1-Conceito de atos administrativos

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Projeto Foco no Distintivo – Direito Administrativo – Semana 3 
Fonte: Tec Concursos 
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Conceito de atos administrativos 
INTRODUÇÃO 
 
O início da atuação da Administração Pública, de regra, requer a prévia expedição do 
ato administrativo que lhe sirva de fundamento. 
 
O ato administrativo é o ato jurídico típico do Direito Administrativo, diferenciando-
se das demais categorias de atos por seu peculiar regime jurídico. 
 
Não há conceito legal de ato administrativo; assim, sua definição é tratada pela 
doutrina. Uma possível definição é a seguinte: a norma concreta, emanada do 
Estado, ou por quem esteja no exercício da função administrativa, que tem por 
finalidade criar, modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre o Estado e o 
administrado, suscetível de ser examinada pelo Poder Judiciário. 
 
Por ser constante objeto de cobranças em provas, vejamos alguns conceitos 
doutrinários: 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello: “declaração do Estado, ou de quem lhe faça as 
vezes, no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências 
jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a 
controle de legitimidade por órgãos jurisdicionais”. 
 
Hely Lopes Meirelles: “toda manifestação unilateral de vontade da Administração 
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, 
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria”. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “declaração do Estado ou de quem o represente, que 
produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de 
direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. 
 
José dos Santos Carvalho Filho: “a exteriorização da vontade dos agentes da 
Administração Pública ou de seus delegatários, nesse condição, que, sob regime de 
direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao 
interesse público”. 
 
Pelos conceitos apresentados, podemos traçar as seguintes características gerais do 
ato administrativo: 
• provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais; 
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• é exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do direito público; 
• trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz efeitos 
de direito; 
• sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não apresentar 
caráter de definitividade. 
 
 
FATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
A doutrina diferencia ato administrativo de fato administrativo. A origem da 
distinção vem do Direito Civil. 
 
Segundo os civilistas, fato jurídico em sentido amplo é qualquer acontecimento da 
vida relevante para o Direito, como a morte, por exemplo. Divide-se em: 
• fatos jurídicos em sentido estrito: fatos naturais; 
• atos jurídicos em sentido amplo (fatos humanos): acontecimentos voluntários 
decorrentes do querer individual. Dividem-se em: 
o atos jurídicos em sentido estrito: efeitos determinados pela lei; e 
o negócios jurídicos: manifestações de vontade capazes de produzir efeitos jurídicos 
queridos pelas partes. 
 
Perceba que o que importa para o estudo dos atos administrativos é a diferença 
entre fatos jurídicos em sentido estrito e atos jurídicos em sentido amplo. 
 
O fato administrativo pode ser um evento da natureza (fato administrativo natural) 
ou um comportamento voluntário (fato administrativo voluntário). Ou seja, os fatos 
administrativos podem ser decorrentes de atos administrativos, mas nada impede 
que derivem também de condutas administrativas não formalizadas em atos 
administrativos. 
 
 
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A Administração Pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica algumas 
modalidades de atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos 
administrativos. Daí, nem todo ato da Administração é ato administrativo. 
 
Vejamos os dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da 
Administração: 
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a) CORRENTE MINORITÁRIA: defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera 
que os atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados pela 
Administração Pública, incluindo os atos administrativos; 
b) CORRENTE MAJORITÁRIA: adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diógenes 
Gasparini, José dos Santos Carvalho Filho e, principalmente, por todos os concursos 
públicos, essa segunda concepção considera que atos da Administração são atos 
jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de 
atos administrativos, como os atos legislativos expedidos no exercício de função 
atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal, os atos regidos pelo 
direito privado e os atos meramente materiais. 
 
Portanto, se existem atos administrativos praticados fora dos domínios da 
Administração Pública, como ocorrem com aqueles expedidos por concessionários e 
permissionários, é possível concluir que: 
• NEM TODO ATO JURÍDICO PRATICADO PELA ADMINISTRAÇÃO É ATO ADMINISTRATIVO; 
• NEM TODO ATO ADMINISTRATIVO É PRATICADO PELA ADMINISTRAÇÃO. 
 
De acordo com Alexandre Mazza, são espécies de atos da Administração: 
 
a) atos políticos ou de governo: não se caracterizam como atos administrativos 
porque são praticados pela Administração Pública com ampla margem de 
discricionariedade e têm competência extraída diretamente da Constituição Federal. 
Exemplos: declaração de guerra, decreto de intervenção federal, indulto, medida 
provisória, veto a projeto de lei e indulto; 
b) atos meramente materiais: consistem na prestação concreta de serviços, 
faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos administrativos. Exemplos: poda 
de árvore, varrição de rua e cirurgia em hospital público; 
c) atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela 
Administração Pública no exercício de função atípica. Exemplo: medida provisória; 
d) atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros em 
que a Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao direito 
privado ocupando posição de igualdade perante o particular, isto é, destituído do 
poder de império. Exemplo: locação imobiliária e contrato de compra e venda; 
e) contratos administrativos: são vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos 
atos administrativos que são normalmente prescrições unilaterais da Administração. 
Exemplos de contratos administrativos: concessão de serviço público e parceria 
público-privada. 
 
 
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
 
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No Direito Privado, o silêncio importa, de regra, a concordância tácita, considerando-
se os usos e as circunstâncias normais (art. 111 do Código Civil de 2002). No entanto, 
no mundo administrativo, o silencia é assunto repleto de discussões doutrinárias. 
 
No entanto, para a DOUTRINA MAJORITÁRIA (e para as questões de provas), o 
silêncio não é propriamente ato administrativo, mas sim fato administrativo, o qual 
pode gerar consequências jurídicas como a prescrição e a decadência. Falta ao 
silêncio algo que é essencial ao conceito de ato administrativo: a declaração de 
vontade; e o silêncio é o oposto disso: é ausência de manifestação. E não há ato sem 
a declaração de vontade. 
 
 
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 
 
Este tópico é necessário para explorar a diferença entre procedimentos e atos 
administrativos em geral. 
 
Os procedimentos administrativos podem ser definidos como um conjunto 
concatenado e ordenado de atos produzidos visando à produção de um ato final. 
Exemplo clássico de procedimento são os processos licitatórios, cujo ato final, a 
adjudicação, culminará na seleção da proposta mais vantajosa àAdministração. 
 
Interessante como boa parte da doutrina “põe à parte” a discussão quanto à 
utilização dos termos processo ou procedimento, em termos administrativos. Essa 
discussão costuma ser estéril, para fins de concursos públicos. 
 
Sobre o tema, na CF/1988, a expressão processo é utilizada, em diversas ocasiões, 
como sinônima para o que seria um procedimento administrativo, na visão dos 
doutrinadores mais “legalistas”. Para estes, esclareça-se, o processo é ligado à 
atividade jurisdicional, enquanto o procedimento ou faria parte do processo (algo 
material, necessário à tomada de decisão judicial) ou teria a natureza 
administrativa. Só que a CF/1988 não é tão rígida quanto os doutrinadores em 
questão. Veja-se, por exemplo, o inc. LV do art. 5º da CF/1988: aos litigantes, 
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o 
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Não se faz 
diferença entre processos administrativos ou judiciais, daí, desnecessária a distinção 
do significado do termo. 
 
 
Resumo do capítulo 
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O ato administrativo é a norma concreta, emanada do Estado, ou por quem esteja no 
exercício da função administrativa, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir 
ou declarar relações jurídicas entre o Estado e o administrado, suscetível de ser 
examinada pelo Poder Judiciário. 
 
Características gerais do ato administrativo: 
• provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais; 
• é exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do direito público; 
• trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz efeitos 
de direito; 
• sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não apresentar 
caráter de definitividade. 
 
FATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
O fato jurídico em sentido amplo é qualquer acontecimento da vida relevante para o 
Direito, como a morte, por exemplo. Divide-se em: 
• fatos jurídicos em sentido estrito: fatos naturais; 
• atos jurídicos em sentido amplo (fatos humanos): acontecimentos voluntários 
decorrentes do querer individual. Dividem-se em: 
• atos jurídicos em sentido estrito: efeitos determinados pela lei; e 
• negócios jurídicos: manifestações de vontade capazes de produzir efeitos jurídicos 
queridos pelas partes. 
 
O fato administrativo pode ser um evento da natureza (fato administrativo natural) 
ou um comportamento voluntário (fato administrativo voluntário). Ou seja, os fatos 
administrativos podem ser decorrentes de atos administrativos, mas nada impede 
que derivem também de condutas administrativas não formalizadas em atos 
administrativos. 
 
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da Administração: 
a) CORRENTE MINORITÁRIA: defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera 
que os atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados pela 
Administração Pública, incluindo os atos administrativos; 
b) CORRENTE MAJORITÁRIA: adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diógenes 
Gasparini, José dos Santos Carvalho Filho e, principalmente, por todos os concursos 
públicos, essa segunda concepção considera que atos da Administração são atos 
jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de 
atos administrativos, como os atos legislativos expedidos no exercício de função 
atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal, os atos regidos pelo 
direito privado e os atos meramente materiais. 
 
Projeto Foco no Distintivo – Direito Administrativo – Semana 3 
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São espécies de atos da Administração: 
a) atos políticos ou de governo: não se caracterizam como atos 
administrativos porque são praticados pela Administração Pública com ampla 
margem de discricionariedade e têm competência extraída diretamente da 
Constituição Federal. Exemplos: declaração de guerra, decreto de intervenção 
federal, indulto, medida provisória, veto a projeto de lei e indulto; 
b) atos meramente materiais: consistem na prestação concreta de serviços, 
faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos administrativos. Exemplos: 
poda de árvore, varrição de rua e cirurgia em hospital público; 
c) atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela 
Administração Pública no exercício de função atípica. Exemplo: medida 
provisória; 
d) atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros 
em que a Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao 
direito privado ocupando posição de igualdade perante o particular, isto é, 
destituído do poder de império. Exemplo: locação imobiliária e contrato de 
compra e venda; 
e) contratos administrativos: são vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-
se dos atos administrativos que são normalmente prescrições unilaterais da 
Administração. Exemplos de contratos administrativos: concessão de serviço 
público e parceria público-privada. 
 
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
 
Para a DOUTRINA MAJORITÁRIA e para as questões de provas, o silêncio não é 
propriamente ato administrativo, mas sim fato administrativo, o qual pode gerar 
consequências jurídicas como a prescrição e a decadência. 
 
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 
 
Um conjunto concatenado e ordenado de atos produzidos visando à produção de 
um ato final. Exemplo clássico de procedimento são os processos licitatórios, cujo 
ato final, a adjudicação, culminará na seleção da proposta mais vantajosa à 
Administração.