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Livro Eletrônico
Aula 05
Direito Administrativo p/ AFRFB - 2014
Professor: Cyonil Borges
Curso Teórico de Direito Administrativo 
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Oi Pessoal, 
A parte de serviços públicos sempre foi tranquila! “Sempre” do verbo 
a partir de agora as coisas estão diferentes... 
Os concursos públicos atuais estão mais interessantes. Outrora a 
concorrência era entre você e outro candidato. Hoje, a concorrência é 
entre você e a banca organizadora. 
Por isso, preparei uma aula do tipo jogo de xadrez, cercando por 
todos os lados. Não deixei qualquer chance de surpresa por parte da 
i. banca organizadora. 
Ah! Esta parte é só de serviços públicos e concessões comuns. 
Haverá outro bloco para tratarmos das PPPs e dos Consórcios 
Públicos. 
VQV! 
Cyonil Borges. 
 
 
 
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Sumário 
1. Noções Gerais ............................................................................................................ 3 
2. Conceito ..................................................................................................................... 9 
3. Classificações .......................................................................................................... 12 
4. Competência ............................................................................................................ 21 
5. Formas de Prestação e Meios de Execução ............................................................. 24 
6. Concessões de Serviços Públicos ............................................................................ 26 
6.1. Princípios ........................................................................................................... 28 
6.2. Direitos e Obrigações ........................................................................................ 36 
6.2.1. Poder Concedente .......................................................................................... 37 
6.2.2. Concessionária ............................................................................................... 38 
6.2.3. Usuários ......................................................................................................... 43 
6.3. Formas de Remuneração e Política Tarifária ................................................ 44 
6.4. Permissão X Concessão X Autorização .......................................................... 48 
6.5. Subconcessão ..................................................................................................... 53 
6.6. Formas de Extinção .......................................................................................... 55 
6.7. Intervenção ........................................................................................................ 62 
6.8. Licitações e Contratos ...................................................................................... 63 
 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
1. Noções Gerais 
Segundo entendimento doutrinário dominante, a atividade em si 
não permite concluirmos se um serviço é ou não público, uma vez 
que há atividades essenciais, como a educação, que são 
desempenhadas por particulares, independentemente de delegação 
pelo Poder Público. Por outro lado, há serviços totalmente 
dispensáveis, a exemplo das loterias, de titularidade do Estado e 
reconhecidos como serviços públicos. 
O Direito Administrativo não é um dos mais digeríveis, especialmente 
em razão de ser só parcialmente codificado, distintamente do que 
ocorre com as matérias de Direito Constitucional, de Direito Penal, de 
Civil e tantas outras em que há uma reunião sistematizada das 
regras em um único texto. Nesse contexto, nem a Constituição 
Federal e sequer outras normas infraconstitucionais trazem o 
conceito do que é serviço público. 
No entanto, o conceito de serviço público, atualmente, não é só de 
fundo doutrinário, tendo o Decreto Federal 6.017/2007 (ato 
infralegal) trazido a seguinte definição (inc. XIV do art. 2º): 
“atividade ou comodidade material fruível diretamente pelo 
usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou 
preço público, inclusive tarifa”. 
Na verdade, pouco importa se a doutrina não caminha em uma única 
direção ou se a jurisprudência é discordante, a respeito do conceito 
que ora se trata. Para os concursos públicos, o que vale é o 
pensamento das bancas organizadoras, e, nesse ponto da disciplina, 
os examinadores costumam ser bem literais. 
Ressalvada a definição do Decreto Federal 6.107/2007, conclui-se 
que não há, efetivamente, uma definição infraconstitucional 
ou constitucional para serviços públicos. E, nesse ponto, o texto 
constitucional “andou bem”, pois o que hoje é serviço público pode 
não ser amanhã. É instituto em constante mutação. 
QF-1 – Analista – TCU – Cespe – 2007 - A Constituição Federal não traz 
expresso, em seu texto, o conceito de serviço público, nem tampouco as leis o 
fazem, no Brasil. Assim, a conceituação do serviço público deve ser buscada na 
doutrina. (Certo/Errado)1 
Comentários: 
O conceito do que é serviço público não é dado pela Constituição ou por 
qualquer Lei. Fica o registro da existência, na esfera federal, de definição em 
Decreto. 
 
1
 Gabarito: CERTO. 
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Nesse instante, a cabeça do concursando lampeja: afora o Decreto 
Federal, onde encontrar a definição de serviços públicos? O conceito 
é essencialmente doutrinário, como boa parte do Direito 
Administrativo. 
Antes da apresentação dos critérios doutrinários para a definição 
de serviços públicos, serão explorados alguns detalhes 
constitucionais e legais sobre a disciplina. 
A Constituição é de onde brotam todas as sementes dos demais 
ramos do Direito. E do texto constitucional, mais precisamente do 
art. 175, que se encontra uma primeira previsão quanto aos serviços 
públicos. 
O segundo normativo fundamental para o assunto é a Lei 
8.987/1995, a qual traça as regras gerais em matéria de 
concessões e permissões de serviços públicos, sem que, no 
entanto, seja apresentada qualquer conceituação para serviços 
públicos. 
Tome Nota! 
A Lei 8.987/1995 foi editada pela União dentro de sua competência 
privativa para estabelecer normas gerais, sendo, portanto, válida para todos 
os Entes da Federação. Porém, a lei não se aplica aos serviços de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens (o art. 41). 
No que se refere à prestação efetiva dos serviços públicos, dentro de 
um critério formal, a Constituição Federal (art. 175) dispõe que o 
Estado é o titular dos serviços públicos (sem abrir qualquer 
exceção). No entanto, a execução de tais serviços não precisa ser 
necessariamente a partir do próprio aparato estatal. Em outros 
termos, a prestação pode ser indireta, por meio de concessão ou 
permissão, sempre precedidas de licitação. A seguir, o dispositivo 
constitucional que fundamenta a afirmação: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias 
de serviços públicos,o caráter especial de seu contrato e de 
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, 
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
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II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
Da leitura do art. 175 da CF/1988, podem ser extraídas algumas 
conclusões. 
A primeira é a de que a menção a Poder Público inclui tanto a 
Administração Direta como Indireta. Alguém duvida que a 
Empresa de Correios e Telégrafos preste serviços públicos, embora 
detenha a natureza de empresa pública? Claro que, nesse caso, o 
Estado outorga os serviços públicos mediante lei, transferindo-se, 
além da execução material, a titularidade do serviços. A prestação 
continua sendo DIRETA, porém, com a participação da 
Administração INDIRETA. 
Tome Nota! 
Na outorga (prestação direta), a descentralização dos serviços ocorre 
mediante lei, transferindo-se a titularidade e a execução; enquanto na 
delegação (prestação indireta), precedida da celebração de ato ou 
contrato, transfere-se apenas a execução. 
No entanto, esclareça-se que essa é uma lição puramente doutrinária. Na 
Lei 8.987/1995, fala-se, expressamente, em OUTORGA de serviços 
públicos para concessionárias. 
QF-2 – SEAD/AP - FGV – 2010 - Na prestação de serviço público, é característica 
do serviço outorgado: 
a) a transferência do serviço por prazo certo. 
b) a transferência do serviço via lei. 
c) a execução transpassada a terceiro. 
d) a possibilidade de ser anulado por ato administrativo. 
e) a presunção de transitoriedade.2 
Comentários: 
As delegações podem ser legais ou negociais. As legais são chamadas, 
doutrinariamente, de outorga (serviço outorgado). As negociais, por sua 
vez, são denominadas delegação (serviço delegado). Enquanto a outorga 
dá-se por lei, transferindo-se titularidade e execução (caráter mais 
permanente); a delegação viabiliza-se por contrato ou ato administrativo 
(natureza mais transitória), transferindo-se unicamente a execução dos 
serviços. 
 
2
 Gabaritoぎ ﾉWデヴ; さBざく 
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Como observado, apesar da distinção doutrinária entre serviço 
outorgado e delegado, a Lei 8.987/1995 menciona, em mais de um 
momento, o termo “OUTORGA” para se referir às concessões. 
Vejamos: 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato 
justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, 
caracterizando seu objeto, área e prazo. 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de 
exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica 
justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei. 
Então, diante desta disparidade entre “delegação” e 
“outorga”, como proceder em prova? Fácil! Se a questão versar 
expressamente sobre serviço outorgado e delegado, você deve se 
lembrar da distinção de fundo doutrinário. Agora, se o enunciado faz 
registro genérico à Lei 8.987/1995, esqueça-se que outorga se dá 
por lei. 
QF-3 – FUB – Cespe – 2008 - Serviço público é a prestação que a administração 
efetua de forma direta ou indireta para satisfazer uma necessidade de interesse 
geral. (Certo/Errado)3 
Comentários: 
A Constituição dispõe que o Estado é titular dos serviços públicos (sem 
abrir qualquer exceção), no entanto, a prestação não precisa ser 
necessariamente direta, ou seja, não há necessidade de o Estado se 
socorrer dos próprios órgãos e agentes. Em outros termos, a prestação pode 
ser indireta, sendo neste último caso efetuada por meio de concessão ou 
de permissão. 
Outra importante observação é a de que, além das concessões e 
permissões, o Estado pode prestar indiretamente serviços 
públicos mediante autorização. Esta não está prevista no art. 175 
da CF/1988, sendo prevista, por exemplo, no inc. XII do art. 21 da 
CRFB. 
Graficamente, a disposição constitucional pode ser assim sintetizada: 
 
3
 Gabarito: CERTO. 
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De antemão, assinala-se que as autorizações de serviços públicos 
são formalizadas, de regra, por ato administrativo, 
diferentemente das concessões e permissões, celebradas por 
contratos administrativos. Além disso, a CF/1988 dispõe que apenas 
as concessões e as permissões serão precedidas de licitação, 
ou seja, as autorizações dispensam, de regra, procedimento 
prévio de licitação.4 
QF-4- PMP – INSS – Cespe – 2010 - A delegação do serviço público pode ser 
feita sob as modalidades de concessão, permissão e autorização. (Certo/Errado)5 
Comentários: 
Apesar da divergência doutrinária sobre a natureza da autorização, perceba 
que a banca organizadora considerou a autorização uma das formas de 
delegação de serviços públicos do Estado a particulares. 
Por fim, perceba que as concessões e permissões são sempre 
precedidas de licitação. Sobre o tema, o STF declarou a 
inconstitucionalidade (ADI 3521) de lei estadual que pretendia 
prorrogar indefinidamente os contratos administrativos, a seguir: 
1. O artigo 42 da lei complementar estadual afirma a continuidade das 
delegações de prestação de serviços públicos praticadas ao tempo da 
instituição da agência, bem assim sua competência para regulá-las e 
fiscalizá-las. Preservação da continuidade da prestação dos serviços 
públicos. Hipótese de não violação de preceitos constitucionais. 
2. O artigo 43, acrescentado à LC 94 pela LC 95, autoriza a manutenção, até 
2.008, de "outorgas vencidas, com caráter precário" ou que estiverem em 
vigor com prazo indeterminado. Permite, ainda que essa prestação se dê em 
condições irregulares, a manutenção do vínculo estabelecido entre as 
empresas que atualmente a ela prestam serviços públicos e a 
Administração estadual. Aponta como fundamento das prorrogações o § 2º 
 
4 O inc. XII do art. 2º da Lei 12.815/2013 (Lei dos Portos) dispõe que a autorização é a 
outorga de direito à exploração de instalação portuária localizada fora da área do porto 
organizado e formalizada mediante contrato de adesão. 
5 Gabarito: CERTO. 
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do artigo 42 da Lei federal n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1.995. Sucede 
que a reprodução do texto da lei federal, mesmo que fiel, não afasta a 
afronta à Constituição do Brasil. 
3. O texto do artigo 43 da LC 94 colide com o preceito veiculado pelo artigo 
175, caput, da CB/88 --- "[i]ncumbe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos". 
4. Não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos 
administrativos além do prazo razoável para a realização dos devidos 
procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não pode ser confundida 
com conservação do ilícito. 
5. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar 
inconstitucional o artigo 43 da LC 94/02 do Estado do Paraná. 
Então quer dizer que os contratos administrativos para a 
prestação de serviços públicos são “sempre” precedidos de 
licitação? Não há exceções? Nãose lhes aplicam as 
contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de 
licitação? 
Vamos por partes. 
Dispõe o inc. XXI do art. 37 da CF/1988: 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de 
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os 
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
Perceba que se trata de norma de eficácia contida, ou seja, aquela 
em que os efeitos podem ser restringidos por normatização futura. 
Sobre o tema, a Lei 8.666/1993 prevê nos arts. 17, 24 e 25 
situações de contratação direta, em que não há a 
realização prévia de modalidades de licitação, como a concorrência e 
a tomada de preços. 
Todavia, essa ressalva é ausente na Lei 8.987/1995, e, bem por isso, 
são inaplicáveis as hipóteses de licitação dispensável do art. 24 da 
Lei 8.666/1993. Apesar disso, em caso de inviabilidade de 
competição, há lição doutrinária que sustenta a contratação 
direta por inexigibilidade de licitação. Há, igualmente, 
fundamento jurídico que faculta a contratação direta, por 
inexigibilidade de licitação, a seguir: 
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Lei 9.472/1997 
Art. 91. A licitação será inexigível quando, mediante processo 
administrativo conduzido pela Agência, a disputa for considerada inviável ou 
desnecessária. 
§ 1° Considera-se inviável a disputa quando apenas um interessado puder 
realizar o serviço, nas condições estipuladas. 
§ 2° Considera-se desnecessária a disputa nos casos em que se admita a 
exploração do serviço por todos os interessados que atendam às condições 
requeridas. 
§ 3° O procedimento para verificação da inexigibilidade compreenderá 
chamamento público para apurar o número de interessados. 
QF-5 – TRE/BA – Cespe – 2009 - Não é admitida a dispensa de licitação na 
concessão de serviço público, ainda que nas hipóteses de dispensa previstas na Lei 
de Licitações.6 
Comentários: 
Como sobredito, as contratações diretas por dispensa de licitação não se 
aplicam aos contratos de concessão ou permissão de serviços públicos. 
Logo, correta a assertiva ao afirmar que “não é admitida a dispensa de 
licitação na concessão de serviço público”. 
QF-6 – Analista Processual – MPE-PI – Cespe – 2012 - Embora a concessão 
de serviço público exija a prévia realização de procedimento licitatório, é admitida a 
declaração de inexigibilidade quando há a demonstração da inviabilidade de 
competição. (Certo/Errado)7 
Comentários: 
Segundo a CF/1988, a licitação é obrigatória para concessão ou permissão 
de serviços públicos. Ocorre que, eventualmente, poderia acontecer de não 
haver condições competitivas para determinado serviço público a ser 
concedido. Nesse contexto, estaria armado o cenário para a inexigibilidade 
de licitação, a qual tem exatamente tal razão: inviabilidade de 
competitividade, ante o que estabelece o art. 25 da Lei 8.666/1993, que é 
de aplicação subsidiária às licitações para concessões/permissões de 
serviços públicos. 
2. Conceito 
Reforça-se que não há uma definição constitucional ou legal para 
serviços públicos. O que há é a definição em Decreto do Poder 
Executivo Federal e de natureza doutrinária. 
 
6 Gabarito: CERTO. Cabe ressalvar a Lei 9.472/1997, que, no §2º do art. 23, autoriza a 
concessão sem licitação, no caso, em face da ausência de participantes (a licitação deserta 
ou frustrada). 
7
 Gabarito: CERTO. 
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Tratando-se de conceito eminentemente doutrinário, existem 
critérios e correntes doutrinárias para a definição de serviços 
públicos. Vejamos os principais: 
a) Subjetiva ou orgânica: o nome em si já nos informa – o serviço 
público é aquele prestado de forma direta pelo Estado. 
Crítica: ora, o Estado também pode prestar os serviços de forma 
indireta por particulares, exemplo das concessionárias, logo, o presente 
critério não estabelece uma boa definição de serviço público. Por 
esse motivo, é pouco aceito nos dias atuais. 
b) Material ou essencialista: de acordo com tal critério, é a 
natureza da atividade que determina o enquadramento de uma 
atividade como serviço público. Será público todo serviço que tenha 
por objetivo a satisfação de necessidades coletivas essenciais e 
não secundárias. 
Esse é o critério adotado pela corrente essencialista, a qual se 
propõe identificar um núcleo relativo à natureza da atividade 
que leve à classificação de uma atividade como serviço 
público. De acordo com tal critério, pouco importa se o serviço está 
previsto ou não em norma, prevalecendo o conteúdo. 
Crítica: embora a corrente essencialista conte com fortes defensores, 
socorre-se de conceito muito restrito de serviço público, deixando de 
lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados pelos servidores e os 
serviços das loterias. Mesmo os serviços não essenciais (os ditos 
secundários) e os serviços administrativos (os internos à 
Administração) podem ser classificados como serviços públicos. É tudo 
uma questão de escolha política, como será visto a seguir. 
c) Formal: por este critério, o Estado é o responsável por 
estabelecer quais atividades devem ou não ser reconhecidas 
como serviços públicos. O Estado é que enquadra a atividade 
dentro de um sistema exorbitante do comum, cercada por normas 
de Direito Público. É o critério adotado pela corrente formalista, 
e que prevalece no Brasil. 
Crítica: atualmente, nem todo serviço público é regido 
exclusivamente por normas de Direito Público. Há serviços prestados 
em caráter essencialmente privado por meio de concessionárias, como é o 
caso da energia elétrica e fornecimento de gás canalizado, havendo apenas 
derrogações (interferências parciais) pelo Direito Público. É o que a 
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doutrina costuma chamar de sistema híbrido (um tanto público, outro 
tanto privado). 
Ressalte-se, ainda, a existência de serviços de interesse público e 
que, apesar de prestados por particulares, não são 
propriamente serviços públicos. Não são sequer delegados pelo 
Estado. Logo, não são cercados por normas de Direito Público, nem 
mesmo em caráter híbrido, embora sejam serviços de utilidade 
pública, a exemplo da saúde e do ensino. São serviços autorizados 
pelo Estado, cabendo a este exercer o Poder de Polícia sobre tais 
atividades. 
A seguir, quadro-resumo sobre os critérios para a definição de 
serviços públicos: 
 Subjetivo 
ou 
Orgânico 
Material ou 
Essencialista 
Formalista 
Definição de 
Serviço 
Público 
Prestado 
diretamente 
pelo Estado 
Visa à satisfação 
de necessidades 
coletivas 
essenciais e não 
secundárias; 
Previsto ou não 
em normas 
Previsão em lei e 
com regime 
exorbitante do 
comum (normas 
de Direito 
Público) 
Críticas 
Admite-se a 
execução 
indireta 
Serviços não 
essenciais e 
administrativos 
são serviços 
públicos 
Há serviços 
públicos 
prestados por 
particulares, e 
regidos 
parcialmente por 
normas de 
Direito Privado 
Agora que já vimos os critérios doutrinários para a definição de 
serviços públicos, passa-se à reprodução, por ilustrativo, do conceito 
do autor Celso Antônio Bandeirade Mello: 
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade 
ou comodidade material fruível diretamente pelos 
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administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as 
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, 
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições 
especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que 
houver definido como próprios no sistema normativo. 
Como você identificaria o critério formal no texto em itálico? 
Então, o que foi falado, até agora, sobre critério formal? É aquele 
que estabelece o regime jurídico de Direito Público para os serviços 
públicos. Com outras palavras, o regime jurídico dos serviços 
públicos é diferenciado e especial (“consagrador de prerrogativas 
de supremacia e restrições especiais...”). De acordo com o critério 
formal, é serviço público todo aquele prestado sob o regime de 
direito público, total ou parcialmente. 
Por fim, que tal utilizarmos todos os critérios e suas respectivas 
críticas para apresentar um conceito válido de serviços públicos? 
Vamos ao desafio: 
Serviço público é toda a atividade prestada pelo Estado ou por 
quem lhe faça as vezes, regida predominantemente por 
normas de Direito Público, destinando-se a necessidades 
coletivas essenciais ou secundárias, usufruídas diretamente 
ou não pelos usuários, remunerados por taxas ou tarifas, 
conforme o caso. 
3. Classificações 
Antes das classificações propriamente ditas, deve ser destacado que 
o serviço público é atividade inconfundível com poder de 
polícia, obra pública e intervenção. 
O serviço público diferencia-se do poder de polícia pelo fato de ser 
atividade positiva (o Estado oferece uma utilidade ao cidadão). Já 
o poder de polícia é atividade eminentemente negativa (o 
Estado limita e restringe os direitos e as atividades dos cidadãos). 
O serviço público não se confunde com obra pública, pois esta é de 
natureza estática. De sua parte, o serviço público é atividade 
dinâmica (transportar, realizar ligações telefônicas e prover sinal de 
televisão). 
Por fim, o serviço público não se identifica com a intervenção. 
Relativamente ao regime jurídico, o serviço público se sujeita a 
um conjunto de princípios e de normas predominantemente de 
Direito Público, como a continuidade, a modicidade das tarifas, a 
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eficiência, a universalidade e a cortesia. Por sua vez, a atividade 
econômica se desenvolve sob a observância dos comandos 
constitucionais primariamente do Direito Privado e da ordem 
econômica, como os princípios da livre iniciativa, da propriedade 
privada e da livre concorrência. 
Quanto à forma de atuação, o Poder Público é titular do serviço 
público, podendo prestá-lo direta ou indiretamente, neste caso, sob o 
regime de concessão e permissão. Na intervenção, por sua vez, o 
Poder Público atua subsidiariamente em paralelo ao sistema 
capitalista, só podendo explorar a atividade econômica nos casos de 
monopólio, de imperativo de Segurança Nacional e de relevante 
interesse público. Na intervenção direta no domínio econômico, as 
empresas governamentais ficam sujeitas ao regime próprio das 
empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e 
tributárias; o que, no entanto, não alcança integralmente as 
empresas estatais que prestam serviços públicos. 
Tome Nota! 
Os serviços públicos foram tradicionalmente concebidos como atividade fora 
da livre-iniciativa e, consequentemente, à concorrência, pressupondo-se via 
de regra apenas um prestador, fosse ele o Estado ou um delegatário seu. 
Todavia, a partir da década de noventa do século passado, fortaleceu-se a 
característica do serviço público como espécie de atividade econômica, 
propugnando-se a instalação da concorrência. Inclusive, o art. 16 da Lei 
8.987/1995 dispõe que a outorga de concessão ou permissão não terá 
caráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou 
econômica justificada. Portanto, não há, como regra, o monopólio na 
prestação (por Alexandre Santos de Aragão). 
Vencidas estas considerações, iniciemos o estudo das 
classificações dos serviços públicos. 
Tratando-se de concursos públicos, exceção feita à aprovação, nada 
é certo, como é o caso das classificações de serviços públicos. 
Apesar disso, a seguir serão expostos os majoritários entendimentos 
doutrinários, haja vista o nosso objetivo maior: a adequada e 
certeira preparação dos candidatos a cargos e empregos 
públicos. 
De acordo com algumas concepções doutrinárias, os serviços podem 
ser: 
 Coletivos (uti universi – universais) e singulares (uti 
singuli); 
 Administrativos, econômicos, e sociais; 
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 Propriamente ditos e de utilidade pública; 
 Serviços Exclusivos e não exclusivos; 
 Próprios e impróprios; 
 Privativos e comuns. 
 Coletivos e Singulares 
Esta primeira classificação apresenta a divisão em termos de 
generalidade, de alcance de destinatários. Neste aspecto, os 
serviços podem ser uti universi e uti singuli. 
Os serviços uti universi ou gerais são os prestados a grupos 
indeterminados de indivíduos, a toda a coletividade, não se 
distinguindo os potenciais usuários. São serviços indivisíveis e 
universais. Não é possível medir de modo exato sua utilização pelos 
usuários (“per capita”), devendo ser financiados pelos impostos, 
quando for o caso, dado o caráter não contraprestacional de tal 
tributo, como a segurança pública, a saúde, a iluminação pública e o 
saneamento básico. 
Já os serviços uti singuli, individuais ou singulares, são os serviços 
que se dirigem a destinatários individualizados, sendo possível 
mensurar, caso a caso, quanto do serviço está sendo consumido. 
Logo, são serviços medidos “per capita”. Quando postos em 
operação, constituem verdadeiro direito individual, desde que em 
condições técnicas adequadas para o recebimento na área de 
prestação do serviço. 
Distintamente dos serviços uti universi, os uti singuli, pelo fato de 
admitirem mensuração individualizada, dão ensejo à cobrança da 
espécie tributária taxa, caso o serviço seja prestado pelo Estado 
(caput do art. 77 do Código Tributário Nacional: “serviço público 
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua 
disposição”), ou tarifa (espécie do gênero preço público, cobrado por 
particulares, como é o caso do gás canalizado prestado por 
concessionárias). Sobre o tema, dispõe a Súmula Vinculante 19: 
A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, 
remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de 
imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal. 
Para o STF, sendo específicos e divisíveis, os serviços públicos de 
coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos 
provenientes de imóveis podem ser remunerados por taxas, desde 
que essas atividades sejam completamente dissociadas de outros 
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serviços públicos de limpeza realizados em benefício da população 
em geral (uti universi) e de forma indivisível, tais como os de 
conservação e limpeza de logradouros e bens públicos (praças, 
calçadas, vias, ruas e bueiros).Taxas e tarifas são formas de pagamento de natureza 
contraprestacional, constituindo o que os tributaristas costumam 
chamar de prestações sinalagmáticas (o usuário só pode exigir a 
continuidade da prestação quando estiver cumprindo regularmente 
sua obrigação). Porém, são inconfundíveis entre si. 
As taxas decorrerem de lei, e, por serem tributos, têm caráter 
obrigatório (diz o Código Tributário – tributo é toda prestação 
compulsória (...) – art. 4º). Assim, ainda que os serviços não sejam 
utilizados, o administrado não tem a faculdade de deixar de quitar o 
débito junto ao Estado. Logo, os serviços individuais remunerados 
mediante taxa caracterizam-se pela obrigatoriedade, pois o 
contribuinte não tem a opção de escolha de uso, porque, mesmo que 
dele não se utilize, é obrigado a remunerá-lo, e pela continuidade, 
mesmo ocorrendo a inadimplência do usuário, é dever do Estado a 
prestação dos serviços. Trava-se, então, entre o contribuinte e o 
Poder Público, uma relação administrativo-tributária, solucionada 
pelas regras do Direito Administrativo (Resp 460271-SP – STJ). 
Por sua vez, as tarifas serão cobradas no caso de utilização efetiva 
de serviços públicos, como os de energia elétrica e fornecimento 
de água. O regime das tarifas não é tributário, de modo que mero 
Decreto do Executivo poderá aumentar o valor das tarifas, sem a 
observância, por exemplo, ao princípio da anterioridade anual. 
Afirma-se, ainda, que as tarifas só podem ser cobradas pela 
prestação de serviços uti singuli, o que, só de certa forma, é 
verdadeiro. “Só de certa forma verdadeiro” porque, na Lei 
9.074/1995, garante-se a execução de determinados serviços por 
meio de concessão e de permissão, sem que, no entanto, tais 
serviços detenham o caráter individual. São exemplos: saneamento 
básico e limpeza urbana (art. 2º, caput) (serviços uti universi). 
Então, aprenda algo: separe regra de exceção, a vida do 
concursando é sempre assim! Para os concursos públicos, a regra 
é que apenas serviços uti singuli admitem a entrega a particulares 
por meio de concessões de serviços públicos. 
 Administrativos, Econômicos e Sociais 
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A segunda classificação é a de que os serviços podem ser 
administrativos, econômicos e sociais. 
Os serviços administrativos são os que a Administração executa 
para atender a suas necessidades internas ou para preparar outros 
serviços que serão prestados ao público, tais como os de imprensa 
oficial (impressão de diários) e das estações experimentais. 
Os econômicos, também denominados de industriais ou 
comerciais, são os serviços que produzem renda (lucro) para quem 
os presta. A regra é que a remuneração dos prestadores de serviços 
econômicos se faça por tarifas, a serem fixadas pelo Estado. 
Por fim, destacam-se os serviços públicos sociais, executados pelo 
Estado para atendimento dos interesses sociais básicos, e 
representam ou uma atividade propiciadora de comodidade 
relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. Como registra José 
dos Santos Carvalho Filho, tais serviços são, em regra, deficitários, e 
o Estado os financia por meio de recursos obtidos junto à 
comunidade, sobretudo pela arrecadação de tributos. São exemplos: 
a assistência à criança e ao adolescente, a assistência médica e 
hospitalar e educação.8 
 Propriamente Ditos (indelegáveis) e de Utilidade 
Pública (delegáveis) 
Os serviços públicos podem ser classificados, ainda, em 
propriamente ditos e de utilidade pública. Para José dos Santos 
Carvalho Filho, são classificados, nessa ordem, em serviços 
indelegáveis e delegáveis. 
Para Hely Lopes Meirelles, os serviços de relevância pública são os 
que a Administração presta diretamente à comunidade, sem 
delegação a terceiros, por reconhecer sua essencialidade e 
necessidade para a sobrevivência da população e do próprio Estado, 
como a defesa nacional. São considerados serviços pró-
comunidade, por se destinarem ao atendimento a necessidades 
gerais da sociedade. 
Por sua vez, os serviços de utilidade pública são aqueles em que 
a Administração reconhece a conveniência, mas não sua 
necessidade e essencialidade, e, por isso, ou os presta 
 
8
 Marçal Justen Filho cita, ainda, os serviços culturais, assim entendidos os que satisfazem as 
necessidades culturais, envolvendo o desenvolvimento da capacidade artística e o próprio lazer, como 
museus, cinemas e teatro. 
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diretamente à sociedade ou os delega para que sejam executados 
por terceiros (concessionários e permissionários, por exemplo). São 
exemplos: transporte coletivo, energia elétrica e telefonia. São 
considerados, por sua vez, serviços pró-cidadão, por 
propiciarem facilidades diretamente aos cidadãos. 
QF-7 – PMP – INSS – Cespe – 2010 - Os serviços públicos propriamente ditos 
são aqueles em que a administração pública, reconhecendo sua conveniência para 
os membros da coletividade, presta-os diretamente ou permite que sejam 
prestados por terceiros, nas condições regulamentadas e sob seu controle. 
(Certo/Errado)9 
Comentários: 
Perceba que a banca só fez inverter os conceitos de serviços públicos 
propriamente ditos com os de utilidade pública, daí a incorreção do 
quesito. 
 Exclusivos e não Exclusivos 
Ao lado de serviços públicos exclusivos do Estado (incs. XI e XII do 
art. 21 da CF/1988, por exemplo), prestados direta ou indiretamente 
por concessão, permissão e autorização, em que se pressupõe o uso 
de atos de império, destacam-se os serviços públicos não 
privativos. A diferença é que aos particulares é lícito o desempenho 
de tais serviços, independentemente de delegação do Poder 
Público. 
E quais seriam os serviços não privativos do Estado? 
Conforme a CF/1988, podem ser citados pelo menos quatro serviços 
em que o Estado não detém a titularidade na prestação: 
educação, previdência social, assistência social e saúde: 
- Saúde (CF/1988): 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
No caso de serviços de saúde prestados por particular não se fala em 
delegação. Há outros requisitos estabelecidos em leis específicas, o 
que não vem ao caso para as provas de Direito Administrativo. 
Observe-se que, embora não sejam serviços delegados pelo Estado, 
ficam sujeitos ao controle deste, por meio do exercício regular do 
poder de polícia. Inclusive, há Agência Reguladora federal com 
competência para normatizar e fiscalizar os serviços de saúde 
(Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS). 
 
9
 Gabarito: ERRADO. 
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QF-8 – Analista – Câmara dos Deputados – Cespe – 2012 - De acordo com 
critério de classificação que considera a exclusividade ou não do poder público na 
prestação do serviço, o serviço postal constitui um exemplo de serviço público não 
exclusivo do Estado.10 
Comentários: 
A autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que serviço público é toda 
atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para 
satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente 
público. Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a 
coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade. 
Para a autora, na Constituição encontram-se exemplos de serviços públicosexclusivos, como o serviço postal (daí a incorreção do quesito), o correio 
aéreo nacional (inc. X do art. 21), os serviços de telecomunicações (inc. XI 
do art. 21), os de radiodifusão, energia elétrica, navegação aérea, 
transportes e demais indicados no artigo 21, inc. XII, e o serviço de gás 
canalizado (§2º do art. 25), este de competência dos Estados-membros. 
Essa, inclusive, é a jurisprudência do STF (ADPF 46). 
Para a autora, com relação aos serviços não exclusivos do Estado, pode-se 
dizer que são considerados serviços públicos próprios, quando prestados 
pelo Estado; e podem ser considerados serviços públicos impróprios, 
quando prestados por particulares, porque, neste caso, ficam sujeitos a 
autorização e controle do Estado, com base em seu poder de polícia. Enfim, 
são considerados serviços públicos, porque atendem a necessidades 
coletivas; mas impropriamente públicos, porque falta um dos elementos do 
conceito de serviço público, que é a gestão, direta ou indireta, pelo Estado. 
 Próprios e Impróprios 
Na visão de parte da doutrina administrativista, como é o caso da 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os serviços próprios são aqueles 
que, atendendo a necessidades coletivas, o Estado assume como 
seus e os executa diretamente (por meio de seus órgãos e agentes) 
ou indiretamente (por meio de concessionárias e permissionárias). 
Já os serviços impróprios ou virtuais, embora atendam 
necessidades coletivas, não são de titularidade do Estado e nem por 
ele executados. Porém, não refogem ao poder de polícia, pois devem 
ser autorizados, regulamentados e fiscalizados. Não deixam de 
ser, portanto, verdadeiras atividades privadas controladas pelo 
Estado. 
Para boa parte da doutrina, os serviços impróprios sequer deveriam 
ser reconhecidos em sentido jurídico como serviço público. Como 
 
10
 Gabarito: ERRADO. 
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exemplos de tais serviços podem ser citados os prestados por 
instituições financeiras e os de seguro e previdência privada. 
Essa última classificação, para o autor Hely Lopes Meirelles, aparece 
como serviços públicos autorizados: serviços de táxi, de 
despachantes, de pavimentação de ruas por conta dos moradores e 
de guarda particular de estabelecimentos e de residências. 
Apesar dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, esclareça-se que, 
para fins de concursos públicos, as bancas organizadoras costumam 
seguir a classificação dos serviços públicos em próprios ou impróprios 
da autora Maria Sylvia Di Pietro. O mais difícil não é fazer o concurso 
público, em si, é ter de contar com a “boa-vontade” do examinador 
em adotar entendimentos unânimes ou, pelo menos, majoritários na 
doutrina ou na jurisprudência. Mas tudo bem, vamos fazer nosso 
papel – que é passar logo no concurso! Deixe as ‘confusões’ de lado 
e estude, então! 
 Privativos e Comuns 
Para José dos Santos Carvalho Filho, os serviços privativos são 
aqueles atribuídos a apenas uma esfera da federação, como a 
emissão de moeda e o serviço postal, os quais são privativos da 
União (incs. VII e X do art. 21 da CF/1988), a distribuição de gás 
canalizado de competência dos Estados e do Distrito Federal (§2º do 
art. 25 da CF/1988) e o transporte coletivo intramunicipal, reservado 
aos Municípios (inc. III do art. 30 da CF/1988). 
Nesse contexto, é ilegítimo, por exemplo, que leis estaduais 
disponham sobre o trânsito e transporte, bingos, energia elétrica e 
telefonia, por serem matérias privativas da União. A não ser que 
Lei Complementar Federal delegue aos Estados-membros 
competência para legislar sobre pontos específicos (parágrafo 
único do art. 22 da CF/1988). 
Por sua vez, os serviços comuns são os que podem ser prestados 
concorrentemente por duas ou mais pessoas federativas. Sobre o 
tema, a CF/1988, no art. 23, enumerou os serviços comuns, como a 
proteção ao meio ambiente e a preservação das florestas. 
Assim, finalizamos as principais classificações. A seguir, como já é de 
praxe, quadro-resumo para a fixação dos diversos conceitos. 
Serviços Públicos 
Propriamente Ditos 
Essenciais e necessários à sobrevivência do 
grupo social e do Estado, não podendo ser 
delegados a particulares, como, por exemplo, 
defesa nacional. 
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Serviços de Utilidade 
Pública 
São os serviços que a Administração, 
reconhecendo sua conveniência, mas não a sua 
necessidade essencialidade, presta-os 
diretamente à sociedade ou delega sua 
prestação a terceiros, exemplo das 
concessionárias. 
 
Serviços 
Próprios/Indelegáveis 
Prestados pelo Estado com relação de 
supremacia, sem a possibilidade de delegação a 
particulares. (1) 
Serviços 
Impróprios/Delegáveis 
Aqueles que satisfazem os interesses da 
coletividade, com a possibilidade de delegação, 
como, por exemplo, energia elétrica. 
Serviços Administrativos São os serviços prestados para atendimento às 
necessidades internas do Estado, para compor 
melhor sua organização, como, por exemplo, 
Imprensa Nacional. 
Serviços Sociais Serviços dirigidos às satisfações básicas da 
coletividade, como, por exemplo, assistência 
médica e educacional. 
Serviços 
Industriais/Econômicos 
São os geradores de renda/lucro, como, por 
exemplo, telefonia e transporte coletivo. (2) 
Serviços Uti 
Singuli/Singulares 
Usuários determinados, com mensuração per 
capta, como, por exemplo, fornecimento de 
água. 
Serviços Uti Universi Usuários indeterminados, de natureza 
indivisível, como, por exemplo, iluminação 
pública. 
Serviços Exclusivos Aqueles de titularidade exclusiva do Estado, 
como, por exemplo, gás canalizado, 
telecomunicações, e serviço postal. (3) 
Serviços não exclusivos Podem ser prestados pelo Estado ou por 
particulares, por meio de autorizações, como, 
por exemplo, saúde e educação. 
(1) Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os serviços próprios são aqueles 
em que o Estado é titular, seja a prestação direta ou indireta 
(concessionárias e permissionárias, por exemplo). E os impróprios, por sua 
vez, são as atividades privadas que atendem à necessidade geral, sendo 
apenas autorizados pelo Estado, como a previdência privada. 
(2) Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os serviços industriais ou 
comerciais seguem o rito do art. 175 da CF/1988. Por sua vez, o art. 173 da 
Constituição refere-se a atividades estritamente econômicas, exercidas em 
caráter subsidiário pelo Estado. 
(3) Serviços exclusivos não se confundem com serviços indelegáveis. Por 
exemplo: o serviço local de gás canalizado é monopólio dos Estados e 
Distrito Federal, enfim, são serviços de titularidade exclusiva do Estado, 
porém podem ser prestados por particulares, no caso, as concessionárias. 
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4. Competência 
Inicialmente, vamos recorrer ao Direito Constitucional, em que se 
estabelece que a repartição de competências entre os entes 
federativos segue o princípio da predominância do interesse. 
A União tem competência para prestar e regulamentar assuntos de 
interesse Nacional; os Estados, de interesse regional; os 
Municípios, de interesse local; e o Distrito Federal (em razão de seu 
hibridismo), cumulativa ou múltipla (Local + Regional, isto é, 
assuntos de interesse Municipal e Estadual). 
Nesse contexto, compete privativamente: 
- À União a prestação de serviços de telecomunicações, de 
energia elétrica, de transporteinterestadual ou internacional, 
de radiodifusão sonora e de imagens (competência enumerada, 
rol taxativo). 
- Aos Estados a prestação dos serviços de interesse regional. Os 
serviços do Estado são encontrados por exclusão, ou seja, de forma 
remanescente (rol exemplificativo). No entanto, essa é uma 
regra que comporta exceções, é o caso do serviço de gás 
canalizado e dos serviços prestados nas regiões 
metropolitanas, nas aglomerações urbanas e nas 
microrregiões, como estabelece o §3º do art. 25 do texto 
constitucional: 
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, 
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. 
Talvez não tenha ficado claro o significado de competência 
remanescente. Vamos detalhar um pouco mais. 
Responda rápido: a quem compete prestar serviços de 
transporte coletivo intermunicipal? 
União? Não, pois compete à União o serviço de natureza 
interestadual ou internacional. 
Municípios? Não, afinal são responsáveis pelo serviço 
intramunicipal. 
Logo, em razão do que sobra (remanesce), a competência só pode 
ser do Estado-membro, o que, inclusive, foi considerado 
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constitucional pelo STF na ADI 2.349. Sobre o tema, dispõe o §1º do 
art. 25 da CF/1988: 
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição. 
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam 
vedadas por esta Constituição. 
Alerte-se que existem, excepcionalmente, serviços intramunicipais 
de competência dos Estados. Por exemplo: o Metrô de São Paulo é 
uma Sociedade de Economia Mista prestadora de serviço 
público de transporte urbano coletivo, porém, do Estado de 
São Paulo e não do Município. É do Estado porque é uma 
Companhia METROPOLITANA. E cabe ao Estado a organização dos 
serviços situados nas regiões metropolitanas, nos termos do §3º do 
art. 25 da CF/1988. E os serviços de gás? Isso mesmo. Segundo a 
CF, de interesse local, sendo, no entanto, monopólio dos Estados-
membros. 
- Aos municípios a prestação de serviços de transporte coletivo 
urbano (leia-se: intramunicipais), ensino infantil e fundamental e até 
funerários. Este último serviço merece destaque, uma vez que não 
consta expressamente do texto constitucional, o que evidencia 
que a enumeração dos serviços na CF/1988 é meramente 
exemplificativa para os Municípios e os Estados. 
Assim, podem os entes federados (exceto União, rol taxativo) criar 
outros serviços, em observância ao princípio da predominância do 
interesse. 
Para Hely Lopes Meirelles, o serviço funerário é da competência 
municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, 
quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o 
transporte de cadáveres e a administração de cemitérios. Esse, 
inclusive, é o entendimento do STF (RE 387.990). 
- Ao Distrito Federal a prestação de serviços de competência dos 
Estados e dos municípios, em razão da competência cumulativa ou 
múltipla. No entanto, nem todos os serviços de competência 
estadual são mantidos e organizados pelo DF. Vamos à leitura 
dos incs. XIII e XIV do art. 21 da CF/1988: 
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos 
Territórios; 
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XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o 
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como 
prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a 
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; 
Note que nem todos os serviços dos Estados são de competência do 
Distrito Federal. 
QF-9 – AUFC – TCU – Cespe – 2007 - O DF deve prestar os serviços 
públicos previstos como de competência dos estados e dos municípios, 
cumulativamente.11 
Comentários: 
O gabarito preliminar deste item foi certo. Entretanto, com os recursos, a 
banca organizadora teve de mudar para ERRADO no definitivo. 
Observe a justificativa apresentada pelo Cespe: “alterado de C para E, pois a 
assertiva não contempla as exceções existentes no ordenamento 
constitucional, quais sejam, a manutenção dos serviços de Ministério 
Público, Justiça e Defensoria Pública pela União dentro do Distrito 
Federal”. 
Aproveitando a passagem do item acima, cabe chamar a atenção 
para um detalhe. Com a EC 69/2012, a Defensoria do DF, antes 
mantida e organizada pela União, passou à competência legislativa e 
material do DF. Assim, da justificativa do Cespe, retiramos a menção 
à Defensoria. 
Até aqui tivemos contato com a competência privativa quanto à 
prestação de serviços públicos. Ocorre que o Constituinte também 
previu a competência comum dos Entes Políticos para determinados 
serviços públicos. Segundo disposto no art. 23 da CF/1988, é 
competência comum da União, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
Para a doutrina, a competência comum é de natureza 
administrativa e, diga-se de passagem, garantidora do exercício 
concomitante por todos os Entes Federados, de modo que os 
serviços públicos serão prestados de forma paralela, em 
condições de igualdade, sem relação de subordinação (hierarquia) 
entre os entes federativos. Em síntese: a atuação (ou omissão) de 
um ente da federação não impossibilita a atuação do outro. 
Tome Nota! 
 
11
 Gabarito: ERRADO. 
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O exercício da competência comum não está sujeito à regulamentação do 
serviço publico exclusivamente pela esfera federativa de nível mais 
elevado. Ou seja, mesmo que a União não regulamentasse a matéria, isso 
não impediria de um Estado o prestar, por exemplo. 
Continuemos. 
Dos serviços decorrentes da competência comum, podem ser 
citados exemplificativamente: 
I - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e 
garantia das pessoas portadoras de deficiência; 
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à 
ciência; 
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 
IX - promover programas de construção de moradias e a 
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; 
XII - estabelecer e implantar política de educação para a 
segurança do trânsito. 
Por fim, atente-se para a alteração pela EC 53/2006. No parágrafo 
único do art. 23 da CF, houve a inserção de leis complementares 
no lugar de “lei complementar”, para se evitarem os conflitos no 
âmbito da competência comum ou, ainda, evitar a prestação 
duplicada. A seguir, a nova redação: 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para 
a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 
5. Formas de Prestação e Meios de Execução 
Os serviços públicos próprios são de titularidade do Poder Público, 
que pode prestá-los diretamente, por meio da Administração 
Direta ou da Indireta (autarquias e empresas públicas, por exemplo), 
ou indiretamente, por concessões e permissões, sempre precedidas 
de licitação. 
A prestação direta dos serviços públicos é efetuada pela própria 
máquina estatal, centralizada ou descentralizadamente. É muito 
comum os concursandosconfundirem o conceito de prestação direta 
com o de Administração Indireta, para concluir, equivocadamente, 
que se está diante da Administração Indireta a prestação é indireta. 
Como esclarece Gustavo Scatolino, a prestação direta corresponde à 
prestação por meio de sua própria estrutura, seja por seus órgãos ou 
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entidades da Administração Indireta. É o caso do serviço postal, 
prestado pela União, com caráter de exclusividade por meio da 
Empresa Brasileira de Correio e Telégrafos (empresa pública 
vinculada ao Ministério das Comunicações), ou do serviço de 
infraestrutura aeroportuária, por meio da Infraero (empresa pública 
vinculada à Secretaria de Aviação Civil). 
Nessa ordem, teremos o serviço público centralizado ou 
descentralizado. 
O serviço centralizado se confunde com o conceito de 
Administração Direta (Ministérios e Secretarias, por exemplo), em 
que os serviços são prestados pelos próprios órgãos da estrutura da 
pessoa política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Já o serviço descentralizado é todo aquele em que o Poder Público 
transfere a titularidade e execução por lei, ou, tão somente, a 
execução por contrato ou ato administrativo a outras pessoas 
jurídicas. Traduzidas, respectivamente, em Administração Indireta 
(ou Descentralização por Outorga, em termos doutrinários), e em 
Administração por Colaboração ou Descentralização por 
Delegação (também em expressão empregada pela doutrina). 
Citam-se, ainda, a descentralização territorial ou geográfica, em que 
se outorga a capacidade genérica administrativa às autarquias 
territoriais, e a descentralização social, em que os serviços passam a 
ser prestados com o auxílio de entidades integrantes do Terceiro 
Setor, como é o caso das Organizações Sociais e Oscips. 
Abre-se um parêntese para esclarecer que o serviço 
descentralizado não se confunde, igualmente, com o serviço 
desconcentrado. 
Na desconcentração, os serviços são prestados por uma única pessoa 
(repartição pública), porém, as atribuições são distribuídas entre dois 
ou mais órgãos da pessoa jurídica. Está-se diante de verdadeira 
técnica administrativa, por simplificar a prestação dos serviços, o 
que, inclusive, diferencia-a da descentralização, esta pautada no 
princípio da especialização, em que os serviços são retirados do 
centro e transferidos para outras pessoas, garantindo-se maior 
eficiência. 
Por fim, os serviços centralizados, descentralizados e 
desconcentrados podem ser executados direta ou indiretamente. 
Enquanto na execução direta, os serviços são prestados aos usuários 
pela pessoa competente com os próprios instrumentos (equipamentos 
e funcionários); na execução indireta, o responsável pela prestação 
contrata com terceiros a execução de serviços delegáveis, exemplo 
das obras contratadas por autarquias, sob a modalidade de 
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empreitada global. 
Estas informações podem confundir o concursando no dia derradeiro. 
Por isso, façamos um breve exercício para a fixação: 
1ª  Como se classifica a prestação e a execução de serviços 
públicos por Ministério com a própria força de trabalho? 
2ª Classifique a prestação de serviços por empresa pública, 
entidade integrante da Administração Indireta, e com a 
personalidade jurídica de Direito Privado. 
3ª Como se classifica o serviço prestado pelo INSS 
(Autarquia Federal), no Estado do Acre, com a terceirização de 
serviços? 
4ª Serviços prestados por órgãos de Secretaria Estadual com 
o auxílio de terceiros? 
Vamos às respostas: 
1ª A forma de prestação por Ministério é centralizada. Ao se 
utilizar dos próprios meios, está-se diante da execução direta 
(Serviço Centralizado por Execução Direta). 
2ª A forma de prestação por Empresa Pública é 
descentralizada (Serviço Descentralizado). 
3ª O INSS é Autarquia Federal, logo é serviço 
descentralizado. A execução, com auxílio de terceiros, é indireta 
(Serviço Descentralizado por Execução Indireta). 
4ª A criação de órgãos dentro da Secretaria Estadual é o 
processo de desconcentração. A execução sem o próprio 
aparato é indireta (Serviço Desconcentrado por Execução 
Indireta). 
6. Concessões de Serviços Públicos 
Nos termos do art. 175 da CF/1988, o Poder Público é sempre o 
titular dos serviços públicos, mas a execução pode ser feita por 
particulares (descentralização por colaboração ou negocial). Na 
descentralização por colaboração, o Estado repasse a mera execução 
a particulares, formalizando-se permissões e concessões de serviços. 
As concessões de serviços públicos podem ser comuns e especiais. 
As comuns estão disciplinadas pela Lei 8.987/1995, nas espécies: 
“serviços públicos” e “serviços públicos precedidos de obra pública”. 
Por sua vez, as concessões especiais surgiram com a Lei 
11.079/2004, conhecida vulgarmente como Parceria Público-Privada 
(PPP). 
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As concessões comuns e especiais são formalizadas por contratos 
administrativos. E, em matéria de contratos e licitações, compete 
privativamente à União legislar sobre normas gerais para toda a 
Administração Pública (União, Estados, DF e Municípios) (inc. XXVII 
do art. 22 da CF/1988). 
Nesse contexto, para regulamentar o art. 175 da CF/1988 (as 
concessões comuns), a União editou a Lei 8.987/1995, alterada, 
posteriormente, pelas Leis Federais 9.074/1995; 11.196/2005, 
11.445/2007; e 12.767/2012. A seguir, o art. 1º da Lei de 
Concessões comuns, que nos reforça o seu caráter geral: 
Art. 1o As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as 
permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da 
Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas 
cláusulas dos indispensáveis contratos. 
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às 
prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas 
modalidades dos seus serviços. 
Esclareça-se que a Lei 9.074/1995 enumerou serviços públicos 
federais sujeitos ao regime das concessões, e, quando for o caso, 
das permissões. São eles: 
I - vias federais, precedidas ou não da execução de obra 
pública; 
II - exploração de obras ou serviços federais de barragens, 
contenções, eclusas, diques e irrigações, precedidas ou não 
da execução de obras públicas; 
III - os serviços postais. 
No entanto, nem todo os serviços precisam ser delegados 
formalmente pelo Poder Público. Foram excluídos do sistema os 
seguintes serviços: 
Art. 2º. (...) 
(...) 
§ 2º Independe de concessão, permissão ou autorização o 
transporte de cargas pelos meios rodoviário e aquaviário. 
§ 3o Independe de concessão ou permissão o transporte: 
I - aquaviário, de passageiros, que não seja realizado entre 
portos organizados; 
II - rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por 
operadoras de turismo no exercício dessa atividade; 
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III - de pessoas, em caráter privativo de organizações públicas 
ou privadas, ainda que em forma regular. 
A seguir, vamos avançar pelas diretrizes básicas do Estatuto das 
Concessões comuns, reservando para tópicoespecial o tratamento 
das PPPs. 
6.1. Princípios 
Por serem destinados à coletividade, os serviços públicos sob a 
incumbência do Estado ou de seus agentes delegatários devem ser 
prestados com observância de determinados padrões. O serviço 
público prestado aos cidadãos-usuários deve ser adequado. 
Em tradução aos requisitos do serviço adequado, previstos no art. 6º 
da Lei 8.987/1995, a doutrina costuma apontar múltiplos princípios 
inerentes à prestação dos serviços públicos. Os mais exigidos 
nos concursos públicos são a seguir elencados. 
- Continuidade 
Também denominado de Princípio da Permanência, é sempre um 
forte item de prova. Pelo princípio da continuidade, os serviços 
públicos não podem sofrer interrupção. É dizer, não devem sofrer 
solução de continuidade em sua prestação, a não ser em situações 
excepcionais. 
Nesse contexto, não caracteriza descontinuidade a interrupção 
da prestação do serviço: 
 Em razão de situação emergencial (exemplo de 
Apagão devido à queda de raio na Central Elétrica), e 
 APÓS AVISO PRÉVIO, quando: 
a) motivada por razões de ordem técnica ou de 
segurança das instalações; e 
b) por inadimplemento do usuário, considerado o 
interesse da coletividade. 
Para o STF, o Estado-membro não pode interferir nas relações 
jurídico-contratuais entre o Poder Concedente Federal e as empresas 
concessionárias, para dispor, por exemplo, sobre a proibição de corte 
de serviços essenciais por falta de pagamento do usuário (ADI 
3.729). 
Mais à frente, veremos que, em nome do princípio da 
continuidade, é permitido ao Estado o resgate (encampação 
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ou retomada) do serviço público concedido antes de vencido o 
prazo contratual, em atendimento ao interesse da coletividade. 
Por fim, ainda como aplicação do princípio em análise, registra-se a 
inaplicabilidade da “exceptio non adimpleti contractus” (exceção 
do contrato não cumprido) contra o Poder Público. 
Nos acordos entre particulares, a regra é que o descumprimento por 
uma das partes abre espaço para que outro polo da relação deixe de 
cumprir a obrigação assumida. Por sua vez, nos contratos de serviços 
públicos, o descumprimento pelo Poder Concedente não autoriza que 
a concessionária interrompa a execução dos serviços. 
Nos termos da Lei 8.987/1995, a interrupção dependerá de 
sentença judicial transitada em julgado. Enfim, não é oponível 
ao Poder Concedente a exceção do contrato não cumprido. 
É muito importante que o candidato não confunda a regra dos 
serviços públicos com a prevista na Lei 8.666/1993. Nos contratos 
administrativos regidos pela Lei de Licitações, depois de 90 dias de 
inadimplência do Estado-contratante, faculta-se a interrupção 
dos serviços contratados. 
QF-10 – Cartório – TJ/AP – FCC – 2011 - É INCOMPATÍVEL com os princípios 
inerentes aos serviços públicos aplicação plena da “exceção do contrato não 
cumprido” contra a Administração Pública.12 
Comentários: 
Nos termos da Lei 8.987/1995, a interrupção dos serviços públicos dá-se 
por sentença judicial transitada em julgado, quando a inadimplência decorre 
do Poder Concedente. Portanto, não há aplicação plena da exceção do 
contrato não cumprido. 
Atenção! O tratamento com os usuários é diverso, sendo possível 
verificar a interrupção em caso de inadimplência destes. A não 
oposição da exceção do contrato não cumprido é restrita ao Poder 
Concedente! 
No entanto, é digno de nota que nem sempre os serviços prestados 
ao usuário inadimplente poderão ser interrompidos. Na 
jurisprudência do STJ, colhemos excelentes exemplos de não 
interrupção. 
Para a Corte Federal, é ilegítimo o corte no fornecimento de 
energia elétrica em razão de débito irrisório (R$ 0,85), por 
 
12
 Gabarito: CERTO. 
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configurar abuso de direito e ofensa aos princípios da 
proporcionalidade e da razoabilidade, sendo cabível, inclusive, 
indenização do consumidor por danos morais (Recurso Especial 
811690). 
Para o STJ, o corte de energia elétrica pressupõe o inadimplemento 
de conta relativa ao mês do consumo, sendo inviável a 
suspensão do abastecimento por débitos antigos. A seguir, trecho da 
decisão (Recurso Especial 865.841): 
Não é lícito à concessionária interromper o fornecimento de 
energia elétrica por diferença de tarifa, a título de recuperação 
de consumo de meses, em face da essencialidade do serviço, 
posto bem indispensável à vida. 
É que resta cediço que a 'suspensão no fornecimento de 
energia elétrica somente é permitida quando se tratar de 
inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do 
consumo, restando incabível tal conduta quando for 
relativa a débitos antigos não pagos, em que há os meios 
ordinários de cobrança, sob pena de infringência ao disposto no 
art. 42 do Código de Defesa do Consumidor. 
Claro que a vedação de suspensão dos serviços não diz respeito ao 
desvio do serviço de forma fraudulenta (o vulgo “gato”). Mas, 
nesse caso, o débito decorrente de suposta fraude no medidor não 
pode ser apurada unilateralmente pela concessionária, sob 
pena de ser ilegítima a suspensão do fornecimento, pelo fato de 
não se garantir ao usuário o exercício da ampla defesa e do 
contraditório: 
Recurso Especial 941613 
É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando 
o débito decorrer de suposta fraude no medidor de consumo 
de energia, apurada unilateralmente pela concessionária. 
Ainda, em termos doutrinários, o amigo concursando deve saber 
distinguir serviços compulsórios de serviços facultativos. Tratemos, 
pois, de tal distinção. 
Os serviços facultativos são os regidos pela Lei 8.987/1995, em 
que a remuneração é formalizada por tarifa (o cidadão usa se e 
quando quiser). Nesse caso, pela inadimplência do usuário, a 
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concessionária pode suspender a prestação do serviço. 
Inclusive, esse é o entendimento do STJ (RESP 510478-PB). 
Já os serviços compulsórios são os impostos de forma coercitiva 
pelo Estado e cobrados mediante TAXA (exemplo das taxas de 
incêndio e judiciária), não podendo sofrer solução de 
continuidade, pois a Fazenda Pública conta com instrumentos 
hábeis de cobrança, como a inscrição em dívida ativa para futura 
execução do devedor. 
Nesse contexto, seria cabível o corte do fornecimento de água? 
Sim, é possível. 
O Supremo Tribunal Federal (STF) sinalizou que a cobrança de água 
pode ser remunerada por preço público, logo, não há, 
necessariamente, caráter tributário. Para afastar quaisquer dúvidas, 
ressalte-se que o entendimento do STF é acompanhado pelo STJ em 
diversos julgados (RESP 363.943-MG e RESP 337.965-MG). 
Uma questão intrigante é saber como fica se o inadimplente for 
uma pessoa jurídica de Direito Público. 
No Recurso Especial 649746, o STJ fixou o entendimento de que, 
tratando-se de pessoa jurídica de Direito Público, prevalece a 
tese de que o corte de energia é possível, desde que não 
aconteça indiscriminadamente, preservando-se as unidades 
públicas essenciais, como hospitais, delegacias, prontos-socorros, 
escolas públicas e creches. Aplica-se, por analogia, a Lei de Greve 
(Lei 7.783/1989), a qual prevê situações que, não atendidas, 
colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou segurança da 
população. 
Em conclusão, seria plenamente lícito à concessionária interromper o 
fornecimentode energia elétrica se, após aviso prévio, determinada 
pessoa estatal devedora não solvesse a dívida oriunda de contas 
geradas pelo consumo de energia, desde que não de forma 
indiscriminada. No RE 649746, o STF entendeu que a suspensão do 
fornecimento de energia elétrica de alguns trechos de ruas e não 
de um bairro ou todo o município, não se qualifica como 
suspensão indiscriminada. 
- Generalidade 
Por força dos princípios da generalidade ou da universalidade, os 
serviços públicos devem ser prestados, sem discriminação, a 
todos que satisfaçam as condições para sua obtenção, sendo 
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imprescindível a observância de um padrão uniforme em relação aos 
administrados (princípio da igualdade ou neutralidade). 
Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princípio. De um lado, 
os serviços públicos devem ser prestados ao maior número 
possível de usuários, é dizer, deve ter o máximo de amplitude. Por 
outro lado, a prestação de serviço público não deve conter 
discriminações, quando, é claro, as condições entre os usuários 
sejam técnica e juridicamente idênticas. 
Como já dizia o filósofo Aristóteles, devemos tratar os iguais na 
medida de suas igualdades e os desiguais na medida em que se 
desigualam. Assim, a existência de faixas distintas de tarifas e a 
gratuidade aos maiores de 65 anos nos transportes coletivos urbanos 
(§2º do art. 230 da CF/1988) não ofendem o princípio da 
universalidade. 
– Atualidade 
Os serviços públicos devem ser continuamente atualizados, 
assimilando novas tecnologias e tendências, evitando-se a 
obsolescência. A doutrina costuma denominá-lo de princípio do 
aperfeiçoamento ou da adaptabilidade ou da mutabilidade. 
Tal requisito guarda estreita relação com o princípio da 
eficiência, como se vê, mas com ele não se confunde. Dos 
requisitos de serviço adequado é o único que tem definição na Lei 
8.987/1995 (§2º do art. 6º)! 
A atualidade vem a ser uma das aplicações do princípio da 
eficiência, pois o progresso da qualidade das prestações ao usuário 
deve ser considerado como um dos direitos do cidadão, de modo que 
o Estado, ao assumir um serviço como público, tem o dever correlato 
de zelar pelo seu aperfeiçoamento, para que os frutos da ciência e da 
tecnologia sejam distribuídos. 
A doutrina pátria reconhece, na atualidade, a cláusula do progresso. 
Vejamos o que nos ensina Diogo de Figueiredo: 
Neste sentido, tida como cláusula de progresso, o principio 
da atualidade vem a ser um corolário do principio da eficiência, 
no sentido de que o progresso da qualidade das prestações ao 
usuário deve ser considerado um dos direitos do cidadão, de 
modo que o Estado, ao assumir um serviço como público, 
impõe-se também o correlato dever de zelar pelo seu 
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aperfeiçoamento, para que os frutos da ciência e da tecnologia 
sejam distribuídos o mais rápido e amplamente possível. 
A presença da cláusula do progresso abre espaço para que o Poder 
Concedente possa alterar unilateralmente as disposições 
contratuais regulamentares, e confira aos usuários melhores e 
modernas tecnologias, não cabendo a estes ou à concessionária exigir 
a manutenção do regime jurídico anterior (ausência de direito 
adquirido!).13 
– Modicidade das Tarifas 
O prestador do serviço público deve ser remunerado de maneira 
razoável. Contudo, os usuários não devem ser onerados de 
maneira excessiva. 
Com efeito, o Poder Público, ao fixar a remuneração das prestadoras, 
deve aferir o poder aquisitivo dos usuários, para que estes não sejam 
afastados do universo de beneficiários. Inclusive, o legislador prevê 
as chamadas receitas alternativas ou complementares, com o 
propósito de manter a tarifa cada vez mais atrativa e acessível.14 
Tome Nota! 
Ordinariamente, os serviços prestados pelas concessionárias são 
remunerados por tarifas. No entanto, não há vedação de, no curso do 
contrato, a lei vir a estabelecer a gratuidade para determinada classe de 
usuários, como foi o caso da gratuidade para os maiores de 65 anos em 
transportes coletivos urbanos, conferida pelo art. 230 da CF. 
Neste caso, por haver perda de receita por parte da prestadora, é dever do 
Poder Concedente o reequilíbrio econômico-financeiro. Sobre o tema, 
embora a Lei 9.074/1995 condicione a concessão de benefícios tarifários 
(gratuidade, por exemplo) à indicação da origem de recursos ou à 
simultânea revisão do contrato, o STF tem entendido que a gratuidade deve 
vigorar imediatamente a partir da vigência da lei, cabendo à concessionária 
ajustar-se futuramente com o Poder Concedente, exigindo-se-lhe a 
recomposição da equação econômico-financeira (ADIs 2.649 e 3.768) . 
Ao longo deste tópico, o concursando já teve e terá outros sinais de 
que a forma de remuneração das concessões ocorre por meio de 
tarifas, que é espécie de preço público, e não por taxas (espécie 
tributária). De modo geral, a tarifa deve se destinar à manutenção 
do serviço, bem como ao seu contínuo aperfeiçoamento, 
 
13
 Se a alteração unilateral das cláusulas de serviços ou regulamentares, pelo Poder Concedente, 
repercutir na equação econômico-financeira (cláusula financeira), caberá à concessionária exigir do 
Poder Concedente o reequilíbrio econômico-financeiro do ajuste. 
14
 O art. 223 da CF prevê os serviços públicos de radiodifusão sonora e de sons e imagens. Neste caso, a 
concessionária não é remunerada por tarifa dos telespectadores/ouvintes ou por verbas do Estado. A 
receita é financiada pela publicidade. 
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proporcionando a justa remuneração ao concessionário, de 
acordo com o estabelecido no contrato firmado com o Poder 
Concedente. 
Para que mantenha o equilíbrio financeiro inicialmente 
estabelecido, as tarifas deverão ser revisadas periodicamente, 
para mais ou para menos, em razão do evento verificado (art. 9º da 
Lei 8.987/1995). Esclareça-se que as alterações unilaterais nos 
contratos de concessão não observam o limite de 25% da Lei 
8.666/1993, sendo cabível, portanto, o dever da manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro acima de tais patamares, se 
necessário. 
Trechos acima, falou-se em receitas alternativas. Você saberia 
explicar detalhadamente o que são tais receitas? Vejamos. 
Recentemente, o Tribunal de Contas da União (TCU) reviu o projeto 
do “Trem-Bala”, para que recalculassem as tais receitas 
alternativas. 
Ninguém duvida que a prestação dos serviços públicos seja pautada 
na modicidade da tarifa, isto é, as tarifas devem ser módicas o 
suficiente para permitir a inclusão de um maior número de usuários 
quanto à utilização do serviço concedido. Mas o que isso tem a ver 
com receita alternativa? Tudo, respondemos. 
Para o cálculo das tarifas devem ser consideradas, ainda, outras 
fontes, provenientes de receitas alternativas, complementares, 
acessórias ou de projetos associados que poderão ser gerados 
com a concessão (art. 11). 
Quem nunca percebeu, por exemplo, ao longo das estradas tarifadas 
(Via Dutra ou Carvalho Pinto ou Bandeirantes ou qualquer outra 
rodovia tarifada), terrenos públicos sendo explorados por 
particulares? Isso mesmo. São ou podem ser receitas alternativas, 
utilizadas com a finalidade de ajudar no custo do serviço, 
revertendo-se em redução da tarifa para o usuário final. 
No caso do Trem de Alta Velocidade,vulgo “Trem-Bala”, que ligará 
RJ-SP-Campinas, o TCU recomendou que as receitas advindas da 
exploração econômica das estações próprias de passageiros e do 
transporte de pequenas cargas fossem revertidas em benefício da 
modicidade tarifária. Em outras palavras, as receitas alternativas e 
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complementares obtidas pela futura concessionária reduzirão o custo 
da passagem do trem.15 
Por fim, registre-se que o reajuste e revisão das tarifas são 
cláusulas essenciais nos contratos de concessão as que se refiram à 
revisão e ao reajuste das tarifas (inc. IV do art. 23), as quais, ainda, 
poderão ser diferenciadas em função das características técnicas 
e dos custos específicos provenientes do atendimento aos 
distintos segmentos de usuários (art. 13). 
Essa última passagem reforça a ideia de as tarifas serem 
diferenciadas não importa ofensa ao princípio da igualdade ou 
da universalização. Nesse contexto, veja-se a tarifa social de 
energia elétrica, cujos valores são menores para a população de 
menor renda. 
– Cortesia 
Talvez a cortesia ou urbanidade seja entre os requisitos aquele que 
muitas vezes sentimos falta na prestação dos serviços públicos, não 
é verdade? Porém, é dever do prestador do serviço tratar com 
civilidade e com urbanidade os usuários-cidadãos do serviço público. 
Pode-se afirmar que o destinatário do serviço público tem o direito 
de ser tratado com o mínimo de educação, mesmo porque a 
prestação que lhe é ofertada não consubstancia um favor que lhe é 
generosamente concedido, mas se trata da execução de um dever 
da prestadora, bem como de um direito subjetivo do cidadão. 
- Segurança 
Os serviços públicos devem ser prestados sem riscos ao usuário, 
devendo o prestador adotar as providências necessárias para 
minimizar estes riscos. 
Obviamente, essas medidas possuem uma relação de custo-benefício 
que deve ter em conta não só fatores econômicos, mas também a 
dignidade do destinatário do serviço. 
– Eficiência 
O princípio de eficiência tem previsão constitucional (caput do art. 
37 da CF/1988). Ao se proceder a avaliações quanto à eficiência, o 
 
15
 Para Celso Antônio Bandeira de Mello, não há impedimento de as receitas alternativas serem 
subsidiadas diretamente pelo Estado, para dar-se aplicabilidade ao princípio da modicidade das tarifas. 
Esse entendimento é compartilhado por Marçal Justen Filho. 
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Poder Público poderá aperfeiçoar suas alocações de recursos, 
aportando verbas de maneira mais adequada entre o serviço a 
ser prestado e a demanda social. 
Por fim, vejamos a lista completa dos requisitos do serviço 
adequado, conforme o caput do art. 6º da Lei 8.987/1995: 
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, 
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das 
tarifas.16 
6.2. Direitos e Obrigações 
A regra é que os contratos administrativos disponham de efeitos 
bilaterais, que sejam comutativos, e, assim, acarretem direitos e 
obrigações recíprocos entre as partes. 
Por exemplo: o contrato de obra pública entre a União e a 
construtora “X” gera o dever de a União remunerar os serviços 
prestados, e o direito de receber o serviço adequado; gera o 
direito de a construtora receber pelos serviços, e o dever de 
prestar o serviço adequado. Há apenas dois polos na relação 
contratual, com direitos e obrigações recíprocos. 
Por sua vez, nos contratos de concessão, embora exista a 
comutatividade, os efeitos são trilaterais, e, em alguns casos, até 
quadrilaterais. 
Trilaterais? Quadrilaterais? Vamos explicar isso de forma mais 
detalhada. 
Por exemplo: depois de regular procedimento de licitação, na modalidade 
concorrência, para a prestação de serviços públicos, sagrou-se vencedora a 
empresa ATLED S/A. O Estado-administrador, na qualidade de Poder 
Concedente, firma contrato administrativo de concessão com a referida 
empresa. Nesse instante, temos o típico contrato administrativo, de efeitos 
bilaterais, com geração de direitos e obrigações entre Poder Concedente e 
Concessionária. 
Ocorre que a Concessionária é prestadora de serviços públicos, tendo por 
destinatários os usuários. E, nos termos da Lei 8.987/1995, o usuário, 
apesar de não ser formalmente parte no contrato, é detentor de 
direitos e obrigações. Daí se concluir pela existência de efeitos trilaterais 
(Poder Concedente, Concessionária e Usuários). 
Entendido o efeito trilateral? Vejamos, agora, o quadrilateral. 
Como nos esclarece Maria Sylvia Zanella Di Pietro, devem ficar a 
cargo do Estado as atividades que lhe são próprias como ente 
 
16
 O art. 22 do Código de Defesa do Consumidor determina que os serviços públicos sejam adequados, 
eficientes, seguros, quanto aos essenciais, contínuos. 
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soberano, consideradas indelegáveis ao particular (segurança, 
defesa, justiça, relações exteriores, legislação e polícia); e devem ser 
regidas pelo princípio da subsidiariedade as atividades sociais 
(educação, saúde, pesquisa, cultura e assistência) e econômicas 
(industriais, comerciais, financeiras), as quais o Estado só deve 
exercer em caráter supletivo da iniciativa privada. 
A dinâmica dos Estados Modernos tem sido pela adoção de 
mecanismos de “parcerias” com a Administração Privada, como, no 
Brasil, as Parcerias Públicas Privadas, os Contratos de Gestão e os 
Termos de Parceria. O Estado afasta-se, parcialmente, da função de 
executor, para render-se ao fomento, à fiscalização e à regulação. 
Está-se, assim, diante do Estado subsidiário, em que se abrem 
espaços para o particular em áreas que este seja autossuficiente. 
No entanto, esse afastamento não deve ser feito de forma 
atropelada. Exige-se do Estado o mínimo de planejamento. Com a 
entrega da prestação de serviços públicos a particulares, houve a 
necessidade de o Estado intensificar o controle, a fiscalização e a 
normatização dos setores entregues aos particulares. Para esse fim, 
surgiram as Agências Reguladoras. 
Tais entidades, de natureza pública e regime especial, têm, por 
vezes, direitos e obrigações referentes à prestação de serviços 
públicos, como a ANATEL na área de Telecomunicações. 
Assim, a relação de trilateral passa à quadrilateral (Ente Político 
Concedente, Concessionária, Usuários e Agências Reguladoras). 
6.2.1. Poder Concedente 
Antes de listarmos os direitos e encargos do Poder Concedente, é 
conveniente entendermos o seu alcance. Dispõe o inc. I do art. 2º da 
Lei 8.987/1995: 
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, 
em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da 
execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão; 
Perceba que o inciso lista exclusivamente entes políticos. Conforme 
a Lei, são os entes Federados que detêm a competência para 
realizar as concessões de serviços públicos, observando-se, em todo 
caso, a distribuição de competências estabelecida pelo texto 
constitucional (princípio da preponderância do interesse). 
Então quer dizer que as entidades administrativas, como as 
Autarquias, não podem funcionar como Poder Concedente? 
Não é bem assim. Adiante! 
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Apesar de a definição legal de Poder Concedente restringir a 
entidades políticas, há leis específicas que possibilitam a celebração 
de contrato de concessão por Autarquias. As Leis 9.427/1997 e 
9.472/1997 atribuíram, nessa ordem, às agências reguladoras ANEEL 
e ANATEL a faculdade de celebrarem contratos de concessão. 
Vencida essa consideração preliminar, passemos aos direitos e 
deveres do Poder Concedente. O art. 29 da Lei 8.987/1995 lista os 
encargos e os direitos a cargo do Poder Concedente. 
São exemplos de encargos do Poder Concedente: 
I - regulamentar o serviço concedido; 
V - homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na 
forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato; 
VI - zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e 
solucionar queixas e reclamações dos usuários, que serão 
cientificados, em até trinta dias, das providências tomadas; 
X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, 
preservação do meio-ambiente e conservação; 
XI - incentivar a competitividade; e 
XII - estimular a formação de associações de usuários para 
defesa de interesses relativos ao serviço. 
São exemplos de direitos do Poder Concedente: 
II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; 
III - intervir na prestação do serviço, nos casos e condições 
previstos em lei; 
IV - extinguir a concessão, nos casos previstos nesta Lei e na 
forma prevista no contrato; 
6.2.2. Concessionária 
Vamos nos socorrer da literalidade da Lei 8.987/1995, a qual, no art. 
31, fornece um rol de atribuições a cargo das concessionárias, como 
a de prestar serviço adequado e de manter em dia o inventário e o 
registro dos bens vinculados à concessão, a seguir: 
Art. 31. Incumbe à concessionária: 
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(...) 
III - prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e 
aos usuários, nos termos definidos no contrato; 
(...) 
V - permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em 
qualquer época, às obras, aos equipamentos e às instalações 
integrantes do serviço, bem como a seus registros contábeis; 
VI - promover as desapropriações e constituir servidões 
autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital 
e no contrato; 
(...) 
Parágrafo único. As contratações, inclusive de mão-de-obra, 
feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de 
direito privado e pela legislação trabalhista, não se 
estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados 
pela concessionária e o poder concedente. 
Foram reproduzidos apenas parte das atribuições das 
concessionárias. Destas, a de maior incidência nos concursos 
públicos é a possibilidade de “promover desapropriações” e 
“constituir servidões”. 
Note que a Lei menciona a faculdade de “promover”. Essa 
informação é extremamente importante para sua prova. A 
declaração de desapropriação não pode ser feita pela 
concessionária, é ato exclusivo do Estado. Já a promoção da 
desapropriação pode ser entregue à concessionária, sem maiores 
problemas, desde que haja previsão no edital e no contrato. 
Esclareça-se que a promoção não passa de dar curso às 
tratativas do procedimento de desapropriação, como pagar as 
indenizações cabíveis e ajuizar a ação na justiça, em caso de 
desapropriação não amigável. 
Outra questão bastante “batida” no concurso é a relativa às 
contratações e à responsabilização da concessionária. 
Nos termos do parágrafo único do art. 31 da Lei, as contratações 
feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de Direito 
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Privado e pela legislação trabalhista, não se estabelecendo 
qualquer relação entre os terceiros contratados pela 
concessionária e o Poder Concedente. 
No que concerne à responsabilização das concessionárias, dispõe o 
art. 25 da Lei: 
Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço 
concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos 
causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, 
sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua 
ou atenue essa responsabilidade. 
A partir da leitura, fácil concluir que a ausência de fiscalização pelo 
Poder Concedente não atenua ou exclui a responsabilidade da 
concessionária. O fato de o Estado não ter fiscalizado a execução da 
concessão não tem o efeito de inverter a responsabilidade da 
concessionária (não atenua e sequer exclui a responsabilidade), 
enfim, a prestadora continua diretamente responsável junto 
aos usuários e a terceiros. 
E se a concessionária, uma vez acionada, não tiver forças 
econômicas para honrar com suas dívidas? Para a doutrina 
majoritária, a responsabilidade da concessionária é primária, mas 
esgotadas suas forças, abre-se a possibilidade de responsabilidade 
subsidiária do Estado. 
Reforça-se que a responsabilidade das prestadoras de serviços 
públicos é de natureza objetiva perante seus próprios usuários e 
para aqueles que não ostentem esta qualidade (os terceiros). Assim, 
se eventualmente, ônibus de empresa de transporte coletivo 
atropelar ciclista (terceiro), haverá o dever de indenização pelos 
danos sofridos (STF – RE 591.874). 
Tome Nota! 
Para Rafael Carvalho Rezende Oliveira, a responsabilidade civil da 
concessionária é objetiva perante seus próprios usuários e terceiros, 
porém, pautada em fundamentos jurídicos diversos, com o que 
concordamos. 
Tratando-se de terceiros, não há uma relação jurídica travada com a 
concessionária, estando-se diante, portanto, de responsabilidade 
extracontratual, nos termos do §6º do art. 37 da CF. 
Por sua vez, os usuários dos serviços, por possuírem relação contratual, não 
podem ser considerados “terceiros”, sendo a responsabilidade da 
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concessionária de natureza contratual e objetiva, mas com fundamento 
no art. 14 do Código de Defesa do Consumidor. 
Por fim, o autor nos releva que a responsabilidade só é objetiva para os 
danos relacionados diretamente à prestação de serviços, para concluir que 
eventual responsabilidade, nas relações jurídicas privadas, entre as 
concessionárias e particulares em geral, deverá ser analisada à luz da 
legislação civil. 
QF-11 – Advogado da União – AGU – Cespe – 2012 - À concessionária cabe a 
execução do serviço concedido, incumbindo-lhe a responsabilidade por todos os 
prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, não 
admitindo a lei que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue 
tal responsabilidade. (Certo/Errado)17 
Comentários: 
Nos termos da Lei 8.987/1995, incumbe à concessionária a execução do 
serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados 
ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização 
exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade. 
Acrescenta-se que existem precedentes jurisprudenciais que já apontam 
para a responsabilidade do Poder Concedente por culpa in vigilando (falta de 
fiscalização) ou in eligendo (escolha inadequada). Isso mesmo. Há 
entendimentos na jurisprudência. No entanto, a questão baseou-se na 
literalidade da lei. Fica aqui o conselho: quando a banca organizadora não 
citar expressamente doutrina ou jurisprudência, sigaa lei seca. 
Destaque-se que a resolução dos conflitos surgidos pode ser 
resolvida com o emprego de mecanismos privados, inclusive a 
arbitragem, sendo realizada, no caso, no Brasil e em língua 
portuguesa. 
Outro importante encargo é o que as concessionárias de serviços 
públicos, de direito público e privado, nos Estados e no Distrito 
Federal, têm de oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do 
mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para 
escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
Talvez, no parágrafo imediatamente anterior, o registro a 
“concessionárias de serviços público de direito público” tenha 
chamado a sua atenção. Vejamos o que diz a Lei 8.987/1995: 
Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público e 
privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao 
consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis 
datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
 
17
 Gabarito: CERTO. 
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É o que se reconhece como concessão-descentralização ou 
concessão imprópria de serviços públicos, pois a pessoa 
federativa, por lei, outorga a prestação de serviços públicos à 
entidade administrativa de sua própria estrutura. Inclusive, o art. 32 
da Lei 9.074/1995 faculta que a empresa estatal participante, na 
qualidade de licitante, possa assina pré-contratos com dispensa de 
licitação, a seguir: 
Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, de 
concorrência para concessão e permissão de serviço público, poderá, para 
compor sua proposta, colher preços de bens ou serviços fornecidos por 
terceiros e assinar pré-contratos com dispensa de licitação. 
§ 1o Os pré-contratos conterão, obrigatoriamente, cláusula resolutiva de 
pleno direito, sem penalidades ou indenizações, no caso de outro licitante 
ser declarado vencedor. 
§ 2o Declarada vencedora a proposta referida neste artigo, os contratos 
definitivos, firmados entre a empresa estatal e os fornecedores de bens e 
serviços, serão, obrigatoriamente, submetidos à apreciação dos competentes 
órgãos de controle externo e de fiscalização específica. 
QF-12 – CENSIPAM – Cespe – 2006 - As concessionárias de serviços públicos, 
de direito público e privado, nos estados e no Distrito Federal, são obrigadas a 
oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de 
seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
(Certo/Errado)18 
Porém, esclareça-se que não há apenas encargos por parte das 
concessionárias. Nos termos 28 da Lei, nos contratos de 
financiamento, as concessionárias poderão oferecer em garantia 
os direitos emergentes da concessão, até o limite que não 
comprometa a operacionalização e a continuidade da prestação do 
serviço. E, na mesma linha, o art. 28-A da Lei dispõe que: 
Art. 28-A. Para garantir contratos de mútuo de longo prazo, 
destinados a investimentos relacionados a contratos de concessão, 
em qualquer de suas modalidades, as concessionárias poderão 
ceder ao mutuante, em caráter fiduciário, parcela de seus 
créditos operacionais futuros, observadas as seguintes 
condições: 
I - o contrato de cessão dos créditos deverá ser registrado em 
Cartório de Títulos e Documentos para ter eficácia perante 
terceiros; 
 
18
 Gabarito: CERTO. 
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II - sem prejuízo do disposto no inciso I do caput deste artigo, a 
cessão do crédito não terá eficácia em relação ao Poder 
Público concedente senão quando for este formalmente 
notificado; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005) 
III - os créditos futuros cedidos nos termos deste artigo serão 
constituídos sob a titularidade do mutuante, independentemente 
de qualquer formalidade adicional; (Incluído pela Lei nº 
11.196, de 2005) 
IV - o mutuante poderá indicar instituição financeira para efetuar 
a cobrança e receber os pagamentos dos créditos cedidos ou 
permitir que a concessionária o faça, na qualidade de 
representante e depositária; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005) 
V - na hipótese de ter sido indicada instituição financeira, conforme 
previsto no inciso IV do caput deste artigo, fica a concessionária 
obrigada a apresentar a essa os créditos para cobrança; 
(Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005) 
VI - os pagamentos dos créditos cedidos deverão ser depositados 
pela concessionária ou pela instituição encarregada da cobrança 
em conta corrente bancária vinculada ao contrato de mútuo; 
(Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005) 
VII - a instituição financeira depositária deverá transferir os 
valores recebidos ao mutuante à medida que as obrigações do 
contrato de mútuo tornarem-se exigíveis; e (Incluído pela Lei nº 
11.196, de 2005) 
VIII - o contrato de cessão disporá sobre a devolução à 
concessionária dos recursos excedentes, sendo vedada a retenção 
do saldo após o adimplemento integral do contrato. (Incluído pela 
Lei nº 11.196, de 2005) 
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, serão considerados 
contratos de longo prazo aqueles cujas obrigações tenham prazo 
médio de vencimento superior a 5 (cinco) anos. (Incluído pela 
Lei nº 11.196, de 2005) 
6.2.3. Usuários 
Além da disciplina do Código do Consumidor (Lei 8.078/1990), os 
usuários-consumidores são protegidos pela Lei 8.987/1995. 
Entre outros, são direitos dos usuários: 
 Receber serviço adequado, assim entendido aquele que, 
entre outros requisitos, atende aos requisitos da 
continuidade, atualidade, modicidade das tarifas e cortesia; 
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 Escolher o dia de vencimento dos débitos, entre, no 
mínimo, seis datas oferecidas pela Concessionária; 
 Obter do Poder Concedente e da Concessionária 
informações para a defesa de interesses individuais 
ou coletivos; e 
 Obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha 
entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, 
observadas as normas do poder concedente. 
São encargos dos usuários: 
 Levar ao conhecimento do poder público e da concessionária 
as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes 
ao serviço prestado; 
 Comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos 
praticados pela concessionária na prestação do serviço; 
 Contribuir para a permanência das boas condições dos bens 
públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. 
José dos Santos Carvalho Filho apresenta-nos a Lei 12.007/2009, que 
assegurou aos usuários consumidores o direito à declaração de 
quitação anual de débitos a ser emitida pelas pessoas jurídicas 
prestadoras de serviços públicos ou privados. Nos termos do art. 3º 
da Lei, a declaração de quitação anual deverá ser encaminhada ao 
consumidor por ocasião do encaminhamento da fatura a vencer no 
mês de maio do ano seguinte ou no mês subsequente à completa 
quitação dos débitos do ano anterior ou dos anos anteriores, podendo 
ser emitida em espaço da própria fatura. 
6.3. Formas de Remuneração e Política Tarifária 
Embora de titularidade do Estado, os serviços públicos podem ser 
executados indiretamente por meio de concessionárias e 
permissionárias. Nesse caso, quando o serviço público é prestado por 
particulares, o vínculo entre o usuário e a prestadora de serviços é 
de natureza contratual, sendo a tarifa o modoclássico de 
remuneração. 
Agora, se a prestação é direta pelo Estado, por meio de órgãos ou 
pessoas administrativas, a relação travada entre o Poder Público e os 
cidadãos é de Direito Público, sendo a taxa a forma clássica de 
remuneração. As taxas são tributos, e, bem por isso, cobradas 
coativamente dos particulares, independentemente do uso efetivo 
dos serviços, pois, nos termos do Código Tributário, é suficiente que 
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o serviço seja colocado à disposição e esteja em pleno 
funcionamento. 
A questão que se impõe é saber se as tarifas podem ser cobradas, 
ainda que não exista serviço público alternativo e gratuito para o 
usuário. A resposta está expressa na Lei 8.987/1995, em seu §1º do 
art. 9º, a seguir: 
§ 1o A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente 
nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser 
condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o 
usuário. 
Não há necessidade de via alternativa para a cobrança de tarifas, a 
não ser nos casos expressamente previstos em lei. Vejamos trecho 
de decisão do STJ (Recurso Especial 417.804): 
A Lei nº 8.987 /95, que regulamenta a concessão e permissão de serviços 
públicos, não prevê a contrapartida de oferecimento de via alternativa 
gratuita como condição para a cobrança de pedágio, nem mesmo no seu 
artigo 7º, III . Ao contrário, o artigo 9º, parágrafo 1º, da mesma lei, é 
expresso em dispor que "a tarifa não será subordinada à legislação 
específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua 
cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público 
alternativo e gratuito para o usuário". 
QF-13 – Auditor – PM/Vitória – Cespe – 2007 - Em determinada cidade 
nordestina, certa concessionária presta serviço público de esgoto. Contudo, o poder 
público local permite o uso de fossas nas residências, desde que atendam a 
requisitos preestabelecidos pelo município. Tendo como referência inicial a situação 
hipotética apresentada, a remuneração do serviço público de esgoto dá-se por taxa. 
(Certo/Errado)19 
Comentários: 
O serviço está sendo prestado pela concessionária e não pelo Estado. 
Quando prestado por particulares, a cobrança é de natureza contratual, 
via TARIFAS; já quando prestado pelo Estado (diretamente), a cobrança 
dos serviços é de natureza legal, por TAXAS. 
Portanto, o item está ERRADO ao se referir à taxa como forma de 
remuneração. 
Na disciplina do Direito Público, se o serviço é específico e 
divisível, e acha-se em pleno funcionamento, ainda que o contribuinte 
não o utilize efetivamente, terá o dever de recolher a taxa aos cofres 
públicos. Agora, tratando-se de tarifas, a usuário pode escolher não 
pagá-las. Porém, será possível a cobrança de tarifa se o serviço tiver 
sido disponibilizado, ainda que o usuário não o utilize efetivamente. 
Sobre o tema, decidiu o STJ (REsp 1032454): 
 
19
 Gabarito: ERRADO. 
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10. Em suma, a cobrança mensal de assinatura básica está amparada pelo 
art. 93, VII, da Lei n. 9.472, de 16.07.1997, que a autoriza, desde que 
prevista no Edital e no contrato de concessão, razão pela qual a obrigação 
do usuário pagar tarifa mensal pela assinatura do serviço decorre da 
política tarifária instituída por lei, sendo certo que a Anatel pode fixá-la, 
por ser a reguladora do setor, amparada no que consta expressamente no 
contrato de concessão, com respaldo no art. 103, §§ 3º e 4º, da Lei n. 
9.472, de 16.07.1997. 
11. A cobrança mensal de assinatura, no serviço de telefonia, sem que 
chamadas sejam feitas, não constitui abuso proibido pelo Código de Defesa 
do Consumidor, quer sob o ângulo da legalidade, quer por tratar-se de 
serviço que é necessariamente disponibilizado, de modo contínuo e 
ininterrupto, aos usuários. 
É até possível que o usuário não pague a assinatura básica do serviço 
de telefonia ou pelo fornecimento de água ou pelo gás canalizado. É 
suficiente, neste caso, que solicite a desinstalação do serviço. 
Portanto, é legítima a cobrança de tarifa mínima, devida pela só 
disponibilização do serviço, a exemplo do sistema das taxas, desde 
que haja previsão contratual e legal (Súmula 356 do STJ: “é legítima 
a cobrança da tarifa básica pelo uso dos serviços de telefonia fixa”). 
Tome Nota! 
Os contratos formalizados entre as concessionárias e os usuários são de 
natureza privada, sendo, ordinariamente, ajustes não solenes, acordados 
por uma simples ligação telefônica. Por isso, para a proteção do usuário na 
relação consumerista firmada, a Lei 8.987/1995 consagra a aplicação 
supletiva do Código de Defesa ao Consumidor (CDC). 
Esclareça-se que a tese majoritária é a de que o CDC é aplicável somente 
aos serviços remunerados por tarifas, e de natureza divisível (“uti singuli”). 
Portanto, tratando-se de serviços gerais (“uti universi”) e os remunerados 
por taxas (Estado-Contribuinte), o CDC não terá aplicabilidade. 
Dentro da política tarifária, o papel das Agências Reguladoras ganha 
relevo. Tais pessoas surgiram no contexto da Reforma Administrativa, 
empreendida em meados da década de 90. Dentre outros papeis, 
cabem às Agências fixar o valor das tarifas a serem cobradas dos 
usuários. Na doutrina há quem critique este papel das Agências, 
afinal não deveriam se incumbir de executar a política que, mais 
adiante, teriam de controlar. 
Outra disposição de interesse é o art. 13 da Lei: 
Art. 13. As tarifas poderão ser diferenciadas em função das 
características técnicas e dos custos específicos provenientes do 
atendimento aos distintos segmentos de usuários. 
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Fácil concluir que as tarifas podem ser diferenciadas, o que costuma 
ser chamado de tarifas sociais. Nesse quadro, têm-se tarifas 
reduzidas, por exemplo, na energia elétrica, para população de baixa 
renda, e a isenção de tarifas de transporte coletivo para idosos. O 
que não se admite é o tratamento diverso para situações idênticas. 
Sobre o tema, súmula do STJ que reconhece a possibilidade de tarifas 
progressivas escalonadas segundo a capacidade contributiva: 
Súmula 407 
É legítima a cobrança da tarifa de água, fixada de acordo com as categorias 
de usuários e as faixas de consumo. 
Vejamos, agora, o §3º do art. 9º da Lei 8.987/1995: 
§ 3o Ressalvados os impostos sobre a renda, a criação, alteração ou 
extinção de quaisquer tributos ou encargos legais, após a apresentação da 
proposta, quando comprovado seu impacto, implicará a revisão da tarifa, 
para mais ou para menos, conforme o caso. 
Se o Poder Público alterou seu planejamento tributário, com a 
criação, majoração ou extinção de tributos, e isso repercutiu no 
equilíbrio econômico-financeiro do contrato, não pode a 
concessionária ou o usuário serem prejudicados. Nesse caso, o 
contrato deverá ser revisado, para mais ou para menos. Por 
exemplo: se um tributo ou encargo legal for extinto, isso impactará 
para baixo os custos do delegatário. Foi o que aconteceu na redução 
da tarifa de energia elétrica, em que alguns custos dos 
concessionários foram reduzidos, e, por consequência, os valores 
cobrados dos usuários. 
Porém, o reequilíbrio não é irrestrito. Há uma ressalva aos impostos 
sobre a renda, pois constituem mecanismo de ajuste econômico a ser 
manejado pelo Estado. 
Por fim,em prol da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, 
há duas disposições de interesse que não podem ser menosprezadas: 
- Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das 
tarifas, para manter-se o equilíbrio econômico-financeiro: a 
revisão não se confunde com o reajuste. Este é anual, e é feito para 
que a equação de equilíbrio inicial seja tão somente preservada. Por 
sua vez, a revisão, periódica ou extraordinária, tem por objetivo 
examinar de forma mais ampla se o equilíbrio do contrato ainda se 
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preserva. No setor de energia elétrica, por exemplo, a revisão 
tarifária ocorre a cada 3 ou 4 anos, 
- Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu 
inicial equilíbrio econômico-financeiro, o Poder Concedente 
deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração: as 
cláusulas de execução ou regulamentares dos contratos de concessão 
podem ser alteradas unilateralmente. Porém, se isso de alguma 
forma impactar financeiramente o contrato, é direito do delegatário o 
reestabelecimento do equilíbrio inicial. 
6.4. Permissão X Concessão X Autorização 
Antes de passarmos ao comparativo entre permissão, concessão e 
autorização de serviços públicos, o concursando tem o dever de 
lembrar-se de detalhe conceitual de atos administrativos. 
Os atos administrativos são, sinteticamente, “declarações 
UNILATERAIS do Estado ou de QUEM lhe faça as vezes...”. Ou 
seja, até mesmo um particular pode participar ao lado do Estado, 
colaborando na prestação de determinadas tarefas, como é o caso 
das concessionárias. 
Tanto é verdade que os atos das concessionárias, relativos à 
prestação de serviços públicos, são considerados administrativos, 
que o próprio texto constitucional, no §6º do art. 37, estende a 
responsabilidade objetiva às pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos. 
A partir de agora, breves noções sobre os institutos das concessões, 
permissões e autorizações. 
Para a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a permissão é o ato 
administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou 
oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a 
execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público. 
Porém, depois da edição da Lei 8.987/1995, o conceito de permissão 
ganhou novos contornos, pois, de acordo com o art. 40 da Lei, a 
permissão de serviço público será formalizada mediante contrato 
administrativo denominado “de adesão”, de natureza precária e 
revogável a qualquer tempo pelo Poder Concedente. 
Depreende-se que existem, pelo menos, três tipos de permissões: 
 As formalizadas por atos administrativos para a 
utilização privativa de bem público, 
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 As instrumentalizadas por contrato de adesão para a 
execução de serviço público, nos termos da Lei 8.987/1995, e 
 As firmadas por atos administrativos para a execução de 
serviços públicos, conforme legislação especial (exemplo do 
art. 118 da Lei 9.742/1996). 
Por relevante, aponte-se para a imprecisão terminológica do 
dispositivo no que se refere à “revogabilidade” unilateral do 
contrato. Sem dúvida, seria mais apropriado o uso da expressão 
“‘rescisão”, pois os contratos são rescindidos, sendo a revogação 
aplicável aos atos administrativos. 
O conceito legal de permissão de serviços públicos é dado pelo 
inc. IV do art. 2º da Lei 8.987/1995: 
a delegação, a título precário, mediante licitação, da 
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à 
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco. 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, dado o caráter precário da 
permissão, esta deveria ser utilizada quando: 
a) o permissionário não necessitasse alocar grandes 
capitais para o desempenho do serviço, 
b) poderia mobilizar, para diversa destinação e sem maiores 
transtornos, o equipamento utilizado, ou, ainda, 
c) quando o serviço não envolvesse implantação física de 
aparelhamento que adere ao solo, ou, finalmente, 
d) quando os riscos da precariedade a serem assumidos pelo 
permissionário fossem compensáveis seja pela extrema 
rentabilidade do serviço, seja pelo curtíssimo prazo em 
que se realizaria a satisfação econômica almejada. 
Façamos, agora, a leitura do incs. II e III do art. 2º da Lei: 
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo 
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para 
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a 
construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou 
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder 
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concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa 
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua 
realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da 
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do 
serviço ou da obra por prazo determinado; 
Da leitura dos conceitos de permissão e concessão, o concursando, 
certamente, terá dificuldade em identificar com precisão os traços 
distintivos. Inclusive, o STF afastou qualquer distinção conceitual 
(ADI 1.491). Porém, tratando-se de concursos públicos, a doutrina 
costuma apontar as seguintes diferenças: 
- Quanto ao executor do serviço público: na concessão, o 
contrato só pode ser firmado com pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas; na permissão, com pessoa 
física ou pessoa jurídica. Conclui-se, portanto, que não 
há concessão para pessoa física, ou permissão para 
consórcio de empresas; 
- Quanto à precariedade: a permissão é dotada de 
precariedade, característica não encontrada na 
concessão. Por conseguinte, a permissão é passível de 
revogação, sem direito à indenização; a concessão, não. 
Feita a apresentação da permissão e da concessão, passemos ao 
estudo sintético da autorização. 
A doutrina diverge quanto à possibilidade de delegação de prestação 
de serviços públicos mediante autorização. Apesar disso, para 
concursos públicos, a autorização é uma das formas de prestação de 
serviços públicos. 
Porém, distintamente das permissões e concessões, os serviços 
autorizados constituem forma de prestação de serviços 
públicos não necessariamente antecedida por licitação, não 
implicando, de regra, a celebração de contrato, uma vez que a 
autorização quanto à prestação de serviços públicos é 
formalizada, de regra, por ato administrativo. 
Reforça-se que o fundamento para a prestação de serviços públicos 
por meio de autorização é encontrado em dispositivos como os incs. 
XI e XII do art. 21 da CF/1988, os quais atribuem competência à 
União para explorar, diretamente ou mediante autorização, 
concessão ou permissão os serviços ali listados. 
Os serviços autorizados não gozam das prerrogativas inerentes 
às atividades públicas, auferindo apenas as vantagens que lhes 
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forem deferidas no ato de autorização, sujeitando-se à modificação 
ou à supressão sumária, dada a precariedade típica da 
autorização. De regra, não haverá direito de indenização ao 
particular que tiver sua autorização revogada. 
E a pergunta de balançar terras: a autorização é ato 
discricionário ou vinculado? 
Não tenha dúvida de que as autorizações são, de regra, atos 
discricionários (são atos precários e revogáveis a qualquer tempo). 
Porém, essa é daquelas regras com exceção, e, no caso, única. 
Sobre o tema, dispõe o §1º do art. 131 da Lei 9.472/1997: 
Autorização de serviço de telecomunicações é ato 
administrativo vinculado que faculta a exploração, no 
regime privado, de modalidade de serviço de 
telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas 
e subjetivas necessárias. 
Ainda que passível de crítica, temos de aceitar essa “nova 
modalidade” de autorização de natureza vinculada. Enquanto for 
considerada válida, não se pode negar eficácia à norma. Pode-se 
criticá-la, mas não recusar sua eficácia. 
QF-14 – Agente de Polícia – DPF – Cespe – 2004 - A autorização de porte de 
arma de fogo constitui uma forma de delegação de serviço público. 
(Certo/Errado)20 
Comentários: 
Essa questão nos serve para esclarecer que as autorizações são, 
ordinariamente, atos administrativos, porém nem todas as autorizações 
dizem respeito a serviços públicos. No caso de autorização de porte de 
arma, está-se diante do exercício regular do Poder de Polícia, daí a 
incorreção do quesito. 
Passemos ao quadro-resumo sobre as principais diferenças entre a 
concessão, a permissão, e a autorização, a seguir: 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
Concessão Permissão Autorização 
Natureza Contrato Contrato Ato 
 
20
 Gabarito: ERRADO. 
0
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Administrativo Administrativo (de 
adesão) 
Administrativo(1) 
Licitação 
(modalidade) 
SEMPRE exigida 
(Concorrência)(2) 
SEMPRE exigida 
(Depende do valor) 
Dispensada(3) 
Vínculo Definitividade 
Precariedade e 
Revogabilidade 
Precariedade e 
Revogabilidade 
Partes 
envolvidas 
Pessoas Jurídicas ou 
Consórcios de 
empresas(4) 
Pessoas jurídicas 
ou físicas(5) 
Pessoas jurídicas 
ou físicas 
(1) Na Lei dos Portos (nº 12.815/2013), o inc. XII do art. 2º dispõe 
que a autorização é a outorga de direito à exploração de instalação 
portuária localizada fora da área do porto organizado e formalizada 
mediante contrato de adesão. 
(2) Nas privatizações havidas no âmbito do Programa Nacional de 
Desestatização, é possível o uso da modalidade de licitação 
leilão (§ 3º do art. 4º da Lei 9.491/1997). Com a venda das ações, 
o Estado transfere o controle acionário para particulares, os quais 
passam à condição de prestadores de serviços públicos. 
(3) A expressão “dispensada” não deve ser confundida com o 
conceito doutrinário de “licitação dispensada” do art. 17 da Lei 
8.666/1993. 
(4) A concessão não pode ser formalizada com pessoa física, 
podendo ser celebrada com ente despersonalizado, como é o caso 
dos consórcios de empresas, os quais não têm personalidade 
jurídica. Ressalte-se que a Lei da Parceria Público-Privada 
exige a constituição de pessoa jurídica antes da celebração do 
contrato (sociedade de propósito específico). Por sua vez, a Lei 
8.987/1995 faculta a constituição de pessoa jurídica. 
(5) As permissões não podem ser formalizadas com consórcios de 
empresas. 
QF-15 – AUFC – TCU – Cespe – 2011 - Embora o instituto 
da permissão exija a realização de prévio procedimento licitatório, a 
legislação de regência não estabelece, nesse caso, a concorrência 
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como a modalidade obrigatória, ao contrário do que prescreve para a 
concessão de serviço público. (Certo/Errado)21 
Comentários: 
A Lei 8.987/1995 prevê expressamente a modalidade licitatória concorrência 
para a contratação de concessões de serviços públicos. Porém, quanto às 
permissões, a Lei é omissa, o que sugere, na visão da doutrina, a 
possibilidade de outras modalidades, como a Tomada de Preços. 
6.5. Subconcessão 
Acerca do instituto da subconcessão, dispõe a Lei 8.987/1995: 
Art. 26. É admitida a subconcessão, nos termos previstos no 
contrato de concessão, desde que expressamente 
autorizada pelo poder concedente. 
 § 1o A outorga de subconcessão será sempre precedida de 
concorrência. 
 § 2o O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos 
e obrigações da subconcedente dentro dos limites da 
subconcessão. 
Em síntese, são os seguintes os requisitos a serem observados para 
a subconcessão: 
 Previsão contratual; 
 Autorização do Poder Concedente; 
 Deve ser precedida de licitação na modalidade 
concorrência; e 
 Transferência de todos os direitos e obrigações, dentro 
dos limites da subconcessão. 
Tome Nota! 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o procedimento licitatório de escolha da 
subconcessionária pode ser conduzido pelo Poder Concedente, ou delegado por este 
como encargo da concessionária, sendo esta a melhor opção, pois a relação 
contratual é estabelecida diretamente entre a concessionária e a subconcessionária. 
Há posicionamento divergente, sob a alegação de que a licitação é um procedimento 
administrativo típico. Ocorre que, atualmente, tem sido costumeiro o Estado firmar 
parcerias com particulares, mediante convênio ou contrato de gestão ou termo de 
parceria, por exemplo, atribuindo aos particulares, estranhos à estrutura formal da 
Administração, por Lei, a obrigação de licitar. Logo, o argumento de que a licitação é 
 
21
 Gabarito: CERTO. 
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típica do Estado, embora respeitável, não pode prevalecer dentro do ordenamento 
jurídico em vigor. 
Avancemos em outras oportunas observações sobre o assunto. 
A subconcessão não se confunde com a cessão ou transferência 
da concessão. Na subconcessão, a concessionária originária 
mantém-se vinculada ao Poder Concedente, não sendo 
afastado o seu dever de manter a prestação do serviço 
adequado. Por sua vez, na cessão, o contrato de concessão é 
entregue nas mãos de terceiros, havendo a substituição da empresa 
originalmente vencedora da licitação. 
O art. 27 da Lei 8.987/1995 é que trata dos requisitos para a 
transferência da concessão. Deve ser antecedida, 
necessariamente, da anuência do Poder Concedente, sob pena 
de decretação de caducidade, observadas ainda as seguintes 
condições: 
 Atendimento às exigências de capacidade técnica; 
 Idoneidade financeira; 
 Regularidade jurídica e fiscal; e 
 Cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
Há doutrinadores que defendem a inconstitucionalidade da 
transferência, pois, distintamente do que ocorre com a 
subconcessão, é promovida sem que haja o prévio procedimento de 
licitação. 
Além da transferência, o §2º do art. 27 da Lei possibilita a assunção 
do controle da concessionária por seus financiadores (“step-in 
rights”) (não é propriamente um caso de transferência), com o 
propósito de reestruturação financeira e assegurar a continuidade da 
prestação dos serviços, com uma particularidade: são 
indispensáveis as exigências de regularidade fiscal e jurídica, 
podendo, assim, o Poder Concedente alterar ou dispensar os 
demais. Apesar da transferência do controle, não haverá 
alteração das obrigaçõesda concessionária e de seus controladores 
perante o Poder Concedente. 
QF-16 – Juiz – TJ/GO – FCC – 2012 - No tocante ao regime da concessão de 
serviços públicos, na sua forma tradicional, a Lei Federal no 8.987/95 condiciona a 
outorga de subconcessão, a transferência da concessão e a transferência do 
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controle societário da concessionária à expressa concordância do poder 
concedente.22 
Comentários: 
Na subconcessão, há uma entrega parcial da execução dos serviços a 
terceiro, sem que a responsabilidade da concessionária originária seja 
afastada. A entrega depende de prévia licitação na modalidade concorrência, 
e, além de previsão no Edital e Contrato, deve ser autorizada pelo Poder 
Concedente. 
A cessão, por sua vez, é a transferência da concessão. Há efetiva troca 
do polo da relação contratual. Com a cessão, a concessionária originária terá 
afastadas suas responsabilidades. Ao contrário da subconcessão, independe 
de licitação. 
No entanto, apesar das distinções, ficam a depender de autorização do 
Poder Concedente. 
6.6. Formas de Extinção 
A Lei 8.987/1995 enumera diversas formas de extinção dos contratos 
de concessão. A seguir, comentaremos, uma a uma, as hipóteses de 
desfazimento contratual. 
A primeira forma de extinção é o Advento do Termo Final. É a 
forma mais natural de extinção da concessão. Doutrinariamente, é 
conhecida como reversão23. É bem simples de entender: ocorrido 
o prazo final (o termo) conforme estabelecido no instrumento 
contratual, a extinção ocorrerá naturalmente (de pleno direito), 
sem necessidade de avisos anteriores ou notificações pelo Poder 
Concedente, cabendo a este ocupar automaticamente as instalações 
e utilizar todos os bens reversíveis. 
Pelo fato de a extinção pelo tempo não decorrer de vícios ou 
ilegalidades, os efeitos da extinção ocorrerão daí por diante (ex 
nunc – efeitos não retroativos), sem que, logicamente, a 
responsabilidade do concessionário seja afastada por atos praticados 
quando o contrato ainda se encontrava vigente. 
É oportuno que o candidato conheça a fundamentação doutrinária de 
o advento do termo contratual ser chamado de reversão. A razão 
é bem simples. Com o término da concessão, os bens reversíveis 
retornam à Administração, ou seja, aqueles de propriedade da 
própria Administração, bem como aqueles vinculados aos serviços 
objeto da concessão e que se encontravam na posse do 
concessionário. Inclusive, a indicação dos bens reversíveis é 
cláusula essencial nos contratos de concessão (inc. X do art. 23 da 
Lei 8.987/1995). 
 
22
 Gabarito: CERTO. 
23
 Não confundir com a reversão prevista no Estatuto dos Servidores. Neste caso, a reversão refere-se ao 
reingresso de servidor aposentado, por insubsistentes os motivos que ensejaram o ato de aposentação. 
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Esclareça-se que, apesar de a doutrina tratar a reversão como 
sinônimo para advento do termo contratual, o certo é que os bens 
destinados à prestação de serviços públicos retornarão ao patrimônio 
público em todas as formas de extinção, em observância ao 
princípio da continuidade do serviço público. 
Todavia, embora alguns bens sejam reversíveis, o Poder Concedente 
deverá indenizar o concessionário com relação aos investimentos 
realizados em bens ainda não amortizados ou não depreciados 
ao fim do contrato. Essa medida visa a evitar que o executante do 
serviço fique “desestimulado” em realizar novos investimentos 
quando a concessão estiver próxima de seu término. Obviamente, a 
indenização deverá ser pelas parcelas restantes dos bens, ou seja, 
pelo valor que falta para sua total amortização ou depreciação. 
Ainda quanto ao advento do termo contratual, acrescente-se que a 
Lei de Concessões não menciona, expressamente, os limites 
mínimos e máximos de duração dos contratos de prestação de 
serviços públicos. Aos contratos de concessão não se aplica a regra 
do art. 57 da Lei 8.666/1993, que prevê a duração dos contratos 
adstrita à vigência dos créditos orçamentários, pois, de regra, a 
remuneração das concessionárias não é via orçamento público, mas 
de tarifas pagas pelos usuários. 
Por sua vez, a Lei 9.074/1995 previu que, para as estações 
aduaneiras e outros terminais alfandegados, o prazo será de 25 
anos, podendo ser prorrogado por dez anos. Neste diploma, 
encontramos, ainda, para as concessões de energia elétrica 
anteriores a 11 de dezembro de 2003, o prazo de até 35 anos, 
podendo ser prorrogado por até 20 anos, a critério do Poder 
Concedente. 
Por fim, com a Lei da Parceria público-privada, mais “moderninha”, 
houve o registro do prazo mínimo de cinco anos e máximo de 35 
anos. 
A segunda das formas de desfazimento é a caducidade. 
Antes de tratarmos da caducidade do contrato de concessão, 
chama-se a atenção do leitor para o fato de que a caducidade do 
contrato não se confunde com a do ato administrativo. 
A caducidade dos atos administrativos dá-se em razão de norma 
superveniente que torna a situação anterior com ela incompatível, 
não decorrendo, portanto, de ato de vontade da Administração. É 
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caso de Lei de Zoneamento Urbano que proíba a colocação de 
publicidade em vias públicas. 
Feita essa observação, passemos à caducidade do contrato de 
concessão. 
De acordo com o art. 38 da Lei 8.987/1995, a caducidade da 
concessão decorre da inexecução total ou parcial do contrato. É 
o rompimento do contrato por culpa ou dolo do concessionário na 
execução dos serviços públicos. 
Para a doutrina, a caducidade é modalidade de encerramento da 
concessão por ato do Poder Concedente, antes da conclusão do 
prazo inicialmente fixado, em razão de inadimplência do 
concessionário; isto é, por motivo de fato comissivo ou omissivo, 
doloso ou culposo, imputável ao concessionário. 
Por ter sido o concessionário quem deu causa à extinção da 
concessão, quem violou as obrigações contratuais, o Poder 
Público não tem que o indenizar, a não ser em relação à parcela 
não amortizada do capital representada pelos equipamentos 
necessários à prestação do serviço e que reverterão ao concedente e, 
ainda assim, a posteriori. 
Dentre outros, o art. 38 da Lei 8.987/1995 lista os seguintes motivos 
para a decretação da caducidade: 
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do 
poder concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a 
aplicação das sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, 
do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes. 
I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, 
tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores 
da qualidade do serviço; 
(...) 
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, 
ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior; 
IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou 
operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido; 
(...) 
VII – a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, 
em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a 
regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 
8.666, de 21 de junho de 1993. (Redação dada pela Lei 12.767/2012) 
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Da leitura acima, tudo indica que a caducidade é ato 
discricionário (“acarretará, a critério do poder concedente”). No 
entanto, existe uma exceção legal, em que a caducidade será ato 
vinculado. A seguir, o art. 27 da Lei: 
A transferência de concessão ou do controle societário da 
concessionária sem prévia anuência do poder concedente 
implicará a caducidade da concessão. 
Passemos às formalidades necessárias para a decretação da 
caducidade: 
a) O concessionário deve ser comunicado quanto ao 
descumprimento contratual que poderá dar motivo à 
possível decretação da caducidade. Nesse particular, 
concede-se prazo ao concessionário para que a 
irregularidade seja sanada; 
b) Não sanada a citada irregularidade, instaura-se o 
devido procedimento administrativo, por meio do qual 
se deve abrir ao concessionário o contraditório, com os 
meios que lhe são inerentes (a ampla defesa); 
c) Constatada a inadimplência, a caducidade deve ser 
declarada por decreto do Poder Concedente. Além da 
caducidade, outras sanções poderão ser impostas ao 
concessionário, conforme previsão contratual (multa e 
suspensão para licitar e contratar com a Administração, por 
exemplo). 
Não há dúvidas de que a caducidade constitui penalidade imposta 
ao concessionário em razão de sua inadimplência. Contudo, será 
devida indenização ao concessionário em relação aos 
investimentos não amortizados ou não depreciados, até para 
que evitemos o enriquecimento sem causa por parte do Estado. 
De toda forma, o montante das multas contratuais e os danos 
causados pelo concessionário devem ser descontados dos valores 
a serem indenizados. A indenização não será prévia à 
decretação da caducidade, ao contrário, acaso existente, será 
calculada no curso do processo (§4º do art. 38 da Lei). 
Declarada a caducidade, não resultará para o Poder Concedente 
qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, 
obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados da 
concessionária (§6º do art. 38). Distintamente da Lei de Licitações 
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(art. 71), a Lei de Concessões não faz ressalva nem mesmo à 
responsabilidade solidária quanto aos débitos previdenciários. 
A terceira e uma das mais importantes formas de extinção é a 
encampação. 
Também chamada por alguns doutrinadores de resgate ou de 
retomada, a encampação encontra previsão no art. 37 da Lei 
8.987/1995, que assim a define: 
a retomada do serviço pelo poder concedente durante o 
prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante 
lei autorizativa específica e após prévio pagamento da 
indenização, na forma do artigo anterior. 
Note que a encampação em nada se confunde com a 
caducidade, pois ocorre não em razão de inadimplência do 
concessionário, mas sim devido ao interesse da administração 
em retomar o serviço. Há dois outros traços distintivos entre a 
caducidade e a encampação. A encampação depende de lei 
autorizativa específica e do prévio pagamento de indenização 
ao concessionário, tal como estabelecem os arts. 36 e 37 da lei 
8.987/1995. 
Por fim, aponta-se que, para parte da doutrina, a necessidade de 
prévia autorização legislativa é inconstitucional. Eventuais controles 
recíprocos entre os Poderes (“checks and balances”) são de extração 
constitucional, e, por isso, não caberia ao legislador ordinário agredir 
a independência entre os Poderes da República. Acontece que, até o 
momento, não houve declaração de inconstitucionalidade, pelo STF, 
do dispositivo, razão pela qual, para efeito de concursos, 
permanece em plena vigência. 
Idêntica crítica doutrinária é feita ao art. 2º da Lei 9.074/1995, que 
assim dispõe: 
Art. 2º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios executarem obras e serviços públicos por meio de 
concessão e permissão de serviço público, sem lei que lhes 
autorize e fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos 
casos de saneamento básico e limpeza urbana e nos já 
referidos na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e 
nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, observado, 
em qualquer caso, os termos da Lei nº 8.987, de 1995. 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a exigência prévia de 
autorização legislativa é inconstitucional, pois a competência 
para a prestação dos serviços públicos é do Poder Executivo, 
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inserindo-se na órbita de seu poder discricionário a opção pela 
prestação direta ou por delegação. Neste caso, a interferência do 
Poder Legislativo viola o princípio da separação de poderes. 
QF-17 – AUFC – TCU – Cespe – 2008 - Um parlamentar apresentou projeto de 
lei ordinária cujos objetivos são regular integralmente e privatizar a titularidade e a 
execução dos serviços públicos de sepultamento de cadáveres humanos, diante da 
falta de condições materiais de prestação desse serviço público de forma direta. 
Aprovado pelo Poder Legislativo, o referido projeto de lei foi sancionado pelo chefe 
do Poder Executivo. 
Com base na situação hipotética descrita acima, julgue os itens subsequentes. 
A delegação do serviço de sepultamento de cadáveres humanos, por meio de 
contrato de concessão, dependeria da prévia edição de lei ordinária que autorizasse 
essa delegação.24 
Comentários: 
O art. 2º da Lei 9.074/1995 dispõe sobre a obrigatoriedade de lei 
autorizativa para que os entes federativos possam conceder seus serviços 
públicos a particulares. No entanto, a Lei dispensa, por exemplo, os serviços 
de saneamento básico e limpeza urbana. 
Os serviços de sepultamento não foram excetuados pela Lei. Portanto, a 
concessão depende de prévia edição de lei ordinária. 
A seguir, um quadro-resumo com as principais diferenças entre a 
caducidade e a encampação: 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
Encampação 
(ou resgate) 
Caducidade 
(ou decadência) 
Motivo 
Conveniência e 
oportunidade(1) 
Inexecução do contrato 
Natureza Ato discricionário Ato discricionário (2) 
Indenização SEMPRE prévia Se houver, a posteriori 
Autorização 
legislativa 
SEMPRE prévia(3) Dispensada 
(1) A encampação ou resgate é o desfazimento por interesse público, 
de natureza discricionária. O binômio conveniência e oportunidade 
formam o núcleo do mérito administrativo. 
 
24
 Gabarito: CERTO. 
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(2) Existe um único caso em que a caducidade é ato vinculado 
(art. 27 da Lei 8.987/1995). 
(3) A doutrina critica a necessidade de autorização legislativa prévia. 
No caso, a avaliação é discricionária pelo Poder Executivo, sendo a 
interferência do Poder Legislativo uma ofensa ao princípio da 
separação de poderes. 
Embora a Lei 8.987/1995 regulamente as concessões e as 
permissões, não chegou a tratar minuciosamente das permissões, 
remetendo às regras das concessões, no que couber. Por exemplo, 
as formas de desfazimento utilizadas para as concessões são 
estendidas, em quase sua maioria, às permissões, como é o 
caso da rescisão. 
No caso de serviços públicos, a rescisão é a forma de extinção da 
concessão por iniciativa do concessionário. Difere essencialmente 
da caducidade e da encampação, que são formas unilaterais de 
extinção, ou seja, efetuadasdiretamente pela Administração. 
O pressuposto básico para a rescisão é o descumprimento por 
parte do Poder Concedente das normas legais, regulamentares ou 
contratuais. De acordo com o art. 39 da Lei 8.987/1995, a rescisão 
depende de ação judicial especialmente intentada com esse 
objetivo. 
Fácil concluir que a rescisão do contrato de concessão é 
absolutamente diferente da rescisão dos contratos decorrentes da 
Lei 8.666/1993. Nesta Lei, são listados dezoito motivos para a 
rescisão dos contratos administrativos (art. 78), podendo ser: 
unilateral, amigável e judicial. Já nos contratos de concessão de 
serviços públicos, o motivo de rescisão é um só: 
descumprimento de obrigações por parte da Administração 
Pública. A rescisão da Lei de Concessões é a rescisão judicial da 
Lei 8.666/1993. 
Reforça-se que o descumprimento pelo Poder Concedente não 
autoriza a suspensão da prestação do serviços públicos. Em nome do 
princípio da continuidade, a prestação não poderá ser 
interrompida até o trânsito em julgado da sentença judicial, 
em que reconhecer a inadimplência do Poder Concedente. A 
continuidade dos serviços públicos, que constitui verdadeiro princípio 
administrativo, torna extremamente rígida a oponibilidade da 
exceção do contrato não cumprido pelo concessionário. 
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Por fim, acrescente-se a anulação e a falência ao rol de formas de 
desfazimento. 
A anulação é nossa “velha” conhecida, consistindo na retirada do 
contrato de concessão por motivo de ilegalidade. A ilegalidade na 
concessão tanto pode surgir depois da assinatura do contrato, como 
ter sua origem na etapa da licitação. 
Deve-se lembrar de que os efeitos da decretação de nulidade são ex 
tunc, enfim, retroativos ao momento da ocorrência do vício. A 
anulação da concessão encontra previsão no inc. V do art. 35 da Lei 
8.987/1995 e terá por consequência a responsabilização de quem 
houver lhe dado causa. 
Não se pode confundir a anulação com as formas de extinção já 
expostas, as quais pressupõem um contrato válido, mas mal 
executado ou cuja execução pelo concessionário tenha se tornado 
inconveniente ao interesse público. 
Por sua vez, a falência é forma de desfazimento de pleno direito do 
contrato de concessão, à semelhança do que ocorre com a extinção 
da concessionária ou falecimento ou incapacidade do titular, no caso 
de empresa individual. 
Abre-se um parêntese para esclarecer que a empresa ou firma 
individual não é pessoa jurídica, mas sim o nome adotado pela 
pessoa física para uso em seu comércio. Em razão disso, o 
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa 
individual, exceção feita à EIRELI, aplica-se restritivamente às 
permissões, pois as concessões não podem ser celebradas com 
pessoas naturais. 
6.7. Intervenção 
Com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço e o fiel 
cumprimento das normas contratuais, no lugar de decretar a 
caducidade, o Poder Concedente pode promover a intervenção, 
designando o interventor, o prazo da intervenção e os objetivos da 
medida. 
A intervenção não é ato punitivo. Porém, fica assegurado o direito 
de ampla defesa. Comprovando-se que a intervenção não observou 
os pressupostos legais e regulamentares será declarada sua 
nulidade, devendo o serviço ser imediatamente devolvido à 
concessionária, sem prejuízo de seu direito à indenização pelos 
prejuízo eventualmente comprovados. 
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Depois do Decreto de Intervenção, o Poder Concedente tem o prazo 
de até 30 dias para instaurá-la. Uma vez instaurada, o 
procedimento administrativo deverá ser concluído no prazo 
máximo de até 180 dias, sob pena de considerar-se inválida a 
intervenção. Logo, entre a decretação e a conclusão da intervenção o 
prazo máximo é de 210 dias. 
Por fim, cessada a intervenção, há dois resultados possíveis: ou a 
administração do serviço é devolvida à concessionária, 
precedida de prestação de contas pelo interventor, ou há extinção 
por caducidade da concessão. 
 
6.8. Licitações e Contratos 
O texto constitucional é expresso ao estabelecer que toda 
concessão ou permissão de serviços públicos seja precedida de 
licitação. Isso é tão contundente que o STJ, em reiterados julgados 
(Recurso Especial 734413, por exemplo), firmou o entendimento de 
que a permissão, não antecedida de procedimento licitatório, 
não dá direito à indenização, por eventuais prejuízos suportados em 
virtude de déficit nas tarifas. 
A licitação é um procedimento administrativo, e, enquanto tal, 
formada por um conjunto de atos encadeados, em sequência lógica, 
para um resultado final. A cada distinta sequência, o legislador 
atribui diversa modalidade de licitação. Por exemplo: se a licitação se 
destina à aquisição de bens e de serviços comuns, a modalidade é o 
Pregão. Se a licitação se dirige à alienação de bens móveis 
inservíveis, aplica-se o Leilão, e assim por diante. 
Nesse contexto, a Lei 8.987/1995 previu que a concorrência 
é a modalidade específica de licitação aplicável às concessões (inc. II 
e III do art. 2º). A seguir, três observações sobre o tópico: 
1ª  Não há determinação específica de modalidade para as 
permissões. A Lei exige a licitação prévia, mas sem determinar a 
modalidade própria (art. 40); 
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2ª  Em provas de concursos é raro, mas há situação contida na Lei 
9.472/1997 (§2º do art. 23) que autoriza a concessão sem licitação, 
no caso, em face da ausência de participantes (a licitação deserta ou 
frustrada); 
3ª  Em alguns casos, é possível o uso do leilão para concessão 
de serviços públicos. É o exemplo do leilão para promover a 
privatização, simultaneamente com a outorga de nova concessão. 
Isso consta do art. 27 da Lei 9.074/1995, tendo sido declarada 
constitucional pelo STF (ADI 1582). 
Entretanto, antes da licitação propriamente dita, uma série de 
estudos, levantamentos preliminares e outros deverá ser realizada 
pela Administração, pois a delegação de serviços públicos 
normalmente envolve riscos e valores elevados. Sobre o tema, a Lei 
8.987/1995 dispõe: 
Art. 21. Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, 
obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à 
concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder 
concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição 
dos interessados, devendo o vencedor da licitação ressarcir 
os dispêndios correspondentes, especificados no edital. 
Note que essas informações ficam disponíveis a quem quer que seja. 
E isso é muito útil, pois o controle pode ser levado a efeito por 
aqueles que serão mais diretamente atingidos pela prestação do 
serviço: os integrantes da comunidade. 
Quanto ao edital do procedimento, os requisitos previstos pela Lei de 
Concessões são os mais diversos, como: 
I - o objeto, metas e prazo da concessão: a Lei não prevê os prazos 
mínimos e máximos das concessões. Por exemplo, há concessões com 
previsão de duração de 30 anos. É assim, pois o investimento efetuado pelo 
concessionário costuma ser expressivo, exigindo longo prazo de retorno; 
II - a descrição das condições necessárias à prestação adequada do 
serviço: lembre-se de que serviço adequado cumprirá, no mínimo, com os 
princípios elencados pela Lei, como cortesia, generalidade, segurança, 
continuidade e eficiência. 
III - as condições de liderança da empresa responsável, na hipóteseem que for permitida a participação de empresas em consórcio: a 
participação de empresas em consórcio é avaliação discricionária da 
Administração. Além disso, caso admitida a participação de consórcios, não 
será permitida a uma mesma empresa concorrer por mais de um consórcio, 
ou por um consórcio e também individualmente. Não faria sentido! A 
empresa competiria duas vezes! E mais: é preciso que seja indicada uma 
empresa para que se responsabilize pelo consórcio, sendo que o licitante 
vencedor ficará obrigado a constituir e registrar o consórcio, antes da 
celebração do contrato. 
IV - nos casos de concessão, a minuta do respectivo contrato, que 
conterá as cláusulas essenciais referidas no art. 23 desta Lei, 
quando aplicáveis: como a minuta do contrato já consta do edital de 
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licitação, os licitantes já sabem quais serão suas obrigações futuras. Por 
isso, a doutrina considera que os contratos de concessão são de adesão, 
que quer dizer elaborado por uma das partes (a Administração), aderido 
pela outra (o licitante que vencer). 
Quanto ao procedimento da licitação, cumpre anotar que a Lei 
8.987/1995, em tom de modernidade, diz ser possível a inversão da 
das fases de habilitação e julgamento (art. 18-A). Assim, em vez de 
analisar a documentação de todos os licitantes, o Poder Público 
classifica as propostas, selecionando a melhor, e, finalmente, só do 
licitante melhor classificado, analisa o envelope com os 
documentos de habilitação. Evita-se, com isso, a “proliferação 
documental” inerente às licitações comuns. 
Ademais, frisa-se que os critérios de julgamento das propostas 
(chamados de tipos de licitação) são diferentes dos tipos previstos 
na Lei 8.666/1993 (art. 45). Essa diferença é compreensível, em 
razão das características do objeto da concessão (normalmente 
complexo e de grandes somas). De acordo com art. 15 da Lei 
8.987/de 1995, são critérios para julgamento das propostas: 
I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela 
outorga da concessão; 
III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII; 
IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; 
V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor 
da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica; 
VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta 
pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou 
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de 
propostas técnicas. 
Para melhor visualização, façamos um quadro comparativo entre os 
tipos de licitação da Lei de Concessões e da Lei 8.666/1993, a 
seguir: 
Tipos de Licitação (critérios de julgamento) 
Lei 8.666/1993 Lei 8.987/1995 
Menor Preço Menor Valor da Tarifa 
Melhor Técnica 
Melhor Oferta de Pagamento, depois 
da qualificação técnica 
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Técnica e Preço 
Melhor Técnica + Preço fixado no 
Edital e Menor Tarifa + Melhor 
Técnica 
Maior Lance ou Oferta Maior Oferta 
Sem correspondente Maior Oferta + Melhor Técnica 
Outro importante detalhe de prova é que, em caso de empate, será 
dada preferência à empresa brasileira, nos termos do § 4º do art. 15 
da Lei. 
Por fim, cumpre registrar que será desclassificada a proposta que, 
para sua viabilização, necessite de vantagens ou subsídios que não 
estejam previamente autorizados em lei e à disposição de todos os 
concorrentes. De fato, tem de ser assim, ao contrário teríamos 
potencial afronta ao princípio da isonomia, pois alguns se 
beneficiariam de vantagens não extensíveis a outros. 
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