Slides - Atos Administrativos

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ATOS ADMINISTRATIVOS
• O ato NÃO É EXCLUSIVO DO EXECUTIVO; os poderes legislativo e judiciário também exercem atos.
• Ato administrativo: poder executivo
• Ato legislativo: poder legislativo
• Ato judicial: poder judiciário.
• Deve haver uma exteriorização do pensamento para que exista um ato administrativo.
• Particulares também podem praticar atos administrativos, desde que estejam investidos em prerrogativas 
estatais.
• Um ato administrativo produz efeitos imediatamente e não depende de prévia manifestação do poder 
judiciário, ainda que eivados de vício ou defeitos aparentes.
• Na autotutela o controle da Administração se exerce sobre os próprios atos
PATI
• Presunção de legitimidade diz respeito à conformidade com a lei.
• A presunção da veracidade (relativa) diz respeito aos fatos; entende-se que são verdadeiros os 
fatos alegados pela Administração para a prática de um ato, até que se prove o contrário
• Quem deve provar a existência de vicio num ato é o administrado, porém caso requisitada 
pelo Judiciário, a Administração deverá apresentar informações e documentos como prova.
• Decorre do Poder Extroverso (poder público impõe, unilateralmente, obrigações a terceiros);
• Decorre diretamente do principio da supremacia do poder público sobre o particular
• Prerrogativa que determinados fatos sejam executados imediata e diretamente 
pela própria Administração, inclusive com uso da força, independentemente de 
ordem ou autorização judicial prévia. 
• Decorre da presunção da legitimidade;
• Não existe em todos os atos.
Obrigação que o
administrado tem de
cumprir o comando do
ato (sempre definido em
lei)
Possibilidade da própria
administração praticar o ato ou
compelir, direta ou materialmente,
alguém a faze-lo (não precisa de
previsão legal para atender situação
emergente
Nem todos os atos
exigíveis são executórios
TIPICIDADE
• Decorre diretamente do princípio da legalidade;
• Todo ato administrativo precisa ter fundamento legal;
• Não é possível um ato ser totalmente discricionário (ou seja, arbitrário)
• Só existe com relação a atos unilaterais (depende da vontade de uma só pessoa);
• Em alguns casos a tipicidade está presente mesmo em contratos administrativos.
ELEMENTOS (REQUISITOS DE VALIDADE)
• Essenciais: aqueles sem os quais os atos administrativos não existem;
• COMpetência, FInalidade, FORma, Motivo, OBjeto.
• Acidentais: componentes que podem ou não estar presentes nos atos administrativos.
• Termo, Condição, Modo (Encargo)
• Referem-se ao objeto do ato, SÓ EXISTEM EM ATOS DISCRICIONÁRIOS.
COMPETÊNCIA
• Poder atribuído ao agente para a prática do ato (sujeito ou sujeito competente)
• A competência ocorre de norma expressa.
• A lei não é a única fonte da competência administrativa; também existe a CONSTITUIÇÃO, 
bem como NORMAS INFRALEGAIS 
 Competência primária: LEI E CF/88
 Competência secundária: NORMAS INFRALEGAIS.
• Critérios:
 Matéria
 Hierarquia
 Lugar (território)
 Tempo
 Fracionamento
CARACTERÍSTICAS DO ELEMENTO COMPETÊNCIA
• É obrigatória;
• É irrenunciável;
• É intransferível ou inderrogável:
• É possível a delegação do serviço, mas a titularidade ainda será do proprietário;
• É imodificável pelo agente;
• A lei e a CF ainda podem modificar a competência
• É imprescritível;
• É improrrogável;
• Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja impedimento legal.
VICIOS DA COMPETÊNCIA
• Incompetência
• Usurpação de função: alguém se apodera das atribuições de agentes públicos sem que tenha sido 
investido no caso; (crime de particular contra a administração)
• Excesso de poder: o agente público excede os limites de sua competência; pode configurar crime 
de abuso de autoridade; nem sempre acarreta a nulidade do ato (existe a convalidação)
• Função de fato: a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo, mas a situação 
tem toda a aparência de legalidade.
• Incapacidade
• Impedimento: autoridade fica impedida de atuar no processo por questões objetivas e facilmente 
constatáveis. Ex: grau de parentesco.
• Suspeição: presunção relativa de capacidade em situações subjetivas. Ex: grau de amizades ou 
inimizades.
FINALIDADE
• Resultado pretendido pela administração;
• Não se confunde com o objeto e o motivo;
• Ligada ao principio da impessoalidade;
• Sempre um elemento vinculado;
• É invariável; prevê sempre o interesse público.
VICIO DE FINALIDADE
• Desvio de poder ou desvio de finalidade;
• Insanável, sendo obrigatória a anulação do fato
• Ocorre quando há inobservância do interesse público ou objetivo diverso daquele previsto em lei.
FORMA
• Modo como o ato administrativo se exterioriza;
• Devem ter a forma escrita, mas existem atos não escritos;
• Pode ser visto de uma forma ampla, englobando todo o processo de formação da vontade da 
Administração;
• Devem ser exigidas somente as formalidades essenciais (formalismo moderado)
• Não dependem de forma determinada, se não quando a lei expressamente exigir;
• Elemento vinculado do ato administrativo.
VÍCIOS DE FORMA
• Omissão, observância incompleta ou irregular das formalidades essenciais e indispensáveis à existência 
e a seriedade do ato.
• A falta de motivação, quando obrigatória, representa vício de forma (E NÃO DE MOTIVO), acarretando 
nulidade do ato.
• Quando a forma é essencial, o vício de forma é insanável, sendo obrigatória a anulação do ato. Nos 
demais casos, o vício é passível de convalidação.
MOTIVO
• É o pressuposto de fato e de direito que serve como fundamento ao ato administrativo
• É objetivo e externo ao agente
• Pressuposto de fato: se refere às circunstâncias, à situação.
• Pressuposto de direito: se refere a base legal do ato (lei).
• Ato vinculado: todos os elementos constitutivos estão vinculados a lei, não existindo qualquer liberdade de escolha por parte do
administrador.
• Ato discricionário: confere ao administrador uma liberdade de escolha dentre dos motivos apresentados, desde que dentro da lei.
• Em conceitos jurídicos indeterminados de valor a administração utilizará a discricionariedade. 
• Para alguns estudiosos essa “discricionariedade” na verdade seria apenas uma interpretação, visto que a lei não fornece a possibilidade de optar 
por uma em várias soluções.
• Discricionariedade poderá ficar afastada nos casos em que a lei usa conceitos técnicos, que podem ser confirmados mediante laudos e 
pareceres 
• Motivação é a exposição dos motivos. (SEMPRE PRÉVIA E CONCOMITANTE)
• Deve ser contemporânea ou anterior à sua prática
• Motivo contextual: expresso no próprio ato. 
• Motivo aliunde ou per relationem: motivação se aloja fora do ato.
• Podem existir atos administrativos em que os motivos não precisam ser declarados
• Ex: nomeação/exoneração para cargo em comissão.
• A motivação obrigatória somente se da quando expressamente prevista em lei
• TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
• A validade do ato esta ligada aos motivos indicados como seu fundamento; uma vez que os motivos são falsos ou nulos, o ato 
será inexistente/nulo
• O ato só é verdadeiro se seus motivos também forem.
• SE APLICA MESMO AOS ATOS QUE NÃO POSSUEM MOTIVAÇÃO OBRIGATÓRIA, MAS QUE TENHAM SIDO EFETIVADOS PELA 
ADMINISTRAÇÃO.
• Ex: exoneração do cargo em comissão.
• Motivar um ato não “transformará” um ato discricionário em vinculado. 
VÍCIOS DE MOTIVO
• A matéria de fato ou de direito em que se baseia o ato é materialmente inexistente.
• Há a falsidade do motivo (ilegítimo) 
• Incongruência entre o fato e a norma (juridicamente inadequado)
• Acarreta em anulação do ato.
OBJETO
• É o efeito jurídico imediato que o ato produz; é o seu conteúdo.
• Indagação “para que serve esse ato?”
• Lícito
• Possível
• Moral
• Certo
• Objeto vinculado
• Objeto discriocionário
VÍCIOS DE OBJETO
• Ocorrerá quando o objeto for:
• Proibido por lei;
• Com conteúdo diverso previsto na lei para aquela situação;
• Impossível, porque os efeitos pretendidos são irrealizáveis,de fato ou de direito;
• Imoral;
• Incerto em relação aos destinatários, ao tempo, às coisas, ao lugar.
• Vício insanável com anulação do ato.
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
• Cumprimento de seus efeitos;
• Desaparecimento do sujeito ou objeto
• Retirada, como (3C2R1A):
• Revogação (conveniência/oportunidade);
• Anulação ou invalidação (razões de legalidade);
• Cassação (descumprimento de condição fundamental);
• Caducidade (norma jurídica posterior torna inviável a anterior);
• Contraposição (edição posterior de atos cujos efeitos se contrapõem ao anteriormente emitido).
• Renúncia (o próprio beneficiário abre mão da vantagem que desfrutava).
• Anulação, revogação e cassação são DESFAZIMENTOS VOLITIVOS (vício de legalidade ou 
legitimidade)
• Precisa de manifestação expressa do administrador ou do Poder Judiciário
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO
• Desfazimento do ato administrativo por questões de legalidade ou legitimidade (ofensa à lei e aos 
princípios);
• Pode ser sanável ou não 
• A anulação de vício INSANÁVEL é OBRIGATÓRIA.
• A anulação de vício SANÁVEL pode ser ANULADO (em casos que não acarretem prejuízos a terceiros ou 
lesão ao interesse público) ou CONVALIDADO (correção do vício).
• Qualquer ato capaz de repercutir desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do administrado 
deve ser precedida de processo administrativo, garantidos o contraditório e ampla defesa, 
mesmo que a ilegalidade seja nítida.
• Direito de defesa deve ser prévio a anulação do ato.
• Possui efeitos retroativos; 
• Proteção dos direitos produzidos em relação a terceiros de boa fé.
• São mantido os EFEITOS, não o ato em si.
• A anulação pode ser feita pela: 
• Administração, mediante autotutela:
• De ofício: por iniciativa do próprio órgão;
• Por provocação: o órgão é provocado por algum interessado.
• Judiciário:
• Somente por provocação
• O prazo de anulação para atos ilegais é de CINCO ANOS, quando os efeitos forem 
FAVORÁVEIS AO ADMINISTRADO, salvo comprovada má-fé
• Não se aplica a regras de FLAGRANTE AFRONTA à normas expressas da CF. Nestes casos, 
a anulação pode ocorrer A QUALQUER TEMPO.
REVOGAÇÃO
• Retirada de um ato válido por razões de conveniência e oportunidade;
• Se aplica sempre a um ato discricionário, sendo ela própria um ato discricionário;
• Somente produz efeitos prospectivos (para frente); NÃO TEM EFEITOS RETROATIVO.
• ATO PRIVATIVO DA ADMINISTRAÇÃO
• O poder judiciário somente tem poder para revogar SEUS PRÓPRIOS ATOS; não é possível a revogação de atos de outros poderes.
• Não é ilimitado. Não é permitida a revogação em atos:
• Consumados ou exauridos;
• Vinculados;
• Que geram direitos adquiridos;
• Integrantes de um processo administrativo;
• Meros atos administrativos (atestados, pareceres, certidões).
• Complexos (vontades autônomas de diversos órgãos)
• Quando exaurida a competência do ato
• Não há obrigação de indenizar, exceto se a revogação tiver afetado direito de alguém
CONVALIDAÇÃO
• É um método de correção e regularização de vícios SANÁVEIS.
• Vício sanável: nulidade relativa.
• Vício insanável: nulidade absoluta.
• Vícios sanáveis estão presentes nos elementos de COMPETÊNCIA e FORMA.
• Vícios insanáveis presentes na FINALIDADE, MOTIVO e OBJETO
• É feita, em regra, pela Administração, mas pode ser feita pelo administrado.
• Produz efeitos retroativos
• Não é controle de mérito, e sim de legalidade. Tanto atos vinculados quanto os discricionários 
são passiveis de convalidação. 
• A convalidação deve observar alguns requisitos INDISPENSÁVEIS:
• Não pode prejudicar terceiros;
• Deve visar a realização do interesse público;
• Deve recair sobre VICIOS SANÁVEIS.
• A IMPUGNAÇÃO DO INTERESSADO exclui a convalidação.
• Se a administração decidir por não convalidar um ato este deverá ser anulado.
ato anulável ato nulo
VINCULAÇÃO X DISCRICIONARIEDADE
• Na VINCULAÇÃO, TODOS os elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) são VINCULADOS TAMBÉM.
• Na DISCRICIONARIEDADE, somente os elementos de MOTIVO E OBJETO serão discricionários, os demais serão vinculados.
• Não existe ato administrativo 100% discricionário.
• O motivo e o objeto formam, juntos, o MÉRITO ADMINISTRATIVO (conceito restrito aos atos discricionários)
• O controle de mérito é sempre realizado pela Administração
• O poder judiciário não pode efetuar controle de mérito (juízo de conveniência e oportunidade) dos atos adm discricionários;
• Somente pode apreciar a legalidade e legitimidade dos elementos competência, forma e finalidade;
• O Judiciário somente pode averiguar se a Adm ultrapassou ou não os limites da discricionariedade.
• Em zonas de certeza não há discricionariedade;
• A liberdade do administrador está restrita às chamadas “zonas cinzentas”.
• A discricionariedade nunca é absoluta
• Só há discricionariedade quanto ao mérito do ato e quando a lei da autorização expressa
• Também é possível discricionariedade em conceitos jurídicos indeterminados, como “boa-fe”, “conduta 
escandalosa”, etc.
• O fator da discricionariedade é a LEI e os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade.
• Nem tudo praticado pela Administração é ato;
• O Estado é sempre pessoa jurídica de poder público, 
• A Administração pratica atos:
• Políticos (função política de Estado);
 Não se submete a sumula vinculante.
 Discricionariedade ampla.
• Privados 
 Doação; permuta.
 Praticados pelo Estado em pé de igualdade com o particular.
 O Estado não possui garantias inerentes a supremacia.
• Materiais (fatos administrativos):
 Não há manifestação de vontade do Estado.
 Execução da atividade pública.
 Geralmente recorrem de um ato adm anterior.
• Administrativos
 Praticados pelo Estado no exercício da função adm, sob regime de direito público, ensejando uma manifestação 
de vontade.
• Ato vinculado:
• Previsto em lei com critério objetivos de atuação; não há margem de escolha para o adm.
• NÃO PODEM SER REVOGADOS
• Ato discricionário:
• A lei prevê a prática do ato, mas permite uma margem de escolha.
• Ato geral:
• Descreve uma situação fática que atinge todas as pessoas que estejam na situação descrita; dotados de normatividade
• Sempre discricionário e limitado, podendo ser revogado a qualquer tempo.
• Ato individual/concreto/próprio:
• Se individualiza as pessoas que serão atingidas pelo fato.
• Pode ter um ou vários destinatários.
• Pode ser vinculado ou discricionário
• Os atos gerais prevalecem sobre os individuais
• Atos internos: produzem efeitos somente no âmbito administrativo, atingindo os agentes e órgãos da 
entidade que o editou.
• Atos externos: atingem pessoas de fora da entidade que o produziu, como os administrados em geral, 
os contratantes e, em alguns casos, os próprios servidores.
• Produz efeitos fora da repartição que os originou.
• Atos simples: decorrem de uma manifestação de vontade de um único órgão, podendo ser feita por 
apenas uma pessoa ou por várias (colegiando)
• Atos complexos: mais de uma manifestação de vontade por parte de vários órgãos, havendo a formação 
de UM ÚNICO ATO.
• Só se aperfeiçoa com a manifestação de TODOS os órgãos envolvidos.
• Ex: decreto presidencial; aposentadoria de servidor público.
• Não se confunde com procedimento administrativo
• Atos compostos: manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental ao 
outro. HÁ DOIS ATOS, um principal e outro acessório (instrumental)
• Há apenas uma vontade.
• O ato acessório pode ser prévio (autoriza) ou posterior (confere eficácia, exequibilidade)
• Atos de império (de autoridade): Administração Pública impõe obrigações ou restrições de forma 
unilateral, utilizando de sua supremacia.
• Atos de gestão: Administração pratica na modalidade de gestora de bens e serviços em geral, SEM 
UTILIZAR SUA SUPREMACIA.
• Atos de Expediente: diz respeito a atos de rotina interna; ausência de conteúdo decisório.
• Ato constitutivo: cria uma nova situação jurídica;• Ex: conceder direito a particular.
• Ato extintivo ou desconstitutivo: põe fim a situações jurídicas individuais existentes.
• Ato modificativo: altera situações preexistentes.
• Ato declaratório: visa a atestar (afirmar) um fato. 
Se refere a elaboração, divergindo-se 
do ato válido (sem vício)
O ato DEVE ser perfeito e, a partir dai, qualquer combinação é aceitável. Ex: ato perfeito, inválido e eficaz, etc.
ATOS NORMATIVOS
• Atos com efeitos gerais e abstratos;
• Não tem destinatários determinados, correspondendo aos atos gerais.
• Apenas em sentido formal, sendo verdadeiras normas jurídicas, mas não se confundindo com a 
lei.
• Os atos são praticados pela Administração, e não pelo Judiciário
• Não podem inovar o ordenamento jurídico.
• Não podem ser objeto de impugnação (anulação) direta por meio de recursos administrativos ou 
ação judiciária ordinária;
• O administrado poderá pedir a anulação DOS EFEITOS PROVOCADOS, mas não do ato em si.
• Deve-se utilizar a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) para a invalidação 
PRINCIPAIS ATOS NORMATIVOS
• Decretos:
• Manifestação de vontade do Chefe do Executivo (presidente, governador e prefeito).
• Podem ser gerais (caráter normativo) e individuais (sem caráter normativo)
• Regulamentos:
• Normativos que especificam, detalham e explicam os mandamentos da lei. Destinam-se a atuação externa.
• Instruções normativas:
• Expedidas pelos ministros de estado para a execução de leis, decretos ou regulamentos
• Regimento:
• Atuação interna; Derivam também do poder hierárquico.
• Resoluções:
• Normativos ou individuais, internos ou externos, emanados pelo alto escalão; estão sempre abaixo dos regulamentos e regimentos
• Deliberações
• Representam a vontade majoritária dos componentes de órgãos colegiados; quando normativas, atos gerais. Quando decisórias, atos 
individuais.
ATOS ORDINATÓRIOS 
• Atos com efeitos internos 
• Fundamento no poder hierárquico
• Somente vale para pessoas subordinadas àquele que expediu o ato.
• Não atingem ou criam direitos e obrigações a particulares
• Inferiores aos atos normativos
• Exemplos:
• Portarias: instruções acerca da aplicação de leis ou regulamentos, recomendações de caráter geral, normas de 
execução de serviço, etc.
• Circulares internas: transmitir ordens internas;
• Ordens de serviço: determinação para autorizar o inicio de uma determinada tarefa;
• Avisos
• Memorando
• Ofícios
ATOS NEGOCIAIS (DE CONSENTIMENTOS)
• A vontade da Administração coincide com os do administrado; ambos observam o seu conteúdo e suas condições
• Manifestação Unilateral;
• Não cabe falar em imperatividade, coercibilidade ou autoexecutoriedade; 
• Possuem efeitos concretos e individuais; ao contrário dos atos normativos;
• Podem ser vinculados ou discricionários;
• Podem ser precários (discricionários):
• Não geram direito adquirido, podendo ser REVOGADO A QUALQUER TEMPO, SEM INDENIZAÇÃO.
• Podem ser definitivos (vinculados):
• Base em direito individual do requerente; NÃO PODEM SER REVOGADOS, admitindo-se apenas cassação e anulação.
• A anulação poderá gerar efeito de indenização ao particular
• Em CASOS EXCEPCIONAIS, a licença para construir (ato vinculado), poderá ser revogada (e não anulada ou cassada) por conveniência da 
Administração, DESDE QUE A OBRA NÃO TENHA SE INICIADO
• Licença:
• Vinculado e definitivo; confere direito ao particular que preencheu todos os requisitos legais; direito subjetivo.
• Depende da solicitação do interessado
• Autorização:
• Discricionário e precário; Possibilita ao particular o exercício de alguma atividade material
• Depende da solicitação do interessado
• Permissão
• Discricionário e precário; Faculta ao particular o uso de um bem público
• Admissão:
• Vinculado; concede a situação jurídica de seu interesse
• Aprovação:
• Unilateral e discricionário; controle prévio ou posterior do ato.
• Homologação:
• Unilateral e vinculado; reconhece a legalidade de um ato jurídico; sempre posterior
ATOS ENUNCIATIVOS (CAPA)
• Atestam ou certificam uma situação preexistente, sem haver uma manifestação de vontade estatal 
propriamente dita.
• Considerados meros atos administrativos;
• Existem apenas em sentido formal, não material.
• Certidões
• Cópia fiel de informações registradas pela Administração e que interessam ao administrado.
• Em regra tem até 15 dias para serem expedidas.
• Atestado
• Declaração referente a uma situação de que a Administração tem conhecimento 
• Se difere da certidão pois não se consta em um livro ou arquivo.
• Pareceres
• Manifestação técnica, de caráter opinativo; 
• Obrigatórios: a autoridade é obrigada a solicitar a opinião.
• Facultativa: fica a critério da Administração solicitar ou não
• Não vinculam a autoridade responsável, mas podem possuir algum efeito vinculativo.
• Apostila
• Corrige, complementa ou atualiza dados de um ato ou contrato administrativo; 
• Equivale a uma averbação
ATOS PUNITIVOS
• Impõe sanções administrativas àqueles que descumprirem normas legais ou administrativas. 
• Internos: tem como destinatários servidores públicos.
• Externos: tem como destinatários os particulares.