Relatório 843821- Texto Final -Revisado 18-11-2020

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RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO 
Levantamento de obras paralisadas - Dezembro/2019 – Grupo de 
Trabalho para Governança de Investimentos em Infraestrutura 
Exercício 2020 
25 de setembro de 2020
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Controladoria-Geral da União - CGU 
Secretaria Federal de Controle Interno 
 
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO 
Órgão: Diversos 
Unidade Examinada: Diversos 
Município/UF: Brasília/Distrito Federal 
Ordem de Serviço: 843821 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Missão 
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a 
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por 
meio da avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do 
gasto. 
 
Auditoria Interna Governamental 
Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, 
desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma 
organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a 
realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem 
sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos 
processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles 
internos. 
 
 
 
SUMÁRIO 
SUMÁRIO 1 
INTRODUÇÃO 5 
RESULTADOS DOS EXAMES 6 
1. DAS OBRAS PARALISADAS EM DEZEMBRO DE 2019 6 
1.2 - OBRAS PARALISADAS POR ESTADO 16 
1.3 - PERFIL DOS MUNICÍPIOS COM OBRAS PARALISADAS 19 
1.4 - DOS CONTRATOS VIGENTES A LONGA DATA 24 
1.5 DAS LIMITAÇÕES DO LEVANTAMENTO 28 
2. DA EVOLUÇÃO DO ESTOQUE DE OBRAS PARALISADAS 30 
3. AÇÕES PARA REDUZIR A QUANTIDADE DE OBRAS PARALISADAS 37 
3.1 - TRANSPARÊNCIA NAS INFORMAÇÕES PARA VIABILIZAR O RECEBIMENTO E O CONTROLE 
SOCIAL DAS EMENDAS PARLAMENTARES 41 
3.2 PORTARIA Nº 348/2016 45 
3.3 - MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO DAS TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO - MEG-TR 46 
3.4 – APERFEIÇOAMENTOS DOS SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DE OBRAS E TRANSFERÊNCIAS
 47 
4. DAS PRINCIPAIS CAUSAS DE PARALISAÇÃO DE OBRAS E DAS AÇÕES NECESSÁRIAS PARA 
RETOMADA E CONCLUSÃO 48 
4.1 – DA CARÊNCIA DE RECURSOS 53 
4.1.1 - RECURSOS PARADOS A LONGA DATA NAS CONTAS DAS OBRAS PARALISADAS 57 
4.2 PLANEJAMENTO 60 
4.3 – DAS DIFICULDADES DE COORDENAÇÃO ENTRE OS NÍVEIS DA FEDERAÇÃO E FALTA DE 
CAPACIDADE DOS ENTES FEDERADOS 62 
4.4 – DEFICIÊNCIA DE PROJETOS 64 
4.5 – ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE, MEIO AMBIENTE E AÇÕES JUDICIAIS 68 
5. RESUMO DO QUESTIONÁRIO ELETRÔNICO 71 
RECOMENDAÇÕES 74 
 
 
CONCLUSÃO 78 
ANEXOS 80 
ANEXO I – SURVEY FISCAIS E GESTORES 80 
ANEXO II – ANÁLISE DA SITUAÇÃO FISCAL DOS MUNICÍPIOS X OBRAS PARALISDAS 95 
ANEXO III - COMPARATIVO DA SITUAÇÃO EM DEZ/2019 E A RETRATADA PELO TCU COM DADOS DO 
PRIMEIRO SEMESTRE DE 2018 98 
ANEXO IV - OBRAS INACABADAS FNDE 100 
ANEXO V – MINUTA CCO E BREVE FUNDAMENTAÇÃO 101 
ANEXO VI – FICHA PARA IDENTIFICAÇÃO DE CAUSAS E AÇÕES NECESSÁRIAS A RETOMADA DE 
OBRAS PARALISADAS 105 
ANEXO VII – TABELAS EM EXCEL 107 
 
 
 
 
QUAL FOI O 
TRABALHO 
REALIZADO 
PELA CGU? 
 
Levantamento junto aos 
Ministérios dos quantitativos 
de obras paralisadas, inclusive 
com a extração de dados em 
sistemas, para identificar as 
obras com recursos federais 
paralisadas em 
dezembro/2019. Foram 
realizadas pesquisas com os 
gestores e fiscais de obras 
para auxiliar a compreensão 
dos dados. Solicitou-se ainda 
que os gestores indicassem as 
ações que já haviam sido 
empreendidas para enfrentar 
o problema, além de análises 
complementares para 
identificar as principais causas 
e, especialmente, as ações 
necessárias para retomada e 
conclusão desses 
empreendimentos. 
 POR QUE A CGU REALIZOU ESSE 
TRABALHO? 
O relatório é decorrente do plano de trabalho 
do Grupo de Trabalho para Governança de 
Investimentos em Infraestrutura (GT 
Infraestrutura), no qual restou consignado que 
a CGU realizaria estudo de alternativas para o 
enfrentamento de obras paralisadas e para o 
incentivo à conclusão e operação desses 
empreendimentos. 
 
 QUAIS AS CONCLUSÕES 
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS 
AS RECOMENDAÇÕES QUE 
DEVERÃO SER ADOTADAS? 
O levantamento realizado indicou a existência 
de 10.916 instrumentos paralisados em 
dez/2019, compondo um investimento total 
de R$ 165,9 bilhões. Esse quantitativo é menor 
em 28,1% que aquele trazido no Acórdão nº 
1.079/2019 - TCU - Plenário. Conforme mais 
recente levantamento (jun/2020), a tendência 
de redução continuou no primeiro semestre 
de 2020, com uma redução adicional de 8% na 
quantidade de obras paralisadas nas mesas 
bases. 
As necessidades de recursos da carteira 
contratada ainda são maiores que as 
disponibilidades de curto e médio prazos, logo 
as ações de adequação da carteira às 
disponibilidades devem ser mantidas e são 
conforme os elementos obtidos um dos 
grandes motivos da redução do número de 
instrumentos paralisados. Nesse sentido, 
devem ser evitados lançamentos de novos 
empreendimentos e recomenda-se o 
cancelamento daqueles contratados a longa 
data e que ainda não se iniciaram. Devem ser 
providenciados também o cancelamento ou 
postergação daqueles empreendimentos com 
desempenho ruim, concentrando os escassos 
recursos do erário federal e os esforços das 
 
 
equipes de fiscalização naquelas iniciativas 
com maior probabilidade de entregas efetivas 
à população. Para tanto, propõe-se uma 
racionalização da carteira com o 
encerramento de instrumentos identificados 
como de baixo desempenho. Nessa linha, 
propõe-se possibilitar a celebração de 
Compromisso de Conclusão de Obras – CCO 
como última tentativa de concluir as avenças 
com baixo desempenho. 
Também se faz necessária a divulgação das 
informações suficientes e tempestivas para 
que haja um accountability efetivo, permitindo 
um controle social da gestão e, inclusive, que a 
sociedade possa avaliar as decisões alocativas 
de recursos, tanto aquelas realizadas pelo 
Executivo quanto pelo Parlamento. 
Em relação às transferências voluntárias que 
concentram a maior quantidade de obras 
paralisadas, foi constatada a existência de um 
número significativo de obras paralisadas em 
pequenos municípios com dificuldades na 
gestão fiscal. Assim, se faz necessário que a 
União reconheça esse maior risco de 
inexecução das obras nesses entes e adote 
medidas para mitigá-los. Ainda em relação às 
transferências, entende-se importante a busca 
pela padronização de procedimentos entre os 
Ministérios e a concentração das 
transferências gradativamente na 
Plataforma+Brasil. Ademais é importante criar 
e fortalecer instrumentos de incentivo à 
melhoria de gestão e governança, como o 
Modelo de Excelência em Gestão das 
Transferências da União - MEG-Tr. 
Por fim, observa-se que há espaço para o 
centro de governo coordenar as diversas ações 
que já estão em andamento para retomada 
das obras paralisadas, assim como para 
melhorar a comunicação entre os órgãos 
envolvidos, controladores, licenciadores 
ambientais, inclusive, criando um foro 
permanente para mediação de eventuais 
conflitos. 
 
 
INTRODUÇÃO 
1. A Resolução nº 1/2019 do Comitê Interministerial de Governança, dentre outras 
ações, instituiu Grupo de Trabalho para Governança de Investimentos em Infraestrutura 
(GT Infraestrutura), com objetivo de estabelecer orientação estratégica de investimento 
em infraestrutura de longo prazo, medidas e diretrizes aos Comitês Internos de 
Governança para melhoria da gestão desses investimentos e priorização dos 
investimentos plurianuais e orientação aos Comitês setoriais. 
2. O plano de trabalho aprovado no GT Infraestrutura definiu que a CGU elaboraria 
estudo de alternativas para o enfrentamento de obras paralisadas e para o incentivo à 
conclusão e operação desses empreendimentos, e, em conjunto com a Secretaria de 
Gestão do Ministério da Economia (SEGES/ME), procederia à revisão de normativos para 
a desburocratização das transferências voluntárias e incentivos à entrega de obras. 
3. Para cumprir esse objetivo, a CGU, inicialmente, buscou reuniões com os 
ministérios que possuíamas maiores carteiras de obras paralisadas, quais sejam: 
Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), Ministério da Educação (MEC), 
Ministério da Infraestrutura (MInfra), Ministério da Saúde (MS), Ministério do Turismo 
(MTur) e Ministério da Cidadania (MC). Nessas reuniões, foi apresentada minuta de 
planilha para levantamento da situação de cada obra custeada com o Orçamento Geral 
da União (OGU). Com essas pastas setoriais foi realizado um levantamento piloto 
solicitando informações de 10 obras de cada Ministério. 
4. Em 26/11/2019, foi emitido o OFÍCIO CIRCULAR Nº 247/2019/CAOB/DI/SFC-CGU 
da Controladoria Geral da União solicitando diversas informações às pastas setoriais 
sobre as obras em andamento. De forma suplementar foram retirados relatórios das 
bases de dados que a CGU tinha acesso em dezembro de 2019. 
5. No período de 11/02/2020 a 09/03/2020, foram realizados dois Surveys 
(pesquisas eletrônicas) com o intuito de buscar as impressões dos fiscais de contratos 
de obras e dos gestores para que essas opiniões pudessem complementar e ajudar nas 
análises dos dados. 
6. O presente relatório traz a consolidação das análises dos dados obtidos e propõe 
ações para tentar minimizar o problema das obras paralisadas e maximizar as entregas 
de infraestrutura à população. Vale destacar que o presente trabalho tem cunho híbrido 
de consultoria e avaliação, assim, a princípio, não haverá monitoramento quanto à 
implementação das recomendações que serão propostas, salvo caso específico a 
depender de orientação do centro de governo. 
7. Observa-se que o foco desse relatório são as obras custeadas pelo OGU, apesar 
de os dados incluírem obras que integravam a carteira do PAC (Plano de Aceleração do 
Crescimento), mas que não compõem o OGU, apenas para comparação com 
levantamentos anteriores, por exemplo: contratos de financiamento do FGTS e obras 
das estatais não dependentes. 
8. As obras do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV, por suas 
especificidades, também não compõem o escopo do presente levantamento e estão 
sendo tratadas no âmbito do grupo de trabalho específico para as modalidades que 
operam com recursos do FAR, FDS e PNHR, cuja execução esteja atrasada ou paralisada, 
com participação da Secretaria Nacional de Habitação (SNH/MDR), CAIXA e Banco do 
Brasil (BB). Os resultados desse outro grupo serão acompanhados posteriormente por 
essa Controladoria. 
 
 
RESULTADOS DOS EXAMES 
1. DAS OBRAS PARALISADAS EM DEZEMBRO DE 2019 
9. Conforme relatado inicialmente, por meio do Ofício Circular nº 
247/2019/CAOB/DI/SFC-CGU1, foram solicitadas diversas informações a todas as pastas 
setoriais2. Da união dessas informações com aquelas extraídas pela CGU das bases de 
dados, tem-se o seguinte quadro em relação às obras paralisadas em dezembro/2019. 
Tabela 1: Quantitativo de obras com recursos Federais em DEZ/2019 em execução e 
paralisadas. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
10. Assim, existiam 10.916 instrumentos paralisados em dezembro de 2019, que 
recebiam de alguma maneira recursos Federais3, compondo um investimento total de 
R$ 165,9 bilhões, dentro de um universo de 32.415 instrumentos em andamento, 
compondo uma carteira de aproximadamente R$ 945 bilhões. 
11. As fontes de dados utilizadas são discriminadas na tabela a seguir4: 
Tabela 2: Obras em execução por fontes de dados utilizadas no levantamento. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas. 
 
1 A lista de obras relacionadas ao programa 2065 - Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas, 
e obras decorrentes de Plano Básico Ambiental -PBA e PBAI, recebidas posteriormente à emissão do 
relatório preliminar, também não foram incluídas, porém a lista destas 167 obras no valor de pouco mais 
de R$ 58 milhões, incluído 4 paralisadas, estão relacionadas em anexo a esse relatório. 
2 Conforme Nota Técnica nº 309 CAOB/DI/SFC/CGU (SEI nº: 1399557), só foram incluídas neste relatório 
as informações encaminhadas pelas pastas setoriais em tempo hábil para elaboração deste documento. 
3 Além das obras OGU também estão incluídas as obras da carteira do financiamento do MDR e de estatais 
não dependentes incluídas no antigo PAC. 
4 Todos documentos acostados no Processo nº 00190.110929/2019-74. 
Quantidade Valor do investimento 
32.480 945.218.450.611,59R$ 10.916 33,6% 165.864.923.787,94R$ 17,5%
Em execução Paralisadas
Quantidade Valor do investimento
Quantidade Valor do investimento 
Balanço PAC apenas MME**(jun/2019) 136 524.643.831.592,60R$ 
Resposta MDEFESA (ref. dez/2019) 874 128.637.622.833,62R$ 
Resposta MDR OGU Consolidação (ref. dez/2019) 8.198 90.667.043.329,09R$ 
Resposta Financiamento MDR (PAC) (ref. dez/2019) 798 96.474.691.700,43R$ 
Resposta MINFRA (ref. dez/2019) 804 66.729.362.132,38R$ 
Extração SIMEC Obras 2.0-FNDE (ref. 17/12/2019) 7.651 8.585.111.967,17R$ 
Base de dados DB_Gestores CAIXA (sem MDR, Defesa e Justiça) 
(ref. 17/12/2019) 6.079 7.743.493.794,23R$ 
Resposta MCTIC (Memorando nº 4759/2020/MCTIC) 218 7.347.607.081,44R$ 
Extração relatório SIGA-FUNASA ( ref. 18/12/2019) 2.342 5.502.481.908,51R$ 
Resposta SIMEC-SUP (ref. dez/2019) 553 3.245.049.939,79R$ 
Resposta MJustiça (ref. Dez/2019) 279 2.389.330.330,66R$ 
 Extração SISMOB SAÚDE (ref. 17/12/2019) 4.074 1.794.601.445,53R$ 
SIMEC-TEC Resposta (dez/2019) 304 627.826.445,97R$ 
MTurismo fora CAIXA (ref. Dez/2019) 97 444.551.011,24R$ 
Resposta MEconomia(ref. Dez/2019) 64 378.231.082,58R$ 
Extração SIMEC-HOSP (ref. 17/12/2019) 9 7.614.016,35R$ 
Total 32.480 945.218.450.611,59R$ 
Fonte dos Dados
Em execução
 
 
12. Os números das obras paralisadas em cada uma dessas bases e o percentual 
sobre o total são apresentados em seguir: 
Tabela 3: Obras paralisadas por fontes de dados utilizadas no levantamento. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas. 
13. Ainda preliminarmente vale destacar que, em termos de quantidade, a maioria 
das obras paralisadas são empreendimentos executados via transferências voluntárias, 
enquanto, em termos de valor, as obras paralisadas são em sua maioria decorrentes de 
financiamentos concedidos aos entes federais ou executadas pela União, 
principalmente aquelas do Ministério de Minas e Energia (MME), executadas por 
estatais não dependentes com recursos não integrantes do OGU. Tendo em vista as 
particularidades desse último grupo, com uma menor governança da União, neste 
documento não haverá aprofundamento sobre essas obras, trazendo apenas os dados 
disponíveis nos últimos balanços do PAC para permitir a comparação de levantamentos 
anteriores, como aquele realizado pelo TCU, que subsidiou o Acórdão 1.079/2019 – 
Plenário/TCU. 
Gráfico 1 – Quantidade de obras paralisadas por ministério – DEZ/2019 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
Balanço PAC apenas MME**(jun/2019) 14 10,3% 54.725.647.593,00R$ 10,4%
Resposta MDEFESA (ref. dez/2019) 9 1,0% 16.523.925,21R$ 0,0%
Resposta MDR OGU Consolidação (ref. dez/2019) 3.114 38,0% 33.798.331.731,50R$ 37,3%
Resposta Financiamento MDR (PAC) (ref. dez/2019) 249 31,2% 46.073.833.837,60R$ 47,8%
Resposta MINFRA (ref. dez/2019) 58 7,2% 20.122.223.617,55R$ 30,2%
Extração SIMEC Obras 2.0-FNDE (ref. 17/12/2019) 3.088 40,4% 3.085.988.423,32R$ 35,9%
Base de dados DB_Gestores CAIXA (sem MDR, Defesa e Justiça) 
(ref. 17/12/2019) 3.361 55,3% 4.298.511.551,56R$ 55,5%
Resposta MCTIC (Memorando nº 4759/2020/MCTIC) 104 47,7% 77.238.661,87R$ 1,1%
Extração relatório SIGA-FUNASA ( ref. 18/12/2019) 301 12,9% 791.132.265,59R$ 14,4%
Resposta SIMEC-SUP (ref. dez/2019) 291 52,6% 1.988.195.545,22R$ 61,3%
RespostaMJustiça (ref. Dez/2019) 28 10,0% 349.912.430,00R$ 14,6%
 Extração SISMOB SAÚDE (ref. 17/12/2019) 172 4,2% 65.334.026,50R$ 3,6%
SIMEC-TEC Resposta (dez/2019) 81 26,6% 193.469.398,29R$ 30,8%
MTurismo fora CAIXA (ref. Dez/2019) 15 15,5% 145.268.395,05R$ 32,7%
Resposta MEconomia(ref. Dez/2019) 30 46,9% 133.203.707,21R$ 35,2%
Extração SIMEC-HOSP (ref. 17/12/2019) 1 11,1% 108.678,47R$ 1,4%
Total 10.916 33,6% 165.864.923.787,94R$ 17,5%
Fonte dos Dados
Paralisadas
Quantidade Valor do investimento
 
 
 
14. Vale notar que a maior quantidade de obras paralisadas estaria sob a governança 
do MDR, MEC, MC5 e MTur, enquanto em termos financeiros se destacariam o MME, 
MDR (inclusive via financiamento) e MInfra, conforme se observa no Gráfico 2 
subsequente. 
Gráfico 2 – Valor das obras paralisadas por ministério -DEZ/2019 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
15. Cabe destacar que cada órgão, ou base de dados, tem seus próprios status e 
critérios de classificação da situação do instrumento, conforme já relatado no Acórdão 
nº 1.079/2019 – Plenário/TCU. Essa falta de padronização do que viria a ser uma obra 
“paralisada” dificulta a comparação entre desempenho e necessidades entre os 
Ministérios Setoriais. Nos termos do citado acórdão: 
25. A falta de uniformização desse conceito compromete a transparência e pode 
prejudicar a tomada de decisões, bem como a priorização da alocação dos recursos para 
aqueles projetos que gerarão mais benefícios à sociedade. 
 
16. Assim, tem-se que fazer ressalvas quando da comparação dos resultados entre 
as diferentes bases e/ou ministérios, pois os critérios de classificação dos status das 
obras podem ser diferentes em cada pasta. Ademais, o próprio critério de obra e 
empreendimento leva a distorções na análises, visto que um empreendimento pode ser 
composto de várias obras (instrumentos), de sorte que, quando se faz a contagem em 
sistemas que controlam empreendimentos, como o antigo SisPAC (Sistema de 
Monitoramento do PAC), tem-se resultado diverso do obtido a partir dos sistemas que 
controlam contratos ou instrumentos de repasse, como é o caso da maioria dos demais 
sistemas. 
17. Para exemplificar essa diferença, tomemos como exemplo o empreendimento de 
duplicação de 227,14 km na rodovia BR-116/RS, entre as cidades de Guaíba/RS e 
Pelotas/RS, código SisPAC: 5.748. Nos dados do último balanço do PAC de junho/2019, 
 
5 Notadamente na Secretaria Especial do Esporte. 
 
 
observa-se 1 empreendimento em execução com investimento estimado de 
aproximadamente R$ 2 bilhões. 
Tabela 4: Registro do empreendimento duplicação BR-116/RS no SisPAC. 
 
Fonte: Balanço do PAC junho/2019. 
 
18. Porém, se analisarmos os dados do SIAC (Sistema de Acompanhamento de 
Contratos) do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), esse 
empreendimento corresponderia a 4 obras paralisadas e 5 em andamento. Isso porque 
o empreendimento foi dividido em 9 lotes6, cada um correspondendo a um contrato, 
conforme abaixo: 
Tabela 5: Registro do SIAC para o mesmo empreendimento duplicação BR-116/RS 
correspondendo a 9 registros de obras. 
 
Fonte: NOTA TÉCNICA Nº 2115/2018/CGEOB/DG/SFC-CGU. 
 
19. Assim, os resultados podem ser bastante diversos a depender do parâmetro 
utilizado. Diga-se que não há critério único e mais adequado, sendo evidente que os 
órgãos organizam e gerem as informações em função de suas particularidades. No 
exemplo acima, a Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura (SDI/ME), como 
órgão central de planejamento em infraestrutura, necessitava de informações mais 
agregadas, para tanto utilizava como referência os empreendimentos no SisPAC. Por sua 
vez, o DNIT possui a necessidade de controlar cada contrato para operacionalizar as 
construções. 
20. Fechando este parêntese e voltando ao panorama atual das obras paralisadas, 
há que se observar que diferentes ministérios realizam obras com tipologias 
semelhantes, como exemplo: quadras esportivas e poliesportivas são realizadas pelo 
Ministério da Defesa (MD) no programa Calha Norte, pela Secretaria Especial do 
Esporte/MC e pelo FNDE, nas escolas. Outro exemplo seriam os serviços de 
pavimentação urbana realizados por vários ministérios, apesar da preponderância do 
MDR. 
21. Assim, em termos de quantidades, os tipos de obras paralisadas mais comuns são 
as “Pavimentações e calçamentos urbanos7”, correspondendo a 2.499 obras, 23% do 
 
6 Dados da NOTA TÉCNICA Nº 2115/2018/CGEOB/DG/SFC-CGU e do Relatório de Eficiência Alocativa 
(Relatório 201801352). 
7 Havendo que se notar que as obras de pavimentação e calçamento favorecem propostas de redução de 
metas para conclusão dos empreendimentos, apesar do pequeno valor médio das avenças. 
Identifica
dor
Nome do empreendimento Tipo Subtipo Estágio em JUN-19
Valor do 
investimento
 Execução Física 
(%) em JUN-19 
5748 BR-116/RS - Duplicação de Guaíba à Pelotas Rodovias Duplicação Em obras 1.987.388.094,82 13,5
Segmento
Lote da 
Obra
Contrato Status do Contrato Valor Total
Percentual 
execução 
300.54 ao 325 Lote 01 00457/2012 Paralisado 183.570.506,26 62,3%
325 ao 351.34 Lote 02 00458/2012 Paralisado 161.673.412,48 70,5%
351.34 ao 373.22 Lote 03 00459/2012 Paralisado 102.593.432,99 63,3%
373.22 ao 397.2 Lote 04 00460/2012 Ativo 140.611.841,65 55,7%
397.18 ao 422.3 Lote 05 00461/2012 Ativo 170.601.786,37 43,1%
422.3 ao Km 428.16 / 428.84 ao 
Km 447.97 
Lote 06 462/2012 Ativo 148.890.627,27 50,7%
448.5 ao 470.1 Lote 07 00463/2012 Ativo 150.437.083,93 52,2%
470.1 ao 489 Lote 08 00464/2012 Paralisado 139.316.076,58 77,2%
489 ao 511.76 Lote 09 465/2012 Ativo 147.216.425,29 75,6%
B
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e
lo
ta
s
 
 
total de empreendimentos, seguidos por escolas, creches e espaços educacionais (1.998 
obras, 18,4%) e “Campos, quadras e coberturas de quadras esportivas e poliesportivas, 
inclusive escolares”, com 1.439 ocorrências, representando 13,2% do total. Logo esses 
três tipos de obras correspondem a mais da metade (54,6%) dos empreendimentos 
paralisados e inacabados em termos de quantidade. 
Gráfico 3 – Quantidade de obras paralisadas por Tipologia 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
22. Por sua vez em termos de valores as tipologias mais representativas seriam 
aquelas relacionadas a exploração e refino do petróleo e gás (R$ 53,9 bilhões), seguidas 
pelas de mobilidade urbana (R$ 45,9 bilhões) e rodovias (R$ 19,32 bilhões). 
Gráfico 4 – Valor das obras paralisadas por Tipologia (R$ Bilhões) 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
23. Como dito, as obras do MME, como as relacionadas a petróleo e gás, não são 
custeadas pelo OGU, assim como boa parte dos recursos dos empreendimentos de 
mobilidade, saneamento e abastecimento de águas, que são onerosos aos entes 
federados, já que disponibilizados mediante financiamentos. Se limitarem as tipologias 
pelo OGU, foco deste relatório, o quadro seria o seguinte. 
 
 
 
 
 Gráfico 5 – Valor OGU das obras paralisadas por Tipologia (R$ Bilhões) 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
24. Ainda em relação às tipologias, chama a atenção que, das 3.381 obras que 
estavam paralisadas e receberam recursos de emendas parlamentares, a maior parte se 
destinava a recursos de pavimentação e calçamentos urbanos, num total de 1.749 
(51,7%). Diga-se, que a maior parte desses instrumentos, na ação orçamentária “1D73 
– Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano”, num total de 1.586 
instrumentos paralisados nessa ação orçamentária que receberam recursos de 
emendas. 
Tabela 6: Obras paralisadas que receberam recursos de emendas parlamentares por 
tipologia8 
 
Fonte: Elaboração própria comos dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
25. Vale observar que a ação 1D73 foi avaliada anteriormente pelo TCU no processo 
nº TC 016.327/2017-9, no qual a corte de contas observou: 
11. Os créditos orçamentários da Ação 1D73 costumam derivar de dotações 
nominalmente identificadas (emendas parlamentares) . Nos últimos três anos (2015-
2017) , 85% de todos os repasses advieram de emendas parlamentares. Apesar de a 
ação ter em seu nome referência à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, 87% 
 
8 Destaca-se que, para as transferências voluntárias, foram tratados como “obras” os instrumentos 
relacionados a aquisição de máquinas e equipamentos, projetos e planos, assim como considerado no 
levantamento do TCU, pois entendesse que as recomendações emitidas também são aplicáveis a esses 
instrumentos. 
Tipologia
Pavimentação e calçamentos urbanos 1749 51,7% 1.142.568.424,21 37,7%
Outras obras de infraestrutura desportiva 222 6,6% 107.534.646,94 3,5%
Saúde 202 6,0% 168.984.616,74 5,6%
Máquinas e equipamentos 181 5,4% 91.832.453,56 3,0%
Campos, Quadras e Coberturas de Quadras 
Escolares, Esporte e Poliesportivas
178
5,3%
77.206.757,62 
2,5%
Praças 163 4,8% 83.565.007,73 2,8%
Estádios, Ginásios e Centros Esportivos 127 3,8% 83.126.528,39 2,7%
Estradas vicinais 79 2,3% 43.384.662,22 1,4%
Demais Tipologias 480 14,2% 1.232.051.443,51 40,7%
Obras paralisdas com recursos de emendas
Quantidade Valor do Investimento
3.030.254.540,92 3381
 
 
dos recursos foram destinados apenas a obras de pavimentação urbana ou serviços de 
recapeamento entre 2014 a 2017. A conjunção desses dois dados permite afirmar que 
a Ação 1D73 trata-se, de fato, principalmente, de uma política pública de 
pavimentação urbana conduzida em grande parte por parlamentares federais. 
(Acórdão nº 2359/2018 - PLENÁRIO/TCU, grifo nosso) 
26. Diga-se, que o conforme tratado no item 4.1, o Congresso Nacional também tem 
disponibilizado significativos recursos para a ação 1D73 na LOA de 2020, mesmo sem 
solicitação do Executivo no PLOA 2020 para investimentos vinculados à ação. 
27. Há que se notar que 10.110 das obras paralisadas identificadas nesses relatórios, 
correspondentes a 93% dos empreendimentos paralisados, tinham valor inferior a R$ 
10 milhões, porém esse espectro só representa 6,5% do investimento total. Por sua vez, 
existem apenas 28 empreendimentos de valor superior a R$ 1 bilhão, contudo esses 
empreendimentos juntos correspondem a 66% do valor da carteira de instrumentos 
paralisados. 
Gráfico 6 – Obras paralisadas por faixa de Valor 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
28. Detalhando um pouco mais a faixa de obras paralisadas de menor valor, 
percebemos que 4.336 são obras de valor de investimento menor que R$ 500 mil, e 
4.039 na faixa, entre R$ 500 mil e R$ 1,5 milhões. Assim, 76,7% das obras paralisadas 
possuíam valor menor que R$ 1,5 milhões e, portanto, podem ser consideradas 
pequenas obras. 
 
https://contas.tcu.gov.br/sagas/SvlVisualizarRelVotoAcRtf?codFiltro=SAGAS-SESSAO-ENCERRADA&seOcultaPagina=S&item0=632171
 
 
Gráfico 7 – Obras paralisadas faixa de Valor – detalhamento obras menores que R$ 10 
milhões. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
29. Em relação ao estágio em que se encontra esses empreendimentos, 
segmentaram-se as obras pelo percentual de execução física, conforme gráfico a seguir: 
Gráfico 8 – Obras paralisadas por percentual de execução física. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
30. Assim, em termos de quantidade de empreendimentos, 5.285 obras paralisadas 
teriam 50% ou mais de execução, correspondendo a 49% do número de 
empreendimentos. Em termos de valor de investimento, essas obras que teriam 
avançado mais da metade corresponderiam a pouco mais de R$ 48 bilhões, 
aproximadamente 29% do valor total de investimento do universo de obras paralisadas. 
Isso se deve a um grande número relativo de obras de grande valor paralisadas em seus 
estágios iniciais. 
31. Logo, diante do elevado número de obras de valor mais elevado paralisadas em 
fase embrionária, e como, obviamente, esses empreendimentos em estágio inicial 
 
 
demandarão mais recursos para sua conclusão que aqueles em estágio mais avançado, 
tem-se que para a conclusão das obras com até 20% de execução seriam necessários R$ 
10,8 bilhões, ou 54,4% dos R$ 19,8 bilhões de valores a título de OGU necessários para 
a conclusão da carteira OGU paralisada em dezembro/2019. A tabela a seguir apresenta 
o quantum orçamentário necessário para a conclusão das obras de acordo com o 
percentual de execução9. 
Tabela 7 : Valor necessário para concluir as obras paralisadas x % de Execução. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
32. Vale observar que o valor total de R$ 19,8 bilhões é notadamente subestimado, 
pois: 1) muitas das obras estão paralisadas justamente porque estão em revisão de 
projeto e, provavelmente, necessitarão de recursos adicionais; 2) muitas das obras estão 
com o valor do investimento registrado pelo seu valor histórico, ou seja, sem os 
reajustes devidos; 3) existem algumas inconsistências nas informações prestadas. Diga-
se, ainda, que esse valor se refere ao débito orçamentário, sendo o valor financeiro 
requerido ainda maior. 
33. Ademais, o valor para retomada e conclusão das obras paralisadas não pode ser 
tomado em separado das obras em andamento. Há que se observar que um dos maiores 
problemas na gestão das carteiras é a pulverização dos recursos em várias obras para 
que elas não parem, porém concedidos em valor insuficiente para que elas consigam 
realizar as entregas em um prazo razoável10. 
 
Gráficos 9 – Obras paralisadas por percentual de execução física MINFRA e MDR. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
9 Retiradas as obras incluídas na carteira de financiamento do MDR e do MME que não são OGU. 
10 Nesse sentido vide Relatório nº 201801352 desta CGU, disponível em: 
https://auditoria.cgu.gov.br/download/12692.pdf. 
% de Execução 
Física
Soma de Valor do 
Investimento 
Soma de Total 
empenhado
Soma de Valor da 
Contrapartida
0-5% 21.821.145.183,62 4.819.166.678,73 10.018.789.166,91 6.983.189.337,98 35%
5-20% 6.295.089.120,96 2.028.139.889,64 443.967.933,93 3.822.981.297,39 19%
20-50% 9.128.019.755,95 4.607.435.598,76 828.242.981,78 3.692.341.175,41 19%
50-80% 12.715.810.411,50 7.790.687.542,44 2.402.054.121,10 2.523.068.747,96 13%
80-95% 4.791.429.535,83 3.745.301.012,50 366.688.983,48 679.439.539,85 3%
maior que 95% 9.254.855.502,97 7.088.604.581,14 983.306.472,54 1.182.944.449,29 6%
Não informado 1.059.092.846,51 57.536.591,00 15.054.130,51 986.502.125,00 5%
Estimativa do valor orçamentário do OGU para conclusão dessas obras (R$)=
Quanto faltaria de 
orçamento
19.870.466.672,88 
https://auditoria.cgu.gov.br/download/12692.pdf
 
 
34. Por fim, é possível observar uma concentração dessas obras paralisadas em 
estágio inicial (menos de 20%) em alguns ministérios, como o MInfra e o MDR. Vale 
observar, nos gráficos a seguir, que a quantidade de obras com execução até 20% é a 
soma das duas primeiras colunas. 
35. Parte desse comportamento pode ser explicado no MDR pela edição da Portaria 
nº 715, de 28 de dezembro de 2017, do antigo Ministério das Cidades, a qual estabelece, 
para controle de riscos na execução orçamentária, a necessidade de avaliação dos 
impactos orçamentários quando da emissão da Síntese de Projeto Aprovado (SPA) ou 
concessão de Autorizaçãode Início de Objeto (AIO). Assim, no MDR há um instrumento 
de controle orçamentário no momento do início efetivo da obra, além daquele 
executado na celebração do instrumento, previsto na Lei nº 8.666/93. Esse controle 
adicional é importante quando se tem obras que são iniciadas um longo tempo após a 
assinatura do ajuste, pois as condições orçamentárias podem ter mudado 
significativamente nesse ínterim11. 
36. Além das transferências voluntárias que são firmadas usualmente com cláusulas 
suspensivas, esse tipo de controle pode ser necessário nas obras executadas por 
contratação integrada, na qual, a fase de elaboração e aprovação de projeto tem levado 
um tempo significativo12. 
37. Cabe observar que a paralisação de uma obra em seus estágios iniciais é, 
geralmente, menos gravosa que a paralisação em estágios mais avançados, tanto em 
razão do menor valor imobilizado quanto da menor probabilidade de perda de serviços 
já executados. Assim, a postergação dos empreendimentos ainda em fases iniciais, ou 
mesmo o cancelamento, buscando a priorização de obras em estágio mais avançado é 
uma situação que se impõe. 
38. Outro dado importante para as análises é a idade destes instrumentos. Há que 
se observar que, em média, esses instrumentos foram celebrados há cerca de 10 anos, 
em decorrência da existência de instrumentos celebrados há mais de 20 anos13 
escalando essa média. Na sequência, apresenta-se a distribuição dessas obras 
paralisadas por ano de celebração. 
 
11 Há que se observar também que esse controle implica em um grande número de instrumentos de 
contratos de repasse contratados e não iniciados, especialmente em algumas carteiras como a de 
saneamento, vide itens 1.4 e 4.1 deste relatório. 
12 Em relatório de avaliação nº 201505075 o tempo médio entre a assinatura do instrumento e o início 
das medições era de 191 dias. Ainda nesta linha no Relatório nº 201900044 esta CGU realizou 
recomendação ao DNIT para que regulamentasse a emissão de ordens de início de obras determinando, 
especificamente, para que seja avaliada, previamente ao início efetivo das obras, a compatibilidade entre 
o orçamento disponível e o planejado, para os próximos dois anos, em vassalagem ao disposto nos incisos 
I e II do art. 16 e no art. 45, ambos da LRF, além de outras prescrições de leis orçamentárias (LOAs e LDOs); 
13 Como o TC-08-004/1999 para a implantação do Rodoanel em São Paulo assinado em 30/04/1999 valor 
de R$13 bilhões, como também instrumentos de transferência pequenos e simples como o Convênio 
146059, assinado em 05/07/2002 com o Município de São José de Ubá/RJ, para aquisição de trator, 
recuperação de estrada vicinal e telefonia rural num valor de R$ 205 mil. 
 
 
Gráficos 10 – Obras paralisadas em dezembro/2019 por ano de Contratação. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
39. Vale observar no gráfico acima a grande concentração de instrumentos hoje 
paralisados celebrados nos anos de 2013 e 2014, correlacionado com as elevadas 
contratações de instrumentos nesses anos. 
 
1.2 - OBRAS PARALISADAS POR ESTADO 
40. Os estados com mais obras paralisadas são Bahia (1.012), Maranhão (905), Minas 
Gerais (877) e São Paulo (832). Apresenta-se a seguir mapa de calor com os 
empreendimentos: 
Gráficos 11 – Quantidade de Obras paralisadas por Unidade da Federação 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
Observação: para a elaboração do mapa, foram desconsiderados 12 instrumentos, localizados em mais 
de uma UF. 
 
 
Em termos de valores os estados com mais obras paralisadas são: São Paulo, Rio de 
Janeiro, Pernambuco e Bahia, conforme a seguir: 
Gráficos 12 – Valor de Obras paralisadas por Unidade da Federação 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
Observação: para a elaboração do mapa, foram desconsiderados 12 instrumentos localizados em mais de 
uma UF. 
41. A seguir apresenta-se mapa de calor com as posições georreferenciadas das 
obras paralisadas14 no Brasil, no qual se verifica a grande concentração de obras 
paralisadas na região nordeste e nos municípios próximos a São Paulo, Rio de Janeiro e 
Belo Horizonte, indicados na cor amarela. 
 
 
14 Foi utilizada a posição georreferenciada da sede do município onde se localiza a obra, 
 
 
Gráficos 13 – Mapa de calor obras paralisadas no Brasil 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
42. Abaixo apresenta-se mapa ilustrando parte do Brasil, com destaque para a região 
nordeste e parte da região norte, no qual os círculos representam as sedes dos 
municípios que possuem obras paralisadas. Vale esclarecer que, quanto mais escura 
(vermelha) a cor, maior o número de obras paralisadas no município. 
Gráficos 14 – Visão geral obras paralisadas nos municípios do Nordeste 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
43. Assim, se observa grande concentração de obras paralisadas em municípios do 
interior do nordeste. 
 
 
 
 
1.3 - PERFIL DOS MUNICÍPIOS COM OBRAS PARALISADAS 
44. Se forem isoladas para análises as obras executadas nos municípios - portanto, 
desconsiderando aquelas obras em rodovias que passam por diversos municípios, assim 
como aqueles convênios firmados com os estados para execução de obras em diversas 
cidades, observa-se que a maioria das obras que estavam paralisadas em 
dezembro/2019 eram executadas em municípios de pequeno porte, com menos de 50 
mil habitantes, correspondendo a 6.698 empreendimentos, ou 64,3% do total de obras 
paralisadas15. Porém, as obras nas cidades menores correspondem a apenas 19,5% do 
valor das obras paralisadas. 
Tabela 8:Obras paralisadas por tamanho da população do município. 
 
Observação: Não estão sendo contadas as obras em mais de um município 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
Gráficos 15 – Municípios menores e 
médios com mais obras paralisadas. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados 
obtidos nas bases referenciadas nas 
tabelas 2 e 3 
 
15 Para essa análise, não se consideram aqueles instrumentos que preveem obras em diversos municípios, 
obras rodoviárias do MINFRA e os financiamentos, por isso o número de 10.420. 
16 Índice Firjan de Gestão Fiscal – IFGF calculado com base em resultados fiscais oficiais, declarados pelas 
próprias prefeituras. Essas informações são disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro 
Nacional – STN, maiores detalhes no Anexo II - ANÁLISE DA SITUAÇÃO FISCAL DOS MUNICÍPIOS X OBRAS 
PARALISADAS. 
45. Apesar da pulverização desses 
investimentos, alguns municípios 
concentram um número significativo de 
obras paralisadas, ao lado apresenta-se 
os 10 Municípios com mais obras 
paralisadas para as faixas de população 
de até 50 mil habitantes e de 50 a 500 
mil/habitantes. 
46. Cabe notar que esses municípios 
que concentram os maiores números de 
obras paralisadas são em sua maioria da 
região norte e nordeste. Outra 
semelhança é que estão em situação 
fiscal ruim. A título de exemplo, o 
Município de Breves no Estado do Pará 
possuía 34 obras com recursos federais 
paralisadas ou inacabadas possui um 
IFGF16 médio nos últimos 10 anos de 
0,227 que o coloca em situação da 
gestão fiscal tida como crítica. 
 
População do Município
Quantidade de obras 
Paralisadas
%
Valor do Investimento Obras 
Paralisadas
%
Maior que 500 mil 827 7,9% 14.841.736.454,16 41,0%
Entre 50 mil e 500 mil 2925 28,1% 14.284.177.644,78 39,5%
Menor que 50 mil 6698 64,3% 7.052.291.396,47 19,5%
Total Geral 10420 36.178.205.495,41 
 
 
47. Neste diapasão, se for confrontada a situação fiscal dos municípios (pela 
utilização do índice IFGF publicado pela FIRJAN) nos últimos anos com a situação das 
obras em dezembro/2019(obtida no SIMEC FNDE OBRAS 2.017), obtêm-se o seguinte 
resultado: 
Gráficos 16 – Situação das obras contratadas de acordo com a situação da gestão fiscal dos 
municípios. 
 
 Fonte: Elaboração própria com os dados extraídos do SIMEC-Obras 2.0 em 17-12-2019 e com o índice 
IFGF, da FIRJAN. 
48. Do gráfico acima, é possível verificar o pior desempenho dos municípios em 
situação fiscal tida como “crítica” e com “dificuldade” quando comparados com aqueles 
em melhor situação fiscal em média nos últimos 10 anos, pois esses têm mais obras 
paralisadas e um menor número de obras concluídas, em relação às obras custeadas 
pelo FNDE. De fato, os Municípios em pior situação fiscal têm um percentual de obras 
paralisadas em média 3 vezes maior que aqueles em situação “boa” ou “excelente”. No 
Anexo II, apresenta-se estudo utilizando a base de dados da CAIXA DB_Gestores, e a 
situação fiscal média de 5 e 10 anos, obtendo resultados convergentes no sentido do 
pior desempenho dos municípios com maiores dificuldades nas questões fiscais. 
49. Não é surpresa que municípios com gestão fiscal ruim concentrem o maior 
número de obras paralisadas. Para ilustrar tal situação, apresentam-se abaixo duas 
imagens com as coordenadas dos municípios com obras paralisadas, nas quais, os 
diâmetros das circunferências são proporcionais à quantidade de obras paralisadas, e as 
cores indicam a situação fiscal: vermelha – crítica; laranja– dificuldade; verde – boa; roxo 
- não informada. 
 
 
17 Nesses estudos utilizamos apenas as bases de dados do SIMEC e da CAIXA, pois é necessário o histórico 
da execução contratual e não apenas dos instrumentos vigentes em 2019. 
 
 
Gráficos 17 – Mapa situação das obras contratadas x situação da gestão fiscal dos 
municípios. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
50. É possível observar no mapa a maior concentração de obras paralisadas em 
municípios em situação crítica, representada pelos círculos vermelhos, na região norte 
e nordeste no primeiro mapa, especialmente quando comparada com a situação dos 
municípios das demais regiões do Brasil. 
Gráficos 18 – Mapa situação das obras contratadas x situação da gestão fiscal dos 
municípios. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
 
 
51. Ainda nessa toada há que se observar que atualmente mais de 80% das obras 
paralisadas se encontram em municípios em situação crítica ou com dificuldade na 
gestão fiscal, logo, com baixa capacidade de investimento18. Assim, as soluções a serem 
propostas para conclusão dessas obras paralisadas tem que levar em conta as limitações 
de investimento dos entes federais. 
Tabela 9: Obras paralisadas por situação fiscal do município. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados obtidos nas bases referenciadas nas tabelas 2 e 3. 
 
52. Tal quadro indica a necessidade de aperfeiçoamento dos controles utilizados 
para aferição da capacidade financeira-orçamentária dos entes federados quando da 
celebração de instrumentos de repasse. Porém, tal decisão pode implicar em maior 
concentração de investimentos nas regiões mais desenvolvidas em detrimento daquelas 
mais carentes e que possuem maior necessidade desses investimentos. 
53. Assim, tendo em vista a necessidade de investimentos públicos federais nesses 
municípios em situação fiscal difícil e, consequentemente, com elevados riscos de 
incapacidade de cumprimento da contrapartida financeira, inclusive dos recursos de 
custeio para futura operação e manutenção dos empreendimentos, faz-se necessário 
que a União assuma maiores responsabilidades no processo, especialmente porque há 
correlação entre a gestão fiscal ruim e a falta de capacidade institucional desses entes19. 
54. Para tanto, poder-se-ia focar e ampliar os investimentos em obras nesses 
municípios contratadas pela União por meio de seus órgãos de fomento, como: a 
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF) , 
a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), o Departamento Nacional de Obras Contra as 
Secas (DNOCS), dentre outros. Porém, tal solução parece não se ajustar com a atual 
posição do governo de privilegiar um novo federalismo com maior participação dos 
entes federados20. Ademais, experiências passadas também demonstram dificuldades 
na gestão desse modelo centralizado, especialmente, no momento da transferência da 
gestão dos empreendimentos construídos aos entes e, consequentemente, dos custos 
de operação e manutenção. 
 
18 Um dos indicadores que compõe o IFGF é a capacidade de investimentos, medido pelo valor dos 
investimentos dividido pela receita total. 
19Essa visão também é compartilhada com os fiscais e gestores, pois obtiveram-se 66% de 57% de 
concordância, respectivamente, para o questionamento sobre se a falta de capacidade de gestão de obras 
de alguns entes subnacionais, a União ou sua mandatária deveriam assumir maiores responsabilidades 
no processo, além de ampliar o suporte técnico. (mais detalhes constam do ANEXO I SURVEY FISCAIS E 
GESTORES) 
20 Em verdade, a solução da problemática da falta de capacidade institucional de determinados municípios 
e sua elevada dependência da União perpassa a discussão do “Novo Federalismo”. 
Situação fiscal 
segundo o IFGF 
médio 10 anos
Quantidade de obras 
Paralisadas
%
Valor do Investimento 
Obras Paralisadas
%
Excelência 14 0,1% 27.441.030,43 0,1%
Boa 1911 18,3% 19.239.151.416,83 53,2%
Dificuldade 4777 45,8% 11.499.808.696,35 31,8%
Crítica 3707 35,6% 5.368.821.156,25 14,8%
Sem informação 41 0,4% 32.938.138,11 0,1%
Total Geral 10420 36.178.205.495,41 
 
 
55. Também é importante que os órgãos repassadores de recursos e suas 
mandatárias promovam mais ações de suporte técnico e capacitação desses entes, 
porém sabe-se que por vezes essas ações não trazem os resultados esperados devido à 
descontinuidade administrativa, com a troca dos servidores e responsáveis por 
acompanhar as transferências. 
56. Vale destacar também que é usual que as transferências voluntárias sejam 
firmadas com cláusula estabelecendo que a responsabilidade pelos reajustes 
contratuais é exclusiva do ente recebedor dos recursos. Tal dispositivo busca induzir os 
convenentes a executar o ajuste mais rapidamente para minimizar seus custos com a 
avença. 
57. Apesar desse incentivo aparentemente benéfico, atualmente existe um elevado 
número de instrumentos de transferência paralisados celebrados há mais de 5 anos, e 
para instrumentos antigos, pode haver desinteresse do ente em dar continuidade à 
avença, pois essas obras estariam mais “caras” em termos de recursos locais, quando 
comparada à celebração de outro convênio para uma nova obra. 
58. Para melhor ilustrar esse argumento, vale apresentar como exemplo um 
convênio para a construção de uma creche celebrado em dezembro/2014 no valor 
original de R$ 1 milhão, sendo 90% do custo sob responsabilidade da União e 10% a 
título de contrapartida. Suponha-se que as obras foram realizadas até sua metade no 
primeiro ano da avença, os custos foram pagos proporcionalmente entre contrapartida 
e repasses federais, mas a obra se encontra paralisada desde então. Supondo que não 
houve perdas dos serviços executados, restariam R$ 500 mil a serem arcados 
proporcionalmente pelas partes, R$ 450 mil para União e R$ 50 mil para o ente, 
acrescidos dos reajustes, um encargo exclusivo do convenente. Tendo em vista que o 
INCC-M21 entre dez/2014 e dez/2019 foi de aproximadamente 30%, concluir a obra 
custaria em valores atualizados R$ 650 mil, dos quais, R$ 200 mil seriam de 
responsabilidade do convenente. Vale observar que o valor a título de conclusão do 
remanescente é bem maior que o custo de uma contrapartida de, por exemplo, uma 
creche nova de R$ 1,3 milhão na mesma proporção de 10%, logo, R$ 130 mil. 
59. Obviamente que para o poder público como um todo a construçãoda segunda 
creche seria mais onerosa quando comparada à conclusão do remanescente de obra, 
porém, exclusivamente em relação ao erário do ente federal, a posição é inversa. 
60. Buscando minimizar esse risco de desinteresse dos entes nos remanescentes de 
obras, é importante impedir a lavratura de novos instrumentos de repasses com objetos 
semelhantes às obras paralisadas, ou mesmo concluídas, mas sem operação. 
61. Vale observar que atualmente vige a Portaria Interministerial nº 424/2016, a qual 
dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante 
convênios e contratos de repasse. A referida portaria traz em seu art. 41, § 15, 
dispositivo que veda a liberação da primeira parcela de recursos para o início de 
execução de novos instrumentos quando o convenente tiver instrumentos apoiados 
com recursos do Governo Federal sem execução financeira por prazo superior a 180 
(cento e oitenta) dias. 
62. Nesse mesmo diapasão de incentivar a conclusão dos ajustes existentes em 
detrimento ao início de novas obras, sugere-se que na assinatura do CCO (Compromisso 
 
21 Índice Nacional de Custo da Construção – M: mede a evolução do valor dos custos de construções 
com fins habitacionais. 
 
 
de Conclusão de Obras) se possibilite a destinação de emendas parlamentares para 
custear os aumentos nas contrapartidas e, assim, incentivar a priorização dessas obras 
também pelos demais entes nacionais. 
63. Sugere-se ainda que se reconheça a limitada capacidade de investimentos desses 
entes e, consequentemente, a impossibilidade de assumir novos compromissos 
financeiros com a União a título de contrapartida. Frisa-se que não se defende que os 
entes em dificuldades fiscais não recebam recursos via transferências voluntárias, mas, 
tendo em vista o elevado risco de que esses venham a faltar com suas responsabilidades, 
uma solução possível para tratar esse risco é minimizar a necessidade de contrapartidas 
desses entes na celebração dos instrumentos de transferências. 
64. Vale observar que o controle da capacidade financeira dos proponentes para 
celebração de instrumentos de transferência é, em geral, bastante limitado, sendo 
usualmente exigida apenas uma declaração de previsão orçamentária da contrapartida 
associada à comprovação por meio de cópia da Lei Orçamentária Anual. Assim, sugere-
se estabelecer critério com base nos dados do Siconfi-STN22 para limitar o valor que os 
entes federados possam assumir a título de contrapartidas financeiras acumuladas com 
a União. 
65. Sugere-se ainda que entes federados que tenham obras paralisadas por 
insuficiência de contrapartida não possam celebrar novos instrumentos de repasse com 
a União que exijam qualquer valor a título de contrapartida, em obediência aos art. 16 
e 45 da LRF, recorta-se o último dispositivo citado por sua clareza. 
Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos 
adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em 
andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, 
nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. (grifo nosso) 
66. Por fim, tendo em vista a necessidade de se realizarem investimentos federais 
via transferências nesses entes, sugere-se que os órgãos repassadores façam seleções 
específicas para os municípios com baixa capacidade de investimento sem a exigência 
de contrapartida financeira, inclusive, dos reajustes. 
 
1.4 - DOS CONTRATOS VIGENTES A LONGA DATA 
67. Nem todos os instrumentos de repasse celebrados entre a União e os entes 
federados chegarão ao seu bom termo. Nesse sentido, cabe observar que 
historicamente na base da CAIXA, de 25% a 30% desses instrumentos serão extintos sem 
a conclusão de seu objeto. Abaixo apresentam-se curvas com o percentual acumulado 
de instrumentos concluídos para cada “carteira” anual de contratos de 2008 a 2016. 
 
 
22 Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro. 
 
 
Gráfico 19 – Percentual acumulado de instrumentos concluídos por carteira anual. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados DB_Gestores-CAIXA. 
68. Nas curvas é possível observar o percentual total de obras concluídas sobre o 
total de contratadas quando a curva se horizontaliza. Também é possível verificar que, 
via de regra, 80% dos instrumentos que serão concluídos23 atingem esse estágio nos 5 
primeiros anos de sua celebração, restando, portanto, um pequeno número de obras 
que serão concluídas após esse período24. Abaixo separe-se a curva dos instrumentos 
celebrados em 2009, mostrando uma coluna com o estágio atual desses instrumentos. 
 
Gráficos 20 – Percentual acumulado de instrumentos concluídos da carteira da base 
CAIXA ano 2009. 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados DB_Gestores-CAIXA. 
 
23 Retirando do cálculo os instrumentos extintos (cancelados). 
24 Obviamente há que se excepcionalizar as obras de grande vulto e complexidade, mas essas são minoria 
em termos numéricos nas carteiras de transferências voluntárias. 
 
 
 
69. No gráfico anterior, é possível observar na coluna em verde os contratos da 
carteira de 2009 que ainda permanecem em execução há mais de 10 anos. Cabe 
destacar que a manutenção de contratos de repasse por tanto tempo é problemática, 
além da questão dos valores dos reajustes, da não entrega dos resultados efetivos à 
sociedade apesar da mobilização de recursos, há custos significativos para a União e sua 
mandatária em acompanhar e monitorar esses contratos. É possível até que esses 
instrumentos celebrados há longa data não mais se alinhem às diretrizes das novas 
políticas públicas, assim pode não ser mais oportuna sua execução. 
70. Chama a atenção a situação específica de determinados contratos como a 
operação 9427425, lavrado no último dia útil de 1999, e cuja última medição teria 
ocorrido em 31/07/2003. Diga-se que esse não é um caso isolado, já que, em análise aos 
dados da base da CAIXA, é possível identificar 1.569 contratos cujo último desbloqueio 
ocorreu anteriormente a 1º de janeiro de 2017, ou seja, há mais de três anos26 do 
levantamento, conforme demonstrado a seguir: 
Tabela 10: Quantitativos e valores dos investimentos de instrumentos sem 
desbloqueio 
 
Fonte: Elaboração própria com os dados DB_Gestores-CAIXA 17/12/2019. 
71. Manter contratos de repasses vigentes por prazo tão extenso e sem andamento 
pode vir a ser entendido como omissão do dever de prestar contas dos recursos 
aplicados. Cabe destacar que a Portaria Interministerial nº 424/2016, que entrou em 
vigência no dia 02/01/2017, indica, em seu art. 41, a vedação de repasses a entes que 
tenham instrumentos apoiados pela União sem execução há mais de 180 dias: 
§ 15. É vedada a liberação da primeira parcela de recursos para o início de execução de 
novos instrumentos quando o convenente tiver instrumentos apoiados com recursos do 
Governo Federal, sem execução financeira por prazo superior a 180 (cento e oitenta) 
dias. 
72. Vale destacar que para os instrumentos celebrados na Plataforma +Brasil existe 
controle desse prazo via OBTV27 com marcador nos instrumentos e indicador da 
 
25 Ampliação e melhoria do sistema coletor de esgotamento sanitário na cidade de Macapá-AP-Bacia das 
Mulheres, valor do investimento R$ 2.058.494,72. 
26 Vale observar que 721 instrumentos de repasse vigentes estariam sem informação da data de 
desbloqueio. 
27 Ordem Bancária de Transferências Voluntárias 
Ano último Desbloqueio Quant.
 Valor Investimento 
(R$) 
Anteriores a 2010 45 30.132.261,13 
2010 51 217.545.474,68 
2011 83 192.837.988,09 
2012 175 283.714.156,82 
2013 176 553.471.494,23 
2014 189 1.165.649.385,25 
2015 242 1.970.500.377,36 
2016 608 2.182.557.256,83 
Totais 1.569 6.596.408.394,39quantidade de instrumentos de repasse com mais de 180 dias sem execução financeira 
após o recebimento da primeira parcela. A seguir, apresenta-se recorte do painel 
gerencial da Plataforma indicando 12,9% dos instrumentos nessa situação. 
 
Imagem 01 – Recorte do Painel Gerencial da Plataforma +Brasil 
 
Fonte: Painel Gerencial Plataforma +Brasil, http://plataformamaisbrasil.gov.br/paineis-gerenciais-brasil, 
acesso em 26/04/2020. 
 
73. Contudo, há que se destacar que o § 15º, do art. 41, da mesma Portaria, veda a 
liberação de recursos para novos instrumentos quando o convenente tiver quaisquer 
instrumentos apoiados com recursos do Governo Federal sem execução há 180 dias, não 
restringindo aos instrumentos da Plataforma +Brasil. Logo, para o concedente cumprir 
essa determinação normativa, haveria que estar disponível a informação de todos os 
instrumentos apoiados com recursos federais, o que ainda não existe em um cadastro 
unificado. Tal lacuna só será suprida com o lançamento do cadastro único de obra, que 
está sendo desenvolvido pela SEGES/ME, e para o qual recentemente foi publicado o 
regulamento, Decreto nº 10.496/2020, o qual institui o Cadastro Integrado de Projetos 
de Investimento. 
74. Outra questão interessante ainda em relação à base de dados da CAIXA é a 
existência de 1.359 instrumentos celebrados anteriormente a 1º de janeiro de 2017 que 
ainda se encontram com o registro de obras não iniciada, alguns com autorização de 
início e outros não. 
Tabela 11: Quantitativo e valores de instrumentos celebrados e não iniciados há mais 
de 3 anos. 
 
Observação: Como não foram obtidos os valores empenhados para as bases do SIMEC e FUNASA, 
adotou-se o a integralidade dos recursos como valor necessários a conclusão. 
Fonte: Elaboração própria, detalhada no Anexo VII, Planilha 2 – Instrumentos de Transferência 
celebrados anteriormente a 01/01/2017 e não iniciados. 
Fonte dos Dados Quantidade de instrumentos
Valor do 
Investimento
Quanto faltaria 
OGU
MDR 367 5.390.476.540,60 4.608.191.211,34 
CAIXA-(sem MDR) 992 1.249.865.379,67 230.595.767,84 
SIMEC-FNDE 993 1.042.882.907,08 Sem informação
FUNASA 549 63.040.232,26 Sem informação
SISMOB-Saúde 150 53.363.605,91 33.139.001,62 
MINFRA 4 1.167.588.702,24 1.036.219.160,25 
Subtotais 3.055 8.967.217.367,76 7.014.068.280,39 
Instrumentos de Transferência celebrados anteriormente a 01/01/2017 não iniciados até 
dez/2019
http://plataformamaisbrasil.gov.br/paineis-gerenciais-brasil
 
 
75. Há que se destacar que a responsabilidade de parte dessas obras não se iniciarem 
pode ser atribuída em alguns casos à União, especialmente em relação às obras do MDR, 
tendo em vista ter se instituído nesse ministério um instrumento de controle 
orçamentário anterior à emissão da AIO, a já citada Portaria nº 715/2017 do antigo 
Ministério das Cidades. Porém, mesmo nesses casos, deveria ser avaliada a conveniência 
e oportunidade em se denunciar essas avenças, tendo em vista a atual situação das 
carteiras de projetos de investimento com valores incompatíveis com as 
disponibilidades de curto prazo. 
76. Ademais, em alguns setores como o de saneamento básico, foi aprovado um 
“Novo Marco Regulatório” e alguns desses empreendimentos idealizados inicialmente 
como obras públicas podem ser executados via parcerias com o setor privado 
(Concessões e PPPs), por exemplo. Inclusive, passado tanto tempo, há a necessidade de 
se avaliar se ainda persiste a necessidade de política pública que motivou a formalização 
desses instrumentos celebrados a longa data. 
77. Observa-se ainda que o Decreto nº 10.012/2019, que descentralizou a gestão do 
PAC às pastas setoriais, expressamente previu como atividades de gestão e governança 
a serem exercidas pelos Ministérios executores definir os empreendimentos e adequar 
seus escopos e seus valores de modo compatível com a disponibilidade orçamentária e 
financeira anual e a previsão no Plano Plurianual da União (PPA), sendo evidente que o 
cancelamento destes instrumentos abriria significativo espaço no portifólio. 
78. Por fim, diga-se que não está sendo proposto que tais obras não sejam 
executadas, pois poderão ser objetos de novos instrumentos em momento mais 
conveniente e em conformidade com os novos normativos. Ademais na recomendações 
do subitem 5 deste relatório, está se sugerindo a concessão de prazo para o início efetivo 
dessas obras, de sorte que os Ministérios possam priorizar dentro das disponibilidades 
existentes aquelas mais relevantes. 
 
1.5 DAS LIMITAÇÕES DO LEVANTAMENTO 
79. O presente levantamento, assim como aquele realizado pelo TCU no Acórdão nº 
1.079/2019 – TCU - Plenário, é baseado nos dados de instrumentos de transferências28 
extraídos de sistemas de informações disponíveis no Governo Federal. Há que se relatar 
que eles refletem a situação de contratos existentes, fato que pode não refletir a 
situação da “obra”. Vale observar que os sistemas de informação existentes atualmente 
na União estão preparados para realizar o acompanhamento dos contratos e 
instrumentos de transferência, mas, em sua maioria, não conseguem refletir a entrega 
efetiva da obra à sociedade29. 
80. Nesse ponto há que se observar que um contrato de construção de obra pode 
ser legalmente concluído sem que a infraestrutura prometida seja entregue à sociedade, 
por exemplo, quando por erro de projeto supera-se o limite legal de aditivos e tem-se 
que realizar nova contratação para concluir o objeto. Assim muitos esqueletos de obras 
públicas não possuem ajustes vigentes e não aparecem nesse levantamento, destaca-se 
 
28 Contratos, convênios, contratos de repasse, termos de execução descentralizada, dentre outros. 
29 Salvo o SISMOB e mais recentemente o SIMEC Módulo Obras 2.0 que trazem as informações de 
funcionamento. Também, vale observar que o sistema da CAIXA diferencia o status do contrato do status 
das obras, porém não indica a entrada ou não em funcionamento. 
 
 
que o SIMEC possui o registro das obras inacabadas para identificar essa situação, mas 
é uma exceção. 
81. Tampouco a entrega da infraestrutura per si é garantia de que a sociedade 
receberá algum benefício do investimento, que só será usufruído de fato com a entrada 
em operação do empreendimento. 
82. Como exemplo, pode-se apresentar os registros do Sistema de Monitoramento 
de Obras (SISMOB -Saúde), que indicavam a existência de 174 contratos paralisados em 
26 de agosto/2019, porém 1.135 não estariam em funcionamento pelos dados do 
mesmo sistema. Demostra-se abaixo a distribuição geográfica destes investimentos: 
Gráficos 21 – Obras paralisadas versus registros de operação no SISMOB-Saúde.
 
Fonte: Dados Extraídos do SISMOB em 26/08/2019 – Elaboração Própria 
83. Ainda segundo os registros do SISMOB, os principais motivos para não entrada 
em funcionamento dessas infraestruturas sociais seriam: falta de equipamentos, falta 
de recursos humanos e recursos de custeio insuficientes. Tais motivos remetem a falhas 
de gestão e carência de recursos de custeio dos municípios. 
Gráficos 22 – Motivos mais alegados para não entrada em operação no SISMOB-Saúde. 
 
Fonte: Dados Extraídos do SISMOB em 26/08/2019 – Elaboração Própria 
 
 
84. De outra banda existem obras de infraestruturas entregues a sociedade para as 
quais os contratos permanecem em aberto com as partes litigando sobre suas 
respectivas obrigações, e por vezes estão registrados como paralisados nos sistemas. 
85. Cabe destacar que, além do status do instrumento de concluída ou paralisada 
não corresponder, por vezes, a entregas ou sua falta, cada órgão ou base de dados tem 
seus próprios status e critérios de classificação da situação do instrumento, conforme já 
relatado no Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário. 
86. Ademais, existem algumas inconsistências nas informações disponíveis nas bases 
de dados e nas informações prestadas pelos órgãos, pois apresentam divergências entre 
si30. 
87. Apesardessas limitações, esses levantamentos permitem a visão atualizada dos 
principais problemas enfrentados nas obras, visto que refletem a quase integralidade 
das obras contratadas diretamente ou apoiadas pela União. Assim, as limitações aqui 
sucintamente relatadas devem ser encaradas como oportunidades de melhoria dos 
sistemas de informação, sendo estes, apesar das limitações, a melhor evidência 
disponível para o presente trabalho. 
88. Ademais, a execução desses levantamentos em certa periodicidade permite 
identificar as tendências de aumento ou redução dos quantitativos de obras paralisadas, 
e com isso medir os resultados das ações empreendidas, conforme será tratado no 
capítulo a seguir. 
 
2. DA EVOLUÇÃO DO ESTOQUE DE OBRAS PARALISADAS 
 
89. O presente ponto traz uma análise comparativa do quadro atual diagnosticado 
pela CGU com aquele retratado pelo Acórdão nº 1.079/2019 – TCU - Plenário, com os 
dados do primeiro semestre de 2018, e busca verificar a efetividade das ações que já 
foram tomadas pelos diversos gestores relacionadas à questão de obras paralisadas. 
90. Destaca-se que o número de 10.916 trazido no ponto anterior não é diretamente 
comparável com o número de 14.403 obras paralisadas apontadas pela Corte de Contas 
no citado Acórdão, pois: 
 
i) a CGU utilizou um número de bases de dados mais amplo que aquele trazido 
no acórdão; 
ii) como um empreendimento pode equivaler a diversos contratos 
(instrumentos), quando se utiliza os dados do SisPAC que controlava 
empreendimentos, tem-se um menor número de registros, ademais um 
empreendimento poderia estar com o registro de “em execução” com parte 
dos instrumentos que o compõe estando paralisadas e outras não; 
iii) nesse levantamento indicando 10.916 a CGU concedeu preferência as 
informações registradas pelos ministérios ante ao registrados nos sistemas31; 
 
30 A título de exemplo, vide OFÍCIO Nº 2695/2020/CAOB/DI/SFC/CGU (SEI: 1405173), que tratou das 
divergências da resposta do DNIT e das informações da base do SIAC. 
31 Ressalvamos que foi aplicada a regra dos 90 dias sem desembolso também sobre as informações 
prestadas pelos ministérios, ou seja, se na resposta do ministério (ou mesmo na base da CAIXA) as obras 
 
 
91. Assim, para tornar os números comparáveis com aquele trazido no Acórdão nº 
1.079/2019 - TCU - Plenário, retiramos da relação do acórdão as obras do SisPAC, tendo 
em vista que esse sistema foi descontinuado após junho de 2019, e comparamos com a 
evolução das obras nas mesmas bases de dados32. 
Tabela 12: Obras paralisadas nas mesmas bases do Acórdão nº 1.079/2019 -TCU-
Plenário 
 
Fonte: Elaboração própria com dados extraídos das bases indicadas na primeira coluna e do Acórdão nº 
1.079/2019-TCU-Plenário 
 
92. Da tabela acima é possível observar uma redução significativa do número de 
obras paralisadas em todas as bases de dados, com exceção da carteira do MEC-FNDE, 
culminando numa redução de 2.660 instrumentos de investimentos classificados como 
paralisados entre abril/2018 e dezembro/2019, 28,1% do quantitativo. 
93. Em setembro/2019 esta CGU havia realizado levantamento inicial nas referidas 
bases33, no qual, foi observada a existência de 9.672 instrumentos com status de 
paralisados naquele momento. 
 
 
não estavam com status de paralisadas, mas se havia execução física iniciada e a obra estava a mais de 
90 dias sem desembolso esta foi considerada como paralisada. 
32 Vale destacar que pode haver alguma divergência entre os filtros utilizados pela CGU e o TCU nas bases 
de dados tendo em vista a inexistência de normativos claros indicando o que se entende por paralisação, 
por exemplo, logo essa comparação tem que ser feita com ressalvas. Ademais, houve alteração na base 
da CAIXA do SIAPF para o DB-Gestores entre os levantamentos, que também pode trazer alguma 
perturbação nessa comparação, além da já noticiada descontinuação do SisPAC. 
33 No levantamento de agosto, não foram incluídas as obras do SIMEC Educação Superior e Técnica e SIAC, 
não incluídos também os dados do SisPAC. 
Total de Obras 
(ativas)
Paralisadas %
Total de Obras 
(ativas)
Paralisadas %
CAIXA (fora PAC -ref. 17/12/2019) 10.393 5.624 54% 14.224 8.771 62%
DNIT (fora PAC, SIAC -ref. 17/12/2019) 744 154 21% 1.168 294 25%
FUNASA ( ref, 18/12/2019) 2.342 300 13% 2.287 418 18%
SIMEC-SUP (ref. 17/12/2019) 553 221 40% 645 253 39%
SIMEC-TEC (ref. 17/12/2019) 304 64 21% 367 72 20%
SIMEC-FNDE ( ref. 17/12/2019) 7.651 3.088 40% 9.055 2.303 25%
Total 21.987 9.451 43% 27.746 12.111 44%
Banco de dados
Levantamento CGU - Dez/2019
Acórdão 1079/2019 - TCU (data-base 
abril/2018)
 
 
 
94. Após a emissão da primeira versão 
do relatório preliminar e envio aos 
gestores do relatório para manifestação, 
foi realizado um terceiro levantamento 
com data-base de junho/2020, nas 
mesmas bases, novamente ressalvando-
se o SisPAC, que fora descontinuada. 
Conforme levantamento, a tendência de 
redução do número de instrumentos 
paralisados continuou no primeiro 
semestre de 2020 no total dessas bases, 
com uma redução de 8%. Porém, 
observa-se aumento de obras paralisadas 
nas 3 bases de dados do MEC e 
estabilidade na base da FUNASA. Assim, a 
redução é decorrente de uma pequena 
redução (5%) nas paralisações de 
contratos do DNIT e, especialmente, da 
redução de 1.021 registros de paralisação 
nos instrumentos acompanhados pela 
CAIXA, compondo uma redução de 18% 
nesta última carteira. 
Gráficos 23 – Variação dos registros de 
paralisação nas mesmas bases do TCU 
fora SisPAC. 
 
Fonte: Elaboração própria com dados das bases 
indicadas e Acórdão nº 1.079/2019-TCU-Plenário. 
95. Apresenta-se a seguir em formato de tabela os dados utilizados no gráfico 23 
demonstrando a variação do número de obras paralisadas por base entre os 
levantamentos. Valendo destacar também que entre dez/19 e jun/2020 se observou a 
redução do número de empreendimentos “ativos” nessas bases de 22.558 para 21.873, em 
um movimento de redução de carteira em andamento de R$ 72,6 bilhões para R$ 68,2 
bilhões. 
Tabela 13: – Variação dos registros de quantidades de paralisação entre os 
levantamentos 
 
Fonte: Elaboração própria com dados das bases indicadas e Acórdão nº 1.079/2019-TCU-Plenário. 
 
BASE DE DADOS abr/18 ago/19
% variação 
entre os 
levantament
os
dez/19
% variação 
entre os 
levantament
os
jun/20
% variação 
entre os 
levantament
os
CAIXA DB-GESTORES (fora PAC) 8.771 6.399 -27% 5.624 -12% 4.603 -18%
SIMEC-FNDE 2.303 2.956 28% 3.088 4% 3.305 7%
FUNASA 418 317 -24% 301 -5% 302 0%
SIMEC-SUP 253 221 246 11%
SIAC - DNIT (fora PAC) 294 154 147 -5%
SIMEC-TEC 72 64 78 22%
Total de obras paralisadas 12.111 9.672 -20% 9.452 -2% 8.681 -8%
Não análisadas no 
levantamento inicial
 
 
33 
 
 
96. Há que se notar ainda o grande aumento de instrumentos que estavam com o status 
de "TCE EM INSTAURAÇÃO"34, um total de 3.678, em 08/06/2020, indicando a possibilidade 
de denúncia/rescisão de muitas obras e iniciando-se processo de eventual 
responsabilização35. Frisa-se que, dos instrumentos registrados nesse status, 1.772 
poderiam ser considerados paralisados/inacabados, mas não foram incluídos como tal 
neste relatório, pois as ações para ressarcir o erário já estariam sendo empreendidas, logo 
não se subsumiriam às nossas recomendações36. 
97. Vale observar também que extraímos a posição das obras da Saúde no Sistema 
SISMOB em 29/06/2020 no qual ainda havia 89 obras paralisadas, uma carteira de R$ 37,1 
milhões, contra 172 paralisadas que somavam R$ 65,3 milhões em dez/2019. 
98. Assim, se acrescentarmos os dados das bases da CAIXA e SIAC do PAC e os do 
SISMOB, temos o seguinte quadro de instrumentos paralisados em junho/2037. 
Tabela 14: – Situação obras em jun/2020. 
 
Fonte: Elaboração própria com dados das bases indicadas. 
 
99. Frisa-se que, apesar de um universo de dados menor que aquele de dez/2019, a 
amostra é bastante representativa das obras financiadas pelo OGU, 26 milinstrumentos 
em um universo de 32 mil ativas. 
 
34Havia um total de 2.743 instrumentos em 17/12/2019 com o status de "TCE EM INSTAURAÇÃO", dos quais, 
1.079 instrumentos registrados nesse status poderiam ser considerados paralisados/inacabados, mas não 
foram incluídos como tal neste relatório, pois as ações para ressarcir o erário já estariam sendo 
empreendidas, logo não se subsumiriam as recomendações. 
35 Cabe destacar que conforme resposta o Ofício nº. 0135/2020/GEOTR-CAIXA, a situação apresentada para 
essas operações é apenas um indicativo, visto que a Instrução Normativa TCU 71/2012, estabelece que os 
processos de Tomadas de Contas Especiais somente devem ser instaurados quando esgotadas todas as 
medidas administrativas visando a reparação ou elisão da irregularidade geradora de prejuízo ao erário. 
36 Cabe observar que o número de obras tidas como paralisadas pela CAIXA na sua base era de 3.583 
instrumentos em jun/2020, enquanto em nosso levantamento utilizamos a regra dos 90 dias sem desbloqueio 
indicando um número bem maior de instrumentos paralisados de 4.603. 
37 Utilizado o mesmo critério do levantamento do TCU, incluindo contratos de supervisão e execução de 
projetos na base do SIAC/DNIT, e 90 dias sem desbloqueio na base da CAIXA. 
Total de 
Obras 
(ativas)
Paralisadas %
Total de Obras 
(ativas)
Paralisadas %
CAIXA (fora PAC -ref. 08/06/2020) 9.841 4.603 47% 11.565.985.018,51 5.464.944.915,52 47%
CAIXA ( PAC -ref. 08/06/2020) 1.111 689 62% 40.598.358.726,75 18.631.059.391,67 46%
DNIT (PAC - SIAC -ref. 19/06/2020) 582 78 13% 24.274.388.373,10 3.594.373.541,88 15%
DNIT (Fora PAC - SIAC -ref. 19/06/2020) 733 147 20% 15.890.847.174,36 2.264.225.708,78 14%
FUNASA (Fora PAC, ref, 08/06/2020) 1.637 123 8% 1.191.742.148,21 71.676.872,71 6%
FUNASA (PAC, ref. 08/06/2020) 840 179 21% 3.239.600.590,10 764.819.904,88 24%
SIMEC-SUP (ref. 08/06/2020) 572 246 43% 3.219.460.988,91 1.711.798.561,88 53%
SIMEC-TEC (ref. 08/06/2020) 333 78 23% 566.812.708,33 159.693.146,65 28%
SIMEC-FNDE (PAC ref. 08/06/2020) 4.508 2.026 45% 3.986.039.203,91 1.606.940.477,66 40%
SIMEC-FNDE (fora PAC ref. ref. 08/06/2020) 2.827 1.279 45% 4.291.733.504,08 1.533.189.035,88 36%
SISMOB (29/06/2020) 3.389 89 3% 1.592.552.952,51 37.149.072,92 2%
Total de instrumentos paralisados 26.373 9.537 36% 110.417.521.388,77 35.839.870.630,43 32%
Banco de dados
Levantamento CGU - Jun/2020
 
 
34 
 
 
100. Apesar de parte dessa redução do quantitativo de obras inacabadas poder ser 
atribuída à atualização de informações dos sistemas, tal redução é notável, especialmente 
diante do quadro de restrição fiscal observado nos exercícios de 2018 e 2019, e está 
relacionada com a redução do número total de obras nas carteiras. De fato, houve uma 
pequena redução do percentual de contratos paralisados sobre os ativos, de apenas 2%, 
indicando um esforço na compatibilização das carteiras de investimentos com as atuais 
disponibilidades de recursos. 
101. Buscando explicar essa redução no quantitativo de obras, a CGU analisou a base de 
dados da CAIXA, que apresentou a maior redução do número de obras paralisadas, menos 
3.147 instrumentos com status “paralisado”. Nessa análise, verifica-se que 8.001 obras 
teriam sido concluídas38 no exercício de 2019, quantidade 27,3% superior à do ano de 2018 
e a maior quantidade de instrumentos concluídos desde 2012. 
 
Gráficos 23 – Quantidade de instrumentos contratados e concluídos por ano – BASE 
DB_Gestores. 
 
Fonte: Elaboração própria, dados extraídos DB-Gestores data: 17/02/202039. 
102. Também é interessante notar a redução no número de instrumentos lançados no 
exercício de 2019, assim a redução do estoque de contratos ativos pode ser parcialmente 
explicada pela conclusão de 1.589 obras a mais que aquelas lançadas. 
103. Porém, há que se observar que a carteira ativa ainda representa um desafio frente 
às disponibilidades de recursos atuais, em razão da contratação em anos anteriores de 
valores muito superiores às entregas. Nessa linha de argumentação, apresenta-se o 
comparativo dos valores dos instrumentos firmados por ano, ainda na base da CAIXA. 
 
 
 
 
 
38 Como a base DB-Gestores não possui o campo data de conclusão da obra, a CGU utilizou como parâmetro 
a data do último desbloqueio das obras com status: “objeto concluído” e “obra física concluída”. 
39 Para essa análise não se utilizou os dados de 17/12/2019, tendo em vista a prática reiterada anualmente 
de se celebrar muitos contratos no encerramento do exercício, conhecida como “dezembrada”. 
 
 
35 
 
 
Gráficos 24 – Valor dos instrumentos contratados e concluídos por ano – DB-Gestores. 
 
Fonte: Elaboração própria, dados extraídos da base DB-Gestores, de 17/02/2020. 
104. De fato, incluindo todos os instrumentos contratados, inclusive aqueles não 
iniciados e em cláusula suspensiva40, tem-se uma carteira ativa de quase R$ 65 bilhões, 
restando a empenhar R$ 22,6 bilhões e a pagar R$ 43,7 bilhões41, apenas nos instrumentos 
de transferência que possuem a CAIXA como mandatária. 
Tabela 13: Valores orçamentários e financeiros necessários a conclusão da carteira na 
CAIXA 
 
Fonte: Elaboração própria, Dados extraídos DB-Gestores data: 17/02/2020. 
105. Frisa-se que tais dados não se referem diretamente às obras paralisadas, mas sim a 
toda a carteira, valendo observar que a concorrência por recursos está ligada ao 
alongamento do prazo de conclusão das obras e, por vezes, às paralisações. 
106. Vale observar ainda que, dos R$ 64,7 bilhões de repasses da União registrados na 
base da CAIXA, R$ 50 bilhões são de competência do MDR e suas vinculadas, de sorte que, 
dos R$ 22,6 bilhões de saldo a empenhar, R$ 21,3 bilhões são de responsabilidade desse 
Ministério. Em relação ao financeiro devido, R$ 32,5 bilhões seriam de responsabilidade do 
MDR e R$ 11,2 bilhões das demais pastas. Vale destacar que o MDR possui ainda uma 
relevante carteira fora da CAIXA. De fato o valor de empenho necessário para a conclusão 
da carteira do Ministério seria de aproximadamente R$ 33 bilhões. 
 
40 Retirando-se apenas aqueles extintos ou em prestação de contas/TCE. 
41 Chama a atenção a diferença de mais de R$ 16 bilhões entre os valores empenhados e desembolsados, 
explicado pelo elevado volume de restos a pagar dos ministérios que trabalham com transferências 
voluntárias, vide Relatório de Restos a Pagar, STN, 2020, no qual o MDR possui saldo de R$ 23 bilhões em 
restos a pagar. 
Situação das Obras DB-Gestores 
17/fev/2020
Quantidade de 
instrumentos
Total de Repasse 
devido pela União
Valores 
Empenhados 
Valores 
Desembolsados Valor Desbloqueado
COM AUTORIZAÇÃO PARA INÍCIO 2.448 1.606.463.764,38 1.301.348.942,59 482.158.898,23 - 
EXECUÇÃO INICIADA 11.922 46.423.999.187,38 29.296.659.168,26 25.699.519.524,95 21.058.475.024,84 
EXECUÇÃO NÃO INICIADA 15.200 16.710.911.287,24 11.477.619.321,05 305.104.890,73 - 
Total Geral 29.570 64.741.374.239,00 42.075.627.431,90 26.486.783.313,91 21.058.475.024,84 
22.665.746.807,10 
38.254.590.925,09 
43.682.899.214,16 
Quanto falta empenhar (R$)=
Quanto falta transefrir para as contas vinculadas (R$)=
Quanto falta medir e pagar (R$)=
 
 
36 
 
 
Tabela14: Valores orçamentários e financeiros necessários a conclusão da carteira na 
CAIXA – Comparativo MDR e demais pastas 
 
Fonte: Elaboração própria, Dados extraídos DB-Gestores data: 17/02/2020. 
107. Situação semelhante é retratada na base do SIAC, na qual também se verifica a 
contratação de obras em volume muito maior que as entregas até o exercício de 2014, e 
se verifica um lançamento reduzido de obras nos exercícios de 2018 e 2019, em um nítido 
movimento de ajuste do tamanho da carteira. 
 
Gráficos 25 – Valor dos instrumentos