DIREITO ADMINISTRATIVO

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DIREITO ADMINISTRATIVO aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO
● Teoria da tripartição dos poderes: estabeleceu a necessidade de distribuição do poder
estatal entre diferentes órgãos, separando e delimitando as funções legislativa, executiva e
judiciária.
➪ Nascimento do Estado de Direito, (à luz das ideias iluministas e Revoluções
Constitucionalistas): estabeleceu que todos, inclusive o Estado, estão submetidos à lei.
Marco inicial: A Lei 28 de Pluvioso do Ano VIII, diploma normativo da organização da
Administração Pública francesa:
○ serviço público,
○ ato administrativo,
○ contrato administrativo,
○ responsabilidade civil do Estado
○ regime jurídico administrativo marcado por prerrogativas e restrições,
Influências no direito administrativo
1. França: O Conselho de Estado francês construiu importantes institutos administrativos, a
exemplo da noção de serviço público.
● Criado para assessorar o governo na elaboração de atos normativos e resolver as
controvérsias administrativas. Suas decisões estavam submetidas ao Chefe de Estado, a
quem competia dar a última palavra (justiça retida)
● A partir de 1872 ganhou autonomia, assumindo função jurisdicional, decidindo com
independência e definitividade.
● Surgiu com a desconfiança da burguesia revolucionária que ascendia ao poder em
relação aos membros do Judiciário.
→ Caso Blanco – Agnès Blanco, de 05 anos, foi atropelada por uma vagonete de uma companhia
estatal e seu pai ingressou com uma ação de responsabilidade civil contra o Estado, o caso
instaurou controvérsia acerca de qual Justiça teria competência para julgar o caso:
a) a Comum, através da Corte de Cassação,
b) a Administrativa, por meio do Conselho de Estado,
➥ O Tribunal de Conflitos estabeleceu que o serviço público seria o critério divisor das
Justiças Comum e Administrativa.
2. Itália: contribuiu com a noção de mérito administrativo, interesses públicos primário e
secundário e sujeições geral e especial;
3. Alemanha: estudos sobre direitos fundamentais, conceitos jurídicos indeterminados e
princípios da proporcionalidade, segurança jurídica e proteção da confiança;
4. Common Law anglo-americana: unicidade de jurisdição, o due processo of law, teorias sobre
regulação e agências e a concepção das parcerias público- privadas.
5. Igreja: trabalhou a ideia de função social da propriedade e da subsidiariedade estatal
FUNÇÕES DO ESTADO
a) Legislação: ato de produção jurídica primário, fundado no poder soberano; o Estado
regula relações;
b) Jurisdição: emanação de atos de produção jurídica; a jurisdição atua mediante
provocação da parte interessada, exercida apenas quando os interessados não cumprem
a lei espontaneamente;
c) Administração: o órgão atua como parte das relações a que os atos se referem; a
administração atua independentemente de provocação.
Governo: conjunto de órgãos e as atividades que eles exercem para conduzir POLITICAMENTE o
Estado, definindo suas diretrizes.
● É a cúpula diretiva do Estado, realiza escolhas políticas primárias, não se relaciona
diretamente com a satisfação de necessidades da coletividade, atividades típicas da
função administrativa:
➥ Administração pública: REALIZA concretamente as diretrizes traçadas pelo Governo,
atuando de modo subordinado.
CONCEITO E OBJETO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Conceito: Ramo do Direito PÚBLICO que estuda o conjunto de normas (regras e princípios, não
codificados) reguladores do exercício da função administrativa (não contenciosa, ou seja, não
formam coisa julgada administrativa - podem ser revistas pelo judiciário), bem como os sujeitos
da administração pública (pessoas jurídicas, agentes e órgãos que a exercem), atendendo ao
interesse público.
a) em sentido formal, orgânico ou SUBJETIVO:
i) Conceito: os SUJEITOS da adm. pública, conjunto de órgãos e agentes estatais no
exercício da função administrativa;
ii) Abrangência: pessoas jurídicas de direito público ou privado que compõem a
administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas…),
órgãos que integram a administração direta; e agentes públicos;
➥ Regime jurídico é predominantemente de direito público, mas pode também ser de
direito privado
b) em sentido material ou OBJETIVO:
i) Conceito: equivale à “função administrativa” (atividade do Estado na realização do
interesse público). Executa a vontade do Estado contida na lei;
→ A função administrativa não é função política (escolhas de gestão do Governo,,
marcada por discricionariedade).
ii) Abrangência: ATIVIDADES exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes
incumbidos de atender às necessidades coletivas.
Interesse público primário e secundário
Nem sempre o Poder Público atua para atingir os interesses da coletividade, a Administração
atua também na persecução de seus próprios interesses enquanto pessoa jurídica.
● Interesse público primário: verdadeiro interesse a que se destina a Administração Pública,
alcança o interesse da coletividade e possui supremacia sobre o particular,
● Interesse público secundário: interesse patrimonial do Estado, atua enquanto pessoa
jurídica.
→ Os interesses do Estado podem não coincidir com os da sociedade. Para a doutrina
majoritária, os Interesses públicos secundários só terão legitimidade quando forem
instrumentais para atingir os Interesses públicos primários.
Objeto: O que o Direito Administrativo rege, regula, estuda?
1. Relações INTERNAS da Administração
● Entre órgãos/entidades
● Entre a Administração pública e os agentes públicos.
2. Relações entre a Administração pública e os Administrados
● Responsabilidade civil do Estado.
3. Atividades Materiais
● Prestadas por particulares mediante delegação do estado - serviços públicos
● Descentralização
➥ Em resumo, o objeto de estudo do direito administrativo é a função administrativa
Atributos do ato administrativo: LEITE
● L: Legitimidade
● E: Exigibilidade
● I: Imperatividade
● T: Tipicidade
● E: Executoriedade
Função administrativa: Função exercida pelo Estado, ou delegada à iniciativa privada, conforme
ordem constitucional e legal, sob regime de direito público com vistas a alcançar os fins
pretendidos pela ordem jurídica
Exemplos de atividades da função administrativa:
● Serviços públicos (prestar energia elétrica - nesse caso por delegação)
● Poder de polícia
● Fomento (apoio à iniciativa privada na prestação de serviços)
● Intervenção estatal (ex: desapropriar)
Quem exerce a função administrativa: Não é exercida somente pelo Poder Executivo, é
desempenhada, de forma atípica, pelos Poderes Legislativo e Judiciário, nas hipóteses expressas
da Constituição - há exercício de função administrativa por todos os Poderes.
CRITÉRIOS PARA DEFINIR O DIREITO ADMINISTRATIVO
➥ Refletem as evoluções históricas sobre o assunto, a forma como era entendido e delimitam o campo de
estudo desses direitos.
Critério ou Escola do SERVIÇO PÚBLICO (ou de Bordeaux): estabelece que o serviço público seria o
critério definidor do Direito Administrativo. O direito administrativo é o ramo do direito que estuda a
gestão dos serviços públicos e TODA atividade prestada pelo Estado é serviço público.
➥ CRÍTICA: inconclusivo, nem toda atividade estatal se resume em serviço público (ex: poder de polícia.
Critério do Poder EXECUTIVO: vincula o Direito Administrativo às leis disciplinadoras da atuação do Poder
Executivo O direito administrativo se esgota nos atos praticados pelo Poder Executivo.
➥ CRÍTICA: Desconsidera que o Executivo desempenha atipicamente atividades legislativas e
jurisdicionais, e que o Legislativo e o Judiciário desempenham, atipicamente, atividades administrativas,
além dos particulares que atuam por delegação estatal ou em parceria com o Poder Público;
Critério teleológico ou FINALÍSTICO: o Direito Administrativo se ocuparia da regulação das atividades do
Estado para o cumprimento dos seus FINS;
Critério negativista ou RESIDUAL: caberia ao Direito Administrativo normatizar todas as questões não
contempladas por outro ramo jurídico, critériopor EXCLUSÃO.
➥ CRÍTICA: toda conceituação baseada em critério residual é, por natureza, insatisfatória
Corrente ou Escola Legalista/Exegética/Empírica/Caótica: O Direito Administrativo se resume à
legislação administrativa existente no país e sua interpretação a partir da jurisprudência dos tribunais
administrativos;
➥ CRÍTICA: reducionista, transfere ao legislador a delimitação do objeto do Direito Administrativo;
desconsidera as demais fontes normativas (doutrina jurisprudência e costumes).
Critério das relações jurídicas: O Direito Administrativo disciplina as relações jurídicas entre a
Administração Pública e o particular
➥ CRÍTICA: omite-se quanto às ações administrativas não interpessoais e à existência dessas relações em
outros ramos do Direito
Critério da atividade não contenciosa ou das atividades jurídicas e sociais do Estado: o Direito
Administrativo estudaria atividades não litigiosas (não contenciosas) enquanto ao Direito Processual
caberiam as atuações estatais envolvendo alguma espécie de lide.
➥ CRÍTICA: há casos de atuação da Administração em que a litigiosidade é inegável, como no processo
administrativo disciplinar
Critério ou Escola da Puissance Publique (potestade pública): distinção entre atividades:
● De AUTORIDADE: Estado atua com autoridade sobre os particulares, com poder de império,
regendo-se pelo direito administrativo;
● De GESTÃO - o Estado atua em posição de igualdade com os cidadãos, regendo-se pelo direito
privado.
CRÍTICA: insuficiente para definir o objeto do Direito Administrativo que também rege “atos de gestão”.
➦ Adotado pela doutrina brasileira!
Critério funcional ou da Administração Pública: define a função administrativa e suas
entidades, órgãos e agentes como o verdadeiro objeto do Direito Administrativo, exercida por
quaisquer Poderes Estatais ou mesmo por particulares, tendentes a realizar os fins desejados
pelo estado.
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA E GERENCIAL
➦ Os institutos tradicionais do Direito Administrativo brasileiro refletem esse modelo de administração.
BUROCRÁTICA: autoridade baseada na legalidade, relações hierarquizadas entre órgãos e
agentes, competência técnica como critério para seleção de pessoal; remuneração baseada na
função (e não nas realizações)controle de fins, ênfase em processos e ritos.
➦ Com o advento da EC 19/98, implementou-se a administração gerencial
GERENCIAL: atribui mais agilidade e eficiência, enfatiza a obtenção de resultados, em
detrimento de processos e ritos; estimula a participação popular na gestão pública. Reflete o
princípio da eficiência
CODIFICAÇÃO: o Direito Administrativo não foi codificado, não está unificado em um código
próprio, mas disciplinado em leis esparsas, (o que aumenta a importância da doutrina e
jurisprudência na estruturação de seus institutos e preenchimento de lacunas existentes). A
falta de codificação não induz à ausência de autonomia.
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
❖ Formais, diretas ou imediatas: lei, analogia, costumes e princípios gerais do direito, com
aptidão para a inovação da ordem jurídica;
❖ Não formais, indiretas ou mediatas: doutrina e jurisprudência, incapazes de criar direitos
e obrigações. Obs: podem INFLUENCIAR na criação de leis.
LEI: Pelo princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF/88), é fonte formal e PRIMÁRIA do Direito
Administrativo, só a LEI pode CRIAR direitos e obrigações, inovando a ordem jurídica.
➥ Lei em sentido AMPLO: Inclui a CF e as demais espécies normativas, leis complementares,
ordinárias, delegadas, decretos-lei e medidas provisórias. Além de todos os atos normativos
(infralegais) editados pela própria Administração Pública, de observância obrigatória,
cabendo-lhes atuar nos termos e limites legais (não podem inovar a ordem jurídica).
● A competência para legislar é, em regra, concorrente, cabendo a todos os entes
federativos,mas a CF estabelece algumas competências exclusivas da União.
COSTUMES: Mecanismos de preenchimento de lacunas, previstos no art. 4º da LINDB.
● Costumes sociais: comportamentos reiterados, uniformes, públicos e gerais
compreendidos como obrigatórios pelo corpo social.
● Costumes administrativos: práticas reiteradas pelos agentes administrativos em
situações concretas, geram direitos para os que se relacionam com a Administração.
→ Costumes não têm força jurídica, são considerados vigentes e exigíveis quando não
contrariarem nenhuma regra estabelecida na legislação.
JURISPRUDÊNCIA: Reiteradas decisões dos órgãos do Judiciário num mesmo sentido,
orientação acerca de determinado assunto, com função interpretativa e sistematizadora das
regras e princípios administrativos.
● Não possui capacidade para criar, diretamente, normas jurídicas.
● Fonte discricionária: não obriga a administração pública
➥ Obs: EC 45/04 - Súmulas vinculantes do STF fixam normas jurídicas de efeitos obrigatórios
e erga omnes, para os demais órgãos do Judiciário e para a Administração Pública.
○ Precedente administrativo é a decisão tomada por determinado órgão da Administração
com efeito vinculante para casos futuros. Sua função é uniformizar o julgamento,
conferindo maior eficiência e impessoalidade na decisão das demandas repetitivas.
DOUTRINA: Produção intelectual dos juristas a respeito de tema jurídico. Não cria diretamente a
norma, mas esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas, norteia a elaboração de leis e a
formação de entendimento dos órgãos judiciários e administrativos sobre os diversos institutos.
SISTEMAS DE JURISDIÇÃO
➦Modelo adotado no Brasil
1Sistema inglês: O exercício da jurisdição é reservado ao Poder Judiciário, que aplica o direito
ao caso concreto, com definitividade e aptidão EXCLUSIVA para formar coisa julgada material.
➥ Mesmo as causas que envolvem interesse da Administração Pública são julgadas pelo Poder
Judiciário. A Administração Pública possui poder para controlar seus próprios atos (autotutela),
mas não o faz de forma definitiva! sempre cabe ao Judiciário examinar a legalidade e
legitimidade dos atos e processos administrativos.
● A decisão administrativa jamais formará coisa julgada material
ATENÇÃO: não se exige o esgotamento da via administrativa para que o judiciário analise e
controle a atuação administrativa, mas somente um início de resistência que revele ameaça de
lesão a direito que poderá, ou não, exigir prévia provocação (à via administrativa).
Ressalvas:
● ações relativas à disciplina e às competições desportivas;
● submissão ao STF, via reclamação, de ato ou omissão administrativa que contrarie súmula
vinculante
● habeas data, que pressupõe o indeferimento ou a omissão administrativa em atender
pedido de informações pessoais;
1 como a separação de Poderes é cláusula pétrea, podemos entender que o art. 5º, XXXV, do CF, proíbe a adoção do contencioso
administrativo no Brasil, este sistema representa uma diminuição das competências jurisdicionais do Judiciário, de modo que a EC
que o estabelecesse tenderia a abolir a Tripartição de Poderes.
→ STF RE 631240/MG: a exigência de prévio requerimento NÃO se confunde com o
exaurimento da via administrativa: “A concessão de benefícios previdenciários depende de
requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua
apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. (...) a
exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias
administrativas. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer
quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação
do segurado”.
➥ O Judiciário jamais poderá examinar o MÉRITO dos atos administrativos, em respeito ao
princípio da separação dos poderes, a análise é exclusiva da Administração Pública (responsável
por sua edição). A intervenção do Judiciário é excepcional, permitida apenas em casos de
flagrante ilegalidade, sob pena de intromissão no mérito administrativo e afronta à separação
dos poderes.
Coisa julgada administrativa: definitividade dematéria submetida ao exame no âmbito
administrativo, sem prejuízo de sua revisibilidade pelo Judiciário. Princípio da segurança
jurídica e estabilidade das relações jurídicas, impede que a Administração rediscuta litígios por
ela já solucionados, quebrando a legítima expectativa dos cidadãos.
Sistema Francês ou Sistema contencioso: possui como principal característica a existência de
uma Justiça Administrativa, cujo funcionamento independe da atividade da Justiça do
Judiciário. Confere jurisdição à Administração Pública, atribuindo-lhe, com exclusividade e
definitividade, competência para decidir sobre matérias administrativas, caracteriza-se pela
repartição da função jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais administrativos.
➥ O Judiciário decide as causas comuns, enquanto as demandas que envolvam interesse da
Administração Pública são julgadas pelo Conselho de Estado (contencioso administrativo).
● A administração pública forma coisa julgada material, a partir das decisões do Conselho
de Estado.
ATENÇÃO → As decisões proferidas pelos tribunais administrativos NÃO podem ser submetidas à
apreciação pelo Judiciário, não é possível o controle judicial dos atos administrativos.
REGIME PÚBLICO E PRIVADO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Regime administrativo: Abrange o conjunto de traços que tipificam o Direito Administrativo:
a) prerrogativas (garantem a autoridade para a consecução do interesse público). Ex:
autotutela, poder de expropriar, de aplicar sanções administrativas, etc.
b) restrições (necessárias para proteger os direitos individuais perante o poder público). Ex:
exigência de concurso público para a seleção de pessoal
PRINCÍPIOS
OBS: NÃO HÁ HIERARQUIA ENTRE OS PRINCÍPIOS , seja em relação aos expressos e implícitos,
seja em relação aos Constitucionais e Infraconstitucionais.
➥ Prevalece a máxima da “PONDERAÇÃO”
1. SUPRAPRINCÍPIOS:
Princípio da supremacia do interesse público (PRERROGATIVAS)
Princípio implícito, significa que os interesses da coletividade são mais importantes que os
interesses individuais, por isso, a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe
da lei poderes especiais não extensivos aos particulares.
● Está presente na elaboração e aplicação da lei pela Administração Pública.
● Os interesses do grupo prevalecem sobre os dos indivíduos que o compõem.
◈ Exemplos de prerrogativas especiais conferidas à Administração Pública e seus agentes:
○ desapropriação
○ requisição de bens. Ex: policial requisitar veículo particular para perseguir criminoso
○ prazos processuais em dobro
○ Poder de polícia
➥ São também desdobramentos da supremacia do interesse público a imperatividade,
exigibilidade e executoriedade dos atos administrativos.
Princípio da indisponibilidade do interesse público (LIMITAÇÕES)
Os agentes públicos não são donos dos interesses que defendem.
➥ no exercício da função administrativa estão obrigados a atuar, não segundo sua própria
vontade, mas conforme a legislação.
➦ Legalidade, impessoalidade, moralidade,
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS: LIMPE publicidade e eficiência
CF Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do DF e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (...)
➥ Incluem-se também:
● participação (art. 37, § 3º, da CF);
● celeridade processual (art. 5º, LXXVIII, da CF);
● devido processo legal formal e material (art. 5º, LIV, da CF);
● contraditório (art. 5º, LV, da CF);
● ampla defesa (art. 5º, LV, da CF).
Princípio da participação
A lei deverá estimular as formas de participação do usuário na administração pública:
● reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral;
● o acesso dos usuários a registros administrativos e informações sobre atos de governo;
● representação contra o exercício negligente ou abusivo do cargo, emprego ou função na
Administração Pública
→ Administração pública aberta ao diálogo.
Princípio da celeridade processual
Assegura a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os
meios que garantam celeridade na sua tramitação.
Princípio da hierarquia administrativa
Conceito: relação de coordenação e de subordinação dos órgãos do poder executivo,
marcando a autoridade de cada um.
Obs: não existe no campo regulado pelo judiciário e pelo legislativo.
● O superior, independentemente de provocação do interessado, pode modificar ou
reformar o ato de seu subordinado, desde que o julgue necessário, o que não se verifica
no âmbito do poder legislativo e judiciário (só ocorre por provocação).
➥ A hierarquia no campo dos poderes judiciário e legislativo é a hierarquia administrativa. Não
há hierarquia judiciária; não há hierarquia legislativa
Princípio do devido processo legal formal e material
a) devido processo legal formal: exige o cumprimento de um rito pré-definido na lei como
condição de validade da decisão;
b) devido processo legal material ou substantivo: a decisão final deve ser justa, adequada e
proporcional.
→ Busca-se a verdade real dos fatos, e não apenas a verdade formal baseada apenas na prova
produzida nos autos.
● O processo administrativo deve ser instaurado antes da tomada de qualquer decisão pela
Administração Pública, sob pena de nulidade da própria decisão (ato administrativo).
Princípio do contraditório e da ampla defesa
Contraditório: As decisões administrativas devem ser tomadas considerando a manifestação dos
interessados. É necessário dar oportunidade para que os afetados pela decisão sejam ouvidos
antes do resultado final do processo.
Ampla defesa: assegura aos litigantes a utilização dosmeios de prova, recursos e instrumentos
necessários para defesa de seus interesses perante o Judiciário e a Administração
Duplo grau: A CF assegura o direito à interposição de recurso administrativo hierárquico, em
face de razões de legalidade e de mérito, a ser analisado pela autoridade superior ao recorrido,
independentemente de previsão legal
➥ Cabe ao interessado, prejudicado por alguma decisão da Administração, ESCOLHER entre o
recurso administrativo ou a impugnação diretamente no Judiciário, não existe necessidade de
esgotamento da via administrativa como condição para recorrer ao Judiciário.
Consequências:
● Desnecessidade de defesa técnica no processo administrativo: não há exigência de
constituição de advogado, por ausência de previsão constitucional/legal neste sentido;
● Inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio para a admissibilidade de
recurso administrativo: representa restrição injustificada ao direito de defesa;
● Aplicação aos processos perante o Tribunal de Contas da União se puder implicar
anulação ou revogação de ato administrativo ampliativo/benefício, ressalvada a
apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou
pensão
Súmula Vinculante 3 do STF: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se
o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
Princípio da legalidade
Conceito: O exercício da função administrativa não pode ser pautado na vontade da
Administração ou dos agentes públicos, deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei e do
ordenamento jurídico como um todo (“bloco de legalidade”: formado pela CF, Princípios Gerais
do Direito e os Costumes. Desta relação de diplomas normativos surge o termo Juridicidade)
→ A Administração Pública só pode praticar as condutas AUTORIZADAS em lei
a) princípio da primazia da lei: atos administrativos não podem contrariar a lei.
b) princípio da reserva legal: atos administrativos só podem ser praticados mediante
autorização de LEI FORMAL (legalidade em sentido estrito), o decreto, por exemplo, não
retrata a reserva legal, somente atos legislativos. Ex: No Código penal diz que não há
crimesem LEI que o defina, ou seja, um decreto não pode criar um crime.
● No direito administrativo a reserva legal é exceção, atos administrativos podem
tratar de assuntos jurídicos.
➥ Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe (autonomia de
vontade), na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Exceções: A CF prevê três institutos que alteram o funcionamento regular do princípio da
legalidade: a)medida provisória ; b) estado de defesa; c) estado de sítio.
Princípio da impessoalidade
Conceito: Vedação à interesse pessoal, dever de imparcialidade na defesa do interesse público,
impedindo discriminações (perseguições) e privilégios (favoritismo) indevidamente
dispensados a particulares no exercício da função administrativa, a fim de satisfazer o interesse
coletivo (não interesses individuais).
Finalidade: Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a impessoalidade e a finalidade andam juntas,
sendo a finalidade da administração pública (satisfação dos interesses coletivos) uma das
facetas da impessoalidade.
Teoria do órgão: o agente público, ao exercer suas atribuições, atua em nome do órgão no qual
exerce suas atribuições. Havendo prejuízo ou lesão na sua atuação, o órgão – e não o agente – é
que será responsabilizado.
Obs: A atuação dos agentes públicos é imputada ao Estado, as realizações não devem ser
atribuídas à pessoa física do agente público, mas à pessoa jurídica estatal a que estiver ligado.
➥ Vedação à promoção social: impede o caráter de personalidade pela associação entre uma
realização pública e o agente público responsável por sua execução (ex: obra feita por prefeito)
Princípio da moralidade
Prescreve o dever de o administrador agir segundo os padrões éticos da boa-fé, decoro,
lealdade, honestidade e probidade.
➢ Para que se vulnere a moralidade, basta que se administre mal os interesses públicos, o
que poderá ocorrer de 03 modos:
○ desvio de finalidade: perseguindo-se interesses diversos dos consignados na lei;
○ ausência de finalidade pública;
○ deficiência de finalidade pública: ineficiência no trato dos interesses públicos
→ A moralidade administrativa é objetiva, extraída do Direito. Não se confunde, com a
compreensão subjetiva e íntima de moral do agente.
➥ Para o Direito Administrativo interessa a atitude, não a intenção. Se a conduta violou
padrões de lealdade e honestidade, justifica-se a aplicação das penas definidas na lei, irrelevante
investigar fatores subjetivos e motivações psicológicas do agente.
Não juridicização: o legislador optou pela não juridicização das regras morais da sociedade. O
legislador pretendeu que os agentes públicos não apenas obedecessem à lei, mas que suas
condutas fossem pautadas em padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. Um ato
administrativo pode ser legal, mas imoral.
Nulidade: Enquanto requisito de validade dos atos administrativos, a violação da moralidade
administrativa implica a decretação de sua nulidade, possível de ser realizada tanto pela
Administração (autotutela), quanto pelo Legislativo, ou Tribunal de Contas e pelo Judiciário.
Instrumentos para defesa da moralidade:
● Ação popular: Cabe ação popular contra ato lesivo ao princípio da moralidade
administrativa, possuindo legitimidade ativa todo e qualquer cidadão.
● Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: de legitimidade do MP, intentada
contra ato de improbidade praticado por qualquer agente público, servidor ou não, contra
a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do DF, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio
público ou de entidade para cuja criação ou custeio O ERÁRIO HAJA OCORRIDO.
● Controle externo exercido pelos Tribunais de Contas: Cabe aos Tribunais de Contas a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
● Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): a CF autoriza a instauração de comissão
parlamentar de inquérito com poderes de investigação próprios de autoridades judiciais
para apuração de fato determinado.
Observações:
● É crime de responsabilidade o ato do Presidente da República que atente contra a
probidade administrativa (art. 85, V, da CF/88).
● A moralidade administrativa não se dirige apenas à própria Administração e seus agentes,
vinculando a atuação de todos aqueles que se relacionam com o Poder Público.
● A imoralidade administrativa, se dolosa, caracteriza ato de improbidade administrativa
Vedação ao nepotismo: O princípio da moralidade administrativa é um dos fundamentos da
vedação ao nepotismo, Súmula Vinculante nº 13 do STF.
➥ A nomeação de cônjuge, companheiro, ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade,
até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica,
investido em cargo de direção, chefia, ou assessoramento, para o exercício de cargo em
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e
indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
● O STF tem afastado a aplicação da súmula a cargos públicos de natureza política (ex:
Secretário Estadual e Municipal). Mas não é uma regra absoluta, pois será possível
considerar a nomeação indevida nas hipóteses de:
○ nepotismo cruzado;
○ fraude à lei
○ inequívoca falta de razoabilidade da indicação, por manifesta ausência de
qualificação técnica ou por inidoneidade moral do nomeado.
● A vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática
Improbidade administrativa: A imoralidade administrativa não se confunde com a
“improbidade administrativa”, ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo
(dolo) do agente público ao praticar ato que importe:
a) enriquecimento ilícito;
b) lesão ao erário;
c) concessão ou manutenção de benefício tributário de ISS
d) violação dos princípios da Administração Pública.
➥ O desrespeito aos princípios da Administração Pública – dentre eles o da moralidade –
é apenas uma das formas de improbidade administrativa, exigindo-se também o
elemento subjetivo do agente.
Fundamento: proteção do erário desfalcado por ato de improbidade administrativa
Rol taxativo: As condutas consideradas como improbidade são apenas aquelas listadas no texto
da lei. Antes, a lista era considerada exemplificativa.
Concomitância de instâncias penal, civil e administrativa: possível quando o mesmo fato
corresponder à infração prevista no Estatuto dos Servidores, a crime definido na legislação penal
e a ato de improbidade administrativa.
Elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa: sujeito passivo, sujeito ativo, ato
danoso e elemento subjetivo (dolo)
Sujeito passivo: administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, todas as
esferas de governo, entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo fiscal ou
creditício de entes públicos, bem como entidade privada para cuja criação ou custeio o erário
haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita anual ;
Sujeito ativo: (i) agente público (inclusive membros da Magistratura, do MP e do Tribunal de
Contas); e (ii) terceiro que, mesmo não sendo agente público, induz ou concorre para a prática
do ato de improbidade, ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta .
Características:
● é sempre praticado no exercício de função pública ou tem reflexo sobre ela;
● a aplicação das sanções independe:
○ de dano ao patrimônio financeiro público; mas deve haver algum tipo de dano,
ainda que seja ao patrimônio artístico, estético, moral, etc);
○ da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo
Tribunal de Contas ;
● é possível o mesmo ato enquadrar-se emmais de uma modalidade de improbidade.
Atos contra princípios da administração pública: Atos de improbidadeadministrativa que
atentam contra os princípios da administração pública só são passíveis de sanção se houver
“lesividade relevante”.
Dolo: Os atos de improbidade administrativa passam a depender de condutas DOLOSAS. Foi
suprimida a modalidade culposa.
Princípio da publicidade
Conceito: livre acesso dos indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na
atuação administrativa
→ Possui duas acepções:
a) princípio da divulgação oficial: (exige a publicação do conteúdo dos atos praticados,
relacionada à eficácia do ato), que só produz efeitos perante terceiros após publicação no
meio oficial.
b) sinônimo de transparência administrativa: indispensável ao controle administrativo.
→ Lei Federal nº 12.527/2011: estão obrigados a prestar informações:
● Administração Pública direta e indireta de todos os Poderes e do Ministério Público,
● as entidades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público
● As entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos para o
desempenho de ações de interesse público, restringido o acesso, neste último caso, aos
recursos públicos recebidos e à sua destinação.
Objetivos: Exteriorizar a vontade da Administração Pública; tornar exigível o conteúdo do ato;
iniciar prazos para recursos; indicar a fluência dos prazos de prescrição e decadência; impedir a
alegação de ignorância quanto ao conteúdo do ato; permitir o controle de legalidade do ato, Etc.
Formas de publicidade:
● Atos individuais: comunicação do interessado. Ex: autorização para o servidor sair mais
cedo.
● Atos gerais: depende de publicação no Diário Oficial. Ex: edital convocatório para
concurso público.
Natureza jurídica:
● Corrente majoritária: condição de eficácia do ato. Ex: governador assina decreto e não
envia para publicação no Diário Oficial, o ato já existe, mas sem efeitos, exigindo, para
revogação, a expedição de um segundo decreto voltado à extinção do primeiro
● Corrente minoritária: elemento de existência. Ex: no mesmo exemplo, antes da
publicação no Diário Oficial o ato não existe, o governador pode simplesmente
desconsiderá-lo, inexistindo a necessidade de expedição de outro decreto revocatório.
RESSALVA: O acesso a informações não é absoluto! estando RESSALVADAS as
informações cujo sigilo seja indispensável:
● Segurança da sociedade e do Estado. Ex: informações militares
● A intimidade dos envolvidos.
➥ as informações podem ser classificadas, quanto ao sigilo, em “ultrassecreta” (prazo de
25 anos), “secreta” (prazo de 15 anos) e “reservada” (prazo de 5 anos).
Obs: Informações que puderem pôr em risco a vida do Presidente e Vice-Presidente da
República e respectivos cônjuges e filhos o prazo é até o término do mandato em
exercício, ou do último mandato em caso de reeleição.
➯ NÃO mais existe a possibilidade de sigilo eterno!
ATENÇÃO! Art. 21 da Lei de Acesso à informação:
● Não pode ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa
de direitos fundamentais;
● Informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violação dos
direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas
NÃO poderão ser objeto de restrição de acesso”.
● A lei exige que o requerente se identifique e especifique a informação que deseja
conhecer, mas não exige justificativa.
Princípio da eficiência
Busca maior eficiência na Administração Pública, passando do modelo burocrático (pautado na
legalidade, atendimento aos procedimentos formais e controle de meios) para o gerencial
(preocupa-se com a realização dos interesses públicos e prioriza o controle de resultado)
➥ Conceito: a Administração Pública deve agir de forma célere no atendimento satisfatório das
necessidades da população.
Apresenta dois aspectos:
a) modo de atuação do agente público: se espera o melhor desempenho de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados;
b) modo de organizar, estruturar a Administração Pública: alcançar os melhores resultados
na prestação do serviço público
Alterações da EC 19/98 direcionadas à Administração Gerencial:
● previsão do contrato de gestão com órgãos e entidades da Administração direta e indireta,
● introdução da avaliação periódica do servidor público,
● previsão das escolas de governo, para formação e aperfeiçoamento dos servidores públicos
Economicidade: Significa “fazer mais com menos”, mas o Poder Público, diferente da iniciativa
privada, nem sempre deve pautar suas escolhas nos gastos, pois a finalidade da Administração
Pública é garantir o bem-estar da coletividade. Diante de situações em que uma delas seja
mais econômica e a outra atende melhor aos interesses coletivos, deve-se optar pela segunda.
➥ Obs: eficiência não é pretexto para descumprir a lei, obriga a Administração a buscar os
melhores resultados por meio da aplicação da lei.
● Obs: a Eficiência não é questão de mérito administrativo, mas, sim, obrigação do
administrador. A eficiência do ato administrativo ou sua ausência podem ser objeto de
apreciação pelo Poder Judiciário, mediante provocação.
Princípio da motivação
Conceito: Dever de enunciar expressamente as razões de fato e de direito que autorizam ou
determinam a prática de um ato administrativo, todos os atos administrativos devem ser
motivados.
➥ Formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos
Motivação VS. Motivo: O motivo do ato está presente em todo ato administrativo,
correspondendo aos pressupostos fático-jurídicos que autorizam ou determinam sua prática.
AMOTIVAÇÃO é a exteriorização expressa de tal motivo.
➥ Todo ato possui motivo, mas nem todo ato terá motivação.
● A doutrina defende a obrigatoriedade de motivação de todo ato administrativo, mas a Lei
9.784/1999 traz o princípio da motivação, não como uma regra geral, mas apenas para
determinados casos:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos,
quando:
I- neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II- imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III- decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV- dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V- decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII- deixem de aplicar jurisprudência �rmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios o�ciais;
VIII- importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
➥ Obs: o princípio da motivação está expresso na CF/88 para as decisões administrativas dos
tribunais, no exercício atípico de função administrativa pelo Poder Judiciário.
a) motivação contextual: vem expressa no mesmo documento que edita o ato
administrativo. Ex: ato administrativo de concessão de uma licença no próprio
documento, o fundamento da concessão.
b) motivação aliunde: não consta no mesmo documento de edição do ato. Quando a
motivação não consta no próprio ato administrativo, mas faz referência a pareceres ou
fundamentos anteriores.
Atenção:
● Dispensa de titulares de cargo em comissão: declarados em lei como de livre nomeação
e exoneração, NÃO exigemmotivação.
● Dispensa de empregados públicos: os empregados públicos, embora não gozem, em
regra, da estabilidade do art. 41 da CF/88, (...) possuem sua dispensa condicionada à
motivação.
➥ Não é uma espécie de exigência de justa causa, basta que se indiquem os
fundamentos de fato e de direito do desligamento.
→ Decreto Federal nº 9.830/2019 - será considerada motivada a decisão que:
● compreender os seus fundamentos e apresentar a congruência entre as normas e os
fatos que a embasaram, de forma argumentativa;
● indicar as normas, a interpretação jurídica, a jurisprudência ou a doutrina que a
embasaram.
Invalidação do ato e imposição de medidas: no caso de imposição de medidas ou invalidação,
para além da motivação, é necessária a demonstração das necessidade e a adequação da
medida imposta ou da invalidação.
➥ Conforme a LINDB, sempre que se pretender invalidarato, contrato, processo ou norma
administrativa, deve-se apresentar motivação que:
○ demonstre a necessidade e adequação da solução adotada, considerando,
possíveis alternativas,
○ indicando as consequências jurídicas e administrativas (efeitos nas relações
jurídicas constituídas com fundamento no ato, com atenção à proteção dos
interesses e direitos do beneficiário e terceiros de boa-fé)
● Obs: se possível e mais favorável ao interesse público, deve-se privilegiar a
correção do vício.
Teoria dos Motivos Determinantes: explicitados os motivos do ato administrativo, a
Administração a eles se vincula, o ato administrativo será inválido caso eles sejam falsos,
inexistentes ou simplesmente contrários ao interesse público.
Princípio da finalidade
Conceito: Dever de atendimento a fins de interesse geral.
● proíbe o manejo das prerrogativas da função administrativa para alcançar objetivo
diferente daquele definido na legislação.
Finalidade geral: veda a utilização de prerrogativas administrativas para defesa de interesse
alheio ao interesse público. Ex: desapropriar imóvel por ser de inimigo político;
Finalidade específica: proíbe a prática de ato administrativo em hipóteses diferentes daquela
para a qual foi previsto na lei. Ex: autorizar a realização de obra quando a lei exige licença.
➥ Desvio de finalidade, desvio de poder ou tredestinação ilícita é defeito que torna nulo o ato
administrativo quando praticado.
Princípios da razoabilidade e proporcionalidade
● representam um instrumento de controle da validade dos atos administrativos: O
objetivo de ambos outorga ao Judiciário o poder de exercer controle sobre os atos dos
demais Poderes.
Princípio da razoabilidade
Conceito: Impõe a obrigação de os agentes públicos realizarem suas funções com equilíbrio,
coerência e bom senso. Não basta atender à finalidade pré-definida pela lei, importa também
saber como o fim público deve ser atendido.
→ Comportamentos imoderados, abusivos, irracionais, inadequados, incoerentes, etc, não são
compatíveis com o interesse público, pois geram a possibilidade de invalidação judicial ou
administrativa do ato deles resultante.
Ex: ordem obriga todos os aposentados e pensionistas com mais de 80 anos a comparecer
pessoalmente a um posto do INSS, sob pena de suspensão do benefício, a fim de provar que
estavam vivos;
Princípio da proporcionalidade: Quanto à proporcionalidade, fala-se em “proporcionalidade lato
sensu”, equivalente à noção de razoabilidade, a qual se dividiria em:
a) adequação – a medida deve ser apta ao fim desejado:
b) necessidade – o meio deve ser efetivamente necessário
c) proporcionalidade em sentido estrito – os benefícios do ato devem compensar as
desvantagens dele decorrentes.
Conceito: é um aspecto voltado à aferição da justa medida da reação administrativa diante da
situação concreta. Em outras palavras, constitui proibição de exageros no exercício da função
administrativa.
→ Lei n. 9.784/99: a proporcionalidade consiste no dever de “adequação entre meios e fins,
vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”
Formas de violação:
a) pela intensidade: quando a reação administrativa for incompatível com o baixo grau de
lesividade do comportamento censurado. Ex: ordem de demolição devido a pintura
descascada no imóvel.
b) pela extensão da medida adotada: extensão pessoal ou geográfica da providência
administrativa adotada. Ex: devido à existência de casas de jogos eletrônicos no entorno
de escolas infantis, determina-se o fechamento de todas as lojas do ramo no Município.
Não há ilegalidade no conteúdo (intensidade) da decisão, mas quanto à sua abrangência
territorial.
Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei:
● Proporcionalidade perante a lei aplica-se ao administrador público, que deve evitar
exageros na aplicação da lei ao caso concreto.
● Proporcionalidade na lei: exigência aplicável ao legislador, que está obrigado a
estabelecer penas adequadas à gravidade dos comportamentos a serem reprimidos.
Princípio da especialidade
De acordo com o princípio da especialidade, as ENTIDADES estatais não podem abandonar,
alterar ou modificar as finalidades para as quais foram constituídas. Atuarão sempre vinculadas
e adstritas aos seus fins que motivaram sua criação.
➥ Exige expressa consignação em lei de atividades a serem exercidas pela entidade da
administração indireta.
Princípio da responsabilidade
Conceito: estabelece para o Estado o dever de indenizar particulares por ações e omissões de
agentes públicos que acarretam danos aos administrados.
Obs: Somente em ação regressiva é que o agente poderá ser responsabilizado
● A responsabilidade do Estado por condutas comissivas é objetiva, não dependendo da
comprovação de culpa ou dolo. A responsabilidade por condutas omissivas é subjetiva,
condicionada à demonstração de culpa ou dolo. A responsabilidade do agente público,
por ser apurada somente na ação regressiva, é subjetiva
Princípio da continuidade dos serviços públicos
Conceito: Veda a interrupção na prestação dos serviços públicos. A atividade administrativa
deve ser prestada ininterruptamente, para suprir as necessidades públicas, não podendo
paralisar se a prestação do serviço público for essencial à coletividade.
→ O STJ autoriza o corte no fornecimento do serviço, após PRÉVIO AVISO, nos casos de:
a) razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
b) inadimplemento do usuário.
➥ Existe uma corrente minoritária sustentando a inconstitucionalidade na interrupção do serviço por
inadimplemento, ao argumento de que violaria o princípio da dignidade da pessoa humana
Desdobramentos normativos:
a) direito de greve dos servidores públicos, nos termos e limites definidos em lei específica
b) possibilidade de intervenção na concessionária para garantia de continuidade na
prestação do serviço → derivação do princípio da obrigatoriedade da função
administrativa, que impõe ao Estado o dever inescusável de prover o desempenho de
todas as tarefas próprias da Administração Pública.
➥ Obs: Em regra, um contratado pela administração pública não pode invocar a exceção
de contrato não cumprido (defesa utilizada por uma das partes de um contrato para se
eximir de cumprir suas obrigações caso a outra parte não tenha cumprido as suas).
Porque a continuidade do serviço público é considerada mais importante que
inadimplementos contratuais.
Princípio da segurança jurídica
Conceito: Exigência de previsibilidade do Direito e dos atos administrativos, como imperativo da
estabilidade das relações jurídicas.
➥ impossibilidade da Administração Pública violar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a
coisa julgada, vedando a retroatividade de seus atos (a REVOGAÇÃO dos atos administrativos
possui efeitos ex nunc).
● Preservação das expectativas da sociedade à conduta dos agentes administrativos,
evitando o efeito surpresa e respeitando “costumes administrativos”.
STJ, REsp 709.934/RJ: As situações jurídicas consolidadas pelo decurso do tempo, amparadas
por decisão judicial, não devem ser desconstituídas, em razão do princípio da segurança
jurídica e da estabilidade das relações sociais.
Anulação e revogação: A anulação é o desfazimento de ato ilegal e a revogação é a extinção de
ato válido, mas que deixou de ser conveniente e oportuno.
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial.”
ATENÇÃO! Embora seja consagrada a lição de que a anulação dos atos administrativos opera efeitos ex
tunc ou retroativos, porque deles não se originam direitos, boa parte da doutrina defende que,
tratando-se de atos administrativos ampliativos– que representam incremento para a esfera jurídica
dos particulares –, deve-se conferir, justamenteem nome da proteção da confiança, eficácia prospectiva
à sua anulação. PERGUNTAR RAFAEL
Anulação: Como a ilegalidade atinge desde a origem do ato, sua invalidação possui efeitos “ex
tunc”. A Anulação desfaz todos os efeitos que o ato produziu desde a sua origem.
➥ Pode ser realizada pela própria administração (autotutela) ou pelo Judiciário (mediante
provocação).
● Prazo decadencial: a Lei Federal nº 9.784/1999, em nome da segurança jurídica, estabelece
o prazo decadencial de 05 anos para que a Administração Pública exerça seu
poder-dever de anular atos administrativos de efeitos favoráveis, contados da data em
que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
○ Após o prazo de 5 anos, estando o servidor de boa-fé, o princípio da segurança
jurídica promove a incorporação definitiva da vantagem ao patrimônio do
beneficiário, proibindo a retirada do benefício.
○ No caso de má-fé, o ordenamento jurídico pune o beneficiário ampliando o prazo
de anulação administrativa.
Revogação: é a supressão de um ato administrativo VÁLIDO por motivo de interesse público
superveniente, que o tornou inconveniente ou inoportuno. Extinção de um ato administrativo
por exame de mérito, não há ilegalidade. Possui efeitos “ex nunc”, tudo que foi realizado até a
data da revogação permanece válido.
→ Exceções (atos que não são passíveis de revogação):
● inválidos
● vinculados
● exauridos ou consumados
● que constituíram direito adquirido
ATENÇÃO! → O STF não admite a aplicação da teoria do fato consumado no caso de posse em concurso
público por força de decisão judicial precária (liminar) se houver julgamento final em desfavor do servidor
público, não importando o tempo já exercido no serviço público (o servidor sabe que goza de situação
jurídica favorável fundada em decisão não definitiva, passível de modificação).
Atenção:
❖ Decisão que estabeleça interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo
indeterminado, que imponha novo dever ou novo condicionamento de direito, deve prever regime
de transição, de modo proporcional, equânime, eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
❖ As relações jurídicas constituídas com base nas orientações gerais da época, ainda que
contenham algum vício, devem ser consideradas válidas, tendo seus efeitos preservados, em
nome da cláusula geral da boa-fé e do princípio da segurança jurídica.
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
Poder-dever da Administração de controlar seus próprios atos, anulando-os quando ilegais, ou
revogando-os se inconvenientes ou inoportunos.
➥ Diferentemente do Poder Judiciário, a Administração Pública realiza o controle tanto da
validade quanto domérito dos atos administrativos, inclusive de ofício.
● O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário somente ocorrerá por provocação e se
restringirá à análise de sua legalidade, nunca do mérito.
→ O direito de a Administração anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
decai em 05 anos, salvo comprovada má-fé.
➥ autotutela com a garantia constitucional da segurança jurídica
ATENÇÃO! Os atos administrativos praticados anteriormente ao advento da Lei n. 9.784/1999
estão sujeitos ao prazo decadencial quinquenal, contado, entretanto, da sua entrada em vigor,
qual seja 1º/2/1999, e não da prática do ato.
(STJ, 2ª Turma, REsp 1.270.474-RN, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 18/10/2012) PERGUNTAR
RAFAEL
PRINCÍPIO DO CONTROLE (OU TUTELA)
→ Assegura que as entidades da Administração Indireta cumpram o princípio da especialidade.
➥ Cabe à Administração Pública Direta fiscalizar os atos das entidades, com o objetivo de
garantir o cumprimento de seus objetivos específicos institucionais.
● A regra é a autonomia das entidades, mas há necessidade de que a Administração Direta,
que instituiu a entidade, se certifique de que ela está cumprindo os fins para que foi
criada (controle).
→ Justamente pela autonomia, às decisões das entidades, em regra, não estão sujeitas a recurso
dirigido a alguma autoridade da administração direta.
Exceções:
Recurso hierárquico impróprio, quando há relação de controle/tutela entre a pessoa jurídica
política (quem julga o recurso) e a pessoa jurídica criada por ela (responsável pelo ato). Ocorre
na descentralização. É cabível quando houver expressa previsão legal.
Princípio da isonomia
Conceito: dever de dispensar tratamento igual a administrados que se encontram em situação
equivalente. Exige, desse modo, uma igualdade na lei e perante a lei. A Administração Pública
deve pautar sua conduta sem discriminações injustificadas.
Obs: Não se mostra incompatível com as chamadas “discriminações positivas”. Essas distinções
são válidas e correspondem ao substrato material do princípio da isonomia (igualdade
substancial), destinando-se a reequilibrar desigualdades entre grupos ou parcelas da
sociedade.
➥ EX: vagas reservadas a portadores de deficiência em concursos públicos.
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
a) Poder normativo: emanação de ATOS com efeitos gerais e abstratos, que não podem
contrariar a lei; expressa-se por meio de regulamentos, resoluções, portarias, deliberações,
instruções.
Tipos de regulamento: executivo (complementa a lei) e independente ou autônomo
(inova na ordem jurídica);
➥ falta de fundamento constitucional para a segunda modalidade;
b) Regulamentos jurídicos ou normativos: estabelecem normas sobre relações de supremacia
geral, que atingem a todos os cidadãos
c) Regulamentos administrativos ou de organização contêm normas sobre a organização
administrativa ou sobre as relações da Administração com particulares em situação de
submissão especial.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO/
DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
● Em sentido amplo: a Administração Pública abrange os órgãos de governo (exercentes
de funções políticas, elaboração das diretrizes e programas de ação governamental) e os
órgãos e entidades que exercem função meramente administrativa (de execução das
políticas públicas formuladas pela atividade política).
● Em sentido estrito: a Administração Pública somente inclui os órgãos e pessoas jurídicas
administrativas e as funções administrativas que eles exercem, de execução dos
programas governamentais. Estão excluídos, assim, os órgãos de governo e as funções
políticas por eles desenvolvidas.
● Em sentido formal/subjetivo/orgânico: a Administração Pública é o conjunto de agentes,
órgãos e pessoas jurídicas que o nosso ordenamento identifica como tal, não importando
a atividade que exerçam.
➥ O BRASIL adotou esse critério formal de Administração Pública, que é integrada:
a) pelos órgãos da Administração Direta (órgãos da pessoa política que exerçam função
administrativa); e
b) pelas entidades da Administração Indireta, nomeadamente as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, independente da
atividade que desenvolvam.
● sentido material/objetivo/funcional: a Administração Pública é o conjunto de atividades
consideradas próprias da função administrativa, a exemplo do serviço público, da polícia
administrativa, do fomento, da intervenção e da regulação administrativa.
Obs:
● Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista são pessoas jurídicas de direito
PRIVADO;
● Fundações:
○ Direito PRIVADO, AUTORIZADAS por lei.
○ Direito PÚBLICO, CRIADAS por lei específica
● Autarquia é pessoa jurídica de direito PÚBLICO.
Conceitos iniciais:
● Entidade significa pessoa jurídica diferenciando-se do conceito de órgão, este que não
tem personalidade jurídica.
Entidades Políticas: São os entes federativos previstos na CF: União, os Estados, o DF e os
Municípios, regidos pelo Direito Constitucional e detém uma parcela do poder político, são
autônomos organizando-se para alcançar as finalidades previstas na Constituição. compõe a
Administração DIRETA.
Entidades Administrativas: Seria complicado, para os entes políticos alcançarem todos os
objetivos necessários dispondo apenas de um órgão central . Assim, os entes federativos criam
(diretamente por lei ou autorização) as entidadesadministrativas - pessoas jurídicas de
direito público ou privado que ficam encarregadas de exercer atividades originariamente
previstas para os entes estatais.
➥ Entidades administrativas são a própria Administração INDIRETA: composta pelas autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista
● são reguladas predominantemente pelo Direito Administrativo
● não detém poder político
● estão vinculadas à entidade política que as criou: não há hierarquia entre as entidades da
administração pública indireta e os entes federativos responsáveis pela sua criação.
somente vinculação administrativa.
Centralização e Descentralização Administrativa
→ Forma como a atividade administrativa é desempenhada para a população, pode ser
desempenhada por meio de órgão da administração direta quanto por meio de entidades da
administração indireta.
.
CENTRALIZAÇÃO: ocorre quando a atividade administrativa é desempenhada pelo próprio
Estado, por meio de seus entes políticos e órgãos. O Estado executa as tarefas de forma direta,
por intermédio dos agentes e órgãos componentes da administração DIRETA.
➥ Com a centralização, ocorre a prestação da atividade administrativa diretamente pela União,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
● Na centralização, a administração direta pode fazer uso da repartição interna de
competências, dando ensejo à criação dos órgãos públicos (desconcentração).
➦ EN = entidade
DESCENTRALIZAÇÃO: ocorre quando os entes federativos exercem suas atribuições por
intermédio de OUTRAS pessoas jurídicas. Ao contrário do que ocorre na criação de órgãos
públicos, não há hierarquia, mas vinculação entre a pessoa jurídica criada e o ente federativo
que a criou, estão subordinadas ao CONTROLE do estado.
➥ é o processo por meio do qual o Estado atribui função administrativa a outras pessoas,
entendido como o conjunto de órgãos que prestam serviços públicos, ligados à administração
direta, com CNPJ próprio.
● Deve ser feita por meio de LEI.
Espécies:
Descentralização por Outorga (por Serviços ou Legal): há a transferência da titularidade e da
execução do serviço à outras pessoas, somente podendo ser feita por meio de LEI. É
responsável pela criação das entidades da Administração INDIRETA (autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas): NASCIMENTO DA ADM
INDIRETA
Descentralização por Delegação (por Colaboração ou Negocial): há a transferência APENAS da
execução do serviço, realizada por:
● contrato (para os particulares – concessionários e permissionários de serviços públicos)
● ato administrativo (para particulares - autorizatários de serviço público – Ex: táxi);
→ Não integra a administração pública indireta.
→ A concessão é uma forma de descentralização por delegação, portanto, possui prazo
determinado.
Territorial ou geográfica: ocorre nos Estados unitários, em que as entidades locais,
geograficamente delimitadas, são dotadas de personalidades jurídicas próprias, de direito
público, com capacidade administrativa genérica. Não tem grande relevância para o Direito
Administrativo Brasileiro.
Política: divisão de competências legislativas entre os entes políticos
ATENÇÃO! A CESPE considerou verdadeiro o seguinte enunciado: "O poder público pode outorgar a
concessão do serviço público ao particular". Aqui, a palavra “outorga” está sendo usada em sentido não
técnico, como sinônimo de transferência.
Concentração e DescOncentração
A atividade administrativa também pode ser desempenhada de forma concentrada ou
desconcentrada, a prestação da atividade com ou sem a divisão interna de competências,
materializada por meio da criação dos órgãos públicos.
Concentração: Desempenho de uma atividade administrativa sem a criação de órgãos públicos.
A administração direta e a indireta teriam que desempenhar suas atividades sem a reparti-las
internamente. Situação rara, pois pressupõe a ausência de distribuição de tarefas entre
repartições públicas internas.
➦ O = Órgãos
DescOncentração: As atribuições são repartidas entre ÓRGÃOS públicos pertencentes a uma
ÚNICA pessoa jurídica, ou seja, há uma especialização de funções por meio de órgãos
integrantes de uma mesma entidade superior, mantendo a vinculação hierárquica. Ex:
Ministérios da União, as Secretarias estaduais e municipais, as delegacias de polícia, os postos de
atendimento da Receita Federal, as Subprefeituras, os Tribunais e as Casas Legislativas.
● pressupõe hierarquia e subordinação
● existe desconcentração na administração direta e na administração indireta
Espécies de desconcentração
Desconcentração territorial: competências são divididas delimitando as regiões onde cada órgão
pode atuar, cada órgão público detém as mesmas atribuições materiais dos demais, variando
somente o âmbito geográfico de sua atuação. Ex: Subprefeituras e Delegacias de Polícia;
Desconcentração material ou temática: é a distribuição de competências mediante a
especialização de cada órgão em determinado assunto. Ex: Ministérios da União;
Desconcentração hierárquica ou funcional: utiliza como critério para repartição de
competências a relação de subordinação entre os diversos órgãos. Ex: tribunais
administrativos em relação aos órgãos de primeira instância.
Órgão Público:
Conceito: núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica própria.
➥ Os órgãos públicos pertencem a pessoas jurídicas, mas não são pessoas jurídicas. São
divisões internas, partes de uma pessoa governamental, receberem também o nome de
repartições públicas
● Não tendo personalidade própria, não podem ser acionados judicialmente para
responder por prejuízos causados por seus agentes.
➥ Cabe à pessoa jurídica a que o órgão pertence ser acionada judicialmente para
reparação de danos. Ex: se o prejuízo for causado pelo Ministério da Cultura, a ação judicial
deve ser intentada contra a União, pessoa jurídica a que o Ministério da Cultura pertence.
Porém, a doutrina e a jurisprudência reconhecem casos raros de alguns órgãos públicos
dotados de capacidade processual especial, personalidade judiciária. Ex: Presidência da
República e da Mesa do Senado - possibilidade de tais órgãos realizarem a defesa de suas
prerrogativas em juízos, especialmente em sede de mandado de segurança e habeas data.
STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade
judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos
institucionais
→ Certos órgãos públicos possuem capacidade processual geral e irrestrita, podendo atuar
livremente várias ações judiciais, como o MP e a Defensoria Pública.
Desconcentração Descentralização
Competências atribuídas a órgãos públicos
sem personalidade própria
Competências administrativas atribuídas a
entidades com personalidade jurídica
autônoma
Pressupõe hierarquia e subordinação
Não há hierarquia ou subordinação, apenas
vinculação entre a pessoa jurídica criada e o
ente federativo que a criou
Existe desconcentração na administração
direta e na administração indireta
Cria entidades administrativas, ou seja,
pessoas jurídicas da administração INDIRETA
→ Quadro esquemático:
➪ Centralização concentrada: um ente federativo (administração direta) atua sem divisão de
competências;
➪ Centralização descOncentrada: uma entidade da administração direta (a União, por exemplo) atuando
por meio de órgãos públicos;
➪ DescENtralização descOncentrada: entidade da administração indireta (sociedade de economia mista,
por exemplo), atuando por meio de órgãos públicos;
➪ DescENtralização concentrada: situação em que uma entidade da administração indireta (fundação
pública, por exemplo) atua sem a criação de órgão públicos