Livro Digital de Elaboração e Implementação em Políticas Públicas

Prévia do material em texto

ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO
EM POLÍTICAS PÚBLICAS
ORGANIZADORES JÉSSICA MÁRA VIANA PEREIRA; NATÁLIA NIQUINI RIBEIRO
Elaboração e im
plem
entação em
 políticas públicas
GRUPO SER EDUCACIONAL
O poder público tem o dever de escolher e implementar as melhores políti-
cas para atender as necessidades dos indivíduos com base nas leis do país. 
Este livro é essencial para o estudo das políticas públicas, apresentando os 
conceitos e as ferramentas para a elaboração e sua implementação. 
Como fazer uma avaliação do orçamento no setor público e quais os mod-
elos de previsão de receitas e quais as técnicas fundamentais para realizar 
análise de balanço? Estas e outras importantes questões serão respondi-
das nesta obra, bem como serão apresentadas as principais normas que 
orientam as práticas contábeis no setor público. Livro conciso, didático e 
objetivo para aprender os fundamentos dessa área. 
ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
EM POLÍTICAS PÚBLICAS
ORGANIZADORES JÉSSICA MÁRA VIANA PEREIRA; 
NATÁLIA NIQUINI RIBEIRO
gente criando futuro
I SBN 9786555580525
9 786555 580525 >
C
M
Y
CM
MY
CY
CMY
K
ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
EM POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida ou 
transmitida de qualquer modo ou por qualquer outro meio, eletrônico ou mecânico, incluindo 
fotocópia, gravação ou qualquer outro tipo de sistema de armazenamento e transmissão de 
informação, sem prévia autorização, por escrito, do Grupo Ser Educacional. 
Diretor de EAD: Enzo Moreira
Gerente de design instrucional: Paulo Kazuo Kato 
Coordenadora de projetos EAD: Manuela Martins Alves Gomes
Coordenadora educacional: Pamela Marques
Equipe de apoio educacional: Caroline Guglielmi, Danise Grimm, Jaqueline Morais, Laís Pessoa
Designers gráficos: Kamilla Moreira, Mário Gomes, Sérgio Ramos,Tiago da Rocha
Ilustradores: Anderson Eloy, Luiz Meneghel, Vinícius Manzi 
 
Pereira, Jéssica Mára Viana.
 Elaboração e implementação de políticas públicas / Jéssica Mára Viana Pereira ; Natália 
Niquini Ribeiro. – São Paulo: Cengage, 2020.
 Bibliografia.
 ISBN: 9786555580525
 1. Políticas Públicas. 2. Gestão Pública. 3. Ribeiro, Natália Niquini. 
Grupo Ser Educacional
 Rua Treze de Maio, 254 - Santo Amaro 
CEP: 50100-160, Recife - PE 
PABX: (81) 3413-4611 
E-mail: sereducacional@sereducacional.com
“É através da educação que a igualdade de oportunidades surge, e, com 
isso, há um maior desenvolvimento econômico e social para a nação. Há alguns 
anos, o Brasil vive um período de mudanças, e, assim, a educação também 
passa por tais transformações. A demanda por mão de obra qualificada, o 
aumento da competitividade e a produtividade fizeram com que o Ensino 
Superior ganhasse força e fosse tratado como prioridade para o Brasil.
O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – Pronatec, 
tem como objetivo atender a essa demanda e ajudar o País a qualificar 
seus cidadãos em suas formações, contribuindo para o desenvolvimento 
da economia, da crescente globalização, além de garantir o exercício da 
democracia com a ampliação da escolaridade.
Dessa forma, as instituições do Grupo Ser Educacional buscam ampliar 
as competências básicas da educação de seus estudantes, além de oferecer-
lhes uma sólida formação técnica, sempre pensando nas ações dos alunos no 
contexto da sociedade.”
Janguiê Diniz
PALAVRA DO GRUPO SER EDUCACIONAL
Autoria
Jéssica Mára Viana Pereira
Graduada em Gestão Pública, Mestra e Doutoranda em Ciência Política pela Universidade Federal de 
Minas Gerais (UFMG). É integrante do Núcleo de Estudos em Gestão e Políticas Públicas (Publicus) da 
UFMG. Possui experiência de 9 anos em gestão pública, com atuação no meio profissional e acadêmico.
Natália Niquini Ribeiro
Mestre pelo PROFIAP na Universidade Federal de Alfenas (2019). Possui graduação em Gestão Pública 
pela Universidade Federal de Minas Gerais (2015). Atualmente é servidora Técnico-Administrativo em 
Educação do Centro de Apoio à Educação a Distância da UFMG.
SUMÁRIO
Prefácio .................................................................................................................................................8
UNIDADE 1 - Introdução à análise de políticas públicas..................................................................9
Introdução.............................................................................................................................................10
1. O que é política pública? ................................................................................................................... 11
2. Polity, politics e policy ....................................................................................................................... 15
3. Tipologias e classificações de políticas públicas ................................................................................ 19
4. Atores de políticas públicas ............................................................................................................... 22
5. A análise das políticas públicas ......................................................................................................... 29
PARA RESUMIR ..............................................................................................................................33
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................34
UNIDADE 2 -Formulação de políticas públicas ................................................................................37
Introdução.............................................................................................................................................38
1. Modelo de análise do ciclo de política pública ................................................................................. 39
3. Modelos teóricos de formação de agenda e formulação de políticas públicas ................................47
4. Modelo dos múltiplos fluxos ............................................................................................................. 50
5. Papel do Estado nas políticas públicas .............................................................................................. 56
PARA RESUMIR ..............................................................................................................................60
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................61
UNIDADE 3 - Formulação e implementação de políticas públicas ...................................................63
Introdução.............................................................................................................................................64
1. Formulação de políticas públicas ...................................................................................................... 65
2. Compreensão do problema: a tomada de decisão ........................................................................... 69
3. Colocando em prática – o desafio da implementação ......................................................................71
4. Instrumentos das políticas públicas .................................................................................................. 75
PARA RESUMIR ..............................................................................................................................79
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................80
UNIDADE 4 - Receitas, despesas, dívida e balanços públicos ..........................................................81
Introdução.............................................................................................................................................82
1. Noções preliminares .........................................................................................................................83
2. Receitas públicas ............................................................................................................................... 88
3. Despesas públicas ............................................................................................................................. 90
4. Déficit e dívida pública ...................................................................................................................... 93
5. Demonstrações contábeis aplicadas ao setor público ......................................................................97
PARA RESUMIR ..............................................................................................................................103
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................104
Em quatro unidades, este livro abordará o que é preciso saber sobre a elaboração 
e a implementação de políticas públicas, que são as ações que o poder público escolhe 
adotar ou não visando atender o cidadão de acordo com a leis do país.
A primeira unidade fará uma Introdução à Análise de Políticas Públicas, apresentando 
seus conceitos e características. Será explicada a diferença entrepolity, politic e policye 
a relação entre estes conceitos. O conceito de atores políticos (stakeholders)do 
tipo público (políticos e burocratas) e privado também são assuntos desta unidade. 
Falaremos sobre o surgimento do campo de análise das políticas públicas, com foco 
no cenário histórico no Brasil. Finalizando esta unidade, compreenda também sobre a 
inserção das políticas públicas no campo de conhecimento multidisciplinar.
Na sequência, a segunda unidade vai abordar a Formulação de políticas públicas.A 
formulação faz parte do ciclo de políticas públicas, por isso, vamos explicar o que é 
esse ciclo e quais são as suas fases: formação da agenda, formulação, implementação, 
monitoramento, avaliação e reformulação. Aprenderá aqui os modelos teóricos de 
análise da formulação de políticas públicas, com foco na formação da agenda, para se 
entender como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá 
na sociedade. Por fim, conhecerá o papel do Estado e do governo nas políticas públicas, 
com foco no caso brasileiro.
Na unidade 3, vamos tratar da Formulação e implementação de políticaspúblicas, 
explicando o processo de formulação e de tomada de decisão na escolha de alternativas 
de políticas públicas. Analisar e compreender o problema que demanda a criação de 
uma política pública também será assunto desta unidade. Saiba como colocar em 
prática os ensinamentos apresentados nas unidades anteriores e conheça os desafios 
que se impõem na implementação de políticas públicas e técnicas que podem ajudar 
nesse processo. Você aprenderá também a importância de se conhecer os principais 
instrumentos que orientam as políticas públicas.
Receitas, despesas, dívida e balanços públicossão assuntos da quarta unidade, 
apresentando os conceitos de políticas públicas e seuprocesso de elaboração e 
implementação. Mostraremos aqui como fazer uma avaliação do orçamento no setor 
público. Também serão discutidos os conceitos de tributações diversas e outras formas 
de receita do Estado, princípios de origem e destino dos recursos públicos, incentivos 
fiscais, subsídios, despesa, déficit, dívida pública, entre outros. Entenda ainda os modelos 
de previsão de receitas e as técnicas fundamentais para realizar análise de balanço. As 
principais normas que orientam as práticas contábeis no setor público, bem como os 
órgãos responsáveis pelas publicações desses documentos finalizam esta obra.
PREFÁCIO
UNIDADE 1
Introdução à análise de políticas 
públicas
Olá,
Você está na unidade Introdução à Análise de Políticas Públicas. Conheça aqui os 
conceitos e as características das políticas públicas. Aprenda a diferença entre polity, 
politic e policy e a relação entre estes conceitos. Compreenda o conceito de atores 
políticos (stakeholders) do tipo público (políticos e burocratas) e privado. Conheça ainda 
as tipologias e classificações das políticas públicas. Entenda sobre o surgimento do 
campo de análise das políticas públicas, com foco no cenário histórico no Brasil. Por fim, 
compreenda também sobre a inserção das políticas públicas no campo de conhecimento 
multidisciplinar.
Bons estudos!
Introdução
11
1. O QUE É POLÍTICA PÚBLICA?
O conceito de política pública é impreciso e possui várias definições. Apesar das definições 
conceituais aparentemente serem semelhantes na literatura, nesse tópico vamos observar que 
existem elementos presentes ou ausentes nos conceitos que revelam juízos diferentes do que é 
política pública. Podemos citar três ênfases de definições de políticas públicas.
A primeira ênfase conceitual incide sobre a finalidade e decisões das políticas públicas. 
Conforme Saraiva (2006, p. 28), política pública, portanto, seria
I) Um curso de ação escolhido para lidar com um problema ou uma questão de interesse comum 
(...)
II) Um conjunto de decisões inter-relacionadas referentes à seleção de objetivos e dos meios para 
atingi-los (...)
III) Um conjunto de decisões adotado e posto em prática mediante processos selecionados que 
definem os recursos necessários, sua distribuição e gestão (...)
IV) Estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos 
diversos grupos que participam do processo decisório. 
A segunda ênfase conceitual explicita os seguintes elementos: a sociedade e o governo; os 
agentes da sociedade e os agentes públicos. Para Rua e Romanini (2013), política pública seria:
I) Um conjunto das atividades de um governo, diretamente realizadas por agentes públicos ou por 
agentes da sociedade, e que influenciam a vida dos cidadãos”.
II) Um curso de ação produzido por um governo (Executivo, Legislativo e/ou Judiciário) que satisfaz 
uma necessidade e que se expressa na forma de objetivos estruturados em um conjunto de diretrizes, 
de caráter imperativo, aceitos pela coletividade (RUA; ROMANINI, 2013, p. 5).
A terceira ênfase, além de focar no caráter público das decisões tomadas, tem a ideia de que 
a política pública seria para intervir na realidade. Ainda, podemos observar a seguir no enunciado 
‘II’, a inclusão das ações e das omissões do governo no conceito. Nesse aspecto, conforme Saraiva 
(2006), política pública seria um:
I) Fluxo de decisões públicas, orientado para manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios 
destinados a modificar essa realidade (...)
II) Sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas 
a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de 
objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos 
estabelecidos” (SARAVIA, 2006, p. 28-29).
12
Conforme Souza (2006), as conceituações de políticas públicas, mesmo as mais simplistas, 
nos guiam para as temáticas que relacionam as políticas públicas com os embates em torno de 
interesses, preferências e ideias. Nas palavras da autora,
apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas públicas assumem, em geral, 
uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das 
partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam 
diferenças sobre a importância relativa destes fatores (SOUZA, 2006, p. 25).
Utilize o QR Code para assistir ao vídeo:
1.1 Política pública versus decisão pública
Para avançar na compreensão do conceito de política pública é essencial esclarecer as 
diferenças entre política pública e decisão política.
De acordo com Rua e Romanini (2013, p. 7), “uma política pública geralmente envolve mais 
do que uma decisão isolada, além de requerer diversas ações estrategicamente selecionadas para 
implementar as decisões tomadas”.Como exemplos, podemos citar o Sistema Único de Saúde 
(SUS), programas de transferência de renda, privatização de estatais, programas de merenda e 
transporte escolar.
FIQUE DE OLHO
Como vimos no conceito de política pública exposto, a omissão de uma decisão dos atores 
públicos pode também ser considerada uma política pública, pois a imposição de empecilhos 
à inserção de uma demanda na agenda governamental é uma forma de lidar politicamente 
com um problema. Porém, não existe um consenso na literatura: se todas as “não-decisões” 
fossem consideradas políticas públicas, absolutamente tudo seria política pública?
13
Por sua vez, a decisão política, se refere a “uma escolha entre várias alternativas, segundo a 
hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – certa 
adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis num contexto de relações de poder 
e conflito” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 7). Uma reforma ministerial e uma emenda constitucional 
para reeleição presidencial podem ser exemplos de decisão política.
Portanto, apesar de uma política pública necessitar de uma decisão política, nem toda decisão 
política resulta em uma política pública em si.
1.2 Pública das políticas públicas
Por que se qualifica as políticas como “públicas”? Quais elementos torna uma política, 
política pública? No campo de estudo, as respostas desses questionamentos são polêmicas, na 
qual existem duas principais abordagens, que se contrapõem: abordagem estatocêntrica e a 
policêntrica (ou multicêntrica).
De acordo com a abordagem estatocêntrica, a dimensão “pública” de uma política pública 
está relacionada com as decisões e ações realizadas propriamente via autoridade soberana do 
Estado (também chamado de poder extroverso). A dimensão “pública” de uma política advém do 
seu caráter jurídico “imperativo”. Nas palavras de Rua e Romanini (2013, p. 8), isso quer dizer que 
“uma das características centrais que tornam uma política “pública” é o fato de que as decisões 
e ações que a compõem são amparadas na lei, logo, fundamentadas na autoridade do Poder 
Público”.
Nesse caso, a política pública, depende em última instância, de uma estrutura legal de 
procedimentos e de processos institucionais governamentais. Porém, isso não quer dizer que 
outros atores não possam estar envolvidos. Em maior ou menor grau diversos atores podem 
agregar a participação nas diversas fases e atividades da política pública, desde que o seu 
envolvimento dependa de decisões imperativas do Estado.
Na prática, esse caráter imperativo está presente nos próprios instrumentos de políticas 
públicas, como na legislação, nos recursos financeiros e humanos, nos bens e serviços, nos 
tributos e taxas, nos subsídios e incentivos, e até mesmo na coerção. Em síntese, os principais 
instrumentos de políticas públicas são:
Legislação
instrumento que cria obrigações e molda ações e comportamentos.
Fornecimento de produtos e serviços
provisão direta ou indireta de produtos (estradas, delegacias, postos de saúde, praças de 
14
esporte etc.) ou serviços (controle de tráfego aéreo, policiamento, fiscalização etc.).
Recursos financeiros
transferências de dinheiro a entidades, instituições ou mesmo pessoas (Bolsa Família, 
benefícios de prestação continuada, convênios para qualificação profissional etc.).
Impostos e taxas
incentivam ou constrangem a atividade econômica como, por exemplo, a elevação ou 
dedução de impostos sobre bebidas, cigarros, importações, etc. 
Outros
subsídios para manutenção de atividades de interesse coletivo, concessão de crédito 
educativo. 
A segunda abordagem, a policêntrica, em vez de focar no protagonismo do Estado na 
produção das políticas públicas, como na abordagem estatocêntrica, enfatiza a capacidade 
de atuação pluralista dos atores sociais, como a policy networks (redes de políticas públicas), 
organizações não-governamentais (ONGs) e organismos internacionais etc. Portanto, além dos 
atores estatais, outros atores políticos seriam protagonistas das políticas públicas.
Conforme Secchi (2010, p. 4), a essência do conceito das políticas públicas é o problema 
público. Dessa forma, o que indica se uma política é pública ou não seria a seu intuito de responder 
a um problema “público” (não um problema político), independentemente do tomador de 
decisão ter personalidade jurídica estatal ou não estatal (RUA; ROMANINI, 2013, p. 9).
E o que seria um problema “público”? Conforme Secchi (2010), um problema traduz a 
diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública. Soma-se 
que “para um problema ser considerado ‘público’ este deve ter implicações para uma quantidade 
ou qualidade notável de pessoas” (SECCHI, 2010, p. 7). Esse entendimento de problema público 
é diferente do defendido pela abordagem estatocêntrica, que trata-o como uma situação na 
FIQUE DE OLHO
Não podemos confundir políticas públicas com atividades coletivas. Existem várias 
coletividades de caráter privado, como clubes, organizações não-governamentais e 
associações civis, que oferecem benefícios por decisão própria. “Coletivo não é o oposto de 
privado e não é o mesmo que público” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 9).
15
qual os governos se veem constrangidos a dar algum retorno e resposta à sociedade. Para Rua e 
Romanini (2013, p. 9), isso ocorre, porque, “mesmo que sua resposta seja puramente simbólica, 
o custo político de se omitir frente ao problema pode ser demasiado elevado para os governantes 
(perda de legitimidade, fragilização frente às forças de oposição, etc.)”.
O entendimento mais unânime na Ciência Política é que “o fator decisivo para uma política ser 
“pública” está em seu respaldo pela autoridade do Estado – não a personalidade jurídica dos que 
nela atuam, tampouco a natureza do problema em que se circunscreve” (RUA; ROMANINI, 2013, 
p. 10). Nessa perspectiva, Saravia (2006) apresenta os elementos comuns das políticas públicas:
a) Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída 
no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante;
b) Decisório: a política é um conjunto de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo 
ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades;
c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de 
tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular;
d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social (SARAVIA, 2006, 
p. 31).
Independentemente da abordagem adotada, é preciso considerar o que se entende como 
política pública. Souza (2006) enfatiza que toda política pública apresenta, essencialmente, as 
seguintes características:
• É ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
• Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
• Envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também 
implementação, execução e avaliação.
• Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos gover-
nos.
• Não se restringe aos participantes formais, já que os informais são também importantes.
• É abrangente e não se limita a leis e regras (envolve procedimentos, recursos, etc.).
• Ocorre no longo prazo, embora possa ter impactos no curto prazo.
2. POLITY, POLITICS E POLICY
Como distinguir política de políticas públicas? Esses dois conceitos podem ser confundidos já 
que a língua portuguesa utiliza a mesma palavra para referenciá-los. Para resolver este problema 
16
vamos recorrer à língua inglesa para realizar a diferenciação conceitual entre polity (instituições 
políticas), politics (processo político) e policy (conteúdos da política). Logo após, a exposição 
recairá sobre a relação entre esses conceitos.
Figura 1 - Política 
Fonte: Sinart Creative, Shutterstock (2020).
#PraCegoVer: A imagem mostra a palavra “política” em destaque, coladaem uma aba de 
pasta de arquivo.
2.1 Distinção entre de polity, politics e policy
A literatura da Ciência Política diferencia três dimensões da política (FREY, 2000): polity, 
politics e policy.
A dimensão institucional polity se refere “à ordem do sistema político, delineada pelo sistema 
jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo” (FREY, 2000, p. 216). Essa 
estrutura geralmente é resultado de um pacto e interação entre atores políticos (poucos, em 
regimes autoritários ou muitos, em regimes democráticos). A polity pode ser entendida ainda como 
as regras do jogo político, ou seja, as instituições que constrangem os atores em suas interações.
A polity comporta macro, médias e micro instituições, sendo que as macro são as principais 
que atuam nessa dimensão da política. São exemplos:
• Normas constitucionais;
• Regime político: democracia, autoritarismo;
• Forma de Estado: federal ou unitário;
• Sistema eleitoral: majoritário ou proporcional etc.;
• Sistema partidário: bipartidário, multipartidário etc.;
• Sistema de governo: presidencialismo e parlamentarismo;
17
• Estrutura dos poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário etc. 
A dimensão processual politic foca no “processo político, frequentemente de caráter 
conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de 
distribuição” (FREY, 2000, p. 216-7). Podemos dizer que a politic é o jogo político propriamente dito, 
ou seja, a forma como assume a interação entre os atores políticos, suas barganhas, negociações, 
as relações de poder entre eles, como processam seus interesses e como se articulam.
Dito isso, podemos perceber que a dinâmica política envolve articulações, pressões, 
competições, cooperações, disputas, conflitos, pactos, rupturas etc. Diferente da polity, que 
é mais estável, a politics é dinâmica e pode variar, mais ou menos, ao longo do tempo. Como 
exemplo, citamos os seguintes elementos da politics:
• Alianças políticas;
• Atuação dos grupos de interesses;
• Processos eleitorais: coligações, preferências, forças dos partidos etc.; 
• Coalizões de governo;
• Governos, dinâmicas ministeriais;
• Relações intergovernamentais;
• Relações do executivo, legislativo e judiciário;
• Participação social no poder etc.
Por fim, a dimensão material policy diz respeito “aos conteúdos concretos, isto é, à configuração 
dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas” 
(FREY, 2000, p. 217). Na prática, a policy são as políticas públicas que, em grande medida, são 
influenciadas pelas regras (polity) e pelo jogo político (politics), como veremos a seguir. Como 
elementos da policies, podemos citar:
• Formação de agenda; 
• Formulação ou planejamento; 
• Implementação ou execução; 
• Monitoramento; 
• Avaliação; 
• Reformulação ou ajustes na intervenção. 
18
Utilize o QR Code para assistir ao vídeo:
2.2 Relação entre polity, politics e policy
Como ressalta Frey (2000, p. 219), na realidade essas três dimensões – polity, politics e policy 
– são entrelaçadas e se influenciam mutuamente, pois tanto as instituições quanto “as disputas 
políticas e as relações das forças de poder sempre deixarão suas marcas nos programas e projetos 
desenvolvidos e implementados”. Um exemplo disso é a evolução da política ambiental que possui 
uma gama de atores com interesses e valoração distintos. O desenvolvimento da consciência 
ambiental – à medida que se agravaram os problemas ambientais – reforçou os conflitos entre os 
interesses econômicos e ecológicos. Da mesma forma, o resultado do processo político advindo 
desse conflito de interesses concretizou em programas e projetos ambientais, formulado e 
elaborado pelas instituições, que constantemente podem sofrer alterações.
No Brasil, um plano de zoneamento ambiental na região da Amazônia, que prevê a 
transformação de áreas de desmatamento em zonas de proteção ambiental, provoca resistência 
por parte dos interesses econômicos da atividade madeireira afetados. Isso modifica as condições 
do processo político (politics), e, eventualmente, tais interesses econômicos conseguem exercer 
uma forte pressão dentro do sistema político-administrativo (polity) e nas políticas públicas 
(policies), de modo que essas novas condições de politics podem levar à diversas revisões da 
elaboração do plano original.
Devemos lembrar também que diversos fatores que condicionam as políticas públicas podem 
estar sujeitos a alterações no decorrer do tempo. Um exemplo disso é o aumento da consciência 
ambiental na Europa após o acidente nuclear de Chernobyl, que resultou na implementação de 
políticas públicas ambientais mais concretas. Porém, a crise socioeconômica e financeira iniciada 
em 2008 pode ter enfraquecido a agenda governamental voltada para a questão ambiental. 
Ainda assim, grupos de interesse fortes, como o Greenpeace, ainda continuam atuando para 
incluir pautas ambientais na agenda.
19
3. TIPOLOGIAS E CLASSIFICAÇÕES DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Na tentativa de lidar com a análise do vasto e diferenciado universo de políticas públicas foram 
criadas diversas tipologias de enquadramento. As políticas públicas (policies), entendidas como 
o “Estado em ação”, são diversas e complexas. Para facilitar seu entendimento e análise, foram 
criadas várias classificações ou tipologias. Uma tipologia é construída com base em variáveis e 
características das políticas públicas e sua utilização depende do que se deseja analisar.
Vamos lembrar que nenhuma tipologia é capaz de enquadrar todos os aspectos das políticas 
públicas. Ainda, uma política pública poder ser pertencente à mais de uma tipologia. Um exemplo 
disso é a política de educação básica, que pode estar enquadrada na tipologia de política social, 
política universal, política majoritária e na política distributiva ou redistributiva, a depender da ação.
3.1 Tipologias de políticas públicas
Conforme com Lowi (1972) existem quatro tipos de políticas: redistributivas, regulatórias, 
constitutivas ou estruturadoras e distributivas.
A política redistributiva é aquela que distribui bens e serviços a setores a segmentos 
particulares da sociedade, através de recursos advindos de outros setores específicos (RUA; 
ROMANINI, 2013, p. 47). Muitas vezes essas políticas são conflituosas, a exemplo da reforma 
agrária, política tributária, distribuição royalties do petróleo etc. Essas políticas são conflituosas, 
pois impõe perdas concretas para certos grupos e ganhos incertos para outros, envolvendo 
diretamente valores, interesses e ideologias.
A política regulatória constitui padrões de comportamento, serviço ou produto para atores 
públicos e privados. Essas políticas estabelecem direitos, deveres, obrigatoriedades e regras de 
comportamento, definem o que pode, não pode, deve ou não deve ser feito, a exemplo do Código 
de Trânsito, Código Florestal e legislação trabalhista. De acordo com Rua e Romanini (2013, p. 
47), “seus custos e benefícios podem ser disseminados equilibradamente ou podem privilegiar 
interesses restritos, a depender dos recursos de poder dos atores abarcados”.
A política estruturadora ou constitutiva é definida pela construção das leis e regras do jogo 
político- institucional, sendo impactantes na construção das democracias. “São as normas e 
os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas 
públicas” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 47). Pode-se citar as regras constitucionais, regimentos das 
Casas Legislativas e do Congresso Nacional, etc.
A política distributiva é aquela construída para algum grupo de atores políticos, não sendo, 
20
portanto, dirigida para totalidade da população. Essas políticas alocam bens e serviços a setores 
específicos da sociedade (regiões, localidades, grupos sociais etc.) com recursos da coletividade 
como um todo (RUA; ROMANINI, 2013, p. 47). Podemos citar como exemplos, os programas de 
transferência de renda (ex. Bolsa Família, Benefíciode Prestação Continuada - BPC), construção 
de rodovias, estradas, hospitais e escolas.
Ao criticar a tipologia de Lowi (1972), o autor Wilson (1973) elaborou uma tipologia cujo 
critério é a concentração ou dispersão dos benefícios e custos da política pública. As classificações 
resultantes, conforme descreve Rua e Romanini (2013, p. 48), são:
I) Políticas clientelistas: os benefícios concentrados em determinados grupos e os custos dispersos. 
Muitos arcam com os benefícios de poucos, ou seja, para que alguns tenham benefícios é preciso que a 
sociedade arca com o custo. Como exemplo podemos citar os subsídios e as renúncias fiscais.
II) Políticas majoritárias: os benefícios e custos das políticas são dispersos na sociedade, isto 
é, muitos se beneficiam e custeiam as políticas, a exemplo da política de saúde, segurança pública, 
energia e educação.
III) Políticas empreendedoras: os benefícios são dispersos por toda coletividade e os custos 
concentrados em alguns grupos. Como exemplo podemos citar a reforma administrativa e política 
ambiental.
IV) Políticas de grupos de interesse: os benefícios e custos são concentrados em determinadas 
categorias. Isto quer dizer, que alguns grupos recebem todos os benefícios que são custeados por 
outros grupos. Por isso, esse tipo de política tem um alto potencial conflitivo, a exemplo da reforma 
agrária.
Essa tipologia, apesar de avançar nos critérios de classificação, possui nomes que podem 
gerar outros entendimentos. A nomenclatura “clientelista”, por exemplo, pode remeter à ideia do 
clientelismo enquanto sistema de intermediação de interesses, no qual existe uma apropriação 
privada de bens públicos. Porém, o termo retrata somente que as políticas são focadas em 
determinadas clientelas (beneficiários).
Ao examinar outra dimensão das políticas públicas, Gustafsson (1983) elabora um critério de 
FIQUE DE OLHO
Um problema dessa tipologia do teórico Lowi é que considera a polity (regras do jogo, 
estrutura do Estado) como policies (política pública). Isso pode mais complicar do que 
que esclarece o termo! Vimos que esses conceitos, analiticamente, devem ser tratados 
separadamente.
21
classificação que foca na intencionalidade dos governantes em implementar as políticas públicas 
e na disponibilidade de conhecimento para sua formulação e implementação. Com base nessas 
variáveis são identificados os seguintes tipos (RUA; ROMANINI, 2013, p. 50):
I) Políticas reais: os governantes têm intenção em implementar as políticas e possuem 
conhecimento para tal. Nesse aspecto, os governos escolhem as estratégias e alocam recursos para 
resolução efetiva dos problemas políticos.
II) Políticas simbólicas: os governantes não têm intenção de implementar políticas, apesar de 
terem conhecimento para isso. Muitas das vezes as políticas públicas são formuladas, mas não há 
compromisso governamental para implementá-las.
III) Pseudopolíticas: os governantes têm a intenção de implementar as políticas, mas não possuem 
conhecimento necessário para tal. Por vezes, para suprir a falta de expertise, os governos contratam 
especialistas para sua formulação, mas encontram empecilhos técnicos na implementação. No caso 
brasileiro, existem um grande número de municípios que possuem problemas de baixa capacidade 
de gestão e acabam comprometendo as possibilidades de atender efetivamente às demandas por 
políticas públicas.
IV) Políticas sem sentido: os governantes não têm interesse e conhecimento em implementar 
uma determinada política. Esse tipo tende a funcionar como mero discurso político, sem compromisso 
algum com a resolução do problema público.
Outra classificação, voltada para a perspectiva social, possui como critério a finalidade da 
política pública. Com base nisso são tipificadas em (RUA; ROMANINI, 2013, p. 51):
I) Políticas compensatórias: são focadas na minimização das distorções sociais, a exemplo das 
políticas de cotas raciais e a demarcação de terras indígenas.
II) Políticas emancipatórias: buscam empoderar e fortalecer grupos sociais vulneráveis, com 
o propósito de promover sua independência frente ao Estado, a exemplo da reforma agrária, da 
qualificação profissional etc.
Teixeira (2002) também avança na tipificação, ao apresentar critérios de análise de uma 
política pública: natureza e grau de intervenção. Nesse sentido, as políticas públicas podem ser:
I) Políticas estruturais: buscam alterar estruturas da vida social (renda, emprego, produtividade 
etc.). Como exemplo podemos citar as políticas de geração de emprego e as políticas de 
desenvolvimento produtivo.
II) Políticas conjunturais ou emergenciais: buscam aliviar uma situação temporária ou “apagar um 
incêndio”. Um exemplo é o Programa Fome Zero, que buscou efetivamente reduzir a fome no território 
brasileiro.
A partir do critério da abrangência dos possíveis benefícios gerados pelas políticas públicas, 
Teixeira (2002) apresenta a seguinte tipologia:
22
I) Políticas universais: são implementadas para todos os cidadãos, como o Sistema Único de Saúde 
(SUS) e a educação básica.
II) Políticas segmentais ou focalizada: são focadas em um grupo com determinadas características 
(idade, raça, condição física, gênero), como a política de cotas do Ensino Superior, políticas para 
mulheres, Estatuto do Idoso etc.
III) Políticas fragmentadas: são destinadas a grupos específicos dentro de cada segmento da 
sociedade. O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) é um exemplo, no qual política é 
direcionada às famílias pobres com crianças em situação de trabalho.
Apesar de existirem diversas outras classificações, destaca-se as tipologias comum à 
linguagem cotidiana. Tendo como critério o setor de atividade governamental em que operam, as 
políticas públicas podem ser classificadas em (RUA; ROMANINI, 2013, p. 52).
I) Políticas sociais: são destinadas a prover direitos sociais, a exemplo da saúde, assistência social, 
educação básica, lazer e habitação etc.;
II) Políticas econômicas: têm como foco a gestão da economia interna e a promoção da inserção 
do país na economia externa. O propósito principal é gerar estabilidade e crescimento econômico, 
como a política cambial, monetária, fiscal, industrial, agrícola, comércio exterior, etc.;
III) Políticas de infraestrutura: são aquelas destinadas a prover estruturas físicas para incentivar o 
crescimento econômico ou propiciar a execução de outras políticas. Como exemplo podemos citar as 
políticas de transporte (rodoviário, hidroviário, ferroviário, marítimo e aéreo); as políticas de geração 
de energia (elétrica; combustíveis; petróleo, gás), o saneamento básico; mobilidade urbana e trânsito 
etc.
III) Políticas de estado: são as destinadas a garantir os direitos básicos e a ordem interna, a exemplo 
da segurança pública, política externa; direitos humanos etc. Essas políticas são mais permanentes 
e não são dependentes de um governo em particular, isto é, são mais duradouras e consolidadas 
(institucionalizadas), como a política de direitos humanos, defesa, relações exteriores etc.
IV) Políticas de governo: em oposto de políticas de Estado, estão vinculadas a um governo e, por 
isso, podem ser transitórias, e algumas estão mais associadas a ideologias dos partidos ou a líderes 
que governam.
4. ATORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A política (politics) é um processo que envolve a operação de várias ações destinadas a 
resolver os conflitos quanto à alocação de bens, serviços e recursos públicos, de forma mais 
pacífica possível. Os atores políticos estão envolvidos nesse processo. Esse tópico apresentará o 
conceito de atores políticos e os seus comportamentos para atingir seus interesses.
23
4.1 O que são atores políticos?
Os atores políticos (stakeholders) são aqueles cujos interesses serão afetados, positiva ou 
negativamente, pelas decisões e ações de uma determinada política pública (RUA; ROMANINI, 
2013, p. 12). Esses atores são inúmeros e podem variar conforme cada tipo de política pública 
no qual estão envolvidose interessados. Cada ator político exibe lógicas de comportamento, 
interesses e recursos de poder próprios.
Por “recursos de poder” entendem-se os variados instrumentos mediante os quais os atores 
podem tentar influir no curso das decisões e negociar politicamente, como: recursos financeiros, 
posições de autoridade, capacidade de mobilização política, reputação, vínculos com outros 
atores relevantes, habilidades estratégicas, conhecimento, informação, etc. (RUA; ROMANINI, 
2013, p. 12).
Ao buscar identificar quem são os atores de uma política pública, deve-se fazer os seguintes 
questionamentos: Quem ganha e quem perde com a política? Quem é afetado pela política? 
Quem tem interesse na política?
No caso do Programa Mais Médicos, os atores centrais são o Governo Federal, os movimentos 
sociais, a mídia de massa, as redes sociais e os conselhos de medicina. Estes diversos atores 
atuaram na formulação e implementação da política motivados por interesses, ideologias e 
objetivos diversificados, e, por consequência, alteraram o percurso do programa.
Os atores públicos são inúmeros e variam ao longo do tempo e conforme a política pública 
específica. Estes atores variam em relação à/ao:
• Natureza social: público ou privado;
• Vínculo institucional;
• Interesses;
• Nível de organização;
• Comportamentos;
• Recursos de poder;
• Localização geográfica etc.
4.2 Classificação dos atores de políticas públicas
Uma das formas de classificar os atores de políticas públicas é distingui-los entre atores 
públicos e atores privados.
24
Os atores públicos são aqueles que ocupam função pública ou atuam regidos pelos interesses 
públicos ou utilizam recursos de natureza pública. Os principais atores públicos são os políticos 
e os burocratas.
Os políticos são “os atores cuja posição resulta da conquista de mandatos eletivos” (RUA; 
ROMANINI, 2013, p. 14). Sua atuação é baseada no cálculo eleitoral, na filiação partidária ou 
no compromisso com o governo. Como exemplo podemos citar os membros eleitos do Poderes 
Executivo (presidente, governadores e prefeitos) e Legislativo (deputados, senadores e vereadores).
Figura 2 - Palácio do Congresso Nacional brasileiro 
Fonte: gary yim, Shutterstock (2020).
#PraCegoVer: A imagem mostra o palácio do Congresso Nacional em Brasília, com a cúpula 
maior (côncava) do plenário da Câmara dos Deputados e a cúpula pequena (convexa), que abriga 
o plenário do Senado Federal.
Vale lembrar que nem todos os cargos públicos são preenchidos mediante competição 
eleitoral. Também existem os políticos designados pelos políticos eleitos para ocupar determinados 
cargos na administração pública. “Tipicamente, são lideranças que ocupam posições na estrutura 
organizacional dos seus partidos ou são políticos que ficaram provisoriamente sem mandato” 
(RUA; ROMANINI, 2013, p. 14). São exemplos: secretários municipais e estaduais, diretores e 
presidentes de empresas estatais, ministros, entre outros.
Os burocratas: “devem a sua posição à ocupação de cargos situados em sistema de carreira 
pública, que exigem conhecimento especializado” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 14). Eles controlam, 
principalmente, recursos de autoridade, posições organizacionais e informações.
Conforme Rua e Romanini (2013), os burocratas são conhecidos na literatura especializada 
como “profissionais do conhecimento” e, como tais, nem sempre suas relações com os políticos 
são harmoniosas. Isso ocorre, uma vez que o que move os burocratas é o interesse pela 
progressão em sua carreira, melhorar sua remuneração, ampliar seu poder e recursos sobre as 
políticas públicas etc., a qual não está sujeita à responsabilização política (prestação de contas ao 
25
eleitorado e possibilidade de ser eleito/reeleito), mas apenas técnica. Por outro lado, os políticos, 
têm de se preocupar, continuadamente, com o eleitorado.
Além dos conflitos entre burocracia e políticos, também existem situações conflitivas entre 
organizações burocráticas em diferentes setores do governo. Conforme Rua e Romanini (2013, p. 
15), “os agentes burocráticos são capazes de desenvolver projetos políticos, visando promover 
interesses pessoais ou as solidariedades organizacionais (como a fidelidade aos valores da 
instituição, o fortalecimento da organização à qual pertencem etc.)”.
Vale ressaltar também que pode ser tênue a divisão entre burocratas e políticos: temos 
burocratas envolvidos com partidos e atividades políticas, inclusive burocratas que se tornam 
políticos. De acordo com palavras das autoras Rua e Romanini (2013, p. 14),
os políticos, por vezes, exercem cargos em organizações burocráticas. Da mesma forma, burocratas 
envolvem-se em atividades políticas, de maneira que a linha demarcatória desses diferentes papéis 
institucionais pode ser bastante imprecisa. Além disso, embora não disponham de mandato eletivo, 
os burocratas frequentemente possuem (e cultivam) clientelas com as quais compartilham afinidades 
setoriais. Essas clientelas podem se organizar, ou não, em grupos e redes, que podem proporcionar 
importante base de sustentação e de legitimação política aos burocratas.
Analiticamente, a burocracia pode ser subdivida em alto escalão, médio escalão, baixo escalão 
(burocracia de nível de rua).
Os burocratas de alto escalão (muitas vezes tratados na literatura como policymakers) 
são aqueles que estão lotados em cargos e funções que possuem elevada responsabilidade 
política, por atuarem como atores principais em processos decisórios sobre regras, estruturas 
administrativas e ações do governo; e exercerem ações de representação e articulação política 
(PALOTTI; CAVALCANTE, 2018, p. 161). Vale destacar também que os cargos do alto escalão são 
marcados por instabilidades advindas do ciclo eleitoral e da gestão de coalizões de governo, já 
que são, em grande parte, diretamente nomeados pelos políticos eleitos, a exemplo da Direção e 
Assessoramento Superiores (DAS) de nível 4, 5 e 6 do governo federal.
A burocracia de médio escalão, conforme Lotta et al., (2015, p. 23), pode ser definida como 
“atores que desempenham função de gestão e direção intermediária (como gerentes, diretores, 
coordenadores ou supervisores) em burocracias públicas e privadas”. É ela quem “gerencia os 
burocratas de nível de rua e que faz o elo entre esses implementadores e os formuladores” 
(LOTTA; PIRES; OLIVEIRA, 2015, p. 25). Esses cargos também apresentam uma instabilidade e 
rotatividade alta, já que também estão sujeitos às mudanças advindas do ciclo eleitoral.
Já a “burocracia de nível de rua” (street-level bureaucracy) são os “servidores públicos que 
operam nos escalões mais baixos do sistema político, atuando diretamente com o público afetado 
(e não apenas beneficiários) das políticas públicas: bombeiros, professores, atendentes” (RUA; 
26
ROMANINI, 2013, p. 15). Esse burocrata participa dos processos de implementação e execução das 
políticas públicas (e não tomada de decisão ou formulação). Nesse sentido, possuem a capacidade 
de adaptar normas, regras e objetivos formais às situações de seu cotidiano, por meio do uso da 
discricionariedade inerente às condições do seu trabalho (CAVALCANTI et al., 2018, p. 230).
O burocrata de baixo escalão, portanto, é capaz de mudar as políticas públicas no momento 
da sua implementação, pois fazem escolhas políticas em vez de meramente aplicar as decisões 
das autoridades eleitas. Por isso, deve haver uma negociação permanente com este profissional, 
já que seus valores, preconceitos e demais relações influenciam no tratamento dado aos cidadãos 
(RUA; ROMANINI, 2013, p. 15).
Por sua vez, os atores privados estão inseridos no campo das esferas particulares do cenário 
econômico ou no campo extra-materiais, como em questões de gênero e em valores morais e 
éticos. Como exemplo podemos citar os empresários, os sindicatos, os trabalhadores formais 
ou informais, as associações civis, religiosas, ONGs, partidos políticos, movimentos sociais, entre 
outros. (RUA; ROMANINI, 2013, p. 16).Os atores privados podem se diferenciar, principalmente, em relação a sua localização geográfica 
e vinculação política. Em relação à localização geográfica, podemos citar os seguintes grupos:
Internacionais
Como, por exemplo, as corporações financeiras internacionais; o movimento ambientalista;
Nacionais
Como o movimento negro e LGBT;
Regionais
Como, por exemplo, a Federação das Indústrias de São Paulo e a Associação dos Empresários 
da Zona Franca de Manaus;
Locais
Como as associações de bairro.
Quanto a sua vinculação com a política existe os atores privados formais e informais. Os 
formais têm atuação direta em algum âmbito da política, já que os indivíduos ou organizações 
desempenham papéis predeterminados, segundo estatutos públicos ou privados, como é o caso 
do representante da indústria de fármacos no Conselho Nacional de Saúde. Podem atuar também 
no âmbito informal mediante, principalmente, via rede de políticas públicas (policy networks).
27
Rua e Romanini (2013, p. 16) consideram que um dos principais atores privados é o do 
empresariado. Esse grupo tem um maior poder de influenciar a condução, criação e manutenção 
de políticas públicas, uma vez que possuem alto poder de barganha, devido a sua capacidade de 
mobilização financeira e social. Eles podem, por exemplo, afetar as políticas públicas pela via da 
produção, do pagamento de tributos, da geração de emprego, da prestação de serviços, por sua 
atuação junto aos políticos e burocratas (financiamento de campanha, lobby etc);
Deve considerar, ainda, os diversos atores internacionais que, a depender do tipo e do objeto 
de cada política pública específica, podem assumir papel crucial. Esses atores podem ser:
Países (EUA, China) ou regiões (União Europeia, Mercosul), que influenciam as políticas 
públicas de outros países, a partir de sua influência econômica e seus exemplos de políticas. Um 
exemplo é a crise da economia americana, iniciada em 2008, que atingiu as políticas públicas do 
conjunto dos países desenvolvidos, em desenvolvimento e emergentes. O governo brasileiro teve 
de adotar diversas medidas para proteger sua economia dos impactos dessa crise.
Organismos internacionais, que pactuam metas, ações, comportamentos entre seus 
signatários, a exemplo da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização Internacional 
do Trabalho (OIT).
Organismos multilaterais que atuam por meio de financiamentos e apoios técnicos, como 
Fundo Monetário Internacional (FMI), o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA) 
e o Grupo Banco Mundial.
ONGs internacionais que formam redes transnacionais, que pressionam os países a seguirem 
certos preceitos. Podemos citar a Anistia Internacional, com atuação em direitos humanos e as 
organizações ambientalistas, como a WWF (World Wide Fund for Nature) e Greepeace, em torno 
de problemas como a preservação da Amazônia no Brasil.
Apesar de não atuar diretamente nas políticas públicas, não se pode ignorar o papel da mídia, 
seja ela impressa ou eletrônica. Nas palavras das autoras Rua e Romanini (2013, p. 18),
FIQUE DE OLHO
O termo policy networks refere-se às interações das diferentes instituições e grupos 
tanto do executivo, do legislativo como do privado e da sociedade na formulação 
e implementação de uma política pública. As redes de relações sociais se repetem 
periodicamente, mas são menos formais e delineadas do que relações sociais 
institucionalizadas (FARAH, 2000, p. 221).
28
os jornais, a internet e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, que possuem 
capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Na verdade, a televisão, em especial, tem um grande 
poder de formar a agenda de demandas públicas, de chamar a atenção do público para problemas 
diversos, de mobilizar a indignação popular, enfim, de influir sobre as opiniões e os valores da massa 
da população. Cumpre assinalar que a mídia impressa e/ou eletrônica pode ser, simultânea ou 
alternativamente, um ator político, um recurso de poder e um canal de manifestação de interesses. 
Kingdon (1984) também faz outra caracterização de atores, incorporando duas classificações: 
visíveis e invisíveis. Os atores visíveis estão presentes nas mídias e na percepção das pessoas, 
e atuam incluindo e excluindo temas prioritários da agenda governamental. Como principais 
exemplos podemos citar o presidente, governadores, parlamentares. Já os atores invisíveis são 
aqueles que tem como foco principal participar dos processos de identificação e resolução dos 
problemas, de construção de políticas públicas, e, em geral, ficam fora do conhecimento da 
população, como por exemplo, os servidores de carreira, consultores, assessores e acadêmicos.
Os atores políticos, quando atuam conjuntamente com outros atores, podem ser nomeados 
pela literatura como grupos de interesse. Eles organizam e atuam com o objetivo de obter 
benefícios e vantagens de acordo com o interesse coletivo do grupo.
Por fim, como identificar os atores em uma política pública? Conforme Rua e Romanini (2013, 
p. 19), o mais simples e eficaz critério para identificar os atores é fazer o seguinte questionamento: 
quem tem alguma coisa em jogo na política pública em questão.
Ou seja, quem estará preocupado em ganhar ou perder, direta ou indiretamente, com uma policy? 
Que indivíduos, grupos, órgãos públicos, entidades privadas, setores da vida econômica ou social têm 
seus interesses efetiva ou potencialmente afetados pelas decisões e ações que compõem a política 
pública em tela? (RUA; ROMANINI, 2013, p. 19).
Utilize o QR Code para assistir ao vídeo:
29
5. A ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A análise de políticas corresponde a estudos que envolvem a geração e a mobilização de 
conhecimento para subsidiar políticas públicas. Apesar de várias teorias sobre planejamento 
econômico, medidas de bem-estar social e promoção do desenvolvimento serem desenvolvidas desde 
a década de 1930, somente a partir de 1950 que a área de políticas públicas passou a ter dinamismo. 
Antes disso, a contribuição inicial foi elaborada por Lasswell, em 1936, a partir da criação da expressão 
“policy analysis” (análise de política pública). O propósito do teórico era conciliar o conhecimento 
acadêmico e científico com a produção aplicada dos governos, além de intentar estabelecer diálogo 
entre os cientistas, governo e grupos de interesse (RUA; ROMANINI, 2013, p. 53).
O ressurgimento do campo de estudos voltados para a análise de políticas públicas, assim 
como a importância do estudo das instituições políticas, regras e modelos que regem as suas 
fases (decisão, elaboração, implementação e avaliação) começou a vigorar, devido à três fatores, 
conforme cita Souza (2006, p. 20).
O primeiro fator foi a adoção de políticas de restrição de gastos, principalmente nos países em 
desenvolvimento. A partir disso, o desenho e a implementação de políticas públicas econômicas 
e sociais ganharam maior visibilidade.
O segundo fator é que os ideais keynesianos sobre intervenção econômica do Estado para 
garantia de emprego e controle da inflação foram sendo substituídos por ideias de restrição de 
gasto, no qual o Estado deveria intervir menos na economia e nas políticas sociais. “Esta agenda 
passou a dominar corações e mentes a partir dos anos 80, em especial em países com longas e 
recorrentes trajetórias inflacionárias como os da América Latina” (SOUZA, 2006, p. 20).
O terceiro fator, mais relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente, 
é que, em sua maioria (em especial os da América Latina), havia uma deficiência em formar 
coalizões políticas capazes de solucionar e decidir minimamente a questão de como desenhar 
políticas públicas capazes de desenvolver a economia e promover a inclusão social de sua 
população (SOUZA, 2006, p. 21).
A trajetória dos estudos sobre políticas públicas, que nasce como subárea da ciência política, 
“abre o caminho trilhado pela ciência política norte-americana no que se refere ao estudo do 
mundo público”(SOUZA, 2006, p. 22). De acordo com a autora,
o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas 
públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser
a) formulado cientificamente;
b) analisado por pesquisadores independentes (SOUZA, 2006, p. 22).
30
Na área governamental, a introdução da política pública como ferramenta das decisões do 
governo é produto da Guerra Fria (1947-1991) e da valorização da tecnocracia como forma de 
enfrentar suas consequências. A ideia era aplicar métodos científicos às formulações e decisões 
do governo para resolução de problemas públicos (SOUZA, 2000, p. 22).
Na contemporaneidade, a abordagem da análise de políticas públicas se sustenta no seguinte 
tripé (FARIA, 2018, p. 17):
I) Perspectiva analítica e de intervenção explicitamente voltada para os problemas sociais e 
políticos;
II) Multidisciplinar nas suas articulações práticas e intelectuais, pois todo problema social ou 
político tem múltiplos componentes que estão associados a várias disciplinas acadêmicas;
III) Orientada por valores, particular ente o ethos democrático e a busca da dignidade humana.
5.1 A análise de políticas públicas no Brasil
O estudo de políticas públicas, ainda que bem incipiente, iniciou no Brasil na década de 1930, 
principalmente a partir da implantação do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esse período 
intentou modernizar a administração pública, a burocracia e outras áreas de intervenção estatal 
(inclusive as políticas sociais), através de uma base técnica com critérios científicos (FARAH, 2016, 
p. 965-966).
Até os anos 1980, a maior parte dos estudos de políticas públicas no Brasil se dedicou a 
análises macrossociológicas sobre o Estado e seu efeito sobre as políticas de diversos aspectos da 
sociedade, como a formação da nação, o desenvolvimento econômico, a constituição da cidadania 
etc. Porém, embora o Estado brasileiro tenha discutido os detalhes de suas ações, assim como os 
elementos e processos que estimulavam seu desenvolvimento, o campo teórico e analítico dessas 
temáticas era deficiente (MARQUES; FARIA, 2018, p. 7).
Somente a partir dos anos 1980 que iniciou a constituição de uma literatura nacional sobre 
políticas públicas. O propósito era repensar o Brasil, seu Estado e suas ações no contexto da 
redemocratização, com enfoque especial nos nossos legados históricos e nas características das 
políticas públicas (MARQUES; FARIA, 2018, p. 8).
Nas duas décadas seguintes, os avanços continuaram em um ambiente de consolidação do regime 
democrático e de uma nova Constituição Federal. Nas palavras dos autores Marques e Faria (2018, p. 8),
os debates nacionais alargaram substancialmente nossa compreensão sobre as reformas de 
políticas públicas, o surgimento de esferas participativas de gestão das políticas públicas, assim como 
sobre processos não diretamente associados às políticas públicas, mas com destacada influência sobre 
elas, como a composição de governos e o funcionamento de nosso presidencialismo de coalizão.
31
Ainda, de acordo com Arretche (2003), o crescente interesse pelo estudo de políticas públicas 
no Brasil está diretamente relacionado às mudanças recentes da sociedade brasileira. Nas 
palavras da autora,
o intenso processo de inovação e experimentação em programas governamentais – resultado em 
grande parte da competição eleitoral, da autonomia dos governos locais, bem como dos programas de 
reforma do Estado –, assim como as oportunidades abertas à participação nas mais diversas políticas 
setoriais – seja pelo acesso de segmentos tradicionalmente excluídos e cargos eletivos, seja por 
inúmeras novas modalidades de representação de interesses – despertaram não apenas uma enorme 
curiosidade sobre os “micro” mecanismos de funcionamento do Estado brasileiro, como também 
revelaram o grande desconhecimento sobre sua operação e impacto efetivo (ARRETCHE, 2003, p. 7-8).
Outro fato que contribuiu para o avanço do estudo da análise de políticas públicas foi o 
recente boom de cursos de política pública e áreas correlatas, tais como administração pública, 
gestão pública, gestão social e gestão de políticas públicas. Estes cursos possuem como um de 
seus componentes centrais, a análise de políticas orientada para a prática (FARAH, 2016, p. 965).
5.2 A multidisciplinaridade da análise de políticas públicas no Brasil
Se admitirmos que a política pública é um campo holístico, torna-se território de várias disciplinas, 
teorias e modelos analíticos (SOUZA, 2006, p. 26). Assim, apesar de possuir suas próprias modelagens, 
teorias e métodos, a política pública, embora seja formalmente um ramo da Ciência Política, a ela não 
se resume, podendo também ser objeto analítico de outras áreas do conhecimento: de forma mais 
central, também na Sociologia, Administração Pública; e de forma mais periférica, na Antropologia, 
Relações Internacionais, Direito, Psicologia, Demografia, Economia e História.
No campo de análise de política pública, espera-se que que a interdisciplinaridade “determine 
a maneira como as questões devem ser problematizadas, as opções de políticas disponíveis para 
o governo e a narrativa utilizada para descrever o comportamento daquelas pessoas afetadas” 
(KELLY, 2009, p. 49 apud FARIA, 2018, p. 18). Para a autora, ainda, nas últimas décadas, o processo 
de mudança “pode ter sido incremental ou gradual, mas nesse período as teorias, valores centrais 
e metodologias da pesquisa e do ensino sobre as políticas públicas mudaram consideravelmente” 
(KELLY, 2009, p. 50 apud FARIA, 2018, p. 19).
Quando se pensa no caráter interdisciplinar da análise de políticas públicas, devemos 
FIQUE DE OLHO
O termo presidencialismo de coalização foi cunhado por Sérgio Abranches em 1988, e 
denota a existência de um sistema político em que o Poder Executivo, embora dotado 
de fortes poderes, depende do apoio de vários partidos em seus projetos. Isto é, o 
presidente tem duas agendas: uma, alinhada às suas ideologias; e outra, voltada para 
negociação com outros partidos.
32
também pensar em dois problemas centrais. O primeiro são as dificuldades no intercâmbio 
de conhecimento e debates entre as disciplinas. O segundo é a necessidade de se produzir um 
diálogo fluido e um reconhecimento recíproco entre acadêmicos, gestores governamentais e 
tomadores de decisão (FARIA, 2018, p. 18).
Apesar desses problemas, testemunhamos atualmente, no Brasil, a crescente legitimação e 
institucionalização do campo de análise de políticas públicas, tanto âmbito acadêmico como no 
governamental e societário, conforme afirma Faria (2018, p. 19).
33
Nesta unidade, você teve a oportunidade de:
• aprender o conceito de políticas públicas e suas características;
• compreender a distinção entre de polity, politics e policy, e a relação entre esses 
conceitos;
• conhecer as tipologias e as classificações das políticas públicas;
• entender o conceito de atores públicos: públicos e privados;
• estudar sobre o surgimento da área de análise de políticas públicas;
• compreender a inserção do campo de análise de políticas públicas no Brasil e sua 
multidisciplinaridade.
PARA RESUMIR
ALMOND, G.; POWELL, B.; DALTON, R.; STROM, K. Interest articulation. In: Comparative 
Politics Today: a theoretical framework. Pearson/Longman, 5 ed., 2008, p. 79-104.
ARRETCHE, M. Dossiê agenda de pesquisas em políticas públicas. Revista Brasileira de 
Ciências Sociais, São Paulo, v. 18, n. 51, p. 7-9, 2003.
BRASIL. Medida provisória nº 621, de 8 de julho de 2013. Institui o Programa Mais Médi-
cos e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 7 fev. 2020.
CAVALCANTI, S. et al. Contribuições dos estudos sobre burocracia de nível de rua. In: 
PIRES, R.; LOTTA, G.; OLIVEIRA, V. E. Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções 
analíticas. Brasília: Ipea, 2018, p. 227-246.
CINTRA, A. O. Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?. In:CINTRA, A.O.; AVELAR, L. (orgs). Sistema político brasileiro: uma introdução. Rio de Janei-
ro: Fundação Konrad Adenauer, São Paulo: Editora da Unesp, 2007.
CLIVE, T.S.; KLIMOVICH, K. Interest groups and lobbying in Latin America: theoretical and 
practical considerations. Journal of Public Affairs, v. 14, n. 3, p. 165-182, 2014.
FARAH, M. F. S. Análise de políticas públicas no Brasil: de uma prática não nomeada à 
institucionalização do campo de públicas. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro v. 6, n. 50, p. 
959-979, nov./dez. 2016.
FARIA, C. A. P. A multidisciplinaridade no estudo de políticas públicas. In: MARQUES, E.; 
FARIA, C. A. P. A política pública como campo multidisciplinar, São Paulo: Editora Unesp; 
Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2 ed. 2018, p. 11-22.
GUSTAFSSON, G. Symbolic and pseudo policies as responses to diffusion of power. Policy 
Sciences, v.15, n. 3, p. 269-287, 1983.
KINGDON, J. W. Agendas, alternatives and public policies. 2 ed. Boston: Little, Brown, 
1984.
LIMONGI, F.; FIGUEIREDO, A. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão. Lua 
Nova, n. 44, p. 81-106, 1998.
LOTTA, G. S. et al. Burocratas de médio escalão: novos olhares sobre velhos atores da 
produção de políticas públicas. In: CAVALCANTE, P.; LOTTA, G. S. Burocracia de médio 
escalão: perfil, trajetória e atuação. Brasília: Enap, 2015.
LOWI, T. J. Four systems of policy, politics, and choice. Public Administration Review, v. 
32, n. 4, p. 298-310, jul/ago. 1972.
MACEDO, A. S. et al. O papel dos atores na formulação e implementação de políticas 
públicas: dinâmicas, conflitos e interesses no Programa Mais Médicos. Cadernos EBAPE.
BR, n. 14, p. 593-618, 2016.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
MAINWARING, S., BRINKS, D.; PÉREZ-LIÑÁN, A. Classificando regimes políticos na Améri-
ca Latina (1945-1999). Revista Dados, v. 44, n. 4, p. 645-687, 2001.
MARQUES, E.; FARIA, C. A. P. Introdução. In: MARQUES, E.; FARIA, C. A. P. A Política 
Pública como campo multidisciplinar, São Paulo: Editora Unesp; Rio de Janeiro: Editora 
Fiocruz, 2 ed. 2018, p. 07-10.
PALOTTI, P.; CAVALVANTE, P. Articuladores políticos e dirigentes da burocracia: ministros 
de Estado no Brasil e em perspectiva comparada. In: PIRES, R.; LOTTA, G. S.; OLIVEIRA, V. 
E. (Orgs.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasília: Ipea; 
Enap, 2018, p. 161-184.
QUINTANA, C. M. Federalismo y unitarismo: semejanzas y diferencias de los procesos de 
descentralización de Venezuela e Peru. Bogotá: Territórios, 2005.
SARAVIA, E. Introdução à Teoria da Política Pública. In: SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. (Orgs.). 
Políticas públicas: coletânea. Brasília: Escola Nacional de Política Pública - ENAP, v.1, p. 
21-42, 2006.
RUA, M. G.; ROMANINI, R. Para aprender políticas públicas. Brasília: Instituto de Gestão, 
Economia e Políticas Públicas (IGEPP), 2013.
SANTOS, M.; BAIRD, M. O parlamento sob influência: transformações no Legislativo e 
na representação de interesses organizados (1983/2016). In: PERLIN, G.; SANTOS, M. L. 
(org.). Presidencialismo de coalizão em movimento eletrônico, Brasília: Câmara dos De-
putados, Edições Câmara, 2019.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: 
CENGAGE Learning, 2010.
SHUGART, M. S.; CAREY, J. M. Presidents and assemblies: constitutional design and elec-
toral dynamics. New York: Cambridge University Press, 1992.
SOUZA, C. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, 
n. 16, p. 20-45, jul/dez. 2006.
TEIXEIRA, E. C. O papel das políticas públicas no desenvolvimento local e na transforma-
ção da realidade. Salvador: Associação dos Advogados de Trabalhadores Rurais da Bahia, 
2002.
WILSON, J. Q. Political organizations. New York: Basic Books. 1973.
UNIDADE 2
Formulação de políticas públicas
Você está na unidade Formulação de Políticas Públicas. Conheça aqui o ciclo da 
formulação e também as suas fases: formação da agenda, formulação, implementação, 
monitoramento, avaliação e reformulação. Entenda também como são os modelos 
teóricos de análise da formulação de políticas públicas, com foco na formação da agenda, 
para se entender como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que 
repercutirá na sociedade. Aprenda ainda como funciona o papel do Estado e do governo 
nas políticas públicas, com foco no caso brasileiro.
Bons estudos!
Introdução
39
1. MODELO DE ANÁLISE DO CICLO DE POLÍTICA 
PÚBLICA
Apesar de existirem nomenclaturas diferentes para cada fase, é possível traçar similaridades 
entre suas características. A fase do planejamento do modelo “PDCA”, por exemplo, tem 
características da fase da formulação (termo geralmente mais utilizado nas análises da ciência 
política), como veremos adiante.
Uma representação visual das fases de uma política pública pode ser traduzida por meio 
do modelo “PDCA”. Esse modelo surgiu em 1924 como ferramenta para a gestão de ações 
do setor privado e, mais recentemente, tem sido utilizado também na gestão de programas 
governamentais.
O PDCA significa plan (planejar), do (executar), check (checar, monitorar) e act (reformular, 
ajustar).
Figura 1 - Diagrama do PDCA 
Fonte: no_limit_pictures, Shuttertock (2020).
#PraCegoVer: Na imagem, temos o diagrama do modelo PDCA. Planejar, fazer, verificar, agir.
Cada uma dessas fases do PDCA segue a concepção do ciclo de políticas públicas (policy cycle):
• Formação da agenda; 
• Formulação ou planejamento; 
• Implementação ou execução; 
• Monitoramento e avaliação; 
• Reformulação e ajustes. 
40
1.1 Formação da agenda
A concepção do ciclo de políticas públicas (policy cycle), como recurso de análise, distinguem 
a formação da agenda da formulação da política pública (RUA; ROMANINI, 2013).
Afinal, o que é agenda de políticas públicas (também chamada de agenda governamental e 
agenda política)? Consiste em uma lista de prioridades inicialmente estabelecidas, às quais os 
governos devem dedicar suas energias e atenções em um determinado momento. Neste processo, 
“os atores políticos lutam intensamente para incluir seus interesses nessa lista de prioridades 
com vistas a que constituam objeto da decisão política” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 61).
Porém, existem diferenciações no conceito de agenda. Kingdon (1995), o subdivide em: 
agenda do Estado, agenda governamental e agenda de decisão.
A agenda de Estado é a lista de problemas políticos que preocupam diversos atores políticos, 
não se restringindo somente ao governo. Essa lista de temas pode preocupar a sociedade, o 
Estado e, até mesmo, o sistema internacional, a exemplo da crise do sistema econômico, tráfico 
de drogas, suprimento de água etc. (RUA; ROMANINI, 2013, p. 61).
A agenda governamental é aquela que reúne os problemas políticos sobre os quais um 
governo específico decide focar. A composição desse tipo de agenda depende da “ideologia e dos 
projetos políticos e partidários daquele governo, da mobilização social, das crises conjunturais 
e das oportunidades políticas” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 61). Como exemplo, podemos citar a 
criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome durante o governo Lula, que 
tinha a redução da pobreza e da desigualdade social como um dos principais objetivos em sua 
agenda.
A agenda de decisão “é a lista dos problemas políticos encaminhados à tomada de decisão 
pelo sistema político (Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário) no curto e médio prazo” (RUA; 
ROMANINI, 2013, p. 61). Devemos entender que, esses assuntos podem ou não estar previamente 
na agenda governamental, já que algumas agendas são iniciadas no legislativo. Também, nem 
todas as questões da agenda governamental chegam à agenda de decisão.
FIQUE DE OLHO
Outros teóricos preferem analisar tanto a formação da agenda governamental, a 
elaboração das alternativas, quanto a escolha entre elas (decisão) como um todo que 
corresponde à formulação da política pública propriamente dita (RUA; ROMANINI,2013).
41
Antes de prosseguir, devemos nos lembrar que antes de entrar na agenda de políticas 
públicas, a demanda precisa ser identificada e reconhecida como um problema público, ou seja, 
ser reconhecida pelas autoridades públicas.
As demandas podem ser classificadas em novas, recorrente ou reprimidas, conforme 
classifica Rua e Romanini (2013, p. 59-60). As demandas novas são aquelas que nunca foram 
processadas pelo sistema político em um determinado contexto. Ao contrário, as demandas 
recorrentes já foram processadas pelo sistema político, no entanto, não tiveram solução eficaz, 
como a reforma agrária no Brasil. As demandas reprimidas são aquelas não consideradas pela 
agenda governamental, pela sociedade (quando caracterizam “estados de coisas”); ou porque a 
sua inclusão poderia ameaçar interesses de atores com mais poder.
Enquanto permanecer como um “estado de coisas”, uma situação não será reconhecida como 
“problema político”, nem será incluída entre as prioridades dos tomadores de decisão. A título de 
ilustrações, foram estados de coisas no Brasil, durante décadas, a discriminação racial, a falta de 
acessibilidade a pessoas com necessidades especiais etc. (RUA; ROMANINI, 2013, p. 60).
Em síntese, geralmente, existem três fatores macro que interferem na formação de agenda de 
políticas públicas, ou seja, na agenda governamental:
Definição de quais são os problemas políticos, ou seja, de aspectos da vida social que 
merecem atenção do governo;
Os atores que participam do processo político e o poder que têm para incluir ou vetar temas 
na agenda;
Instituições (polity) e, principalmente, dinâmica política (politics).
Utilize o QR Code para assistir ao vídeo:
42
1.2 Formulação ou planejamento
A formulação de políticas públicas envolve um conjunto de processos que incluem, pelo 
menos: a formulação de alternativas a serem adotadas para o enfrentamento do problema 
público; uma escolha final entre essas alternativas específicas, por meio de votação no Legislativo 
ou decisão do Executivo; e a definição (tomada de decisão) da estratégia a ser adotada, ou seja, 
a implementação dessa decisão.
A formulação constitui-se no estágio em que os governos traduzem seus propósitos e 
plataformas eleitorais em programas, métodos, estratégias ou ações que produzirão resultados 
ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p. 260.
Portanto, o processo de formulação de uma política pública envolve:
• Definir, analisar, diagnosticar um problema social; 
• Definir quais são as questões de um problema e identificar as preferências dos atores em 
relação a cada um deles; 
• Analisar as alternativas postas para resolver o problema; 
• Tomar decisões sobre o que fazer, como e quando. 
• Definir, analisar, diagnosticar um problema social; 
• Definir quais são as questões de um problema e identificar as preferências dos atores em 
relação a cada um deles; 
• Analisar as alternativas postas para resolver o problema; 
• Tomar decisões sobre o que fazer, como e quando. 
Na gestão/administração pública é muito comum nomear essa fase como planejamento. 
O planejamento é uma fase que, geralmente, resulta em um plano, que pode ser subdivido 
em programas, projetos e ações. Para planejar uma política pública é preciso responder a três 
questionamentos básicos:
Onde estamos? Qual problema político desejamos alterar?
Análise da situação social.
Onde queremos chegar?
Definição de objetivos, metas e resultados a serem alcançados.
43
Como podemos chegar lá?
Quais estratégias e ações devem ser adotadas para atingirmos os objetivos propostos.
Algumas questões respondidas no planejamento de uma política municipal de atenção 
primária à saúde costumam ser:
Qual é a situação atual da política de atenção primária à saúde nesse município? 
Qual o cenário desejável para a atenção primária à saúde daqui um, dois, cinco ou dez anos? 
Quais diretrizes, estratégias e ações são necessárias para alcançarmos esse cenário desejado? 
Como o Programa Saúde da Família pode contribuir para alcançar esse cenário? 
Sobre a aplicabilidade do planejamento na gestão pública, Matus (2006) apresenta como 
ferramenta o planejamento estratégico situacional que tem os seguintes pressupostos:
• não existe a segurança do planejador em controlar toda a realidade, pois isso dependerá 
da ação de outros atores; 
• há mais de uma explicação para a realidade, em função da visão dos vários atores; 
• existe objetivos conflitantes entre os vários atores políticos internos e externos à admi-
nistração pública;
• o planejamento deve sistematizar o cálculo político e focar sua atenção na conjuntura; 
• o cenário de incertezas é predominante.
1.3 Implementação ou execução
A implementação (ou execução) é o conjunto dos eventos e das atividades, – realizadas por 
grupos ou indivíduos, de natureza pública ou privada – que acontecem após a definição das 
diretrizes de uma política pública, que incluem tanto o esforço para administrá-la como os seus 
impactos substantivos sobre pessoas e eventos (RUA; ROMANINI, 2013, p. 90).
Portanto, a implementação consiste em fazer uma política formulada sair do papel e ser 
colocada em prática. Essa fase pressupõe responder a algumas questões:
Quais as ações necessárias?
Quem são os responsáveis pelas ações?
Qual o cronograma das ações?
44
Quais as estratégias, metodologias e técnicas para executar as ações? ....................
Vale ressaltar que “a implementação de uma política pública não ocorre automaticamente, 
visto que pode apresentar configurações distintas e dinâmicas peculiares” (DAVID et al., 2018, p. 
67). Por exemplo, quando uma política envolve diferentes níveis de governo (federal, estadual, 
municipal), diferentes regiões de um território ou, ainda, diferentes setores de atividade, sua 
implementação pode se tornar bastante problemática, já que o controle desse processo se torna 
mais complexo. Por isso, é importante a mobilização e interação de diversos atores políticos. 
Segundo Rua e Romanini (2013, p. 103),
para que a implementação se torne uma realidade, é necessária a mobilização dos atores políticos 
abarcados por ela. Um hiato (gap) ou um déficit de implementação acontece quando uma política 
pública não pôde ser colocada em prática da maneira apropriada, porque aqueles envolvidos com 
sua execução não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou, porque, a despeito de seus 
esforços, não foi possível contornar obstáculos externos – já que o contexto afeta decisivamente a 
implementação.
Na gestão de políticas públicas, o monitoramento e a avaliação são instrumentos essenciais 
que podem ser integrados a todo o ciclo, subsidiando a identificação do problema, o levantamento 
de alternativas, o planejamento e a formulação da intervenção na realidade, o acompanhamento 
da implementação e os ajustes a serem adotados para manutenção, aperfeiçoamento ou 
interrupção das políticas públicas (RUA; ROMANINI, 2013, p. 106-107).
Devemos nos lembrar que monitoramento e avaliação são conceitos diferentes, e também 
possuem aplicações distintas em uma política pública. A seguir, mais detalhamentos sobre isso. O 
monitoramento de uma política pública consiste, conforme Vaitsman (2006, p. 21),
no acompanhamento contínuo, cotidiano, por parte de gestores e gerentes, do desenvolvimento 
dos programas e políticas em relação a seus objetivos e metas. É uma função inerente à gestão dos 
programas, devendo ser capaz de prover informações sobre o programa para seus gestores, permitindo 
a adoção de medidas corretivas para melhorar sua operacionalização. 
FIQUE DE OLHO
Devemos nos lembrar que, a implementação vai muito além da execução das decisões 
inicialmente tomadas. Mesmo que já tenha ocorrido um processo decisório durante a 
formulação da política pública, a implementação dessa política requer novas decisões 
ao longo da sua trajetória. Portanto, existe um elo entre a formulação e implementação 
(DAVID, et al., 2018).
45
O objetivo do monitoramento o controle