6 Administração Pública II

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Administração 
Pública II 
 
SST
Bellan, Rosana
Administração Pública II / Rosana Bellan
Local: 2020
nº de p. : 13
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Administração Pública II 
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Apresentação
Os órgãos são centros de atribuições criados pelo Estado para a execução de 
atividades administrativas. Eles fazem parte da própria pessoa jurídica do Estado e, 
por isso, compõem a administração direta.
Além de exercer atividades diretamente, por meio dos órgãos, o Estado também 
desempenha atividade administrativa indiretamente, por meio de pessoas jurídicas 
independentes. Estas entidades são criadas pelo Estado para o exercício de 
outras funções públicas, que não as desenvolvidas pela administração direta. A 
administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, todas 
dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias; fundações públicas; empresas 
públicas; sociedades de economia mista; e associações públicas.
Autarquias empresas públicas e 
sociedades de economia mista 
Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica para 
exercer atividades administrativas especificadas em lei e sujeitas ao controle do 
Estado.
Segundo Di Pietro (2015), as autarquias possuem as seguintes características: 
Devem ser criadas por lei específica: é o que estabelece o art. 37, inciso XIX, da 
Constituição Federal. Observe:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada 
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas 
de sua atuação. (BRASIL, 1988)
Possuem personalidade jurídica própria e pública: significa que são pessoas 
distintas da pessoa jurídica que as criou, sendo também titulares de direitos e 
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obrigações distintas e específicas. Possuem personalidade pública e, por isso, 
submetem-se ao regime jurídico público, quanto à criação, à extinção, aos poderes, 
às prerrogativas, aos privilégios e às sujeições.
Possuem capacidade de autoadministração: têm o poder de se autoadministrar no 
que toca às competências específicas que lhes foram confiadas pela pessoa jurídica 
que as criou.
Sujeitam-se ao controle ou à tutela do ente que as criou: a pessoa jurídica que cria 
a autarquia deve fiscalizar e supervisionar as atividades por esta desenvolvidas. Não 
há hierarquia, e sim relação de vinculação, existindo apenas um controle sobre as 
atividades finalísticas, com o objetivo de observar se a autarquia executa as tarefas 
para a qual foi criada.
Desenvolver atividades especializadas: são criadas para determinados fins, logo, 
atividades específicas e especializadas.
Como exemplos de autarquias, temos: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e 
Banco Central – BC.
Empresas públicas e sociedades de economia 
mista
Segundo Meirelles (2015), as empresas públicas e sociedades de economia mista, 
também designadas empresas estatais ou governamentais, “[...] são pessoas 
jurídicas de direito privado cuja criação é autorizada por lei específica, como 
patrimônio público ou misto, para a prestação de serviço público ou para a execução 
de atividade econômica de natureza privada” 
Note que as empresas estatais, diferentemente das autarquias e assim como as 
fundações, são autorizadas por lei específica. Outra característica específica das 
empresas públicas e sociedades de economia mista é sua personalidade jurídica de 
direito privado.
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Segundo Meirelles (2015), “a personalidade de Direito Privado é 
apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condições 
de eficiência, mas em tudo e por tudo ficam sujeitas aos princípios 
básicos da Administração Pública”.
Atenção
 
Podem ser criadas para o exercício de serviços públicos ou para o desempenho 
de atividades econômicas. Se executarem serviços públicos, serão regidas 
principalmente por normas de direito público. Quando desempenharem atividades 
econômicas, serão regidas principalmente pelas normas de direito privado.
Conforme a Constituição Federal de 1988, as empresas públicas e sociedades de 
economia mista não podem ser criadas para executar qualquer tipo de atividade 
econômica, mas somente aquelas autorizadas no art. 173, que englobam atividades 
necessárias aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. 
Observe a redação do dispositivo constitucional:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988).
Diretrizes criadas pela justiça
Fonte: Plataforma Deduca (2020).
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São características comuns das empresas públicas e sociedades de economia 
mista:
• sua criação e extinção deve ser autorizada por lei específica;
• devem possuir personalidade jurídica de direito privado;
• sujeitam-se ao controle estatal, pois seu patrimônio é total (empresa pública) 
ou parcialmente público (sociedade de economia mista);
• vinculação aos fins definidos à lei instituidora; e
• desempenho de atividade de natureza econômica.
As principais diferenças entre sociedade de economia mista e empresa pública são:
• forma de organização: de acordo com artigo 5º do Decreto-lei nº 200/67 e art. 
5º da Lei nº 13.303/2016, a sociedade de economia mista deve ser estrutu-
rada sob a forma de sociedade anônima, já a empresa pública, sob qualquer 
das formas admitidas em direito. Assim, verificamos que a primeira é sempre 
sociedade empresária e a segunda pode ser civil ou empresária;
• composição do capital: a empresa pública é constituída por capital totalmen-
te público. Já o capital da sociedade de economia mista deverá ser majorita-
riamente público, ou seja, mais de 50% público.
Segundo Meirelles (2015), o regime celetista é a espécie de regime de pessoal 
adotado pelas empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia 
mista), já que são pessoas jurídicas de direito privado. 
Fundações públicas e associações 
públicas
Fundações públicas
São pessoas jurídicas criadas pelo Estado pela personificação de um patrimônio 
público destacado e afetado à uma finalidade pública específica, após prévia 
autorização por lei.
Note que, enquanto as autarquias são criadas por lei específica, as fundações 
também são autorizadas por lei específica, conforme previsto no art. 37, inciso XIX, 
da Constituição Federal, transcrito anteriormente.
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As fundações podem ser de direito público ou de direito privado. 
Quando o Estado institui uma pessoa jurídica sob a forma de fundação, 
ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as 
prerrogativas e sujeições que lhes são próprias, ou subordiná-la ao Código 
Civil, neste último caso, com derrogações por normas de direito público. 
(DI PIETRO, 2015)
Lembre-se então que o Estado poderia instituir duas diferentes espécies de 
fundações, as quais veremos a seguir.
A fundação pública de direito público, que possui as mesmas características e 
prerrogativas das autarquias, designadas de autarquias fundacionais e as fundações 
públicas de direito privado, simplesmente designadas de fundações públicas.
As fundações públicas possuem as seguintes características:
• dotação patrimonial formada por patrimônio inteiramente público ou misto 
(público e privado);
• personalidade jurídica de direito público ou de direito privado;
• exercem atividades estatais de natureza social. Como exemplo podemos ci-
tar atividades ligadas à educação, à saúde, ao meio ambiente, à assistência 
social;
• capacidade de autoadministração, do mesmo modo que as autarquias; e
• sujeitam-se ao controle da entidade estatal que as criou.
As Sociedades de Economia Mista normalmente adotam a 
espécie empresária de Sociedade Anônima. Por serem Sociedades 
Anônimas e possuírem parte do capital privado, podem negociar 
suas açõesa qualquer interessado, na bolsa de valores. É o que 
ocorre com o Banco do Brasil e a Petrobrás. Você nunca verá, 
entretanto, uma empresa pública negociando ações na bolsa de 
valores, uma vez que o seu capital é inteiramente público e não 
pode ser aberto à negociação privada. É o que ocorre com a Caixa 
Econômica Federal, por exemplo.
Curiosidade
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Como exemplos de fundações públicas, temos: Fundação Nacional do Índio (Funai) e 
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
Associações Públicas
Associações públicas são pessoas jurídicas criadas quando da celebração de 
consórcio público pelas entidades federadas (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios). O fundamento para sua criação está na Lei n. 11.107/2005, que dispõe 
sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.
Ao celebrar um consórcio público, as entidades federadas podem decidir se ele vai 
ter natureza jurídica de direito público ou de direito privado. Caso assuma a natureza 
de direito público, teremos uma associação pública. A criação de um consórcio sob 
a forma de associação pública destina-se a atingir finalidades de interesse comum 
das entidades federativas que a criaram, sendo que ela pertencerá à administração 
indireta de todas as entidades federadas consorciadas.
As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades 
de economia mista estão previstas no art. 4º do Decreto-Lei nº 
200/1967, que trata da organização da Administração Federal. As 
associações públicas estão previstas na Lei nº 11.107, de 6 de 
abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais para que a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratem consórcios 
públicos. Recentemente, em 2015, entrou em vigência a   Lei nº 
13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa 
pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no 
âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Atenção
Agentes públicos 
O Estado exerce atividades administrativas por meio de estrutura organizada, 
composta por pessoas jurídicas, órgãos e seus agentes públicos. Agora que já 
compreendemos o que são os órgãos e quais as pessoas jurídicas que compõe a 
Administração, vamos ingressar no estudo de agentes públicos.
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A expressão agentes públicos pode ser analisada como:
[...] a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e 
indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como 
instrumentos expressivos de sua vontade de ação. [...] quem quer que 
desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. 
(MELLO, 2015)
Assim, agentes públicos são todas as pessoas naturais que, de qualquer modo e 
independentemente do vínculo formado com o Estado, exercem funções públicas 
em nome do Estado. São exemplos, desde os chefes do Poder Executivo, os 
detentores de mandato eletivo, de cargos e empregos públicos, até os contratados 
para o exercício de funções temporárias, os concessionários, permissionários 
e autorizatários, os que exercem funções delegadas e os requisitados para o 
desempenho de atividades pública, sem qualquer vínculo com o Estado.
Classificação
A maioria da doutrina classifica os agentes públicos em três grandes grupos:
• agentes políticos;
• servidores estatais ou servidores administrativos; e
• agentes particulares em colaboração com o Poder Público.
Os agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais do Estado e formam a 
vontade superior do Estado. São agentes políticos: o Presidente da República, os 
governadores, os prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (ministros e secretários 
das diversas pastas), os senadores, os deputados e os vereadores.
Alguns autores, como Meirelles (2015), consideram também como agentes políticos: 
os magistrados, os membros do Ministério Público e os dos Tribunais de Contas. 
Mello (2015) já designa servidores públicos em sentido amplo ou servidores 
administrativos, como todos aqueles que mantém com o Estado ou com as 
entidades da administração indireta relação de trabalho de natureza profissional, de 
caráter não eventual e sob vínculo de dependência.
Representam a maioria esmagadora dos agentes públicos e compreendem as 
seguintes espécies:
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Servidores estatutários ou servidores públicos em sentido es-
trito: 
ocupam cargos públicos e são regidos por estatuto funcional. Por tal 
motivo, são chamados estatutários e mantêm com o Estado vínculo de 
trabalho de natureza institucional, criado por lei especial de cada uma das 
pessoas jurídicas estatais. Na esfera federal, o regime jurídico estatutário 
é regulamentado pela Lei nº 8.112/1990. Nos termos do art. 2º da Lei nº 
8.112/1990, “servidor público é a pessoa legalmente investida em cargo 
público”;
Empregados públicos: 
ocupam emprego público e são contratados sob o regime da Legislação 
Trabalhista (CLT). Os servidores das empresas públicas, sociedades de 
economia mista e fundações públicas de direito privado são contratados pelo 
regime celetista;
Servidores temporários: 
conforme estabelece o art. 37, inciso IX da Constituição Federal, são 
servidores contratados por tempo determinado para atender à necessidade 
temporária de excepcional interesse público. Não são regidos nem por 
estatuto nem pela CLT, mas por lei específica. Também não ocupam cargos e 
nem empregos, mas apenas funções públicas.
Os agentes particulares em colaboração com o poder público, abrangem todas as 
pessoas físicas que, sem perderem a qualidade de particulares, exercem atividade 
pública sem vínculo empregatício com o Estado. Podem ou não ser remunerados.
Exercem funções em caso de:
• requisição pelo Poder Público: como exemplo temos os jurados do Tribunal do 
Júri, mesários nas eleições, os recrutados para o serviço militar obrigatório;
• delegação do poder público: é o que acontece com os empregados das em-
presas concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
• voluntariado: são os que prestam serviço voluntário, nos casos de enchente, 
desastre, sem qualquer pedido ou intervenção do Estado.
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Ingresso no serviço público
Segundo estabelece o art. 37, inciso II, da Constituição Federal de 1988, a investidura 
em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público, 
com algumas exceções. Observe o texto da Constituição.
Art. 37. II – a investidura em cargo ou emprego público depende de 
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de 
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma 
prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão 
declarado em lei de livre nomeação e exoneração. (BRASIL, 1988).
Observe que excetuadas as nomeações para o provimento de cargos em comissão, 
tanto os cargos quanto os empregos públicos somente podem ser providos após 
prévio concurso público.
Cargo, emprego e função pública
Cargo público:
“cargos são as mais simples e indivisíveis unidades de competência a 
serem expressadas por um agente, previstas em número certo, com 
denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de Direito Público 
e criadas por lei” (MELLO, 2015, p. 261).
De acordo com o art. 3º da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, “cargo público 
é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional 
que devem ser cometidas a um servidor” (BRASIL,1990).
Você saberia dizer qual princípio está sendo observado pela regra 
constitucional do concurso público? Tal exigência decorre de 
um princípio ético e moralizador que visa assegurar igualdade e 
impessoalidade no provimento dos cargos e empregos. Além disso, 
a profissionalização do serviço público está ligada ao princípio da 
eficiência na Administração.
Curiosidade
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• Empregos públicos: segundo Mello (2015), são núcleos de encargos de traba-
lho permanentes a serem preenchidos por agentes contratados para desem-
penhá-los, sob relação trabalhista.
Em síntese, podemos afirmar que tanto cargos quanto empregos são unidadesespecíficas de atribuições, localizadas no interior dos órgãos. A diferença essencial 
entre cargo e emprego é o regime jurídico e o vínculo que os ligam com o Estado. 
Enquanto o ocupante de cargo possui vínculo estatutário e institucional, o ocupante 
de emprego possui vínculo trabalhista e contratual.
• Funções públicas: De acordo com Meirelles (2015), são um “[...] conjunto de 
atribuições que a Administração confere a cada categoria de profissional ou 
comete individualmente a determinados servidores para a execução de servi-
ços eventuais” 
Em linhas gerais, você pode concluir que tanto os cargos quanto os empregos 
possuem funções públicas, pois elas compreendem o conjunto de atribuições 
conferidas a um agente para o alcance das finalidades públicas.
Fechamento
A Administração Pública indireta é exercida de modo igualmente indireto pelo 
Poder Público, por meio de pessoas jurídicas próprias e independentes. Essa 
independência não significa, entretanto, ausência de controle na medida em que 
os entes da administração indireta também estão sujeitos aos princípios gerais da 
Administração Pública. Exigem também, por exemplo a realização de concurso 
público para o ingresso em seus quadros.
Dessa forma, estudamos as principais características de cada um dos entes da 
administração indireta. Analisamos também, detalhes sobre os agentes públicos, as 
classificações desse agentes e o modo de ingresso no serviço público.
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Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 
out. 2020.
BRASIL. Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm> Acesso em: out. 2020.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros, 
2015.
MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm