2017-tcc-slbenigno

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO SARAH LIMA BENIGNO CONSELHOS GESTORES: MECANISMOS DE EFETIVAÇÃO DA DEMOCRACIA BRASILEIRA E FACILITADORES NA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS FORTALEZA 2017
 
 
SARAH LIMA BENIGNO CONSELHOS GESTORES: MECANISMOS DE EFETIVAÇÃO DA DEMOCRACIA BRASILEIRA E FACILITADORES NA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito. Orientador: Professor Dr. William Paiva Marques Júnior. FORTALEZA 2017 
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Universidade Federal do Ceará
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B415c Benigno, Sarah Lima.
 Conselhos Gestores : mecanismos de efetivação da democracia brasileira e facilitadores na elaboração de
políticas públicas / Sarah Lima Benigno. – 2017.
 59 f. 
 Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito,
Curso de Direito, Fortaleza, 2017.
 Orientação: Prof. Dr. William Paiva Marques Júnior.
 1. Democracia Participativa. 2. Conselhos Gestores. 3. Políticas Públicas em Saúde. I. Título.
 CDD 340
 
 
SARAH LIMA BENIGNO CONSELHOS GESTORES: MECANISMOS DE EFETIVAÇÃO DA DEMOCRACIA BRASILEIRA E FACILITADORES NA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito. Orientador: Professor Dr. William Paiva Marques Júnior. Aprovada em ___/___/____. BANCA EXAMINADORA _________________________________________________ Prof. Dr. William Paiva Marques Júnior (Orientador). Universidade Federal do Ceará – UFC _________________________________________________ Profa. Msc. Fernanda Cláudia Araújo da Silva Universidade Federal do Ceará (UFC) _________________________________________________ Profa. Dra. Theresa Rachel Couto Correia Universidade Federal do Ceará (UFC) 
 
 
 A Deus, cujo amor e misericórdia transformaram minha vida. Aos meus pais, que se dedicam diariamente à minha educação. Aos meus irmãos, companheiros inestimáveis.
 
 
AGRADECIMENTOS A Deus, cujo ensinamento revelou valores imprescindíveis à minha formação moral, tais como o amor, o perdão e a empatia. Amar ao próximo como a mim mesma e não julgar, são apenas alguns dos fundamentos que a fé cristã, a qual me dedico desde os sete anos de idade, me proporcionou. Ao meu pai, Adauto Tadeu de Lima Benigno, que sempre foi um pai exemplar. Em minha memória guardo, com orgulho, alguns momentos que passei ao lado dele, principalmente em minha infância. À minha mãe, Carmen Andréa de Lima Benigno, que, com sua firmeza, sempre me impulsionou a seguir meus sonhos, nunca desistir, apesar das dificuldades e limitações pessoais. A maior responsável por eu ter persistido em realizar o sonho de infância de cursar Direito na Faculdade Federal do Ceará. Como que por mágica, ela sempre consegue encontrar soluções criativas para os problemas que a vida apresenta. Sua alegria e extroversão lhe fazem bem quista onde quer que ande. E sempre pude contar com sua dedicação e inteligência para me ensinar matemática, tarefa que realizava sempre com muita paciência, o que era necessário, devido a minha real dificuldade com os números. Aos meus irmãos, Vitor Bruno de Lima Benigno e Pedro de Lima Benigno, com os quais vivi, e certamente viverei, grandes aventuras. Me ensinaram a importância do companheirismo, da divisão. Além de me oferecerem a segurança de sempre ter com quem contar. Não seria tão feliz, como sou, se não fosse a presença deles em minha história. Às minhas grandes e melhores amigas: Alynna Furtado Fernandes, com a qual compartilhei alguns do melhores anos de minha infância, e que, com sua independência e altivez, me ensinou muito sobre amor próprio; Dayse Miranda, cuja doçura e companheirismo me ajudaram a enfrentar, com segurança, alguns desafios dessa vida; Amanda Bias, amiga inestimável, com a qual partilhei muitas dores e alegrias, e que tenho a honra de, apesar da distância, ter bem presente em minha vida; Álefe Guerra Lopes, amiga e cunhada, cujo conselho sempre é capaz de me acalmar e fazer acreditar em dias melhores, amiga que admiro pela persistência e caráter; Ana Paula Alves, colega de sala que tive a honra e sorte de transformar em amiga de vida, cuja alegria e o jeito de ser trouxeram cor aos meus dias de faculdade, e na qual sempre depositei a mais alta estima pela transparência de caráter. Jaime Rego Menezes Neto, cujo companheirismo, compreensão e carinho me fortaleceram nos momentos de medo. E pela alegria contagiante que trouxe leveza aos meus dias. Além da certeza de poder contar com seu apoio para a concretização de novos sonhos. 
 
 
Ao meu orientador, William Paiva Marques Júnior, que tive a sorte de também ter como professor e coordenador de curso. Funções que exerceu com a mesma hombridade e dedicação, competência reconhecida por todos que precisaram de sua atenção. E, enquanto orientador, pela paciência, carinho e respeito com o qual sempre me tratou. Impossível deixar de mencionar a alegria e jovialidade com a qual enfrenta a vida, tornando os momentos ao seu lado sempre especiais e divertidos. Às professoras Fernanda Cláudia Araújo da Silva e Thereza Rachel Couto Correa, que compuseram a banca avaliadora. Todos contribuíram, em grande medida, para que eu desenvolvesse a força e coragem que tenho hoje. 
 
 
 “O correr da vida embrulha tudo. A vida é assim: esquenta e esfria, aperta e daí afrouxa, sossega e depois desinquieta. O que ela quer da gente é coragem.” Guimarães Rosa, Grande Sertão Veredas 
 
 
RESUMO São analisados os conselhos gestores em saúde. Instrumentos que, se conduzidos com integridade podem revolucionar a forma de fazer políticas pública em saúde no Brasil, fortalecendo a democracia brasileira, além de produzir ações mais eficazes na solução dos problemas sociais. Soluções estas que não são impostas de maneira autoritária, mas produzidas com a participação dos usuários, governo e trabalhadores da área de saúde. No primeiro capítulo, aborda-se o conceito de democracia, bem como seu desenvolvimento histórico e seus modelos. No segundo capítulo, o estudo se volta à saúde enquanto direito constitucional, e o histórico que permitiu se chegar a essa conquista, como a criação do SUS e dos Conselhos Gestores. Estes, foco do trabalho, foram esmiuçados em sua estrutura organizacional. Por fim, o terceiro capítulo, adentra ao cerne do tema: tratando da importância da participação popular para a produção de políticas públicas mais eficazes; levantando a importância de um modelo de educação popular para que a participação social se faça concreta. Nesse momento, levanta-se a tese da Teoria da Ação Comunicativa, defendida por Habermas, que defende a importância do diálogo e troca de conhecimentos para se alcançar soluções eficazes para os problemas sociais. Finaliza-se o trabalho com o arrolamento de problemas vivencias na execução desses conselhos gestores. Chegando-se à conclusão de sua importância, apesar dos desafios que ainda precisam transpor para que cumpram o fim para o qual foram criados. Palavras-chave: Democracia participativa. Conselhos Gestores. Políticas Públicas em Saúde. 
 
 
ABSTRACT Health management councils are analyzed. Those are instruments that, if conducted with integrity, can revolutionize public health policies in Brazil, making the Brazilian democracy stronger and producing more effective actions to solve social problems. These solutions are not imposed in an authoritarian way, but build with users, governmentand health workers participation. The first chapter discusses democracy concept, as well as its historical development and models. In the second chapter, the study turns to health as a constitutional right, and the history that allows an encounter with this conquest, as a creation of the SUS and the Management Councils. In this work, these topics were shuffled into their organizational structure. Finally, the third chapter goes to the heart of the topic: the importance of popular participation to production of more effective public policies; raising the importance of a popular education model that allow a concrete social participation. At this point, the work raises the Theory of Communicative Action, defended by Habermas, this thesis stands for the importance of dialogue and exchange of knowledge in order to reach effective solutions for social problems. A list of problems experienced in the execution of management councils finishes this work. The conclusion brings the importance of management councils, despite the challenges they still have to overcome in order to fulfill the purpose for which they were created. Keyords: Participatory democracy. Management Councils. Public Health Policies. 
 
 
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ................................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. 2 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO POPULAR ...................................................... 14 2.1 A democracia na perspectiva da soberania popular .................................................... 15 2.2 Construção histórica da democracia .................................. Erro! Indicador não definido. 2.3 Modelos democráticos .................................................................................................... 20 2.4 Instrumentos constitucionais da democracia participativa ........................................ 24 3 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA SAÚDE NO BRASIL .......................... 26 3.1 Os conselhos de saúde no Brasil e o processo de criação do SUS ............................... 27 3.2 Estrutura dos conselhos de saúde .................................................................................. 31 3.2.1 Estrutura dos conselhos.................................................................................................32 3.2.2 Composição dos conselhos.............................................................................................34 3.2.3 Competência dos conselhos...........................................................................................37 4 CONSELHOS GESTORES ENQUANTO FACILITADORES NA ELABORAÇÃO E EFETIVAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................... 39 4.1 A educação popular em saúde na gestão participativa do SUS .................................. 41 4.2 Habermas e a Teoria da Ação Comunicativa ............................................................... 44 4.3 Conselhos gestores e seus desafios ................................................................................. 50 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 54 REFERÊNCIAS .............................................................................................................. 58 
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1.INTRODUÇÃO Os conselhos gestores, na área de saúde pública, são instrumentos políticos que permitem a participação popular na construção de uma política menos autoritária, preconizando uma democracia participativa. Fazem parte da estrutura operacional do governo, tendo como objetivo a criação de políticas públicas em saúde, bem como a fiscalização das ações do governo no que tange o tema. Participam dos conselhos tanto representantes do governo quanto dos profissionais da área e os usuários dos serviços prestados. O estudo desses conselhos revela-se necessário haja vista que, não obstante sua inegável importância, ainda são pouco conhecidos e efetivos. O amadurecimento dos conselhos gestores permitiria não apenas uma relação mais transparente entre governo e cidadão, mas também a possibilidade de produção de políticas mais eficientes, uma vez que para uma política pública ser bem sucedida, deve-se analisar todos os aspectos envolvidos. Não adianta criar políticas que não possuam viabilidade econômica, tampouco que estejam dissociadas das necessidades reais dos usuários e, logicamente, que sejam ineficazes do ponto de vista técnico científico. Logo, a perspectiva de cada categoria permite levantar aspectos até então ignorados pelas demais. O que se almeja é uma participação mais efetiva da população, que, por meio do diálogo e da argumentação, poderá expor seu posicionamento, que terá o mesmo valor que o do governo. Trata-se de retirar o povo de uma posição passiva para uma atuação ativa na produção da política de sua comunidade. Entretanto, essa guinada de posicionamento não se faz sem percalços. Ainda há muito o que se modificar na execução desses conselhos para que possam exercer com êxito o destino para o qual foram criados. Caso contrário, serão apenas instrumentos manipuláveis pelo governo a fim de apresentar uma falsa imagem de democracia participativa. Os conselhos gestores, por serem órgãos institucionalizados, recebem muitas críticas dos movimentos populares. Estes argumentam que tais conselhos não possuem autonomia, e, por isso, não são instrumentos de mudança, mas que servem apenas para compactuar com as decisões governamentais. A crítica não é infundada. Os conselhos ainda precisam se firmar enquanto mecanismos efetivos de participação popular. Porém, retirar, por completo, sua importância, não é o percurso para uma mudança efetiva. Deve-se analisar a conquista de um mecanismo que institucionaliza a participação direta da população, e discutir a necessidade das mudanças 
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para que essa conquista se concretize não apenas na teoria, mas na experiência diária de cada comunidade. O primeiro capítulo faz referência ao histórico da democracia, bem como seus modelos, focando, contudo, na democracia participativa e seus instrumentos previstos na Constituição Federal. Explana um conceito amplo de povo, que não se restringe ao de cidadão político. Tendo esse conceito forte impacto na interpretação do disposto no parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal da República de 1988, quando aduz que todo o poder emana do povo. O capítulo seguinte tem como foco a análise da estrutura organizacional da saúde no Brasil, por conseguinte trata do processo evolutivo dos conselhos de saúde e da criação do Sistema Único de Saúde (SUS). Também trata da estrutura dos conselhos gestores, sua composição, forma de escolha dos conselheiros e algumas competências previstas em lei. O último capitulo discorre sobre a importância dos conselhos gestores como facilitadores na elaboração de políticas públicas mais eficientes. Concluindo que para uma participação efetiva dos usuários é necessário a criação de um ambiente propenso ao diálogo e à troca de argumentos, por isso a necessidade de um fortalecimento de uma política de educação popular, para proporcionar aos usuários uma paridade não apenas numérica, mas qualitativa. A teoria da ação comunicativa, de Habermas, é utilizada como norte desse processo de diálogo, demonstrando que este não é apenas um caminho utópico, mas necessário para a construção de uma sociedade equilibrada, haja vista a complexidade de pensamentos existente hoje. Finaliza trazendo alguns dos desafios que os conselhos gestores precisam superar para que deixem de ser uma conquista meramente teórica. Utilizou-se de doutrina jurídica para a conceituação dos institutos apresentados ao longo do trabalho. Dalmo de Abreu Dallari, Luís Roberto Barroso, Paulo Bonavides, Miguel Reale e Norberto Bobbio foram autores cujas obras fundamentaram este trabalho. A pesquisa legislativa também fez-se imprescindível, utilizou-se a Constituição Federal de 1988, a Lei nº 8.142/90 e a Resolução nº 333 do Conselho Nacional de Saúde. Além dessasfontes, muitas outras foram utilizadas, tais como tese de doutorado, dissertação de mestrado, artigos, livros sobre participação popular, conselhos gestores, educação popular. Para a realização deste trabalho de conclusão de curso, são utilizadas algumas fontes de natureza variada com o intuito de enriquecer a presente pesquisa. Assim, torna-se essencial a consulta à doutrina, jurisprudência, artigos, dissertações de mestrados e teses de doutorados que abordam os conselhos gestores e política pública em saúde no Brasil. 
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1 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO POPULAR A autocracia se caracteriza pela representação do poder em uma única pessoa, por consequência há um distanciamento entre governador e destinatários da norma, a democracia, por sua vez, é o regime de governo que traz uma participação mais atuante dos governados, almejando que estes possam efetivamente participar da situação política de onde estão inseridos. Para Luis Roberto Barroso (2015) democracia pode ser definida em soberania popular e governo da maioria. Corroborando com o conceito apresentado, Dalmo de Abreu Dallari (2010, p.145) afirma que, ¨A base do conceito de Estado Democrático é, sem dúvida, a noção de governo do povo [...]¨. Para Dalmo de Abreu Dallari (2010), é evidente que a noção de um governo do povo recebeu influência da Grécia Antiga, porém distingue-se pela abrangência do conceito de povo. Uma vez que, em muitas cidades da Grécia Antiga, os trabalhadores não podiam participar das decisões, que acabavam sendo realizadas por um número muito reduzido de homens. Afirma ainda que foi a luta contra o absolutismo que possibilitou o florescimento da democracia como preferência política por todo o hemisfério ocidental. Como deixa claro nessa passagem (2010, p.147), ¨O Estado Democrático moderno nasceu das lutas contra o absolutismo, sobretudo através da afirmação dos direitos naturais da pessoa humana¨. As revoluções Inglesa, Americana e Francesa foram, sem dúvidas, os movimentos que colocaram fim ao regime absolutista, fortalecendo a ideia de igualdade entre os homens, e de que os mesmos seriam capazes de se autogovernarem, dando espaço às ideias democráticas. Conforme Dalmo de Abreu Dallari (2010, p.150): Foram esses movimentos e essas ideias, expressões dos ideais preponderantes na Europa do século XVIII, que determinaram as diretrizes na organização do Estado a partir de então. Consolidou-se a ideia de Estado Democrático como ideal supremo, chegando-se a um ponto em que nenhum sistema e nenhum governante, mesmo quando patentemente totalitários, admitem que não sejam democráticos. Dalmo de Abreu Dallari (2010) levanta três princípios que passaram a ser fundamentais para que os Estados cumprissem as exigências democráticas, são eles: supremacia da vontade popular, preservação da liberdade e igualdade de direitos. Ele finaliza da seguinte forma (2010, p.151): 
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As transformações do Estado, durante o século XIX e primeira metade do século XX, seriam determinadas pela busca da realização desses preceitos, os quais se puseram também como limites a qualquer objetivo político. A preocupação primordial foi sempre a participação do povo na organização do Estado, na formação e na atuação do governo, por se considerar implícito que o povo, expressando livremente sua vontade soberana, saberá resguardar a liberdade e a igualdade. Diante disso, a democracia é compreendida pelo Poder que emana do povo, que poderá ser manifestado de forma direta, indireta ou semidireta, mas todos os modelos democráticos têm como fundamento o reconhecimento da soberania popular. 2.1 A democracia na perspectiva da soberania popular Sendo a democracia o governo do povo, faz-se essencial desvendar o que vem a ser povo, bem como analisar o que seria governo, estando este conceito intimamente ligado à soberania. O conceito de população não se confunde com o de povo, aquele se traduz como mero conceito quantitativo. Conforme Paulo Bonavides (2008, p.72): Todas as pessoas presentes no território do Estado, num determinado momento, inclusive estrangeiros e apátridas, fazem parte da população. É por conseguinte a população sob esse aspecto um dado essencialmente quantitativo, que independe de qualquer laço jurídico de sujeição ao poder estatal. O conceito de povo, por sua vez, é mais complexo e, conforme Paulo Bonavides (2008), divide-se segundo o aspecto político, jurídico e sociológico. Assim, povo segundo o conceito político é aquele que forma o corpo eleitoral, tendo poder decisório nos debates realizados. Conforme o aspecto jurídico, seria povo aqueles que estão submetidos a um mesmo regime jurídico, não importando, para isso, se estão em um mesmo território. Por fim, povo segundo o conceito sociológico está ligado à cultura, ao sentimento de pertencimento à um grupo, levando-se em conta os laços afetivos, os valores comuns. Conforme a classificação de Paulo Bonavides, verifica-se que o conceito político de povo enquadra-se no conceito de cidadão, esse status, conforme o ordenamento brasileiro, é adquirido pelo alistamento eleitoral, o que possibilitará o exercício dos direitos políticos, quais sejam: voto, participação em referendo e plebiscito, apresentação de ação popular. O alistamento eleitoral é obrigatório para os maiores de dezoito anos e facultativo para os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos, para os maiores de setenta anos, bem como para os analfabetos, conforme o dispositivo do art.14, §1 da Constituição da República 
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Federativa do Brasil de 1988. Conforme o caput desse mesmo artigo, a CRFB\88, adota o sufrágio universal, o que impossibilita afastar alguém do certame eleitoral em razão de discriminação negativa. Logo, cidadão é aquele que tem um vínculo jurídico-político com o Estado, no Brasil é aquele que vota e está em dia com seus direitos políticos. No que se refere ao conceito jurídico de povo, verifica-se que se enquadra no conceito de nacionalidade. Esta é um direito fundamental de primeira dimensão, associada às liberdades civis e políticas. Trata-se do vínculo jurídico civil que liga o indivíduo a determinado Estado, fazendo-o componente do povo e titular de direitos e obrigações. Tem previsão no artigo 12 da CRFB\88, podendo ser adquirida pelo nascimento (originária) ou pelo processo de naturalização (secundária). A nacionalidade originária poderá ser adquirida pelo critério Ius sanguinis, quando o indivíduo será nacional se descendente de nacional, não importando o local do nascimento. Pelo critério Ius soli, o indivíduo será nacional se nascido no território do país, independentemente de sua ascendência. O Brasil adota o chamado critério misto ou Ius soli relativo, pois há situações em que o indivíduo pode ter nascido fora do território nacional e ainda ser considerado nacional. Para Dalmo de Abreu Dallari (2010), o povo é o elemento essencial para o Estado, permitindo que este possa manifestar sua vontade. O autor, diferente de Paulo Bonavides, consagra o conceito de povo no termo de cidadão, não sendo este conceito, para o autor, limitado aos indivíduos que podem votar. Senão vejamos, (2010, p.99\100): Deve-se compreender como povo o conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano. [...] Todos os que se integram no Estado, através da vinculação jurídica permanente, fixada no momento jurídico da unificação e da constituição do Estado, adquirem a condição de cidadãos, podendo-se, assim, conceituar o povo como o conjunto dos cidadãos do Estado. Dessa forma, o indivíduo, que no momento mesmo de seu nascimento atende aos requisitos fixados pelo Estado para considerar-se integrado nele, é, desde logo, cidadão. Diante do exposto, verifica-se que o conceito de povo é mais abrangente do que o conceito de cidadão, ou eleitor, estando este incluído naquele. Portanto, quando a CRFB\88, em seu artigo1º afirma que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito, e complemente em seu § único afirmando que todo o poder emana do povo, resta claro, depois de estudado o conceito de povo, que este não se limita ao número de eleitores. Portanto, deve-se, para a efetivação de um democracia mais abrangente, que o povo, 
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em seu sentindo mais amplo, possa de fato ter condições de exercer o poder que lhe pertence, não sendo o voto mecanismo suficiente para o exercício pleno desse poder. Tendo analisado o conceito de povo, restam ainda tecer alguns comentários em relação à soberania. Há duas teorias que dizem respeito à soberania, a teoria teocrática, que fundamentava a titularidade do poder soberano à figura do rei por meio do poder divino sobrenatural, tendo essa teoria prevalecido durante o período absolutista. E a teoria democrática, que afirma que a soberania vem do próprio povo, que poderá ser manifestada de diversas formas, como a democracia direta, representativa e semidireta. Conforme Dalmo de Abreu Dallari (2010), a soberania tem como característica ser una, uma vez que não é possível que um Estado conviva com duas soberanias. É indivisível, pois deverá ser aplicada de maneira uniforme em todo o Estado. Também é inalienável, pois não pode ser cedida. Por fim, é imprescritível, pois não existe por um tempo definido. A democracia pode ser definida segundo seu aspecto político e jurídico, Miguel Reale somou a esses dois aspectos, o caráter social, elaborando uma terceira concepção de soberania. Segundo Dalmo de Abreu Dallari (2010), a soberania, no conceito político, preocupa-se exclusivamente em ser absoluta, deixando a parte questões sobre legitimidade e juridicidade. Com isso, a soberania sustenta-se pela força, afastando, por conseguinte, muitos Estados do conceito de soberanos. Sobre o mesmo tema escreveu Miguel Reale (2000, p.154): A concepção Política da soberania consiste, pois, na ideia conjunta de independência e de supremacia, abrangendo a faculdade de ordenar juridicamente de maneira originária e exclusiva. Daí a noção geral que damos de Soberania, do ponto de vista Político, como poder que tem uma Nação de se constituir em Estado, declarando, de maneira originária e exclusiva, o seu Direito. Já a soberania em uma concepção jurídica, Segundo Dalmo de Abreu Dallari (2010, p.80), ¨... leva ao conceito de soberania como o poder de decidir em última instância sobre a atributividade das normas. [...] a grande vantagem [...] é que mesmo os atos praticados pelos Estados mais fortes podem ser qualificados como antijurídicos [...]¨. Segundo Dalmo de Abreu Dallari (2010), Miguel Reale, considerando que os fenômenos do Estado são concomitantemente sociais, jurídicos e políticos, elaborou uma acepção de soberania que abrangesse essas três nuances. Diante disso, Miguel Reale (apud Dalmo de Abreu Dallari, 2010, p.80), ¨... formula então o conceito de soberania como poder de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de seu território a universalidade de suas decisões nos limites dos fins éticos de convivência¨. 
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Diante do exposto, percebe-se que a democracia, enquanto governo soberano do povo, significa que este deverá organizar-se para consagrar seus ideais. Vale ressaltar que o conceito de povo vai além do conceito de cidadão, enquanto possuidor de direitos políticos ativos, ou seja, direito de votar. Assim, um governo democrático deve abrir espaços de comunicação real e efetiva entre si e a população, a fim de que possa governar tendo como mote a vontade popular, fazendo valer a soberania desta. 2.2 Construção histórica da democracia Segundo Noberto Bobbio (2003), há três tradições históricas sobre a teoria da democracia, que são de extrema importância para a compreensão desse instituto. A teoria clássica, ou aristotélica, que define três formas de governo, quais sejam: democracia, monarquia e aristocracia. Diferenciam-se segundo um critério quantitativo, sendo a democracia o governo do todo o povo, a monarquia o governo de apenas um e, por fim, a aristocracia seria o governo de poucos. Para Aristóteles, quando os interesses pessoais, de quem governava, se sobrepunham aos interesses dos governados ter-se-ia formas corruptas de governo, a monarquia se tornaria uma tirania, a aristocracia uma plutocracia e a democracia se converteria em demagogia. As concepções aristotélicas influenciaram todo o pensamento ocidental. A teoria medieval, ainda conforme Noberto Bobbio (2003), de origem romana, tem como mote a soberania popular, defende-se a autoridade do príncipe como fruto de uma concessão popular. Além disso, levanta a tese de que o povo cria o direito tanto por meio do voto como por meio dos costumes. Essa teoria permitiu a distinção entre titularidade e exercício do poder, defendendo que não importa quem exerce o poder, a titularidade sempre seria do povo. A terceira teoria, também chamada de teoria de Maquiavel, refere-se à teoria moderna, que afirma existir duas formas de governo, a monarquia e a república, sendo a democracia apenas o caminho a ser percorrido até a república, que seria um governo verdadeiramente popular. Segundo Bobbio (2003), durante o século XIX, a discussão a respeito da democracia recebeu influência do confronto ideológico entre liberalismo e socialismo. Para o pensamento liberal, a democracia representativa, na qual as leis seriam elaboradas pelos representantes escolhidos pelo povo, seria o modelo ideal. O desenvolvimento da democracia representativa poderá ocorrer tanto pelo aumento no número de pessoas aptas a votar, quanto 
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pelo aumento do número de órgãos representativos, quais sejam aqueles formados por representantes eleitos. Com isso, o autor conclui que a democracia, no pensamento liberal, não se apresenta como uma opção ao sistema representativo, mas sim como um complemento a este. A ideologia socialista, diferencia-se da doutrina liberal pelo modo de se compreender o processo de democratização, pois enquanto que para o liberalismo o sufrágio universal era visto como o ponto de chegada da democracia, para o socialismo seria apenas o ponto de partida. A teoria socialista almejava mais do que um simples modelo representativo, lutando por uma democracia direta, e que o controle popular tivesse seu alcance ampliado aos órgãos de decisão econômica e não apenas política. Bobbio (2003) tece comentários a respeito da crítica feita à ideia de democracia como soberania popular. Segundo esta, a única forma de governo possível é a oligarquia, uma vez que apenas um reduzido número de pessoas efetivamente exercerá o poder, independentemente da ideologia que se defenda. A diferença entre os governos, no entanto, se dará pela forma como os detentores reais do poder chegaram até ele, como se organizam, se renovam e principalmente como exercem esse poder. Diante do exposto, Bobbio (2003, p.326) conclui: [...] pode concluir-se que por Democracia se foi entendendo um método ou um conjunto de regras de procedimento para a constituição de Governo e para a formação das decisões políticas (ou seja das decisões que abrangem a toda a comunidade) mais do que uma determinada ideologia. A Democracia é compatível, de um lado, com doutrinas de diversos conteúdo ideológico [...] O mesmo autor, em obra diversa, ¨O Futuro da Democracia: uma defesa das regras do jogo¨ (2015, p.35) reafirma o exposto acima: Afirmo preliminarmente que o único modo de se chegar a um acordo quando se fala de democracia, [...] é o de considerá-la caracterizada por um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos. [...]. até mesmo as decisões de grupo são tomadas por indivíduos (o grupo como tal não decide). Por isso, para que uma decisão tomada por indivíduos (um, poucos, muitos, todos) possa ser aceita como decisão coletiva é preciso que seja tomada com base em regras (não importa se escritas ou consuetudinárias) que estabeleçam quais sãoos indivíduos autorizados a tomar as decisões vinculatórias para todos os membros do grupo, e à base de quais procedimentos [...]. A democracia, portanto, não pode ser compreendida como um conceito fixo, pois deve-se levar em consideração as peculiaridades de cada época, de cada povo, o que permite 
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sua mutabilidade a fim de melhor se adequar ao povo a quem serve. A democracia tem como característica fundamental a participação popular, porém, como cada povo tem sua especificidade, é natural que a democracia se manifeste de forma diversa, seguindo essa heterogeneidade, o que não a torna frágil, mas sim a fortalece, permitindo que se adeque a diferentes realidades sem perder seu princípio, a soberania popular. 2.3 Modelos democráticos A democracia não se limita a uma forma de expressão única, tendo como variável a forma de participação que a população terá. Diante disso, classifica-se a democracia em direta, indireta ou representativa e, por fim, em semidireta ou participativa. A democracia direta caracteriza-se pela participação direta do povo, ou seja, é o povo quem elabora as leis, além de administrar e julgar as questões que surgirem. Segundo a explicação de Noberto Bobbio (2015, p.85) a respeito da democracia direta: Para que exista democracia direta no sentido próprio da palavra, isto é, no sentido em que direto quer dizer que o indivíduo participa ele mesmo nas deliberações que lhe dizem respeito, é preciso que entre os indivíduos deliberantes e a deliberação que lhes diz respeito não exista nenhum intermediário Consoante Paulo Bonavides (2008), a Grécia é o grande exemplo de democracia direta, isso foi possível pelas características de tal civilização. O regime escravocrata da Grécia, permitia ao homem livre dedicar seu tempo para tratar das questões públicas. Outro fator que permitiu esse modelo democrático foi a consciência dos cidadãos gregos de que precisavam se unir contra os Estados inimigos e Estados bárbaros. Esse modelo de democracia, porém, deixa claro sua inconveniência prática, uma vez que, com as cidades cada vez mais populosas e a diversidade de opiniões sendo valorizada, torna-se inviável a consulta de todos os cidadãos para a tomada de decisões políticas, sendo que, muitas vezes, essas decisões precisam ser realizadas de forma célere indo de encontro com esse modelo. Em concordância com Dalmo de Abreu Dallari (2010, p.152): Sendo o Estado Democrático aquele em que o próprio povo governa, é evidente que se coloca o problema de estabelecimento dos meios para que o povo possa externar sua vontade. Sobretudo nos dias atuais, em que a regra são colégios eleitorais numerosíssimos e as decisões de interesse público muito frequentes, exigindo uma intensa atividade legislativa, é difícil, quase absurdo mesmo, pensar-se na hipótese de constantes manifestações do povo, para que se saiba rapidamente qual a sua vontade. 
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 Corroborando com a ideia acima de Dalmo de Abreu Dallari, Noberto Bobbio (2015, p.71) afirma: É evidente que, se por democracia direta se entende literalmente a participação de todos os cidadãos em todas as decisões a eles pertinentes, a proposta é insensata. Que todos decidam sobre tudo em sociedades cada vez mais complexas como são as modernas sociedades industriais é algo materialmente impossível. Por fim, Paulo Bonavides (2008, p.293\294) também tece comentários a respeito da difícil implementação de uma democracia direta no Estado moderno: Demais, o homem da democracia direta, que foi a democracia grega, era integralmente político. O homem do Estado moderno é homem apenas acessoriamente político, ainda nas democracias mais aprimoradas, onde todo um sistema de garantias jurídicas e sociais fazem efetiva e válida a sua condição de ¨sujeito¨ e não apenas de ¨objeto¨ da organização política. [...] O homem moderno [...] não se pode volver ele todo para a análise dos problemas de governo, para faina penosa das questões administrativas [...] só há pois uma saída possível, solução única para o poder consentido, dentro no Estado moderno: um governo democrático de bases representativas. Paulo Bonavides (2008) traça as características da moderna democracia ocidental. Segundo o autor, este modelo de democracia tem como mote a soberania popular, a adoção do sufrágio universal, do pluripartidarismo, da separação de poderes, do princípio da igualdade, do Estado de Direito, da liberdade de opinião, dentre outras, bem como a existência plenamente garantida de minorias. Diante disso, resta claro que a democracia moderna encontra-se em outro nível de complexidade, não sendo possível reger-se pela democracia direta, como ocorria na Grécia. A democracia indireta ou representativa, por sua vez, caracteriza-se pela outorga do poder de governar aos representantes eleitos pelo povo. Consoante Noberto Bobbio (2015, p.73): A expressão ¨democracia representativa¨ significa genericamente que as deliberações coletivas, isto é, as deliberações que dizem respeito à coletividade inteira, são tomadas não diretamente por aqueles que dela fazem parte mas por pessoas eleitas para essa finalidade. A explicação de democracia indireta feita por Dalmo de Abreu Dallari (2010, p.156) se dá nos seguintes termos, ¨... na democracia representativa o povo concede um mandato a alguns cidadãos, para, na condição de representantes, externarem a vontade popular e tomarem decisões em seu nome, como se o próprio povo estivesse governando¨. 
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Entretanto, a democracia representativa não oferece margem para uma participação popular nos desígnios do governo. Consequentemente, acaba por afastar a atuação governamental dos verdadeiros anseios e necessidades da população. Como aduz William Marques (2014, p.212): A democracia, pelo menos em sua modalidade representativa adotada pelo constitucionalismo e pelo neoconstitucionalismo, conforme demonstram as experiências mais conhecidas, não apresentou condições suficientes para a proteção, a inclusão e a valorização das diferenças, essa deficiência é enfrentada através de mecanismos inerentes à democracia participativa, consagrada pelo Novo Constitucionalismo Democrático Latino-Americano. William Marques (2014, p.225/226) complementa: No cenário da democracia participativa, as decisões que afetam a coletividade devem ser debatidas por todos de forma clara, congruente, aberta e transparente. Nos países sul-americanos deve-se mencionar que os governos de hoje (ao contrário de outrora com as ditaduras autoritárias que prometiam o desenvolvimento econômico com o sacrifício da liberdade) são eleitos pelo voto (democracia representativa), no entanto, em muitos deles, o povo ainda não atingiu um nível mínimo de participação nas deliberações estatais. [...] Neste sentido verifica-se que, apesar dos avanços na representação e participação popular na esfera política, durante as últimas décadas, ainda persiste o desafio de aumentar o valor da política, através da abertura de mecanismos de participação popular, mediante a submissão ao debate e deliberação coletiva no tocante às matérias que influem nos destinos coletivos (tal como ocorre em sede de políticas públicas afetas aos direitos humanos fundamentais), para que se possa de fato e de direito efetivar a cidadania inclusiva propugnada pela ideologia do Novo Constitucionalismo Democrático Latino-Americano. Já no que se refere à democracia semidireta ou participativa, existe uma combinação entre a democracia representativa e alguns mecanismos de participação direta da população, como os previstos no artigo 14º da CRFB\1988, quais sejam: plebiscito, referendo e iniciativa popular. A ação popular também encontra fundamento na Constituição Federal, entretanto no artigo 5º, inciso LXXIII. É bem verdade que existem outros mecanismos de atuação direta da população, como os conselhos gestores. Conforme a Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo: Mandamus Contrato de gestão e execução de atividades e serviços de saúde Legalidade Cumprimento dos requisitos contidosna Lei Municipal 14.132/06, regulamentada pelo Decreto 49.523/08.TERCEIRO SETOR. O constituinte de 1988 instaurou o paradigma da democracia participativa, distinta da democracia meramente representativa. Os grupos intermediários devem exercer papel de relevo na efetivação da vontade constituinte. Parcerias bem sucedidas em todas as áreas, mormente na saúde, que é direito de todos (ADIN 130.726).ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. Entidades parceiras do Poder Público para o exercício de atribuições das quais a administração não consegue se desincumbir. 
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Valioso instrumento de implementação da democracia participativa. Ausência de vulneração a qualquer princípio fundante (ADIN 130.726)1. Tendo em vista a existência desses diferentes mecanismos de participação popular, torna-se possível criar diversos arranjos sociais. Consoante Noberto Bobbio (2015, p.86\87), a respeito do tema: [...] entre a forma extrema de democracia representativa e a forma extrema de democracia direta existe um continuo de formas intermediárias, um sistema de democracia integral pode contê-las todas, cada uma delas em conformidade com as diversas situações e as diversas exigências, e isto porque são perfeitamente compatíveis entre si posto que apropriadas a diversas situações e a diversas exigências, Isto implica que, de fato, democracia representativa e democracia direta não são dois sistemas alternativos [...] mas são dois sistemas que se podem integrar reciprocamente. Com uma fórmula sintética, pode-se dizer que num sistema de democracia integral as duas formas de democracia são ambas necessárias mas não são, consideradas em si mesmas, suficientes. O Novo Constitucionalismo Democrático Latino-Americano favorece a implantação de uma democracia participativa mais efetiva, que busca, na própria comunidade, a resolução dos problemas enfrentados, em uma relação de parceria entre governados e governantes. Esse novo parâmetro de governabilidade objetiva se amoldar melhor à realidade Latino-Americana, afastando-se do sistema que vinha sendo implantado pelo Constitucionalismo e pelo Novo Constitucionalismo. Estes foram utilizados nas constituições Latino-Americanas, pois tinham como referência a realidade Europeia. Conforme William Marques (2014, p.214): 
Observa-se que as Cartas Constitucionais elaboradas na América do Sul até o final do Século XX reproduziram fortemente a cultura dos países colonizadores. A formação da cultura jurídico constitucional nos países latino-americanos se deu a partir da mera importação de valores europeus, alheios à realidade regional. Não se tratou de um processo de troca de experiências, no entanto representou a imposição dos colonizadores aos povos colonizados. Esse novo modelo ganha força com o crescimento das reivindicações de grupos minoritários, que tinham suas necessidades excluídas da pauta de governo. Com o Novo Constitucionalismo Latino-Americano, busca-se a participação do cidadãos no processo de elaboração nos Textos Constitucionais e de resolução dos problemas nacionais. Como exemplo de implementação desse novo modelo temos a Constituição do Equador e da Bolívia, como exemplifica William Paiva (2014, p.222): 1 TJ-SP - Apelação : APL 3822865020098260000 SP 0382286 50.2009.8.26.0000, Relator: Alves Bevilacqua, Data de Julgamento: 24 de Abril de 2012, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 27/04/2012. (Grifou-se). 
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As Constituições do Equador (2008) e da Bolívia (2009) são as legítimas representantes do Novo Constitucionalismo Democrático Latino-Americano uma vez que, para além das conquistas efetivamente atingidas nos momentos do constitucionalismo clássico (Séculos XVIII e XIX) e do neoconstitucionalismo (Século XX) alargam o âmbito a democracia participativa, a efetividade dos direitos fundamentais sociais, ampliam a inclusão de grupos minoritários outrora excluídos e reconhecem os direitos da natureza e do buen vivir (de nítida inspiração na cosmovisão ameríndia ancestral). Assim, a democracia participativa não pode ser enquadrada em um conceito fixo, pois estes diversos arranjos sociais podem permitir uma atuação mais participativa, ou não, da sociedade nos assuntos do Estado. 2.4 Instrumentos constitucionais da democracia participativa Dentre os institutos mais conhecidos, existentes no Brasil, no que se refere à democracia participativa, estão: a ação popular, o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular. A ação popular, prevista no artigo 5º, inciso LXXIII da CRFB\88, tem como objetivo anular ato, comissivo ou omissivo, ou contrato administrativo que ameace ou viole o patrimônio público, histórico ou cultural, a moralidade administrativa ou o meio ambiente. Tem legitimidade ativa para propor o cidadão nato ou naturalizado, ou seja, aqueles em gozo de seus direitos políticos. O referendo e o plebiscito, são institutos convocatórios dos eleitores para que opinem sobre determinado assunto, sendo a competência para autorizar a sua realização do Congresso Nacional, conforme o artigo 49, inciso XV da CRFB\88. Diferenciam-se pelo momento em que são realizados, o plebiscito deve ocorrer previamente à ação do governo, enquanto que o referendo se dá em momento posterior, com o fim de legitimar a atuação do governo. A iniciativa popular, por sua vez, trata-se da possibilidade de o eleitorado reunir se a fim de elaborar leis de seu interesse, para tanto, o artigo 61, §2º da CRFB\88, exige a apresentação de projeto de lei subscrito, no mínimo, por um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. Diante dessa exigência resta claro que trata-se de um procedimento de pouca utilização, pois requer uma elevada mobilização social. Isto posto, verifica-se que os mecanismos mais conhecidos de participação popular são claramente excludentes. De início pode-se argumentar que limita-se aos eleitores, mas, como já analisado neste trabalho, o poder soberano provém do povo, sendo este conceito bem mais abrangente do que o conceito de eleitores. Além disso, tanto o plebiscito quanto o 
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referendo dependem de uma autorização prévia do Congresso Nacional, não sendo, portanto, mecanismos a livre disposição do povo para que este possa se fazer ouvir, quando quiser, pelo governo. Por fim, a iniciativa popular traz como exigência quantitativa valores abusivos, haja vista o tamanho da população brasileira. Como aduz William Marques (2014, p.231): Em geral os países da América do Sul não revelam uma cultura democrática e participativa, certamente devido ao seu histórico de exclusão demótica nos regimes ditatoriais militares. Em geral são poucos os cidadãos que conhecem e utilizam mecanismos de participação popular. A realidade brasileira demonstra que os instrumentos constitucionais de participação popular apresentam uma prática deficitária. Na América Latina observa-se que, em geral, a participação popular historicamente não corresponde às expectativas democráticas dos cidadãos. O Novo Constitucionalismo Democrático Latino-Americano busca o rompimento com essa realidade ao ampliar os mecanismos de contribuição popular para a participação nas políticas públicas estatais. Com isso, advém a clara necessidade de divulgação de outros mecanismos de participação popular, bem como a criação de novos institutos a fim de que a população possa exercer de fato a sua soberania sobre o governo. No que tange à área da saúde, faz-se fundamental conhecer os Conselhos Gestores, instituto que viabiliza a participação popular, dos usuários do serviço prestado, para que possam ser ouvidos, fazendo, assim, com que tornem-se parte do processo de criação de novas políticas públicas na área da saúde. Estando, portanto, em harmonia com o proposto pelo Novo Constitucionalismo Latino-Americano. Segundo William Marques (2014, p.233/234): O modelo participativo proposto pelo Novo Constitucionalismo Democrático reconhece a necessidade que em determinadossegmentos, os atores sociais devem fazer-se participar diretamente das deliberações em sede de políticas públicas governamentais. [...] Na democracia participativa propugnada pelo Novo Constitucionalismo Latino-Americano, a lógica torna-se a igualdade de oportunidades, e o debate em diversos níveis – o povo passa de um papel secundário a um protagonismo social inédito na região, ao sentir-se partícipe dos rumos das políticas públicas estatais. [...] No Novo Constitucionalismo Latino-Americano a construção do ideal democrático é voltada à ampliação da participação cidadã e do acesso popular ao processo legislativo. Assim, o usuário deixa de ser simples receptor das políticas pública, passando a atuar de maneira efetiva, não apenas com crítica, mas levantando sugestões para a resolução dos problemas existentes. O intuito deste trabalho é discorrer a respeito desses Conselhos Gestores na área de saúde. 
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3 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA SAÚDE NO BRASIL Faz-se imprescindível, para melhor compreensão da estrutura na qual a saúde no Brasil se organiza, constatar que trata-se de um direito fundamental de segunda dimensão, tendo por fim conceber à sociedade uma condição digna de vida. Por direitos fundamentais pode-se compreender aqueles direitos reconhecidos pelo Estado e previstos em seu texto constitucional como direitos referentes à pessoa, que devem ser protegidos com escopo de oferecer uma qualidade de vida básica ao seu povo. A primeira dimensão dos direitos fundamentais defende a liberdade, direito este por longo tempo suprimido em face dos governos absolutistas. A luta por direitos básicos, como o direito à liberdade, foi um grande precursor da queda do regime absolutista, e esta permitiu o fortalecimento desses direitos e a descoberta de que para um vida digna é necessário mais do que a liberdade formal. Assim, surge a luta pelos direitos de segunda dimensão, categoria na qual se enquadra os direitos sociais e por consequência o direito à saúde. Conforme esclarece Paulo Bonavides, (2011, p.564): Os direitos de segunda geração [...] São os direitos sociais, culturais e econômicos bem como os direitos coletivos ou de coletividades, [...] Nasceram abraçados ao princípio da igualdade, do qual não se podem separar, pois equivaleria a desmembrá-los da razão de ser que os ampara e estimula Segundo Paulo Bonavides (2011), os direitos de segunda dimensão passaram por um período de eficácia limitada, pois são direitos que exigem do Estado uma prestação positiva. Com isso, passaram por um período em que foram classificados como normas programáticas, sem eficácia imediata, o que foi mudando ao longo dos anos. No Brasil, por exemplo, a constituição em seu § 1º, artigo 5, estabelece que as normas definidoras de direitos fundamentais terão aplicabilidade imediata. O direito à saúde está previsto na CRFB\88 no título ¨Da Ordem Social¨, Capítulo ¨Da Seguridade Social¨. A seguridade social é o conjunto de ações que o Estado e sociedade deverão ter a fim de proteger a saúde, a previdência e a assistência social. O artigo 196 da CRFB\88 afirma que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas específicas. Estas terão como diretrizes o disposto no artigo 198 da CRFB\88, quais sejam: descentralização, atendimento integral e participação da comunidade. Essas ações regidas por tais diretrizes forma o chamado Sistema Único de Saúde (SUS), fruto de reivindicações populares. 
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 3.1 Os conselhos de saúde no Brasil e o processo de criação do SUS O Manual do Ministério da Saúde: Para entender o controle social na saúde (2013, online), discorre sobre o processo histórico pelo qual os conselhos de saúde passaram no país. A história dos conselhos de saúde antecede a criação do SUS. O primeiro conselho nacional de saúde foi criado em 1937, época em que o país vivenciava o Estado Novo, regime autoritário implementado por Getúlio Vargas. A área da saúde não tinha Ministério próprio, integrava o ministério dos Negócios da educação e da saúde pública. Na época, o objetivo no campo da saúde era o controle de endemias e de higiene pública, seguindo uma estrutura hierarquizada denominada de sanitarismo campanhista, e tinha como foco as regiões de escoamento de produtos agrícolas, uma vez que se tratava dos produtos que moviam a economia do país. Com o desenvolvimento dos centro urbanos, novas demandas surgiram ligadas às condições precárias em que viviam o povo brasileiro. Diante dessa realidade foi criado o primeiro Conselho Nacional de Saúde, formado por técnicos e pessoas da elite, visava discutir assuntos internos do Departamento Nacional de Saúde (DNS), órgão que administrava o setor de saúde. O Estado Novo chegou ao seu fim, em 1945. O Conselho Nacional de Saúde passa a ser regulamentado por Decreto Lei, tendo como fim o auxílio ao Ministério da Saúde, criado em 1953, na formulação das bases gerais dos programas de saúde. Nesse período, os usuários e profissionais da saúde ainda não podiam compor o quadro de conselheiros. Apesar da conquista, o sistema organizacional das políticas de saúde ainda era centralizado na esfera federal, apenas em 1963, na 3ª Conferência Nacional de Saúde, debateu-se o processo de descentralização, estabelecendo deveres para as três esferas de governo: União, estados e municípios. No período militar, em 1964, houve a preocupação em importar tecnologias para o campo da saúde, também adotaram uma política conhecida por ¨medicalização da sociedade¨, na qual prioriza-se a medicalização, ou seja, passaram a tratar diversos problemas como questão de intervenção médica, o que aumentou o consumo de medicamentos. Com isso, problemas, que poderiam ser tratados por outros meios, menos agressivos ao organismo humano, eram prioritariamente enfrentados com drogas medicinais. Por fim, a doença apresentada era consequência de comportamentos sociais, como falta de higiene, por exemplo. Com essa visão de saúde adotada pelos militares, muitas dessas doenças eram 
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tratadas como se a causa matriz do problema fosse meramente biológica, afastava-se assim o cuidado da causa real que originou o problema. O Sistema Único de Saúde (SUS) é uma conquista dos movimentos sociais, que se organizaram a fim de fazer oposição ao governo militar, uma vez que este, além de implementar uma série de medidas restritivas de liberdade, executava políticas, na área da saúde, dissociadas das necessidades reais das comunidades brasileiras. Desse modo, o regime militar implementou um governo centralizado, o que permitiu que atuasse conforme os desígnios de sua cúpula de poder, afastando-se das necessidades sociais do povo e, principalmente, distanciando ainda mais o povo das decisões políticas do país. Conforme Soares e Motta (1997, online), na área da saúde, foram construídos vários hospitais, laboratórios, além de empregarem a ideologia da generalização dos cuidados com a saúde, criando um padrão de como o indivíduo deveria portar-se a fim de manter-se saudável. Deixava de lado, por sua vez, as especificidades de cada grupo social e regiões do Brasil, que pelas diferenças requerem cuidados e comportamentos distintos. Esse sistema mostrava-se ineficiente, pois gastava os recursos públicos sem atender as necessidades específicas de cada região do país. Corroborando com o exposto Marta Inez Machado Verdi; Marco Aurélio Da Ros; Thaís Titon de Souza (2013, p. 39): São nesses anos que o complexo médico-industrial “brasileiro” se fortalece a níveis inimagináveis. Seu lobby elege deputados, senadores e governadores e faz com que ministros viabilizem seus interesses na política pública de saúde, que é feita no interesse de fortalecimento desse complexo. O discurso era de que primeiro o governo faria o bolo financeiro crescer, depois seria repartido. Soares e Motta (1997, online) discorrem que na década de 1970, com a luta dos movimentos sociais, iniciou-se um processo de abertura política, e a real situação na qual se encontrava a saúde no país passou a ser exposta, por issoo movimento social passou a requerer mudanças na forma de administrar a saúde. Conforme Marta Inez Machado Verdi; Marco Aurélio Da Ros; Thaís Titon de Souza (2013, p. 39): Esse quadro de difíceis condições materiais de existência propicia que surjam os movimentos contra a própria ditadura militar. [...] Começava a luta contra o complexo médico-industrial, que defendia um sistema hierarquizado de saúde no qual práticas curativas e preventivas estivessem dentro de um comando único ministerial. Os autores Soares e Motta (1997, online) continuam explicando que essas reivindicações deram origem à chamada Reforma Sanitária, liderada pelo Movimento Sanitário, composto por políticos, médicos e intelectuais. Entretanto, outros grupos, de 
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oposição ao governo, ganhavam forças e se mobilizavam contra as políticas implantadas de forma autoritária, dentre eles estava o Movimento Popular de Saúde, que reivindicava uma gestão própria sobre os temas da saúde. Esse movimento era formado por médicos sanitaristas, estudantes, religiosos, integrantes de partidos políticos clandestinos e também por moradores das comunidades. Conforme Eymord Mourão Vasconcelos (2009, p.272): Os primórdios do atual sistema de saúde brasileiro remontam às lutas do Movimento Sanitário, que delineou-se na década de 1970. Ele tinha duas faces: uma do movimento de profissionais e estudantes que lutavam contra a ditadura e sua política de saúde privatista e hospitalocêntrica; e outra popular, constituída por movimentos organizados, e inicialmente bastante integrados às igrejas cristãs, com suas inúmeras experiências de saúde comunitária. Essas duas faces sempre estiveram muito integradas Corroborando com o tema, Amélia Cohn et al (2013, p.22): As décadas de 70 e 80 são fecundas em estudos diagnósticos, analíticos e propositivos sobre as questões da saúde no Brasil. Inquestionavelmente o movimento da reforma sanitária conta com a liderança a liderança dos intelectuais da área da saúde coletiva, congregando estudiosos da saúde pública e da medicina social, e de profissionais do setor público dos serviços de saúde. Diante dessa efervescência de ideias e críticas ao governo militar, surgiram novos modelos de políticas em saúde. A década de 1980 foi especialmente importante no contexto de criação desse novo modo de pensar um modelo político para as ações na área de saúde. Buscava-se uma maior participação popular, a universalização dos serviços de saúde, além da descentralização desses serviços. Em 1980, por exemplo, houve a VIII Conferência Nacional de Saúde com o tema ¨Serviços Básicos de Saúde¨, demostrava, assim, uma mudança na forma de pensar ações na área da saúde, saindo de um modelo centralizado para uma descentralização do sistema de saúde. Conforme Marta Inez Machado Verdi; Marco Aurélio Da Ros; Thaís Titon de Souza (2013, p.41): Em 1980, na 7ª Conferência Nacional de Saúde, pela primeira vez o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde10 é convidado a participar e colaborar para a apresentação de uma proposta chamada PREV-Saúde, que fundiria os dois ministérios11 e iniciaria o repasse de recursos para os municípios. Essa proposta criou uma porta de entrada (os postos de saúde) com alta resolutividade, uma lista de medicamentos prioritários/básicos e salários para os profissionais de saúde. 
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A VIII Conferência Nacional de Saúde foi, sem dúvida, a que trouxe mais conquistas para o modelo de políticas em saúde que almejavam os movimentos sociais. Houve uma grande participação popular, discutiu-se temas como equidade, descentralização, universalidade e integralidade das ações da saúde, além da própria participação popular. De acordo com Marta Inez Machado Verdi; Marco Aurélio Da Ros; Thaís Titon de Souza (2013, p.42), ¨dentre os diversos avanços propiciados pela 8ª Conferência Nacional de Saúde de 1986, um dos mais importantes é o chamado Conceito Ampliado de Saúde¨. O movimento sanitarista em conjunto com a frente parlamentar ligada à saúde aprovaram, para integrar a nova constituição, o seguinte texto: ¨Saúde um direito de todos e dever do Estado¨. Sobre o tema discorre Marta Inez Machado Verdi; Marco Aurélio Da Ros; Thaís Titon de Souza (2013, p.43): Durante os dois anos de constituinte, os embates foram acompanhados pela Comissão Nacional da Reforma Sanitária, que conseguiu assessorar os deputados de forma que, em 1988, pela primeira vez, numa constituição brasileira, aparecessem artigos que dissessem respeito à saúde (do §196 ao §200). O primeiro deles assegura o lema da 8ª Conferência e o último assegura que a ordenação dos recursos humanos fique a cargo do SUS. Foi, ainda, criado o Sistema Único de Saúde, que tem como princípios a universalidade, a equidade, a integralidade, a hierarquização e o controle social. Entretanto, a Lei nº 8.142\90, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde, só foi criada em 1990. Nela há a previsão, em seu artigo 1º, inciso II, de uma conquista da população no que diz respeito à gestão participativa, trata-se da previsão de criação dos conselhos de saúde. O Artigo 1º em seu §2º da Lei nº8.142\90 explica, em linhas gerais, o que vem a ser o conselho de saúde, ponto central do presente trabalho: O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. Diante disso, o Conselho de Saúde é um espaço no qual prioriza o debate entre aqueles que estão diretamente relacionados com a estrutura da saúde no país, objetivando criar política públicas que atendam a necessidade real dos usuários, bem como servem de fiscalizadores da execução dessas políticas por parte do Executivo. 
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3.2 Estrutura dos Conselhos de Saúde Como analisado, os Conselhos de Saúde iniciaram seu processo de desenvolvimento muito antes da criação do SUS, mas com a criação deste foi possível o fortalecimento dos conselhos de saúde, que passaram a ter previsão legal na própria Lei Orgânica do SUS. Os conselhos são instrumentos de fortalecimento da democracia participativa, permitindo que a população tenha uma participação mais atuante no governo, podendo apresentar ideias para novas políticas pública, criticar e fiscalizar medidas adotadas. O número de conselhos de saúde vem crescendo bastante ao longo dos anos, vejamos o que diz o manual para entender o controle social na saúde, do Ministério da saúde (2013): Desde 1990, municípios e estados passaram a constituir os seus próprios Conselhos de Saúde. Hoje, no Brasil, além do Conselho Nacional de Saúde (CNS), com sede em Brasília, existem vinte e seis conselhos estaduais de saúde, um conselho do Distrito Federal, mais de cinco mil conselhos municipais, trinta e quatro conselhos distritais sanitários indígenas, entre outros. O crescimento meramente quantitativo dos conselhos não é o suficiente para o fortalecimento de uma democracia participativa. Os conselhos foram criados visando à comunicação entre governo e população, em uma busca de crescimento mútuo para ambas as partes. Para que sua finalidade seja alcançada é preciso que os conselheiros tenham os mesmos direitos de participação, de se expressar, de opinar, de decidir. Sobre o tema vejamos o que diz Luciana Tatagiba (2004, p.209): Os conselhos gestores de políticas públicas constituem uma das principais experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo. Presentes na maioria dos municípios brasileiros, articulados desde o nível federal, cobrindo uma ampla gama de temas como saúde, educação, moradia, meio ambiente, transporte, cultura, dentre outros, representam uma conquista inegável do ponto de vista da construção de uma institucionalidade democrática entre nós. Suanovidade histórica consiste em apostar na intensificação e na institucionalização do diálogo entre governo e sociedade – em canais públicos e plurais – como condição para uma alocação mais justa e eficiente dos recursos públicos. Pela importância dos conselhos como mecanismo de fortalecimento da nossa democracia, bem como seu crescimento quantitativa na esfera de governo de nosso país, faz-se imprescindível conhecer sobre a estrutura desses conselhos. 
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3.2.1 Estrutura dos Conselhos Os conselhos não são órgãos do Poder Executivo, o que garante sua autonomia de atuação. Também não são responsáveis pela gestão ou execução das políticas públicas, mas sim, conforme a primeira diretriz, em seu § único, da Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº 333 de 04 de Novembro de 2003, os conselhos atuam na formulação e propositura de políticas públicas bem como são responsáveis pela fiscalização da implementação dessas políticas por parte do Poder Executivo. Conforme Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul: 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE VIAMÃO. MATÉRIA ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE CONSELHO GESTOR DE UNIDADES DE SAÚDE. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. DESRESPEITO AOS ARTS. 60 E 82, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME2. Os conselhos podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais, em virtude do processo de descentralização institucionalizado na criação do SUS, conforme verificamos na segunda diretriz do Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº 333 de 2003. Os conselhos estruturam-se obrigatoriamente em plenário, presidência, mesa diretora e secretaria executiva, entretanto, conforme a necessidade particular de cada conselho, é possível que tenham comissões e grupos de trabalho. Conforme o Manual para entender o controle social no Brasil, do Ministério da Saúde (2013, p.47): [...] todo Conselho de Saúde deve possuir um Plenário, pois é nele que os conselheiros se encontram oficialmente para deliberarem sobre diferentes assuntos. Os Conselhos possuem, também, uma Presidência, uma Mesa Diretora e uma Secretaria Executiva. As demais estruturas, Comissões e Grupos de Trabalho, por constituírem-se assessorias ao Plenário, sem caráter deliberativo, devem ser instituídas pelo Conselho, de acordo com a necessidade. De acordo com a orientação jurisprudencial do Tribunal de Justiça de São Paulo: 
Ação direta de inconstitucionalidade - Leis nº 4.810, de 5 de outubro de 2004, 4.901, de 9 de setembro de 2005 e 5.387, de 2 de setembro de 2009, todas do Município de Jacareí, de autoria parlamentar, que dispõem sobre a organização dos Conselhos Gestores nas Unidades de Saúde do Sistema Único 2 Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70036550630, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente Barrôco de Vasconcellos, Julgado em 13/12/2010. (Grifou-se). 
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de Saúde do Município, e posteriores alterações da mesma lei - Vício de iniciativa - Ingerência na administração local - Invasão de competência caracterizada - Usurpação, por parte do Legislativo, de atribuições pertinentes à atividade própria do Executivo - Inteligência dos artigos 24, § 2o, II e 47, II e XIV da Constituição do Estado aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da mesma Constituição - Usurpação de funções -Violação do princípio da separação de poderes consagrado no artigo 5o da Constituição do Estado de São Paulo - Criação de despesa pública sem indicação dos recursos disponíveis -Inadmissibilidade - Violação do disposto no artigo 25 da Constituição do Estado de São Paulo, bem como do artigo 176,inciso I, o qual não admite aumento de despesa pública quando a iniciativa do projeto de lei for reservada ao Chefe do Poder Executivo - Procedência da ação.3 O plenário, conforme a quarta diretriz do Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº 333 de 2003, define a estrutura administrativa do conselho, estrutura essa que deverá fortalecer o processo democrático, evitando que se crie uma estrutura de hierarquia de poder entre os conselheiros. O pleno também define o quadro de pessoal dos conselhos. O plenário é competente para definir a estrutura e dimensão da secretaria executiva. O plenário se reunirá uma vez por mês ou quando houver necessidade, de maneira extraordinária, essas reuniões serão abertas ao público. No que diz respeito às deliberações do Pleno, o inciso XII da quarta diretriz do Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº 333 de 2003, esclarece o seguinte: XII - O Pleno do Conselho deverá manifestar-se por meio de resoluções, recomendações, moções e outros atos deliberativos. As resoluções serão obrigatoriamente homologadas pelo chefe do poder constituído em cada esfera de governo, em um prazo de 30 (trinta) dias, dando-lhes publicidade oficial. Decorrido o prazo mencionado e não sendo homologada a resolução, nem enviada pelo gestor ao Conselho justificativa com proposta de alteração ou rejeição a ser apreciada na reunião seguinte, as entidades que integram o Conselho de Saúde podem buscar a validação das resoluções, recorrendo, quando necessário, ao Ministério Público. A presidência é a responsável pela condução das reuniões em plenário. A mesa diretora, por sua vez, tem a importante função de conduzir os processos que serão deliberados em plenário. A secretaria executiva presta auxílio técnico-administrativo ao conselho. As comissões são órgãos de acessória do plenário, podem ter caráter permanente ou temporário. Os grupos de trabalho, por sua vez, são criados pelo plenário a fim de 
 
3 TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 244433520118260000 SP 0024443-35.2011.8.26.0000, Relator: José Reynaldo, Data de Julgamento: 3 de Agosto de 2011, Órgão Especial, Data da Publicação: 02/09/2011. (Grifou-se). 
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auxiliarem as comissões, tendo como objetivo a execução de trabalhos com prazos estabelecidos. 3.2.2 Composição dos Conselhos O conselho de saúde deverá ser integrado por representantes do governo, dos prestadores de serviços, dos profissionais, bem como dos usuários, como disciplina o artigo 1º da Lei nº 8.142/90. Os representantes dos usuários dividem-se em dois grupos, aqueles que deverão obrigatoriamente estar presentes na representação e aqueles podem ser previstos em lei conforme a conveniência de cada conselho. Os representantes obrigatórios dos usuários são os trabalhadores, empregadores e aposentados. Já os representantes que poderão representar conforme discipline o conselho, estão os doentes, portadores de deficiência, movimentos populares, dentre outros. Diante do exposto, verifica-se, que a composição do Conselho de Saúde apresenta uma gestão quadripartite e de administração descentralizada. Passaremos a analisar cada um dos segmentos que têm representação no conselho, bem como a paridade da representação, exigência prevista tanto na Lei nº 8.142/90 como na Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº 333 do Conselho Nacional da Saúde. Conforme Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), a combinação entre a Constituição Federal e a Lei nº 8.142/90 permite concluir que a representação dos usuários nos conselhos de saúde será feita pelos trabalhadores, empregadores e aposentados. Porém haverá a possibilidade de outros representantes, desde que previstos por lei. O autor também alerta que, por questão ética, os representantes dos usuários não podem ter ligação com o governo ou com qualquer outra categoria que já possua representação nos conselhos, como os prestadores de serviços e profissionais da área da saúde, pois isso colocaria em risco a paridade entre os representantes. Conforme o autor em análise (2007, p.62): Por uma questão de princípio ético não se poderia ter entre os usuários pessoas que tenham ligação ou dependam dos outros três segmentos. Isto valeria para todo o Brasil. Entretanto,o Estado de São Paulo, desde 1995, por seu Código de Saúde (Lei 791-95) definiu, de forma clara, a ilegalidade de determinadas representações em meio aos usuários. O Código de Saúde afirma que ―para garantir a legitimidade de representação paritária dos usuários, é vedada a escolha de representante dos usuários que tenha vínculo, dependência econômica e comunhão de interesse com quaisquer dos representantes dos demais segmentos do Conselho. ‖ (Código de Saúde - SP, 68). 
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Diante do exposto, Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), coloca-se contrário à participação de servidor público que pertença à mesma esfera de governo a qual pertença o Conselho de Saúde, pois haveria um vínculo de dependência econômica entre o servidor público e o governo, colocando em risco a autonomia do conselheiro e, por fim, a paridade. No que diz respeito aos representantes do governo, Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007) afirma que poderá ser qualquer pessoa escolhida pelo chefe do executivo ou pela autoridade sanitária, por delegação. Via de regra, a escolha recai sobre o secretário de saúde. O autor entende que a lei deve indicar apenas o número de representantes do governo, não devendo estabelecer desde logo quem ocupará o cargo de conselheiro, pois essa escolha cabe ao governo. Quanto aos representantes dos prestadores de serviços, Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), utiliza-se da interpretação mais restrita do termo, referindo-se apenas aos prestadores de serviço de saúde. Diante dessa interpretação ele explica a abrangência do conceito nos seguintes termos (2007, p. 71): Costumeiramente colocamos aqui os prestadores de serviços de saúde, públicos e privados, prestem ou não serviços para o SUS, tais como hospitais, clínicas, consultórios, laboratórios bioquímicos e centros de terapia. São pessoas jurídicas. Os privados também pertencem e fazem parte do Sistema de Saúde no Brasil e têm assento no Conselho. O SUS se refere ao público e ao privado sobre o qual exerce a regulação, a fiscalização e o controle. Por fim, temos os representantes dos profissionais de saúde, que, segundo Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007, p.72) pode ser definido da seguinte maneira: ¨profissionais de saúde são todos aqueles trabalhadores que trabalham na área de saúde, de todas as categorias (operacional, auxiliar, técnico, universitário)¨. Complementa esclarecendo que o termo deve ser interpretado de maneira extensiva. Assim, profissional de saúde não se restringe aos profissionais típicos da área de saúde, como médicos, enfermeiros, dentistas. Mas refere-se a todos os profissionais que trabalhem com saúde, assistente social, motoristas, dentre outros. Sobre o tema, o autor também levanta a questão de quando o profissional de saúde exerce um cargo comissionado. Neste caso, mesmo sendo um profissional da saúde, não seria ético que representasse tal categoria nos conselhos, pois, como já foi mencionado anteriormente, teria um vínculo com outra categoria, colocando em risco a autonomia de suas decisões. Sobre o tema, esclarece Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007, p.73): 
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Há aqueles que afirmam que os servidores em cargo comissionado não perdem sua condição de profissionais de saúde. Isto é verdadeiro. Tanto quanto dizer que Prefeito, Governador ou Presidente não perdem sua condição de usuário dos serviços de saúde! Mas, daí concluir que devem representar os usuários vai um abismo. Estes, enquanto são Governo deixam de ser, transitoriamente, do segmento usuário [...] Nesse mesmo sentido é a orientação da Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde, em sua terceira diretriz, inciso VI, vejamos:¨VI – A ocupação de cargos de confiança ou de chefia que interfiram na autonomia representativa do conselheiro, deve ser avaliada como possível impedimento da representação do segmento e, a juízo da entidade, pode ser indicativo de substituição do conselheiro¨. Tais representantes serão escolhidos por seus pares, ou seja, por aqueles que irão representar, a função do Poder Executivo será de nomear aqueles escolhidos, além, por evidente, de escolher os conselheiros que representarão o próprio governo. Conforme Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde em sua terceira diretriz: IV - Os representantes no Conselho de Saúde serão indicados, por escrito, pelos seus respectivos segmentos entidades, de acordo com a sua organização ou de seus fóruns próprios e independentes. V - O mandato dos conselheiros será definido no Regimento Interno do Conselho, não devendo coincidir com o mandato do Governo Estadual, Municipal, do Distrito Federal ou do Governo Federal, sugerindo-se a duração de dois anos, podendo os conselheiros serem reconduzidos, a critério das respectivas representações. No que se refere à composição dos Conselhos, o critério da paridade é de fundamental importância. Tal critério é lastreado tanto pela Lei nº 8.142\90, em seu artigo 1º, §4º, bem como pela Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde, em sua terceira diretriz. Ambas afirmam que haverá uma composição paritária entre os usuários e os demais segmentos. No que se refere à paridade, entende-se que 50% dos conselheiros deverão representar os usuários e os demais 50% serão compostos por conselheiros representantes das demais categorias. Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007) alerta que a composição dos conselhos de saúde dos municípios e estados não precisam seguir igualmente ao do Conselho Nacional de Saúde, o que deve ser obedecido é a paridade prevista em lei. Segundo Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007), a divisão entre os conselheiros, a fim de preservar a paridade, deve ser feita da seguinte forma, 50% para os representantes dos usuários, e os outros 50% divididos igualmente entre representantes do governo, prestadores de serviço, e profissionais de saúde. Diante disso, o autor critica que a Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde tenha, em sua terceira diretriz, 
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mantido o disposto na Resolução nº33\92 do CNS, deixando os trabalhadores de saúde com 25% de representantes nos conselhos, e dividindo entre governo e prestadores de serviço os outros 25%. Para o autor, a divisão prevista no Decreto nº 333 do CNS é ilegal, vejamos o que ele fala a respeito (2017, p.80): A Lei é clara: metade usuários e a outra metade, Governo, prestadores e profissionais. A Lei, ao definir apenas que o percentual entre uma metade e outra devesse ser de 50%, automaticamente definiu que as três partes envolvidas nos outros 50% devessem ter participação igual, sem nenhuma discriminação hedionda. Ao não definir o detalhe da divisão entre as três partes, dá por entendido que cada uma das partes deverá ter parte igual. Ou seja: 33,33% para cada um dos três segmentos. [...] Para mim, no mínimo, tem que ser tripartite o número de vagas entre os 50% da paridade com os usuários: 16,7% para cada componente com arredondamento pela indivisibilidade das pessoas. Situações peculiares como ausência de prestadores, ou seus diminutos números, poderão levar a acordos locais. Neste caso, deve-se decidir sempre por consenso do próprio Conselho. A decisão sob votação, nestes casos corre o risco de prejudicar as minorias. A reserva de 50% das vagas, em um conselho de saúde, para os usuários revela a importância da participação destes no processo criativo de políticas públicas, bem como na fiscalização da execução de tais políticas. Entretanto, garantir esse elevado número de conselheiros representantes dos usuários não é o suficiente para assegurar que essa participação será paritária, como determina a lei. 3.2.3 Competência dos Conselhos A Resolução nº 333 de 2003, do Conselho Nacional de Saúde, dispõe na quinta diretriz as competências dos conselhos de saúde nacional, estaduais e municipais. Tendo em vista o elevado número de competência, são abordadas as mais importantes para o desenvolvimento da conclusão do presente trabalho. São elas: I - Implementar a mobilização e articulação