Politicaassistenciaestudantil-Silva-2022

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE EDUCAÇÃO 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO 
 
 
 
DANIELE ANTONIA DA SILVA 
 
 
 
 
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL NA UFRN: AÇÕES DO PNAES NOS 
CURSOS DE GRADUAÇÃO - CAMPUS NATAL (2010-2019) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
2022 
 
 
DANIELE ANTONIA DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL NA UFRN: AÇÕES DO PNAES 
NOS CURSOS DE GRADUAÇÃO - CAMPUS NATAL (2010-2019) 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Educação da Universidade 
Federal do Rio Grande do Norte, como parte 
dos requisitos para obtenção do título de Mestre 
em Educação. 
Orientadora: Profa. Dra. Alda Maria Duarte 
Araújo Castro 
 
 
 
 
 
 
 
NATAL/RN 
2022 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN 
Sistema de Bibliotecas - SISBI 
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Moacyr de Góes - CE 
 
 Silva, Daniele Antonia da. 
 Política de assistência estudantil na UFRN : ações do PNAES 
nos cursos de graduação - Campus Natal (2010-2019) / Daniele 
Antonia da Silva. - 2022. 
 173 f.: il. color. 
 
 Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do 
Norte, Centro de Educação, Programa de Pós-Graduação em Educação. 
Natal, RN, 2022. 
 Orientadora: Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro. 
 
 
 1. Educação superior - Dissertação. 2. Assistência estudantil 
- Dissertação. 3. Permanência - Dissertação. I. Castro, Alda 
Maria Duarte Araújo. II. Título. 
 
RN/UF/Biblioteca Setorial Moacyr de Góes - CE CDU 378(813.2) 
 
 
 
 
 
Elaborado por Jailma Santos - CRB-15/745 
 
 
 
DANIELE ANTONIA DA SILVA 
 
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL NA UFRN: AÇÕES DO PNAES NOS 
CURSOS DE GRADUAÇÃO - CAMPUS NATAL (2010-2019) 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal 
do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em 
Educação. 
Área de concentração: Educação, Política e Práxis Educativa. 
 
Aprovada em: ______/______/______ 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
 
Prof.ª Drª. Alda Maria Duarte Araújo Castro (Orientadora) 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
 
 
 
Prof.ª Dr. Antônio Cabral Neto (Membro interno) 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
 
 
 
Prof.ª Drª. Maria Edgleuma de Andrade (Membro externo) 
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
 
 
 
Prof. Drª. Maria Goretti Cabral Barbalho (Suplente Interno) 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
 
 
 
Prof. Dr. Allan Solano Souza (Suplente Externo) 
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico a presente dissertação a meu grande amigo 
e pai, Jesus Cristo, a Nossa Senhora e a minha 
família. 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
A construção desta dissertação só foi possível graças a Jesus Cristo que acolheu o meu 
sonho e me acompanhou diariamente nessa trajetória, concedendo-me a sabedoria, o 
discernimento e aliviando meu coração e mente nos momentos mais difíceis. 
Gratidão a minha família, em especial a minha mãe, Antônia da Conceição, ao meu pai, 
Fabio Silva, e minha irmã Gabriela Silva, por todo apoio, amor, incentivo, confiança e por 
estarem ao meu lado em todos os momentos. Ao meu namorado Sergio Henrique Mendes por 
todas as palavras de carinho, confiança, apoio e incentivo. Amo vocês! 
Aos meus familiares em geral, por torcerem sempre pelo meu sucesso. 
A minha orientadora, Prof.ª Drª Alda Maria Duarte Araújo Castro, pela oportunidade de 
vivenciarmos a construção dessa dissertação. Foi uma experiência de valor inestimável! 
Obrigada pela confiança, por ter acreditado em mim, pelos ensinamentos, cuidado e pelo tempo 
dedicado a me ensinar que, sem dúvida, foi fundamental para o meu crescimento profissional. 
A escrita deste trabalho se tornou mais leve e gratificante, pois ao meu lado se encontrava uma 
professora de competência singular sempre a me proporcionar o suporte necessário em todos 
os momentos. Gratidão, professora! 
Aos professores(as) da linha de pesquisa Educação, Política e Práxis Educativas, Alda 
Castro, Antônio Cabral Neto, Magna França, Goretti Barbalho, Andreia Quintanilha, Rute 
Régis, Gilmar Guedes, Maria Aparecida de Queiroz e Luciane Terra. Aos mestrandos(as) e 
doutorandos(as), Regina Celi, Gilneide Lobo, Matheus Lucas, Wanessa Franco, Daniele Rocha, 
Mariana Tavares, Ricaline Costa, Girliany Soares e Felipe. Obrigada por todas as discussões e 
partilhas de saberes pertinentes que me inspiraram para a construção dessa dissertação. 
Agradeço ao professor Antônio Cabral Neto, em especial, por me acompanhar desde 
o início da graduação, obrigada pelo incentivo e ensinamentos durante toda a minha trajetória 
na UFRN. Suas palavras e conselhos sempre estarão comigo! Obrigada também pela 
disponibilidade em realizar a leitura atenta deste trabalho e pelas importantes contribuições na 
qualificação. 
A minha amiga Suzana Sena, que me acompanha desde a graduação, torcendo pelo 
meu sucesso e me apoiando nos momentos bons e ruins. Meu muito obrigada! 
Gratidão aos professores(as) que compuseram a minha banca examinadora Prof. Dr. 
Antônio Cabral Neto, Profª Drª Maria Edgleuma de Andrade, Profª Drª Maria Goretti Cabral 
Barbalho e Prof. Dr. Allan Solano Souza. Muito obrigada por aceitarem participar dessa etapa 
tão importante da minha carreira. 
 
 
RESUMO 
 
A presente dissertação tem como objetivo geral analisar as ações do Programa Nacional de 
Assistência Estudantil (PNAES) e sua configuração na Universidade Federal do Rio Grande do 
Norte, tendo como referência a política de distribuição de bolsas de moradia, transporte e 
alimentação concedidas aos estudantes de graduação, Campus Natal (2010-2019), situando-o 
no contexto das atuais políticas sociais. A matriz epistemológica adotada é o Materialismo 
Histórico-Dialético, compreendendo as seguintes categorias de análise: contradição, mediação 
e totalidade. Os procedimentos metodológicos utilizados foram a revisão de literatura e a análise 
documental do Relatório de gestão da UFRN (2007-2019), dos Boletins de orçamento do 
PNAES na UFRN, do PDI da UFRN, do Relatório de Consolidação dos Resultados das Gestões 
do Plano Nacional de Assistência Estudantil, da Portaria Normativa n° 39 de 12/12/2007 e do 
Decreto nº 7. 234 de 19 de julho de 2010 entre outros. Utilizou-se também a análise de dados 
do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), o portal de 
dados abertos da UFRN e a entrevista semiestrutura com a assistente social da Divisão de 
Assistência Social e Ações de Permanência (DASAP-UFRN). Conclui-se que o PNAES definiu 
procedimentos de assistência centrados em prevalecer a viabilização da igualdade de 
oportunidades, com a finalidade de melhorar o desempenho acadêmico e desenvolver ações 
preventivas contra a repetência e evasão. Contudo, alguns condicionantes de ordem social, 
econômica e política afetaram o desenvolvimento das suas funções. As Instituições de Ensino 
Superior apresentaram dificuldades e falhas no seu papel de planejar, implementar e executar o 
programa, a participação estudantil esteve pouco presente e houve cortes do orçamento. Os 
desdobramentos das análises das ações do PNAES na UFRN permitem afirmar que os auxílios 
alimentação, transporte e moradia, apesar do caráter compensatório, são fundamentais para 
conceder condições básicas de permanência aos estudantes em situação de vulnerabilidade 
socioeconômica. Porém, esse público do PNAES carece de uma política com segurança jurídica 
que defina em lei uma base orçamentária suficiente para a IES ampliar seu atendimento, não 
ficar submetida ao momentoeconômico e político, bem como aos interesses dos governantes. 
 
Palavras-chave: Educação superior. Assistência estudantil. Permanência. 
 
 
 
ABSTRACT 
 
This dissertation aims to analyze the actions of the National Program of Student Assistance 
(PNAES) and its configuration at the Federal University of Rio Grande do Norte, as a reference 
it was used the policy of distribution of housing, transport and food granted to the graduation 
students, Campus-Natal (2010-2019), placing it in the context of the current social policies. As 
an epistemological matrix it adopted Historical-Dialectical Materialism, including the 
following categories of analysis: contradiction, mediation and totality. The methodological 
procedures used were the literature review; documental analysis: as the management reports of 
UFRN (2007-2019), PNAES budget bulletins from UFRN, UFRN's Institutional Development 
Plan (PDI), Results Consolidation Reports of PNAES Management, Normative nº 39 of 
December 12th of 2007, and the Decree nº 7234 of July 19th of 2010, among others; were also 
used the data analysis of the National Institute of Studies and Research Anísio Teixeira - INEP 
and UFRN's open data portal. It is concluded that the PNAES defined assistance procedures 
focused on prevailing the viability of equal opportunities, with the purpose of improving 
academic performance and developing preventive actions against repetition and evasion. 
However, some social economical and political conditions affected the development of its 
functions. Higher Education Institutions (IES) presented difficulties and failures in their role of 
planning, implementing and executing the program, student participation was little present and 
there were budget cuts, among others. The results of the analyzes the actions of the PNAES 
allow us to affirm that food, transport and housing aid, despite their compensatory nature, are 
essential to grant basic conditions of permanence to students in a situation of socioeconomic 
vulnerability. However, the public of PANES requires a policy with legal safety that defines by 
the Law an adequate budget basis so the IES can expand their attendance and not be submissive 
to the economical and political moment and to the government interests. 
 
Keywords: Higher Education. Student assistance. Permanency. 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
Gráfico 1 - Evolução do número de matrículas em cursos superiores de graduação presencial 
em universidades federais (2002-2014) .................................................................................... 81 
Gráfico 2 - Evolução do Orçamento do PNAES nas Universidades Federais do Brasil no 
período de 2008 a 2019 ............................................................................................................ 98 
Gráfico 3 - Distribuição interna dos recursos do PNAES para a UFRN no período de 2008-
2019 ........................................................................................................................................ 138 
 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
Quadro 1 - Primeiras normativas da assistência estudantil da UFRN (1958-1996) ............. 107 
Quadro 2 - Renda líquida mensal da família dos ingressantes na UFRN em 2004 .............. 116 
Quadro 3 - Distribuição de bolsas de assistência estudantil na UFRN em 2008 .................. 121 
Quadro 4 - Metas e resultados da Ação 4002 - Assistência ao Educando do Ensino de 
Graduação na UFRN (2008) ................................................................................................... 122 
 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1 - Vestibular: Vagas Oferecidas, Candidatos Inscritos, Vagas Preenchidas e Relação 
Candidatos/Vagas na UFRN nos cursos de graduação presencial (2001-2004) .................... 115 
Tabela 2 - Desempenho da UFRN na oferta de vagas nos cursos de graduação presencial.. 118 
Tabela 3 - Custeio do PNAES destinado a UFRN (2008-2010) ........................................... 125 
Tabela 4 - Número de Cursos, Alunos Matriculados nos Cursos de Graduação Presenciais da 
UFRN (2008-2019) ................................................................................................................ 133 
Tabela 5 - Discentes dos cursos de graduação que possuem auxílio alimentação em relação ao 
total de estudantes do Campus Central - Natal (2010.2-2019.2) ............................................ 144 
Tabela 6 - Discentes dos cursos de graduação que possuem auxílio moradia em relação ao 
total de estudantes do Campus Central - Natal (2010.2-2019.2) ............................................ 147 
Tabela 7 - Discentes dos cursos de graduação que possuem auxílio transporte em relação ao 
total de estudantes do Campus Central - Natal (2010.2-2019.2) ............................................ 149 
 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1 - Fluxograma do macroprocesso do PNAES ............................................................ 97 
Figura 2 - Organograma da Pró-Reitoria de Assuntos Estudantis (PROAE) ........................ 127 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
ANDIFES Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Superior 
Art. Artigo 
Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior 
CF Constituição Federal 
FONAPRACE Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis 
FIES Fundo de Financiamento Estudantil 
EaD Educação a Distância 
ENEM Exame Nacional do Ensino Médio 
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
IES Instituição de Ensino Superior 
IFs Institutos Federais de Educação 
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 
MEC Ministério da Educação 
PNAES Programa Nacional de Assistência Estudantil 
PT Partido dos Trabalhadores 
Prouni Programa Universidade para Todos 
PNE Plano Nacional de Educação 
Pnad Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Anual) 
REUNI Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão 
Universidades Federais 
SINAES Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior 
TBM Taxa Bruta de Matrícula 
TLE Taxa Líquida de Escolarização 
TLM Taxa Líquida de Matrícula 
UNE União Nacional dos Estudantes 
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura 
UF Unidade da Federação 
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte 
URN Universidade do Rio Grande do Norte 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 15 
1.1 Contextualização da temática ......................................................................................... 15 
1.2 Delimitação do Objeto de Estudo ................................................................................... 19 
1.3 Problema ......................................................................................................................... 22 
1.4 Objetivos ......................................................................................................................... 23 
1.4.1 Objetivo geral .......................................................................................................... 23 
1.4.2 Objetivos específicos ............................................................................................... 24 
1.5 Referencial Teórico-metodológico ................................................................................. 24 
1.5.1 Abordagem de pesquisa e procedimentos técnicos ................................................. 24 
1.6 Estrutura da dissertação .................................................................................................. 31 
2 POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS NO BRASIL: A LUTA PELOS DIREITOS 
SOCIAIS ..................................................................................................................................32 
2.1 Políticas públicas e sociais: breve contextualização....................................................... 32 
2.2 O contexto histórico, político e social das políticas públicas sociais no Brasil ............. 39 
2.3 Configurações do neoliberalismo nas políticas sociais no Brasil ................................... 47 
2.4 Neodesenvolvimentismo e a ampliação das políticas sociais no Brasil ......................... 60 
3 EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL E AS POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA 
ESTUDANTIL: ÊNFASE NO PNAES ................................................................................. 69 
3.1 Educação superior no Brasil: expansão e inclusão social............................................... 70 
3.2 Política de Assistência Estudantil na educação superior no Brasil: origem e principais 
iniciativas .............................................................................................................................. 84 
3.3 Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES): para além do acesso à educação 
superior ................................................................................................................................. 91 
4 POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL DA UFRN: DESAFIOS E LIMITES
 ................................................................................................................................................ 104 
4.1 Principais iniciativas no âmbito da assistência estudantil na UFRN ............................ 105 
4.2 Programa de Bolsas de Assistência Estudantil da UFRN: Auxílio aos direitos básicos
 ............................................................................................................................................ 114 
4.3 Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) e sua implementação na UFRN
 ............................................................................................................................................ 124 
4.3.1 A distribuição de auxílio alimentação, moradia e transporte no âmbito da UFRN no 
período de 2010-2019 ..................................................................................................... 141 
CONSIDERAÇÕES ............................................................................................................. 152 
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 158 
APÊNDICE ........................................................................................................................... 174 
15 
 
INTRODUÇÃO 
1.1 Contextualização da temática 
 
No século XX, com o advento da globalização e das novas tecnologias, o 
conhecimento, assim como a circulação da informação passaram a ser fundamentais para o 
desenvolvimento das nações. De acordo com Castells (2001), na globalização o avanço da 
informação e dos conhecimentos, são determinantes para o crescimento econômico dos países 
e sua inserção no mercado globalizado. Nessa perspectiva, a estruturação do trabalho se adapta 
às novas exigências do capital, ampliando as capacidades humanas de produção, influenciando 
padrões de vida e as relações sociais e a da própria economia. 
O autor ainda afirma que o impacto das determinações do Estado no crescimento 
econômico do país, em meio às novas tecnologias, só poderá se materializar mediante uma 
mudança social-cultural das instituições, das organizações e dos diversos sujeitos que compõem 
o processo produtivo do trabalho na sociedade, “[...] de sua conexão com estratégias de 
intervenção positiva, tais como políticas tecnológicas e educacionais que aumentem os recursos 
e talentos do país no âmbito da produção informacional” (CASTELLS, 2001, p. 108-109). O 
campo educacional é influenciado por essa lógica e pelas diretrizes emanadas dos organismos 
internacionais que articulam modificações no mercado de trabalho, estimulando uma economia 
respaldada na tecnologia e, principalmente, no capital humano. 
A teoria do capital humano desenvolvida por Schultz, em 1973, afirmava que nas 
sociedades ocidentais os conhecimentos e as capacidades do homem, são considerados como 
formas de capital, classificado como capital humano. Para Schultz (1973) os gastos em 
educação, saúde e com a migração interna para a aquisição de melhores empregos podem ser 
considerados não como gastos, mas como um investimento que poderá trazer benefícios futuros 
não só para os indivíduos em particular, mas também para o desenvolvimento das nações. Paiva 
(2001, p. 188), complementa esse pensamento e diz que “[...] a forma mais importante da força 
de trabalho, o maior “capital humano” hoje é o intelecto”. Sendo o capital humano o novo 
sustento do desenvolvimento econômico, o capitalismo faz exigências por um trabalhador que 
invista mais na sua própria qualificação, que seja mais prático e flexível, para melhorar sua 
produtividade e atender às demandas do mercado capitalista. 
Esse entendimento tem trazido sérias repercussões para a educação que, em geral, tem 
despontado como central na agenda de todos os países na atualidade. Dias Sobrinho (2010, p. 
1227) evidencia as repercussões diretas do capitalismo na educação superior; para o autor 
 
16 
 
[...] a qualidade educativa estaria associada à produtividade, lucro, 
desenvolvimento a qualquer custo, empreendedorismo, competitividade, 
competências profissionais apropriadas às mudanças no mundo do trabalho e 
na economia. Ela seria subsidiária da racionalidade empresarial, em que 
prevalecem o individual sobre o comunitário, o privado sobre o público, os 
interesses e concepções instrumentais sobre os valores da vida social. 
Educação de qualidade seria, na perspectiva neoliberal, a que equipa o 
indivíduo com conhecimentos e técnicas úteis à démarche competitiva 
individual e ao fortalecimento das empresas, numa lógica em que esse 
mecanismo é entendido como o mais importante motor do enriquecimento e 
progresso de um país (DIAS SOBRINHO, 2010, p. 1227). 
 
Nesse sentido, o neoliberalismo vincula a educação como mecanismo para reafirmar 
as forças de trabalho, relações de produção, lucratividade e reprodução do capital, enquanto 
influencia sobremaneira os interesses das pessoas, que passam a vislumbrar a partir da 
educação, uma mudança de vida, inserção nas relações de produção, lucratividade do mercado 
de trabalho, cada vez mais competitivo. Contudo, no Brasil, desde sua origem, a educação 
superior priorizou uma fração pequena de estudantes, principalmente os oriundos da elite da 
sociedade e a primazia do setor privado (CUNHA, 2000). 
Desse modo, para que o país pudesse atender as novas demandas do capital, do 
mercado mundial e da grande procura da população por educação superior, foram necessárias 
políticas que promovessem a democratização do acesso para a qualificação da mão de obra. A 
Constituição Federal de 1988 apresenta no artigo 206 um conjunto de princípios, dentre eles a 
“I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (BRASIL, 1988) – 
fundamental para a criação de políticas públicas, pois enfatiza o objetivo de democratizar o 
acesso à educação superior e garantir ao aluno a permanência e conclusão com sucesso. 
No entanto, segundo Leite (2021, p. 459), “Malgrado as conquistas obtidas em termos 
de direitos sociais na Constituição de 1988, a chegada do neoliberalismo ao Brasil, pouco após 
a sua aprovação, implica liminarmente em um retrocesso nestas concepções”, principalmente 
no âmbito das políticas sociais, estruturadas com base em um caráter focalista, assistencialista 
e clientelista. 
Sposati, Bonetti, Yasbek e Falção (1995, p. 29) salientam que 
 
A introdução de políticas sociais calcadas no modelo assistencial consagra 
formas populistas de relação e a benevolência enquanto forma de atendimento 
às necessidades de reprodução da sobrevivência das classes subalternizadas. 
[...] Éa presença do mecanismo assistencial nas políticas sociais que as 
configura como compensatórias de “carências”. Com isso, torna-se 
justificatório para o Estado selecionar o grau de carência da demanda 
(financeira, nutricional, física etc.) para incluí-la/excluí-la dos serviços ou 
bens ofertados pelos programas sociais (SPOSATI; BONETTI; YASBEK; 
FALÇÃO, 1995, p. 29-30). 
17 
 
 
A educação, neste sentido, é tratada como um benefício e não um direito subjetivo 
garantido pela Constituição Federal de 1988, sendo assim, tanto o direito à educação como 
outros direitos básicos são negados pelo Estado a grande parte da sociedade em situação de 
vulnerabilidade socioeconômica 1como negros e indígenas – grupos étnicos que vivenciaram a 
imposição do processo histórico, social, cultural e econômico da escravidão e o genocídio, que 
repercute diretamente no acesso e permanência na educação superior bem como e inclusive nas 
relações sociais atuais. 
Nessa conjuntura, a fim de democratizar a educação superior e outras etapas do ensino 
público, a política de acesso à educação superior no Estado brasileiro foi priorizada e orientada 
pelas recomendações dos organismos internacionais. Assim, foram adotadas medidas como as 
aprovadas pela Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional (LDB), que delineou nos “Art. 3°, inciso V - coexistência de instituições públicas e 
privadas [...], Art. 7º O ensino é livre à iniciativa privada [...], Art. 45° A educação superior 
será ministrada em instituições de ensino superior, públicas ou privadas, com variados graus de 
abrangência ou especialização” (BRASIL, 1988). Esses artigos indicaram as condições viáveis 
para a flexibilidade do ensino e a diversificação mediante a via privada, o que facilitou as 
políticas expansionistas na educação superior. 
A organização de um Plano de Educação comum para todo o Brasil também foi 
definido na CF de 1988, que diz em seu artigo 9º “A União incumbir-se-á de: I – elaborar o 
Plano Nacional de Educação, em colaboração com Estados, Distrito Federal e Municípios” 
(BRASIL, 1996). 
Em atendimento a essa imposição constitucional, foi elaborado o primeiro PNE, 
aprovado pela Lei n° 10.172, de 9 de Janeiro de 2001, num documento que determina as 
diretrizes, metas e estratégias para a política educacional entre o período de 2001 a 2010 
(BRASIL, 2001), incluindo metas específicas direcionadas para a expansão da educação 
superior, com foco na meta 12, que trata do aumento da Taxa Bruta de Matrícula (TBM) e da 
Taxa Líquida de Escolarização (TLE). 
Outro mecanismo que repercutiu na ampliação do acesso à educação superior e 
abordou a necessidade de garantir a permanência do aluno mediante a assistência estudantil foi 
o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais 
 
1 “Este termo, originário da área dos Direitos Humanos, é utilizado para designar grupos ou indivíduos 
fragilizados, jurídica ou politicamente, na promoção, proteção ou garantia de seus direitos de cidadania” (MIOTO, 
2000, p. 217). 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.172-2001?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.172-2001?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.172-2001?OpenDocument
18 
 
(REUNI), aprovado pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que desenvolveu ações nos 
âmbitos de combate à evasão nas universidades federais; expansão da mobilidade estudantil; 
diversificação das modalidades de graduação; amplificação das políticas de inclusão e 
assistência estudantil; reorganização da estrutura acadêmica, visando à melhoria da qualidade 
de ensino e articulação entre os diferentes níveis de ensino (BRASIL, 2007). 
No entanto, priorizou-se nesse programa a racionalidade de recursos e, para Leite 
(2012, p. 456), as ações do Reuni se resumiram na 
 
A inserção de políticas focais, fragmentadas e residuais, propaladas nos vários 
subprojetos apresentados pelas universidades públicas brasileiras, a partir de 
2007 (nas federais, em concomitância com a incorporação do Reuni, e nas 
estaduais, que anteciparam o “modelo” federal), sob o vago título de “Acesso 
e Permanência”, na verdade se consubstancia em poucas esmolas a serem 
disputadas por muitos (LEITE, 2012, p. 456). 
 
O Estado brasileiro assumiu um posicionamento favorável às diretrizes do 
neoliberalismo, adotou medidas compensatórias e contraditórias, que não resolvem a origem 
dos problemas sociais, que interfere diretamente no acesso e permanência dos sujeitos na 
universidade. 
Até 2011, a Taxa Líquida de Escolarização2 na educação superior da população de 
etnia negra e parda, na faixa etária de 18 a 24, representava apenas cerca de 9,1%, enquanto a 
população branca representava 21% (IBGE, 2019). Dado isso, a história da educação brasileira 
é marcada por reinvindicações de movimentos sociais e entidades estudantis que defendem a 
inclusão social de grupos que sofreram historicamente processos de exclusão como os negros, 
indígenas, mulheres e deficientes. 
De acordo com Ferreira, Oliveira e Moraes (2021), as desigualdades sociais e 
econômicas se refletem na discriminação de negros, indígenas, mulheres e pessoas com 
deficiências entre outros grupos, apresentando uma participação reduzida desses estudantes na 
educação superior. Esses grupos exigem cada vez mais a garantia dos seus direitos e o combate 
às desigualdades, incentivando assim o desencadeamento de novos mecanismos de inclusão 
social. Como resultado dessa pressão dos movimentos sociais, foram criadas e instituídas pela 
Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012, as cotas que preveem a inclusão de estudantes de baixa 
renda, autodeclarados pretos, pardos, indígenas e deficientes nas IES públicas, mediante reserva 
 
2 Taxa Líquida de Escolarização (TLE), considera a população de 18 a 24 anos que frequenta ou já concluiu os 
cursos de graduação em relação a população de 18 a 24 anos. A metodologia anterior Taxa Líquida de Matrícula 
(TLM) adotada no primeiro PNE não incluía os estudantes concluintes, somente aqueles matriculados em cursos 
de graduação, com esse novo indicador aumentou o percentual de taxa líquida, pois considera os estudantes 
matriculados e concluintes. 
19 
 
de vagas (BRASIL, 2012). Essa política repercutiu na diversificação do público nas 
universidades, consequentemente, aumentou a demanda por assistência estudantil, visto a 
necessidade de garantias de condições básicas para permanência na educação superior. 
Nesse sentido, o tema relativo à assistência estudantil à educação superior de setores 
da sociedade historicamente excluídos ganha centralidade no debate acadêmico e nas políticas 
governamentais. Portanto, uma investigação que toma como foco essa temática também ganha 
relevância. 
 
1.2 Delimitação do Objeto de Estudo 
 
O Brasil é um país historicamente marcado por extremas desigualdades sociais que 
repercutem no processo de educação. A população mais pobre se defronta com maiores 
dificuldades para o acesso e a permanência na educação superior, dependendo também de uma 
política de assistência estudantil, visto que a educação superior apresenta características de 
acesso elitista (ROSSETTO; GONÇALVES, 2015). Os estudos mostram que há um 
desequilíbrio de acesso à educação superior, quando se compara o número de estudantes que 
estão matriculados nesse nível educacional. Evidencia-se que a proporção de matrículas de 
alunos pertencentes à classe social mais favorecida é muito maior no acesso ao ensino superior, 
quando comparado o mesmo acesso dos estudantes de menores rendimentos, como se pode ver 
nos dados apresentados pela Síntese de Indicadores Sociais do IBGE (2019),[...] o ensino superior, independentemente da rede de ensino, possui um perfil 
mais privilegiado de seus estudantes, prevalecendo alunos do quinto da 
população com maiores rendimentos (30,5% na rede pública e 36,1% na 
privada). As redes de ensino superior divergem mais fortemente em relação à 
proporção de estudantes pertencentes ao quinto da população com os menores 
rendimentos. A rede pública apresenta uma proporção desses estudantes 
56,7% maior do que a mesma proporção para a rede privada de ensino superior 
(respectivamente, 9,7% e 5,5%) (IBGE, 2019). 
 
Os dados enfatizam que as políticas públicas para democratização da educação superior 
desenvolvidas no país ainda não foram suficientes para superar as bases das desigualdades 
sociais, dado que a população que detém menores rendimentos tem pouca participação no 
ensino superior. Segundo Behring e Boschetti (2009), no Brasil, a adoção de políticas 
neoliberais implementadas na década de 1990 e aprofundadas no governo de Fernando 
Henrique Cardoso (1995- 2003) conduziram à adoção de políticas focalizadas, que apenas 
minimizaram as desigualdades sociais de acesso e permanência na educação superior, se 
detiveram a prover políticas que oferecem o mínimo. 
20 
 
Com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), principalmente 
no seu segundo mandato (2006-2010), as políticas públicas de caráter social na dimensão da 
educação superior se apresentaram fortemente embasadas por uma matriz 
neodesenvolvimentista, centrada na inclusão das parcelas mais pobres e excluídas dos diversos 
âmbitos sociais, ao mesmo tempo em que incentivava o fortalecimento do setor privado e o 
crescimento econômico (PFEIFER, 2014). Desse modo, no governo de Luís Inácio Lula se deu 
a continuidade da adoção de políticas públicas de caráter assistencialista e focalizada na 
educação superior para dar suporte aos estudantes em vulnerabilidade social e étnica que, após 
adentrarem a universidade, sofrem pela ausência de condições para permanência. 
Paula e Silva (2012), enfatizam que a democratização da educação superior não se 
resume apenas na adoção de políticas de expansão desse nível educacional. Cabe ressaltar que 
é necessário promover condições para que as classes em vulnerabilidade socioeconômica 
garantam, além do acesso, a sua permanência e conclusão do curso, com qualidade na formação 
e supervisão constante da qualidade dos cursos. 
O Fórum Nacional de Pró-reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis 
(FONAPRACE), Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições (ANDIFES), União 
Nacional dos Estudantes (UNE) entre outros, desenvolveram estudos, pesquisas e levantamento 
de dados que evidenciaram a necessidade de uma política de assistência estudantil para atender 
ao contingente de estudantes de baixa renda que apresentava muitas dificuldades para 
permanecer no curso (IMPERATORI, 2017). 
Fruto dessa luta e reinvindicação o Programa Nacional de Assistência Estudantil 
(PNAES) foi criado pela Portaria Normativa nº 39, de 12/12/2007, e sancionado pelo Decreto 
Federal nº 7.234/2010, que tem como finalidade ampliar as condições para a permanência dos 
estudantes na educação superior, composto pelas seguintes ações de auxílio: moradia estudantil; 
alimentação; transporte; atenção à saúde; inclusão digital; cultura; esporte; creche; apoio 
pedagógico; acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos 
globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação. Seu público-alvo 
prioritariamente, são estudantes advindos da escola pública de educação básica ou com renda 
familiar per capita de até um salário mínimo e meio, além disso, as IFES podem adicionar seus 
próprios critérios para a concessão das bolsas auxílio (BRASIL, 2007a); (BRASIL, 2010a). 
O PNAES é direcionado a desenvolver ações de assistência e combate à evasão em 
decorrência, especialmente das desigualdades sociais e retenção. Com esse programa, 
ampliaram-se as ações da política de assistência estudantil que historicamente caminharam a 
passos lentos e com medidas fragmentadas (KOWALSKI, 2012). 
21 
 
Diante desse contexto de discussões, o objeto de pesquisa deste trabalho é o Programa 
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) e suas repercussões para a política de assistência 
estudantil da Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN. Esse Programa, dado a 
sua amplitude e sua importância para a permanência dos estudantes de condições 
socioeconômico mais vulneráveis, é fundamental para a garantia da educação como direito. O 
Art. 4° do PNAES determina que é de responsabilidade das Instituições de educação superior 
adotar as ações conforme a necessidade e especificidades dos seus estudantes (BRASIL, 
2010a). A UFRN, com base no contexto socioeconômico dos seus estudantes, que segundo a 
COMPERVE/UFRN 
 
[...] indicam que 49,6% (quarenta e nove vírgula seis por cento) dos alunos 
que chegam à UFRN são oriundos de famílias que têm uma renda mensal de 
até 05 (cinco) salários mínimos; que a maioria desses alunos necessita 
trabalhar para arcar com as despesas pessoais; que essa necessidade de 
trabalhar é uma das causas de abandono ou da falta de sucesso na 
aprendizagem (UFRN, 2008). 
 
Considerando esses dados e apoiando-se nas ações do PNAES, a UFRN instituiu pela 
Resolução n° 169/2008-CONSEPE, de 02 de dezembro de 2008, o programa de bolsas de 
Assistência Estudantil, que regula os procedimentos de concessão de bolsas auxílios nas 
modalidades de alimentação, transporte, bolsa de apoio administrativo e apoio técnico, bolsa de 
monitoria, bolsa de pesquisa e bolsa de extensão, bolsa de assistência ao ensino e bolsa de apoio à 
pós-graduação, entre outras incluídas posteriormente a sua criação. Além disso, o programa 
mediante a responsabilidade da Pró-reitora de Assuntos Estudantis acompanha e avalia as 
repercussões desse programa na vida acadêmica dos estudantes beneficiários. No Plano 
Nacional de Assistência Estudantil da ANDIFES (2007), destaca que as IFES necessitam 
assumir a assistência estudantil como um direito e multiplicar ações para construir um espaço 
de cidadania. 
Na atualidade, para os beneficiários do PNAES, essas medidas se constituem como 
essenciais para permitir sua permanência na educação superior, porém, nesse programa residem 
aspectos contraditórios que pedem uma maior reflexão e necessidade de avanço nas discussões 
para problematizar sua função e se realmente esse tipo de programa é capaz de romper com as 
desigualdades sociais que geram tanta exclusão. 
 
22 
 
1.3 Problema 
 
As políticas sociais voltadas para as provisões de necessidades básicas, são 
substituídas pela denominação de necessidades “mínimas” que não apresenta o mesmo 
significado, pois pressupõe cortes de atendimento, negação de direitos, adoção de medidas 
paliativas que oferecem menos direitos (PEREIRA, 2008). Essas políticas de caráter 
compensatório como o PNAES, apesar de anunciar como centralidade o termo inclusão, 
continuam a preservar os sujeitos excluídos dos reais direitos sociais garantidos na Constituição 
Federal de 1988. 
Sposati, Bonetti, Yasbek e Falção (1995, p. 30), destacam que a adoção de políticas 
compensatórias e assistencialistas permite ainda um corte emergencial nas políticas sociais. 
Com formas duradouras, possibilitam consagrar direitos; como respostas emergenciais, podem 
fragmentar a demanda em graus de urgência para atendimento, instalando clientelas elegíveis. 
Desse modo, as políticas sociais se prestam a oferecer o mínimo e acomodar os sujeitos a serem 
assistidos por políticas emergenciais que se tornam cada vez mais fixas nas agendas 
governamentais. 
Logo, “na prática, a materialização da Assistência Estudantil não se dá com esta 
dimensão de universalização. Imersa na realidade de redução dos recursos, na lógica do Estado-
mínimo, se efetiva, de fato voltada para atendimento das necessidadesmínimas de 
sobrevivência” (GOMES, PIRES E SILVA, 2020, p. 20). Apesar do seu caráter compensatório, 
o PNAES é a principal alternativa oferecida pelo Estado brasileiro para apoiar os estudantes em 
situação de vulnerabilidade socioeconômica na educação superior e, por isso, merece atenção e 
problematização quanto a sua atuação nas realidades adversas vividas pelos estudantes 
brasileiros que entram nas universidades. 
Amaral e Nascimento (2010) afirmam que a política de assistência estudantil deve 
conceder condições para além do acesso, permanência e conclusão, como também para o 
desenvolvimento das atividades de ensino, pesquisa e da extensão nas universidades. Todavia, 
é importante registrar que a política de assistência adotada pelo sistema de educação superior 
desenvolvida no país manifesta-se de modo insuficiente para erradicar as bases das 
desigualdades sociais que afetam a permanência dos estudantes nas IES. 
Nos estudos de Paula (2017), foi constatado que, em 2015, nas universidades federais 
do Brasil, a taxa de concluintes desse ano foi de apenas 47,62%, evidenciando que as políticas 
23 
 
compensatórias ainda não são suficientes para garantir a permanências dos estudantes na 
graduação. 
Mediante as políticas de assistência estudantil, a educação superior sem dúvida ganha 
um foco especial, entretanto, é relevante investigar e problematizar os aspectos sociais, 
culturais, econômicos, ideológicos e políticos que envolvem essas políticas e finalidades, sendo 
indispensável a reflexão-crítica sobre adoção das estratégias de assistência estudantil 
implementadas na educação superior, sua efetivação no campo educacional e a sua contribuição 
para a transformação social. 
O interesse por esse estudo partiu de uma experiência como beneficiária do programa 
de bolsa assistência estudantil da UFRN durante a trajetória no curso de pedagogia. Outro fator 
determinante foi a experiência como Bolsista de Iniciação Científica na linha de pesquisa 
Educação, Política e Práxis Educativa, no projeto de pesquisa Expansão e qualidade da 
educação superior no contexto do plano nacional de educação (2014-2024): tensões, limites e 
perspectivas, financiado pelo CNPq3, que proporcionou a ampliação do meu pensamento em 
relação a esses programas, suas contradições quanto à inclusão na educação superior, e me 
despertou para a defesa de políticas de atendimento mais abrangentes e efetivas, que resultem 
em redução dos problemas sociais desses estudantes nas universidades. 
Para nortear os estudos, foi elaborada a seguinte questão de pesquisa: Como se 
configuram as ações do Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) na 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, especificamente no que se refere à concessão 
das bolsas de auxílio moradia, transporte e alimentação para o atendimento aos estudantes de 
graduação, Campus-Natal? 
 
1.4 Objetivos 
1.4.1 Objetivo geral 
 
 
3 Esse projeto tinha como objetivo o acompanhamento da meta 12 do PNE referentes, que trata da elevação da 
taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e da taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, 
assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% das novas matrículas, no segmento público. 
Nesse contexto, o objetivo geral do meu plano de trabalho da iniciação científica foi analisar o processo de 
expansão da educação superior, no Estado do Rio Grande do Norte, considerando o previsto na Meta 12 do PNE 
(2014-2024), destacando a sua contribuição para a democratização do acesso a esse nível educacional; explicar as 
lógicas e ações que vêm orientando a expansão da graduação presencial pública no Estado do Rio Grande do Norte; 
sistematizar e analisar, de modo mais específico, as variáveis/indicadores de expansão da educação superior no 
Estado do Rio Grande do Norte, considerando as desigualdades e assimetrias existentes e os desafios para a sua 
superação. 
24 
 
Analisar as ações do Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) e sua 
configuração na Universidade Federal do Rio Grande do Norte, tendo como referência a política 
de distribuição de bolsas de moradia, transporte e alimentação concedidas aos estudantes de 
graduação, Campus-Natal (2010-2019), situando-o no contexto das atuais políticas sociais. 
1.4.2 Objetivos específicos 
a) Analisar o contexto político e social da criação da Política de Assistência 
Estudantil na educação superior. 
b) Investigar o processo de criação do Programa Nacional de Assistência Estudantil 
(PNAES) e sua implementação na UFRN. 
c) Analisar como as bolsas de auxílio estudantil aos direitos básicos (entre elas 
moradia, transporte e alimentação) são distribuídas nos cursos de graduação na 
UFRN. 
 
1.5 Referencial Teórico-metodológico 
1.5.1 Abordagem de pesquisa e procedimentos técnicos 
 
A política de assistência estudantil está permeada por diferentes dimensões que vão 
desde aspectos sociais, culturais, econômicos, ideológicos e políticos até as interações com 
outras políticas de democratização da educação superior e relações com o neoliberalismo. 
Então, para melhor compreensão e análise desse objeto de estudo, será adotada como matriz 
epistemológica o materialismo histórico-dialético, entendido por Frigotto (2000, p. 73) 
 
[...] enquanto um método que permite uma apreensão radical (que vai à raiz) 
da realidade e, enquanto práxis, isto é, unidade de teoria e prática na busca de 
transformação e nova sínteses no plano do conhecimento e no plano da 
realidade história. 
 
Como sugere o autor, o materialismo histórico-dialético, interage diretamente com a 
realidade, a vida e as sociedades, mediante a efetivação das práxis que transformam a realidade. 
Nesse sentido, contribui para a superação da análise meramente descritiva do visível, de caráter 
ideológico dominante, para estimular uma postura crítica em busca da essência do objeto na sua 
dimensão histórico-social em relação à totalidade da qual faz parte, distanciando-se assim, do 
pensamento do senso comum que acomoda a visão crítica a respeito do fenômeno estudado. 
Paulo Netto (2009) afirma que na concepção de Marx, o seu método parte do real e do 
concreto como resultado de uma síntese da variação de determinações do objeto para a evolução 
de determinantes mais simples, mediante análises e reflexões críticas para chegar a uma 
totalidade de determinações e diversificação de relações do objeto. Nessa abordagem o referido 
25 
 
autor apresenta o papel do sujeito pesquisador como um ser ativo, engajado em investigar a 
essência real do objeto que está oculto na sua aparência, necessitando um olhar mais crítico e 
criativo, para interagir com os conhecimentos e técnicas que favoreçam a problematização e 
revisão dos movimentos, estruturas e dinâmicas do objeto de estudo, resultando nas suas 
múltiplas determinações. 
Seguindo essa matriz epistemológica do materialismo histórico-dialético, esse objeto 
de pesquisa se relaciona com as categorias: contradição, mediação e totalidade. A primeira 
categoria a “contradição pretende indicar as forças contrárias presentes no próprio fenômeno 
(ou, ainda, as forças contrárias externas a ele), o que gera um movimento ora de afirmação, ora 
de negação, ora de superação” (SILVA, SILVA, 2010, p. 80). Essa categoria contribui para a 
análise da política de assistência estudantil que está imersa no conjunto de políticas públicas da 
educação. 
A segunda categoria é a mediação, de acordo com Gama (2015), que discute as 
concepções de autores como Hegel, Marx e Gramsci, ambos contribuíram para a compreensão 
da mediação como uma passagem de um estado a outro, a reflexão que o homem faz de si 
mesmo. Além disso, quando essa atividade mental se relaciona com o real se tratando do estudo 
do objeto de pesquisa, o pesquisador realiza a atividade intencional de buscar conhecimentos, 
confrontardiferentes pontos de vista e relações sociais, políticas e econômicas para 
proporcionar uma modificação nas atividades conscientes e de reflexão do que se sabia do 
objeto antes e o que mudou depois dessa interação com os conhecimentos. É possível, assim, a 
recriação ou criação do conhecimento, pois ao mesmo tempo em que o homem se transforma 
com a mediação, seja por exemplo, com o meio ou o trabalho, ele também transforma as coisas 
do mundo real e as relações a sua volta. 
A totalidade é a terceira categoria do método. Segundo Lukács (2003, p. 106), o 
método dialético de Marx se manifesta com “[...] o ponto de vista da totalidade, a consideração 
de todos os fenômenos parciais como elementos do todo, do processo dialético”. Desse modo, 
as contradições e mediações apresentadas pelo e a respeito do objeto são partes dessa totalidade 
que considera as pequenas totalidades que o compõem. 
Para além dessas categorias de análise da matriz epistemológica do materialismo 
histórico-dialético, foi necessário estabelecer categorias empíricas fundamentais para a 
compreensão e a investigação do objeto em estudo, são elas: educação superior; política de 
assistência estudantil e permanência. 
O estudo a respeito da educação superior se tornou necessário para refletir sobre o 
espaço no qual se inclui a assistência estudantil, compreendendo que esse nível de ensino está 
26 
 
imerso no contexto político, econômico e social contraditório, expresso sobremaneira pela 
adoção de programas compensatórios e pelo uso do fundo público para o fortalecimento da 
expansão do acesso à educação superior, substancialmente pela via do setor privado, 
favorecendo a privatização e a lucratividade dos mercados educacionais. Para o embasamento 
dessa dimensão, tomou-se como apoio as produções dos seguintes autores nacionais: Cunha 
(2000), que traça um panorama histórico do desenvolvimento da educação superior brasileira; 
Dias Sobrinho (2010), defende o direito social a educação superior de qualidade; Frigotto 
(2010), faz uma crítica à centralidade das políticas de educação superior em medidas focais 
para amenizar os problemas; Cabral Neto e Castro (2018), destacam aspectos importantes do 
andamento da política de expansão da educação superior via setor público e suas contradições. 
Chaves e Amaral (2016), que ressaltam as iniciativas do Estado no tocante à criação de políticas 
compensatórias na educação que fortalecem grandemente a lógica privatista. Piovesan (2008) 
e Sposati (1998), que argumentam sobre as condições de inclusão na educação superior. 
No que se refere à dimensão da política de assistência estudantil, os estudos de Leite 
(2015) serviram como um importante subsídio para a compreensão da diferença entre 
assistência social e assistência estudantil, considerada como direito social garantido pela 
Constituição Federal de 1988; enquanto que a assistência estudantil se trata de uma política de 
governo, refém das mudanças e dos interesses dos governantes da vez; Kowalski (2012) e 
Imperatori (2017) reúnem nos seus trabalhos estudos importantes sobre as primeiras 
experiências do país com a assistência estudantil; a Andifes (2011) e o Fonaprace (2012), 
principais entidades sociais que tiveram um importante papel para o avanço da assistência 
estudantil no Brasil. O FONAPRACE (2012) define o conceito da política de assistência 
estudantil que embasa este estudo 
 
[...] um conjunto de princípios e diretrizes que norteiam a implantação de 
ações para garantir o acesso, a permanência e a conclusão de curso de 
graduação dos estudantes das IFES, na perspectiva de inclusão social, 
formação ampliada, produção de conhecimento, melhoria do desempenho 
acadêmico e da qualidade de vida”, agindo preventivamente, nas situações de 
repetência e evasão, decorrentes da insuficiência de condições financeiras 
(FONAPRACE, 2012, p. 63). 
 
Para a problematização dessa dimensão, utilizaram-se os estudos de Santos (2020); 
Gomes, Pires, Silva (2020, p. 2) destacam que “[...] política de assistência estudantil como 
expressão de uma ampla junção de interesses, embates e reivindicações”; Castelo Branco, 
Nakamura e Jezine (2017) destacam que as questões da Assistência Estudantil são 
27 
 
extremamente complexas; Cislaghi, Silva (2012) enfatizam o caráter focal da política de 
assistência estudantil. 
A dimensão da permanência foi aprofundada nesse estudo por ser considerada um dos 
objetivos diretos da política de assistência estudantil. Para isso, os estudos de Castelo Branco, 
Nakamura e Jezine (2017) contribuem para a definição de permanência como 
 
[...] ferramenta fundamental para a gestão de Instituições de Ensino Superior 
(IES), que intencionem garantir o empoderamento de sujeitos em situação de 
vulnerabilidade, através da ampliação de capital cultural, social e simbólico. 
Tal ampliação é necessária à mudança de padrão social e econômico dessas 
camadas sociais, e é possibilitada pela permanência no ensino formal, 
garantindo-lhes uma formação com qualidade e sucesso como egresso da 
educação superior, para posterior inserção no mercado de trabalho. 
 
Santos (2020) define que a “[...] a permanência tem um caráter preventivo e 
propositivo (p. 67) e Paula (2017) explora as barreiras relacionadas à permanência. Essas 
categorias de análise, segundo Reis (2017, p. 52), “[...] refletem contradições e descompassos 
entre estado e sociedade. Isso acontece porque diferentes interesses estão envolvidos desde a 
formulação até a materialização da política pública”. Desse modo, a política de assistência 
estudantil é um fenômeno social, carregado de um contexto político, social e econômico 
determinantes para sua criação e repleto de contradições que define o modo como a sociedade 
a enxerga e a recebe. 
No desenvolvimento desta pesquisa, também foram utilizados os procedimentos 
técnicos quantitativos e qualitativos essenciais para expandir as interpretações e 
problematizações do conhecimento, ponderando que o estudo não se deteve somente à análise 
das variáveis quantitativas, mas também, ao estudo da realidade em que os dados foram 
produzidos e sua significação no espaço e tempo histórico das vivências humanas. Gamboa 
(2013, p. 103) desconstrói a falsa dicotomia entre a abordagem quantitativa e qualitativa, 
afirmando que 
 
Essas categorias modificam-se, complementam-se e transformam-se uma na 
outra e vice-versa, quando aplicadas ao mesmo fenômeno. De fato, as duas 
dimensões não se opõem, mas se inter-relacionam como duas fases do real 
num movimento cumulativo e transformados, de tal maneira que não podemos 
concebê-las uma sem a outra, nem uma separada da outra. 
 
A harmonia entre essas duas abordagens pode ressignificar a interpretação do objeto, 
dando mais dinâmica e vida, além de proporcionar uma explicação real do que representa os 
dados quantitativos no contexto histórico, social, teórico e político. 
28 
 
Nessa perspectiva, também foi necessária a adoção de procedimentos técnicos como a 
revisão bibliográfica, mediante a literatura acerca da temática em estudo. Para proceder à 
revisão bibliográfica, realizou-se uma busca por obras de autores que se debruçaram sobre a 
análise da temática relativa ao processo de inclusão social na educação superior com foco nas 
políticas de assistência estudantil. 
Nesse contexto de inovação tecnológica no meio educacional, as plataformas digitais 
facilitaram o acesso a produções como artigos e livros digitais de qualidade, de diferentes 
autores, contudo não foi descartada a importância dos livros físicos. Foram utilizados os 
periódicos online na plataforma da Capes (portal periódicos da CAPES), portal da Biblioteca 
Brasileira digital de Teses e dissertações (BDTD), portal de teses e dissertações da UFRN entre 
outras ferramentas com imensa possibilidade de pesquisa bibliográfica de artigos, dissertações 
e teses que tratam sobre a educação superiore a assistência estudantil. 
No que concerne à análise documental, esta se deu mediante o levantamento e análise 
de fontes documentais para a compreensão da política de assistência estudantil em nível 
nacional: Relatório de Consolidação dos Resultados das Gestões do Plano Nacional de 
Assistência Estudantil (2016), Relatório de Auditoria Anual de Contas no Ministério da 
Educação (2018) e demais documentos inerentes ao processo de criação e adesão da política de 
assistência estudantil, incluindo dispositivos legais do Mistério da Educação (MEC), Instituto 
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP); Lei n° 4.024, de 20 de 
dezembro de 1961, que fixa as Diretrizes e Bases da Educação Nacional; Constituição da 
República Federativa do Brasil de 1988; Lei n° 9.394 de 24 de dezembro de 1996, que 
estabelece as diretrizes e bases da educação nacional; Lei n°10.260, de 12 de julho de 2001, 
que dispõe sobre o Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (FIES); Lei n° 
10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprova o Plano Nacional de Educação; Lei n° 10.558, de 
13 de novembro de 2002, que institui o Programa Diversidade na Universidade; Lei nº 11.096, 
de 13 de janeiro de 2005, que institui o Programa Universidade para Todos (Prouni), regula a 
atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior; Lei n° 12.711, de 29 
de agosto de 2012, que dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e nas instituições 
federais de ensino técnico de nível médio e dá outras providências. Decreto nº 6.096, de 24 de 
abril de 2007, que institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das 
Universidades Federais (REUNI); Decreto nº 7.234, de 19 de julho de 2010, dispõe sobre o 
Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES). Portaria nº 318, de 22 de fevereiro de 
2001, que dispõe sobre o Exame Nacional do Ensino Médio; Portaria Normativa n° 39, de 12 
de dezembro de 2007, que institui o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES); 
29 
 
Portaria n° 389, de 09/05/2013, que criou o Programa de Bolsa Permanência e dá outras 
providências. 
Dos documentos relativos a UFRN, utilizaram-se o Relatório de gestão da UFRN 
(2008-2019); a Resolução 169/2008, de 02 de dezembro de 2008, que dispõe sobre a instituição 
do programa de bolsas de Assistência Estudantil; a Resolução n° 26/2009, de 02 de dezembro 
de 2009, que dispõe sobre os critérios de avaliação da condição socioeconômica de alunos da 
UFRN para fins de caracterização da condição de aluno carente; Resolução n° 181/2011, de 27 
de dezembro de 2011, que altera a Resolução n° 169/2008-CONSEPE, de 02 de dezembro de 
2008, para regulamentar o apoio institucional à mobilidade estudantil no âmbito do Programa 
de Assistência Estudantil; Regimento Interno da Reitoria (2011); Regimento da Pró-Reitoria de 
Assuntos Estudantis/PROAE (2012); Projeto de Reestruturação e Expansão (REUNI-UFRN): 
Relatórios de Gestão do período de 2008-2012; Resolução n° 046/2013, de 28 de novembro de 
2013, que estabelece o Regimento para funcionamento das Residências Universitárias; a 
Resolução n° 249/2018, de 20 de dezembro de 2018, que regulamenta as ações de assistência 
aos estudantes da UFRN custeadas com recursos do Programa Nacional de Assistência 
Estudantil (PNAES); Sinopse de projeto de reestruturação e expansão da UFRN no programa 
REUNI; Plano de Desenvolvimento Institucional (2010-2019); Boletins de orçamento do 
PNAES na UFRN; Síntese Cronológica da UFRN: 1958/2017 (2018), fundamental para a 
análise da trajetória normativa de implementação da política de assistência estudantil na UFRN. 
Segundo Ludke e André (2015), esses documentos são fontes indispensáveis a uma 
pesquisa, pois fundamentam as informações a respeito do objeto de estudo, esclarecendo fatos 
e circunstâncias que o envolvem no contexto histórico e social em que foi produzido, assim 
como aprofunda novas inquietações, reflexões e elementos para a construção da pesquisa. 
Na obtenção de dados e informação relevantes para além dos documentos, foi realizada 
uma entrevista semiestrutura com a assistente social da Divisão de Assistência Social e Ações 
de Permanência (DASAP-UFRN). A escolha por essa profissional foi devido a sua relação 
direta com os beneficiários do PNAES, convivendo com suas realidades durante o processo de 
seleção dos auxílios e bolsas. A atual assistente social no departamento desde 2011 não esteve 
diretamente presente nos primeiros anos de implantação das ações do PNAES na política de 
assistência estudantil da UFRN, contudo contribuiu posteriormente para continuidade de 
implementação das ações de assistência estudantil da UFRN e forneceu informação 
fundamentais para a construção desta pesquisa. 
Nesta etapa foi realizado um prévio roteiro para orientar a entrevista, privilegiando os 
seguintes eixos: implementação do PNAES, distribuição das bolsas e auxílios, processo 
30 
 
seletivo. Com base em Ludke e André (2015), a entrevista quando bem realizada, conduz à 
apresentação natural de informações e permite registrar percepções subjetivas dos entrevistados 
que não estavam contidas nos documentos, como por exemplo, a respeito dos desafios quanto 
implementação das políticas de assistência estudantil na UFRN. 
Outro procedimento técnico utilizado foi a análise de conjunto de dados. Assim, se 
sucedeu a exploração do banco de dados no portal de dados abertos da UFRN4 – plataforma 
desenvolvida pela Superintendência de Tecnologia da Informação – STI/UFRN, onde se 
encontram dados relevantes sobre as condições socioeconômicas dos estudantes, a distribuição 
das bolsas de alimentação, moradia e transporte e total de discentes ingressantes na UFRN, no 
período de 2010.2-2019.25. 
Apesar de o PNAES ter sido criado em 2007, a justificativa do recorte histórico deste 
estudo ser o período de 2010 a 2019 se dá pela ausência de dados dos beneficiários do PNAES 
nos anos de 2007, 2008 e 2009 na UFRN, pois somente a partir de 2010 estes foram inseridos 
no portal de dados abertos. Ademais, o estudo não se limitou a esse período, pois para 
compreender as configurações do PNAES que foi implementado em 2008 na UFRN, foi 
necessário recorrer aos fatos, informações, documentos e ao arcabouço legal relativo aos anos 
anteriores. 
Utilizaram-se também dados disponibilizados no espaço digital da SIPAC, os boletins 
referentes à distribuição interna dos recursos orçamentários do PNAES para a UFRN (2008-
2019) e, portal de dados abertos da UFRN. Na plataforma do INEP, utilizaram-se as sinopses 
da educação superior. 
Gatti (2004) destaca que esses dados quantitativos servem de subsídio concreto para 
agregar significado às problemáticas educacionais. Os dados foram necessários para apresentar 
 
4 O Plano de Dados Abertos (PDA) tem como objetivo orientar as ações de implementação e de promoção da 
iniciativa de abertura de dados da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. O PDA atende às exigências 
estabelecidas no Decreto Nº 8.777 de 2016 e suas ações estão em consonância com o disposto na Lei de Acesso à 
Informação - LAI; Lei Nacional de Proteção de Dados Pessoais - LGDP, no art. 48 da Lei Complementar Nº 101, 
de 4 de maio de 2000; na Instrução Normativa SLTI Nº 4, de 13 de abril de 2012 (que institui a Infraestrutura 
Nacional de Dados Abertos); no Decreto Presidencial Nº 6.666, de 27 de novembro de 2008 (que institui a 
Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais); assim como com os compromissos assumidos pelo Executivo Federal 
no âmbito da Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership - OGP). A UFRN, por meio deste 
documento, estabelece a sua estratégia para abertura de dados, definindo um conjunto de ações para viabilizar a 
prática de dados abertos na instituição. O PDA é um instrumento de planejamento e coordenação da política de 
disponibilização dedados abertos válida para o biênio 2019-2021. Ele representa um marco na valorização da 
transparência, permitindo o aprimoramento da gestão pública por meio do acesso à informação e estimulo à 
participação e ao controle social. (SITE DA UFRN, 2021) 
5 Período de análise será até 2019, pois antecede a pandemia do COVID-19, momento histórico que transformou 
a realidade da assistência estudantil no Brasil, e se deu quando esta pesquisa já estava em andamento, não sendo 
possível abordar nesse trabalho os aspectos desse processo. 
https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=6989999&key=197a2a97d8530674d804c6075b2655ca
31 
 
as condições de atendimento das políticas de assistência estudantil e a compreensão da realidade 
das suas ações na UFRN. 
 
1.6 Estrutura da dissertação 
 
A dissertação estrutura-se, além da introdução – que apresenta a temática do estudo, a 
delimitação do objeto, os objetivos e o encaminhamento teórico-metodológico – em mais três 
capítulos e por último pelas considerações finais. 
O primeiro capítulo, intitulado As políticas públicas no Brasil: a luta pelos direitos 
sociais, é composto por quatro seções: 1) aborda de modo sintético o conceito de políticas 
públicas e políticas sociais; 2) expõe os principais condicionantes para o surgimento das 
políticas públicas sociais no Brasil; 3) analisa as configurações do neoliberalismo nas políticas 
sociais; 4) discute sobre os desdobramentos do neodesenvolvimentismo nas políticas públicas 
sociais no Brasil. 
O segundo capítulo, cujo título é A educação superior no Brasil e as políticas de 
assistência estudantil: ênfase no PNAES, foi organizado para discutir a temática da seguinte 
forma: a primeira seção trata sobre a educação superior no Brasil, destacando a relação entre 
expansão e inclusão social; a segunda seção aborda o processo de construção da Política de 
Assistência Estudantil na educação superior no Brasil; e a terceira dedica-se a analisar a criação 
do Programa Nacional de Assistência estudantil, principal política que versa sobre a assistência 
aos estudantes da educação superior no Brasil. 
O terceiro capítulo, Política de assistência estudantil da UFRN: desafios e limites, está 
organizado em três subitens: a) o primeiro discute sobre as principais iniciativas no âmbito da 
política de assistência estudantil na UFRN até o ano 2000; o segundo trata sobre o Programa 
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) e suas repercussões na política de permanência da 
UFRN a partir dos anos 2000; e o terceiro analisa o Programa de Bolsas de Assistência 
Estudantil da UFRN, com foco nas bolsas de auxílio alimentação, moradia e transporte como 
auxílio aos direitos básicos dos estudantes da graduação, após os recursos financeiros advindos 
da aprovação do PNAES. 
Por fim, apresentam-se algumas considerações, contendo os principais resultados da 
investigação e, ainda, reflexões e indagações que poderão contribuir com futuras discussões a 
respeito do estudo da temática. 
 
32 
 
2 POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS NO BRASIL: A LUTA PELOS DIREITOS 
SOCIAIS 
 
As políticas de caráter assistencialista e compensatório no Brasil estão relacionadas aos 
processos de exclusão social específicos a certos grupos como: negros, indígenas, deficientes e 
mulheres em relação ao seu acesso aos bens de consumo e direitos sociais que lhes foram 
negados. Essas condições de exclusão construíram diversas limitações nas relações sociais, 
políticas e econômicas da classe de baixa renda que persistem em pleno século XXI. 
A necessidade da implementação de políticas sociais pelo Estado para a reparação social 
é uma realidade no Brasil e, para compreender a função dessas políticas e como elas atuam no 
sentido de diminuir as desigualdades e injustiças, é primordial entender o que é política pública, 
suas contradições e limites. Portanto, o estudo da política pública social deve ser compreendido 
a partir da sua contextualização histórica nos diversos momentos de organização da sociedade 
em especial da sociedade capitalista. 
Para discutir essa temática esse capítulo é composto por quatro seções: 1) aborda de 
modo sintético o conceito de políticas públicas e políticas sociais; 2) expõe os principais 
condicionantes para o surgimento das políticas públicas sociais no Brasil; 3) dedica-se, 
precisamente, à análise das configurações do neoliberalismo nas políticas sociais; 4) discute 
sobre os desdobramentos do neodesenvolvimentismo nas políticas públicas sociais no Brasil. 
 
2.1 Políticas públicas e sociais: breve contextualização 
 
As práticas políticas são grandes aliadas da população, principalmente, para os sujeitos 
em vulnerabilidade socioeconômica e pertencentes a grupos étnicos historicamente excluídos, 
em cujas relações sociais necessitam se organizar diariamente para reivindicar seus direitos, 
como a inclusão nas universidades, participação da construção de políticas públicas e combate 
às situações de exclusão social. 
Na contemporaneidade, explica Nogueira (2001), o cidadão desenvolveu um 
sentimento de horror à política, interpretando-a apenas no seu sentido partidário (voto, eleições, 
políticos) e pela insatisfação com a corrupção de autoridades governamentais que utilizam da 
política para impor interesses próprios, distantes daqueles defendidos pela população, entre 
outras atitudes o excesso de poder, a ambição e a coerção que resultam no crescimento do 
sentimento de descredito e desaprovação da política. De acordo com o autor, o termo política 
foi eivado por contradições, principalmente, quando associado a situações de dominação e ao 
33 
 
poder que historicamente está presente nas relações sociais. Os governantes se utilizam da 
dissimulação e simulação para manter os seus governados excluídos das decisões e discussões 
sobre as áreas sociais, mediante estratégias de convencimento, ditando orientações e condutas. 
Então, a política nessa abordagem é a busca por controle dos mecanismos de opressão e 
comando. 
Ademais, a política não se restringe a isso, retornemos ao conceito clássico, 
 
De origem grega a política era associada à polis, isto é, à cidade, e indicava 
toda atividade humana que tinha como referência a esfera social, pública e 
cidadã. Posteriormente, com a obra de Aristóteles intitulada Política, o 
conteúdo do termo se ampliou e passou também a significar o estudo do tema 
ou o saber construído sobre essa esfera de atividade (PEREIRA, 2008, p. 88). 
 
Complementando esse conceito de política clássica, Nogueira (2001) afirma que 
Aristóteles associava a política à virtude, ao homem como ser social que convive com os outros 
e se comunica, a partir disso se estabelecias regras, leis, princípios de ordem para a organização 
da sociedade com liberdade, justiça e igualdade. 
Com a complexidade das atividades humanas e das interações sociais a política foi 
ressignificada. Secchi (2014), contribuindo com essa discussão, cita dois conceitos distintos 
sobre política, o primeiro referente ao termo em inglês politics que trata da ação do homem em 
dominar e exercer seu poder sobre o outro. Corroborando com esse primeiro conceito, Frey 
(2000, p. 216-217) diz que, “no quadro da dimensão processual politics tem-se em vista o 
processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de 
objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição”. Nesse sentido, o termo politics está 
mais intrínseco à atividade do Estado mediante seus governantes e, para o senso comum, a 
política está carregada de teor negativo quanto a atos de corrupção e ambição das autoridades. 
Enquanto o segundo termo, policy, tem sua vinculação direta com a orientação para a 
ação e decisão, com vistas para atividades mais concretas como decisões coletivas e programas 
políticos que não se restringem aos atos do Estado (SECCHI, 2014); (FREY, 2000), no 
cotidiano, ambos os conceitos interagem e sãocontraditórios, porque a política é um 
conhecimento relativo, sendo assim, cada sujeito interpreta conforme mais se aproxima da sua 
realidade, muitas vezes composta de determinações internas e externas. 
Para Pereira (2008), a política age como uma ferramenta responsável por conciliar os 
conflitos, as divergências, mediante a ação conciliadora do Estado democrático. A autora 
ressalva que esses conflitos que emergem das relações sociais entre pessoas diferentes têm seus 
pontos positivos, pois servem para construir mudanças na sociedade, na própria política e na 
34 
 
forma de pensar, agir e ser das civilizações no decorrer da história. Tem o papel também de 
equilibrar o poder do Estado, mediante a regulação civilizada da política, com consensos, 
discussões entre os grupos em um governo democrático, impedido assim, a reprodução de 
sistemas ditatoriais. 
Essa organização e regulação que a política exerce é um dos pontos que explicam a 
defesa da política como fundamental para manter o equilíbrio entre as forças e grupos diferentes 
na sociedade. Nogueira (2001), ao refletir sobre a crise política e o horror da população 
instaurado contra a política, afirma que o país que não valoriza a política, apesar das suas 
contradições, cede espaço para o autoritarismo e a violência ao invés do diálogo. Num país 
como o Brasil, marcado pelas desigualdades sociais, cresceria a marginalização, a miséria e as 
injustiças, pois restringir-se-iam os movimentos sociais e instâncias organizadas para dialogar, 
negociar e reivindicar os direitos da população. 
Arendt (2002, p. 33) destaca também a importância da política para a sociedade, 
 
A política, assim aprendemos, é algo como uma necessidade imperiosa para a 
vida humana e, na verdade, tanto para a vida do indivíduo como da sociedade. 
Como o homem não é autárquico, porém depende de outros em sua existência, 
precisa haver um provimento da vida relativo a todos, sem o qual não seria 
possível justamente o convívio. Tarefa e objetivo da política é a garantia da 
vida no sentido mais amplo (ARENDT, 2002, p. 33). 
 
Para isso, a política precisa ser entendida e praticada pela população como uma 
atividade humana de organização da vida, dos conflitos e decisões coletivas em prol de um 
mesmo objetivo comum e convívio com os outros, que converge em ações para a melhoria da 
vida de todos. 
Nogueira (2001) argumenta que a política democrática prioriza a participação como 
companheira do governar e representar para garantir um diálogo ativo que resolva os conflitos 
entre os atores sociais que compõem a sociedade; unindo os seus interesses, vontades e desejos 
em uma vida coletiva e viabilizando uma sociabilidade mais solidária e democrática. 
Concorda-se com o autor sobre a ideia de que o povo e o Estado precisam caminhar 
juntos pela harmonia de uma sociedade que busca dar melhores condições de vida aos seus 
cidadãos. Nos espaços democráticos, os conflitos e discordâncias entre as pessoas podem ser 
expressões externadas das necessidades da população quando o Estado, de forma dialógica, se 
une ao povo e pode estabelecer acordos e consensos para o bem de todos. Desse modo, discutir 
e reivindicar direitos e necessidades diminui o distanciamento entre o Estado e a população ao 
passo que em um sistema coercitivo e rígido se não escuta o apelo da população e não se 
atendem as reais necessidades de bem-estar social. Além do mais, negar a política é negar a 
35 
 
coexistência dos sujeitos com suas diferenças em uma arena de diálogo e compromisso de todos 
com o bem-estar comum. 
As relações do Estado com o povo se tornaram mais ativas na sociedade com a criação 
das políticas públicas, numa clara intervenção do Estado nos problemas sociais. Pereira (2018) 
afirma que no período pós-segunda guerra mundial surge a abordagem da policy Science 
(política pública) nos Estados Unidos e na Europa. Esse campo de conhecimento se dedicava a 
entender a relação entre teoria política e a prática política, o novo papel do Estado frente às 
carências de desenvolvimento social, econômico, justiça social e equidade da população 
naquele momento histórico. 
Nessa conjuntura, a autora conceitua a política pública como uma forma de 
organização da ação pública (de todos) centralizada nos interesses comuns da população. 
Reis (2017, p. 51) complementa a conceituação sobre políticas públicas, afirmando 
que 
 
As políticas públicas compreendem um conjunto de procedimentos destinados 
a mediar e/ou solucionar conflitos em torno da alocação de bens e recursos 
públicos. São intervenções contextualizadas aos diferentes problemas e 
demandas sociais que se estruturam a partir de uma realidade concreta: ações 
para garantir direitos sociais ou responder questões conflituosas, tensões, 
carências, disputas etc. (REIS, 2017, p. 51). 
 
A defesa do sentido público dessa política se fortalece com o conjunto de orientações 
de ações advindas das reivindicações, representações e demandas sociais da população 
atendidas por um representante eleito pela própria sociedade. Este cuida dos bens públicos e 
tem por dever garantir condições para o bem-estar social como essa participação popular 
também objetiva efetivar os direitos sociais da população na incorporação de leis e serviços, 
programas e projetos, priorizar as necessidades do povo e não a rentabilidade econômica 
privada. 
Segundo Secchi (2014, p. 3), “a política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar 
um problema público. [...] possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e 
resposta a um problema público”. Desse modo, o Estado tem o dever político de organizar as 
demandas reais dos diversos grupos e convertê-las em ações concretas e direcionadas, como as 
políticas públicas para minimizar ou eliminar um problema público. 
Assim, o principal aspecto que caracteriza as políticas públicas é sua função de intervir 
e transformar a realidade social. De acordo com Draibe (2001) e Secchi (2014), desde que 
mantido esse caráter, com base na abordagem multicêntrica, as políticas públicas não se 
restringem somente a ação governamental, o Estado deve sim, ter seu protagonismo na 
36 
 
elaboração das políticas públicas, ainda assim, outros setores como instituições, órgãos 
privados e não-governamentais também têm sua participação, considerando que o mais 
importante é a responsabilidade pela resolução de problemas públicos. 
Dado que as políticas públicas envolvem muitos atores e que apesar de o Estado ser o 
maior interventor, a participação popular é, de fato, essencial para expressar as necessidades 
sociais, contudo, não é sempre que essas relações são estimuladas na sociedade, tendo em vista 
que muitos grupos sociais como os sujeitos de baixa renda, negros, indígenas e deficientes são 
excluídos da participação nas construções de políticas públicas e estão à margem das decisões 
coletivas da sociedade. 
Na sociedade capitalista, a arena política sofre muita pressão das organizações 
privadas e da classe dominante, todavia, sem a participação dos grupos de vulnerabilidade 
social, há a predominância de inclinações do aparelho estatal ao mercado capitalista que 
privilegia a acumulação do capital e a lucratividade. 
Segundo Przeworsky (1995, p. 96), o Estado capitalista prioriza a reprodução do 
capital, 
 
Quando o Estado assume a tarefa de gerenciamento da economia, fica 
permeado por interesses externos. Ao invés de uma instituição autônoma 
devotada a valores universalistas, ele se toma uma arena para os conflitos entre 
os mais diversos interesses (PRZEWORSKY, 1995, p. 96). 
 
Nessa disputa, o Estado está suscetível ao risco de se distanciar da função de garantir 
o bem-estar social como foco de suas ações e de legitimar a reprodução do sistema capitalista. 
O autor afirma também que o Estado, com essa função de intervir na economia, cede mais às 
influências externas do capital e que, apesar