2020 Manual do direito administrativo

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JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO 
MANUAL DE DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
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34.ª edição 
revista, atualizada 
e ampliada 
STJ00109822 
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Sumário 
Capítulo 1 Direito Administrativo e Administração Pública ............................. .. 
1. lntroduçãO---------------------······--··················· 
1. O Estado ______________________ _ 
2. Poderes e Funçõe------------· -----•••••••UHoooo•••••••••uooo 
3. Função Administrativa .............. ·-------------························· 
4. Federação _________________ _ 
4.1. Características·--------------------· 
4.2. Autonomia: Capacidade de Autoadministração. _____ _ 
5. Direito Administrativo----·····························································---············ 
5.1. Breve Introdução ............. _________________ _ 
5.2. Conceit0----------·------------
5.3. Relações com Outros Ramos Jurídicos _____ . 
li. Administração Pública: Sentidos------------------· 
1. Sentido Objetivo _____ . -----··························--------
2. Sentido Subjetivo----··························------------
Ili. Órgãos Públicos---------------------· 
1. Introdução _______________________ _ 
2. A Relação Órgão/Pessoa ........................................................ ----·-----
2.1. Característica Básica ... ·------· 
2.2. Criação e Extinção _______ . 
3. Teorias de Caracterização do órgão ___________ _ 
4. Conceito .......... _______________________ _ 
5. Capacidade Processual _______ _ 
6. Classificação-----· 
IV. Agentes Públicos .............. ----------------------
V. Princípios Administrativos----------------· 
1. Princípios Expressos··----··········································----····························· 
1.1. Princípio da Legalidade·····----· 
1.2. Princípio da Impessoalidade·······························----------
1.3. Princípio da Moralidade------------------
1.4. Princípio da Publicidade _________________ . 
1.5. Princípio da Eficiência __________________ _ 
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XXVIII I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
2. Princípios Reconhecidos............................................................................................................... 35 
2.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público...................................................... 35 
2.2. Princípio da Autotutela................................................................................................... 37 
2.3. Princípio da Indisponibilidade..................................................................................... 38 
2.4. Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos................................................ 38 
2.5. Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança)................................... 39 
2.6. Princípio da Precaução.................................................................................................... 42 
3. O Princípio da Razoabilidade...................................................................................................... 43 
4. O Princípio da Proporcionalidade............................................................................................. 45 
VI. Súmulas.......................................................................................................................................................... 46 
Capítulo 2 Poderes e Deveres dos Administradores Públicos............................ 47 
1. Introdução..................................................................................................................................................... 47 
li. Uso e Abuso de Poder.............................................................................................................................. 48 
1. Uso do Poder..................................................................................................................................... 48 
2. Poder-Dever de Agir....................................................................................................................... 48 
3. Abuso do Poder. ... ·----··········································-------················ 50 
3. 1. Sentido······------······················································································· 50 
3.2. Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder...................................................... 50 
3.3. Efeitos..................................................................................................................................... 51 
3.4. Abuso de Poder e Ilegalidade...................................................................................... 52 
3.5. Abuso de Autoridade············-----···························································· 53 
Ili. Poderes Administrativos.......................................................................................................................... 54 
1. Conceito .............................................................................................................................................. 54 
2. Modalidades...................................................................................................................................... 54 
2.1. Poder Discricionário......................................................................................................... 54 
2.2. Poder Regulamentar........................................................................................................ 61 
2.3. Poder de Polícia.................................................................................................................. 69 
IV. Deveres dos Administradores Públicos............................................................................................. 69 
1. Dever de Probidade........................................................................................................................ 69 
2. 
3. 
Dever de Prestar Contas----···························································································· 
Dever de Eficiência ......................................................................................................................... . 
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V. Hierarquia e Disciplina ............................................................................................................................. 73 
1. Hierarquia........................................................................................................................................... 73 
1.1. Efeitos..................................................................................................................................... 73 
1.2. Subordinação e Vinculação........................................................................................... 74 
1.3. Hierarquia e Funções Estatais....................................................................................... 75 
2. Disciplina Funcional........................................................................................................................ 76 
2.1. Sentido.................................................................................................................................. 76 
2.2. Direito Penal e Direito Punitivo Funcional.............................................................. 76 
2.3. Procedimento de Apuração..........................................................................................77 
Capítulo 3 Poder de Polícia....................................................................................... 79 
1. Introdução..................................................................................................................................................... 79 
li. Sentido Amplo e Estrito........................................................................................................................... 80 
Ili. Conceito····························································---- -----······································ 80 
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SUMÁRIO I XXIX 
IV. Poder de Polícia no Direito Positivo ................................................................................................... . 
v Competência ...................................................................................................................... ___ _ 
VI. Poder de Polícia Originário e Delegado ........................................................................................... . 
VII. Polícia Administrativa e Polícia Judiciária ........................................................................................ . 
VIII. Fundamentos .............................................................................................................................................. . 
IX. Finalidade ..................................................................................................................................................... . 
X. Âmbito de Incidência ............................................................................................................................... . 
XI. Atuação da Administração ................................................................................................................... .. 
1. Atos Normativos e Concretos ................................................................................................... .. 
2. Determinações e Consentimentos Estatais ......................................................................... . 
3. Atos de Fiscalização ...................................................................................................................... .. 
XII. Limites ........................................................................................................................................................... .. 
XIII. Características-----··· ............................................................................................................... .. 
1. Discricionariedade e Vinculação ............................................................................................... . 
2. Autoexecutoriedade ..................................................................................................................... . 
3. Coercibilidade .................................................................................................................................. . 
XIV. Legitimidade da Polícia Administrativa ............................................................................................ . 
1. Requisitos Gerais de Validade .................................................................................................... . 
2. Princípio da Proporcionalidade ............................................................................................... .. 
XV. Sanções de Polícia .................................................................................................................................... .. 
XVI. Súmulas ......................................................................................................................................................... . 
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Capítulo 4 Ato Administrativo.................................................................................. 103 
1. Introdução .................................................................................................................................................... . 
1. Fatos Administrativos .................................................................................................................... . 
2. Atos da Administração ................................................................................................................. . 
3. Atos Jurídicos e Atos Administrativos .................................................................................... . 
li. Conceito ........................................................................................................................................................ . 
1. Sujeitos da Manifestação de Vontade .................................................................................... . 
2. Regime Jurídico de Direito Público ........................................................................................ .. 
3. Silêncio Administrativo ................................................................................................................ . 
Ili. Elementos .................................................................................................................................................... .. 
1. Competência .................................................................................................................................... . 
1.1. Sentido ................................................................................................................................. . 
1.2. Fonte ...................................................................................................................................... . 
1.3. Características .................................................................................................................... . 
1.4. Critérios Definidores da Competência .... ____ .......................................... .. 
1.5. Delegação e Avocação. _____ ........... _____ ......................... . 
2. Objeto ................. ----····· .................................................................................................. . 
2.1. Sentido ................................. ·----· -------................................ .. 
2.2. Requisitos de Validade ............. _____ , ____ ............................ .. 
2.3. Discricionariedade e Vinculação ................................................................................ . 
3. Forma ................ __________ .................................. _____ , 
3.1. Sentido----······· ................................................................................................... . 
3.2. Requisito de Validade·----······ ...................................................................... .. 
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XXX I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
3.3. Princípio da Solenidade .. ·------------···························· 
4. Motivo ..... ------------------------
4.1. Sentido--------·-------------· 
4.2. Discricionariedade e Vinculação ......... ____________ , 
4.3. Motivo e Motivação•-------------------118 
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4.4. Teoria dos Motivos Determinantes--------·---- 125 
4.5. Congruência entre o Motivo e o Resultado do Ato............................................. 125 
5. Finalidade ......................... ____________________ 127 
5.1. Sentido______________________ 127 
5.2. Finalidade e Objeto_________________ 128 
IV. Características ..................... ·----------································································ 128 
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1. Imperatividade----------------·································· 
2. Presunção de Legitimidade .... •····················----··························································· 
3. Autoexecutoriedade ·····················-----· 
V. Mérito Administrativo _____ . ----·····················-----·-----
1. Sentido _________________ . 
2. Vinculação e Discricionariedade ·······------·····························----
3. Controle do Mérito ................................. ________________ _ 
VI. Formação e Efeitos .................................... ___ _ -----·······················----
1. Perfeição-----···················································----·----
2. Eficácia········-----·········-----··············································----
3. Exequibilidade ............................................................... ----- _____ _ 
4. Validade ...................................... --------·-----------
VII. Classificação ................. ____ _ 
1. Critério dos Destinatários: Atos Gerais e Individuais ..................... _____ _ 
2. Critério das Prerrogativas: Atos de Império e de Gestão----·----· 
3. Critério da Liberdade de Ação: Atos Vinculados e Discricionários ____ _ 
4. Critério da Intervenção da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compostos e 
Complexos _________________________ _ 
5. Critério dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos ..................... . 
6. Critério da Retratabilidade: Atos Revogáveis e Irrevogáveis·················----
7. Critério da Executoriedade: Atos Autoexecutórios e 
Não Autoexecutórios ································---- -----································ 
VIII. Espécies···························----· 
1. Espécies Quanto à Forma de Exteriorização······-----------
1. 1. Decretos e Regulamentos ____ ----·---------
1.2. Resoluções, Deliberações e Regimentos ________ _ 
1 .3. Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos e Avi-
SOS-----------------------
1.4. Alvará"------------------------
1.5. Ofícios __________________ , ___ _ 
1.6. Pareceres _____________________ _ 
1 .7. Certidões, Atestados e Declarações ______________ _ 
1.8. Despachos ___________________ _ 
2. Espécies Quanto ao Conteúdo ________________ _ 
2.1. Licença ______________________ _ 
2.2. Permissão _____________________ _ 
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SUMARIO I XXXI 
2.3. Autorização _____________________ _ 
2.4. Admissão _____________________ _ 
2.5. Aprovação, Homologação e Visto················----·-----
2.6. Atos Sancionatórios------------····································· 
2.7. Atos Funcionais ............ ________ , 
IX. Procedimento Administrativo-------·-----· 
X. Extinção dos Atos Administrativos-----------·--------
1. ExtinçãoNatural ____ _ 
2. Extinção Subjetiva _________________ -----
3. Extinção Objetiva _______________________ _ 
4. Caducidade ____________________ . 
5. Desfazimento VolitivO-----······························-------
XI. Invalidação (ou Anulação)··························--------------· 
1. Teoria das Nulidades·····························································----------
1.1. Introdução ___ _ ------.. ••·•·•·•··•······················· 
1.2. As Nulidades no Direito Privado···------········································· 
1.3. A Controvérsia Doutrinária ............................... ·----····································· 
1.4. A Terminologia Adotada····-----· -----································ 
2. Conceito e Pressuposto ......................... ______________ _ 
3. Quem Pode Invalidar ..................................... ·----·······················---············ 
4. Dever de Invalidar····················································--------·························· 
5. Autotutela e Contraditório···························------------· 
6. Efeitos················································································----······················----
7. Convalidação ............................................ ___ _ 
XII. Revogação .... ·----·······················-----· 
1. Conceito .. _____ -----·········································----· 
2. Pressuposto .................................................................................................................. ___ _ 
3. Fundamento ............................................................. ____ _ 
4. Origem ....... ·-----········································································································ 
5. Efeitos ............................................................................................................ ______ _ 
6. lnocorrência---··················································································································· 
7. Revogação da Revogação ..................... -------------
XIII. Súmulas ....................................................................................................... ·---································ 
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Capítulo 5 Contratos Administrativos..................................................................... 181 
1. Introdução .............................................................. ______________ _ 
li. Contratos da Administração·····································-------· 
1. Contratos Privados da Administração _____________ _ 
2. Contratos Administrativos _________________ _ 
Ili. Conceito ................... ________ _ ----------····················· 
IV. Disciplina Normativª----------------············································ 
1. Disciplina Constitucional. ______ ··················································----· 
2. Disciplina Lega1-----·····································-----------
V. Sujeitos do Contrato---------------·········································· 
1. CenárioGeral ______________________ _ 
2. Normas Específicas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte ........................ . 
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XXXII I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
VI. Características .......................................................................... ·-----.................................... . 188 
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VII. 
1. A Relação Contratual ........................ __________ ....................................... .. 
2. 
3. 
A Posição Preponderante da Administração ...................................................................... .. 
O Sujeito Administrativo e o Objeto _______ ............................................. .. 
Espécies ........................................................................................................................................................ .. 
1. Contratos de Obras____ .................................................................................................. . 
1.1. Sentido ____ ......... ____ ....................................................................... . 
1.2. 
1.3. 
Condições Específicas de Contratação ................................................................... .. 
Regimes de Execução _____ .......................................................................... .. 
2. Contratos de Serviços .............. ___ _ 
2.1. Serviços de Publicidade ___________ ......................... . 
3. Contratos de Fornecimento (ou Compras)---........ ·------............. 195 
4. Contratos de Concessão e de Permissão............................................................................... 196 
5. Alienações e Locações................................................................................................................... 198 
6. Outras Espécies .................................. _____________ ...................... 200 
VIII. Cláusulas de Privilégio ....................................... _______________ 201 
1. Sentido................................................................................................................................................. 201 
2. Alteração Unilateral ................................................................................................... ___ 202 
3. Rescisão Unilateral ....................................................................................... ----............. 204 
3.1. Motivos.................................................................................................................................. 204 
3.2. Efeitos..................................................................................................................................... 205 
3.3. A Exceção de Contrato Não Cumprido..................................................................... 205 
4. Sanções Extracontratuais ............................................................................ ---............. 207 
IX. Equação Econômico-Financeira........................................................................................................... 207 
1. Sentido................................................................................................................................................. 207 
2. Efeitos................................................................................................................................................... 208 
3. Reajuste e Revisão ...................................................................... ___ ................................. 208 
X. Formalização .................................................................................................... _____ ............... 210 
1. Instrumento....................................................................................................................................... 210 
2. Solenidades ....... ___ .............................................................. ______ ........... 210 
3. Cláusulas Essenciais........................................................................................................................ 211 
4. Garantias............................................................................................................................................. 211 
XI. DuraçãodoContrato .......................................................................................................... ____ 212 
XII. Prorrogação do Contrato........................................................................................................................ 214 
XIII. RenovaçãodoContrato .......................................................... _______ ,____ 215 
XIV. Execução e lnexecução do Contrato.................................................................................................. 216 
1. Execução............................................................................................................................................. 216 
2. lnexecução Culposa........................................................................................................................ 216 
3. lnexecuçãoSemCulpa.................................................................................................................. 221 
3.1. Teoria da Imprevisão........................................................................................................ 221 
3.2. O Fato do Príncipe .................................................................... ____ 222 
3.3. Caso Fortuito e Força Maior ___ ...................................................................... 223 
XV. Extinção do Contrato................................................................................................................................ 224 
1. Cumprimento do Objeto.............................................................................................................. 224 
2. 
3. 
Término do Prazo ______ ......................... ___ ................ ----
lmpossibilidade Material ou Jurídica _______ ............................................. . 
4. Invalidação ....................................... ___ _ _ _______ ......................... . 
224 
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222 
223 
224 
224 
224 
225 
225 
SUMARIO I XXXIII 
5. Rescisão .............................................................................................................................................. . 
5.1. Rescisão Amigável ........................................................................................................... . 
5.2. Rescisão Judicial ............................................................................................................... . 
5.3. Rescisão Administrativa ................................................................................................. . 
5.4. Rescisão por Arbitragem ............................................................................................... . 
XVI. Sanções Administrativas ......................................................................................................................... . 
XVII. Crimes e Penas ............................................................................................................................................ . 
XVIII. Convênios Administrativos .................................................................................................................... . 
XIX. Consórcios Públicos .................................................................................................................................. . 
XX. Súmulas ......................................................................................................................................................... . 
227 
227 
227 
228 
229 
230 
233 
234 
238 
245 
Capítulo 6 Licitação.................................................................................................... 247 
1. Introdução .................................................................................................................................................... . 
li. Conceito ......................................................................................................................................................... 
Ili. Natureza Jurídica ....................................................................................................................................... . 
IV. Disciplina Normativa ................................................................................................................................ . 
1. Disciplina Constitucional ............................................................................................................. . 
2. Disciplina Legal ................................................................................................................................ . 
V Destinatários ............................................................................................................................................... . 
VI. Fundamentos .............................................................................................................................................. . 
1. Moralidade Administrativa ......................................................................................................... . 
2. Igualdade de Oportunidades .................................................................................................... . 
VII. Objeto ............................................................................................................................................................ . 
VIII. Princípios ....................................................................................................................................................... . 
1. Princípios Básicos ............................................................................................................................ . 
1.1. Princípio da Legalidade ................................................................................................. . 
1.2. Princípios da Moralidade e da Impessoalidade ................................................... . 
1.3. Princípio da Igualdade ................................................................................................... . 
1.4. Princípio da Publicidade ................................................................................................ . 
1.5. Princípio da Probidade Administrativa ................................................................... . 
1.6. Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório .................................... . 
1.7. Princípio do Julgamento Objetivo ............................................................................ . 
2. Princípios Correlatos ...................................................................................................................... . 
IX. Dispensa de Licitação .............................................................................................................................. . 
1. Introdução ......................................................................................................................................... . 
2. Critério de Valor ............................................................................................................................... . 
3. Situações Excepcionais ................................................................................................................. . 
4. Gêneros Perecíveis e Obras de Arte ........................................................................................ . 
5. Desinteresse na Contratação ..................................................................................................... . 
6. Entidades Sem Fins Lucrativos .................................................................................................. . 
7. Disparidade de Propostas ........................................................................................................... . 
8. Intervenção no Domínio Econõmico ..................................................................................... . 
9. Complementação do Objeto ..................................................................................................... . 
1 O. Pessoas Administrativas ............................................................................................................... . 
11. Locação e Compra de Imóvel .................................................................................................... . 
12. Negócios Internacionais .............................................................................................................. . 
247 
248 
248 
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249 
250 
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274 
STJ00109822 
XXXIV I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
13. Pesquisa e Desenvolvimento .... ____ _ 
14. Energia Elétrica--------------------···························· 
274 
275 
15. Transferência de Tecnologia ........... ---------------·········· 276 
16. Consórcios Públicos e Convênios de Cooperação............................................................. 277 
17. Navios, Embarcações, Aeronaves e Tropas------------············· 278 
18. Peças no Período de Garantia Técnica------------·················· 279 
19. Materiais de Uso Militar ......................................................................... _______ 280 
20. (atadores de Materiais Recicláveis ...................... ·----------··········· 281 
21. Agricultura Familiar e Reforma Agrária ............................ ------·················· 282 
22. Produtos Estratégicos para o SUS ................................................................... ---- 282 
23. Programa de Cisternas e Acesso à Agua................................................................................ 283 
X. lnexigibilidade de Licitação .................................................................................................................. . 
1. Fornecedor Exclusivo .................................................................................................................... . 
2. Atividades Artísticas··············································································-------
3. Serviços Técnicos Especializados··············································--------
XI. Modalidades ...................................................... ·--------· 
1. Concorrência················································································································----
1.1. Sentido·············----- --------······························· 
1.2. Tipos ......... ·····················································------·········---······· 
283 
284 
285 
286 
287 
287 
287 
288 
1.3. Características .................................................... ·---····------ 288 
2. Tomada de Preços···················································································-----··········· 289 
2.1. Sentido···-----························································------······· 289 
2.2. Registros Cadastrais......................................................................................................... 289 
2.3. Características..................................................................................................................... 290 
3. Convite................................................................................................................................................. 291 
4. Concurso............................................................................................................................................. 292 
5. Leilão...... ·····························································································---······· 293 
XII. Procedimento ......................................................... ,------················································ 294 
1. Formalização.....................................................................................................................................294 
2. Edital..................................................................................................................................................... 295 
3. Habilitação.......................................................................................................................................... 297 
4. Procedimento Seletivo ........................................................... ,----···················......... 303 
4.1. Normas Gerais ........... ,----····································· ........................ 303 
4.2. Julgamento da Habilitação..................................................................... 304 
4.3. 
4.4. 
4.5. 
Julgamento das Propostas ................................... ·----································· 
Fatores e Critérios de Julgamento ............................................................................. . 
Tipos de Licitação ..................................................................................... ----
304 
305 
305 
4.6. Classificação ........................................................................................................................ 306 
5. Resultados e Efeitos ........................................................................................... ,_____ 307 
6. Homologação e Adjudicação·····································------······························ 
7. Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) ··············------
309 
311 
XIII. Anulação ........................................................................................................................................................ 313 
XIV. Revogação ........................................................... _______________ 315 
XV. Recursos Administrativos ............................................. ____ _ 
XVI. Infrações Administrativas, Crimes e Penas ____ . ________ _ 
XVII. O Pregão: Nova Modalidade ...... ----------················································ 
1. Introdução ____ . 
316 
318 
321 
321 
STJ00109822 
J/ho Filho 
____ , .. , ......................... . 
_____ ........................... .. 
--------•••••••••••••••••UUO, 
______ .................... . 
______ ....................... . 
274 
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303 
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316 
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321 
321 
SUMARIO I XXXV 
2. Âmbito de Incidência ____________________ _ 
3. Complementaridade da Disciplina _______________ _ 
4. Facultatividade na Adoção __________________ _ 
s. Característica Básica e Modalidades ______________ _ 
6. Objeto da Contratação ___________________ _ 
7. Fase Interna _______________________ _ 
8. Fase Externa ____ _ 
9. Convocação, ________________________ _ 
10. 5essão _________ ................................... -----------
11. Julgamento das Propostas __________________ , 
12. Análise da Habilitação _____ , _____________ _ 
13. Classificação Final e Recursos _________________ _ 
14. Adjudicação e Homologação ________________ _ 
15. Vedações ........................ -------------------
16. 5anções----------·---------------
17. Desfazimento _____ .......................... ____ , 
18. Formalização e Controle ______ . ____________ _ 
XVIII. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte ....... __________ _ 
XIX. Serviços de Publicidade ___________ _ 
321 
322 
322 
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326 
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331 
331 
332 
333 
333 
333 
334 
334 
337 
Capítulo 7 Serviços Públicos..................................................................................... 339 
1. Introdução ___ _ 
li. Conceito ...................... --------------
Ili. Características ..................... ______________ .................. __ _ 
1. Sujeito Estatal.. ..... ______________________ _ 
2. Interesse Coletivo ____________________ , 
3. Regime de Direito Público ..... __________ . 
IV. Classificação ............... ----------------------· 
1. Serviços Delegáveis e lndelegáveis ...... _____________ _ 
2. Serviços Administrativos e de Utilidade Pública ...................... ______ _ 
3. Serviços Coletivos e Singulares _______ , 
4. Serviços Sociais e Econômicos .................. ------------· 
V. ntularidade ..................... -----............................ ---------· 
1. Competência·----
2. Regulamentação ............ ------· 
3. Controle ............ ________________________ _ 
VI. Princípi0>---------------------------
1. Princípio da Generalidade ................ --------------· 
2. Princípio da Continuidade __________________ _ 
3. Princípio da Eficiência ____ , _______________ _ 
4. Princípio da Modicidade ___________________ , 
VII. RemuneraçãO--------·------------·-----
VIII. Usuários _________________________ _ 
1. Direitos ________________________ _ 
2. Deveres _________________________ _ 
IX. Execução do Serviço _____________________ _ 
339 
340 
341 
341 
342 
342 
343 
343 
344 
344 
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346 
349 
350 
350 
351 
351 
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357 
361 
361 
364 
364 
STJ00109822 
XXXVI I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
1. Execução Direta................................................................................................................................ 364 
2. Execução Indireta............................................................................................................................ 365 
2.1. Noção..................................................................................................................................... 365 
2.2. Descentralização............................................................................................................... 365 
2.2.1. Delegação Legal.................................................................................................. 367 
2.2.2. Delegação Negocial: Particulares em Colaboração.............................. 367 
3. Novas Formas de Prestação dos Serviços Públicos........................................................... 368 
3.1. Desestatização e Privatização...................................................................................... 369 
3.2. Gestão Associada.............................................................................................................. 373 
3.3. Regimes de Parceria (Terceiro Setor)......................................................................... 374 
3.3.1. Regime de Convênios Administrativos...................................................... 375 
3.3.2. Regime dos Contratos de Gestão (as Organizações Sociais)............ 376 
3.3.3. Gestão por Colaboração (Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público - OSCIPs)............................................................................. 380 
3.3.4. Regime Geral das Parcerias............................................................................. 384 
3.3.5. Programa de Parcerias de Investimentos - PPI....................................... 392 
X. Súmulas.......................................................................................................................................................... 393 
Capítulo 8 Concessão e Permissão de Serviços Públicos.................................... 395 
1. Introdução..................................................................................................................................................... 395 
li. Fontes Normativas..................................................................................................................................... 396 
1. Fonte Constitucional...................................................................................................................... 396 
2. Fonte lnfraconstitucional ............................................................................................................. 397Ili. Concessão de Serviços Públicos (Concessão Comum)............................................................... 398 
1. Modalidades...................................................................................................................................... 398 
2. Concessão de Serviço Público Simples................................................................................... 398 
2.1. Conceito................................................................................................................................ 398 
2.2. Objeto.................................................................................................................................... 399 
3. Concessão de Serviço Público Precedida da Execução de Obra Pública.................. 400 
3.1. Nomenclatura..................................................................................................................... 400 
3.2. Conceito................................................................................................................................ 401 
3.3. Objeto.................................................................................................................................... 401 
4. Natureza Jurídica............................................................................................................................. 402 
4.1. O Caráter Contratual........................................................................................................ 402 
4.2. Concessão e Permissão................................................................................................... 404 
5. A Relação Contratual...................................................................................................................... 405 
6. A Supremacia do Concedente.................................................................................................... 405 
7. A Natureza do Concessionário e do Concedente............................................................... 405 
8. Concessão a Empresas Estatais.................................................................................................. 406 
9. Exigência de Licitação.................................................................................................................... 407 
9.1. O Caráter de Obrigatoriedade..................................................................................... 407 
9.2. Modalidade Licitatória .................................................................................................... 408 
9.3. O Edital.................................................................................................................................. 409 
9.4. Critérios de Julgamento................................................................................................. 409 
9.5. Fatores de Desclassificação........................................................................................... 410 
9.6. Participação de Empresas Estatais............................................................................. 411 
10. Mutabilidade..................................................................................................................................... 411 
STJ00109822 
lho Filho 
-----······················· 
-----··························· 
-----························ 
----························· 
,laboração ............................. . 
............................ 
-----·······"'"''''''""' 
---····························· 
----··························· 
----···························· 
~anizações Sociais) ........... . 
da Sociedade Civil de 
..................... 
1-PPI.. .................................... . 
5 ................................... . 
------······················ 
---······························ 
-----····················· 
----························· 
, de Obra Pública ................. . 
........................ 
-----························· _____ .,,, ........................ . 
------························ 
------························ 
-----························· 
------······················· 
-----·························· 
-----·························· 
364 
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365 
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409 
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411 
SUMARIO I XXXVII 
11. Política Tarifária ................................................................................................................................ . 
12. Análise do Pacto de Concessão ................................................................................................ . 
12.1. Autorização Legal ............................................................................................................. . 
12.2. Cláusulas Essenciais ........................................................................................................ . 
12.3. A Responsabilidade do Concessionário .................................................................. . 
12.4. Transferência de Encargos ............................................................................................ . 
12.5. Alteração do Concessionário ....................................................................................... . 
12.6. Cessão de Créditos Operacionais .............................................................................. . 
13. Encargos do Concedente ............................................................................................................ . 
13.1. Fiscalização ......................................................................................................................... . 
13.2. Intervenção na Propriedade Privada ........................................................................ . 
13.3. Outros Encargos Pertinentes ....................................................................................... . 
14. Encargos do Concessionário ...................................................................................................... . 
14.1. O Serviço Adequado ....................................................................................................... . 
14.2. Transparência na Execução .......................................................................................... . 
14.3. As Contratações do Concessionário ......................................................................... . 
15. Direitos e Obrigações dos Usuários ........................................................................................ . 
16. Prazo da Concessão ....................................................................................................................... . 
17. Intervenção na Concessão .......................................................................................................... . 
17.1. Sentido ................................................................................................................................. . 
17.2. Procedimento .................................................................................................................... . 
18. Extinção .............................................................................................................................................. . 
18.1. Termo Final do Prazo ....................................................................................................... . 
18.2. Anulação .............................................................................................................................. . 
18.3. Rescisão ................................................................................................................................ . 
18.4. Caducidade ......................................................................................................................... . 
18.5.Encampação ....................................................................................................................... . 
18.6. Falência e Extinção da Concessionária .................................................................... . 
19. Reversão ...................................................................................................... ·----················· 
20. Concessões Anteriores ................................................................................................................. . 
21. Controle dos Serviços Concedidos .......................................................................................... . 
22. Concessão Florestal ....................................................................................................................... . 
IV. Permissão de Serviços Públicos ........................................................................................................... . 
1. Conceito e Objeto·------------························································ 
2. Natureza Jurídica-----································································································· 
3. Diferença entre Concessão e Permissão······---·······························----
4. A Permissão Condicionada ......................................................................................................... . 
5. Referências Constitucionais ....................................................................................................... . 
6. Responsabilidade Civil ········----··················································································· 
7. Aplicação de Regras Idênticas às das Concessões···············-----· 
8. Extinção·························································································································----
8.1. Termo Final do Prazo .......................................................................... ____ _ 
8.2. Anulação ......................................................................................................... ___ _ 
8.3. Encampação ....................................................................................................................... . 
8.4. Caducidade ......................................................................................................................... . 
8.5. Desfazimento por Iniciativa do Permissionário (Rescisão) .............................. . 
9. Permissão lotérica------·····························-----·································· 
V. Concessão Especial de Serviços Públicos (Parcerias público-privadas) .............................. . 
413 
418 
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454 
455 
455 
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456 
STJ00109822 
XXXVIII I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
1. Introdução _______________________ _ 
2. Conceito e Natureza Jurídica ___________ , ______ _ 
3. Modalidades e Incidência Normativa ______________ _ 
4. Objeto _____________________ _ 
5. Características e Diretrizes ______ _ 
6. Cláusulas Essenciais, Não Essenciais e Vedações __________ _ 
7. Contraprestação e Garantias------······· ........................... ____ _ 
8. Sociedade de Propósito Específico _____ _ 
9. Licitações ____________ _ 
9.1. Introdução ____________________ . 
9.2. Modalidade e Condições------· 
9.3. Edital _____________________ _ 
9.4. Procedimento _____________________ _ 
VI. Autorização .......... _________ , 
VII. Súmulas ___ ................................................ __________ ............................. . 
456 
458 
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463 
464 
467 
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477 
482 
Capítulo 9 Administração Direta e Indireta........................................................... 483 
1. Noções Introdutórias _____________________ _ 
1. Federação e Autonomia ___________________ _ 
2. Poderes e Funções. A Função Administrativa __________ , 
3. Administração Pública ___________________ _ 
4. Organização Administrativa: Centralização e Descentralização _____ , 
5. Princípios Regedores da Administração Pública __________ _ 
li. Administração Direta _______________________ _ 
1. Conceito ________________________ _ 
2. Natureza da Função ................ ·------------·------
3. Abrangência _______________________ _ 
4. Composição _________________________ , 
5. Contrato de Desempenho----------·-------· 
5.1. lntroduçã0---------------·------
5.2. Lei Regulamentadora ........... _______________ _ 
5.3. Contrato de Desempenho ________________ _ 
5.4. Natureza Jurídica __________________ _ 
5.5. Críticas à Fisionomia Contratual ______________ _ 
5.6. Finalidades ____________________ _ 
5.7. Flexibilidades e Autonomias Especiais ...... __________ _ 
5.8. Cláusulas Obrigatórias ________________ . 
5.9. Obrigações das Partes ________________ _ 
5.10. Suspensão e Rescisão _________________ _ 
Ili. Administração Indireta ____ . 
1. Conceito ......... _______ _ 
2. Natureza da Função ...... -------· 
3. Abrangência ___________ , 
4. Composição ___________ . ________ ............................ . 
5. Administração Fundacional __________________ _ 
6. Entidades Paraestatais ____________________ _ 
7. Princípios da Administração Indireta ______________ _ 
483 
483 
484 
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_____ ........................ . 
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IV. 
SUMARIO I XXXIX 
7. 1. Princípio da Reserva Legal., .. _____________ , 
7.2. Princípio da Especialidade ....... -------·----..................... . 
7.3. Princípio do Controle ........................................... ____ , ___ _ 
8. Categorias Jurídicas .... ____ .......................... ___ _ 
Autarquias ......................................................................................... ____ .................................... . 
1. Introdução ......... -----................................... _____ .................................... .. 
2. 
3. 
4. 
5. 
6. 
7. 
8. 
1.1. Terminologia ................. _____ _ -------•••••••••oooooooooHoo•••• 
1.2. Autarquia e Autonomia ................................................................................................. . 
1.3. Autarquias Institucionais e Territoriais ............................................. ____ . 
Conceito ............. ------............................ ____ .............................................. . 
Referências Normativas ......................................................................................... ___ _ 
Personalidade Jurídica ____ ..................... _____ ............................................ . 
Criação, Organização e Extinção .......................................... ________ _ 
Objeto ____________________ , ___ _ 
Classificação ........................................................... ____ ................................................... .. 
7.1. Quanto ao Nível Federativo ......... ___ _ -------................... .. 
7.2. Quanto ao Objeto .............. ________ _ 
7 .3. Quanto ao Regime Jurídico (Autarquias de Regime Especial) ...................... . 
Agências Reguladoras--------------------· 
8.1. Considerações Iniciais ............... ______ _ 
8.2. Criação das Agências·-------·-----................................ .. 
8.3. Origens _______ , 
8.4. Disciplina Normativa. ___ _ 
8.5. Poder Regulatório.................................... ·----------· 
8.6. Natureza Jurídica ............. , _______________ _ 
8.7. Características Especiais ......................... , ____ _ 
8.8. Poder Normativo Técnico, _____ ............................................................... .. 
8.9. Autonomia Decisória .................. _____ _ 
8.10. Autonomia Administrativa------·------ ..................... . 
8.11. Autonomia Financeira ____ _ -------..................... .. 
8.12. TeoriadaCaptura ......... , ___ _ 
8.13. Prestação de Contas e Controle Social ................................................................... .. 
8.14. Ouvidoria ............... ---------·----------
8.15. Articulação das Agências ................................. ______ ..................... .. 
8.16. Regime Jurídico dos Servidores ______ .... ·---..................... .. 
9. Agências Executivas-----------------..................... .. 
10. Associações Públicas _______________ ................................ .. 
11. Aspectos Especiais das Autarquias _____________ _ 
11. 1. Patrimônio, ___ _ 
11.2. Pessoal .......................... _________________ _ 
11.3. Controlejudicial.. ........... ________________ . 
11.4. Foro dos litígios judiciais ................ _____________ _ 
11.5. Atos e contratos ........................ ________ ........................................... .. 
11.6. Responsabilidade civil ...................................... ______ . 
11.7. Prerrogativas autárquicas ________ ........................... ___ _ 
V. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista ............................. ------
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1. Introdução ______ . __________ ....................................... .. 
2. Referências Normativas ______________ ............................ . 
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XL I MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO• Carvalho Filho 
3. Conceito .............................................................................................................................................. 533 
4. Personalidade Jurídica................................................................................................................... 534 
5. Instituição e Extinção..................................................................................................................... 535 
6. Subsidiárias ··················································································································---- 536 
6.1. Pessoas Subsidiárias........................................................................................................ 536 
6.2. Sociedades de Mera Participação do Estado......................................................... 537 
7. Objeto................................................................................................................................................... 538 
8. Regime Jurídico................................................................................................................................ 540 
8.1. Hibridismo............................................................................................................................ 540 
8.2. Regime Constitucional.................................................................................................... 540 
8.3. Regime Legal....................................................................................................................... 541 
8.4. Regime Estatutário........................................................................................................... 542 
9. Regime Tributário............................................................................................................................ 543 
1 O. Função Social..................................................................................................................................... 545 
11. Diferença entre as Entidades...................................................................................................... 545 
11.1. Constituição do Capital .................................................................................................. 545 
11.2. Forma Jurídica.................................................................................................................... 546 
11.3. Foro Processual.................................................................................................................. 547 
12. Patrimônio.......................................................................................................................................... 547 
13. Pessoal.................................................................................................................................................. 549 
14. Falência e Execução........................................................................................................................ 551 
14.1. Falência.................................................................................................................................. 551 
14.2. Execução............................................................................................................................... 552 
15. Responsabilidade Civil .................................................................................................................. 554 
16. Governança Corporativa............................................................................................................... 554 
16.1. Sentido.................................................................................................................................. 554 
16.2. Transparência...................................................................................................................... 555 
16.3. Estrutura e Gestão de Riscos......................................................................................... 556 
17. Controle............................................................................................................................................... 556 
17 .1. Controle Externo............................................................................................................... 556 
17 .2. Controle Interno................................................................................................................ 557 
17.3. Arbitragem........................................................................................................................... 558 
18. Participantes do Sistema.............................................................................................................. 558 
18.1. Acionista Controlador..................................................................................................... 558 
18.2. Administradores................................................................................................................ 559 
18.3. Conselho de Administração.......................................................................................... 559 
18.4. Membro Independente.................................................................................................. 560 
18.5. Diretoria................................................................................................................................ 561 
18.6. Comitê de Auditoria Estatutário................................................................................. 561 
18.7. Conselho Fiscal................................................................................................................... 561 
19. Atos Jurídicos.................................................................................................................................... 563 
20. Licitações.............................................................................................................................................563 
20.1. Microssistema e Aplicabilidade................................................................................... 563 
20.2. Dispensa e lnexigibilidade de Licitação................................................................... 564 
20.2. 1. Exigibilidade de Licitação................................................................................ 564 
20.2.2. Dispensas Específicas........................................................................................ 564 
20.2.3. Dispensas Genéricas.......................................................................................... 565 
20.2.4. lnexigibilidade ..................................................................................................... 565 
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Filho 
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SUMÁRIO I XLI 
20.2.5. Requisitos Comuns···----····································---············ 
20.3. Disposições Gerais ........................................................................................................... . 
20.3.1. Regulamentos Internos ................................................................................... . 
20.3.2. Princípios e Diretrizes ....................................................................................... . 
20.3.3. Aspectos Especiais ............................................................................................ . 
20.4. Obras e Serviços ................................................................................................................ . 
20.5. Aquisição de Bens ............................................................................................................ . 
20.6. Alienação de Bens ............................................................................................................ . 
20.7. Procedimento Licitatório .............................................................................................. . 
20.8. Procedimentos Auxiliares ............................................................................................. . 
21. Contratos ............................................................................................................................................ . 
21.1. Natureza dos Contratos ................................................................................................. . 
21.2. Formalização ...................................................................................................................... . 
21.3. Alteração dos Contratos ................................................................................................ . 
21.4. Sanções Administrativas ............................................................................................... . 
VI. Fundações Públicas···································································································---············ 
1. 1 ntrodução ......................................................................................................................................... . 
2. A Polêmica sobre a Natureza Jurídica das Fundações ..................................................... . 
2.1. Conceito no Decreto-lei nº 200/1967 ·······························----· 
2.2. O Tratamento da Matéria·········································································----
3. Característica fundamental ........................................................................................................ . 
4. Objeto .................................................................................................................................................. . 
5. Criação e Extinção .......................................................................................................................... . 
6. Regime Jurídico ............................................................................................................................... . 
6.1. Prerrogativas ...................................................................................................................... . 
6.2. Privilégios Tributários ..................................................................................................... . 
7. Patrimônio ......................................................................................................................................... . 
8. Pessoal ................................................................................................................................................. . 
9. Controle .............................................................................................................................................. . 
9.1. Controle Institucional ..................................................................................................... . 
9.2. Controle do Ministério Público ................................................................................... . 
9.3. Controle Judicial ............................................................................................................... . 
1 O. Foro dos Litígios .............................................................................................................................. . 
11. Atos e Contratos .............................................................................................................................. . 
12. Responsabilidade Civil ................................................................................................................. . 
VII. Outras Pessoas Jurídicas Vinculadas ao Estado ............................................................................. . 
1. Introdução ......................................................................................................................................... . 
2. Pessoas de Cooperação Governamental (Serviços Sociais Autônomos) ................. . 
3. 
2.1. Sentido··········································································································----
2.2. 
2.3. 
2.4. 
2.5. 
2.6. 
2.7. 
Natureza Jurídica .............................................................................................................. . 
Criação .................................................................................................................................. . 
Objeto ................................................................................................................................... . 
Recursos Financeiros ....................................................................................................... . 
Ausência de Fins Lucrativos .........................................................................................