PLANO-DIRETOR-E-GESTÃO-URBANA

Prévia do material em texto

1 
 
PLANO DIRETOR E GESTÃO URBANA 
 
 
 
 
2 
 
 
 
NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de 
empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como 
entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a 
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua 
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, 
científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o 
saber através do ensino, de publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 
 
 
 
Sumário 
 
NOSSA HISTÓRIA ............................................................................................. 2 
INTRODUÇÃO ................................................................................................... 4 
PLANO DIRETOR/ESTATUTO DA CIDADE ...................................................... 7 
As inovações do Estatuto das Cidades .......................................................... 8 
As diretrizes do Estatuto da Cidade ................................................................ 9 
GESTÃO URBANA .......................................................................................... 14 
Urbanização das cidades – ponto de partida para a gestão municipal ......... 14 
Lei Orgânica Municipal - LOM ...................................................................... 17 
Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por populações de 
baixa renda ................................................................................................... 19 
IPTU progressivo e desapropriação urbana ................................................. 19 
Código de Posturas Municipal ...................................................................... 21 
Código de obras ........................................................................................... 22 
Lei de zoneamento urbano ........................................................................... 23 
REFERÊNCIAS ................................................................................................ 27 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
INTRODUÇÃO 
 
Em apartada síntese, foi a necessidade de pensar no bem coletivo que 
levou os legisladores e gestores a elaborarem a Lei n. 10.257/01, mais 
conhecido como Estatuto da Cidade. 
Esse documento é o marco legal para o desenvolvimento das cidades e 
que tem no plano diretor municipal um instrumento básico da política urbana, a 
ser elaborado e executado de forma participativa, o qual possibilita a articulação 
com outros instrumentos de planejamento, financiamento e gestão públicos. 
O Estatuto estabelece as normas de ordem pública e interesse social que 
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e 
do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental 
Enfim, é na Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001 que iremos encontrar as 
diretrizes gerais da política urbana. Esta lei regulamentou as previsões dos 
artigos 182 e 183 da Constituição e sendo conhecida como Estatuto da Cidade 
(EC), estabeleceu que o plano diretor (PD), aprovado por lei municipal, é o 
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, cujas 
diretrizes gerais incluem, entre outras: 
 
[...] estabelece normas de ordem pública e interesse social que 
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da 
segurança e do bem-estar dos cidadãos. bem como do equilíbrio 
ambiental. (BRASIL 2001. art. 1º parágrafo único) 
a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito 
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura 
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, 
para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 2001, art. 2º, I). 
 
 
 
 
 
 
5 
Cabe ao plano diretor criar as bases para uma cidade inclusiva, 
equilibrada, sustentável, que promova qualidade de vida a todos os seus 
cidadãos, reduzindo os riscos do crescimento desenfreado e distribuindo 
de forma justa os custos e benefícios da urbanização. 
 
Gestão urbana, por sua vez, pode ser vista como o processo de 
planejamento, intervenção, regulação e mediação que se aplica para o 
desenvolvimento dos espaços públicos. 
O uso racional do espaço urbano deve ser gerido no sentido de conferir 
possibilidades de uma existência segura, confortável, saudável e democrática. A 
participação popular e cidadã é essencial para se ampliar o alcance das políticas 
públicas que devem ser estabelecidas ao administrar as cidades. Mas, para que 
a sociedade participe de maneira efetiva, a democracia é fundamental 
(SARTORI, 2016). 
 
 
 
Figura 1 – Temas contemplados em um Plano Diretor 
 
 
 
6 
 
Qual a necessidade de um plano diretor municipal? Simples! 
O processo de urbanização das cidades brasileiras ocorreu de forma 
diferente daquele dos países ricos. Enquanto nos países ricos a urbanização 
sucedeu entre cem e duzentos anos, no Brasil durou cerca de cinquenta anos, 
acontecendo concomitantemente com o processo de industrialização e não 
como consequência dele. Segundo o Censo Demográfico de 2000 do IBGE, 
enquanto a população total do país cresceu em torno de 82% no período entre 
1970 e 2000, a população urbana aumentou algo em torno de 165% 
(CARNEIRO; FARIA, 2005). 
Vários foram os problemas surgidos com esse processo acelerado de 
urbanização que levaram os legisladores a pensarem em alternativas e leis que 
viessem contribuir para a minimização das dificuldades, culminando exatamente 
com o Plano Diretor. 
Pois bem, ao longo do módulo veremos conceitos, definições, legislação 
para uma boa política urbana e gestão das cidades. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
PLANO DIRETOR/ESTATUTO DA CIDADE 
 
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos 
constitucionais sobre política urbana, além de ter explicitamente reconhecido o 
“direito à cidade sustentável” no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso 
processo de negociação de mais de dez anos, entre as forças políticas e sociais, 
e confirmou e ampliou o papel fundamental jurídico-político dos municípios na 
formulação de diretrizes de planejamento urbano, bem como na condução dos 
processos de desenvolvimento e gestão urbana. 
O Estatuto da Cidade tem quatro dimensões principais, quais sejam: 
1º. Uma conceitual, que explicita o princípio constitucional central das 
funções sociais da propriedade e da cidade e os outros princípios 
determinantes da política urbana; 
2º. Uma instrumental, que cria uma série de instrumentos para materialização 
de tais princípios de política urbana; 
3º. Uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos 
para a gestão urbana; e, 
4º. Uma dimensão de regularização fundiária dos assentamentos informais 
consolidados. 
A ordem jurídico-urbanística consolidada pelo Estatuto da Cidade tem 
sido desde então complementada por importantes novas leis federais, como as 
que regulamentam as parcerias público-privadas (Lei Federal nº 11.079, de 
2004), os consórcios intermunicipais (Lei Federal nº 11.107, de 2005) e a política 
nacional de saneamento (Lei Federal nº 11.445, de 2007). 
Do ponto de vistada política urbana, o Estatuto da Cidade oferece 
instrumentos para que o município possa intervir nos processos de planejamento 
e gestão urbana e territorial e garantir de fato a materialização do direito à cidade. 
É esse Estatuto que prevê a obrigatoriedade do Plano Diretor - definido como 
instrumento básico para orientar a política de desenvolvimento e de 
 
 
 
8 
ordenamento da expansão urbana do município - em cidades com mais de 20 
mil habitantes. 
Quando o assunto é planejamento urbano, Salles (2014) ressalta que o 
primeiro exemplo que lembramos no Brasil é o de Curitiba, que já tem recebido 
prêmios pelas iniciativas nesse sentido. A cidade produziu um plano diretor para 
orientar o crescimento, em que o transporte, a circulação, o uso da terra e o meio 
ambiente são concebidos de forma integrada, e assim, foi incluída entre as 
grandes cidades do mundo premiadas pela edição 2010 do prêmio World Design 
Capital - Capital Mundial do Design (WDC) - realizada em Seul, na Coreia do 
Sul. Apenas 36 cidades de 18 países foram selecionadas. A capital paranaense 
foi premiada na categoria Política de Desenvolvimento Urbano. 
O sistema de transporte coletivo da cidade é um bom exemplo: funciona 
como uma espécie de metrô de superfície, com medidas que agilizam os 
deslocamentos dos cidadãos e lhes proporcionam mais conforto, como as 
canaletas exclusivas para o transporte da linha direta, os “ligeirinhos”, as 
estações-tubo (as passagens são adquiridas antes do ingresso nos coletivos) e 
os ônibus biarticulados com capacidade para 270 passageiros. Foi adotada a 
tarifa integrada, que permite aos usuários se deslocarem por toda a cidade com 
uma única passagem. 
 
As inovações do Estatuto das Cidades 
 
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: 
1 Um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para 
induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo; 
2 Uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação 
direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e, 
3 A ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até 
hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal. 
 
 
 
 
9 
 
As diretrizes do Estatuto da Cidade 
 
As diretrizes gerais da política urbana estabelecidas no Estatuto da 
Cidade são as normas que orientam a aplicação de seus instrumentos. São elas: 
I - Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à 
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao 
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer para as presentes e 
futuras gerações; 
II - Gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na 
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de 
desenvolvimento urbano; 
III - Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais 
setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse 
social; 
IV - Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição 
espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território 
sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do 
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
V - Oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços 
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às 
características locais; 
VI - Ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: 
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; 
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; 
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivo ou inadequado 
em relação à infraestrutura urbana; 
 
 
 
10 
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar 
como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura 
correspondente; 
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua 
subutilização ou não utilização; 
f) a deterioração das áreas urbanizadas; 
g) a poluição e a degradação ambiental; 
VII - Integração e complementaridade entre as atividades urbanas e 
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do 
território sob sua área de influência; 
IX - Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização; 
X - Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e 
financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de 
modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos 
bens pelos diferentes segmentos sociais; 
XI - Recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha 
resultado a valorização de imóveis urbanos; 
XII - Proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e 
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e 
arqueológico; 
XIII - Audiência do Poder Público municipal e da população interessada 
nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o 
conforto ou a segurança da população; 
XIV - Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por 
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de 
urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação 
socioeconômica da população e as normas ambientais; 
 
 
 
11 
XV - Simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo 
e das normas de edificação, com vistas a permitir a redução dos custos e o 
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; 
XVI - Isonomia de condições para os agentes públicos e privados na 
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de 
urbanização, atendido o interesse social. 
 
As principais diretrizes são: 
a) Garantia do direito a cidades sustentáveis, da função social da 
propriedade e da gestão democrática da cidade; 
b) Recuperação dos investimentos do poder público que tenham resultado 
em valorização imobiliária; 
c) Justa distribuição dos ônus e dos benefícios do processo de urbanização; 
d) Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira 
aos objetivos do desenvolvimento urbano. 
Enfim, o Estatuto da Cidade consagra o direito às cidades sustentáveis, o 
que significa assegurar às presentes e às futuras gerações condições dignas de 
vida, de exercício pleno da cidadania e dos direitos humanos, de participação na 
gestão da cidade e de viver em cidades com qualidade de vida. 
 
Anote aí: 
O artigo 2º do Estatuto da Cidade dispõe que “a política urbana tem por 
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da 
propriedade urbana”. Isso significa que: 
 A propriedade urbana, embora privada, deve ter uma função social. Em 
tese, o dono de um terreno baldio tem o direito de fazer dele o que preferir, 
correto? Contudo, se for melhor para a cidade como um todo que aquela 
região onde o terreno se encontra seja exclusivamente residencial, é 
legítimo que o poder público fixe a obrigação de que apenas moradias 
 
 
 
12 
sejam instaladas ali. A propriedade continua sendo privada, porém sua 
função social será garantida pela exigência que a lei impõe sobre seu uso. 
 No Brasil, assim como em outras regiões subdesenvolvidas do planeta, 
as cidades cresceram de modo desordenado, criando problemas como a 
degradação do meio ambiente, os longos deslocamentos, a falta de 
saneamento básico, entre outros. Cabe à política urbana induzir o 
desenvolvimento inclusivo, sustentável e equilibrado, de modo a corrigir 
essas distorções históricas. 
 
A importância legal do Plano Diretor reside em: 
a) Legalidade: o plano diretor é um instrumento estabelecido na 
Constituição Federal de 1988, regulamentadopelo Estatuto da Cidade. Os 
demais instrumentos de planejamento de governo – o plano plurianual, as 
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual – devem incorporar as diretrizes e 
as prioridades nele contidas. 
b) Abrangência: o plano diretor deve abranger o território do município 
como um todo. Não está restrito a bairros ou partes específicas da cidade. 
c) Obrigatoriedade: sua realização é obrigatória para municípios com 
mais de 20 mil habitantes, o que significa afirmar que para quase ⅓ (31,6%) dos 
municípios brasileiros o plano diretor não é uma opção, é uma obrigação. Mais 
importante ainda, significa afirmar que pelo menos 84,2% da população do país 
vive em municípios que (em tese) deveriam ter seu desenvolvimento econômico, 
social e ambiental regido por um plano diretor. 
 
O plano diretor é uma lei municipal, elaborada pelo poder executivo 
(Prefeitura) aprovada pelo poder legislativo (Câmara de Vereadores), que 
estabelece regras, parâmetros, incentivos e instrumentos para o 
desenvolvimento da cidade. Ele atua em sentidos distintos, porém 
complementares: 
 
 
 
13 
a) Obrigando aos privados (empresas, cidadãos) o cumprimento de certas 
exigências (por exemplo, restringindo os usos permitidos para os terrenos 
ou imóveis). 
b) Incentivando ou induzindo os privados a tomarem certas ações (por 
exemplo, estabelecendo incentivos tributários para a instalação de 
empresas em certos locais). 
c) Comprometendo o poder público municipal a realizar investimentos, 
intervenções urbanas e afins (por exemplo, ampliando a infraestrutura 
urbana ou a oferta de equipamentos públicos em determinadas regiões). 
 
São aspectos centrais do Plano Diretor: 
Político: é necessário equilibrar aspectos técnicos e políticos, pois 
planejar é fazer política. Um plano tecnicamente bom pode ser politicamente 
inviável, e um plano politicamente justo pode ser tecnicamente impraticável. 
Vivemos em uma democracia, onde aspectos técnicos sempre precisam passar 
por uma discussão política. 
Democrático: o plano diretor se estabelece como um instrumento (em 
tese) democrático, uma vez que pressupõe a realização de audiências públicas 
abertas, com ampla participação. Os moradores devem ser chamados a 
participar do debate sobre a cidade que eles mesmos querem (PRIETO; 
MENEZES; CALEGARI, 2017). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
GESTÃO URBANA 
 
Não há dúvida que a importância das cidades no desenvolvimento 
econômico e cultural dos países é hoje amplamente reconhecida; da mesma 
forma, estão consolidadas as linhas gerais que pautam o urbanismo deste século 
no que diz respeito à mobilidade, à habitação, ao uso do espaço público, entre 
outros aspectos. 
Mas Ling (2017) observa também que a gestão das cidades, contudo, 
permanece um desafio. As demandas são crescentes e muitas vezes 
conflitantes; ideias inovadoras frequentemente esbarram na inflexibilidade de 
regras pouco compatíveis com a realidade contemporânea. Além de outros 
fatores como as ocupações irregulares, falta de planejamento, de vontade 
política, de verbas, etc. 
 
Urbanização das cidades – ponto de partida para a gestão municipal 
 
 
A urbanização é entendida como processo socioespacial, onde atores 
com diferentes objetivos interagem através de uma configuração 
específica de práticas espaciais que estão entrelaçadas, 
transformando esse espaço constantemente. A cidade ao ser 
entendida como espaço socialmente construído por muitos agentes de 
intenções sociais e coletivas, através de transformações urbanas 
vinculadas a processos de reestruturação econômica, sem deixar de 
incorporar a perspectiva histórica e o contexto político, é local onde as 
práticas sociais se constituem através do tempo e do espaço 
(HARVEY, 2005, p. 166). 
 
Lembremos que: 
a urbanização da sociedade brasileira se acentuou a partir dos anos 
70, impulsionando a organização do espaço urbano através de práticas 
do planejamento. Na década de 60, a população rural era maioria no 
 
 
 
15 
país, com aproximadamente 55,3%, e na década de 70 ocorre uma 
inversão, passando a 55,9% urbana, nos anos 2000 chegando a 81,2% 
e já em 2010 se apresentava em 84,36%. Além da migração campo-
cidade, ocorre o crescimento absoluto da população urbana, com 
incremento de 100 milhões de novos moradores nas cidades em um 
período de 36 anos. Este crescimento populacional é acompanhado da 
desaceleração da economia e estagnação, o que resultou na 
reprodução de modelos urbanos excludentes e em desigualdade 
sociais (BRASIL, 2002, p. 23). 
 
Dados mais recentes mostram que o déficit habitacional no país em 2012 
era de 5 milhões de lares, com a previsão de chegar a 20 milhões em 2024. Mais 
de 11 milhões de brasileiros atualmente moram em favelas. O tempo médio 
gasto para chegar ao trabalho em regiões metropolitanas é de 40 minutos, 
gerando prejuízos na escala de R$100 bilhões anuais para nossa economia. Em 
2013, o país registrou mais de 40 mil mortos no trânsito; em São Paulo, quase 
metade dessas vítimas são pedestres (LING, 2017). 
 
Figura 2 - Urbanização 
Gavriloff (2013) relembra que nesse contexto, projetistas e estudiosos 
voltaram-se para criar normas e métodos de planejamento urbano para uma 
cidade considerada ideal. Acreditava-se que a imposição de padrões para 
ocupação através de leis de incentivo ordenaria as cidades. Esta visão técnica 
acabaria induzindo a estagnação da cidade, pois desconsiderava os conflitos e 
potencialidades específicos de cada local. O principal instrumento utilizado era 
 
 
 
16 
o zoneamento, que dividia o território urbanizado em setores delimitados, onde 
seriam aplicados parâmetros de uso e ocupação específicos. Com o 
questionamento desses parâmetros, atingiu-se um nível de planejamento muito 
mais complexo e avançado, com propostas para planos menos rígidos, que 
consideraria a realidade específica de cada local e contemplaria a participação 
popular. Em 1988, foi incluído um capítulo específico sobre a política urbana na 
nova Constituição Federal, prevendo instrumentos de instauração da função 
social da propriedade e da cidade no seu processo de construção, retomando 
princípios do movimento da Reforma Urbana, em desenvolvimento desde a 
década de 60. 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder 
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por 
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da 
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (Vide Lei n. 13.311, 
de 11 de julho de 2016). 
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da 
política de desenvolvimento e de expansão urbana. 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às 
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano 
diretor. 
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e 
justa indenização em dinheiro. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica 
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do 
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, 
que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, 
sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo 
no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública 
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de 
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, 
assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 
 
 
 
17 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e 
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-
á o domínio,desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano 
ou rural. (Regulamento) 
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao 
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de 
uma vez. 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (BRASIL, 
1988). 
 
Lei Orgânica Municipal - LOM 
 
No ordenamento jurídico1, a lei orgânica pode ser: 
a) a lei maior de um município; 
b) a lei que disciplina o funcionamento de uma categoria específica de 
alguns dos poderes – não apenas no Brasil, mas em diversos países. 
É através dessa lei que o legislador busca, por meio da criação de normas 
jurídicas, proteger os interesses juridicamente relevantes. 
Enfim, na Lei Orgânica estão contidos os mais diversos princípios que 
norteiam a vida da sociedade, numa soma comum de esforços visando o bem-
estar social, o progresso e o desenvolvimento de um povo. 
Mas o que é Lei Orgânica Municipal, a conhecida LOM? 
Em seu artigo 29, a Constituição Federal estabelece que: 
 
o município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o 
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos 
membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os 
 
1 Conjunto hierarquizado de normas jurídicas (regras e princípios) que disciplinam 
coercitivamente as condutas humanas, com a finalidade de buscar harmonia e a paz social. 
 
 
 
18 
princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do 
respectivo Estado. 
 
Esse trecho destaca os requisitos formais para a aprovação da lei 
orgânica, bem como os requisitos da lei que buscar modificá-la. 
Apesar de os municípios terem certa autonomia política, a própria 
Constituição Federal fixa algumas exigências que devem ser respeitadas pelo 
legislador na elaboração da Lei Orgânica. Essas exigências acabam por limitar 
a autonomia municipal, criando assim um padrão nacional para os mais de 5.500 
municípios brasileiros. 
Entre esses parâmetros previstos pela Constituição, e que devem ser 
observados por todos os municípios, estão: 
a) o tempo de mandato dos prefeitos (de quatro anos); 
b) a quantidade de vereadores por número de eleitores no município; 
c) o limite de gasto com remuneração dos vereadores (não mais que 5% da 
renda do município); e, 
d) o julgamento do prefeito pela Tribunal de Justiça. 
 
Segundo Câmara (2018), as leis orgânicas dos municípios são normas 
que regulam a vida política na cidade, sempre respeitando a Constituição 
Federal e a Constituição do Estado em que o município está inserido, sendo um 
importante instrumento para forçar o poder público a assumir obrigações de 
interesse local em favor da população. 
O espaço para inovações na legislação não é muito amplo, haja vista a 
existência de barreiras previstas na legislação federal e estadual a serem 
observadas, mas ainda assim é considerado um avanço democrático a sua 
existência, já que antes de Constituição de 1988 havia uma restrição maior à 
autonomia municipal (CÂMARA, 2018). 
 
 
 
19 
Seja no Estatuto das Cidades ou na LOM, encontraremos os instrumentos 
de planejamento urbano municipal. Vejamos alguns destes instrumentos: 
 
Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por populações 
de baixa renda 
 
Os instrumentos para a regularização fundiária e urbanização têm por 
objetivo assegurar a permanência das famílias de baixa renda no local de 
moradia e oferecer as condições legais para a urbanização e a legalização dos 
assentamentos. O Estatuto prevê dois deles: 
 Zonas ou Áreas Especiais de Interesse Social (ZEIS ou AEIS): viabilizam 
a regularização jurídica dos assentamentos informais (áreas 
encortiçadas, vilas, favelas e loteamentos clandestinos) ao instituir 
parâmetros especiais de uso, ocupação e parcelamento do solo. As ZEIS 
também podem ser instituídas em terrenos ou prédios vazios, ociosos ou 
subutilizados para novas moradias populares (denominadas ZEIS de 
vazios). Começa pela delimitação da área e as ZEIS podem ser criadas 
no Plano Diretor ou por lei específica. 
 Usucapião especial individual ou coletiva: é o instrumento para 
regularização da posse de imóvel urbano de propriedade particular, 
ocupado por população de baixa renda há mais de cinco anos, sem 
oposição. No caso individual, é um dispositivo autoaplicável da 
Constituição. O Estatuto instituiu a usucapião coletiva facilitando a 
regularização fundiária de áreas urbanas de difícil individualização de 
lotes e moradias, como nas favelas (PINHEIRO, 2014). 
 
IPTU progressivo e desapropriação urbana 
 
O IPTU progressivo no tempo é verdadeiro instrumento de política pública 
urbana e passa a ter acentuada função extrafiscal, destacando a intervenção 
 
 
 
20 
estatal sobre a economia e a propriedade privada com objetivo de induzir 
determinado comportamento socialmente aceitável pelo proprietário do imóvel. 
Este instrumento é, de acordo com Costa (2010), o principal elo entre o 
direito urbanístico e o direito imobiliário. 
O IPTU progressivo no tempo tem previsão no inciso II, § 4º, Art.182, CF, 
e somente poderá ser implementado após o cumprimento das exigências da 
legislação. Trata-se de um instrumento voltado para o atingimento da justiça 
urbana e não da justiça tributária. Visa obrigar o proprietário dar adequado uso 
para seu imóvel de acordo com o Plano Diretor da cidade. 
Além da previsão constitucional, o IPTU progressivo no tempo foi 
regulamentado no Art. 7, do Estatuto da Cidade. De acordo com o Estatuto, o 
proprietário infrator que descumprir a obrigação de Parcelamento, Edificação e 
Uso Compulsórios (PEUC) será apenado com a aplicação do imposto sobre a 
propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a 
majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. 
Cabe destacar que o IPTU progressivo no tempo só poderá ser cobrado 
caso haja lei específica municipal o prevendo, em respeito ao princípio da 
legalidade. Essa lei deverá respeitar o princípio da anterioridade e especificará 
a alíquota a ser aplicada, que não poderá exceder a duas vezes a do exercício 
anterior, podendo atingir o limite máximo de 15%. Atendida a exigência do poder 
público, a alíquota deverá voltar a ser normal. 
Caso as exigências do poder público de parcelar, edificar ou utilizar não 
seja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota 
máxima, até que se cumpra a referida obrigação. 
Após o período de 5 anos de cobrança de IPTU progressivo no tempo 
sem que o proprietário infrator tenha cumprido a determinação do poder público, 
o ente municipal poderá iniciar o processo de desapropriação do bem com o 
pagamento com títulos da dívida pública (HENRIQUES, 2019). 
 
 
 
 
 
21 
Código de Posturas Municipal 
 
Dispõe sobre medidas de polícia administrativa a cargo do Município, em 
matéria de higiene e ordem pública: tratamento da propriedade, dos logradouros 
e dos bens públicos; horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais 
e industriais e matéria conexa, estatuindo as necessárias relações entre o poder 
público e os particulares (MATTOS et al, 2002). 
As pessoas físicas e jurídicas são obrigadas a cumprirem as prescrições 
desta Lei, a colaborarem para a efetivação de suas finalidades e a viabilizarem 
a fiscalização pertinente dos órgãos municipais. 
Ela trata em detalhes da higiene, do bem estar público, da conservação e 
da utilização das edificações, dos locais de culto, de publicidade em geral, da 
prevenção contra incêndios, das árvores nos imóveis urbanos, das medidas 
referentes aos animais, da localização e funcionamento de estabelecimentos 
comerciais, industriais, prestadores de serviços e similares. 
De um lado, a legislação urbana deve sua existência ao direito de 
propriedade, por outro, pode-sedizer que seus fundamentos têm origem nas 
preocupações higienistas que se manifestaram desde os primórdios da 
civilização urbana. No entanto, é logo após o advento da Era Industrial, quando 
as condições de insalubridade e higiene das cidades, agora inchadas pelo afluxo 
de uma grande massa de trabalhadores, fogem ao controle das autoridades, que 
se intensifica a produção de leis urbanísticas, visando a possibilitar medidas 
saneadoras dotadas de caráter cogente. 
Segundo Oliveira Filho (2004), as disposições presentes no Estatuto da 
Cidade afirmam a possibilidade real de efetivação dos princípios da democracia 
participativa, da gestão democrática e da função social da propriedade urbana. 
Em relação ao princípio da função social da propriedade, o estatuto busca 
assegurar o direito a propriedade imobiliária urbana, desde que cumprida a sua 
função social, como reserva legal prevista constitucionalmente. Propõe, assim, 
uma mudança de interpretação, reconhecendo a função da propriedade em 
razão das necessidades da sociedade como um todo. 
 
 
 
22 
Os sistemas de gestão democráticos passam, com o Estatuto, a serem 
diretrizes da administração pública, o que inclui o planejamento participativo, 
como preceito a ser observado pelos municípios. 
 
Código de obras 
 
Este código disciplina procedimentos administrativos e executivos e as 
regras gerais e específicas que dizem respeito a obras, edificações e 
equipamentos, inclusive os destinados ao funcionamento de órgãos ou serviços 
públicos, no âmbito da competência do Município. Trata-se de uma lei 
complementar que tem como objetivos orientar os projetos e as execuções das 
obras e edificações no Município, assegurar a observância e promover a 
melhoria dos padrões mínimos de segurança, higiene, salubridade e conforto 
das edificações de interesse para a comunidade (MATTOS et al, 2002). 
O Código de Obras é o instrumento que permite à administração Municipal 
exercer o controle e a fiscalização do espaço edificado e seu entorno, garantindo 
a segurança e a salubridade das edificações. Ao utilizar esse instrumento, as 
Prefeituras buscam assegurar melhor qualidade de vida para seus habitantes, 
conforto ambiental, conservação de energia e acessibilidade de portadores de 
deficiências. 
As diretrizes para construção, presentes no Código de Obras e 
Edificações, complementam-se e devem estar integradas com outros 
instrumentos urbanísticos, que por sua vez devem ser elaborados ou revisados 
para o efetivo controle da atividade edilícia no Município (CÓDIGO DE OBRAS, 
2008). 
A providência inicial, uma vez decidida a elaboração de um projeto de 
edificação, é a verificação, junto aos Órgãos Públicos, particularmente junto às 
Prefeituras, das exigências a serem observadas. 
Tais exigências estão contidas no Código de Obras específico de cada 
Município. Esses códigos têm por objetivo: 
 coordenar o crescimento urbano; 
 
 
 
23 
 regular o uso do solo; 
 controlar a densidade do ambiente edificado; 
 proteger o meio ambiente; e, 
 garantir espaços abertos destinados a preservar a ventilação e 
iluminação natural adequadas a todos os edifícios. 
 
Assim, os códigos de obras definem, entre outros, os seguintes itens: 
 tipo de ocupação permitido para um determinado lote; 
 a projeção máxima do edifício sobre ele (taxa de ocupação); 
 área máxima permitida para a construção (coeficiente de 
utilização); e, 
 recuos a serem observados com relação às divisas 
(www.edifique.arq.br, 2008). 
 
 
Lei de zoneamento urbano 
 
A lei do zoneamento é outro instrumento de caráter jurídico-urbanístico 
importantíssimo a ser aplicado no planejamento municipal. 
Esta lei também é usada no Brasil há muito tempo, entretanto vem sendo 
atualizada sob o princípio de ser um instrumento útil para a previsão e o controle 
de densidades nos meios urbanos. O zoneamento faz parte de uma lei em 
conjunto com o Uso e Ocupação do Solo, uma vez que estabelece gabaritos de 
alturas e limitações volumétricas de edificações e compatibilidade da 
convivência de diferentes usos do solo (residencial, comercial, institucional, 
industrial, misto). O Zoneamento, geralmente é definido através da divisão, 
principalmente do perímetro urbano, em áreas com algumas condições e 
aptidões em comum, que serão as zonas. 
 
 
 
24 
Para a elaboração do projeto de Lei do Zoneamento também são 
considerados, sem ordem de prioridade, os fatores de capacidade de 
adensamento populacional, da capacidade de fornecimento de infraestrutura, 
das condições ambientais e de topografia. 
A primeira condição é a capacidade de adensamento populacional, que é 
desejável nos inúmeros vazios urbanos e nas áreas imediatamente contíguas à 
malha urbana já existente. 
A capacidade de fornecimento de infraestrutura é uma questão vital, já 
que nela estão incluídas as condições de acesso viário, fornecimento de água 
tratada, coleta de esgoto, drenagem, coleta de lixo. Existem partes da cidade 
onde claramente inexistem condições para a ocupação por edificações altas e 
de usos de maior demanda de infraestrutura. Em locais onde as condições são 
favoráveis será permitida uma ocupação mais adensada, por outro lado, onde já 
se identifica uma saturação dos limites da capacidade da infraestrutura existente 
serão permitidas ocupações compatíveis (GROSTEIN, 2008). 
A importância do instrumento do Zoneamento é enorme, pois este busca 
o desenvolvimento equilibrado da aglomeração urbana, permite a coexistência 
de atividades diferentes desde que adequadamente dosadas, ao mesmo tempo 
identifica áreas compatíveis com os vários tipos de uso e porte industrial e, 
finalmente, assegura uma concentração urbana mais equilibrada (GROSTEIN, 
2008). 
Juntamente com a lei do Zoneamento, o instrumento de caráter jurídico-
urbanístico que contempla ‘Ocupação e uso do Solo’, são úteis para previsão e 
controle de densidades nos meios urbanos, quando a cidade cresce em sua 
região central de maneira desorganizada, multiplicando problemas de todas as 
espécies. Em termos de prognóstico, este instrumento pode proporcionar um 
desenvolvimento responsável e sustentável, com a intenção concreta de 
correção de problemas e inversão das tendências. Há necessidade de definir 
claramente normas para muitos pontos hoje desconsiderados, como: 
 a questão da ocupação das margens dos cursos de água; 
 
 
 
25 
 a necessidade de se avaliar empreendimentos e intervenções que 
causem algum tipo de impacto no meio ambiente, natural ou construído; 
 a necessidade de garantir um mínimo de segurança em áreas onde se 
aglomeram pessoas; 
 o controle do uso do solo diz respeito a questões quantitativas e 
qualitativas. 
O tipo de ocupação e a compatibilização das atividades são aspectos de 
grande importância, pois pode-se considerar, segundo Santos (2008), “que as 
cidades são tanto mais viáveis quanto maior for a complementaridade das 
funções que abrigam”. Isto também significa que a manutenção da coexistência 
de usos diferentes deve ser preservada, por se entender que a multiplicidade de 
usos, desde que compatíveis, é saudável. 
Entretanto, as incompatibilidades dos usos deverão ser tratadas com 
atenção. Em geral, vários tipos de usos industriais devem ser localizados em 
áreas adequadas, afastadas de outras categorias de usos. Muitas vezes, o porte 
de qualquer uso, em geral comercial e institucional, tais como lojas de materiais 
brutos de construção, supermercados e escolas, é o que mais determina a 
demanda de áreas para estacionamento, manobras e de carga e descarga. 
Muitas vezes estes tipos de equipamentos se tornam inviáveis em determinadas 
áreas da cidade, e nem sempre as adaptações serão possíveis (SANTOS, 
2008). 
Nesta lei deverão estar contempladas formas de intervenção adequada 
quanto aos aspectos da altura das edificações, o quanto se pode ocupar do 
terreno, o quanto sepode construir, o quanto as edificações deverão estar 
afastadas entre si, quantas vagas de estacionamento devem ser garantidas. 
Para esses pontos importarão a capacidade de adensamento da população e a 
de garantia de acessibilidade. Desta maneira, a diferenciação destes índices 
estará demarcada através da organização do território em zonas. Muitas regras 
importantes estarão presentes na Lei, dentre elas: 
 a taxa de ocupação, definindo o quanto se pode ocupar de um lote ao 
nível do solo, apresentando algumas variações de acordo com a zona; 
 
 
 
26 
 os afastamentos das construções, que permitirão, onde for possível, 
ampliações de vias públicas através de indenização, e garantirão acesso 
e passagem de luz e ventilação necessárias ao bom funcionamento das 
edificações; 
 o coeficiente de aproveitamento, determinador de densidade 
populacional, aplicado para o cálculo do quantas vezes a área do lote se 
pode construir em um terreno em uma determinada zona; 
 uma proporção do lote a ser mantida por solo e cobertura vegetal, 
conhecida como taxa de permeabilização, para diminuir a sobrecarga no 
sistema de captação de águas pluviais (SANTOS, 2008). 
Deste modo, é imprescindível que se determine como ocupar e usar o 
solo dentro da área urbana, e também como proporcionar meios com que a 
cidade passe a se desenvolver de forma saudável. As limitações serão muito 
benignas para a cidade e representarão apenas um desafio a mais para a 
criatividade dos projetistas e usuários. 
As regras para uso e ocupação do solo são necessárias quando: 
 pretende-se atingir um grau de qualidade de vida possível para toda a 
cidade; 
 garantir uma área central que seja possível, segura e agradável para 
circular; 
 que os bairros possam garantir boas condições de acessibilidade e 
habitabilidade, de conviver com usos diversos, mas não prejudiciais a 
ninguém (SANTOS, 2008). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
27 
REFERÊNCIAS 
 
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 12 
jan. 2021. 
BRASIL. Estatuto da Cidade. Guia para Implementação pelos municípios e 
cidadãos: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais 
da política urbana. 2° ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de 
publicações, 2002. 
BRASIL. Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 
da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá 
outras providências. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm Acesso em: 
10 jan. 2021. 
CÂMARA, M. O que é a Lei Orgânica de um município? (2018). Disponível 
em: https://www.politize.com.br/lei-organica-de-um-municipio. Acesso em: 
CARNEIRO, P. A. S.; FARIA, A. L. L. Ocupação de encostas e legislação 
urbanística em Viçosa (MG). Caminhos de Geografia 12(14)121-138, 
Fev/2005. 
Código de Obras. Disponível em: <http://www.edifique.arq.br> Acesso em: 13 
jan. 2021. 
COSTA, R. H. Estatuto da Cidade: Comentários a Lei Federal 10.257/2001. In: 
Coords. DALLARI, Adilson Abreu, FERRAZ, Sérgio. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 
2010. 
CUSTÓDIO, M. M.; OLIVEIRA, E. R. de. A legislação brasileira de uso e 
ocupação do solo e sua dissonância sistêmica com fatores redutores da 
refletância da energia solar (2017). Disponível em: https://www.e-
publicacoes.uerj.br/index.php/rdc/article/view/27045 Acesso em: 12 jan. 2021. 
GAVRILOFF, A. C. M. Instrumentos de gestão urbana e a evolução da 
ocupação em Curitiba: o caso da operação urbana consorciada linha verde. 
Curitiba: UFPR, 2013. Disponível em: 
 
 
 
28 
https://acervodigital.ufpr.br/bitstream/handle/1884/31852/R%20-%20D%20-
%20ANA%20CAROLINA%20MARTINS%20GAVRILOFF.pdf?sequence=1&isAl
lowed=y Acesso em: 12 jan. 2021. 
GROSTEIN, M. D. O Plano Diretor e a Lei de Zoneamento. Disponível em: 
http://www.ufv.br/pdv/pdleizoneamento.htm > Acesso em: 15 jan. 2021. 
HARVEY, D. A Produção Capitalista do Espaço. São Paulo: Annablume, 2005. 
HENRIQUES, P. C. da C. O IPTU Progressivo no Tempo e a Promoção da 
Função Social da Propriedade Urbana (2019). Disponível em: 
https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-civil/o-iptu-progressivo-no-tempo-
e-a-promocao-da-funcao-social-da-propriedade-urbana/ Acesso em: 12 jan. 
2021. 
LING, A. Guia de gestão urbana. São Paulo: BEÎ, 2017. 
MATTOS, K. G. da S.; et al. Legislação Urbana no Brasil. COBRAC 2002. 
Congresso Brasileiro de Cadastro Técnico Multifinalitário UFSC Florianópolis 6 
a 10 de Outubro de 2002. 
NAZARETH, P. A. Planos diretores e instrumentos de gestão urbana e 
ambiental no Estado do Rio de Janeiro. Rev. Serv. Público Brasília 69 (1) 211-
240 jan/mar 2018. 
OLIVEIRA FILHO, J. T. de. O Estatuto da Cidade: fundamentos e principais 
instrumentos. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 347, 19 jun. 2004. Disponível 
em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5370>. Acesso em: 12 jan. 
2021. 
OLIVEIRA; L. S. Q. F. de; PEREIRA, E. K. G. O planejamento urbano e a 
utilização dos instrumentos de política urbana na efetivação do 
desenvolvimento sustentável (2013). Disponível em: 
www.publicadireito.com.br Acesso em: 12 jan. 2021. 
PINHEIRO, O. M. Plano Diretor e Gestão urbana. Florianópolis: 
UFSC/CAPES/UAB, 2014. 
 
 
 
29 
PRIETO, I.; MENEZES, M.; CALEGARI, D. Plano diretor: como é feito e para 
que serve? (2017). Disponível em: https://www.politize.com.br/plano-diretor-
como-e-feito/ Acesso em: 12 jan. 2021. 
SALLES, H. da M. Gestão democrática e participativa – módulo específico. 
Florianópolis: PNAP/UFSC, 2014. Disponível em: 
https://educapes.capes.gov.br/bitstream/capes/401286/1/GestaoDemocraticaP
articipativa_GPM%203ed%20WEB%20atualizado.pdf Acesso em: 12 jan. 2021. 
SANTOS, C. N. F. dos. A ocupação e o uso do solo. Disponível em: 
<http://www.ufv.br/pdv/Acupacaoeuzosolo.htm> Acesso em: 15 jan. 2021. 
SARTORI, A. Gestão urbana e administração pública (2016). Disponível em: 
http://www.solidariedadesp.org.br/opiniao/gestao-urbana-e-administracao-
publica. Acesso em: 10. out. 2020.