Livro Digital Didático de Gestão Social e Direitos Humanos

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GESTÃO SOCIAL
E DIREITOS HUMANOS
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Marcelo Dayrell Vivas;
Patricia Ferreira de Mendonça;
Sabrina Roque Becker.
Organizadora: Carla Rafaela Pinto da Cunha.
Marcelo Dayrell Vivas;
Patricia Ferreira de Mendonça;
Sabrina Roque Becker.
Organizadora: Carla Rafaela Pinto da Cunha.
GESTÃO SOCIAL
E DIREITOS HUMANOS
Gestão Social e 
Direitos Humanos
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Ilustrador: João Henrique Martins.
VIVAS, Marcelo Dayrell; MENDONÇA, Patricia Ferreira de; BECKER, Sabrina 
Roque.
Organizador(a): CUNHA, Carla Rafaela Pinto da.
Gestão Social e Direitos Humanos:
Recife: Editora Grupo Ser Educacional, Digital Pages e Cengage - 2022.
123 p.: pdf
ISBN: ---
1. Gestão 2. Política 3. Direitos.
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conteúdo estudado.
VOCÊ SABIA?
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interessantes e 
relevantes.
CONTEXTUALIZANDO
Contextualização sobre o 
tema abordado.
DEFINIÇÃO
Definição sobre o tema 
abordado.
DICA
Dicas interessantes sobre 
o tema abordado.
EXEMPLIFICANDO
Exemplos e explicações 
para melhor absorção do 
tema.
EXEMPLO
Exemplos sobre o tema 
abordado.
FIQUE DE OLHO
Informações que 
merecem relevância.
SUMÁRIO
UNIDADE 1
Relações entre o estado e sociedade � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 13
Impacto da relação Estado e sociedade na formulação de políticas 
públicas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �15
Políticas públicas e a esfera pública: conceito � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �17
Patrimonialismo � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 22
Burocracia � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 25
Tipos de autoridade � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27
Estrutura pública � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 28
Modelo de Gestão Gerencial � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 30
Participação e controle social � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 32
Instrumentos de participação e controle � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 32
Democracia deliberativa � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 33
Participação política� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 34
Sociedade organizada em grupos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 34
UNIDADE 2
Cidadania e participação (política, social e popular) � � � � � � � � � � � � �39
Direitos e deveres � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 39
Entenda a deliberação popular � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 40
Programas e projetos de políticas públicas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �42
Formulação das políticas públicas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 42
A necessidade das políticas públicas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 44
Gestão � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 46
Inclusão da sociedade � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 46
Desenvolvimento sustentável � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �47
A coleta seletiva � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 50
Desenvolvimento sustentável dos setores específicos: sociais, 
econômicos e socioambientais � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �51
Apropriação das abordagens de gestão social � � � � � � � � � � � � � � � � � � �54
Cidadania deliberativa � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 55
Esfera pública � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 56
UNIDADE 3
Historicidade dos direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 61
Fundamentos e teorias � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �61
Classificações e características dos direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � 65
Diferença entre direitos fundamentais e direitos 
humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 66
Dimensões e características dos direitos humanos � � � 68
Direitos humanos: universalismo e multiculturalismo � � � � � � � � � � � 72
O processo cultural e os direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 73
Os direitos humanos sob o viés filosófico-cultural � � � � � � � � � � � � � � � � � 82
Teoria crítica: os direitos humanos como produtos culturais e a ética da 
alteridade � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 84
UNIDADE 4
Direitos humanos no âmbito internacional � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 91
Proteção dos direitos humanos nos níveis global e regional � � � � � � � � �91
Tratados gerais de direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 94
Tratados específicos de direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 97
O sistema interamericano de proteção de direitos humanos � � � � � � � 99
Direitos Humanos e a responsabilização individual � � � � � � � � � � � � � � � 102
Diversidade cultural e direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �105
Políticas públicas afirmativas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 105
Gênero e minorias étnicas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 107
Meio ambiente e a proteção dos povos indígenas � � � � � � � � � � � � � � � � � � 111
Xenofobiae situação das migrações forçadas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 113
Desafios atuais em direitos humanos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �114
Apresentação
Olá, estudante! Tudo bem com você?
Seja bem-vindo(a) à disciplina de Gestão Social e Direitos Humanos! 
Para uma melhor compreensão da disciplina, iremos dividi-
-la em duas partes: a primeira correspondente às unidades 1 e 2, 
onde vamos abordar conteúdo voltado à gestão social, e a segunda 
que corresponde às unidades 3 e 4, na qual iremos dispor sobre os 
Direitos Humanos.
Sobre a gestão social, você estudará, dentre outros temas, as 
relações entre o Estado e a sociedade, os conceitos sobre as políticas 
públicas e a esfera pública. Além disso, serão abordados os conceitos 
e principais características da burocracia, do patrimonialismo, da 
gestão social e da democracia deliberativa. Em seguida, na unidade 
2, vamos aprender sobre os programas e projetos voltados às políti-
cas públicas e o desenvolvimento sustentável.
Nas unidades 3 e 4, cujo conteúdo é voltado ao estudo dos di-
reitos humanos, estudaremos a historicidade do tema, incluindo os 
seus fundamentos, dimensões e teorias. Por fim, veremos o tópico 
da diversidade cultural atrelada aos direitos humanos, onde será 
estudado o gênero, as minorias étnicas, o terrorismo e o xenofobis-
mo. Ao final, discorreremos sobre as políticas públicas afirmativas.
Você está pronto(a)? Vamos dar início aos estudos da 
disciplina!
Autoria
Marcelo Dayrell Vivas.
Sou mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade 
de São Paulo (USP) – Área de Concentração de Direitos Humanos 
(2020) –, especialista em Dependência Química pela Faculdade de 
Medicina da USP (2015), em Democracia Participativa, República 
e Movimentos Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais 
(2010) e em Direitos Humanos pela Universidade Católica de Brasí-
lia (2009). Por fim, sou graduado em Direito pela USP (2004).
Para que vocês possam conhecer ainda mais minha trajetória aca-
dêmica, deixo à disposição de vocês o meu lattes:
Patricia Ferreira de Mendonça.
Sou graduada em Comunicação Social pela UNESP, especialista em 
Processos Legislativos e Democracia no Brasil pela Escola do Par-
lamento da Câmara Municipal de São Paulo, especialista em Gestão 
Pública pela UNIFESP. Além disso, sou servidora pública efetiva da 
Prefeitura Municipal de São Paulo e professora de Gestão Social, Co-
municação Pública e Governamental, Análise de Políticas Públicas e 
Indicadores Sociais.
Para que vocês possam conhecer ainda mais minha trajetória aca-
dêmica, deixo à disposição de vocês o meu lattes:
Currículo Lattes
Currículo Lattes
Sabrina Roque Becker.
Graduada em Ciências Sociais - Ciência Política pela Universidade 
Federal do Pampa – UNIPAMPA e pós-Graduada com especialização 
em Docência no Ensino Superior pelo Centro Universitário Senac.
Para que vocês possam conhecer ainda mais minha trajetória aca-
dêmica, deixo à disposição de vocês o meu lattes:
Carla Rafaela Pinto da Cunha.
Olá, estudante! Agora, você pode me conhecer um pouco melhor!
Meu nome é Carla Rafaela Pinto da Cunha e sou pós-graduanda em 
Docência no Ensino Superior e em Gestão e Tutoria EAD pelo Centro 
Universitário Leonardo da Vinci (UNIASSELVI), especialista em Di-
reito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Ge-
rais (PUC/MINAS) (2018) e graduada em Direito pela Faculdade Boa 
Viagem (FBV) em 2014. Sou advogada há, aproximadamente, 7 anos.
Para que vocês possam conhecer ainda mais minha trajetória aca-
dêmica, deixo à disposição de vocês o meu lattes:
Currículo Lattes
Organizadora
Currículo Lattes
UN
ID
AD
E
1
Objetivos
1. Conceituar as políticas públicas.
2. Analisar a burocracia, o patrimonialismo e a gestão social.
3. Conhecer a democracia deliberativa.
12
Introdução
Caro(a) aluno(a), vamos agora iniciar nosso conteúdo!
Desde o início da civilização, se fizeram necessários arranjos orga-
nizacionais, envolvendo instâncias de poder e comando, para que 
a vida em sociedade fosse possível. Diversos estudiosos se dedica-
ram a compreender essas relações e aprimorá-las, por meio de leis, 
convenções e costumes. Nesta unidade, você terá a oportunidade de 
conhecer os caminhos percorridos para que Estado e Sociedade che-
gassem ao momento atual e as ações necessárias para a manutenção 
do papel de cada um dos atores envolvidos.
Além disso, vamos compreender a estrutura do patrimonia-
lismo, da burocracia e da gestão, analisando a gestão pública em 
sua essência, os princípios da administração, os modelos e concei-
tos relacionados à estrutura burocrática e, por fim, os conceitos de 
democracia.
Está preparado(a)? Bons estudos!
13
Relações entre o estado e sociedade
Caro(a) estudante, vamos iniciar nosso primeiro tópico sobre a re-
lação entre o Estado e a sociedade.
As relações entre Estado e sociedade no Brasil foram sempre 
marcadas pela centralização de poder, com pouca autonomia da 
sociedade para se configurar econômica e socialmente. O passado 
escravocrata, a dependência agrária e a concentração de proprieda-
des fez com que o país vivesse durante muito tempo sob a égide de 
um Estado burocrático e centralizador.
Com a constituição de 1824, o poder concentrado passou a 
prevalecer, apesar da divisão de poderes entre o Legislativo, Judi-
ciário e Executivo. A tomada de decisões era de controle da elite que 
assumidamente visava conservar seus privilégios. A descentraliza-
ção política e administrativa demorou a se consolidar, não obstante 
ser uma demanda das províncias. Somente em 1834, se desenham 
os primeiros movimentos para a criação de assembleias legislativas 
nas províncias e certa autonomia territorial.
No mais, os reflexos do período de escravismo permeiam a 
vida em sociedade, inclusive na atualidade, um exemplo são os 
questionamentos à igualdade conferida na constituição, no que 
tange aos direitos e obrigações. A cultura do privilégio se difundiu 
de tal forma na estrutura social que se faz necessária a instituição de 
leis e regramentos cada vez mais punitivos para coibir, muitas vezes 
sem sucesso, a escalada de tal comportamento.
As relações Estado/Sociedade são objetos de estudos de vários teó-
ricos, tanto ao longo da história quanto na contemporaneidade. Por 
ser a sociedade um instituto dinâmico, cabe aos estudiosos buscar 
compreender essas mudanças no pacto social e na própria estrutura 
do Estado, fornecendo informações que poderão subsidiar o debate 
político e a gestão social.
VOCÊ SABIA?
14
Assim, a sociedade não acredita no dever e poder do Estado 
no que tange a defesa de seus interesses, mas imputa ao mesmo a 
culpa de seus desamparos. O controle político administrativo exer-
cido pelo Estado propiciou uma sociedade desarticulada, não parti-
cipativa e com pouca ou nenhuma influência nos atos da gestão de 
seus próprios interesses.
Os movimentos sociais são tímidos e rapidamente absorvidos 
pelo poder legítimo da violência estatal. Durante um bom período, o 
país enfrentou regimes ditatoriais que pretendiam estabelecer uma 
ordem rígida, em que a mão do Estado caía sobre os que se insur-
giam contra ele.
Diante disso, fica o questionamento: o que justifica a fragili-
dade das organizações da sociedade no Brasil? De acordo com histó-
rico de lutas sociais em determinados nichos, como os movimentos 
estudantis na década de 1970 e 1980 e o movimento pelas “Diretas 
Já!”, temos uma atividade social bastante reprimida. O individualis-
mo prevalece em relação às demandas que apresentamos ao Estado, 
independentemente de serem estas demandas coletivas.
[...] a propensão a soluções individuais em 
vez das coletivas encontra reforço na fraque-
za histórica das organizações populares e dos 
partidos de massa. Devido à fragilidade das 
organizações, as formas coletivas de ação de 
classe são menos eficazes no Brasil do que em 
outros países, e as tentativas de engajamento 
em lutas coletivas por direitos sociaisgerais 
parecem inócuas. Os pobres duvidam da pos-
sibilidade de que uma grande transformação 
social possa mudar sua situação, mas têm es-
peranças de subir na vida pelo esforço indivi-
dual e com a ajuda de seus contatos pessoais. 
Quando as soluções coletivas estão bloquea-
das, ou a pessoa procura caminhos individuais 
de ascensão, principalmente explorando redes 
clientelistas, ou tem de se resignar com sua 
sorte. Por outro lado, a institucionalização de 
práticas clientelistas intensifica as fraquezas 
das organizações populares, pois as pessoas 
15
e os grupos preferem canais clientelistas aos 
movimentos e partidos de orientação genérica 
(MAINWARING, 1999, p. 231).
Ao longo da história, o clientelismo, o corporativismo, o insu-
lamento burocrático e o universalismo de procedimentos estiveram 
presentes na história do Brasil em maior ou menor grau. Vejamos 
agora o conceito de cada um e suas principais características.
→ Clientela – consiste na troca de favores entre atores políti-
cos que envolve a concessão de benefícios na administração pública. 
São exemplos a concessão de empregos, benefícios fiscais e isenções 
em troca de apoio político – quase sempre na forma de voto.
→ Corporativismo – representa os interesses no Estado, de 
acordo com o pertencimento profissional.
→ Insulamento burocrático – reorganização da administra-
ção pública, buscando mais tecnicidade, coibindo o clientelismo e o 
corporativismo. O Estado passa a promover concursos públicos para 
o ingresso, com exigência de formação. Existe a autonomia política 
para alguns órgãos, de forma a diminuir a influência política e aten-
der às necessidades da sociedade.
→ Universalismo de procedimentos – são regras e procedi-
mentos que racionalizam a organização da administração, buscando 
imprimir mais eficiência. É um modelo racional-legal, que incenti-
vava a meritocracia e a capacitação dos servidores. São os primeiros 
passos da administração pública gerencial moderna.
Como vimos até aqui, a administração pública adota algumas 
medidas para melhorar os resultados que apresenta para a socie-
dade, tentando coibir algumas práticas e buscando ofertar serviços 
públicos de qualidade e com economia das verbas públicas.
Impacto da relação Estado e sociedade na 
formulação de políticas públicas
Os arranjos entre atores políticos são fundamentais para a formu-
lação de políticas públicas. Mas, quem são esses atores? Bem, po-
demos compreender que a sociedade é a fonte de arrecadação de 
16
impostos e também gera demandas de funcionamento do Estado. 
Essas demandas estão representadas em forma de alguns serviços, 
como: saúde, educação, saneamento, mobilidade, emprego, habi-
tação etc.
Os grupos de interesse são muitos devido às diferentes par-
celas da sociedade que necessitam de serviços específicos. Um grupo 
de interesse pode ser definido com uma organização de pessoas que 
compartilham um interesse comum atuando para alcançá-lo. Essa 
atuação exerce influência sobre partidos políticos, autoridades, 
gestores e sobre a própria sociedade, buscando angariar simpatia 
para sua causa. Portanto, são imprescindíveis para o bom funciona-
mento da democracia.
As corporações profissionais, órgãos de classe, federações e sin-
dicatos representam grupos de interesse no Brasil e muitos atuam 
para impactar a sociedade positivamente, em busca de consolidação 
de direitos. Dependendo da força política do grupo, do número de 
integrantes representados, podem propor e aprovar políticas públi-
cas, alterar a legislação ou normativas.
A construção de uma ponte, ligando duas pequenas cidades do inte-
rior, pode beneficiar os moradores e o comércio de ambos os locais. 
O grupo, portanto, que tem interesse naquela construção não é toda 
a sociedade.
Para que tais demandas sejam debatidas dentro de uma arena 
decisória, é preciso buscar apoio de forças políticas que podem estar 
CURIOSIDADE
EXEMPLO
17
tanto nos próprios grupos de interesse (Movimento dos Trabalha-
dores sem Teto), como dentro do cenário político das instituições 
(Ministério da Reforma Agrária).
A vida social e política do cidadão implica necessariamente 
em um espaço argumentativo, muitas vezes restrito aos partidos 
políticos, grupos organizados e governo. Todo esse processo é se-
diado no “sistema de arenas públicas”, onde estão em curso as ati-
vidades reivindicatórias de grupos, o trabalho da mídia, a criação 
de novas leis, a divulgação de descobertas científicas, os litígios e a 
definição de políticas públicas.
Desse modo, nota-se que o sistema de arenas públicas se 
constitui, simultaneamente, em espaço de ação e de debate. Na di-
nâmica que envolve a complementaridade dessas duas dimensões, 
ocorre o processo de definição dos problemas sociais e dos temas 
emergentes e salientes.
As demandas podem ser apresentadas pelos movimentos so-
ciais em forma de petições públicas, greves, atos em geral que são 
promovidos pelos grupos de interesse e buscam apoio do restante 
da sociedade.
Políticas apoiadas em amplos consensos são 
mais propensas de serem implementadas com 
maior sucesso e a seguir seu curso do que po-
líticas impostas por um governo que toma de-
cisões contrárias aos desejos de importantes 
setores da sociedade (Lijphart,1999, p. 260, 
tradução livre).
Em sociedades democráticas, esses espaços são amplamente 
promovidos, com a realização de audiências públicas e a criação de 
conselhos participativos.
Políticas públicas e a esfera pública: conceito
As políticas públicas são essenciais para todas as sociedades orga-
nizadas. O debate sobre as políticas públicas acontece na esfera pú-
blica, que pode ser entendida como: arena da discussão e do debate 
18
público nas sociedades modernas, podendo ser espaços formais e 
informais.
A esfera pública, segundo Giddens e Sutton (2016), surge nos 
salões e cafés dos séculos XVII e XVIII nas principais cidades euro-
peias. Esses salões eram frequentados por uma pequena parcela da 
população (principalmente, a elite) que abordava questões políticas 
da época. Para Habermas (2002), a esfera pública é uma arena de 
debate público em que os assuntos de interesse público são debati-
dos para que se formem opiniões a respeito. Trata-se de um espaço 
de efetiva participação democrática. 
Segundo Lopes et al. (2008), as políticas públicas equivalem 
à luta dos diversos atores sociais para a efetivação dos seus inte-
resses. Tais interesses podem ser de caráter coletivo ou individual, 
entretanto, cabe aos governos transformar os diversos interesses 
em interesses públicos, ou seja, eleger o prioritário das solicitações 
da sociedade para transformar em uma ação concreta representada 
pela política pública.
De acordo com Souza (2006) o ciclo de construção das políti-
cas públicas está constituído da seguinte forma:
→ a identificação do problema – quando uma demanda es-
pecífica se transforma em um problema de âmbito público, ou 
seja, uma reivindicação de crise ou calamidade pública, que exige 
a mobilização de grandes e pequenos grupos, ou até mesmo atores 
sociais individuais articulados e possuidores de recursos de poder 
(alianças), que direcionam o problema à agenda governamental;
→ a formação da agenda – tomada de decisão sobre se o pro-
blema fará ou não parte da agenda política, podendo ser prorrogado 
ou recusado, a depender das prioridades;
→ a formulação da política - fase de decisão sobre quais 
ações públicas vão ser desenvolvidas para resolução do problema 
em questão (a formulação implica uma disputa política e ideológica, 
por isso, faz-se necessário utilizar alianças entre os diversos atores 
sociais envolvidos no processo para que os diferentes interesses se-
jam contemplados);
19
→ a implementação - é a materialização dos objetivos dese-
nhados na formulação do programa;
→ a avaliação – é a etapa de verificação para observar se está 
tudo correto, ou seja, serve para conferir, revisar, prosseguir ou 
reavaliar a política em questão.
Parsons (2007, p. 51) discorreque:
a noção segundo a qual o mundo estava cheio 
de enigmas e problemas que poderiam ser re-
solvidos por meio da aplicação de razão e do 
conhecimento humano está na base do desen-
volvimento do enfoque de políticas públicas.
Diante disso, a política pública denomina o conjunto de ações 
realizadas, que mobiliza diversos recursos públicos, incluindo re-
cursos financeiros, humanos e tecnológicos para promover a cida-
dania. Estas ações são realizadas na esfera pública.
Para Lowi (1972), a política pública faz a política. Assim, cada 
tipo de política pública pode encontrar diferentes formas de apoio 
ou ser rejeitada de acordo com as arenas em que são debatidas. O 
autor divide as políticas públicas em quatro grandes grupos, os 
quais serão expostos a seguir.
→ Políticas distributivas: ignoram a limitação de recursos, 
portanto, têm um campo de ação mais individual do que coletivo, 
privilegiam certos grupos ou regiões.
→ Políticas regulatórias: têm grande visibilidade para o co-
letivo, pois envolve normatização e tem forte cunho político, movi-
mentando os grupos de interesse que pressionam a favor ou contra 
a regulação.
→ Políticas redistributivas: buscam atingir um grande nú-
mero de pessoas, ao passo em que impõe perdas para determinados 
grupos e ganhos para outros. Tratam-se de políticas universais com 
difícil aceitação, pois envolvem o sistema tributário ou o aumento 
de impostos ou a mudança de destinação de recursos públicos.
→ Políticas constitutivas: estabelecem mudanças em proce-
dimentos governamentais ou regramentos sociais.
20
Qualquer dessas políticas, para que sejam implementadas, 
obedecem a um ciclo:
1. reconhecimento do problema; 
2. montagem de agenda; 
3. formulação da política;
4. tomada de decisão;
5. implementação e avaliação.
Reconhecer o problema é a primeira fase do ciclo, pois as-
sim existe a sensibilização da sociedade para aquele determinado 
fator que está ocasionando algum prejuízo aos direitos ou ao bem 
estar de algum grupo. Portanto, temos diversos atores sociais or-
ganizados que podem auxiliar tanto no reconhecimento quanto na 
sensibilização:
→ gestores públicos que já atuam na área problemática e es-
tão envolvidos com ações semelhantes;
→ sindicatos ou associações profissionais;
→ políticos eleitos com bandeiras de campanha relacionadas 
às localidades onde surge o problema;
→ técnicos do poder público ou de organizações não governa-
mentais que estejam capacitados para visualizar o problema e pro-
por soluções;
→ imprensa e mídia em geral que abordem o problema e pro-
movam sua divulgação.
Todos esses atores e a própria comunidade ou região afetada 
atuam na sensibilização em busca de soluções que atendam ao in-
teresse público. Cabe ao gestor público, ao identificar determinada 
demanda, consultar os demais atores impactados por ela. O cidadão 
deve ser consultado sobre o problema, o impacto deste problema 
sobre a sua vida, pois é o cidadão que elege seus representantes para 
que estes atuem em seu nome. A partir disso, é que o gestor pode 
submeter a demanda e a apreciação de um possível investimento de 
recursos para os atores da administração pública.
21
Com a democracia participativa, um elenco cada vez mais di-
verso compõe a arena de debate social, o que significa maior gama 
de soluções, que podem ser mais efetivas, dada a diversidade de 
opiniões.
Com as diferentes atuações e interesses envolvidos, a forma-
ção de agenda se torna um processo bastante complexo. No entanto, 
o próximo passo, que é colocar em evidência o problema no debate 
público, requer intensa negociação e diálogo para poder dimensio-
nar o custo da atuação do Estado frente àquele problema específico.
Assim que o problema ganha forma para desenhar uma polí-
tica pública e receber atenção do poder público, inicia-se a busca de 
soluções. Tais soluções podem ser emergenciais, como uma epide-
mia de dengue, por exemplo, ou com maior tempo de propostas de 
soluções, como a construção de uma nova creche. A sociedade pode 
ser convidada a participar das propostas, com audiências públicas, 
com propostas de alternativas frente ao problema apresentado.
Não podemos esquecer que as políticas públicas demandam 
investimentos que nem sempre estão disponíveis pelo orçamento, 
uma vez que o ciclo orçamentário tem data para acontecer. Algumas 
vezes, é necessário realocar recursos quando a demanda é muito ur-
gente. A implementação da política é colocar em prática o que foi 
debatido e decidido pelos atores. Nesse processo, a administração 
pública se encarrega de ser impessoal e eficiente, privilegiando a 
economicidade.
É nesta etapa que os recursos serão efetivamente investi-
dos e a atuação deve ser realizada com transparência e prestação 
de contas para que não haja desvios. O uso político na implementa-
ção das políticas públicas é fartamente trabalhado nas campanhas 
eleitorais.
Por fim, o monitoramento e avaliação das políticas públicas 
são as fases de fundamental importância. O monitoramento permite 
o ajuste e o aproveitamento dos recursos investidos. Se existir algo 
errado, no monitoramento, pode-se definir novas estratégias, evi-
tando perda de tempo e recursos.
22
A fase de avaliação pode ocorrer antes, durante ou depois da 
implementação da política:
→ avaliação ex ante – nesta avaliação, procura-se prever 
como será o desenrolar da política, se pode haver uma necessidade 
emergencial e se há previsão de custos e recursos em que a variação 
não seja muito grande;
→ avaliação concomitante – acontece durante o processo de 
implementação, onde são realizados ajustes visando o cumprimen-
to dos prazos e adequação de recursos, se necessário;
→ avaliação ex post – busca saber se a política atende aos cri-
térios de eficiência, eficácia e efetividade.
Para finalizar, pode-se concluir que a política pública en-
volve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada 
por meio dos governos e não necessariamente se restringe a par-
ticipantes formais, já que os informais são também importantes. É 
abrangente não se limitando a regramentos, é intencional e almeja 
o alcance de objetivos, embora possua impactos no curto prazo, é 
uma política de longo prazo. Por fim, envolve processos subsequen-
tes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também imple-
mentação, execução e avaliação (SOUZA, 2006).
Patrimonialismo
O autor Raymundo Faoro, inspirado no pensamento de Max Weber, 
nos apresenta o termo patrimonialismo como uma forma de orga-
nização social que não se assemelha ao feudalismo ou ao capitalis-
mo, pois mescla as características da soberania (esfera pública) e de 
patrimônio (esfera privada).
Assim, os bens da nação no Estado patrimonialista compõem 
a estrutura estatal. Tal visão, emperra a geração de riquezas, uma 
vez que mantém a sociedade submetida a um controle rígido, não 
proporcionando autonomia e nem poder de decisão.
Segundo Weber (1984), as características do patrimonialis-
mo são:
23
→ estrutrura política altamente centralizada, cujo objetivo 
é manter a dependência política e evitar oposição. Ao centralizar o 
poder, o governo pretende minar a oposição, baseando as relações 
políticas na troca de favores;
→ burocratização do Estado, de caráter prebendalista, que 
tem por objetivo maximizar a estrutura estatal apresentando um 
mínimo de serviços.
→ economia diretorial, implica na intervenção do Estado na 
economia para manutenção do poder.
O prebendalismo é a distribuição de cargos bem remunerados, com 
pouca ou nenhuma função.
Coube ao Direito Romano pensar dois espaços de ação política 
com base na defesa de interesses: o público e o privado. Tratando-
-se o interesse público do coletivo e o interesse privado do parti-
cular. O Estado moderno faz uso dos espaços de ação política tanto 
público, como privado, ao desenvolver atividades que estão relacio-
nadas à propriedade, aos grupos de interesse, a nichos específicos 
de demandas que nem sempre contemplam toda a coletividade.Tanto é que temos empresas públicas de direito privado, so-
ciedades de economia mista e uma série de especificidades estru-
turais que obrigam o Estado a articular os espaços de interesse de 
forma a organizar melhor a prestação de serviços para a sociedade.
Assim, podemos compreender que a esfera pública depende 
de uma interpretação, que bens e serviços não podem estar circuns-
critos a uma ou outra esfera, principalmente, pelo jogo de interesses 
políticos e econômicos envolvidos.
No Brasil, podemos atribuir ao capitalismo o distanciamento 
entre o interesse público e o interesse privado, após o estabeleci-
mento do regime democrático. Na esfera pública, são considerados 
DEFINIÇÃO
24
atores os cidadãos, sujeitos de direitos e deveres, atuando pela co-
letividade. Na esfera privada, são atores os indivíduos em defesa de 
seus interesses particulares. São concebidos como pessoas físicas à 
procura da satisfação de seus interesses particulares, que ao se as-
sociarem enquanto grupos de interesse, constituem personalidade 
privada.
No que se refere à administração do patrimônio público. 
Cabe à administração pública, a responsabilidade de gerir a coisa 
pública. Estamos pensando em coisa pública como bens e recursos 
que pertencem a toda a sociedade. A estrutura estatal precisa dispor 
de seus recursos para apresentar soluções para as diversas deman-
das da sociedade. A organização desta estrutura chamamos de ges-
tão pública.
Para compreender melhor a administração pública, vamos 
iniciar conceituando o patrimônio público.
De acordo com a Lei n. 4.717/1965, patrimônio público é o conjunto 
de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico 
ou turístico, pertencentes aos entes da administração pública direta 
e indireta. O Código Civil brasileiro divide esses bens em:
→ bens de uso comum do povo (rios, mares, espaço aéreo, praças, 
entre outros);
→ bens de uso especial, que englobam edifícios de uso de equipa-
mentos públicos, terrenos, espaços utilizados pela administração 
pública, em qualquer esfera (federal, estadual ou municipal);
→ bens dominicais, os outros bens pertencentes a cada um dos en-
tes públicos.
O art. 98, caput do Código Civil de 2002, ao dispor sobre o 
tema, define que públicos são os bens “do domínio nacional per-
tencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os 
DEFINIÇÃO
25
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem” 
(BRASIL, 2002). O parágrafo único do artigo supra afirma que “não 
dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha 
dado estrutura de direito privado” (Ibidem).
Desse modo, os bens da administração pública pertencem a 
toda a sociedade. São um patrimônio indivisível, uma vez que não 
podemos repartir entre todos os cidadãos brasileiros.
Por sua vez, o Art. 20 da Constituição Federal de 1988 iden-
tifica os bens da União e assegura aos Estados, Distrito Federal e 
municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, 
participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natu-
ral, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e 
de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma 
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva ou, ainda, 
compensação financeira por essa exploração (BRASIL, 1988).
Burocracia
Caro(a) estudante, com certeza você já ouviu o termo “burocracia” 
sendo utilizado para fazer referência a algo complicado, demorado 
ou com várias etapas. Contudo, você sabe o que realmente significa 
a burocracia e sua origem? É isso que aprenderemos nesta etapa.
Como já vimos, o patrimonialismo predominava nas socie-
dades anteriores ao capitalismo. Weber (1994) afirma que, somen-
te a partir do desenvolvimento do capitalismo, com a formação do 
Estado Moderno e com a democratização, a administração da coisa 
pública baseada em regramentos, legislação e procedimentos ad-
ministrativos iria se estabelecer.
Podemos chamar de estrutura burocrática, os atos administrativos 
baseados em leis, a impessoalidade no trato com a coisa pública, 
DEFINIÇÃO
26
a especialização e profissionalismo dos servidores públicos, entre 
outras características. A administração pública burocrática se dife-
rencia do patrimonialismo justamente por buscar combatê-lo.
Neste modelo de administração, são privilegiados os aspectos 
formais, com rígido controle dos processos de decisão e hierarquia. 
O agente público, servidor da sociedade, tem seu cargo atribuído em 
função de suas competências, com ingresso por concurso público e 
ampla publicidade de funções e salários. Segundo Weber (1946 apud 
Chiavenato, 2003), o modelo burocrático está assim caracterizado:
→ o equilíbrio para o Estado é a lei;
→ a burocracia segue o princípio da hierarquia. Superiores 
e subordinados têm clara definição de suas funções, facilitando o 
processo de acompanhamento;
→ desde a seleção até o processo avaliativo dos funcionários 
são baseados em competência técnica. Existe a exigência de con-
cursos de provas e títulos como instrumentos de base à admissão e 
promoção;
→ a informalidade é fortemente combatida nas relações fun-
cionais. O funcionário burocrático é uma peça da engrenagem do 
Estado, portanto, seu comportamento deve ser formal;
→ o funcionário é remunerado via salário, não baseado em 
produtividade, mas segundo as funções que integram esse trabalho 
e o tempo de serviço;
→ o funcionário burocrata detém seu posto de trabalho; as 
funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente indepen-
dentes e separados da posse privada dos meios de produção da or-
ganização onde trabalha;
→ a profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um 
emprego fixo e uma carreira regular;
→ o desempenho de cada cargo por parte dos funcionários 
burocráticos pressupõe uma grande especialização na execução das 
suas tarefas e trabalho.
27
Para Weber (1994), a burocracia busca tornar a organização 
eficiente e eficaz, garantindo: rapidez, racionalidade; atividades 
homogêneas e correta interpretação das normas; reduzir atritos e 
discriminações; reduzir influências externas, com controle das ati-
vidades com vistas a atingir os objetivos de atendimento às deman-
das da sociedade.
Tipos de autoridade
De acordo com Weber (1994), os estudos sobre a burocracia encon-
tram-se fundamentados no conceito de autoridade. Nesse sentido, 
pode-se afirmar que existem três formas de autoridade:
→ autoridade tradicional – baseada em tradições e costumes 
e práticas passadas de uma cultura. Encontrada nas figuras dos pa-
triarcas e anciões, principalmente, das sociedades antigas, apesar 
de ainda hoje existirem. Nesse caso, a legitimidade da autoridade 
é assegurada pelas tradições religiosas, crenças e costumes sociais. 
Acredita-se que ela é sagrada;
→ autoridade carismática – baseada nas características fí-
sicas ou de personalidade do líder em questão. Os seguidores reve-
renciam seus feitos, sua história e qualidades pessoais. A autoridade 
carismática tem como desvantagens o fato de poder ser passageira, 
uma vez que se segura no reconhecimento por parte do grupo e por 
não deixar sucessores certos.
→ autoridade racional-legal – é aquela garantida por regras 
e normas oriundas de um regulamento que é, por sua vez, reco-
nhecido e aceito pelo grupo. Aqui, deve-se seguir os comandos da 
pessoa que ocupa o cargo, independente de quem seja. A autoridade 
está no cargo e não na pessoa que o exerce.
Weber (1982) acreditava que a autoridade racional-legal era a 
mais adequada para o ambiente corporativo, uma vez que não é 
VOCÊ SABIA?
28
personalista como as outras duas formas. Por meio desse modelo de 
autoridade surgiria o tipo de organização à qual ele deu o nome de 
burocrática.
Segundo o autor (ibidem), a burocracia moderna estabelece relações 
de autoridade por meio de leis e normas administrativas relativas 
aos meios de coerção e consenso. Uma relação hierárquicaé defini-
da por posições de autoridades determinadas e tarefas conferidas. 
Nesse âmbito, o papel e as obrigações das pessoas são regulados por 
documentos que formalizam a administração. Em burocracias es-
pecializadas, o treinamento faz-se importante em virtude das es-
pecificações de cada atividade e dos trabalhos executados.
O treinamento especializado é o que transforma um determinado 
cargo em uma profissão, sendo assim, ao transformar as tarefas de 
um trabalho em profissão, estas podem ser aprendidas por qualquer 
trabalhador e estarão delimitadas pela existência de cargos mais ou 
menos estáveis. Ocupar um cargo é assumir uma profissão impes-
soal e transitória.
Estrutura pública
Inicialmente para entendermos a estrutura pública, existem dois 
conceitos fundamentais que precisamos conhecer.
→ Desconcentração – É a distribuição de funções entre vários 
órgãos de um mesmo ente federativo. São exemplos: o Ministério da 
União, Secretarias de Governos Estaduais e Municipais, Procurado-
rias, dentre outros. 
→ Descentralização – O Estado transfere competências de 
um ente para uma pessoa, física ou jurídica. Na descentralização 
cabe às pessoas a quem foi atribuída competência exercer a admi-
nistração daquela determinada demanda, de forma autônoma. São 
exemplos, as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista.
29
A partir dos conceitos de descentralização e desconcentração 
você poderá compreender com mais clareza a diferença entre a ad-
ministração pública direta e a administração pública indireta.
A administração direta engloba toda a prestação de serviços 
públicos diretamente ligados ao Estado e órgãos referentes ao po-
der federal, estadual e municipal. Tal administração é centralizada 
e desconcentrada, pois os órgãos são subordinados à pessoa políti-
ca, ou seja, à União, Estado, Distrito Federal ou municípios. Como 
exemplos podemos citar os ministérios, secretarias de Estado e de 
municípios, câmaras e assembleias e tribunais de contas.
A administração indireta é descentralizada, exercida por pes-
soas administrativas, que não estão diretamente subordinadas ao 
poder central, mas vinculadas a ele, apesar da autonomia para de-
senvolver suas atividades e tomar decisões. São entidades que têm 
personalidade jurídica própria. Além disso, possuem autonomia 
administrativa e financeira, mas não política, sendo assim, confira 
abaixo quem compõe a administração indireta.
→ Autarquia – são entidades administrativas autônomas, re-
gidas por legislação específica e que possuem imunidade tributária, 
patrimônio, renda e serviços ligados aos seus processos essenciais.
→ Fundação pública – são entidades sem fins lucrativos, 
criadas por autorização legislativa, para o desenvolvimento de ati-
vidades que não exijam execução por órgãos ou entidades da ad-
ministração direta, com autonomia administrativa, patrimônio 
próprio, e seu funcionamento custeado por recursos da União e de 
outras fontes.
→ Empresa pública – são entidades com capital público, que 
podem realizar atividades ou serviços públicos pertencentes à ad-
ministração indireta.
→ Sociedade de economia mista – entidades formadas por 
capital público e privado. O Estado tem a maior parte das ações, mas 
as empresas não são conceituadas como públicas, mas como socie-
dade anônima.
30
Modelo de Gestão Gerencial
A crise do Estado, com alto custo de manutenção da máquina públi-
ca, com pouca efetividade nos serviços e diversos problemas rela-
cionados à corrupção, obrigou o Estado a pensar uma administração 
pública mais eficiente. No início da década de 1970, no Brasil, cres-
cia a insatisfação em relação à burocracia da administração pública. 
O excesso de formalismo e legalidade tornava os serviços morosos 
e ineficientes.
A necessidade de adotar novos parâmetros para administrar 
o Estado, fez com que os órgãos de decisão voltassem os olhos para 
a dinâmica das empresas privadas. Surge a administração pública 
gerencial, orientada para o cidadão e foco nos resultados, incentivo 
à criatividade e inovação, descentralização e novos modelos de ges-
tão pública.
Diferentemente da administração burocrática, amarrada aos 
processos, o foco em resultados da administração gerencial pro-
porciona outras ferramentas de controle para prevenir insucessos e 
evitar a corrupção. Sem abrir mão dos controles legais, reformulan-
do-os com critérios mais preventivos, desenvolve novas bases para 
que estes aconteçam e agrega outros atores ao cenário da adminis-
tração pública. Segundo Pereira (2001), na administração gerencial, 
o serviço ao cidadão é público, visando atender à sociedade, razão 
de ser do Estado.
Um critério importante na administração pública gerencial é 
a descentralização. Delegando autoridade, o Estado é capaz de ofe-
recer uma administração mais capacitada para atuar nos diversos 
setores necessários. Pereira (2001), afirma que os Estados modernos 
setorizam em quatro os espaços descentralizados: núcleo estraté-
gico (É o centro onde são definidas as leis e as políticas públicas, e se 
exige seu cumprimento); atividades exclusivas (envolvem o poder 
do Estado); serviços não-exclusivos (apesar de providos pelo Es-
tado, também podem ser executados pelo setor privado e pelo setor 
público não-estatal) e setor de bens serviços (é formado pelas em-
presas estatais).
31
1. GESTÃO SOCIAL
Podemos entender a gestão social como os serviços voltados à so-
ciedade. Mas a gestão pública também, não é? Diante desse impasse, 
podemos resumir a gestão social como um modelo que se orienta às 
práticas sociais de diversos atores, nem sempre públicos, de forma 
a exprimir as noções de cidadania.
As empresas privadas exercem a gestão social com suas prá-
ticas de responsabilidade social, as organizações não governamen-
tais, ao levantar bandeiras de proteção social e luta por direitos. A 
administração pública, ao traçar metas de atendimento às deman-
das da sociedade. Assim, qualquer prática social, com vistas aos in-
teresses da sociedade, pode ser entendida como uma das vertentes 
da gestão social.
Na literatura especializada, vamos encontrar o termo gestão 
social com uma conotação diferente. Tenório (1998) afirma que a 
gestão social busca substituir a gestão tecno-burocrática por uma 
gestão mais participativa e dialógica. É característica da gestão so-
cial a diversidade de sujeitos sociais. Tais atores estabelecem um 
consenso no processo decisório.
Portanto, esta concepção de cidadania tem re-
lação com o conceito de gestão social por nós 
desejado, na medida em que ela é entendida 
como uma ação política deliberativa, na qual 
o indivíduo deve participar de um procedi-
mento democrático, decidindo, nas diferentes 
instâncias de uma sociedade e em diferentes 
papéis, seu destino social como pessoa, quer 
como eleitor, quer como trabalhador ou como 
consumidor, ou seja, sua autodeterminação 
não se dá sob a lógica do mercado, mas da de-
mocracia social: igualdade política e decisória 
(TENORIO, 1998, p. 13).
Assim, a gestão social está na participação da sociedade na 
gestão pública, buscando soluções para suas demandas e debatendo 
sobre os serviços públicos oferecidos pelo Estado.
32
Participação e controle social
Participação e controle social são direitos assegurados a todos os ci-
dadãos pela nossa Constituição Federal. É pela participação social, 
nas políticas públicas, que os cidadãos são ouvidos no processo de 
tomada de decisão, garantindo que essas políticas atendam ao in-
teresse público.
O controle social é instrumento de fiscalização do cidadão so-
bre as ações do Estado, submetendo o governo a prestar conta sobre 
os recursos públicos utilizados na oferta de bens e serviços para a 
sociedade.
Instrumentos de participação e controle
A democracia participativa na Constituição de 1988 estabelece os 
conselhos gestores de políticas públicas, nos níveis municipal, es-
tadual e federal, com representação do Estado e da sociedade civil, 
conferindo àsgestões das políticas da Seguridade Social, educação 
e da criança e do adolescente deveriam ter caráter democrático e 
descentralizado.
O novo arranjo constitucional das políticas públicas ampliou 
a democracia da gestão conferindo também maior transparência e 
instituindo o controle social como aparato fundamental na garantia 
de efetividade.
Vários campos de atuação da Administração Pública foram 
afetados pela gestão democrática e participativa. Segundo Rocha 
(2009), a Constituição Federal garantiu em seu texto alguns passos 
importantes para as políticas sociais. Assim, destacam-se alguns 
avanços da participação social nas políticas sociais, que resultaram 
de preceitos constitucionais:
→ a luta pela reforma sanitária em articulação com os pro-
fissionais de saúde resulta na aprovação do Sistema Único de Saúde 
(SUS), que institui um sistema de co-gestão e de controle social tri-
partite – governo, profissionais e usuários – das políticas de saúde;
33
→ a luta pela reforma urbana resulta na função social da pro-
priedade e da cidade reconhecida pela atual Constituição, em capí-
tulo que prevê o planejamento e a gestão participativa das políticas 
urbanas;
→ a elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente, como 
desdobramento do reconhecimento constitucional da criança como 
um sujeito de direito em situação peculiar de desenvolvimento e da 
adoção da doutrina da proteção integral;
→ promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social, como 
resultado do reconhecimento constitucional de que a assistência 
social é um direito, figurando ao lado dos direitos à saúde e à previ-
dência social.
Atualmente, quase todas as políticas sociais contam com es-
paços institucionalizados de participação social. Os conselhos são 
órgãos administrativos colegiados com representantes da sociedade 
civil e do poder público. O acompanhamento e monitoramento legal 
das ações da gestão também podem ser acionados pela sociedade. 
São ferramentas fundamentais para este instituto: o Ministério 
Público; o Tribunal de Contas; a Ação Civil Pública; os Mandados de 
Injunção, de Segurança Coletivo; a Ação Popular; o Código do Con-
sumidor; a Defensoria Pública; o Poder Legislativo; as Comissões; o 
Orçamento Participativo; a Audiência Pública e, por fim; os Conse-
lhos Gestores de Políticas Públicas.
Democracia deliberativa
Ao nos aprofundarmos sobre o conceito de democracia e as tipolo-
gias, podemos perceber o quanto é importante que a participação 
dos eleitores seja levada em consideração dentro do processo de-
mocrático. Segundo Faria (2000), “a ideia de decisões coletivas so-
bre o exercício do poder é possível nas sociedades complexas e mais 
necessárias para a legitimidade dos governos democráticos”. Isso 
nos reporta à concepção da importância que as decisões coletivas 
têm em uma democracia.
34
Participação política
Habermas, ao elaborar o conceito de democracia discursiva/delibe-
rativa, está preocupado com o modo como as pessoas fundamen-
tam racionalmente as regras do jogo democrático. De acordo com 
a teoria democrática “convencional”, a fundamentação do governo 
democrático se dá por meio do voto. Dado que esse instrumento não 
é suficiente para legitimar a democracia, a teoria do discurso propõe 
um “procedimento ideal para a deliberação e tomada de decisão” 
que avançaria, segundo esse autor, em termos da fundamentação 
e legitimação das regras democráticas (FARIAS apud HABERMAS, 
1997).
Ao analisar os dados dos eleitores no Brasil, percebemos que nos 
últimos pleitos, cada vez menos os eleitores estão participando do 
processo de escolha de nossos representantes. Com isso, é possível 
gerar certo tipo de questionamento: será que o modelo atual de de-
mocracia que temos em nosso país é o ideal?
Seguindo as regras da democracia deliberativa, o voto não é o mo-
delo ideal para a participação cidadã dos indivíduos de nossa socie-
dade. Por isso, às vezes você deve se perguntar sobre os motivos de 
haver tanta falta de políticas públicas em nosso país, que atendam 
determinado local, com as suas particularidades.
Sociedade organizada em grupos
Embora a democracia deliberativa reforce a questão da participa-
ção em grupos, através das instituições, no processo democrático 
de escolha, no Brasil temos uma democracia representativa. Nacio-
nalmente, existem dois tipos de participação política: o plebiscito e 
o referendo, que são consultas ao povo para decidir sobre matérias 
REFLITA
35
de relevância para a nação em questões de natureza constitucional, 
legislativa ou administrativa. Agora, vejamos a principal distinção 
entre eles.
→ Plebiscito – é convocado previamente à criação do ato le-
gislativo ou administrativo que trate do assunto em pauta.
→ Referendo – é convocado posteriormente, cabendo ao povo 
ratificar ou rejeitar a proposta.
Ambos estão previstos no art. 14 da Constituição Federal e re-
gulamentados pela Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998. Essa 
lei, entre outras coisas, estabelece que, nas questões de relevância 
nacional e nas previstas no § 3º do art. 18 da Constituição – incor-
poração, subdivisão ou desmembramento dos estados –, o plebis-
cito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo. Nas 
demais questões, de competência dos estados, do Distrito Federal 
e dos municípios, o plebiscito e o referendo serão convocados em 
conformidade, respectivamente, com a Constituição estadual e com 
a Lei Orgânica.
No caso dos plebiscitos e referendos existe a consulta à po-
pulação sobre determinada decisão que precisa ser tomada, leis que 
serão implementadas. Portanto, temos um exemplo de participação 
política que acontece na nossa sociedade.
A democracia deliberativa nos diz que a sociedade precisa se 
programar em grupos para deliberar sobre as demandas necessá-
rias. Com forma organizada, será possível trabalhar para atender ao 
maior número de necessidades da população como um todo.
Parabéns, estudante! Em conjunto, finalizamos esta etapa. Agora, 
vamos sintetizar o que estudamos até aqui.
Nesta unidade, você teve a oportunidade de compreender um pouco 
sobre as relações entre o Estado e a sociedade, além da importância 
da atuação política dos atores no reconhecimento e sensibilização 
ACESSE
36
sobre os problemas coletivos. Para complementar, também estudou 
o conceito de política pública e esfera pública.
Em seguida, você pôde conhecer o patrimonialismo e sua estru-
tura, a qual marcou a organização do Estado brasileiro desde a 
colonização.
Além disso, abordamos um item fundamental que é a diferença entre 
esfera pública e esfera privada, conceituando o patrimônio público 
e conhecendo os bens públicos. Para aprofundamento, também foi 
estudado a administração burocrática e a necessidade de reformas 
administrativas para chegar à administração pública gerencial.
Por fim, foi aprendemos, brevemente, sobre o histórico da partici-
pação popular e o caminho para a construção da democracia par-
ticipativa, conhecendo os instrumentos de participação e controle 
social.
Assim, espero que você tenha assimilado este conteúdo de forma 
dinâmica e completa. Até a próxima!
UN
ID
AD
E
2
Objetivos
1. Definir cidadania e a participação social.
2. Discorrer sobre os direitos e deveres dos indivíduos.
3. Abordar os programas e projetos de políticas públicas.
4. Conhecer o desenvolvimento sustentável.
38
Introdução
Olá, estudante! Tudo bem com você?
Seja bem-vindo(a) ao nosso conteúdo!
Nesta etapa da nossa disciplina, vamos dar continuidade ao 
estudo da gestão social. Inicialmente, abordaremos os conceitos 
de cidadania, participação política, social e popular e, por fim, de 
accontability. É preciso compreender estes conceitos para que pos-
samos entender a origem destas definições para, posteriormente, 
entendermos quais são os seus impactos na Gestão Social.
Em seguida, estudaremos os programas e projetos de polí-
ticas públicas, a sua formulação e a implementação. O desenvolvi-
mento sustentável, com abordagens econômicase socioambientais, 
possibilita o pensamento da nossa realidade a partir da sustentabi-
lidade ambiental.
Com isso, será possível viabilizar que a sociedade e as gera-
ções futuras desfrutem do nosso meio ambiente e o preservem da 
melhor maneira possível. A partir disso, os gestores possuem gran-
de responsabilidade nestes processos. Por fim, vamos nos aprofun-
dar nas abordagens da gestão social.
Então, você está preparado(a) para embarcar nesta jornada? 
Bons estudos!
39
Cidadania e participação (política, social e 
popular)
Neste tópico, vamos estudar a cidadania e seu impacto na vida pú-
blica de todos cidadãos. Primeiramente, devemos saber que o con-
ceito de cidadania dialoga diretamente com os direitos e deveres do 
cidadão que é pertencente ao Estado e amparado por ele e suas leis.
Direitos e deveres
Todos nós temos direitos e deveres, afinal de contas, somos indi-
víduos e vivemos em sociedade. Em outras palavras, participamos 
de uma sociedade plural, com suas inúmeras diferenças: raças, re-
ligiões, gêneros, opiniões políticas, partidárias e assim por diante.
Somos, portanto, seres sociais e devemos seguir as regras e as 
leis, com ética e civilidade para o bom funcionamento da sociedade 
como um todo. Quantas, por exemplo, pessoas não gostariam de sair 
para as ruas sem a preocupação com assaltos, roubos, violência etc.?
Se todos os cidadãos respeitassem estas regras sociais, nós 
não precisaríamos de tantas leis. Poderíamos sair tranquilos, sa-
bendo que todos os seres humanos estariam de acordo com as re-
gras e conscientes de que não poderiam cometer um ato de roubo, 
por exemplo.
No entanto, sabemos que, infelizmente, não é assim que fun-
ciona. Isso porque a realidade mostra que o país precisa investir em 
educação e empregos para, consequentemente, diminuir a violência 
e todos os descasos que afligem a nossa sociedade. Por isso, cada vez 
mais, fazem-se necessárias políticas de segurança pública.
40
As pessoas têm cobrado do poder público uma tomada de decisão, 
existem diversos casos de violências extremas em nosso país. Você 
conhece ou já passou por uma situação neste sentido?
Como já estudamos anteriormente, no nosso país, o cidadão 
tem a função no processo democrático de participar ativamente das 
decisões, deliberando sobre as necessidades individuais e coletivas, 
seja na segurança pública de sua cidade, seja no seu bairro.
Entenda a deliberação popular
Como acontece a deliberação popular? Por meio da participação dos 
grupos sociais, estabilizados dentro das instituições políticas (sin-
dicatos, associações). Tudo isso leva a uma participação social dos 
cidadãos, de forma mais ampla, porque, afinal de contas, quanto 
mais se ouve e sabe das necessidades da população, mais efetivo 
será o atendimento a esses grupos (cidades ou bairros).
Existir é em si um fato político. Mas, para haver 
participação política consciente, ou seja, per-
ceber a ação conjugada dos homens e agir em 
conjunto pelo bem em comum, o que importa é 
a atitude criativa, daquele que se torna sujeito 
de sua vida, e não mais o lugar de onde vem: a 
postura, e não a posição, eis o que conta. Ser 
condutor de sua vida, estadista do seu destino é 
o desejo para cada pessoa (FREIRE, 2006, p. 8).
Então, participar não deve ser somente um dever, uma coisa 
imposta a nós enquanto seres sociais, que vivemos em uma socie-
dade plural e diversa, mas que, muitas vezes, é conflituosa, gerando 
medo por parte da população em participar de decisões. No entan-
to, a participação em si pode trazer inúmeros benefícios para as 
pessoas.
REFLITA
41
Quando uma pessoa com deficiência não pode sair da sua casa, pois 
a cidade não tem rampas de acessibilidade e calçadas adequadas. 
Assim, impossibilitando o seu direito de ir e vir livremente, que é 
um direito assegurado a todos nós brasileiros.
Imagine se duas, três ou mais pessoas que precisam de acessibilida-
de formassem uma associação de deficientes físicos e visuais. Dessa 
forma, teriam mais representação para buscar, junto ao poder pú-
blico, providências para a acessibilidade urbana na cidade na qual 
residem.
Desse modo, são nessas questões que a democracia, o ato 
democrático em si, vem trabalhar para que as pessoas participem, 
cada vez mais, das decisões, não deixando isso a cargo somente dos 
representantes políticos eleitos para este fim.
(IMAGEM)
Você deve acompanhar na mídia, o que ocorre quando os casos de 
corrupção vêm à tona, mostrando, por vezes, o controle das contas 
públicas fora do controle ético por parte daqueles que governaram 
ao longo dos anos e ainda governam.
É justamente quando entra o termo accountability, ou seja, o con-
trole das contas públicas, da gestão pública, dos orçamentos da ad-
ministração pública como um todo.
EXEMPLO
CURIOSIDADE
42
Programas e projetos de políticas públicas
Para compreender sobre políticas públicas, precisamos saber como 
é o processo desde a criação de projetos até a implementação dele. 
Quem decide o que vai ser feito e de onde surgem estas necessidades 
de políticas públicas?
Formulação das políticas públicas
Agora, vamos aprender como são formuladas as políticas públicas 
destinadas à sustentabilidade em nosso país e o que já vem sendo 
implementado em nossa sociedade. Para iniciar este conhecimento, 
você precisa saber o que são políticas públicas.
Quem se coloca como desafio analisar a pro-
blemática ambiental a partir da investigação da 
formulação, implementação e gerenciamento 
de políticas públicas no mundo contemporâ-
neo se depara com um paradoxo absolutamen-
te determinante na vida política deste final de 
século: ao mesmo tempo em que demandas 
sociais de uma nova natureza emergem em de-
corrência da crise ambiental e da disseminação 
de situações de incerteza exigindo do aparato 
político administrativo intervenções que o tor-
nariam ainda mais presente na vida pública, 
é notória a perda de capacidade do Estado de 
determinar os rumos principais da dinâmica 
social e de proporcionar eficientemente políti-
cas que vão ao encontro dessas novas carências 
(FERREIRA, 1998, p. 217).
Para uma política se tornar pública, portanto, ela deve partir 
daqueles que necessitam de tal projeto, ou seja, da sociedade que 
deve não somente participar da criação, mas também contribuir 
para uma melhor formulação dessas políticas.
Agora, você deve estar se perguntando: de que forma são cria-
das as políticas públicas para o meio ambiente? Uma política pública 
43
possui dois elementos fundamentais: a intencionalidade pública e a 
resposta a um problema público. Assim, a razão para um problema 
entendido como coletivamente relevante (SECCHI, 2013).
As políticas públicas podem ser pensadas para a sustentabi-
lidade de duas formas: pela abordagem estatista ou pela abordagem 
multicêntrica, que leva ao questionamento se somente o Esta-
do é responsável pelas demandas de políticas, tratando-as como 
monopólio de atores estatais (Ibidem). Assim, fazendo com que a 
participação da sociedade não aconteça, neste caso da abordagem 
estatista, levando ao questionamento se a política é pública.
A exclusividade estatal no fazer policies é de-
rivada da superioridade objetiva do Estado em 
fazer leis e fazer com que a sociedade cumpra 
as leis. Além desse argumento objetivo, há a 
argumentação normativa (baseada em valores) 
que é salutar que o Estado tenha superioridade 
hierárquica para corrigir desvirtuamentos que 
dificilmente mercado e comunidade conse-
guem corrigir sozinhos (SECCHI, 2013, p. 2).
No caso da abordagem multicêntrica, temos a participação de 
outros atores, além do Estado. Nessa abordagem, leva-se em conta 
que, para política ser pública, ela deve partir das necessidades da 
sociedade e não somente serem criadas por simples dever. No en-
tanto, fazendo o contraste com a abordagem estatal, “segundo essa 
concepção, o que determina se uma política é ou não ‘pública’ é a 
personalidade jurídica do ator protagonista” (SECCHI, 2013, p. 2).
Sendo o Estado detentordesta personalidade, passa a ter 
competência máxima para a tomada de decisões, dificultando que 
outras camadas da sociedade se envolvam e tenham a oportuni-
dade de delegar e decidir sobre as necessidades de implantação de 
políticas.
44
A abordagem estatista admite que atores não estatais até tenham 
influência no processo de elaboração e implementação de políticas 
públicas, mas não confere a eles o privilégio de estabelecer (decidir) 
e liderar um processo de política pública. Já acadêmicos da vertente 
multicêntrica admitem tal privilégio a atores não estatais (SECCHI, 
2013).
A necessidade das políticas públicas
No caso de o Estado não acatar as necessidades de implantar uma 
política pública, ainda que esta atitude passe a ser entendida como 
omissão ou negligência, quer dizer que este Estado só tem interesse 
em manter seu status quo (SECCHI, 2013).
Portanto, além da falta de compromisso, a atenção deveria 
ser voltada para as formulações que deveriam acontecer com uma 
maior participação da sociedade para, assim, chegar a uma solu-
ção possível de ser implementada com sucesso e que responda a um 
problema público.
SAIBA MAIS
45
Figura 1 - Etapas para implementação de uma política pública
Fonte: adaptada de Secchi (2013) pelo Editorial da Cengage (2020).
Se o Estado não se preocupa em atender as necessidades, quais se-
riam então as premissas que ele usa para formular e implantar as 
políticas públicas?
REFLITA
46
Portanto, temos a questão do Estado muito presente. Na reflexão de 
Secchi (2013), nas duas abordagens – estatista e multicêntrica –, ao 
mesmo tempo em que se confrontam, elas nos mostram a polariza-
ção entre Estado e sociedade.
Gestão
No processo de implementação é importante compreender as ins-
tituições presentes no estado burocrático. Hofling (2001) aborda de 
diferentes formas o Estado e o governo. O Estado com suas institui-
ções políticas e o governo com os seus programas de ações que, nes-
te conjunto, cumprem suas funções de Estado e para Hofling (2001, 
p. 31) representa “o conjunto de instituições permanentes – como 
órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam 
um bloco monolítico necessariamente – que possibilitam a ação do 
governo”.
O autor (ibidem) ainda descreve o governo como um “con-
junto de programas e projetos que parte da sociedade propõe para a 
sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de 
um determinado governo que assume e desempenha as funções de 
Estado por um determinado período” (HOFLING, 2001, p. 31).
Inclusão da sociedade
Precisamos entender a sociedade como plural, como um conjunto 
de indivíduos pertencentes a diversas classes sociais, culturalmente 
diferentes, e que precisam ser atendidos de forma igual. Para isso, 
é preciso que o Estado abranja, em seus programas, a diversidade 
social e cultural existente e inclua, cada vez mais, esses indivíduos 
de forma participativa para que exista uma conexão entre governo 
e sociedade.
As políticas públicas sempre são pensadas como uma forma 
de solução a um problema social. Como vimos, é de suma impor-
tância pensar em formas de participação ativa da sociedade nestes 
47
processos de escolhas, para que possamos ter políticas públicas mais 
eficientes e que sejam implementadas de forma bem-sucedida.
Empresários, movimentos sociais, sociedades científicas, 
sindicatos etc., politizam e tornam públicas questões antes vistas 
seja como própria dos âmbitos privados ou como própria única e ex-
clusivamente do aparato político-administrativo oficial; pelo fato 
das emergentes demandas sociais desafiarem os adequados códigos 
e instrumentos de gestão da vida pública. Até então, estes não eram 
muito capazes de proporcionar medidas de proteção aos cidadãos.
Com a disseminação das situações de risco, a 
determinação dos danos a serem compensa-
dos, dos culpados por sua ocorrência e daque-
les a quem tais políticas de proteção deveriam 
se dirigir, torna-se cada vez mais difícil de ser 
efetivada. Em uma situação como essa, qual 
seria o melhor desenho institucional a ser im-
plantado e qual papel o Estado deveria assu-
mir? Estaria ele sendo forçado a despedir-se 
completamente de suas tradicionais tarefas de 
propor e implementar políticas diante do sur-
gimento de tantos novos atores na cena políti-
ca contemporânea e de demandas sociais que 
desafiam seu modus operandi convencional 
(FERREIRA, 1998, p. 21).
Em seguida, veremos as políticas e projetos que são criados 
para o meio ambiente. Ao se tratar de políticas e programas para 
sustentabilidade ambiental, o país e o mundo como um todo têm 
caminhado em um ritmo para efetivar mais programas neste sen-
tido, pois não há como negar a urgência de colocar em prática pro-
jetos nesta área.
Desenvolvimento sustentável
Atualmente, a questão da sustentabilidade ambiental preocupa o 
mundo inteiro. É preciso agir com mais rapidez e eficiência quando 
tratamos sobre este assunto. Foram tantos os danos ambientais ao 
longo dos anos, que não temos mais tempo a perder.
48
Cada vez mais tem se criado políticas públicas e projetos va-
riados visando a sustentabilidade em prol da diminuição dos efeitos 
negativos provenientes tanto da indústria e da agricultura quanto 
do modo de vida em geral das pessoas. Tudo isto tem um propósi-
to: reduzir a produção de lixo e descartá-lo corretamente. Por isso, 
várias medidas vêm sendo adotadas para que se diminuam os im-
pactos ambientais.
No Brasil, é possível identificar um avanço na concepção de 
política ambiental nas últimas décadas. Conforme Moura e Bezerra 
(2016), a preocupação com essa demanda atende às práticas demo-
cráticas e de descentralização. Um exemplo disso é que há conselhos 
ambientais nos três níveis de governo e, em cada um deles, a socie-
dade civil está representada.
O acesso à informação está melhorando. Um sistema de esta-
tísticas ambientais está sendo desenvolvido e o sistema legal possui 
os instrumentos para punir crimes ambientais. Além disso, tanto o 
Ministério Público Federal quanto os ministérios públicos estaduais 
têm sido atentos às práticas ambientais ilegais.
Com isso, é de suma importância que os governos pensem em 
alternativas, como programas que controlem o desmatamento e a 
poluição de rios. O poder público, por meio do Ministério do Meio 
Ambiente, tem sido cada vez mais cobrado, não só internamente, 
mas também por outros países.
Portanto, por meio da governança busca-se 
aumentar a capacidade de processar as de-
mandas da sociedade e de articulá-las com os 
processos públicos e privados de tomada de 
decisão. Busca-se um equilíbrio dinâmico en-
tre a eficiência dos mecanismos burocráticos 
de gestão e a participação dos setores da so-
ciedade civil interessados na sustentabilidade 
do desenvolvimento. Os entes do Estado, em 
última instância, prestam conta dos seus atos 
e da sua eficiência ante as sociedades nacionais 
(MOURA; BEZERRA, 2016. p. 92).
49
Há muito tempo, não existia no Brasil um controle tão rigo-
roso e, com isso, alastrou-se, consideravelmente, a extração ilegal 
de madeira, o desmatamento desenfreado de matas para plantio de 
lavouras, pastagem, entre outros problemas associados às questões 
ambientais. A título de exemplo, as grandes empresas usavam os 
nossos rios como destino para esgoto e rejeitos das grandes indús-
trias, comprometendo a preservação. Muitos destes danos à nature-
za podem tornar-se irreversíveis.
Além dos problemas constantemente enfrentados com sa-
neamento básico, em várias partes do país, principalmente, a po-
pulação carente, que ultrapassa a linha da pobreza em sua maioria, 
ainda resta a problemática da contaminação de rios e córregos. A 
população acaba se apropriando de terrenos nas encostas destes 
rios, tornando o problema ainda maior.
Diante desse cenário, é possível afirmar que o fator ambien-
tal afeta diariamente a vida de todos os cidadãos – na qualidade da 
água, no alagamento das cidades, na mudança climática com ca-
tástrofes ambientaise, em outras coisas que afetam a qualidade de 
vida das pessoas, a saúde e afetarão, consequentemente, as gera-
ções futuras.
No dia 30 de janeiro de 2020, o governo brasileiro assinou, com os 
Estados Unidos, um memorando de entendimento sobre coopera-
ção em sustentabilidade urbana. “O acordo entre os dois países, com 
duração inicial de cinco anos, tem como principal objetivo permitir 
a criação de programas voltados à proteção ambiental e ao desen-
volvimento sustentável” (BRASIL, 2020, [s. p.]).
A coleta seletiva de lixo é de suma importância na destinação corre-
ta e para que se tenha a possibilidade de reciclar o material produ-
zido pela sociedade. Por isso, o poder público tem investido cada vez 
mais nestas políticas de sustentabilidade.
VOCÊ SABIA?
50
A coleta seletiva
A coleta seletiva consiste na coleta diferenciada de resíduos que fo-
ram previamente separados, segundo a sua constituição ou compo-
sição. Isto é, resíduos com características similares são selecionados 
pelo gerador (que pode ser o cidadão, uma empresa ou outra insti-
tuição) e disponibilizados para a coleta separadamente.
De acordo com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a im-
plantação da coleta seletiva é obrigação dos municípios e as metas 
referentes à coleta seletiva fazem parte do conteúdo mínimo que 
deve constar nos planos de gestão integrada de resíduos sólidos dos 
municípios. Alguns municípios e estabelecimentos separam os resí-
duos em três frações:
1. recicláveis secos;
2. resíduos orgânicos;
3. rejeitos.
De acordo com o Ministério do Meio Ambiente, quando a co-
leta é realizada desta maneira,
os resíduos recicláveis secos coletados são, ge-
ralmente, transportados para centrais ou gal-
pões de triagem de resíduos, onde os resíduos 
são separados de acordo com sua composição 
e posteriormente vendidos para a indústria 
de reciclagem”. Os resíduos orgânicos são 
tratados para geração de adubo orgânico e os 
rejeitos são enviados para aterros sanitários 
(BRASIL, 2022, [s. p.]).
As formas mais comuns de coleta seletiva no Brasil, hoje, são:
→ coleta porta a porta;
→ coleta por pontos de entrega voluntária (PEVs).
A coleta porta a porta pode ser realizada tanto pelo prestador 
do serviço público de limpeza e manejo dos resíduos sólidos (público 
51
ou privado) quanto por associações ou cooperativas de catadores de 
materiais recicláveis.
É o tipo de coleta em que um caminhão ou outro veículo pas-
sa em frente às residências e comércios recolhendo os resíduos que 
foram separados pela população.
E os pontos de entrega voluntária consistem em locais situa-
dos estrategicamente próximos de um conjunto de residências ou 
instituições para entrega dos resíduos segregados e posterior coleta 
pelo poder público.
Desenvolvimento sustentável dos 
setores específicos: sociais, econômicos e 
socioambientais
A sustentabilidade é tema cada vez mais discutido pelos governos. 
Os avanços industriais e econômicos afetam diretamente os progra-
mas destinados ao meio ambiente, pois, na medida em que o país 
cresce, aumenta-se também a necessidade de controle ambiental.
A verdade é que o mundo está preocupado com o meio am-
biente como um todo, não é a questão de país A ou B; o que importa 
é preservarmos agora nossos recursos naturais. Por isso, reuniões 
são feitas com representantes de diversos países para que acordos 
internacionais sejam assinados relacionados ao clima e à preserva-
ção ambiental.
[...] o que dizer da internalização da preocupa-
ção com a sustentabilidade e com a qualidade 
de vida pelas políticas públicas de um país que 
há muitos anos vem lutando a qualquer custo 
para atingir taxas de crescimento econômico 
capazes de lançá-lo em evidência no cenário 
mundial? Em que medida seria possível im-
por restrições para a atividade econômica de 
um país que após um período milagroso de 
produção de riqueza seguido de um intervalo 
de uma “década perdida”, mostra-se seden-
to por retomar sua caminhada em direção ao 
52
“crescimento a todo vapor”? Não se trata de 
reforçar o falso impasse que polariza desen-
volvimento econômico e proteção ambiental, 
mas de salientar que a sustentabilidade de-
manda certos cuidados até o momento pouco 
considerados (FERREIRA, 1998, p. 219).
No que se refere à participação social, que abordamos an-
teriormente, a questão da criação e implementação de políticas 
públicas no Brasil é de crucial importância. Se pela abordagem mul-
ticêntrica é de suma importância que se tenha a participação da 
sociedade na elaboração de projetos, como podemos evoluir nessa 
questão se ainda existem problemas em relação à participação das 
pessoas nas decisões políticas do país? Nesse caso, como evoluir 
em políticas públicas sustentáveis pensando no meio ambiente, se 
ainda não resolvemos um problema primordial nesse processo, que 
seria um problema social de participação cidadã?
Além disso, se é verdade que os problemas ambientais de fato 
trazem à tona novos atores sociais que buscam legitimidade para 
seus interesses e para suas reivindicações, como se processará essa 
nova dinâmica social e política no Brasil, país inegavelmente mar-
cado pelo traço antidemocrático e clientelista de sua vida política? 
Haverá algum indício de mudança quando considerarmos diferen-
ciadamente os três níveis de poder (federal, estadual, municipal)? 
O que dizer das mais recentes tentativas de se institucionalizar a 
questão ambiental? Quais seus graus de efetividade? (FERREIRA, 
1998).
A importância de incluir de fato a sociedade nas tomadas de 
decisão se mostra como uma forma de explorar as políticas públi-
cas, as quais devem atender grande parte da população. Além disso, 
na questão que estamos estudando aqui, que se refere ao meio am-
biente, tratamos de um fator a mais: a conscientização da população 
sobre a colaboração nos projetos, e não só na criação de políticas 
públicas de sustentabilidade.
Mais do que impor regras e forçar um modo de vida susten-
tável, é fazer com que a sociedade esteja, cada vez mais, engaja-
da nesse processo de se tornar uma sociedade sustentável, e não 
53
somente depender de programas e projetos do governo. É fato que 
as ONGs têm um papel fundamental na sociedade, pois, por meio 
delas, tem-se feito muito em prol do meio ambiente do país.
Por parte do Governo Federal e seus órgãos de controle, como 
o IBAMA, busca-se gerar efeitos positivos no controle das queima-
das, levando em consideração que alguns softwares mais avança-
dos, os quais funcionam por meio de gps, têm colaborado para essa 
evolução no controle das nossas matas, principalmente da Amazô-
nia, Pantanal e Cerrado brasileiro.
Ainda na questão econômica, podemos apontar um efeito po-
sitivo, que acontece no Brasil, que foram criadas cooperativas para 
catadores, gerando, assim, fonte de renda aos catadores, favore-
cendo uma dinâmica organizada para essas pessoas que fazem este 
importante trabalho para nossa sociedade.
Os catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis desempenham 
papel fundamental na implementação da Política Nacional de Re-
síduos Sólidos (PNRS), com destaque para a gestão integrada dos 
resíduos sólidos. De modo geral, eles atuam nas atividades da coleta 
seletiva, triagem, classificação, processamento e comercialização 
dos resíduos reutilizáveis e recicláveis, contribuindo de forma sig-
nificativa para a cadeia produtiva da reciclagem. A atuação deles, 
em muitos casos realizada sob condições precárias de trabalho, se 
dá individualmente, de forma autônoma e dispersa nas ruas e em 
lixões, como também coletivamente, por meio da organização pro-
dutiva em cooperativas e associações.
Reconhecida pelo antigo Ministério do Trabalho e Emprego 
desde 2002, segundo a Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), 
a atuação dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis con-
tribui para o aumento da vida útil dos aterros sanitários e para a 
diminuição da demanda por recursos naturais, na medida em que 
IMPORTANTE
54
abastece as indústrias