Classificação e formas de gestão do serviço público

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Classificação e formas de gestão do 
serviço público
APRESENTAÇÃO
O serviço público se consubstancia em atividades exercidas com o intuito de facilitar a vida do 
indivíduo e a vida em sociedade, ou seja, são serviços que trazem maior conforto e comodidade 
aos cidadãos. Esses serviços podem ser desempenhados tanto pelo próprio ente estatal quanto 
por particulares, quando possível. Neste último caso, ocorre a delegação, que, por sua vez, tem 
duas espécies: a concessão e a permissão. Contudo, há determinados tipos de serviços públicos 
que são indelegáveis e, nesse caso, apenas o próprio Estado pode exercê-lo.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você aprenderá sobre a classificação e as formas de gestão do 
serviço público: as espécies de serviço público existentes, os serviços públicos indelegáveis e os 
serviços públicos delegáveis.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Descrever a classificação do serviço público.•
Exemplificar serviços públicos indelegáveis.•
Identificar os serviços públicos delegáveis.•
INFOGRÁFICO
O contrato de concessão é finito, isto é, ele acaba e tem prazo determinado para que isso ocorra. 
No entanto, existem várias formas de extinção do contrato administrativo, por exemplo: o poder 
público pode rescindi-lo unilateralmente, ambos podem concordar quanto à sua extinção, ou o 
particular pode solicitar a rescisão por via judicial, caso o poder público não cumpra com suas 
obrigações contratuais. Em resumo, pode-se pôr término ao contrato de concessão por diversos 
motivos.
No Infográfico a seguir, você verá quais são as hipóteses de extinção do contrato de concessão 
de serviços públicos definidas pela legislação.
CONTEÚDO DO LIVRO
A classificação faz com que tudo se torne mais didático, mais fácil de compreender. Com o 
Direito não é diferente, e no ramo do direito administrativo há várias classificações para os 
diversos temas que a matéria engloba. No caso dos serviços públicos, existe a classificação dos 
tipos de serviços públicos. Também classifica-se as formas de gestão desses serviços. Os 
serviços públicos podem ser prestados pelo Estado, de modo direto, ou pode ser delegado por 
meio de concessão e de permissão.
No capítulo Classificação e formas de gestão do serviço público, da obra Direito administrativo, 
base teórica para esta Unidade de Aprendizagem, você estudará essas classificações, tanto do 
serviço público quanto de sua forma de gestão. Ademais, também verá quais são os serviços 
públicos delegáveis e os indelegáveis. 
Boa leitura.
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Maytê Ribeiro Tamura Meleto Barboza 
Classificação e formas de 
gestão do serviço público
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever a classificação do serviço público.
  Exemplificar serviços públicos indelegáveis.
  Identificar os serviços públicos delegáveis.
Introdução
Os serviços públicos são todas aquelas atividades desempenhadas 
diretamente pelo Estado ou por aqueles que — por meio de delega-
ção, concessão ou permissão — detenham a anuência daquele para 
desempenhá-las. São atividades que visam trazer maior conforto aos 
indivíduos e podem ser usufruídas tanto individual quanto coletiva-
mente. Assim, é necessário que haja interesse público na sua realização. 
Alguns tipos de serviços públicos podem ser delegados, o que ocorre 
quando se transfere a competência para realizá-los a terceiros. Outros, 
porém, apenas podem ser realizados pelo próprio ente estatal, sendo 
proibida a delegação.
Neste capítulo, você vai ler sobre a classificação do serviço público, 
suas formas de gestão e os serviços públicos delegáveis e indelegáveis. 
Você também vai ler sobre as formas de gestão, mais especificamente 
do modelo direto e das concessões e permissões públicas.
Classificação do serviço público
Os serviços públicos são aquelas atividades que o Estado deve desempenhar 
em prol da coletividade, em benefício dos cidadãos por ele administrados. São 
serviços que podem ser prestados diretamente pelo ente estatal ou, ainda, por 
particulares que obtenham a anuência daquele para exercerem essas atividades, 
tipicamente estatais. O objetivo dos serviços públicos é proporcionar maior 
comodidade aos indivíduos, facilitando, assim, o convívio social.
Para tornar a disciplina mais didática, facilitando a compreensão e o estudo 
do Direito Administrativo, a doutrina estabelece alguns critérios de classifica-
ção. Passamos, agora, a analisar alguns deles. De acordo com Carvalho (2016, 
p. 609-607), os serviços públicos podem ser classificados em “uti singuli ou 
individuais e uti universi ou gerais”. Os serviços uti singuli são aqueles desti-
nados à coletividade, mas que podem ter sua utilização de forma individual. É 
possível fazer a medição da quantidade usufruída por cada um dos usuários, 
embora o serviço seja prestado a todos, indistintamente. Cobram-se tarifas 
ou taxas para sua utilização. 
Como exemplos de serviços uti singuli, podemos citar os serviços de fornecimento de 
energia elétrica e transporte público. São divisíveis, uma vez que é possível calcular 
quanto cada um consome e dividir o ônus da prestação entre os diferentes usuários. 
Os serviços uti universi não podem ter sua utilização dividida. Não é 
possível calcular o quanto cada pessoa utilizou daquele serviço. 
Como exemplos de serviços uti universi, podemos citar os serviços de iluminação e 
limpeza pública. A cobrança desse tipo de serviço é feita por meio da arrecadação 
de impostos.
Assim, os serviços uti singuli são divisíveis, pois é possível verificar a 
quantidade utilizada individualmente pelos usuários. Embora destinem-se a 
toda a coletividade, podem ser calculados de forma individual, diferentemente 
dos serviços uti universi, em que não se consegue distinguir o uso de cada 
pessoa; por esse motivo, é custeado, de certa forma, pela sociedade em geral, 
por meio dos impostos arrecadados pelos cofres públicos.
Classificação e formas de gestão do serviço público2
Há também os serviços compulsórios e facultativos. Carvalho (2016) afirma 
que os serviços compulsórios são aqueles essenciais aos cidadãos. Cobra-se 
ainda que a pessoa não os utilize, apenas por serem disponibilizados, de modo 
que não se pode recusá-los. Já os serviços facultativos são os que, apesar de 
terem como objetivo o interesse da sociedade, podem ou não ser utilizados. 
Assim, só haverá cobrança pelo serviço que for, de fato, prestado.
Um exemplo de serviço compulsório é a coleta de lixo. Não importa se o indivíduo 
colocou o lixo para fora de sua casa naquele determinado dia ou não. Haverá a co-
brança, porque o serviço está disponível. Não é possível abdicar de sua prestação. Em 
contrapartida, um exemplo de serviço facultativo seria o serviço postal. Ora, se uma 
pessoa não deseja enviar alguma correspondência, não devem os Correios cobrá-la 
por tal serviço.
Por fim, temos os serviços públicos próprios e os impróprios. De acordo 
com Carvalho (2016, p. 611), são chamados de próprios “aqueles serviços que 
podem ser prestados apenas pelo próprio Estado ou, ainda, por particulares, 
por meio da delegação, que pode ocorrer mediante concessão ou permissão”. 
São impróprios os serviços que, apesar de serem de interesse da coletividade, 
podem ser executados por particulares mesmo sem a delegação pelo Estado. 
Haverá apenas uma fiscalização por parte do ente estatal no que diz respeito 
à execução do serviço público. O autor ainda afirma que existem doutrinadores 
que classificam o serviço público em administrativo, industrial ou comercial 
e social. Os serviços administrativos referem-se às atividades internas do 
Estado, como, por exemplo, o serviço de imprensa. Os serviços comerciais ou 
industriais envolvem a exploração de algum tipo de atividade econômica, seja 
no comércio ou na indústria. Já os serviços sociais são destinados à satisfação 
de interesses coletivos,feitos em prol da sociedade, em geral, nas áreas de 
saúde, educação, entre outras. 
Há também a classificação quanto às formas de prestação do serviço 
público. Como mencionado, o serviço público pode ser prestado tanto pelo 
Estado quanto pelos particulares, por meio da delegação. A prestação direta de 
um serviço é feita, como o próprio nome sugere, diretamente pelo ente estatal, 
representado por União, Estados, Distrito Federal ou municípios, de modo 
centralizado. O Estado — objetivando conferir maior qualidade, eficiência e 
3Classificação e formas de gestão do serviço público
especialização ao serviço público — pode descentralizá-lo, isto é, transferir 
a competência para a execução desses serviços. 
A descentralização pode ser feita mediante outorga ou delegação. A pri-
meira refere-se à transferência da titularidade e da competência para realizar o 
serviço a uma pessoa jurídica de direito público. A segunda está relacionada à 
transferência apenas da execução. “A delegação é feita a particulares para entes 
da Administração Pública indireta que sejam regidos pelo Direito Privado” 
(CARVALHO, 2016, p. 607).
Serviços públicos delegáveis e indelegáveis
Para o Estado, é interessante a possibilidade de outorgar ou delegar a compe-
tência para a execução de serviços públicos, pois os executores são, em geral, 
especializados naquele tipo de serviço e poderão prestá-lo com muito mais 
efi ciência, quiçá com maior celeridade. Dessa forma, o ente estatal diminui 
a quantidade de atribuições sob sua responsabilidade, podendo dedicar-se 
ainda mais àqueles serviços essenciais e que apenas ele pode desempenhar.
Quanto à possibilidade ou não de delegação, a classificação é dividida em 
quatro espécies, as quais são listadas a seguir (CARVALHO, 2016). 
1. Serviços públicos exclusivos não delegáveis — não se admite a transfe-
rência a particulares, devendo ser prestados exclusivamente pelo Estado. 
2. Serviços públicos exclusivos delegáveis — devem ser necessariamente 
prestados pelo Estado, mas ele pode fazê-lo diretamente ou mediante 
delegação.
3. Serviços públicos de delegação obrigatória — constantes no art. 223 
da Constituição Federal, são os serviços de radiodifusão sonora e ra-
diodifusão de sons e imagens (rádio e televisão). O Estado é obrigado a 
delegar tais serviços.
4. Serviços públicos não exclusivos de Estado — apesar de serem ser-
viços de interesse público, tanto o Estado quanto o particular podem 
prestá-los. O particular, nesse caso, não depende de delegação por 
parte do ente estatal.
Percebemos, portanto, que existem os serviços públicos delegáveis e os 
indelegáveis. Em alguns casos, o Estado tem a possibilidade de transferir 
certas atribuições a pessoas jurídicas diversas, sejam entes da administração 
Classificação e formas de gestão do serviço público4
indireta ou pessoas jurídicas de Direito Privado. Em todo caso, porém, 
sempre que houver outorga ou delegação, o ente estatal deverá controlar 
a execução do serviço público prestado por quem tenha assumido tal 
responsabilidade. 
Scatolino e Trindade (2016) afirmam que os serviços públicos, no que 
tange à possibilidade de delegação, podem ser delegáveis ou indelegáveis. 
Os serviços delegáveis podem ser executados diretamente, de modo centralizado, pelo 
próprio Estado, ou por entes da Administração Pública indireta ou por particulares que 
detenham concessão ou permissão, como serviço de telefonia, de energia elétrica, 
entre outros. Os serviços públicos indelegáveis, porém, não admitem delegação e 
apenas podem ser prestados pelo Estado, de forma centralizada, ou por entes da 
Administração Pública indireta.
Dividindo a competência para certas atividades com outras pessoas ju-
rídicas, o Estado deverá sempre fiscalizar o desempenho de tais prestações. 
Afinal, o que se espera com a delegação de serviço público é que este se torne 
mais eficiente e satisfaça às necessidades sociais. Há, ainda, o que a doutrina 
considera como autorização de bens públicos:
Primordialmente, é importante ressaltar que a autorização é conceituada pela 
doutrina pátria como ato administrativo unilateral, discricionário e precário. 
Dessa forma, a Administração Pública terá o poder de analisar critérios de 
oportunidade e conveniência para sua prática, dentro dos limites da lei e, 
uma vez praticado o ato, seu desfazimento, a qualquer tempo, não enseja 
direito à indenização pelo beneficiado. Para parte da doutrina, somente 
são admitidas duas hipóteses de autorização, quais sejam a autorização de 
uso de bem público, sempre que um particular tiver interesse em utilizar 
um determinado bem público de forma especial, bem como a autorização 
de polícia, praticada para permitir a particulares o exercício de atividades 
materiais que dependem de fiscalização estatal, como ocorre, por exemplo, 
com a autorização para porte de arma de fogo. Sendo assim, a autorização 
de serviço público não teria base constitucional, no ordenamento jurídico 
brasileiro, inclusive porque o art. 175 da Carta Magna, ao tratar da delegação 
de serviços públicos, o fez por meio de concessão e permissão de serviços, 
somente (CARVALHO, 2016, p. 645).
5Classificação e formas de gestão do serviço público
Não devemos confundir serviço autorizado com autorização de polícia. Os serviços 
autorizados são aqueles de utilidade pública, prestados por pessoas jurídicas privadas, 
e constituem ato administrativo unilateral, discricionário e precário. A autorização 
de polícia, por sua vez, é aquela concedida a particulares para que possam exercer 
determinadas atividades. 
Concessão e permissão 
De acordo com o disposto no art. 175 da Constituição Federal:
Art. 175 Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação 
de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I — o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II — os direitos dos usuários;
III — política tarifária;
IV — a obrigação de manter serviço adequado. (BRASIL, 1988, documento 
on-line).
Assim, a prestação de serviços públicos pode ocorrer de forma direta, que, 
como vimos, ocorre quando o próprio Estado se encarrega pela prestação da 
atividade. Também pode ser sob regime de concessão ou permissão, e, nesses 
casos, deverá haver licitação. A Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, trata 
do regime de concessão e da permissão da prestação de serviços públicos 
previstos no art. 175.
Existem duas espécies de concessão de serviço público, elencadas logo no 
início da Lei nº. 8.987/1995, quais sejam (BRASIL, 1995): 
  concessão de serviço público;
  concessão de serviço público precedida da execução de obra pública. 
A concessão de serviço público, é “a delegação feita pelo poder concedente, 
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou con-
Classificação e formas de gestão do serviço público6
sórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta e risco e por prazo determinado” (BRASIL, 1995, documento on-line). 
A concessão de serviço público precedida da execução de obra pública diz 
respeito à construção, que pode ser tanto total quanto parcial, ou ainda uma 
conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de obras de interesse pú-
blico, que tenham sido delegadas pelo poder concedente, por meio de licitação, 
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou a consórcio de empresas. 
Os delegatários, por sua vez, devem demonstrar a capacidade necessária 
para a sua realização, por sua conta e risco, e o investimento da concessionária 
é remunerado e amortizado por meio da exploração do serviço ou da obra, 
sendo que o prazo é determinado.
Carvalho (2016) classifica tais formas como concessão simples e concessão 
precedida de obra. Na concessão simples,os contratos são executados por 
conta e risco do particular, mediante licitação, na modalidade concorrência, 
com cobrança de tarifas dos usuários. Na concessão precedida de obra, o ente 
público determina que o particular execute determinada obra de interesse público 
e que seja, ao mesmo tempo, indispensável para a prestação do serviço público 
delegado. O particular atuará por sua conta e risco, conforme dispõe a legislação, 
mas será remunerado posteriormente pela exploração do serviço ou da obra.
De acordo com Scatolino e Trindade (2016, p. 729), “vale salientar que o 
diploma legal dispensa poucos artigos para disciplinar a permissão de serviço 
público, preocupando-se mais com os contratos de concessão. Contudo, os coman-
dos aplicáveis à concessão devem, no que couber, ser estendidos à permissão”.
A permissão de serviço público, conforme a Lei nº. 8.987/1995, é “a delega-
ção, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita 
pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade 
para seu desempenho, por sua conta e risco” (BRASIL, 1995, documento on-
-line). Na referida lei, o art. 40 preleciona que: “A permissão de serviço público 
será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta 
Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à 
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente” 
(BRASIL, 1995, documento on-line). 
Carvalho (2016) elenca algumas das principais diferenças a serem obser-
vadas entre os contratos regidos pela Lei nº. 8.987/1995, que são as seguintes: 
  Modalidade licitatória — enquanto a concessão de serviços públicos 
deve ser feita após licitação, pela modalidade concorrência, a permissão, 
embora deva ser precedida de licitação, admite outras modalidades, a 
depender do valor do contrato. 
7Classificação e formas de gestão do serviço público
  Contratado — a concessão somente é feita a pessoas jurídicas ou 
consórcios de empresas, enquanto a permissão pode ser celebrada com 
pessoa física ou jurídica. 
  Autorização legislativa — a concessão necessita de lei para sua auto-
rização, ao passo que, na permissão, salvo raras exceções, não é preciso 
legislação específica.
Não se deve olvidar também do caráter precário da permissão. Afinal, em 
relação a ela, não há prazo determinado, e o concedente, no caso, o Estado, 
pode revogar o contrato de forma unilateral, a qualquer tempo. A execução 
dos contratos de permissão é feita por conta e risco do permissionário e ainda 
assim submete-se à fiscalização do concedente.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 8 out. 2019.
BRASIL. Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e 
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, 
e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1995.Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8987compilada.htm. Acesso em: 8 out. 2019.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: JusPODIVM, 2016.
SCATOLINO, G.; TRINDADE, J. Manual de Direito Administrativo: volume único. 4. ed. 
Salvador: JusPODIVM, 2016.
Classificação e formas de gestão do serviço público8
DICA DO PROFESSOR
A delegação é a forma pela qual o Estado transfere algumas de suas atribuições a outros entes, 
para que possam executar as atividades típicas do Estado. Ela pode ser feita mediante concessão 
ou permissão. O artigo 175 da Constituição diz que cabe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação 
de serviços públicos. A lei a que se refere o artigo retrocitado é a Lei nº 8.987/95, que dispõe 
acerca do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos.
Nesta Dica do Professor, você verá os principais aspectos dessas espécies de delegação, tais 
como conceito, modalidade de licitação, prazo, remuneração, dentre outros.
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SAIBA MAIS
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do 
professor:
Limites da terceirização por concessionárias de serviços públicos
A lei de concessões e permissões de serviços públicos (8.987/95) permite que a concessionária 
contrate com terceiros, no artigo 25, § 1º, terceirizando, assim, o desenvolvimento de atividades 
relacionadas ao serviço concedido. Veja mais sobre esse assunto no material a seguir.
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Poder de polícia
O artigo aborda o poder de polícia administrativo passando pelo conceito, fundamentos, 
atribuições, possibilidade de delegação, extensão e limites de atuação. Leia mais sobre o tema 
no material a seguir.
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Concessão de serviço público
Concessão é a delegação da execução de determinado serviço público, por meio de licitação, na 
modalidade concorrência. Veja o vídeo contendo uma breve explicação sobre as formas de 
concessão do serviço público.
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Permissão de serviços públicos
A permissão, diferentemente da concessão de serviço público, é a forma mais precária de 
delegação, podendo ser feita mediante qualquer forma de licitação. O vídeo a seguir apresenta 
uma explicação sobre essa espécie de delegação.
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