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Profa. Ma. Mônica Bortolassi
UNIDADE II
Bases Procedimentais 
da Administração 
Pública
1) Conceito: Para Hely Lopes Meirelles, serviço público é: “todo aquele prestado pela 
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer 
necessidades sociais essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do 
Estado” (MEIRELLES, 2006, p. 316).
2) Dever de Prestar: O dever de prestar o serviço público é da Administração Pública, ou de 
quem lhe faça as vezes. 
3) Fundamento: O art. 175 da CF dispõe: “Incumbe ao Poder 
Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos.”
4) Titular da prestação do serviço público: 
Administração Pública.
Serviços Públicos
5) Princípios aplicáveis aos serviços públicos 
 a) Princípio da continuidade do serviço público: O serviço público não pode ser interrompido, 
sem qualquer justificativa.
 b) Princípio da mutabilidade: A Administração Pública pode realizar mudanças na execução 
do serviço, em razão do interesse público.
 c) Princípio da modicidade das tarifas: Os serviços públicos devem ser acessíveis aos 
usuários. O custo do serviço não pode ser proibitivo. 
 d) Princípio da generalidade: Decorre do princípio da 
impessoalidade. Não se admite qualquer forma de 
discriminação tanto pelo titular do serviço, como por aquele 
que o esteja executando.
Serviços Públicos
6) Classificação dos serviços públicos
6.1) Quanto à entidade a que foram atribuídos
 a) federais: art. 21, X a XII da CF;
 b) estaduais: art. 25, § 2º da CF;
 c) distritais: art. 25, § 2º e art. 30, V da CF;
 d) municipais: art. 30, V da CF.
6.2) Quanto à forma de execução:
 a) Execução direta: São os oferecidos diretamente pela 
Administração Pública por seus órgãos e agentes.
 Os serviços essenciais (em tese) devem ser prestados 
diretamente pela Administração Pública.
Serviços Públicos
 b) Execução indireta: São serviços prestados por terceiros. Ex.: entidades da administração 
indireta, concessionárias ou permissionárias de serviço público.
6.3) Quanto à essencialidade:
 a) essenciais: São indispensáveis à sobrevivência do ser 
humano. Não podem faltar. 
 Necessários à vida e à nossa convivência em sociedade. Em 
regra não se admite a delegação destes serviços.
 b) utilidade pública (não essenciais): São serviços “úteis, mas 
não essenciais. São os que atendem ao interesse da 
comunidade, podendo ser prestados diretamente pelo Estado, 
ou por terceiros, mediante remuneração paga pelos usuários e 
sob constante fiscalização (transporte coletivo, telefonia etc.). 
São nominados de pro-cidadão” (ROSA, 2018, p. 87).
Serviços Públicos
6.4) Quanto aos usuários:
 a) Gerais, ou de fruição geral (uti universi): “não possuem usuários ou destinatários 
específicos e são remunerados por tributos (calçamento público, iluminação pública)” (ROSA, 
2018, p. 88). São considerados indivisíveis.
 b) Individuais, ou de fruição individual (uti singuli): “(...) são os que possuem de antemão 
usuários conhecidos e predeterminados, como os serviços de telefonia, de iluminação 
domiciliar. São remunerados por taxa ou tarifa” (ROSA, 2018, p. 88). 
 Estes serviços satisfazem usuários específicos que os 
utilizam individualmente, sendo possível mensurá-los. São 
designados por alguns autores de divisíveis.
 São delegáveis.
Serviços Públicos
6.5) Quanto à obrigatoriedade da utilização:
 a) Compulsórios: São serviços obrigatórios. O usuário do serviço não possui a opção entre 
contratar ou não contratar este serviço. Ex.: coleta de lixo.
 b) Facultativos: São colocados à disposição dos usuários que poderá contratar ou não estes 
serviços. Ex.: serviços de transporte coletivo.
7) Formas de prestação de serviços públicos: os serviços 
públicos são de titularidade do Poder Público, a sua execução 
pode ser transferida a terceiros. Os serviços públicos podem 
ser prestados de duas formas, a saber:
7.1) Centralizada: quando a prestação do serviço é executada 
pela própria Administração Pública.
Serviços Públicos
7.2) Descentralizada: A Administração pública transfere a execução do serviço público para 
terceiros (entidade da Administração indireta ou um particular). A descentralização 
administrativa pode ser feita sob duas modalidades:
 a) por outorga – ocorre quando a Administração Pública transfere, por lei, a execução do 
serviço público para uma pessoa jurídica de direito público. Ex: autarquia ou fundação 
pública de direto público.
 b) por delegação – ocorre quando a Administração Pública transfere a execução do serviço 
público para uma pessoa jurídica de direito privado que integra a Administração indireta e 
para particulares. Ex: concessionárias, permissionárias, empresa pública e sociedade de 
economia mista.
Serviços Públicos
8) Concessão: no entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, a concessão “é o 
instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceite 
prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis 
unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-
financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente 
mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço” (MELO, 2015, p. 725-726).
8.1) Características da concessão: a) a concessão possui 
natureza contratual; b) prazo determinado no contrato; c) não 
precária; d) Concedente: UF, Estados, Municípios e DF;
 e) Concessionário: pessoa jurídica ou consórcio de empresas;
 f) O contrato de concessão deve ser precedido de licitação; 
 g) a remuneração na concessão comum é paga pelos usuários 
dos serviços públicos, através de tarifa.
Delegação dos serviços públicos
8.2) Extinção da Concessão:
 I) Advento do Termo Contratual – com o término do prazo contratual.
 II) Encampação ou Resgate – “Considera-se encampação a retomada do serviço pelo poder 
concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei 
autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização (...).” (37 da Lei 8.987/95).
 III) Caducidade – trata-se de inexecução total ou parcial do contrato que poderá acarretar, a 
critério do poder concedente, a declaração de caducidade da concessão e, em 
consequência, a sua extinção.
 IV) Rescisão – é a extinção da concessão, por iniciativa da concessionária;
 V) Anulação – por ilegalidade na licitação ou no 
contrato administrativo; 
 VI) Falência ou Extinção da concessionária, falência e 
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de 
empresa individual.
Delegação dos serviços públicos
8.3) Permissão: para Maria Sylvia Zanella di Pietro, a permissão de serviço público “é, 
tradicionalmente, considerada ato unilateral, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público 
transfere a outrem a execução de um serviço público, para que o exerça em seu próprio nome 
e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário” (DI PIETRO, 2016). 
8.3.1) Características da permissão: a) na permissão o Poder 
público poderá contratar tanto uma pessoa física, como uma 
pessoa jurídica; b) depende de prévia licitação; c) será 
formalizada através de um contrato de adesão; d) A permissão 
é precária. “Precário é ato que pode ser desfeito sem que ao 
particular se assegure o direito à indenização” (NOHARA, 
2020, p. 541).
Delegação dos serviços públicos
8.4) Autorização: segundo Irene Patrícia Nohara (2020), “trata-se de categoria muito 
controvertida na doutrina. Dos doutrinadores que a aceitam, há apenas o consenso de que é 
ato administrativo discricionário e precário. Assim, por ser ato unilateral, não demanda prévia 
realização da licitação. Há também uma certa tendência a admitir-se que o serviço será 
autorizado para que seja desempenhado no interessedo particular (NOHARA, 2020, p. 578).
8.4.1) Características: 
 a) a autorização é delegada através de ato unilateral 
e discricionário;
 b) precariedade;
 c) na autorização a licitação é inexigível.
Delegação dos serviços públicos
Assinale a alternativa que não corresponde a uma característica da concessão:
a) Natureza contratual.
b) Prazo determinado no contrato. 
c) Precariedade.
d) O contrato de concessão deve ser precedido de licitação.
e) A concessão deve ser remunerada por tarifa paga pelos usuários dos serviços públicos.
Interatividade
Assinale a alternativa que não corresponde a uma característica da concessão:
a) Natureza contratual.
b) Prazo determinado no contrato. 
c) Precariedade.
d) O contrato de concessão deve ser precedido de licitação.
e) A concessão deve ser remunerada por tarifa paga pelos usuários dos serviços públicos.
Resposta: alternativa C (a concessão não é precária)
Resposta
1) Conceito: Os bens públicos são bens que integram a dominialidade pública ou o domínio 
público. A respeito o art. 98 do CC dispõe: “São públicos os bens do domínio nacional 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, 
seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
 Dominialidade pública: conjunto de bens afetados à satisfação das necessidades públicas.
2) Regime jurídico dos bens públicos: 
 a) Inalienabilidade: os bens públicos não podem ser alienados;
 b) Imprescritibilidade: os imóveis públicos não podem ser 
adquiridos por usucapião (CF, art. 183, § 3o, e art. 191, 
parágrafo único; Súmula 340 do STF; CC, art. 102).
 c) Impenhorabilidade: os bens públicos não podem 
ser penhorados.
Bens públicos
3) Classificação dos bens públicos
 a) Bens de uso comum do povo: São bens utilizados por todos os administrados, 
indiscriminadamente. Ex: mares, rios, estradas.
 b) Bens de uso especial: Segundo Hely Lopes Meirelles 
(2006, p. 520), os bens de uso especial são “os que se 
destinam especialmente à execução dos serviços públicos e, 
por isso mesmo, são considerados instrumentos desses 
serviços; não integram propriamente a Administração, mas 
constituem o aparelhamento administrativo, tais como os 
edifícios das repartições públicas, os terrenos aplicados aos 
serviços públicos, os veículos da Administração, os 
matadouros, os mercados e outras serventias que o Estado 
põe à disposição do público, mas com destinação especial. 
Tais bens, como têm uma finalidade pública permanente, são 
também chamados de bens patrimoniais”.
Bens públicos
c) Bens dominicais: são bens do patrimônio disponível da União, dos Estados, DF ou 
dos Municípios.
 Para Hely Lopes Meirelles (2006, p. 520-521) os bens dominicais “são aqueles que, embora 
integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre 
presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se 
assim o desejar. Daí por que recebem também a denominação de bens patrimoniais 
disponíveis ou de bens do patrimônio fiscal”.
 São todos os bens que pertencem ao Estado, em sua qualidade de dominus proprietário 
(Bens do domínio privado do Estado).
 Os bens dominicais não são afetados ao serviço público e 
podem ser alienados.
 Art. 101 do CC: “Os bens públicos dominicais podem ser 
alienados, observadas as exigências da lei.”
Bens públicos
4) Afetação e desafetação
 a) Afetação: destinação, consagrar algo a determinado fim. Segundo Fabio Bellote Gomes 
(2012, p. 235) a afetação é “(...) a destinação específica de um bem à satisfação do interesse 
público”.
 b) Desafetação: retirar a destinação, desconsagrar. Segundo 
José Cretella Júnior, a desafetação é o “fato ou a 
manifestação de vontade do poder público mediante a qual o 
bem do domínio público é subtraído à dominialidade pública 
para ser incorporado ao domínio privado, do Estado ou do 
administrado” (apud DI PIETRO, 2020, p. 866).
Bens públicos
A Administração Pública realiza um controle dos seus próprios atos e também está sujeita ao 
controle pelo Poder Executivo e Judiciário.
1) Controle Interno: controle realizado pela própria Administração Pública, no exercício 
da autotutela.
 1.1) de ofício: controle realizado pela própria Administração Pública, independente de 
provocação. A Administração Pública pode anular um ato administrativo em caso de 
ilegalidade ou revogá-lo por razões de conveniência ou oportunidade.
 Observação: anulação não se confunde com revogação.
 1.2) provocado: A Administração Pública realiza o controle 
dos seus próprios atos mediante provocação de terceiros. 
Esta provocação geralmente se dá através de:
Controle da administração pública
 a) Pedido de Reconsideração (arts. 106 e seguintes da Lei 8.112/90): trata-se de pedido de 
reexame da decisão dirigido à mesma autoridade que a proferiu.
 b) Recurso administrativo hierárquico (arts. 56 a 65 da Lei 9.784/99): trata-se de “(...) pedido 
de reexame dirigido inicialmente à mesma autoridade que proferiu a decisão, que, se optar 
por sua não reconsideração, encaminhará o pedido à autoridade superior” (Celso 
Spitzcovsky. Esquematizado Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2021, 4ª ed., p. 432)
 c) Representação: “trata-se de denúncia acerca de 
irregularidades feita perante a Administração Pública, o 
Ministério Público ou o Tribunal de Contas (...)” 
(SPITZCOVSKY, 2021, p. 432).
 d) Reclamação (art. 103-A, § 3º da CF) trata-se de 
instrumento utilizado na hipótese de um ato administrativo 
contrariar uma Súmula do STF.
Controle da administração pública
2) Controle Externo: controle de legalidade realizado pelo Legislativo e pelo Judiciário.
 a) Controle político: realizado pelo Legislativo.
 Convocação de autoridades para prestar informações (art. 50 da CF)
 CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito (art. 58, § 3º da CF) 
 Julgamento pelo Senado de processo de crime de responsabilidade (art. 52, I e II da CF)
 b) Controle financeiro: realizado pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas 
(art. 71 da CF).
 c) Controle judicial: trata-se de controle de legalidade realizado 
pelo Judiciário. O Judiciário, se provocado, poderá anular um 
ato ou uma decisão administrativa por ilegalidade (art. 5º, 
XXXV da CF).
Controle da administração pública
 As hipóteses que tipificam a improbidade administrativa encontram-se previstas na Lei de 
Improbidade Administrativa – Lei n. 8.429/92 com as alterações introduzidas pela Lei n. 
14.230/2021.
 De acordo com o art. 1º, § 1º da Lei n. 8.429/92, “consideram-se atos de improbidade 
administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados 
tipos previstos em leis especiais.”
Espécies de improbidade administrativa: os atos que configuram improbidade administrativa 
estão previstos nos arts. 9º a 11 e podem ser classificados da seguinte forma:
 1) Ato de improbidade administrativa que importa em 
enriquecimento ilícito: art. 9º da Lei n. 8.429/92.
 2) Ato de improbidade administrativa que causa lesão ao 
erário: art. 10 da Lei n. 8.429/92.
 3) Ato de improbidade administrativa que viola os princípios 
da administração pública: art. 11 da Lei n. 8.429/92. 
Improbidade administrativa
 O Princípio do devido processo legal se aplica tanto aos processos judiciais, quanto aos 
processos administrativos, de modo que “ninguém será privado da liberdade ou de seus 
bens sem o devido processo legal” (art. 5º, inciso LIV da CF).
 A Lei n. 9.784/99 estabelece normas gerais para os processos administrativos em geral no 
âmbito da Administração pública federal, direta e indireta.
Fases do Processo administrativo
 1) Instauração: a instauração do processo administrativo pode 
se dar através de portaria, da lavratura de um auto de 
infração, de representação de terceiro ou de despacho da 
autoridade competente. 
 2) Instrução.
 3) Defesa (art. 5.º, inciso LV da CF). 4) Relatório.
 5) Julgamento.
Processo administrativo
São bens públicos de uso comum e de uso especial, respectivamente:
a) Praça do Pôr do Sol e Praia Vermelha.
b) Biblioteca municipal e escola pública municipal.
c) Avenida D. Pedro I e escola pública estadual.
d) Prédio do Tribunal de Justiça e Palácio do Governo.
e) Avenida Presidente Tancredo Neves e Rua da Glória.
Interatividade
São bens públicos de uso comum e de uso especial, respectivamente:
a) Praça do Pôr do Sol e Praia Vermelha.
b) Biblioteca municipal e escola pública municipal.
c) Avenida D. Pedro I e escola pública estadual.
d) Prédio do Tribunal de Justiça e Palácio do Governo.
e) Avenida Presidente Tancredo Neves e Rua da Glória.
Resposta: alternativa C
Resposta
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29. ed. rev., atual. e ampl. Rio de 
Janeiro: Forense, 2016.
GOMES, Fabio Bellote. Elementos de Direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo, 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2015.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. São Paulo: Grupo GEN, 2020.
ROSA, Marcio Fernando Elias. Direito administrativo, Parte II. São Paulo: Saraiva, 2018.
SPITZCOVSKY, Celso. Esquematizado Direito Administrativo. 4. 
ed. São Paulo: Saraiva, 2021, p. 432.
Referências
ATÉ A PRÓXIMA!