Resumo bizurado de Noções de Administração Administração Financeira e Orçamentária

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Professor César Rissete 
Noções de Administração: Administração Financeira e Orçamentária 
PF: Agente de Polícia Federal 
Aulas 01 a 16 
Noções de Administração: Administração Financeira e Orçamentária 
PF – Agente de Polícia Federal – 2014 
Professor: César Rissete 
Aulas 01 a 16 
 
 
 
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Noções de Administração: Administração Financeira e Orçamentária 
PF: Agente de Polícia Federal 
Aulas 01 a 16 
 
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
 
1. ORÇAMENTO PÚBLICO - BREVE HISTÓRICO 
Até 1926 o Orçamento Público era atribuição legal do Poder Legislativo, todavia a 
competência pela organização da proposta orçamentária era do Ministério da Fazenda. A partir 
da reforma da Constituição de 1824 realizada em 1926 e da Constituição de 1934 a 
competência pelo Orçamento Público passou a ser cumulativa dos Poderes Executivo e 
Legislativo, continuando a proposta a ser organizada pelo Ministério da Fazenda. 
Com o advento da Constituição de 1937, deu-se início ao ciclo executivo, com a criação 
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), tendo este a incumbência, entre 
outras, de tratar dos problemas orçamentários. Enquanto a divisão do Orçamento público não 
era organizada, a proposta orçamentária continuou sendo coordenada pela Comissão de 
Orçamento do Ministério da Fazenda. 
A Divisão do Orçamento do DASP só foi estruturada em 1945 por meio do Decreto-Lei n. 
7.608, quando este passou a coordenar a elaboração da proposta orçamentária. Em 1964 
(Decreto 53.914) essa atribuição passou a ser executada pelo então Ministro de Estado 
Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, vigendo até a edição do 
Decreto-Lei nº. 200/67, quando foi criado o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral – 
MPCG, estabelecendo como sua atribuição a programação orçamentária e elaboração dos 
Orçamentos programas anuais. 
Atualmente esta atribuição pertence ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
– MP, e é exercida pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF. 
 
2. ORÇAMENTO TRADICIONAL E ORÇAMENTO PROGRAMA 
Há uma clara divisão na forma e conteúdo do orçamento com a edição da Lei 4.320/64, 
que estatui normas gerais de Direito Financeiro. Até então, o orçamento era uma mera peça de 
consolidação das despesas e receitas dos entes da federação, baseados no desempenho 
passado das entidades ligadas ao setor público, o orçamento adequava estas necessidades 
dos órgãos à receita estimada, não havendo nenhum planejamento ou programação, apenas 
uma consolidação das despesas passadas. Era o denominado Orçamento-Tradicional ou 
Clássico, um inventário dos meios, com os quais o Estado conta para levar a cabo suas 
 
 
 
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tarefas. Este tipo de orçamento se mostrou inadequado, por não contemplar um plano de 
trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. 
Surge então com a Lei 4.320/64 o Orçamento-Programa1, reforçado pela Constituição de 
1988 e a Lei Complementar 101/2000 (a Lei de Responsabilidade Fiscal), e caracterizado pelo 
fato da elaboração orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro, 
isto é, se constitui num instrumento de planejamento que permite identificar os programas de 
trabalho dos governos, suas ações (projetos e atividades) a serem realizadas e ainda 
estabelecer os objetivos, metas, custos e resultados alcançados, avaliando-os e divulgando 
seus resultados com a maior transparência possível. 
 
QUADRO 01. DIFERENÇAS PRINCIPAIS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA E TRADICIONAL 
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO-PROGRAMA 
1. O processo orçamentário é dissociado dos 
processos de planejamento e programação. 
2. A alocação de recursos visa à aquisição de 
meios. 
3. As decisões orçamentárias são tomadas 
tendo em vista as necessidades das unidades 
organizacionais. 
4. Na elaboração do Orçamento são 
consideradas as necessidades financeiras das 
unidades organizacionais. 
5. A estrutura do Orçamento dá ênfase aos 
aspectos contábeis de gestão. 
6. Principais critérios classificatórios: unidades 
administrativas e elementos de despesa. 
7. Inexistem sistemas de acompanhamento e 
medição do trabalho, assim como dos 
resultados. 
 
1. O Orçamento é o elo entre o planejamento 
e as funções executivas da organização. 
2. A alocação de recursos visa à consecução 
de objetivos e metas. 
3. As decisões orçamentárias são tomadas 
com base em avaliações e análises técnicas 
das alternativas possíveis. 
4. Na elaboração do Orçamento são 
considerados todos os custos dos programas, 
inclusive os que extrapolam o exercício. 
5. A estrutura do Orçamento está voltada para 
os aspectos administrativos e de 
planejamento. 
6. Principal critério de classificação: funcional-
programática. 
7. Utilização sistemática de indicadores e 
padrões de medição do trabalho e dos 
resultados. 
 
1 O orçamento-programa foi difundido pela ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do 
orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América. O orçamento de desempenho ou de realizações tem 
como foco os resultados do governo, não havendo ligação com o planejamento, e apresenta duas dimensões: objeto 
de gasto e programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Foi utilizado no Brasil na década de 1970 e 
representa um avanço em relação ao Orçamento-Tradicional, mas menos desenvolvido que o Orçamento-Programa. 
 
 
 
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8. O controle visa avaliar a honestidade dos 
agentes governamentais e a legalidade no 
cumprimento do orçamento. 
8. O controle visa avaliar a eficiência, a 
eficácia e a efetividade das ações 
governamentais. 
Fonte: GIACOMONI (2002), p.157. 
 
3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Verifica-se ao longo da história que o orçamento público surgiu primeiramente para atuar 
como instrumento de controle parlamentar das atividades financeiras governamentais, isto é, 
desempenhadas pelo chefe do poder. 
Ao longo dos anos, para que o controle fosse mais eficaz, tornou-se necessária a 
vinculação do orçamento a normas e regras que orientassem sua elaboração e execução. A 
partir daí foram estabelecidos os “princípios orçamentários”, que visam a estabelecer as regras 
para a elaboração e controle do orçamento. 
3.1 – Anualidade 
De conformidade com o princípio da anualidade, também denominado princípio da 
periodicidade, a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se, sempre a um 
período limitado de tempo. Ao período de vigência do Orçamento denomina-se exercício 
financeiro. No Brasil, de acordo com o Art. nº 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro 
coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro. 
3.2 - Exclusividade 
Consoante o princípio da exclusividade, o Orçamento deve conter apenas matéria 
orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no Art. 165 da 
Constituição. O princípio da exclusividade foi introduzido no direito brasileiro pela reformaconstitucional de 1926. Sua adoção, como norma constitucional, pôs fim às distorções das 
famosas “caudas orçamentárias”2. Exceção feita à autorização para abertura de Créditos 
Suplementares e contratação de operações de créditos. “Esse princípio surgiu com o objetivo 
de impedir que a Lei do Orçamento, em função da natural celeridade de tramitação no 
legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de matérias outras que nada tivessem a ver 
com questões financeiras.”3 
3.3 - Especificação4 
 
2 Inclusão de matéria não pertinente à matéria orçamentária. 
3 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 6ª. Ed. São Paulo: Atlas, 1996,p. 78. 
4 Este princípio é também conhecido como da discriminação ou especialização. 
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De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no Orçamento 
de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos 
recursos e sua aplicação. 
Na legislação orçamentária brasileira, a Lei 4.320/64 incorpora o princípio em seu artigo 
5º. 
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender 
indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, 
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu 
parágrafo único. 
 
A ressalva de que trata o artigo 20 abre a possibilidade de que certos programas de 
investimento, dependendo das prioridades anuais, sejam apresentados no Orçamento de forma 
global. 
Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos de 
despesa (será melhor analisado no item 6.4 deste material de apoio). 
3.4 - Unidade 
Segundo esse princípio, o Orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um 
Orçamento e não mais que um para cada exercício financeiro. Visa-se com esse princípio 
eliminar a existência de Orçamentos paralelos. 
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a 
composição do Orçamento anual que passa a ser integrado pelas seguintes partes: o 
Orçamento fiscal, o Orçamento de investimento das empresas estatais e o Orçamento das 
entidades de seguridade social. 
3.5 - Publicidade 
Define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) por 
meio dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para a 
eficácia de sua validade, que é o princípio exigido para todos os atos oficiais do governo. 
3.6 – Universalidade 
Por esse princípio o Orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas 
referentes aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e entidades da administração direta e 
indireta. (Art. 165, § 5º - CF). 
3.7 - Equilíbrio 
Pelo princípio do equilíbrio entende-se que, em cada exercício financeiro, o montante da 
despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Uma razão fundamental para 
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defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento 
dos gastos governamentais, incluindo-se as despesas de capital para o exercício subseqüente. 
4. CONCEITO ATUAL DE ORÇAMENTO 
Orçamento Público é um instrumento de planejamento adotado pela Administração 
Pública (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), realizado nas três esferas de poder 
(Executivo, Legislativo e Judiciário), o qual prevê ou estima todas as receitas a serem 
arrecadadas e fixa as despesas a serem realizadas no exercício financeiro seguinte, 
objetivando a continuidade, eficácia, eficiência, efetividade e economicidade na qualidade dos 
serviços prestados à sociedade. 
Constitui-se num processo contínuo, dinâmico e flexível que traduz, em termos 
financeiros para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo. 
É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de 
despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, por meio de Lei 
Ordinária, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa. 
A Lei Orçamentária Anual - LOA contém a discriminação da receita e despesa pública, de 
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, 
obedecidos os princípios orçamentários expressos na Constituição e na Lei nº. 4.320/64. A 
LOA possibilita os meios necessários para o desempenho da função pública. 
O Decreto nº. 2.829, de 29 de outubro de 1998, e as Portarias nº. 51, de 16 de novembro 
de 1998 e nº. 42, de 14 de abril de 1999, ambas do Ministério do Planejamento, Orçamento e 
Gestão introduziram modificações substanciais no processo de Planejamento e Orçamento do 
Setor Público a vigorar a partir do ano 2000. 
O Decreto no 2.829/98 estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano 
Plurianual e dos Orçamentos da União; a Portaria no 117/98, substituída, posteriormente, pela 
Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação dos seus fundamentos, atualizou a 
discriminação da despesa por funções e subfunções; e a Portaria no 51/98 instituiu o 
recadastramento dos projetos e atividades constantes do Orçamento da União no Sistema 
Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR)5. 
Essas modificações representam um importante passo no sentido da modernização dos 
processos de planejamento e orçamento, com aplicabilidade à União, Estados e Municípios, 
 
5 Foi instituído o Subsistema Cadastro de Programas e Ações no SIDOR, que é um sistema de tecnologia da 
informação implantado e utilizado pelo Governo Federal para fins de estruturar, organizar e elaborar a proposta 
orçamentária, on line, por todas as unidades orçamentárias. 
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/portal/sidor_cadastramento 
 
 
 
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tendo como escopo principal a busca para o setor público de uma administração menos 
burocrática e mais gerencial, com efetiva cobrança de resultados. 
5. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
A atual constituição é inquestionavelmente a que mais evoluiu em termos de orçamento 
no Brasil, foi por meio dela que se sedimentou a idéia de que é inconcebível a elaboração de 
um orçamento desvinculado de um sistema de planejamento, devendo ambos estarem em 
perfeita sintonia. 
Principais Características Advindas da Constituição de 1988 
 Existência de três instrumentos de Planejamento/Orçamento (Leis de iniciativa do 
Poder Executivo – Art. 165): 
I. Plano plurianual. 
II. Lei de diretrizes orçamentárias. 
III. Lei orçamentária anual. 
Deve-se mencionar que, em seu parágrafo 4º, o artigo 165 estabelece que os planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais serão elaborados em consonância com o PPA 
e apreciados pelo Congresso Nacional. 
 Ênfasena integração planejamento-orçamento: 
1. Exigência de orçamentos compatíveis com o PPA (Art. 165, Par. 7º). 
2. Investimento com execução superior a 1 exercício financeiro não pode ser iniciado 
sem prévia inclusão no PPA, salvo se lei específica o autorize (Art. 167, Par. 1º). 
3. Emendas ao projeto de lei do orçamento devem ser compatíveis com PPA e LDO 
(Art. 166, Par. 3º - I). 
4. Emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias devem ser compatíveis com 
PPA (Art. 166, Par. 4º). 
 Plano Plurianual deve estabelecer diretrizes, objetivos e metas da Administração 
Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada - Art. 165, Par. 1º; 
 Plano Plurianual regionalizado (Art. 165, Par. 1º); 
 Diretrizes Orçamentárias compreendendo as metas e prioridades da Administração 
Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, 
orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na 
legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento (Art. 165, Par. 2º); 
 Lei Orçamentária, compreendendo (Art. 165, Par. 5º): 
 
 
 
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I - Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II – Orçamento de Investimento das empresas em que União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; e 
III – Orçamento da Seguridade Social (Saúde, Previdência e Assistência Social), 
abrangendo todas as entidades e Órgãos a ela vinculados, da administração direta ou 
indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
 Emendas ao projeto de Lei do Orçamento somente poderão ser aprovadas caso (Art. 
166, Par. 3º): 
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação 
de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, 
serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios 
e Distrito Federal; ou 
III – sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos 
do texto do projeto de lei. 
 Transparência: a cada bimestre o poder executivo deve publicar o Relatório Resumido 
de Execução Orçamentária (Art. 165, Par. 3º). 
 Lei complementar disporá sobre (Art. 165, Par. 9º)6: 
I. o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei orçamentária anual; 
II. as normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, 
bem como condições para instituição e funcionamento de fundos. 
 Vedações (art. 167): início de programas ou projetos sem inclusão na LOA; realização 
de despesas ou assunção de obrigações que excedam créditos orçamentários ou 
adicionais7; operações de crédito que excedam as despesas de capital, salvo se 
 
6 Esta lei ainda não foi enviada pelo Poder Executivo para apreciação da casa legislativa. Na sua falta, os prazos e 
vigência são aqueles constantes no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT que, em seu artigo 35, 
Par. 2º estabelece: I. o projeto do PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato 
presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) 
e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (15/12); II. o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15/04) e 
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30/06); III - o projeto de lei 
orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e 
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (15/12). 
7 Durante a execução do orçamento, as dotações inicialmente aprovadas na LOA podem revelar-se insuficientes para 
realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade de realização de despesa não autorizada 
 
 
 
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autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais pelo Legislativo por maioria 
absoluta; vinculação de receita de impostos, além das previstas na Constituição; abertura 
de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e sem indicação de 
recursos; utilização de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social no 
financiamento de déficit de empresas, fundações e fundos, salvo se houver autorização 
legislativa específica; instituição de fundos sem prévia autorização legislativa. Os créditos 
especiais e extraordinários têm vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se a autorização for promulgada no ultimo quadrimestre. 
 
6. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS 
Originárias – de serviços cobrados, que tem uma origem real de uma venda (preços 
públicos). Provêm do próprio patrimônio do Estado. 
Derivadas – derivadas dos contribuintes (tributos), obtidas pelo Estado mediante sua 
autoridade coercitiva. 
6.1. CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIAS ECONÔMICAS 
A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e 
Receitas de Capital. 
Essas mesmas categorias são adotadas na classificação da despesa: Despesas 
Correntes e Despesas de Capital. Com essa dualidade classificatória, fica possibilitada a 
organização de um quadro-resumo, que destaca o Orçamento Corrente formado pelas 
Receitas e Despesas Correntes e o Orçamento de Capital, constituído pelas Receitas e 
Despesas de Capital, de especial utilidade nas análises macroeconômicas. Quando da 
descrição do critério econômico de classificação da despesa, as contas são divididas em: 
 
inicialmente. Assim, a LOA poderá ser alterada no decorrer de sua execução por meio de créditos adicionais, que 
são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na lei do Orçamento. Os Créditos 
Adicionais classificam-se em Suplementares, destinados ao reforço de dotações orçamentárias já existentes, 
Especiais, destinados a despesas para as quais não haja dotação específica, e Extraordinários, destinados a 
despesas imprevisíveis e urgentes, em decorrência de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A Lei 
4.320/64 em seu artigo 42 estabelece que os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos 
por decreto executivo, e em seu artigo 44 estabelece que os créditos extraordinários serão abertos por Medida 
Provisória, no caso do Governo Federal, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato 
conhecimento ao Poder Legislativo. Para abertura de Créditos Suplementares e Especiais, torna-se necessária a 
existência de fontes de recursos para financiá-los. No caso dos Créditos Extraordinários, não há necessidade de fonte 
específica. As fontes de recursos legítimas para abertura de Créditos Suplementarese Especiais são: Superávit 
Financeiro - é a diferença positiva entre o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro, apurado em Balanço 
Patrimonial, conjugando-se, ainda, os saldos dos Créditos Adicionais transferidos e as operações de créditos a eles 
vinculadas; Excesso de arrecadação - é o saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação 
prevista e a realizada; Anulação parcial ou total de dotação - é o cancelamento total ou parcial de dotações 
consideradas excedentes com o objetivo de adicioná-las àquelas consideradas insuficientes; Operações de créditos 
- são empréstimos obtidos pelo Estado, podendo ser internas ou externas. Será interna quando contraída dentro do 
próprio País; e externa quando contratada fora deste. 
 
 
 
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Despesas Correntes e Despesas de Capital que correspondem, no âmbito do setor 
governamental, às variáveis macroeconômicas consumo e investimento. Juntar Receitas e 
Despesas Correntes e Receitas e Despesas de Capital possibilita mostrar de onde saem os 
recursos para financiar o consumo e os investimentos públicos, inclusive os valores que, 
apurados como superávit do Orçamento Corrente, irão engrossar a poupança governamental e 
viabilizar os investimentos. 
6.2. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA POR ORIGEM 
A Classificação da receita por origem leva em consideração a classificação dos diversos 
tributos arrecadados no país, enfocando, portanto, a ótica da arrecadação das receitas, a 
saber: 
Receitas Correntes: 
• Receita Tributária 
• Receita de Contribuições 
• Receita Patrimonial 
• Receita Agropecuária 
• Receita Industrial 
• Receita de Serviços 
• Transferências Correntes 
Receitas de Capital: 
• Operações de Créditos 
• Alienação de Bens 
• Amortização de Empréstimos 
• Transferência de Capital 
• Outras Receitas de Capital 
 
Receita Tributária – envolve apenas os tributos, considerada a conceituação da legislação 
tributária: Impostos, Taxas e Contribuição de Melhoria. É, por conseguinte, uma receita 
privativa das entidades investidas com o poder de tributar: União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. 
Receita de Contribuições – engloba as do tipo social (contribuições previdenciárias, 
salário-educação), e do econômico (cotas de contribuições sobre exportação). 
Receita Patrimonial – São as receitas que provêm das rendas geradas pelo patrimônio do 
próprio Estado (mobiliário e imobiliário), tais como as rendas de aluguéis, as receitas 
decorrentes das vendas de bens, dividendos e participações. Entram ainda neste conceito as 
 
 
 
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receitas decorrentes de pagamento de royalties pela exploração do seu patrimônio por 
delegatários (concessionários e permissionários) de serviços públicos. 
Receita Agropecuária – decorre da exploração econômica de atividades agropecuárias, 
tais como: agricultura, pecuária, além do beneficiamento de produtos agropecuários em níveis 
não considerados industriais. 
Receita Industrial - derivada de atividades industriais: extrativa mineral, de transformação. 
Receita de Serviços - decorre de atividades como comércio, transporte, comunicações. 
Transferências Correntes – são os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas ou 
físicas e que serão aplicados no atendimento de Despesas Correntes. Como por exemplo, a 
transferência de recursos de origem tributária (cota parte do ICMS) que um nível de governo 
(município) recebe de outro (Estado). 
Outras Receitas Correntes – envolvem diversas outras receitas não enquadradas nas 
classificações anteriores (multas, indenizações) 
Operações de Crédito – envolvem a captação de recursos para atender desequilíbrios 
orçamentários ou ainda, financiar empreendimentos públicos. É por meio dessa conta de 
receita que são cobertos os déficits orçamentários que ensejam a formação da Dívida Pública. 
Quanto à origem dos recursos, as Operações de Crédito podem ser Internas e Externas. 
Alienação de Bens – Envolve o resultado obtido com a alienação de bens patrimoniais: 
ações, títulos, bens móveis, imóveis etc. 
Amortização de Empréstimos – Nos casos em que a entidade concede empréstimos, o 
ingresso proveniente da amortização dos mesmos caracteriza receita de capital. O critério aqui 
busca a coerência: se a obtenção de empréstimos é uma Receita de Capital e o pagamento, 
uma Despesa de Capital, a receita oriunda da amortização do mesmo é, conseqüentemente, 
de capital. 
Outras Receitas de Capital – Envolvem as Receitas de Capital não classificáveis nas 
outras fontes, como por exemplo, a indenização que a Petrobrás paga aos Estados e 
Municípios pela extração de petróleo, xisto e gás natural, e abrangem ainda o resultado do 
Banco Central, para integralização do capital social, a remuneração das disponibilidades do 
Tesouro Nacional e o saldo do superávit corrente. 
É importante observar que no Orçamento a classificação da receita segue a lei 4320/1964 
e no âmbito da União cabe a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) o detalhamento da 
receita, que o faz com base na classificação da receita por Natureza. Esta busca a melhor 
identificação da origem do recurso segundo seu fato gerador. Face à necessidade de constante 
atualização e melhor identificação dos ingressos aos cofres públicos, o esquema inicial de 
 
 
 
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classificação (categoria econômica e fonte) foi desdobrado em seis níveis, que formam o 
código identificador da natureza de receita, conforme o esquema apresentado a seguir: 
 
O primeiro nível é a categoria econômica, corrente e de capital, que é detalhada por fonte 
ou origem da receita, conforme a tabela a seguir mostra. 
 
Estes dois níveis são detalhados em: 
Espécie: nível de classificação vinculado à Origem, composto por títulos, que permitem 
qualificar com maior detalhe o fato gerador de tais receitas. Por exemplo, dentro da Origem 
Receita Tributária (receita proveniente de tributos), podemos identificar as suas espécies, tais 
como impostos, taxas e contribuições de melhoria (conforme definido na CF/88 e no CTN), 
sendo cada uma dessas receitas uma espécie de tributo diferente das demais. 
Rubrica: nível que detalha a espécie com maior precisão, especificando a origem dos 
recursos financeiros. 
Alínea: nível que apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro 
pela entrada de recursos financeiros. 
Subalínea: nível mais analítico da receita, o qual recebe o registro de valor, pela entrada 
do recurso financeiro, quando houver necessidade de maior detalhamento da alínea. 
Exemplo: 
 
 
 
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6.3. CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A VINCULAÇÃO DA RECEITA 
Classificar a receita segundo a existência ou não de vinculação com a despesa decorre 
da necessidade prática de se demonstrar as parcelasde recursos que já estão comprometidas 
com o atendimento de determinadas finalidades e aquelas que podem ser livremente alocadas 
a cada elaboração orçamentária. 
Ao mesmo tempo que se busca limitar o máximo possível a vinculação de receita à 
determinada despesa, a própria Constituição consagra alguns vínculos importantes: os Fundos 
de Participação dos Estados – FPE e dos Municípios – FPM, e o Fundo de Financiamento do 
Setor Produtivo das Regiões Norte, Nordeste, e Centro - Oeste. 
A União entregará 47% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e 
proventos de qualquer natureza e daqueles sobre produtos industrializados (IPI), sendo: 21,5% 
ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, 22,5% ao Fundo de Participação 
dos Municípios e 3% para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das 
Regiões Norte, Nordeste e Cento - Oeste, por meio de suas instituições financeiras de caráter 
regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-
árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer.8 
A União entregará 10% do produto da arrecadação sobre produtos industrializados aos 
Estados e ao Distrito Federal, em valor proporcional às respectivas exportações de produtos 
industrializados (Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados – 
FPEX). 
 
8 CONSTITUÍÇÃO FEDERAL, art.159 
 
 
 
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Outra vinculação estabelecida é a decorrente da obrigatoriedade da aplicação da União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios da receita resultante de impostos, compreendida a 
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (Fundo de 
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da 
Educação - FUNDEB). 
Independentemente das vinculações constitucionais, inúmeras outras disposições legais 
estabelecem vínculos entre outros tipos de receitas, que não os impostos e despesas 
determinadas9. É o caso, principalmente das contribuições, tais como, PIS/PASEP. As receitas 
de Operações de Créditos, por sua própria natureza, precisam estar reservadas para 
determinadas aplicações. 
6.4. ESTÁGIOS DA RECEITA 
A receita orçamentária passa por quatro fases denominadas estágios, que são: 
1 - Previsão – é a estimativa do que se espera arrecadar, durante o exercício. 
2 - Lançamento – é a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte. A Lei 
4.320/64 e o Código Tributário Nacional definem lançamento como sendo o ato de pessoa 
competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é devedora e 
inscreve o débito desta. A partir do lançamento surge o crédito tributário. 
3 - Arrecadação – A arrecadação da receita é o momento em que o contribuinte recolhe 
ao agente financeiro (arrecadador), o débito devido à Fazenda Pública. 
4 - Recolhimento – O recolhimento da receita é o momento em que o agente financeiro 
(arrecadador) repassa o valor arrecadado ao Tesouro Nacional, Estadual, Distrital ou Municipal. 
6.5. DÍVIDA ATIVA 
A Dívida Ativa da União é composta por todos os créditos desse ente, sejam eles de 
natureza tributária ou não-tributária, regularmente inscritos pela Procuradoria-Geral da Fazenda 
Nacional, depois de esgotado o prazo fixado para pagamento, pela lei ou por decisão proferida 
em processo regular. 
A PGFN efetua a cobrança, por força do art. 12 da Lei Complementar n° 73, de 10 de 
fevereiro de 1973, e do art. 1° do Decreto-Lei n° 147, de 3 de fevereiro de 1967, dos créditos 
inscritos em dívida ativa da União, tributários ou não tributários, que tem origem em diversos 
órgãos da administração pública federal, bem como do créditos não tributários do FGTS, por 
força do art. 2º da Lei n.° 8.844 de 20 de janeiro de 1994, que são ditos órgãos de origem. 
 
9 Para uma visão mais detalhada com todas as transferências constituições 
(legislação e dados estatísticos), visite 
http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constituciona
is.asp 
 
 
 
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7. CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA DA DESPESA 
Para classificar uma despesa quanto à sua natureza deve-se considerar a categoria 
econômica, cujo papel é dar indicações sobre os efeitos que os gastos públicos têm sobre a 
economia como um todo; o grupo de despesa a que pertence; a forma de realização ou a 
modalidade de aplicação dos recursos a ela consignados, isto é, se a despesa vai ser realizada 
diretamente pela unidade orçamentária de cuja programação faz parte, ou indiretamente, 
mediante transferência à outras esferas de governo, órgãos ou entidades, integrante ou não do 
Orçamento; e, finalmente o seu objeto de gasto ou elemento de despesa. 
O código da classificação da natureza da despesa é constituído por seis algarismos, 
onde: 
1º indica a categoria econômica da despesa; 
2º indica o grupo de natureza da despesa; 
3º/4º indicam a modalidade da aplicação; 
 
 
 
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5º/6º indicam o elemento da despesa (objeto de gasto). 
Os artigos 12 e 13 da Lei 4.320/64 exigem que as despesas orçamentárias sejam 
detalhadas na lei orçamentária em categoria econômica, subcategoria econômica e elemento 
de despesa. Já a Portaria Interministerial SOF/STN 163 de 04 de maio de 2001 detalha as 
despesas em categoria econômica, grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação e 
elemento da despesa como visto, mas tornando facultativo para todos os entes da federação o 
desdobramento das despesas em elementos na LOA (Art. 6º)10. 
7.1. CATEGORIA ECONÔMICA 
A despesa, assim como a receita, é classificada em duas categorias econômicas, com os 
seguintes códigos: 
3 – Despesas Correntes - destinam-se à manutenção e ao funcionamento dos serviços 
legalmente criados. São essencialmente operacionais. 
4 – Despesas de Capital - têm por finalidade concorrer para a formação ou aquisição de 
um bem de capital, como por exemplo: as obras de asfaltamento, as construções de rodovias, 
de escolas, de hospitais e outras. 
7.2. GRUPO DE DESPESAS 
É um agregador de elementos de despesa com as mesmas características quanto ao 
objeto de gasto, conforme discriminado a seguir: 
1 – Pessoal e Encargos Sociais 
2 – Juros e Encargos da Dívida 
3 – Outras Despesas Correntes 
4 – Investimentos 
5 – Inversões Financeiras 
6 – Amortização da Dívida 
• Pessoal e Encargos Sociais: Despesas de natureza remuneratória decorrente do 
efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do 
pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações 
trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, 
contribuição a entidades fechadas de previdência, outros benefícios assistenciais 
classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo, gratificações, adicionais e 
 
10 “Art. 6o. Na lei orçamentária, a discriminação dadespesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por 
categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação”. MACHADO JR. e REIS (2003) 
questionam a constitucionalidade de uma Portaria que modifica uma lei que tem status de lei complementar, está em 
vigor e foi recepcionada pela Constituição de 1988 (Lei 4.320/64 exige a apresentação na LOA até o nível de 
elementos, no mínimo). 
 
 
 
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outros direitos remuneratórios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos na 
estrutura remuneratória dos militares, e ainda, despesas com o ressarcimento de 
pessoal requisitado, despesas com a contratação temporária para atender a 
necessidade de excepcional interesse público e despesas com contratos de 
terceirização de mão-de-obra que se refiram à substituição de servidores e 
empregados públicos, em atendimento ao disposto no art. 18, § 1º, da Lei 
Complementar n. 101, de 2000. 
• Juros e Encargos da Dívida: Despesas com o pagamento de juros, comissões e 
outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como 
da dívida pública mobiliária. 
• Outras Despesas Correntes: Despesas com aquisição de material de consumo, 
pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-
transporte, além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" 
não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa. 
• Investimentos: Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a 
aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a 
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. 
• Inversões Financeiras: Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já 
em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou 
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe 
aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas. 
• Amortização da Dívida: Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal 
e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual 
ou mobiliária. 
7.3. MODALIDADE DE APLICAÇÃO 
A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados mediante 
transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para outras 
esferas de Governo, seus órgãos ou entidades, ou diretamente para entidades privadas sem 
fins lucrativos e outras instituições; ou, então, diretamente pela unidade detentora do crédito 
orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. 
A modalidade de aplicação objetiva, principalmente, eliminar a dupla contagem dos 
recursos transferidos ou descentralizados, e são separadas em: 
20 – Transferências à União 
30 – Transferências a Estados e ao Distrito Federal 
 
 
 
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40 – Transferências a Municípios 
50 – Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos 
60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos 
70 – Transferências a Instituições Multigovernamentais 
71 – Transferências a Consórcios Públicos 
80 – Transferências ao Exterior 
90 – Aplicações Diretas 
91 – Aplicação Direta Decorrente de Operações entre Órgãos, Fundos e Entidades 
Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social 
7.4. ELEMENTO DE DESPESA 
De acordo com o parágrafo 3º do Artigo 3º da Portaria Interministerial 163 de 04 de maio 
de 2001, o elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como 
vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros 
prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e 
material permanente, auxílios, amortização e outros de que a administração pública se serve 
para a consecução de seus fins. Os códigos dos elementos de despesa definidos no Anexo II 
da Portaria Interministerial 163 são: 
01 - Aposentadorias e Reformas 
03 - Pensões 
04 - Contratação por Tempo Determinado 
05 - Outros Benefícios Previdenciários 
06 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso 
07 – Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência 
08 - Outros Benefícios Assistenciais 
09 - Salário-Família 
10 - Outros Benefícios de Natureza Social 
11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil 
12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar 
13 - Obrigações Patronais 
14 - Diárias - Civil 
15 - Diárias - Militar 
16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil 
17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar 
18 - Auxílio Financeiro a Estudantes 
 
 
 
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19 – Auxílio-Fardamento 
20 - Auxílio Financeiro a Pesquisadores 
21 - Juros sobre a Dívida por Contrato 
22 - Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato 
23 - Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária 
24 - Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária 
25 - Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita 
26 - Obrigações decorrentes de Política Monetária 
27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares 
28 - Remuneração de Cotas de Fundos Autárquicos 
30 - Material de Consumo 
31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras 
32 - Material de Distribuição Gratuita 
33 - Passagens e Despesas com Locomoção 
34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização 
35 - Serviços de Consultoria 
36 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física 
37 - Locação de Mão-de-Obra 
38 - Arrendamento Mercantil 
39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica 
41 - Contribuições 
42 - Auxílios 
43 - Subvenções Sociais 
45 - Equalização de Preços e Taxas 
46 - Auxílio-Alimentação 
47 - Obrigações Tributárias e Contributivas 
48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas 
49 - Auxílio-Transporte 
51 - Obras e Instalações 
52 - Equipamentos e Material Permanente 
61 - Aquisição de Imóveis 
62 - Aquisição de Produtos para Revenda 
63 - Aquisição de Títulos de Crédito 
64 - Aquisição de Títulos Representativos de Capital já Integralizado 
 
 
 
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65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas 
66 - Concessão de Empréstimos e Financiamentos 
67 - Depósitos Compulsórios 
71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado 
72 - Principal da Dívida Mobiliária Resgatado 
73 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Contratual Resgatada 
74 – Correção Monetária ou Cambial da Dívida Mobiliária Resgatada 
75 - Correção Monetária da Dívida de Operações de Crédito por Antecipação da Receita 
76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado 
77 - Principal Corrigido da Dívida Contratual Refinanciado 
81 - Distribuição Constitucional ou Legal de Receitas 
92- Despesas de Exercícios Anteriores 
93 - Indenizações e Restituições 
94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas 
95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo 
96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado 
99 - A Classificar11 
8. PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA 
A compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e organização, as 
quais são implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado com o propósito 
de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas questões 
de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e os 
cidadãos em geral. 
A estruturação atual do orçamento público considera que as programações orçamentárias 
estejam organizadas em Programas de Trabalho, e que esses possuam programação física e 
financeira. 
O Programa de Trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve 
responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, 
sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: 
Classificação por Esfera, Classificação Institucional, Classificação Funcional e Estrutura 
Programática, conforme detalhado a seguir: 
 
11 Elemento transitório que pode ser utilizado enquanto se aguarda a classificação em elemento específico, sendo 
vedada a sua utilização na execução orçamentária. 
 
 
 
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QUADRO 02. CLASSIFICAÇÕES DAS DESPESAS 
 
FONTE: Manual Técnico de Orçamento, 2008. 
8.1. CLASSIFICAÇÃO POR ESFERA 
A esfera orçamentária tem por finalidade identificar se o orçamento é fiscal (F), da 
seguridade social (S) ou de investimento das empresas estatais (I), conforme já visto no § 5º do 
art. 165 da Constituição. 
Na base do SIDOR o campo destinado à esfera orçamentária é composto de dois dígitos 
e será associado à ação orçamentária, com os seguintes códigos: 
 
 
 
 
 
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8.2. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 
Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela 
execução da despesa, isto é, os Órgãos que gastam os recursos em conformidade com a 
programação orçamentária. É um critério indispensável para a fixação de responsabilidades e 
os conseqüentes controles de avaliações. 
Em decorrência do modelo federativo brasileiro, as unidades de governo são autônomas 
em cada nível, fazendo com que a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município 
tenham o seu Orçamento próprio. Assim, no Orçamento da União, aparecem os Órgãos e 
repartições federais, classificados inicialmente pelos três Poderes: Legislativo, Judiciário e 
Executivo. O Poder Executivo, por exemplo, é primeiramente dividido em Órgãos. E cada 
Órgão por sua vez, é subdividido em unidades orçamentárias - UO (exemplo: o Ministério da 
Educação compreende diversas unidades orçamentárias, UFRJ, UnB, etc.)12. 
A classificação institucional reflete a estrutura organizacional e administrativa 
governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade 
orçamentária, conforme artigos 13 e 14 da Lei 4.320/67. 
De acordo com estes dispositivos, a categoria Órgão tem o sentido de órgão setorial de 
Governo ou unidade administrativa. Já unidade orçamentária compreende uma repartição do 
órgão ou um agrupamento de serviços que se subordinam a determinado órgão. As dotações 
orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são 
consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis 
pelos recursos financeiros (dotações) e pela realização das ações. 
De acordo com Machado Jr. e Reis (2003), a unidade orçamentária é a responsável pelo 
planejamento e execução de certos projetos e atividades e detém a competência para autorizar 
despesa e/ou empenhar. 
O código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois 
primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária. 
 
Por exemplo: 
 
 
12 No projeto de Lei do Orçamento 2008 a União possui 436 unidades orçamentárias em 40 órgãos orçamentários. 
No orçamento fiscal e da seguridade social estão 377 unidades e no orçamento de investimento estão 59 unidades 
orçamentárias. 
 
 
 
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8.3. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL 
A classificação funcional, por funções e subfunções, busca responder basicamente à 
indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada e é representada 
por cinco dígitos. Cada atividade, projeto e operação especial identificará a função e a 
subfunção às quais se vinculam. A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria n. 42, 
de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, e é composta de um rol de 
funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de 
ação governamental nas três esferas de Governo. Trata-se de uma classificação independente 
dos programas, e de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, 
do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor 
público. 
8.3.1. Função 
Os dois primeiros dígitos da classificação funcional referem-se à função, que representa o 
maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. A função está 
relacionada com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, 
defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios. 
A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se pode 
associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, 
ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. 
Nesse caso, as ações estarão associadas aos programas do tipo "Operações Especiais" que 
correspondem aos códigos abaixo relacionados e que constarão apenas do orçamento, não 
integrando o PPA: 
 
 
 
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A codificação para a Reserva de Contingência foi definida pelo art. 8º da Portaria 
Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001, a seguir transcrito: 
Art. 8º. A dotação global denominada “Reserva de Contingência”, permitida 
para a União no art. 91 do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de 
recursos para abertura de créditos adicionais e para o atendimento ao 
disposto no art. 5º , inciso III13, da Lei Complementar no 101, de 2000, sob 
coordenação do órgão responsável pela sua destinação, será identificada 
nos orçamentos de todas as esferas de Governo pelo código“99.999.9999.xxxx.xxxx”, no que se refere às classificações por função e 
subfunção e estrutura programática, onde o “x” representa a codificação da 
ação e o respectivo detalhamento. 
8.3.2. Subfunção 
A subfunção, indicada pelos três últimos dígitos da classificação funcional, representa 
uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do Setor 
Público. Na nova classificação a subfunção identifica a natureza básica das ações que se 
aglutinam em torno das funções. 
 
13 III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente 
líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO). b) atendimento de 
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
 
 
 
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A classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, 
atividade ou operação especial) com a subfunção e a função. A partir da ação, classifica-se a 
despesa de acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma subfunção, 
independente de sua relação institucional. Em seguida será feita a associação com a função, 
associação esta voltada à área de atuação característica do Órgão/ unidade em que as 
despesas estão sendo efetuadas. Deve-se atentar para o fato de que as subfunções podem ser 
combinadas com funções diferentes daquelas às quais estão relacionadas na Portaria n. 42, de 
1999. 
Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na Fundação Oswaldo Cruz do Ministério da 
Saúde deve ser classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n. 571 
“Desenvolvimento Científico” e na função n. 10 “Saúde”. 
Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes será 
classificado na subfunção n. 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n. 26 
“Transportes”. 
Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui para um 
determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será classificada na subfunção 
n. 846 “Outros Encargos Especiais” e na função n. 20 “Agricultura”. 
 
 
 
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QUADRO 03. TIPOS DE FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES DE GOVERNO 
FUNÇÕES SUBFUNÇÕES 
01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa 
032 – Controle Externo 
02 – Judiciária 061 – Ação Judiciária 
062 – Defesa do Interesse Público no Processo 
Judiciário 
03 – Essencial à Justiça 091 – Defesa da Ordem Jurídica 
092 – Representação Judicial e Extrajudicial 
04 – Administração 121 – Planejamento e Orçamento 
122 – Administração Geral 
123 – Administração Financeira 
124 – Controle Interno 
125 – Normatização e Fiscalização 
126 – Tecnologia da Informação 
127 – Ordenamento Territorial 
128 – Formação de Recursos Humanos 
129 – Administração de Receitas 
130 – Administração de Concessões 
131 – Comunicação Social 
05 – Defesa Nacional 151 – Defesa Aérea 
152 – Defesa Naval 
153 – Defesa Terrestre 
06 – Segurança Pública 181 – Policiamento 
182 – Defesa Civil 
183 – Informação e Inteligência 
07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas 
212 – Cooperação Internacional 
08 – Assistência Social 241 – Assistência ao Idoso 
242 – Assistência ao Portador de Deficiência 
243 – Assistência à Criança e ao Adolescente 
244 – Assistência Comunitária 
09 – Previdência Social 271 – Previdência Básica 
272 – Previdência de Regime Estatutário 
 
 
 
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273 – Previdência Complementar 
274 – Previdência Especial 
10 – Saúde 301 – Atenção Básica 
302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial 
303 – Suporte Profilático e Terapêutico 
304 – Vigilância Sanitária 
305 – Vigilância Epidemiológica 
306 – Alimentação e Nutrição 
11 – Trabalho 331 – Proteção e Benefício ao Trabalhador 
332 – Relações de Trabalho 
333 – Empregabilidade 
334 – Fomento ao Trabalho 
12 – Educação 361 – Ensino Fundamental 
362 – Ensino Médio 
363 – Ensino Profissional 
364 – Ensino Superior 
365 – Educação Infantil 
366 – Educação de Jovens e Adultos 
367 – Educação Especial 
13 – Cultura 391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 
392 – Difusão Cultural 
14 – Direitos da Cidadania 421 – Custódia e Reintegração Social 
422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 
423 – Assistências aos Povos Indígenas 
15 – Urbanismo 451 – Infra-Estrutura Urbana 
452 – Serviços Urbanos 
453 – Transportes Coletivos Urbanos 
16 – Habitação 481 – Habitação Rural 
482 – Habitação Urbana 
17 – Saneamento 511 – Saneamento Básico Rural 
512 – Saneamento Básico Urbano 
18 – Gestão Ambiental 541 – Preservação e Conservação Ambiental 
542 – Controle Ambiental 
543 – Recuperação de Áreas Degradadas 
 
 
 
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544 – Recursos Hídricos 
545 - Meteorologia 
19 – Ciência e Tecnologia 571 – Desenvolvimento Científico 
572 – Desenvolvimento Tecnológico 
573 – Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico 
20 – Agricultura 601 - Promoção da Produção Vegetal 
602 – Promoção da Produção Animal 
603 – Defesa Sanitária Vegetal 
604 – Defesa Sanitária Animal 
605 – Abastecimento 
606 – Extensão Rural 
607 - Irrigação 
21 – Organização Agrária 631 – Reforma Agrária 
632 - Colonização 
22 – Indústria 661 – Promoção Industrial 
662 – Produção Industrial 
663 – Mineração 
664 – Propriedade Industrial 
665 – Normatização e Qualidade 
23 – Comércio e Serviços 691 – Promoção Comercial 
692 – Comercialização 
693 – Comércio Exterior 
694 – Serviços Financeiros 
695 - Turismo 
24 – Comunicações 721 – Comunicações Postais 
722 - Telecomunicações 
25 – Energia 751 – Conservação de Energia 
752 – Energia Elétrica 
753 – Petróleo 
754 - Álcool 
26 – Transporte 781 – Transporte Aéreo 
782 – Transporte Rodoviário 
783 – Transporte Ferroviário 
784 – Transporte Hidroviário 
 
 
 
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785 – Transportes Especiais 
27 – Desporto e Lazer 811 – Desporto de Rendimento 
812 – Desporto Comunitário 
813 - Lazer 
28 – Encargos Especiais 841 – Refinanciamento da Dívida Interna 
842 – Refinanciamento da Dívida Externa 
843 – Serviços da Dívida Interna 
844 – Serviços da Dívida Externa 
845 – Outras Transferências 
846 – Outros Encargos Especiais 
847 – Transferências para a Educação Básica (1) 
FONTE: Portaria do Ministério do Planejamento n. 42 de 1999. 
NOTA: (1) Incluído pela portaria SOF n. 37, de 16 de Agosto de 2007, que altera o anexo 
da Portaria MOG n. 42, de 14 de abril de1999. O nome da função 845 foi alterado de 
Transferências para Outras Transferências. 
8.4. ESTRUTURA PROGRAMÁTICA 
Os programas deixaram de ter o caráter de classificador e cada nível de governo passou 
a ter a sua estrutura própria, adequada à solução dos seus problemas, e originada do processo 
de planejamento desenvolvido durante a formulação do Plano Plurianual – PPA. 
Há convergência entre as estruturas do plano plurianual e do Orçamento anual a partir do 
programa, “módulo” comum integrador do PPA com o orçamento. Em termos de estruturação, o 
plano termina no programa e o Orçamento começa no programa, o que confere a esses 
documentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma 
compatibilização entre módulos diversificados. O programa, como único módulo integrador, e 
os projetos e as atividades, como instrumento de realização dos programas. 
Cada programa deverá conter, no mínimo, objetivo, indicador que quantifique a situação 
que o programa tenha por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para 
atingir o objetivo. Os produtos dos programas darão origem aos projetos e atividades. A cada 
projeto ou atividade só poderá estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade 
de medida, dará origem à meta. 
Os programas serão compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de 
programação denominada operações especiais. Essas últimas poderão fazer parte dos 
programas quando entendido que efetivamente contribuem para a consecução de seus 
objetivos. Quando não, as operações especiais não se vincularão a programas. 
 
 
 
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8.4.1. Programas 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um 
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por 
indicadores estabelecidos no plano plurianual, visando à solução de um problema ou o 
atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. 
 
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, 
orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A 
ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da 
sociedade. 
Os programas de ações não finalísticas são programas constituídos predominantemente 
de ações continuadas, devendo conter metas de qualidade e produtividade a serem atingidas 
em prazo definido. 
No PPA 2004/2007 quatro eram os tipos de programas previstos: 
• Programas finalísticos: resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. 
Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador(es), fórmulas 
de cálculo do índice, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo 
programa. O indicador quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de 
modo a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo. 
• Programas de gestão das políticas públicas: abrangem as ações de gestão de Governo 
e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas 
de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, 
 
 
 
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avaliação e divulgação de políticas públicas. Seus atributos básicos são: denominação, 
objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa; 
• Programas de serviços ao Estado: resultam em bens e serviços ofertados diretamente 
ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são: 
denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades orçamentárias e unidade 
responsável pelo programa; 
• Programa de apoio administrativo: correspondem ao conjunto de despesas de natureza 
tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem para a consecução dos 
objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não são passíveis 
de apropriação a esses programas. Seus objetivos são, portanto, os de prover os Órgãos 
da União dos meios administrativos para a implementação e gestão de seus programas 
finalísticos. 
Já no PPA 2008-2011 o Governo Federal reduziu a dois tipos de programas: 
• Programas finalísticos: quando resulta em bens e serviços ofertados diretamente à 
sociedade, cujos resultados sejam passives de mensuração; 
• Programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais: são programas voltados 
aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à 
coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens 
ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas 
de natureza tipicamente administrativas. Ou seja, programas que reúnem os outros três 
tipos de programas do PPA 2004-2007. 
 E no atual PPA 2012-2015 o Governo Federal alterou os nomes dos tipos de programas 
para: 
• Programas Temáticos: retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada 
pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência 
deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o 
monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a 
territorialidade. Ex: Agricultura Irrigada, Bolsa Família, Ciência, Tecnologia e Inovação, 
Comércio Exterior, Mobilidade Urbana, Saneamento. 
• Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: instrumentos do Plano que 
classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da 
atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos 
por meio de suas Iniciativas. 
Na base do SIDOR, o campo que identifica o Programa contém quatro dígitos. 
 
 
 
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Como visto, cada programa será composto de ações que podem ser orçamentárias 
(ações, projetos e operações especiais) ou não-orçamentárias, que são ações que não tem 
dotação orçamentária mas que constam do Plano Plurianual (PPA). 
8.4.2. Ações 
As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem 
para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as 
transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e 
jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc, e os 
financiamentos. 
As ações orçamentárias, conforme suas características podem ser classificadas como 
atividades, projetos ou operações especiais. 
• Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e 
permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação 
de governo. 
• Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo, 
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da 
ação de governo. 
• Operação Especial: são ações/despesasque não contribuem para a manutenção, 
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto 
e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, 
basicamente, o detalhamento da função “Encargos Especiais”. 
São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, 
aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título 
(não confundir com descentralização), fundos de participação, operações de 
financiamento (concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda a ordem, 
indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a 
organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras. 
Na base do SIDOR a Ação é identificada por um código alfanumérico de 8 dígitos: 
 
 
 
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O localizador de gasto indica a localização física da ação, permitindo maior controle 
governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, podendo ser de 
abrangência nacional, no exterior, por região, por Estado ou Município. Ao observar o 1º dígito 
do código pode-se identificar o tipo de ação: 
 
Além da classificação programática da despesa, tem-se também a classificação quando a 
natureza da despesa. 
8.5. ESTÁGIOS DA DESPESA 
A partir da disponibilização dos créditos orçamentários e/ou adicionais, cada Unidade 
Gestora Executora (UGE) passa a realizar as despesas. Entretanto, para que isso ocorra deve-
se observar o rito normal que inclui três estágios: 
8.5.1. EMPENHO 
É o primeiro estágio da despesa. É o ato emanado da autoridade competente que cria 
para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento de condição. O 
empenho da despesa é ato de autoridade, legalmente autorizada para tal fim. Não se deve 
confundir, empenho da despesa com nota de empenho; esta é a materialização daquele. 
O empenho é prévio, ou seja, precede à realização da despesa e está restrito ao limite do 
crédito orçamentário, conforme determina a Lei 4.320/64, em seu artigo 60. 
Modalidades de Empenho 
Ordinário – Modalidade para atender a despesa, com montante previamente conhecido e 
cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez. Exemplo: compra de material de consumo ou 
permanente. 
 
 
 
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Estimativo – Será emitido empenho por estimativa, quando não se puder determinar o 
montante da despesa. Exemplo: água, luz, telefone. 
Global – É o empenho emitido para atender as despesas contratuais, cujo montante é 
conhecido, todavia a sua liquidação e pagamento está sujeita a parcelamento. Exemplo: 
contratos de prestação de serviços e aluguel, pagamento de pessoal, convênios, etc. 
Através do Decreto nº 2.439, de 23/12/9714, foi instituído o Empenho com Garantia de 
Pagamento Contra Entrega, que é o tipo de empenho utilizado pela Administração Pública, 
tendo por finalidade a realização de despesas com prestação de serviços ou compras, cujo 
valor limite obedecerá ao teto fixado para dispensa de licitação, e ainda, para os serviços de 
fornecimento de água e esgoto, energia elétrica e comunicações, independentemente do seu 
valor. Esta sistemática deverá ser adotada pelas UGE que utilizam o sistema SIAFI na 
modalidade total, em relação aos fornecedores de pequenas compras e serviços, inscritos no 
Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF. 
8.5.2. LIQUIDAÇÃO 
A liquidação é o segundo estágio da despesa e consiste na verificação do direito 
adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo 
crédito, ou seja, é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do 
empenho. 
A liquidação tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve 
pagar, a importância exata e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação. 
O estágio da liquidação da despesa envolve, portanto, todos os atos de verificação e 
conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da 
despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor deverá apresentar 
a nota fiscal, fatura ou recibo correspondente, acompanhada da primeira via da nota de 
empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação 
do serviço, no verso da nota fiscal, fatura ou recibo. 
Somente após a apuração do direito adquirido pelo credor a UGE providenciará o 
pagamento da despesa. Evidentemente, nenhuma despesa poderá ser paga sem estar 
devidamente liquidada. 
8.5.3. PAGAMENTO 
Constitui o terceiro e último estágio da despesa e consiste na entrega do numerário ao 
credor do Estado, extinguindo-se o débito ou obrigação. 
9. SUPRIMENTO DE FUNDOS. 
 
14 Hoje a sistemática é regulada pelo Decreto 3.473 de 18/05/2000. 
 
 
 
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Aulas 01 a 16 
O regime de adiantamento, suprimento de fundos, é aplicável aos casos de despesas 
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre 
precedida de empenho na dotação própria, para o fim de realizar despesas que pela 
excepcionalidade, a critério do Ordenador de Despesa e sob sua inteira responsabilidade, não 
possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, nos seguintes casos: 
• Para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com serviços especiais, que 
exijam pronto pagamento em espécie; 
• Quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em 
regulamento; e 
• Para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em 
cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda. 
A concessão de suprimento de fundos deverá ocorrer por meio do Cartão de 
Pagamento do Governo Federal, utilizando as contas de suprimento de fundos somente em 
caráter excepcional, onde comprovadamente não seja possível utilizar o cartão. 
Entende-se por entrega do numerário a disponibilização de recurso financeiro para 
realização dos gastos, seja por limite lançado no Cartão de Pagamento do Governo 
Federal, por depósito em conta corrente ou por posse de valor em espécie. O prazo 
máximo para aplicação do suprimento de fundos será de até 90 (noventa) dias a contar da 
data do ato de concessão do suprimento de fundos, e não ultrapassará o término do 
exercício financeiro. 
 
10. RESTOS A PAGAR 
Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até 31 de 
dezembro do ano a que pertençam, podendo ocorrer da seguinte forma: 
a) Restos a Pagar Não Processados - referem-se aos empenhos não liquidados até 31 
de dezembro. 
b) Restos a Pagar Processados - referem-se aos empenhos liquidados e não pagos até 
31 de dezembro. 
O Decreto 93.872, de 23.12.96, em seu art. 35 determina que o empenho da despesa 
não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo 
quando: 
- ainda vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor; 
- quando for de interesse da Administração exigir o cumprimento