Direito Administrativo (TÉCNICO_PROFISSIONALIZANTE)

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Direito 
Administrativo
Curso Profissionalizante 
Auxiliar Jurídico
Autor
Paulo Roberto De Souza Junior
Indaial – 2022
1a Edição
Copyright © UNIASSELVI 2022
Elaboração:
Paulo Roberto De Souza Junior
Revisão, Diagramação e Produção:
Equipe Desenvolvimento de Conteúdos EdTech
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada pela equipe Conteúdos EdTech UNIASSELVI
Apresentação
A disciplina que você irá conhecer e compreender agora é o Direito Admi-
nistrativo.
Na Unidade 1, analisaremos a função do Direito Administrativo, que é impor 
regras à Administração Pública a fim de resguardar o interesse público. Também 
veremos os conceitos de Administração Pública direta e indireta, a reforma ad-
ministrativa e a gestão contemporânea da referida Administração e seus órgãos, 
juntamente com os princípios constitucionais e administrativos.
Na Unidade 2, abordaremos princípios administrativos, poderes, atos da 
Administração Pública e licitação e contratos administrativos; procedimentos que 
visam à escolha da proposta mais vantajosa para a Administração Pública.
Por fim, na Unidade 3, trataremos dos agentes públicos, da responsabilida-
de civil do Estado, da intervenção na propriedade e do controle da Administração 
Pública.
Bons estudos!
Prof. Paulo Roberto de Souza Junior
SUMÁRIO
UNIDADE 1 NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO .........................................................................................11
TÓPICO 1 O DIREITO ADMINISTRATIVO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .....13
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................13
2 DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E SURGIMENTO ...................... 14
2.1 OS PODERES DO ESTADO: FUNÇÕES TÍPICA E ATÍPICA ....................16
2.2 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................. 17
2.3 O ESTADO, A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS POLÍTICAS 
PÚBLICAS ...........................................................................................................20
RESUMO DO TÓPICO 1 ..............................................................................................21
AUTOATIVIDADE .......................................................................................................22
TÓPICO 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ENTES POLÍTICOS E 
ENTIDADES ADMINISTRATIVAS ............................................................................25
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................25
2 ÓRGÃOS PÚBLICOS .....................................................................................26
2.1 ESPÉCIES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS ......................................................... 27
2.2 ÓRGÃOS PÚBLICOS DESCONCENTRADOS, CENTRALIZADOS 
E DESCENTRALIZADOS ..................................................................................28
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ..........................................................30
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA .......................................................31
4.1 AUTARQUIAS ................................................................................................32
4.2 EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES 
DE ECONOMIA MISTA .......................................................................................36
RESUMO DO TÓPICO 2 ............................................................................................39
AUTOATIVIDADE .......................................................................................................40
TÓPICO 3 ÓRGÃOS PÚBLICOS E A ESTRUTURA DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................................43
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................43
2 REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO ...............................................43
3 TERCEIRO SETOR ..........................................................................................44
3.1 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPS) .............................................45
3.2 ENTIDADES DE APOIO ..............................................................................46
3.3 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) ................................................................46
3.4 ORGANIZAÇÕES DE SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE 
PÚBLICO (OSCIPS) ............................................................................................ 47
3.5 ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL (OSCS), OU 
ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS (ONGS) ...................................48
3.5 SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS, OU SISTEMA S, OU 
PARAESTATAIS ..................................................................................................50
4 A GESTÃO CONTEMPORÂNEA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .........50
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................55
RESUMO DO TÓPICO 3 ............................................................................................62
AUTOATIVIDADE .......................................................................................................63
REFERÊNCIAS ...........................................................................................................65
UNIDADE 2 RELAÇÕES JURÍDICAS DENTRO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO ....................................................................................... 69
TÓPICO 1 PRINCÍPIOS E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..............71
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................71
2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................71
2.1 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS CONSTITUCIONAIS .......................... 73
2.1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ................................................................... 74
2.1.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU DA FINALIDADE .................. 75
2.1.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ............................................................... 75
2.1.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ................................................................ 77
2.1.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ..................................................................... 78
2.2 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS INFRACONSTITUCIONAIS ............. 79
2.2.1 PRINCÍPIO DA TUTELA E AUTOTUTELA ............................................ 79
2.2.2 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE .......... 79
2.2.3 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DA LEGITIMIDADE OU 
VERACIDADE ......................................................................................................80
2.2.4 PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO OU ESPECIALIDADE ......... 81
2.2.5 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO................................................................... 81
2.2.6 PRINCÍPIO DA CELERIDADE .................................................................82
2.2.7 PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL FORMAL E 
MATERIAL (ART. 5º, LIV, DA CONSTITUIÇÃO) .............................................82
2.2.8 PRINCÍPIO DO CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS 
ADMINISTRATIVOS ...........................................................................................83
2.2.9 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR 
ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................83
2.2.10 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA OU PROTEÇÃO 
A CONFIANÇA ....................................................................................................83
2.2.11 PRINCÍPIO DA ATUALIDADE ................................................................84
2.3 SUPRAPRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ...........................84
3 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..............................................85
3.1 PODER DISCRICIONÁRIO E PODER VINCULADO ................................86
3.2 PODER HIERÁRQUICO.............................................................................. 87
3.3 PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO ......................................... 88
3.4 PODER DISCIPLINAR ................................................................................ 88
3.5 PODER DE POLÍCIA ....................................................................................89
RESUMO DO TÓPICO 1 .............................................................................................90
AUTOATIVIDADE ........................................................................................................91
TÓPICO 2 ATOS ADMINISTRATIVOS .....................................................................93
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................93
2 EXISTÊNCIA, EFICIÊNCIA E VALIDADE DOS ATOS 
ADMINISTRATIVOS ...........................................................................................94
2.1 EXISTÊNCIA OU PERFEIÇÃO ....................................................................94
2.2 VALIDADE .....................................................................................................95
2.3 EFICÁCIA: CONDIÇÃO, TERMO E ENCARGO ........................................95
3 ATRIBUTOS, ESPÉCIES E CLASSIFICAÇÃO DOS 
ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................ 97
3.1 ATRIBUTOS ................................................................................................... 97
3.2 ESPÉCIES .....................................................................................................98
3.3 CLASSIFICAÇÃO .........................................................................................98
3.3.1 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE: ATO 
DISCRICIONÁRIO E ATO VINCULADO ...........................................................99
3.3.2 QUANTO AOS REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
PARA SUA FORMAÇÃO: COMPETÊNCIA, FINALIDADE, FORMA, 
MOTIVO E OBJETO ............................................................................................99
3.3.3 QUANTO À FORMAÇÃO: ATO SIMPLES, COMPLEXO 
E COMPOSTO ...................................................................................................100
3.3.4 QUANTO AO CONTEÚDO: ATO CONSTITUTIVO, 
DISTINTIVO, DECLARATÓRIO, ALIENATIVO, MODIFICATIVO 
OU ABDICATIVO ...............................................................................................100
3.3.5 QUANTO À EFICÁCIA: ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL, 
INEXISTENTE E IRREGULAR .........................................................................101
3.3.6 QUANTO À EXIGIBILIDADE: ATO PERFEITO, IMPERFEITO, 
PENDENTE E CONSUMADO ...........................................................................101
3.3.7 QUANTO À RETRATABILIDADE: ATO IRREVOGÁVEL, 
REVOGÁVEL, SUSPENSÍVEL E PRECÁRIO .................................................101
3.3.8 QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO: ATO AUTOEXECUTÓRIO 
E NÃO AUTOEXECUTÓRIO ............................................................................ 102
3.3.9 QUANTO AO OBJETIVO VISADO PELA ADMINISTRAÇÃO: ATO 
PRINCIPAL, COMPLEMENTAR, INTERMEDIÁRIO OU PREPARATÓRIOS, 
ATO-CONDIÇÃO E DE JURISDIÇÃO OU JURISDICIONAL ...................... 102
3.3.10 QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE: ATO DE ADMINISTRAÇÃO 
ATIVA, DE ADMINISTRAÇÃO CONSULTIVA, DE ADMINISTRAÇÃO CON-
TROLADORA, DE ADMINISTRAÇÃO VERIFICADORA E DE ADMINIS-
TRAÇÃO CONTENCIOSA ................................................................................103
3.3.11 QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA: ATO 
NEGOCIAL OU NEGÓCIO JURÍDICO E ATO PURO OU MERO ATO 
ADMINISTRATIVO ............................................................................................103
4 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO ....................................................104
RESUMO DO TÓPICO 2 ..........................................................................................108
AUTOATIVIDADE .....................................................................................................109
TÓPICO 3 CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E A 
RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA ..................................................111
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................111
2 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................... 112
2.1 CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................... 112
3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .................................................114
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................115
RESUMO DO TÓPICO 3 ........................................................................................... 117
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................118
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 120
UNIDADE 3 EXERCÍCIO DAS FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS E 
A ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..........................................123
TÓPICO 1 LICITAÇÃO E OS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ....................... 125
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 125
2 LICITAÇÃO E SUAS FASES ........................................................................ 126
2.1 LEGISLAÇÃO SOBRE LICITAÇÃO ...........................................................127
2.2 ANÁLISE DO ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL .............. 129
2.3 O EDITAL DE LICITAÇÃO E A SUA PUBLICAÇÃO ..............................130
2.4 PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO .................................................................... 132
2.5 TIPOS DE LICITAÇÃO ...............................................................................134
2.6 MODALIDADES DE LICITAÇÃO .............................................................. 137
3 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................. 142
3.1 CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............144
3.1.1 CLÁUSULA EXORBITANTE, CLÁUSULA NECESSÁRIA, 
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO E REAJUSTES ......................... 145
3.2 RESCISÃO CONTRATUAL ....................................................................... 146
3.3 ARBITRAGEM E MEDIAÇÃO PARA SOLUÇÃO DE 
CONFLITOS EM UM CONTRATO ADMINISTRATIVO ..................................147
3.4 SANÇÕES ADMINISTRATIVAS ............................................................... 149
3.5 CONTRATAÇÃO DIRETA .......................................................................... 149
RESUMO DO TÓPICO 1 ............................................................................................ 151
TÓPICO 2 O AGENTE PÚBLICO E SUA ATUAÇÃO ........................................... 155
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 155
2 AGENTES PÚBLICOS .................................................................................. 155
2.1 CARGO PÚBLICO E EMPREGO PÚBLICO ..............................................157
2.2 EXONERAÇÃO E DEMISSÃO DE UM AGENTE PÚBLICO ................. 160
RESUMO DO TÓPICO 2 ........................................................................................... 161
AUTOATIVIDADE ..................................................................................................... 162
TÓPICO 3 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO 
DOMÍNIO ECONÔMICO ........................................................................................... 165
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 165
2 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE ................................... 165
2.1 DESAPROPRIAÇÃO ....................................................................................1673 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO ....................168
LEITURA COMPLEMENTAR ........................................................................... 170
CONCLUSÃO ..................................................................................................... 173
RESUMO DO TÓPICO 3 ...........................................................................................174
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................175
REFERÊNCIAS ..........................................................................................................177
UNIDADE 1
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Após o estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• compreender conceito, fontes, surgimento e evolução do Direito Admi-
nistrativo;
• discutir as características da Administração Pública direta e indireta;
• analisar a reforma administrativa do Estado e os elementos contemporâ-
neos da Administração Pública;
• avaliar a função dos órgãos públicos na Administração Pública;
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos, cada um com autoatividades que 
objetivam reforçar o conteúdo apresentado.
Tópico 1 – O direito administrativo e a administração pública
Tópico 2 – Administração pública: entes políticos e entidades administrativas 
Tópico 3 – Órgãos públicos e a estrutura da administração pública
NOÇÕES PRELIMINARES 
DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
13
1 INTRODUÇÃO
O Estado é uma instituição que concentra o poder em uma sociedade orga-
nizada, que age por intermédio do governo em um determinado espaço territorial 
e sobre as pessoas e os bens localizados nesse espaço, na busca da realização 
do interesse público. De forma sintética, os elementos do Estado são: o elemen-
to humano (sociedade), o elemento institucional (organização político-jurídica) e o 
elemento geográfico (território).
Essa organização juspolítica representa o elemento essencial do Estado, e 
sua estrutura e seu funcionamento permitem o desenvolvimento de funções espe-
cíficas por órgãos especializados. A instituição em referência, o Estado, tem a ca-
pacidade política de governar – governabilidade – atribuída a este e a seu governo 
pela sociedade.
Nesse caminho, o Estado oferece a seus administrados, por meio da Admi-
nistração Pública, um conjunto de atividades de cunho material que lhe são atribuí-
das pela legislação. É o chamado “serviço público”, que pode ser praticado pela pró-
pria Administração Pública ou delegado a terceiros, que realizará tais atividades em 
nome do Estado, com base em um regime de direito público (total ou parcialmente). 
FIGURA 1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: <https://bit.ly/3szTQdV>. Acesso em: 16 maio 2022.
TÓPICO 1
O DIREITO 
ADMINISTRATIVO E A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
https://bit.ly/3szTQdV
14
O estudo da Administração Pública é da alçada do Direito Administrativo, 
que tem as bases na supremacia do interesse público, quer na consecução direta, 
quer na indireta de suas atividades. O interesse público sobrepõe-se ao particular 
e é indisponível.
Além da Administração Pública, o Direito Administrativo analisa as pessoas 
e os órgãos que a exercem, visando regular a atuação do Estado segundo a legisla-
ção em vigor – Constituição Federal e demais normas administrativas. Ou seja, há 
um conjunto de regras e princípios que regem esse direito (regime jurídico-admi-
nistrativo). Vejamos mais a seguir.
2 DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E 
SURGIMENTO
O Direito Administrativo nasceu na França na época da Revolução Francesa, 
com a criação do Conselho de Estado, que tinha a missão de regular as relações 
entre a Administração e os administrados segundo o Art. 52 da Constituição de 15 
de dezembro de 1799 (22 Frimário do Ano VIII, calendário republicano, instaurado 
pela Revolução Francesa) (ALEXANDRE; DEUS, 2020). As decisões do referido Con-
selho instituíram a jurisdição administrativa, criadora do Direito Administrativo.
Em 1850, no Brasil, houve uma tentativa de implantar o Conselho de Esta-
do, todavia sem prestígio legislativo, apenas na função consultiva. Essa forma não 
prosperou e o Conselho foi abolido pela Constituição de 1891.
Hoje, no país, temos dois sistemas administrativos:
• sistema da dualidade de jurisdição (sistema do contencioso administra-
tivo ou da jurisdição administrativa), que separa causas administrativas 
das demais causas judiciais;
• sistema da jurisdição una (unidade de jurisdição), o qual estabelece que 
as causas administrativas e as demais serão decididas pelo Poder Judi-
ciário (BRASIL, 1988, Art. 5º, XXXV).
15
FIGURA 2 – CONSELHO DE ESTADO FRANCÊS (CONSEIL D’ÉTAT)
FONTE: <shorturl.at/cfknA>. Acesso em: 16 maio 2022.
Liberdade, igualdade e fraternidade foram os lemas da Revolução France-
sa, os quais levaram ao desenvolvimento do conceito de Estado de Direito, que se 
fundamenta no princípio da legalidade, na Declaração dos Direitos do Homem e do 
Cidadão, os direitos fundamentais, e na separação de poderes, definida por Mon-
tesquieu, para limitar o poder do rei.
O Estado de Direito, modelo de organização que prega um olhar político ca-
paz de privilegiar normas para o controle do poder, traz consigo a função do Direito 
Administrativo, que é definir e regular os comportamentos da Administração Pú-
blica. Nesse caso, incluem-se como atividades: polícia administrativa (garantia da 
consecução de um interesse público, como fiscalização de lugares); interdição; fo-
mento; serviços públicos. Todavia, as mutações do Direito Administrativo têm base 
na evolução da própria concepção do Estado.
Nos últimos anos, o Direito Administrativo tem passado por mudanças e 
seguido algumas tendências, a saber:
a. Constitucionalização e o princípio da juridicidade; 
b. Relativização de formalidades e ênfase no resultado; 
c. Elasticidade do Direito Administrativo; 
d. Consensualidade e participação; 
e. Processualização e contratualização da atividade administrativa; 
f. Publicização do Direito Civil e a privatização do Direito Administrativo;
g. Aproximação entre a Civil Law e a Common Law (OLIVEIRA, 2018, p. 65).
http://shorturl.at/cfknA
16
O Direito Administrativo realiza a atividade jurídica não contenciosa do Esta-
do na busca de realização do interesse público, não se preocupando com a 
atividade social deste. Logo, representa um conjunto de princípios e regras 
destinados a regular as atividades burocráticas praticadas pelos órgãos pú-
blicos na sociedade.
IMPORTANTE
2.1 OS PODERES DO ESTADO: FUNÇÕES TÍPICA E 
ATÍPICA
O Estado é uma instituição que concentra poderes de uma sociedade or-
ganizada, o qual atua sobre bens e pessoas. A soma dos poderes concentrados é 
intitulada “poder estatal” (“poder público”) sob o manto do interesse público.
Esse poder implica ações dos entes políticos ao realizar atividades públicas 
que visam a um conjunto de atividades harmônicas entre si, que se completam 
para a soberania da vontade popular, em meio a estruturas organizadas que facili-
tam o seu controle.
O poder do qual tratamos aqui é, em essência, o poder político ou poder 
público, que corresponde ao conjunto de órgãos e de entidades necessários para 
o cumprimento das funções estatais. Nas democracias consolidadas, esse poder 
é exercido pela vontade do povo e sua imposição se dá pela legitimação da sobe-
rania popular.
A expressão “órgão público”, de origem grega, pode ser entendida como 
componente estrutural do Estado. A teoria da tripartição dos poderes, exposta 
por Montesquieu, trouxe consigo as funções governamentais – legislativa, execu-
tiva e jurisdicional – a determinados órgãos. Os juízes apenas eram pessoas que 
pronunciavam as sentenças da lei. Por isso, o termo mais acertado seria “função 
pública” em vez de “poder público”. Há dois sentidos para esse poder:
• sentido orgânico, que se refere ao centro de atribuição do poder estatal. 
Exemplos: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário; 
• sentido funcional,que representa o modo de exercer esse poder. Como 
exemplo, podemos mencionar o poder normativo (poder de elaborar leis), 
o poder executante ou administrativo e o poder judicante ou jurisdicional.
17
A Constituição Federal, em seu Art. 2º, privilegia o princípio da separação 
dos poderes. O Executivo, o Legislativo e o Judiciário são poderes do Estado dota-
dos de função típica, destinada pela Constituição, e função atípica, que não per-
tence ao poder, mas que a realiza quando necessário (BRASIL, 1988). 
O Poder Executivo é exercido nas três esferas no Estado brasileiro: fede-
ral, estadual e municipal, além do Distrito Federal (DF). Da mesma forma ocorre 
com o Poder Legislativo. Já o Poder Judiciário, por critérios de conveniência, é 
exercido apenas nos âmbitos federal, estadual e no DF – os municípios não têm 
Judiciário próprio.
A principal função do Poder Executivo é administrar a coisa pública, ou seja, 
realizar a função administrativa na condução do Estado (gestão do serviço pú-
blico). Segundo o Art. 84 da Constituição Federal, essa função pode ser realizada 
tanto pelo Legislativo quanto pelo Judiciário quando do exercício de sua função 
atípica. A função atípica administrativa ainda pode ser exercida por qualquer órgão 
constitucional autônomo (Ministério Público, Defensoria Pública, Departamento de 
Proteção e Defesa do Consumidor – Procon, entre outros) (BRASIL, 1988).
Essa função administrativa é exercida atipicamente pelo Legislativo. Isso se 
dá no caso, por exemplo, da sustação da execução de um contrato da Administra-
ção Pública ou da elaboração do plano plurianual, das diretrizes e da lei orçamentá-
ria, e pelo Judiciário na eleição dos órgãos diretivos do mencionado poder. 
A função normativa refere-se à criação da norma legal sob o manto do as-
pecto formal (manifestação do Poder Legislativo) e do aspecto material (criação de 
legislação secundária, como uma portaria ou um decreto que não tenha caracterís-
tica de inovação). Essa inovação pertence ao Legislativo. O Executivo, representado 
pelo presidente da República, pode editar medidas provisórias, decretos e regula-
mentos, e os ministros de Estado podem expedir instruções para a execução de leis.
A função judicial, expressa por uma decisão judicial, representa a execu-
ção do comando ordinatório de uma sentença, ou seja, a determinação para realizar 
uma obrigação nela contida com base em uma vontade da lei. É uma função do 
Judiciário, mas o Executivo pode exercê-la em sua função atípica, como ocorreria 
em um recurso sobre uma multa de trânsito ou em uma decisão administrativa que 
envolve um contribuinte.
2.2 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
As fontes (do latim fontis, que significa “nascente, origem, causa”) podem 
ser de dois tipos: primárias ou diretas (definem novas relações jurídicas) e secundá-
rias ou indiretas (derivadas de fontes primárias).
18
A lei, no Direito Administrativo, é a única fonte primária, pois, como mencio-
nado, esse ramo nasceu para cercear atividades dos governos, ou seja, para retirar 
ações que firam o interesse público ou que prejudiquem sobremaneira as pessoas 
que estão em contato, direta ou indiretamente, com a Administração Pública. 
FIGURA 3 – DIFERENÇA ENTRE LEGISLAÇÃO E LEI
Legislação 
conjunto de 
normas jurídicas
Lei
uma única 
norma jurídica
FONTE: O autor
A legislação administrativa é composta por Constituição Federal, emen-
das constitucionais, Constituições estaduais, leis orgânicas, leis ordinárias, leis 
complementares, leis delegadas, decretos legislativos, regulamentos, resoluções e 
medidas provisórias.
No Direito Administrativo, também podem se constituir em fontes: leis e atos 
administrativos, decisões do Judiciário em ações inconstitucionalidade, te-
mas de súmulas vinculantes, posicionamentos de órgãos de fiscalização e 
dos tribunais de contas, a doutrina e os costumes.
IMPORTANTE
A doutrina (livros, artigos publicados em revistas) não inova a legislação, 
mas a explica, ou seja, tem a finalidade de retirar a obscuridade da lei.
As decisões reiteradas do Judiciário tendem a formar uma jurispru-
dência. São processos judiciais com partes diferentes, mas com o mesmo pedido, 
como as ações que versam sobre alimentos, cujas decisões semelhantes fazem 
jurisprudência. Nesse campo, incluem-se as súmulas vinculantes e seus temas, 
oriundas de matérias constitucionais ou da decisão de dois terços de membros do 
Supremo Tribunal Federal (STF) (Art. 103-A da Constituição Federal, acrescentado 
pela Emenda nº 45/2004).
Os costumes são práticas reiteradas administrativas. Podem ser: secundum 
legem (conformes à lei, ou seja, seguem as regras da legislação) e praeter legem 
(temas em que não há legislação específica). Há ainda os costumes contra legem, 
mas estes são ilegais, ferem a lei e, por isso, não são fontes do Direito Administra-
tivo (MAZZA, 2021).
19
FIGURA 4 – LIMITAÇÃO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO
Normas externas ou hetero-
limitação da administração.
Normas internas ou autolimi-
tação da administração: prece-
dentes administrativos e súmu-
las vinculantes.
FONTE: O autor
Os precedentes administrativos são decisões proferidas na esfera ad-
ministrativa, oriundas da atividade consultiva da Administração Pública, pareceres 
com efeito vinculante para casos futuros, conferindo, assim, maior eficiência e im-
pessoalidade na decisão das demandas repetitivas. 
As praxes administrativas equivalem a atividades internas da Adminis-
tração Pública de forma reiterada e uniforme na aplicação das regras sociais e dos 
atos jurídicos.
A Lei nº 13.655/2018 acrescentou o Art. 30 à Lei de Introdução às Normas 
do Direito Brasileiro (LINDB, Decreto-Lei nº 4.657/1942). Esse artigo prevê que as 
súmulas vinculantes administrativas (atos normativos que regem a Administração 
Pública, de caráter genérico: decretos regulamentares, regimentos, resoluções, de-
liberações e portarias) devem ter caráter vinculante quando expedidas pelo STF. 
Os princípios gerais do Direito Administrativo têm a função de regu-
lar as atividades administrativas para evitar o abuso do poder (excesso de poder, 
quando se ultrapassa a competência; desvio de finalidade, quando se age a favor 
de interesses pessoais, e não sob o manto do interesse público).
ATENÇÃO
A interpretação do Direito Administrativo consiste em entender as normas 
jurídicas e sua aplicabilidade em casos concretos; já a integração é utilizada 
para suprir eventuais lacunas com o emprego da analogia, dos costumes e 
dos princípios gerais de direito.
20
2.3 O ESTADO, A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS 
POLÍTICAS PÚBLICAS
O Estado, por intermédio de seu governo, tem a função de implantar políti-
cas públicas de forma discricionária, escolhendo quais serão formuladas e a quem 
serão destinadas. Já a Administração Pública é a responsável por implementar es-
sas políticas de maneira técnica e vinculada à lei. Nesse contexto, a Administração 
Pública divide-se em:
• sentido subjetivo, formal ou orgânico: conjunto de órgãos e pessoas ju-
rídicas que realiza atividades administrativas, função típica dos poderes 
do Estado (Executivo, Judiciário e Legislativo), de cunho burocrático; 
• sentido objetivo, material ou funcional: atividade praticada pelo Estado 
em prol do interesse público.
FIGURA 5 – ATIVIDADES BUROCRÁTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
FONTE: <https://bit.ly/3wsNzC9>. Acesso em: 16 maio 2022.
Na implantação e na implementação dessas políticas públicas, há a necessi-
dade do combate à corrupção, ao suborno ou à propina, prática lesiva de uma pessoa 
física ou jurídica na busca de beneficiar a si mesmo ou a terceiro quando em contato 
com a Administração Pública. O desvio de recursos públicos fere os direitos das pes-
soas que se encontram em vulnerabilidade social, pois provoca a ausência de tais 
recursos para a concretização das políticas sociais de atenção aos direitos humanos.
https://bit.ly/3wsNzC9
21
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:• O estudo da Administração Pública é da alçada do Direito Administrativo, que 
tem as bases na supremacia do interesse público. 
• A função do Direito Administrativo é definir e regular os comportamentos da 
Administração Pública. 
• O poder político ou poder público corresponde ao conjunto de órgãos e de enti-
dades necessários para o cumprimento das funções estatais.
• A Constituição Federal privilegia o princípio da separação dos três poderes. O 
Executivo, o Legislativo e o Judiciário são poderes do Estado dotados de função 
típica e função atípica.
• O Poder Executivo e o Poder Legislativo são exercidos nas três esferas no Esta-
do brasileiro: federal, estadual e municipal, além do Distrito Federal (DF). 
• O Poder Judiciário é exercido apenas nos âmbitos federal, estadual e no DF – os 
municípios não têm Judiciário próprio.
• A principal função do Poder Executivo é administrar a coisa pública (gestão do 
serviço público).
• A principal função do Poder Legislativo é a normativa, que se refere à criação da 
norma legal sob o manto do aspecto formal e do aspecto material.
• A função judicial representa a determinação para realizar uma obrigação com 
base na lei, sendo uma função do Poder Judiciário.
• O Estado, por intermédio de seu governo, tem a função de implantar políticas 
públicas de forma discricionária, escolhendo quais serão formuladas e a quem 
serão destinadas; a Administração Pública é a responsável por implementar es-
sas políticas de maneira técnica e vinculada à lei.
22
1. O Direito Administrativo nasceu na França, com a criação do Conselho de 
Estado, que tinha a missão de regular as relações entre a administração 
e os administrados. Em relação ao Direito Administrativo, assinale a alter-
nativa CORRETA:
a. Sua função é realizar a atividade jurídica não contenciosa do Es-
tado na realização do interesse público.
b. Sua função é executar uma atividade social para a realização do 
interesse público. 
c. É um conjunto de princípios e de regras destinados a regular as 
atividades consensuais praticadas pelos órgãos públicos.
d. Sua função é exercer a atividade jurídica e social do Estado na 
realização do interesse público.
2. As fontes do direito podem ser de dois tipos: primárias ou diretas (definem 
novas relações jurídicas) e secundárias ou indiretas (derivadas de fontes 
primárias). Com base nas fontes do Direito Administrativo, analise as sen-
tenças a seguir: 
I. A lei, no Direito Administrativo, é a única fonte primária.
II. Os costumes são práticas reiteradas administrativas e podem ser: 
secundum legem e praeter legem.
III. Os precedentes administrativos são decisões proferidas na esfera 
administrativa, oriundas da atividade contenciosa da Administra-
ção Pública.
Assinale a alternativa CORRETA:
a. As sentenças I e II estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta.
c. As sentenças I e III estão corretas.
d. Somente a sentença III está correta.
AUTOATIVIDADE
23
3. As fontes do Direito Administrativo compreendem, além da Constituição 
Federal, as demais leis e atos administrativos, bem como as decisões do 
Judiciário em ações de inconstitucionalidade, temas de súmulas vincu-
lantes, posicionamentos de órgãos de fiscalização e dos tribunais de con-
tas, a doutrina e os costumes. De acordo com as fontes do Direito Admi-
nistrativo, classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas:
( ) A doutrina inova a legislação, além de explicá-la, ou seja, tem a fina-
lidade de retirar a obscuridade da lei.
( ) Os princípios gerais do Direito Administrativo têm a função de regular 
as atividades administrativas.
( ) A legislação administrativa é composta por Constituição Federal, 
emendas constitucionais, constituições estaduais e leis orgânicas, 
somente.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
a. F – V – F.
b. V – F – V.
c. F – F – F.
d. F – F – V.
4. As fontes do Direito Administrativo têm a função de limitar a atuação 
da Administração Pública e se dividem em lei, costume, doutrina e juris-
prudência. Entre elas, estão os precedentes administrativos, as praxes 
administrativas e as súmulas vinculantes administrativas. Descreva os 
conceitos e as funções dos precedentes e das praxes administrativas.
5. O Estado, por meio do governo, tem a função de implantar políticas públi-
cas de forma discricionária, escolhendo quais serão formuladas e a quem 
serão destinadas. A Administração Pública, por sua vez, é a responsá-
vel por implementar tais políticas de maneira técnica e vinculada à lei. 
Disserte sobre a função da Administração Pública na implementação de 
políticas públicas.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
25
1 INTRODUÇÃO
Entre os entes políticos e as entidades administrativas e os agentes pú-
blicos, temos os órgãos públicos, que são núcleos administrativos ou órgãos de 
atuação desses agentes. Tais núcleos devem ser criados por lei; entretanto, podem 
ser organizados por decreto do chefe do Poder Executivo. 
• Entidade: o próprio Estado, pessoa jurídica de direito público.
• Órgão: unidade despersonalizada, que desempenha funções do Estado 
que a criou.
• Agentes públicos: pessoas naturais que atuam nos órgãos públicos de 
responsabilidade da pessoa jurídica a que estão ligadas.
NOTA
A Lei nº 9.784/1999 conceitua “órgão público” em seu Art. 1º, parágrafo 2º, 
como “unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta” (BRASIL, 1999).
As pessoas políticas (Administração Pública direta) e as entidades adminis-
trativas (Administração Pública indireta) são compostas de órgãos públicos dota-
dos de responsabilidade pelo cumprimento das funções administrativas a serem 
exercidas pelos agentes públicos integrantes desses órgãos. Todavia, estes não 
têm personalidade jurídica, pois quem a tem é o referido ente federado ou entida-
de administrativa.
A Administração Pública direta equivale às pessoas políticas, assim dife-
renciando-se as políticas das pessoas administrativas que compõem a Adminis-
tração Pública indireta, já que aquelas têm a capacidade de editar suas próprias 
leis, inovando a ordem jurídica; estas, as chamadas “entidades administrativas”, não 
TÓPICO 2
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA: ENTES 
POLÍTICOS E ENTIDADES 
ADMINISTRATIVAS
26
apresentam tal capacidade. O Art. 37 da Constituição Federal de 1988 definiu que 
a Administração Pública direta e indireta deve seguir os princípios constitucionais 
e administrativos: legalidade (atividades de acordo com a lei), impessoalidade (não 
pode privilegiar pessoas específicas), moralidade (ética), publicidade (atividades 
publicadas em Diário Oficial, salvo exceções) e eficiência (realizar as funções com a 
qualidade necessária).
2 ÓRGÃOS PÚBLICOS 
Há três teorias dos órgãos públicos que observam a relação entre Estado, 
órgãos públicos e agentes públicos. Vejamos.
FIGURA 6 – TEORIAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
Teoria do órgão: a vontade do agente é 
atribuída ao órgão em que atua, e este a 
imputa à pessoa jurídica a que pertence.
Teoria da representação: o agente 
público se assemelha a um tutor ou 
curador da pessoa jurídica.
Teoria do mandato: o agente público 
recebe poderes da pessoa jurídica.
FONTE: O autor
As teorias do mandato e da representação determinam que um ato praticado 
por um agente público (pessoa física) pode ensejar a responsabilidade do Estado. 
Entretanto, a Lei nº 9.784/1999 define que o Brasil segue a teoria do órgão, 
já que, segundo esse dispositivo legal, órgão público é a “[...] unidade de atuação 
integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração 
indireta” (BRASIL, 1999), como citamos anteriormente.
A criação dos órgãos públicos deve seguir o princípio da reserva legal(estrita legalidade). Assim, a criação destes na Administração Pública direta de-
pende de lei autorizativa que indique a origem da despesa com a criação – se for 
uma mera reorganização da estrutura administrativa, não será necessária tal de-
monstração. Já na Administração Pública indireta, a criação de órgãos deve ser 
apresentada na lei de sua criação ou nos atos constitutivos de sua instituição.
27
Os órgãos públicos são dotados das seguintes características:
• não têm personalidade jurídica (não são sujeitos do direito); 
• não têm capacidade processual (uma secretaria de governo ou um mi-
nistério de Estado não tem personalidade jurídica); 
• não detêm autonomia;
• não têm orçamento próprio (exceto os previstos no texto constitucional, 
como tribunais de conta, ministérios públicos, órgãos do Judiciário e do 
Legislativo).
2.1 ESPÉCIES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos podem ser classificados de acordo com a posição esta-
tal, a estrutura, a esfera de atuação, a atribuição e as suas funções. Vejamos.
• Quanto à posição estatal: podem ser independentes, autônomos, 
superiores ou subalternos.
• Órgãos públicos independentes representam os poderes do Es-
tado. Exemplos: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Se-
nado Federal, chefias do Executivo, tribunais, entre outros.
• Órgãos públicos autônomos são hierarquicamente subordinados 
aos órgãos independentes, apesar de estarem na cúpula da 
Administração, e participam de decisões relacionadas ao governo. 
Exemplos: ministérios, secretarias, Serviço Nacional de Informa-
ções (SNI) e Ministério Público (MP).
• Órgãos públicos superiores têm autonomia administrativa e 
financeira. Exemplos: gabinetes, divisões, coordenadorias e de-
partamentos.
• Órgãos públicos subalternos realizam funções de execução. 
Exemplos: portaria, material e zeladoria.
• Quanto à estrutura: podem ser simples ou compostos.
• Órgãos públicos simples apresentam apenas um centro de com-
petências (desempenho das funções estatais por intermédio de 
seus agentes). Exemplos: um departamento ou coordenadoria e 
Presidência da República.
• Órgãos públicos compostos são formados por mais de um centro 
de competência. Exemplos: ministérios de Estado, secretarias esta-
duais e secretarias municipais.
28
• Quanto à esfera de atuação: podem ser de atuação central ou local.
• Órgãos públicos de atuação central exercem suas funções no terri-
tório de um ente federado. Exemplo: secretaria municipal. 
• Órgãos públicos de atuação local exercem suas funções em certa 
parte de um território. Exemplo: delegacias de polícia, que exercem 
suas atividades dentro de sua jurisdição. 
• Quanto à atribuição: podem ser com atribuições decisórias, prepara-
tórias ou executivas. 
• Órgãos públicos com atribuições decisórias têm competência 
para tomar decisões administrativas, como a decisão de recurso 
administrativo. 
• Órgãos públicos com atribuições preparatórias têm a função 
de separar documentos ou uni-los em determinado processo.
• Órgãos públicos com atribuições executivas têm a função de 
assessorar e gerenciar informações, auxiliando na execução de 
suas tarefas administrativas e em reuniões.
• Quanto às funções: podem ser ativos, consultivos ou de controle. 
• Órgãos públicos ativos atuam diretamente no exercício da função 
administrativa, ou seja, realizam a execução de obras ou o exercício 
do poder de polícia. Executam atos essenciais ao cumprimento dos 
fins da pessoa jurídica. Exemplos: Polícia Rodoviária Federal, Secre-
taria de Saúde do Estado do Rio de Janeiro. 
• Órgãos públicos consultivos têm a  função de aconselhamento 
ou consulta para os demais órgãos estatais, por meio de atos opina-
tivos (legalidade e mérito). Exemplo: Controladoria-Geral da União.
• Órgãos públicos de controle atuam na atividade de controle dos 
demais órgãos e agentes públicos. Exemplos: Tribunal de Contas 
da União, Controladoria-Geral da União (esta pode ser órgão con-
sultivo e de controle).
2.2 ÓRGÃOS PÚBLICOS DESCONCENTRADOS, 
CENTRALIZADOS E DESCENTRALIZADOS
A atividade administrativa pode ser prestada de modo centralizado (reali-
zada por pessoas políticas: Administração Pública direta) ou descentralizado (dis-
tribuição ou transferência de atividades/serviços da própria Administração Pública 
direta ou indireta a particulares).
29
Com base nisso, os órgãos públicos podem ser classificados em descon-
centrados, descentralizados ou centralizados:
• órgãos públicos desconcentrados são internos, não dotados de perso-
nalidade jurídica própria, realizadores de função administrativa;
• órgãos públicos centralizados estão focados no poder político, ou seja, 
compõem os entes políticos, como ministérios e secretarias;
• órgãos descentralizados são as pessoas administrativas.
A desconcentração administrativa na Administração Pública direta re-
fere-se, por exemplo, à criação de ministérios ou de secretarias; já, na Administra-
ção Pública indireta, à construção de uma agência do Banco do Brasil ou de um 
posto da Previdência Social. A atuação desses órgãos é imputada à pessoa jurídica 
que os institui; por conseguinte, não são dotados de personalidade jurídica própria, 
não tendo, assim, capacidade processual.
Há órgãos públicos dotados de capacidade processual e, por isso, podem de-
fender suas competências ou prerrogativas funcionais. São aqueles citados 
na Constituição Federal: os órgãos do Poder Judiciário e do Legislativo, os 
tribunais de contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública.
IMPORTANTE
FIGURA 7 – DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA: POSTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
FONTE: <https://bit.ly/3yG4SSM>. Acesso em: 16 maio 2022.
A centralização administrativa é realizada pelo Executivo (União, 
estados, Distrito Federal e municípios), por meio de seus órgãos internos. 
https://bit.ly/3yG4SSM
30
Já a descentralização administrativa pode se dar nas seguintes mo-
dalidades:
• descentralização territorial ou geográfica: observada apenas em esta-
dos unitários; 
• descentralização por serviços funcional ou técnica: criação de entida-
des administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas 
e sociedades de economia mista) por determinação legal, que podem 
ser uma pessoa jurídica de direito público ou privado, com a titularidade 
e a execução de um serviço público;
• descentralização por colaboração: pode ser por outorga (delegação le-
gal: concede a titularidade do serviço público) ou por delegação (dele-
gação negocial: permissão ou concessão de serviço público).
Quer aprofundar os conhecimentos sobre órgãos públicos? Assista ao vídeo 
do Canal GEN JURÍDICO, Conceito de órgão público – Capítulo 2. Disponí-
vel em: https://bit.ly/3yFjsKp.
DICA
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
Corresponde ao Poder Executivo dos diversos entes políticos brasileiros: da 
União (presidência da República, ministérios, Casa Civil etc.), estaduais (governa-
dorias, secretarias estaduais, procuradorias estaduais etc.), distrital (governadoria, 
secretarias do Distrito Federal etc.) e municipais (prefeituras, órgãos de assesso-
ramento ao prefeito, secretarias municipais etc.). Esses entes exercem as funções 
administrativas de forma centralizada. Nesse contexto, o termo “administração 
pública” pode ser entendido de duas formas:
• administração pública (iniciais minúsculas): conjunto de atividades e a 
realização destas, ou seja, o ato de administrar;
• Administração Pública (iniciais maiúsculas): conjunto de entidades e 
órgãos, tais como a Receita Federal, que é o órgão da Administração 
Pública incumbido de proceder ao recolhimento dos tributos.
https://bit.ly/3yFjsKp
31
Por exemplo, o presidente da República não tem ingerência sobre o Tribunal 
de Contas da União (TCU), o qual é submetido ao Congresso Nacional; no entanto, 
o TCU é órgão da União.
FIGURA 8 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA FEDERAL 
FONTE: <https://bit.ly/3MzBmCF>. Acesso em: 16 maio 2022
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
O Decreto-Lei nº 200/1967estruturou a Administração Pública federal em di-
reta e indireta. A Administração Pública direta, como já vimos, é composta da presi-
dência da República e dos ministérios; já a indireta, de entidades administrativas 
dotadas de personalidade jurídica própria, quais sejam: autarquias; empresas 
públicas; sociedades de economia mista; fundações públicas (BRASIL, 1987).
Em 2005, nasceu mais um integrante da Administração Pública indireta, 
por meio da Lei nº 11.107/2005: o consórcio de direito público; uma associação 
pública de natureza autárquica que passou a integrar todos os entes da federação 
consorciados, devendo, assim, obedecer aos princípios da Administração Pública.
Há um vínculo funcional entre a pessoa jurídica administrativa e o ente po-
lítico que a criou, o que determina um controle de natureza finalística sobre seus 
atos. Assim, a Administração Pública indireta corresponde às pessoas jurídicas 
criadas pelos entes federados, ou seja, pelas pessoas políticas que compõem a 
Administração Pública direta com o objetivo de realizar a função administrativa 
descentralizada, por serviço, funcional ou técnica. 
https://bit.ly/3MzBmCF
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2011.107-2005?OpenDocument
32
FIGURA 9 – FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
FONTE: <https://bit.ly/3Lk65Cb>. Acesso em: 16 maio 2022
As pessoas jurídicas dotadas de personalidade de direito público ou privado 
são denominadas autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedade 
de economia mista (Art. 4º, II, do Decreto nº 200/1967) e consórcios públicos (Lei nº 
11.107/2005). Essas entidades administrativas são compostas de órgãos públicos 
desconcentrados, órgãos públicos internos, com a função prevista em lei. 
4.1 AUTARQUIAS
Pessoas jurídicas de direito público interno, criadas por lei específica (Art. 
37, XIX, da Constituição Federal), realizam atividades típicas da Administração 
Pública centralizada. Seu conceito foi disciplinado pelo Art. 5º, I, do Decreto-Lei 
nº 200/1967. Das autarquias, podemos citar o Instituto Nacional de Seguro Social 
(INSS) e o Banco Central do Brasil (Bacen).
A autarquia é o serviço autônomo criado por lei com personalidade jurídica 
própria e patrimônio e receita próprios, com a finalidade de realizar atividades da 
Administração Pública que requeiram uma gestão administrativa e financeira des-
centralizada para seu melhor funcionamento.
https://bit.ly/3Lk65Cb
FIGURA 10 – BANCO CENTRAL DO BRASIL: AUTARQUIA DE NATUREZA ESPECIAL, COM AUTONO-
MIA ESTABELECIDA PELA LEI COMPLEMENTAR Nº 179/2021
FONTE: <https://bit.ly/3FPIuYS>. Acesso em: 16 maio 2022.
Assim, a autarquia é uma entidade dotada de personalidade jurídica própria 
que realiza atividades típicas do Estado (em seu lugar) e, por isso, de caráter de 
direito público. Contudo, seus atos de constituição não precisam ser registrados 
em cartório. Vejamos suas características:
• Tem imunidade tributária (não há tributação) relativa a impostos (Art. 
150, parágrafo 1º, da Constituição Federal); entretanto, permanece 
como contribuinte das demais espécies tributárias – taxas, contribuição 
de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições especiais.
• O patrimônio e os bens são públicos e, por isso, afetados pelo interesse 
público. Logo, não podem ser vendidos ou doados (Art. 98 do Código 
Civil) sem a perda desse interesse, e são dotados das seguintes carac-
terísticas: impenhorabilidade (não podem sofrer penhora por dívidas em 
aberto); inalienabilidade (bens afetados de interesse público); impres-
critibilidade (não incide prazo de prescrição, ou seja, não há extinção da 
prestação devida).
• Na venda, o bem em questão deve estar desafetado de interesse públi-
co (se foi por lei a afetação, deverá ser por lei a desafetação).
• Responde judicialmente com prazo em dobro. 
• Os atos praticados são classificados como ato administrativo dotado 
de presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexe-
cutoriedade.
• Pode celebrar contratos administrativos. 
• A responsabilidade por seus atos é objetiva e direta. 
• Os processos judiciais de seu interesse têm prazo em dobro para reali-
zar atos necessários.
https://bit.ly/3FPIuYS
34
• Tem servidores públicos em seus quadros, submetidos a um estatu-
to dos servidores públicos; se forem servidores federais, serão regidos 
pela Lei Federal nº 8.112/1990. 
Há alguns tipos de autarquias:
• agências reguladoras de mercado (como Agência Nacional de Telecomu-
nicações – Anatel e Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa); 
• autarquias corporativas ou de cunho profissional (Conselho Regional de 
Engenharia e Agronomia – Crea); 
• autarquias funcionais (Procon e Fundação Nacional do Índio – Funai); 
• autarquias administrativas ou de serviço (Instituto Nacional do Seguro 
Social – INSS); 
• autarquias fundacionais (criadas como fundações de direito público, a 
exemplo da Fundação de Apoio à Escola Técnica do Rio de Janeiro – 
Faetec/RJ); 
• autarquias territoriais (Território Federal); 
• associações públicas (Lei nº 11.107/2005).
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) é uma entidade sui generis, em face 
da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3026, julgada pelo STF, a qual definiu 
que essa entidade não é uma autarquia devido a suas características institucionais.
As agências reguladoras de mercado, especificamente, são autarquias 
especiais que têm o poder de fiscalizar, controlar e disciplinar a prestação de ser-
viços públicos concedidos, os quais são realizados por empresas privadas, consti-
tuídas pela retirada da intervenção estatal direta na economia e por ideais liberais 
consagrados no ordenamento jurídico, como abertura ao capital estrangeiro na 
Constituição de 1988; diminuição dos monopólios estatais; Programa Nacional de 
Desestatização (PND), instituído pela Lei nº 8.031/1990, substituído, posteriormen-
te, pela Lei nº 9.491/1997). Como exemplos, temos a Agência Nacional de Petróleo 
(ANP) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).
Essas agências podem ser classificadas como agências de serviço com po-
der de disciplinar e fiscalizar a prestação de serviços públicos e como agência de 
fomento e desenvolvimento dos setores privados. O dirigente, para ser nomeado 
pelo presidente da República, deve ser sabatinado e aprovado pelo Senado Federal, 
em votação secreta. Exercerá um mandato, com prazo fixo, que será encerrado 
mediante renúncia, decisão por sentença judicial transitada em julgado, morte ou 
término do prazo.
35
FIGURA 11 – ANATEL, AGÊNCIA REGULADORA DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
FONTE: <https://bit.ly/3PsVyYK>. Acesso em: 16 maio 2022.
As agências executivas, previstas no Art. 37, parágrafo 8º, da Constitui-
ção Federal, referem-se a um atributo concedido pelo governo federal a autarquias, 
fundações e órgãos que celebram um contrato de gestão com o ministério espe-
cífico, fixando metas de desempenho, assim constituindo-se como um importante 
instrumento de administração gerencial (BRASIL, 1988).
As fundações públicas são dotadas de personalidade jurídica de direito 
público interno, segundo o Art. 37, XIX, da Constituição Federal, criadas por lei es-
pecífica, mediante afetação de seu patrimônio. Têm as mesmas características ju-
rídicas aplicáveis a entidades autárquicas, ou seja, são dotadas de poder de polícia 
na prestação de serviço público. Como exemplos, temos a Fundação Nacional de 
Saúde (Funasa), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a Fundação 
Biblioteca Nacional (BRASIL, 1988).
FIGURA 12 – IBGE, UMA FUNDAÇÃO PÚBLICA DE PESQUISA
FONTE: <https://bit.ly/3wxRs8K>. Acesso em: 16 maio 2022.
Já as fundações governamentais de direito privado seguem o Art. 2º 
do Decreto-Lei nº 200/1967, o qual diz que a fundação tem capacidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, e deve ser criada por autorização legislativa 
https://bit.ly/3PsVyYK
https://bit.ly/3wxRs8K
36
paraatuar em atividades de ensino, pesquisa e cultura. São dotadas de autonomia 
administrativa e patrimônio próprio (BRASIL, 1967).
Há uma diferença entre a fundação pública/governamental e a privada. A 
primeira recebe dotação orçamentária para pagamento dos seus custos (como 
a Faetec/RJ); a segunda, de caráter privado, é a responsável pelos pagamentos 
de suas despesas, pois não há dotação orçamentária (como a Fundação Getúlio 
Vargas – FGV).
Por fim, os consórcios públicos são associações públicas (pessoas jurí-
dicas de direito público), definidas como autarquias (autarquia interfederativa ou 
multifederada, pois pertencem a mais de um ente político). A Lei nº 11.107/2005 
dispõe sobre as normas gerais de contratação de consórcios públicos. Há, ainda, 
os consórcios que se constituem como pessoa jurídica de direito privado, os quais 
devem seguir a legislação civil e, por conseguinte, não integram a administração 
pública indireta (BRASIL, 2005).
Conheça as diferenças dos consórcios públicos de direito público e de direito 
privado assistindo ao vídeo AGU Explica – Consórcios públicos da Advo-
cacia-Geral da União (AGU). Disponível em: https://bit.ly/3FNyJug.
DICA
4.2 EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
As empresas estatais são dotadas de personalidade de direito privado, au-
torizadas por lei, segundo o Art. 37, XIX, da Constituição Federal. Podem ser empre-
sas públicas ou sociedades de economia mista (BRASIL, 1988).
A empresa pública é uma entidade administrativa com personalidade de 
direito privado, autorizada por lei e com patrimônio próprio. Seu capital é 100% per-
tencente ao ente federado instituidor. Pode ser constituída por uma pessoa jurídica 
ou mais de uma pessoa política. Um exemplo é a Caixa Econômica Federal (CEF).
Já a sociedade de economia mista é entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, autorizada por lei, sob forma de sociedade anônima, com 
50% + 1 do seu capital pertencente à pessoa política que a criou (ente federado). 
Como exemplo, podemos citar o Banco do Brasil (BB).
Ambos os conceitos, antes apresentados pelo Decreto-Lei nº 200/1967, es-
tão presentes na Lei nº 13.303/2016, a Lei de Responsabilidade das Estatais ou 
https://bit.ly/3FNyJug
37
Lei das Estatais. Nessa lei, descreve-se um regime jurídico híbrido, com regras do 
direito privado e também do direito público.
FIGURA 13 – ALGUMAS EMPRESAS ESTATAIS PRATICAM ATIVIDADES ECONÔMICAS
FONTE: <https://bit.ly/37ONIHR>. Acesso em: 16 maio 2022.
Tanto a empresa pública quanto a sociedade de economia mista têm perso-
nalidade jurídica de direito privado, são autorizadas por lei e ficam sob o controle do 
poder público. Outras características são: 
• têm patrimônio próprio; 
• objetivam explorar atividade econômica; 
• não podem gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas 
privadas; 
• seus contratos devem ser estabelecidos por meio de licitação; 
• há necessidade de concurso público, nos moldes do Art. 37 da Consti-
tuição Federal, para a contratação de empregados; 
• são fiscalizadas pelo Tribunal de Contas e pelo Poder Legislativo. 
FIGURA 14 – CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO (CTL)
FONTE: <https://bit.ly/39pUJiO>. Acesso em: 16 maio 2022.
https://bit.ly/37ONIHR
https://bit.ly/39pUJiO
38
Seus empregados são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), 
com vínculo de relação de trabalho. Eventuais litígios serão processados na Justiça 
do Trabalho. Como já mencionamos, os empregados necessitam de prévia aprova-
ção em concurso público de provas ou provas e títulos. Não podem ter acumulação 
remunerada de cargos, empregos e funções públicas, além de estarem sujeitos ao 
teto do remuneratório previsto na Constituição, responderem à Lei de Improbidade 
Administrativa e seguirem a legislação penal (Código Penal) quando de sua atuação.
A Súmula 517 do STF prevê que a sociedade de economia mista poderá ter 
foro de justiça federal quando a União intervier como assistente ou oponente, já que 
o julgamento de suas ações é de competência da Justiça estadual (BRASIL, 1969).
Quanto à constituição do capital e à formação empresarial, as empresas 
públicas têm capital exclusivamente público, destinado à exploração de atividade 
econômica (como a CEF) ou à prestação de serviço público (como os Correios); já as 
sociedades de economia mista são constituídas como sociedade anônima e o capi-
tal tem participação tanto do poder público quanto do poder privado – mas o capital 
majoritário pertence ao governo, como se dá com a Petrobras e o Banco do Brasil. 
A personalidade jurídica de ambas as empresas estatais inicia-se com a ins-
crição de seus atos constitutivos em órgão competente. Segundo o Art. 37, XX, da 
Constituição Federal, podem criar subsidiárias (BRASIL, 1988).
Saiba mais sobre as atividades desenvolvidas pelas empresas estatais em: 
COUTINHO, D. R.; MESQUITA, C. F. M. M.; NASSER, M. V. N. A. M. Empresas es-
tatais entre serviços públicos e atividades econômicas. Revista Direito GV, São 
Paulo, v. 15, n. 1, jan./abr. 2019. Disponível em: https://bit.ly/38qTJeb. Acesso em: 
1 maio 2022.
DICA
https://bit.ly/38qTJeb
39
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:
• Os órgãos públicos são unidades de atuação integrantes da estrutura da Admi-
nistração direta e da Administração indireta, dotados de responsabilidade pelo 
cumprimento das funções administrativas.
• A Administração Pública direta e indireta deve seguir os princípios constitucionais 
e administrativos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
• Os órgãos públicos podem ser classificados de acordo com a posição estatal, a 
estrutura, a esfera de atuação, a atribuição e as suas funções.
• A atividade administrativa pode ser prestada de modo centralizado (realizada 
por pessoas políticas: Administração Pública direta) ou descentralizado (distri-
buição ou transferência de atividades da Administração Pública direta ou indi-
reta a particulares). 
• A Administração Pública direta é composta da presidência da República e dos 
ministérios. 
• A Administração Pública indireta, é composta de entidades administrativas com 
personalidade jurídica própria (autarquias, empresas públicas, sociedades de 
economia mista, fundações públicas).
• A autarquia é o serviço autônomo criado por lei com personalidade jurídica pró-
pria e patrimônio e receita próprios, com a finalidade de realizar atividades da 
Administração Pública que requeiram uma gestão descentralizada, para seu 
melhor funcionamento. 
• As agências reguladoras de mercado são autarquias especiais, que têm o poder 
de fiscalizar, controlar e disciplinar a prestação de serviços públicos concedidos 
a empresas privadas. 
• As agências executivas, referem-se a um atributo concedido pelo governo fede-
ral às autarquias, fundações e órgãos que celebram um contrato de gestão com 
o ministério específico.
• A empresa pública é uma entidade administrativa com personalidade de direito 
privado e com patrimônio próprio. Seu capital é 100% pertencente ao ente fede-
rado instituidor; 
• A sociedade de economia mista é uma entidade dotada de personalidade jurídi-
ca de direito privado, autorizada por lei, sob forma de sociedade anônima, com 
50% + 1 do seu capital pertencente à pessoa política que a criou (ente federado)
40
AUTOATIVIDADE
1. Agências reguladoras de mercado são autarquias especiais com o poder 
de fiscalizar, controlar e disciplinar a prestação de serviços públicos con-
cedidos, os quais são realizados por empresas privadas, constituídas pela 
retirada da intervenção estatal direta na economia e por ideais liberais 
consagrados no ordenamento jurídico. Em relação às agências regulado-
ras de mercado, assinale a alternativa CORRETA:
a. São autarquias com regime jurídico especial, dotadas de autono-
mia reforçada quanto ao ente político.
b. Têm poderes normativos, administrativos e judicantes, entretan-
to, são subordinadas ao entepolítico que as criou.
c. Podem adotar a forma de pessoa jurídica de direito público ou de 
direito privado.
d. São autarquias vinculadas ao ente político que as criou.
2. Leia o trecho a seguir: “Possuem personalidade jurídica própria; seu regi-
me jurídico pode ser de direito público ou de direito privado, conforme a 
espécie de entidade; são manifestação da descentralização por serviço, 
funcional ou técnica (outorga); estão vinculadas (não são subordinadas) 
a órgãos do respectivo ente político instituidor, sofrendo controle em sua 
atuação por parte destes” (ALEXANDRE; DEUS, 2020, p. 119). A descrição 
se refere à:
FONTE: ALEXANDRE, R.; DEUS, J. de. Direito administrativo. 4. ed. Rio 
de Janeiro: Forense, 2020. p. 119.
a. Administração Pública indireta.
b. Administração Pública direta.
c. empresa estatal.
d. agência executiva.
41
3. O Decreto-Lei nº 200/1967 estruturou a Administração Pública federal 
em direta e indireta: a primeira é composta da presidência da República 
e dos ministérios; a segunda, de entidades administrativas dotadas de 
personalidade jurídica própria (autarquias; empresas públicas; socieda-
des de economia mista; fundações públicas). Em relação às autarquias, 
classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas: 
( ) A OAB é uma autarquia especial, em face da ADI 3026, julgada pelo STF. 
( ) As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno criadas 
por lei específica.
( ) As autarquias são pessoas jurídicas criadas para atividades típicas da 
Administração Pública centralizada.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
a. F – V – V.
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V. 
4. A Administração Pública direta se assemelha ao Executivo dos diversos 
entes políticos brasileiros: da União, estadual, distrital e municipal, além 
de exercer as funções administrativas de forma centralizada, diferen-
ciando-se da Administração Pública indireta, que compreende entidades 
administrativas descentralizadas. Descreva as diferenças entre Adminis-
tração Pública direta e Administração Pública indireta.
5. Os órgãos públicos são repartições internas do Estado, instituídos com 
base na desconcentração administrativa, necessárias à sua organiza-
ção. Tais órgãos existem na administração direta e na indireta, mas não 
são dotados de personalidade jurídica, salvo quando a Constituição Fe-
deral dispuser o contrário. Descreva a função dos órgãos da Administra-
ção Pública direta.
43
TÓPICO 3
ÓRGÃOS PÚBLICOS 
E A ESTRUTURA DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
A crise fiscal do Estado na década de 1980, chamada de “década perdida”, é 
oriunda da má gestão do serviço público na aplicação de recursos dos organismos 
de fomento internacionais, o que causou problemas no desenvolvimento econômi-
co do país. Tal episódio teve início na crise do petróleo, em 1973. 
Essa crise trouxe problemas de governança que dificultaram a implemen-
tação de políticas públicas de forma eficiente. Como resposta a essa situação, ini-
ciou-se, nos primórdios da década de 1990, uma reação, com o desenvolvimento 
do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), em setembro de 1995. 
Implantava-se, portanto, a administração gerencial para substituir o modelo buro-
crático, dominante à época.
Com isso, nasceu o terceiro setor, constituído de pessoas jurídicas de direito 
privado, sem fins lucrativos, a fim de se realizar determinadas atividades de interes-
se público que sejam funções estatais não exclusivas. O intuito era reduzir custos 
e aumentar a qualidade das atividades da administração pública e, para isso, 
foram incluídos valores de eficiência e qualidade na prestação de serviços 
públicos. Além disso, o controle, que antes era no processo, passou a se dar 
no resultado. Houve, assim, a profissionalização dos servidores públicos. 
2 REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO
No Brasil, o colapso ocorrido no Estado na década de 1980 trouxe grandes 
problemas para administração pública na implementação de políticas públicas de 
forma eficiente; por isso, houve a necessidade de uma reestruturação do Estado 
em seus três poderes e em todos os entes federados.
Nascia, portanto, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), 
com a missão de melhorar a gestão da coisa pública, o qual tinha como diretriz a 
publicização dos serviços estatais não exclusivos, criando o terceiro setor. Nesse 
44
caminho, foi adotada a Administração Pública gerencial no lugar da Administração 
Pública burocrática, que, até então, era a utilizada.
ATENÇÃO
• Administração pública patrimonialista: troca de favores entre a Ad-
ministração e os particulares.
• Administração pública burocrática: racional, ou seja, faz a adequação 
dos meios às finalidades na busca da eficiência.
• Administração pública gerencial: integra eficiência dos serviços, ava-
liação de desempenho e controle de resultados.
Desse modo, foi ampliada a autonomia com o contrato de gestão entre ór-
gãos e entidades da Administração Pública direta e indireta. No entanto, há uma 
restrição dessa autonomia quando o contrato versa sobre as organizações sociais. O 
referido contrato de gestão tem sofrido muitas críticas pela doutrina, já que, para que 
haja sua celebração, há necessidade de interesses contrapostos entre as partes, e o 
acordo entre organização social e poder público tem natureza de convênio (acordo 
entre as partes), e não de contrato de gestão, como a legislação determina. 
3 TERCEIRO SETOR
O aparecimento das organizações não governamentais (ONGs) deu-se na 
década de 1950, tendo como base o ensino da educação básica. Com a ditadura 
militar que se iniciou em 1964, houve uma expansão com o surgimento de entida-
des de defesa dos direitos humanos e da democracia. Em 1990, com a chegada do 
PDRAE, implementado a partir de 1995, novas organizações nasceram por conta 
dessa reforma e do processo de publicização.
As organizações da sociedade civil passaram a ser responsáveis por ser-
viços não exclusivos do Estado em áreas como saúde, educação, meio ambiente, 
cultura e ciência e tecnologia. A Lei nº 13.019/2014 é o marco civil do terceiro setor.
45
FIGURA 15 – TERCEIRO SETOR
Organiza-
ção da 
sociedade 
civil
Organiza-
ção social
Serviço 
social 
autônomo
Terceiro 
setor
Organi-
zação civil 
de interes-
se público
FONTE: O autor
Nascia, portanto, o sistema de parceria das organizações sociais, das or-
ganizações da sociedade civil e das parcerias público-privadas (PPPs); ins-
tituições que congregam o terceiro setor com a publicização dos serviços estatais 
e não exclusivos. Tal ato tornou a prestação de serviços mais eficiente, diminuindo, 
assim, o déficit público.
O terceiro setor nasceu com objetivo de colaborar com o Estado na reali-
zação de serviços públicos. Para tanto, são definidas metas de desempenho (ad-
ministração gerencial) em troca de benefícios concedidos pelo poder público. O 
terceiro setor deve qualificar-se em organizações sociais ou organizações sociais 
de interesse público, de caráter privado, e estas podem firmar um convênio (entre 
poder público e terceiro setor); um contrato de gestão (no caso das organizações 
sociais); um termo de parceria (no caso das organizações da sociedade civil de 
interesse público). Existem, ainda, o termo de fomento, o termo de colaboração e 
o acordo de colaboração com o Estado para fins de serviços públicos estatais não 
exclusivos, como os culturais, educacionais e de pesquisa.
Há, desse modo, o atendimento dos interesses individuais e coletivos por 
parte dessas instituições no lugar do Estado, que passa a agir subsidiariamente 
(forma supletiva).
3.1 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPS)
Existe a Administração Pública, parceiro público representado pelo poder 
público, que visa receber o serviço, precedido ou não por obra pública, a ser reali-
46
zado pelo parceiro privado, particular contratado, via de regra formalizado em uma 
sociedade de propósito específico, na busca da prestaçãode serviços públicos em 
prol da sociedade ou para auxílio ao desenvolvimento das atividades-meio pratica-
das pela Administração para atendimento de interesse público, com prazo de 5 a 
35 anos, firmado pela Administração Pública com o particular, cujo valor não seja 
inferior a vinte milhões de reais.
As PPPs objetivam realizar, parcial ou totalmente, obras e atividades de in-
teresse público. Há duas formas de remuneração: pelo governo (concessão ad-
ministrativa) ou por uma tarifa a ser paga parte pelo usuário e parte pelo poder 
público (concessão patrocinada). Os modelos de parceria estão previstos na Lei nº 
11.079/2004. 
Alguns exemplos são a contratação de um parceiro para construir e admi-
nistrar um presídio (concessão administrativa) e a contratação para realizar de-
terminada obra e depois ser remunerado pelo usuário e pelo governo (concessão 
patrocinada), como é o caso de um pedágio.
3.2 ENTIDADES DE APOIO
Segundo a Ebradi (2018, s. p.), as entidades de apoio apresentam as seguin-
tes características:
1. Têm personalidade jurídica de direito privado.
2. São constituídas sob forma de fundação (geralmente), associação 
ou cooperativa.
3. São instituídas por servidores públicos.
4. Não têm fins lucrativos.
5. Prestam serviços não exclusivos do Estado, em caráter privado.
6. Estabelecem vínculo com a Administração Pública mediante convênio.
7. Servem como meio de a Administração Pública arrecadar e como 
forma de incentivo para que a iniciativa privada invista na estru-
tura da instituição pública, na qual a entidade de apoio se instala.
8. Temos como exemplos a FIPE e a Fundação Zerbini. 
3.3 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)
São pessoas de direito privado, sem fins lucrativos, que atuam em atividades 
de fomento para o Estado e que prestam serviços não exclusivos. Recebem essa 
qualificação, por ato discricionário a ser publicado pelo órgão compatível com o ob-
jeto da organização social, para exercerem as atividades não exclusivas do Estado.
47
Há um contrato de gestão conhecido como “acordo-programa”, que define 
as metas de desempenho para órgãos ou entidades que atuam em troca de benefí-
cios concedidos pelo Estado. Após a aprovação pelo Conselho de Administração da 
entidade, o contrato deve ser aprovado pelo ministro de Estado ou pela autoridade 
supervisora da atividade a ser contratada (Lei nº 9.637/1998, Art. 6º). 
Desse modo, busca-se uma gestão eficiente ao se conceder maior autono-
mia às entidades ou aos órgãos administrativos, que devem se basear no controle 
de resultados.
Alguns exemplos de organizações sociais na área da saúde são:
• Associação Beneficente do Hospital Universitário (ABHU);
• Associação do Fundo de Incentivo à Psicofarmacologia (Afip);
• Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Assistência do Hospital das 
Clínicas da Universidade de São Paulo (HCFMRPUSP-Faepa);
• Instituto de Responsabilidade Social Sírio-Libanês.
Resumindo, as OS têm as seguintes características:
1. A categoria foi criada pela Lei nº 9637/1998 – contexto da reforma 
do Estado.
2. São pessoas jurídicas de direito privado.
3. Instituídas sob forma de fundação, associação ou cooperativa.
4. Não possuem fins lucrativos.
5. Desempenham prestação de serviços públicos não exclusivos do 
Estado.
6. Os serviços são delegados por meio de contrato de gestão – geral-
mente na área da saúde.
7. Do contrato, advém a obrigação de cumprir os objetivos estabeleci-
dos com o investimento público.
8. São fiscalizadas tanto pela Administração Pública, quanto pelo tri-
bunal de contas. (EBRADI, 2018, s. p.)
3.4 ORGANIZAÇÕES DE SOCIEDADE CIVIL DE 
INTERESSE PÚBLICO (OSCIPS)
São regidas pela Lei nº 9.790/1999 e qualificam-se, por ato vinculado do 
Ministério da Justiça, como prestadoras de serviços sociais não exclusivos do 
Estado e que realizam com este um termo de parceria, hoje denominado “termo 
48
de colaboração” ou “termo de fomento”. Fundações públicas, entidades religiosas 
que buscam a disseminação de credos e cultos, partidos políticos e associações 
de classe não se enquadram como OSCIP. Resumindo, uma OSCIP tem as seguin-
tes características:
1. É pessoa jurídica de direito privado.
2. Instituída por particulares.
3. Presta serviços sociais não exclusivos do Estado.
4. Não tem fins lucrativos.
5. Estabelecida mediante termo de parceria com a Administração 
Pública.
6. Não é delegação da atividade estatal, e sim fomento para a atividade.
7. São fiscalizadas pela Administração Pública e pelo Tribunal de Con-
tas (EBRADI, 2018, s. p.).
3.5 ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL (OSCS), 
OU ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS 
(ONGS)
Realizam funções estatais em colaboração com o poder público em troca de 
apoio, geralmente financeiro.
FIGURA 16 – PARCERIA DA OSC COM O PODER PÚBLICO
FONTE: <https://bit.ly/3FN03Jb>. Acesso em: 16 maio 2022.
49
Até a chegada da Lei nº 13.019/2014, modificada pela Lei nº 13.204/2015, as 
atividades praticadas pela OSCs eram realizadas por meio de convênio; atualmente, 
isso se dá por parceria. 
A seleção acontece pelo Procedimento de Manifestação de Interesse Social 
(chamamento público), e a organização deve criar um plano de trabalho (objeto da 
parceria, com termos e forma de execução). 
Na Figura 17, vejamos como pode ser estabelecida a parceria entre OSC e 
poder público.
FIGURA 17 – FORMAS DE PARCERIA ENTRE OSC E PODER PÚBLICO
OSC
Com transferência 
de recursos
Sem trans-
ferência de 
recursos
Acordo de
cooperação
Proposta pelo 
particular: termo 
de fomento
Proposta pelo 
Estado: termo de 
colaboração
FONTE: O autor
ATENÇÃO
O primeiro setor é o Estado; o segundo setor é o mercado; o terceiro 
setor é não estatal (organizações que não são de natureza privada e que 
não visam ao lucro); o quarto setor é a economia informal, como comércio 
informal, tráfico de drogas e corrupção.
50
3.5 SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS, OU SISTEMA 
S, OU PARAESTATAIS
São pessoas jurídicas de direito privado instituídas por lei, sem finalidade de 
lucros, as quais realizam atividade privada de interesse público, ou seja, serviços 
não exclusivos do Estado. Integram o Sistema S: Serviço Social da Indústria (Sesi); 
Serviço Social do Comércio (Sesc); Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial 
(Senai); Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac); Serviço Brasileiro de 
Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), entre outros.
Vejamos algumas características:
• Não pertencem à Administração Pública indireta e não mantêm vínculo 
de subordinação com o poder público. 
• Recebem dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais.
• Seguem os princípios gerais da administração, os quais devem estar em 
consonância com seus objetivos sociais e institucionais. 
• Seus empregados devem ser regidos pela CLT, porém equiparados, para 
fins penais, ao conceito de funcionário público do Código Penal. 
• Não estão sujeitos à recuperação de empresa ou falência.
• Ministram assistência ou ensino a certas categorias sociais ou pro-
fissionais.
4 A GESTÃO CONTEMPORÂNEA DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A gestão da Administração Pública ou a gestão pública busca implemen-
tar uma gestão eficiente dos recursos públicos, com custos baixos e qualidade na 
prestação de serviços, em prol do interesse público e do desenvolvimento susten-
tável, em entidades criadas para esse fim. 
A gestão pública contemporânea considera cinco princípios ou fundamen-
tos pós-burocráticos, segundo Marcelino (2019):
• orientação para o resultado: foco nos resultados nos serviços públi-
cos e nas políticas públicas;
• foco no usuário–cidadão: atendimento ágil ao cidadão, como aconte-
ce, por exemplo, no Poupatempo, nos estados do Rio de Janeiro e São 
Paulo; no SAC, na Bahia; no Vapt Vupt, em Goiás; no Viva Cidadão, no 
Maranhão; no UAI, em Minas Gerais;
51
• valorização do funcionário: transparência administrativa (Lei do Aces-
so à Informação, Lei da Transparência e Lei de Responsabilidade Fiscal);
• controle social, transparência e participação:democratização da 
gestão pública, como o Programa Bolsa-Família;
• modernização da gestão: ações de modernização, a exemplo do go-
verno eletrônico, ou e-gov.
Hoje, vemos a corrupção, o suborno e a propina como elementos que provo-
cam prejuízos para a realização de políticas públicas, especialmente as destinadas 
às pessoas em vulnerabilidade social, o que fere os direitos humanos. 
Uma das formas de se inibir a corrupção é apurar os fatos e punir os envol-
vidos em atividades ilícitas no local necessário para tanto.
Na gestão pública, temos a Lei nº 12.846/2013, a Lei Anticorrupção, que 
versa sobre o combate às práticas ilícitas na Administração Pública. Essa lei trouxe 
a necessidade das técnicas de um programa de compliance sobretudo em empre-
sas que se relacionam com o Estado. Esse programa tem como foco a ética e a 
transparência da coisa pública.
Compliance, termo em inglês, significa “agir de acordo com” ou “em confor-
midade com”.
NOTA
O Decreto Federal nº 9.203/ 2017 determinou a instituição de programa 
de compliance em órgãos e entidades da Administração Pública federal direta, au-
tárquica e fundacional. Para tanto, exige comprometimento e apoio da alta admi-
nistração; criação de um setor responsável pela implantação do programa; análise, 
avaliação e gestão de riscos associados à integridade; monitoramento dos atribu-
tos do programa. 
Conheça o manual para implementação de programa de compliance da CGU: 
BRASIL. Ministério da Transparência. Controladoria-Geral da União. Manual 
para implementação de programas de integridade: orientações para o 
setor público. Brasília, DF: CGU, 2017. Disponível em: https://bit.ly/3PnmetM. 
Acesso em: 1 maio 2022.
DICA
https://bit.ly/3PnmetM
52
FIGURA 18 – COMPLIANCE NA GESTÃO PÚBLICA
FONTE: <https://bit.ly/3PoBvdW>. Acesso em: 16 maio 2022.
A governança, de modo geral, está associada à saída dos proprietários da 
administração de seus negócios, quando terceiros assumem a gestão. Por isso, é 
necessária a realização de certas tarefas para que não se obtenham vantagens fi-
nanceiras de forma irregular. A governança pública, por sua vez, refere-se à adoção 
de práticas relacionadas aos serviços públicos.
O governo deve implantar as políticas públicas e criar órgãos de controle. 
Para tanto, é preciso observar os diversos atores sociais que buscam assegurar as 
referidas políticas públicas às pessoas em vulnerabilidade social. Entre esses atores, 
estão os representantes da sociedade civil organizada, dos movimentos sociais e dos 
identitários (por exemplo, de raça), dos movimentos sociais ligados à saúde (quando 
determinada camada social necessita de uma política específica), entre outros. 
FIGURA 19 – GOVERNANÇA PÚBLICA
FONTE: <https://bit.ly/3MlyZmI>. Acesso em: 16 maio 2022.
https://bit.ly/3PoBvdW
https://bit.ly/3MlyZmI
53
Nesse contexto, deve-se observar a organização corporativa que versa so-
bre a função de cada órgão desconcentrado e sua função na Administração Pú-
blica na busca do interesse público e da sustentabilidade. Desse modo, devem ser 
gerenciados os riscos inerentes às atividades, bem como a transparência e a res-
ponsabilidade em sua atuação.
Quais são as boas práticas que compõem a governança pública? 
Liderança (capacitação de agentes públicos); estratégia (missão, visão, 
objetivos, indicadores e metas de desempenho); controle (boas práticas de 
controle e gestão de riscos na Administração Pública). 
IMPORTANTE
FIGURA 20 – GOVERNANÇA
FONTE: <https://bit.ly/3MlODhI>. Acesso em: 16 maio 2022.
Os serviços prestados pela gestão pública devem contemplar as boas práti-
cas da governança, que são mecanismos de liderança, estratégia e controle com a 
finalidade de avaliar, direcionar e monitorar a gestão em prol de interesses públicos 
na realização de políticas públicas. Essa governança tem três braços: gestão de ris-
cos e controle interno (combater as ameaças à gestão e aproveitar as oportunida-
des identificadas); auditoria interna (apuração das denúncias internas realizadas); 
accountability (prestação de contas) e transparência.
https://bit.ly/3MlODhI
54
Você sabe qual é importância do compliance na Administração Pública? As-
sista ao vídeo AGU Explica – Governança pública, da Advocacia-Geral da 
União (AGU). Disponível em: https://bit.ly/39qUxzv.
DICA
Para ampliar seus conhecimentos, sugerimos a leitura do Tópico 2 do artigo 
“Conformação e integridade: alguns conceitos demarcatórios” de Rogerio Gesta 
Leal. O texto aborda o programa de compliance na Administração Pública, trazendo 
conceitos relacionados à conformação e à integridade como elementos de controle.
https://bit.ly/39qUxzv
55
LEITURA COMPLEMENTAR
CONFORMAÇÃO E INTEGRIDADE: ALGUNS 
CONCEITOS DEMARCATÓRIOS
Rogerio Gesta Leal
Já houve oportunidade de dizer que a corrupção tem evidenciado ao longo 
do tempo faces multissetoriais e capacidade de expansão infinita na rede de rela-
ções sociais e institucionais, públicas e privadas, em todo o mundo, e, nos últimos 
tempos, tem ganhado maior notoriedade em face da difusão e da redifusão midiáti-
ca tradicional (jornais, televisão, rádio) e alternativa (blogs, Twiter, Facebook, redes 
sociais etc.), não se extraindo daí, em regra, análises, diagnósticos e prognósticos 
mais aprofundados de suas causas e consequências (LEAL, 2013).
Ao lado dos aspectos positivos de progressiva amplitude do debate sobre 
o tema, conta-se hoje com mais leis, tratados, convenções, pactos, sentenças ju-
diciais e procedimentos administrativos que se ocupam dessas questões, gerando 
até reflexos sobre a opinião pública de massa, que tem resgatado a capacidade de 
indignação quanto a isso, o que se afigura importante.
Desde a década de 1970, há no Ocidente preocupações mais formais com 
o tema, haja vista a edição do Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), de 1977, nos 
EUA, e mesmo os tratados internacionais relacionados com o combate à corrupção 
de funcionários públicos estrangeiros, da Organização para a Cooperação e Desen-
volvimento Econômico (OCDE), e documentos das Nações Unidas. Não bastassem 
tais documentos, pode-se contar com alguns instrumentos jurídicos internacionais 
decorrentes dessa preocupação, entre os quais: (a) o Código Internacional de Con-
duta para os titulares de cargos públicos, aprovado pela Resolução nº 51/59, da 
Assembleia Geral das Nações Unidas; (b) a Declaração das Nações Unidas contra a 
Corrupção e o Suborno nas transações comerciais internacionais, igualmente apro-
vada pela Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral das Nações Unidas; (c) a Resolu-
ção nº 54/128, da Assembleia Geral, fazendo suas as conclusões e recomendações 
aprovadas pela Reunião do Grupo de Expertos sobre a Corrupção e seus Circuitos 
Financeiros, celebrada em Paris, nos dias 30 de março a 1º de abril de 1999; (d) 
a Convenção Interamericana contra a Corrupção, aprovada pela Organização dos 
Estados Americanos em 29 de março de 1996; entre outros (KLITGAARD, 2005).
Nesta década de 1990, é importante também fazer referência à iniciati-
va norte-americana de ampliar os mecanismos de enfrentamento da corrupção, 
criando suas US Sentencing Guidelines, promulgadas em 1991, aí sim fomentando 
em muito o instituto do compliance como possibilidade de incremento de políticas 
56
de integridade corporativa e eventual atenuante de responsabilidade jurídica pela 
prática de ilícitos federais. 
Os anos de 1990 foram a década em que a remuneração dos administrado-
res se transmudou de um valor prioritariamente fixo para se basear nas ações. Com 
essa mudança, segundo Frazão e Medeiros (2019), a remuneração passou a ter 
como parâmetro a performance a curto prazo das ações. Essa mudança remune-
ratória, segundo os autores, transformou o valor das ações em uma preocupação 
diária dos administradores, muito mais do que o risco de ofertas hostis (FRAZÃO; 
MEDEIROS, 2019).
É no final da década de 1990 que a Comissão da União Europeia amplia o 
seu debate e preocupação com a corrupção, dando ensejo à criação dochamado 
Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), em 1999. Em seus relatos, a OLAF 
aponta vários campos sujeitos à corrupção na comunidade europeia, identificando 
autores e responsabilidades, o que tem auxiliado em muitas estratégias e em ações 
de prevenções a riscos e perigos corruptivos. 
Já em 2011, a Comissão adotou um pacote anticorrupção que criou o cha-
mado Mecanismo de Informação Anticorrupção da EU, para a avaliação periódica 
dos esforços dos Estados-Membros na luta contra a corrupção. Esse mecanismo 
avalia os resultados alcançados, as falhas e as vulnerabilidades dos Estados-Mem-
bros nesse campo, com o intuito de gerar maior empenho político na aplicação da 
tolerância zero à corrupção, promovendo a coaprendizagem e facilitando a partilha 
de boas práticas. 
A partir daqui, vários programas anticorrupção foram criados na EU, entre 
os quais destacam-se: (i) o Programa Hércules, que se dedica a combater a frau-
de, a corrupção e outras atividades ilegais lesivas das finanças da União Europeia, 
incluindo a luta contra o contrabando e a contrafação de cigarros; (ii) o Programa 
Péricles, que é destinado a proteger o espaço europeu da contrafação de moedas e 
de notas falsas; (iii) o Programa Pluto, que é um sistema de informação antifraude, 
utilizando ferramentas analíticas com base em projetos de domínio de informação, 
acelerando a identificação de irregularidades, constituindo plataforma de inter-
câmbio entre autoridades nacionais e estrangeiras. 
E, no Brasil, o que se tem feito em relação a isso? Bastante e pouco ao mes-
mo tempo! Bastante, porque a produção e a publicidade de informações de fácil 
acesso sobre os fenômenos corruptivos que têm ocorrido (principalmente em face 
do jornalismo investigativo) aumentam cada vez mais, auxiliando os processos de 
aferição de responsabilidades jurídicas as mais diversas (penais, civis, administrati-
vas, dentre outras). Por outro lado, os fenômenos corruptivos se sofisticam e estão 
mais complexos no que tange às suas constituições e operações, nomeadamente 
no âmbito do crime organizado (macro e micro), na lavagem de dinheiro, terrorismo 
etc., estando, não raro, à frente das políticas públicas e privadas de seus enfrenta-
mentos, e mesmo dos meios e técnicas de persecução jurídica. 
Daí a importância do aprimoramento permanente dos instrumentos de con-
troles preventivos e curativos à corrupção em todas as suas formas. 
No campo da Administração Pública, esses mecanismos de controle (inter-
no e externo) estão incorporados em ordenamentos jurídicos múltiplos, a começar 
pela Constituição Federal, no Brasil, conforme mostra a dicção do seu Art. 70, en-
volvendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. Tal 
obrigação se estende para os Estados e Municípios, assim como para as institui-
ções públicas descentralizadas.
O mesmo texto constitucional, ao tratar da organização do Estado, no capí-
tulo das atribuições dos Municípios (em seu Art. 31), estabelece que a fiscalização 
destes será exercida por seu Poder Legislativo – pela via do controle externo –, e pelo 
próprio Poder Executivo Municipal, por meio de seus sistemas de controle interno.
As Constituições dos Estados-Membros brasileiros, modo geral, exigem que 
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Esta-
do, e dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, e de quaisquer en-
tidades constituídas e mantidas pelo Estado, quanto à legalidade, legitimidade, mo-
ralidade, publicidade, eficiência, eficácia, economicidade, aplicação de subvenções 
e renúncia de receitas, deverá ser exercida pela Assembleia Legislativa, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada um dos Poderes, ob-
servado o disposto nos Arts. 70 a 75 da Constituição Federal.
Veja-se que em todas essas normas há referência expressa de que os po-
deres de Estado devem constituir sistema de controle interno! Mas o que vem a ser 
esse sistema? Há requisitos e/ou caracteres normativos mínimos que se exigem 
dele? Em termos históricos não se teve muitos parâmetros ou diretrizes pontuais 
para a constituição desse sistema de controle interno, deixando para cada órgão 
público o fazer a seu talante, daí decorrendo a ausência de matrizes paradigmáticas 
e de orientação para tal mister, o que autorizou, por muito tempo, o reconhecimen-
to de qualquer iniciativa – por mais precária que fosse – como aceitável.
A verdade é que não se tem dado de forma muito eficaz o controle interno 
em nível nacional, estadual e municipal, ora em razão da inexistência de cultura de 
controle dos atos da administração pública, o que difere de se afirmar não existirem 
condições objetivas de se fazê-lo, haja vista os comandos jurídicos assinalados; ora 
em face de serem escassos os seus paradigmas de instituição e gestão, o que é 
observado por Fortini e Silveira (2014).
58
Se formos avaliar, num primeiro momento, o que significa o referido controle 
interno, é possível trazer a ideia de que se trata da criação, dentro da própria orga-
nização, de mecanismos visando a aumentar a probabilidade de que os objetivos 
e as metas estabelecidos sejam atingidos por meio de procedimentos e processos 
legítimos e democráticos (igualmente controlados). Tal conceito preliminar é com-
plexo, eis que envolve tanto os deveres impostos por regras como por princípios 
jurídicos, tornando a tarefa de monitoramento e fiscalização permanente algo im-
prescindível à consecução dos referidos fins colimados pela ação pública. 
A perspectiva de autocontrole implica preparação/articulação de elementos 
(humanos e materiais) da própria administração, adequando sua estrutura adminis-
trativa e preparando servidores capazes de darem conta da natureza diferenciada e 
pertinente às tarefas consectárias, daí porque é imperioso que se estabeleçam para 
tais fins planos de organização, métodos e medidas voltadas para salvaguardar os re-
cursos da Administração Pública, garantir e verificar a exatidão e a veracidade das in-
formações que esta possui, promover a eficiência na gestão das receitas e despesas 
próprias, fomentar a observância das políticas prescritas e alcançar o cumprimento 
das metas e objetivos programados, nomeadamente os constitucionais, por óbvio 
que levando em conta a natureza privilegiada dos interesses que lhe são afetos. 
Agora, agrega-se ao cenário normativo nacional o instituto do compliance, 
que seguramente representa mais que mecanismo de controle de gestão de ne-
gócios privados em face da suas integridades e conformação aos sistemas e or-
denamentos jurídicos vigentes, mas diz com planos axiológicos e deontológicos de 
comportamentos voltados a escopos que, para além de lícitos, se integram a planos 
exógenos de existência do próprio interesse privado lato sensu, como o referente à 
sustentabilidade social, ambiental, humanitária, institucional, política e econômica 
dos interesses e ações em jogo (CANDELORO, 2012).
Então, essa fusão de horizontes entre os campos jurídicos cogentes e os 
valorativos e éticos cria performances amplas de integração que se projetam em 
modelos preventivos (e também curativos) de ações danosas a eles – tanto para o 
espaço público como para o privado –, pois é sempre importante evitar que situa-
ções de ilicitudes e imoralidades se concretizem – assim como as consequências 
decorrentes delas, sempre provocadoras de danos, riscos e perigos, individuais e 
transindividuais (ROSSETTI; PITTA, 2017). 
E eis o núcleo do compliance como política ampla de prevenção de da-
nos, riscos e perigos a direitos e garantias individuais e sociais, claro que também 
atentando para a dimensão reparatória daquelas lesões consumadas (SILVEIRA; 
SAAD-DINIZ, 2015).
A Instrução Normativa Conjunta nº 01/2016, do Ministério Público--Contro-
ladoriaGeral da União (CGU), que dispõe sobre controles internos, gestão de riscos 
e governança no âmbito do poder executivo federal, avança nessa preocupação, na 
59
medida em que sugere à Administração Pública a adoção de conceitos e de práticas 
contemporâneas de Bom Governo e que estão hoje sendo aplicados também pela 
iniciativa privada, entre os quais: (a) governança, como combinação de processos 
e estruturas implantadas pela alta administração, para informar, dirigir, administrar 
e monitorar as atividades da organização, com o intuito de alcançar os seus objeti-
vos; (b) governança no setor público, constituída por mecanismos de liderança, es-
tratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação 
da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços 
de interesse da sociedade; (c) gerenciamento de riscos (e o controle interno aqui é 
de suma relevância), definido como processo para identificar, avaliar, administrar e 
controlar potenciais eventos ou situações, para fornecer razoável certeza quanto 
ao alcance dos objetivos da organização. 
É a mesma CGU, aliás, que em seu Programa de Integridade: diretrizes para 
empresas privadas, define tal programa como o conjunto de medidas e de ações 
institucionais voltadas para a prevenção, detecção, punição e remediação de frau-
des e atos de corrupção. Da mesma forma, o Decreto Federal nº 8.420/2015, que 
regulamenta a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) no âmbito da União, define 
em seu Art. 41, o denominado Programa de Integridade, identificando-o como 
conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e in-
centivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de éti-
ca e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, 
fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a administração pública, 
nacional ou estrangeira.
É no Art. 42 deste Decreto que é possível encontrar um conjunto interes-
sante de critérios aferitórios exemplificativos (porque outros poderão ser instituí-
dos pela autoridade administrativa), mas vinculantes, da efetividade dos programas 
de compliance adotados pelas empresas visando a atenuante da sanção prevista 
na Lei nº 12.846/2013. Esses requisitos estabelecidos pela norma são suficientes 
para auxiliar na formatação de programas de integridade, desde que tenham ainda 
monitoramento qualitativo (virtuais e físicos, notadamente preventivos) da execu-
ção das ações, políticas e procedimentos ali referidos, de preferência em tempo 
real, sob pena de não se ter condições de mensurar a dimensão pragmática dos 
programas de integridade. 
Sob o ponto de vista das vantagens para além dos fatores da integridade e 
gestão proba que tais dispositivos enunciam, considerando eventuais penalizações 
das pessoas jurídicas decorrentes de condenação por atos de corrupção ou ilícitos 
praticados contra a Administração Pública, tem--se a possibilidade dos acordos de 
leniência (realizados pelas próprias autoridades administrativas), que podem isen-
tar empresas das sanções previstas no inciso II, do Art. 6º, e no inciso IV, do Art. 
19, todos da Lei nº 12.846/2013, e ainda reduzir em até 2/3 (dois terços) o valor da 
60
multa aplicável a elas, lembrando, todavia, que esse acordo não as exime da obri-
gação de reparar integralmente o dano causado – conforme Art. 16, parágrafos 2º 
e 3º, da mesma normativa. 
Isso é tão importante que o compliance constituiu-se como exigência da 
Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e do Banco Central do Brasil (BACEN) para 
determinadas pessoas jurídicas e relações negociais, além de ser exigido – com 
base na Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016) –, para as empresas públicas, so-
ciedades de economia mista e subsidiárias. Na mesma direção, a Resolução nº 
2.554/1998, do BACEN, determinou, às instituições financeiras, e àquelas autori-
zadas a funcionar por esse órgão, a implantação e a implementação de controles 
internos voltados para as atividades por elas desenvolvidas. 
Já o Decreto Federal nº 9.203, publicado em 22 de novembro de 2017, deter-
minou a instituição de programa de compliance no âmbito dos órgãos e entidades 
da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Nesse documen-
to, já estão os escopos do programa para os fins de remediar fraudes e atos de cor-
rupção, sendo estruturado em torno de quatro eixos: (i) comprometimento e apoio 
da alta administração; (ii) existência de unidade responsável pela implantação do 
programa; (iii) análise, avaliação e gestão de riscos associados à integridade; e (iv) 
monitoramento dos atributos do programa (Art. 19). 
Foi no mesmo caminho a CGU ao criar o Manual para a Implementação de 
Programas de Integridade – orientações para o setor público, estabelecendo pa-
râmetros sugestivos de conformidade a serem observados na instituição de pro-
gramas de integridade no setor público. Esse documento deixa muito claro que: 
Promover uma cultura de integridade no serviço público é requisito essencial para 
o aumento da confiança da sociedade no Estado e em suas instituições. Manter 
um alto nível de integridade e desenvolver uma cultura organizacional baseada em 
elevados valores padrões de conduta, constitui política pública fundamental a ser 
constantemente promovida e incentivada pelos governantes e gestores. 
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) também elaborou 
seu guia Programas de Compliance ao mercado, dando destaque, entre outros 
elementos, à importância dos benefícios que trazem no campo da prevenção de 
riscos, identificação antecipada de problemas, reconhecimento de ilicitudes, van-
tagens reputacionais, conscientização dos funcionários, redução de custos e con-
tingências (CADE, 2016).
Convém que a organização analise os riscos de compliance, considerando 
as causas e as fontes de não cumprimento e a gravidade de suas consequências, 
bem como a probabilidade de que os não cumprimentos e as consequências asso-
ciadas possam ocorrer. As consequências podem incluir, por exemplo, danos pes-
soais e ambientais, perda econômica, danos à sua reputação e responsabilidade 
civil e administrativa. 
61
Como quer Domingos Farinho (2019), todas essas preocupações têm como 
escopo nuclear assegurar a alquimia de uma empresa que deve simultaneamente 
ser competitiva no mercado em que opera, dado o seu objeto social, e a realização 
de interesses públicos específicos, num quadro de subordinação ao poder demo-
crático e não necessariamente orientado pelo mercado. 
E aqui tem e momento sensível à criação do programa de integridade: o 
adequado e eficiente mapeamento dos riscos e perigos que podem afetar a empre-
sa em suas áreas de atuação, sendo que, para cada uma delas, e diante das suas 
particularidades identitárias nos ambientes de negócios, haverá modelos, instru-
mentos e procedimentos específicos. 
FONTE: LEAL, R. G. Controle de integridade e administração pública: sinergias ne-
cessárias. Sequência Estudos Jurídicos e Políticos, Florianópolis, v. 41, n. 86, 
p. 148-169, dez. 2020. p. 150-157 Disponível em: https://bit.ly/3li4bqU. Acesso em: 
3 maio 2022.
https://bit.ly/3li4bqU
62
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como: 
• O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) foi criado com a 
missão de melhorar a gestão da coisa pública em resposta à crise fiscal na dé-
cada de 1980, iniciando a reforma administrativa do Estado. O intuito era reduzir 
custos e aumentar a qualidade das atividades da administração pública.
• O terceiro setor nasceu com objetivo de colaborar com o Estado na realização de 
serviços públicos não exclusivos. Para tanto, são definidas metas de desempenho 
(administração gerencial) em troca de benefícios concedidos pelo poder público.
• Nesse modelo, há o atendimento dos interesses individuais e coletivos por parte 
dessas instituições no lugar do Estado, que passa a agir subsidiariamente.• As organizações da sociedade civil passaram a ser responsáveis por serviços 
não exclusivos do Estado em áreas como saúde, educação, meio ambiente, cul-
tura e ciência e tecnologia.
• A gestão da Administração Pública ou a gestão pública busca implementar uma 
gestão eficiente dos recursos públicos, com custos baixos e qualidade na pres-
tação de serviços, em prol do interesse público e do desenvolvimento sustentá-
vel, em entidades criadas para esse fim. 
• A gestão pública contemporânea considera cinco princípios pós-burocráticos: 
orientação para o resultado; foco no usuário–cidadão; valorização do funcio-
nário; controle social, transparência e participação; e modernização da gestão.
• Na gestão pública, a Lei Anticorrupção versa sobre o combate às práticas ilícitas 
na Administração Pública. Essa lei trouxe a necessidade das técnicas de um 
programa de compliance. Esse programa tem como foco a ética, a transparência 
da coisa pública e a conformidade com a lei. 
• As boas práticas que compõem a governança pública são: liderança (capaci-
tação de agentes públicos); estratégia (missão, visão, objetivos, indicadores e 
metas de desempenho); e controle (boas práticas de controle e gestão de riscos 
na Administração Pública). 
63
AUTOATIVIDADE
1. As organizações sociais são pessoas de direito privado, sem fins lucra-
tivos, que atuam em atividades de fomento e que prestam serviços não 
exclusivos. Recebem a qualificação por ato discricionário a ser publicado 
pelo órgão compatível com o objeto da organização social. Qual docu-
mento deve ser assinado no órgão que expressa a atividade? 
a. Contrato de gestão.
b. Termo de parceria.
c. Acordo de colaboração.
d. Contrato de participação. 
2. Leia o trecho a seguir: As organizações sociais são pessoas de direito 
privado, sem fins lucrativos, que atuam em funções administrativas do 
Estado sob o manto de serviços não exclusivos. Para tanto, recebem um 
título de qualificação por parte do órgão ou da entidade que firmará o 
contrato de gestão. Em relação às organizações sociais, analise as sen-
tenças a seguir: 
I. As organizações sociais, também conhecidas pela sigla OS, não 
constituem uma nova categoria de pessoas jurídicas.
II. As organizações sociais são apenas uma qualificação (um títu-
lo jurídico) outorgada pelo Poder Público às pessoas jurídicas de 
direito privado, sem fins lucrativos, que atendam aos requisitos 
previstos na lei. 
III. Há uma parceria para a prestação de serviços sociais exclusivos 
do Estado, nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvi-
mento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, 
cultura e saúde.
Assinale a alternativa CORRETA: 
a. As sentenças I e II estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e III estão corretas. 
d. Somente a sentença III está correta. 
64
3. O terceiro setor compreende organizações de natureza privada, sem fins 
lucrativos, que realizam atividades de interesse público. Essas entidades 
são também chamadas de “organizações públicas não estatais”. Quanto 
ao terceiro setor, classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as 
falsas: 
 ( ) “Publicização” significa a transferência de serviços do Estado para o 
terceiro setor.
 ( ) O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado prevê a publiciza-
ção de serviços públicos estatais não exclusivos.
 ( ) Entre a Administração e o terceiro setor, há interesses antagônicos 
(diferentes).
 Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA: 
a. V – V – F.
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V.
4. A Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, que versa sobre 
o combate às práticas ilícitas na Administração Pública, trouxe consigo 
a necessidade de programas de  compliance  sobretudo em empresas 
que se relacionam com o Estado. Descreva a função do compliance na 
Administração Pública. 
5. Entre as entidades do terceiro setor, podemos incluir aquelas declaradas 
de utilidade pública, os serviços sociais autônomos (como Sesi, Sesc, Se-
nai), as organizações sociais (OSs) e as organizações da sociedade civil de 
interesse público (OSCIPs). Defina as OS e as OSCIPs. 
65
ALEXANDRE, R.; DEUS, J. de. Direito administrativo. 4. ed. Rio de Janeiro: Fo-
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ao Programa Nacional de Desestatização, revoga a Lei n° 8.031, de 12 de abril de 
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67
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https://jus.com.br/artigos/71600/principios-da-gestao-publica-contemporanea
https://jus.com.br/artigos/71600/principios-da-gestao-publica-contemporanea
UNIDADE 2
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos. No decorrer da unidade, você en-
contrará autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo apresentado
TÓPICO 1 – PRINCÍPIOS E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 2 – ATOS ADMINISTRATIVOS
TÓPICO 3 – CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E A RESPONSABILIDA-
DE CIVIL ADMINISTRATIVA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• compreender os princípios e poderes da Administração Pública;
• discutir a responsabilidade civil do Estado;
• analisar a função dos atos administrativos;
• avaliar os atos administrativos e seu controle.
RELAÇÕES JURÍDICAS 
DENTRO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
71
TÓPICO 1
PRINCÍPIOS E PODERES 
DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
O primeiro norte do direito administrativo é a Constituição Federal, a qual 
define a organização e o funcionamento da Administração Pública. Uma adminis-
tração tem como objetivos servir, executar, direcionar e gerir; já a Administração 
Pública assume dois sentidos quanto a sua função: um subjetivo (pessoas jurídicas, 
órgãos públicos e agentes públicos) e outro objetivo (função administrativa). 
A Administração Pública (direta ou indireta) deve seguir os princípios ad-
ministrativos, os quais são proposições fundamentais de uma ciência ou os ali-
cerces desta. Esses princípios administrativos visam condensar os valores fun-
damentais de um sistema jurídico e pertencem ao núcleo valorativo essencial 
da ordem jurídica, além de fundamentar o ramo em que se encontra. Por fim, os 
poderes da administração são poderes-deveres da Administração Pública para 
benefício da coletividade.
2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os princípios administrativos têm duas funções: uma hermenêutica, o que 
equivale a um aplicador dos direitos quando este tiver dúvida sobre o significado de 
determinado norma; e uma integrativa, para quando houver lacunas normativas, ou 
seja, visa preencher essas lacunas. Eles são um caminho, um norte e são dotados 
de valores fundamentais de um sistema. Servem de base ao complexo de normas, 
assim, armazenam o núcleo valorativo fundamental da ordem jurídica e, ao mesmo 
tempo, definem a natureza do ramo desta.
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FIGURA 1 – OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
FONTE: <https://bit.ly/3zUif2q>. Acesso em: 18 jun. 2022.
Assim, violar um princípio é mais grave que violar uma norma, pois, ao ferir-
mos um princípio, estamos atingindo o sistema de comandos.
Os princípios também se aplicam aos órgãos da administração direta, cria-
dos pelo fenômeno da desconcentração (ministérios, secretarias especiais, secre-
tarias estaduais, secretarias municipais, prefeituras regionais), e da administração 
indireta (pessoas jurídicas criadas pela descentralização, como autarquias, funda-
ções, empresas públicas, sociedades de economia mista e associações). Todavia, 
há bipolaridade no direito administrativo, pois, de um lado, encontra-se a garantia 
do respeito aos direitos individuais e, de outro, a autoridade da Administração Pú-
blica. Assim, estamos diante dos princípios da legalidade e da supremacia do inte-
resse público sobre o privado.
Os princípios que se aplicam ao direito administrativo buscam fundamentos 
de validade nos direitos fundamentais; na Constituição (implícitos e explícitos); nas 
normas infraconstitucionais; nos costumes; na doutrina. Vejamos o Quadro 1.
QUADRO 1 – Princípios aplicáveis ao direito administrativo
Tipo Exemplos
Princípios administrativos ligados 
aos direitos fundamentais.
Princípio republicano.
Princípio da dignidade humana.
Princípios constitucionais explícitos 
presentes no Art. 37 da Constitui-
ção Federal.
Princípio da legalidade.
Princípio da impessoalidade.
Princípio da moralidade.
Princípio da publicidade.
Princípio da eficiência.
Princípios implícitos da Constitui-
ção Federal.
Temos um exemplo relacionado à pandemia de Covid-19: a questão da vacina 
e sua necessidade extrapolam o interesse privado; a questão de ir e vir deverá 
ser ponderada quanto à questão da saúde.
Princípios administrativos presentes 
na legislação administrativa.
Princípio da ponderação.
Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
FONTE: O autor
73
Por exemplo, é proibido por parte dos agentes públicos realizarem qualquer 
tipo de propaganda pessoal na prestação dos serviços públicos, pois, caso façam, 
haverá o desvio de finalidade e, por conseguinte, fere-se o princípio da legalidade e 
da impessoalidade.
Desvio de finalidade (desvio de poder ou tredestinação) ocorre quando o 
ato atinge fim diverso do previsto na regrade competência. Abuso do po-
der pode ser dividido em desvio de poder/de finalidade ou em excesso de 
poder – em ambos o agente é competente, mas, no primeiro, há interesse 
diverso do interesse público e, no segundo, exorbita-se a competência.
IMPORTANTE
2.1 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
CONSTITUCIONAIS
Os ramos do direito têm princípios específicos, os quais influenciam a legis-
lação de forma explícita (estão expressos na lei, como os princípios constitucionais) 
e de forma implícita (estão subentendidos no sistema jurídico).
FIGURA 2 – OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SÃO INTERLIGADOS
FONTE: <https://bit.ly/3bbwzJB>. Acesso em: 17 jun. 2022.
Os princípios constitucionais explícitos da Administração Pública são:
• legalidade (atos previstos em lei);
• impessoalidade (atendimento impessoal e geral);
• moralidade (deveres da boa e honesta administração);
74
• publicidade (divulgação e fornecimento de informações de todos os 
atos praticados pela Administração Pública); 
• eficiência (o melhor resultado possível).
O prefeito de Cáceres (MT) precisou devolver dinheiro aos cofres públi-
cos por ter ferido princípios constitucionais. Saiba mais em: http://glo.
bo/39CYsKj.
INTERESSANTE
A seguir, vejamos os princípios constitucionais explícitos da Administração 
Pública.
2.1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Define que a Administração Pública só pode fazer o que está previsto por lei 
ou permitido por esta, ou seja, todos da Administração Pública devem cumprir as 
práticas previstas em lei, pois a valorização da lei está acima dos interesses priva-
dos ou pessoais do agente ou de terceiros.
Esse princípio é a base do Estado de Direito, que se constitui como uma das 
principais garantias do respeito aos direitos individuais.
QUADRO 2 – DIFERENÇAS ENTRE LEGALIDADE PRIVADA E LEGALIDADE PÚBLICA
Critério de 
diferenciação Legalidade privada Legalidade pública
Destinatário Particulares Agentes Públicos
Fundamento Autonomia de vontade Subordinação
Significado Podem fazer tudo que a lei não proíbe Só podem fazer o que a lei autoriza
Silêncio legislativo Equivale a permissão Equivale a proibição
Sentido da norma especifica Normas permissivas excepcionam proi-bições gerais ou reforçam liberdades
Normas proibitivas excepcionam per-
missões gerais ou reforçam vedações
Norma geral implícita Permissiva Proibitiva
FONTE: Mazza (2021, p. 91)
http://glo.bo/39CYsKj
http://glo.bo/39CYsKj
75
2.1.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU DA 
FINALIDADE
Menciona que os atos administrativos são imputáveis não só aos servidores 
públicos, mas também aos órgãos ou entidades administrativas da Administração 
Pública. Assim, os atos praticados devem ser impessoais, ou seja, devem ter como 
base a objetividade na busca do interesse público. Esse princípio proíbe a utilização 
de nome, símbolos ou imagens que remetam a uma promoção pessoal.
A impessoalidade refere-se ao tratamento igualitário, no qual todos são 
iguais perante a lei, portanto não pode haver discriminação de pessoas por posi-
cionamento político-ideológico, gênero, raça e etnia.
“A finalidade é um elemento de existência dos atos administrativos defini-
do na legislação positiva, que estabelece qual a consequência específica 
a ser visada por cada ato. Isto é, cada ato administrativo deve visar a uma 
finalidade compatível com a ordem jurídica” (ARAGÃO, 2012, p. 78);
NOTA
2.1.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
Indica que qualquer ato imoral praticado pelo agente público será conside-
rado ilegal e, por isso, autoriza o Poder Judiciário a anulá-lo. Esse princípio estabe-
lece que valores éticos estabelecidos por lei devem ser respeitados.
Desse modo, o princípio da moralidade promove a distinção entre certo e 
errado, honesto e desonesto – desse modo, os atos da Administração Pública de-
vem estar previstos em lei e visar à boa-fé, lealdade e probidade. 
Há dois tipos de boa-fé no direito administrativo: boa-fé subjetiva (vontade 
e intenção do indivíduo) e boa-fé objetiva ou de conduta (comportamento do agen-
te). Esta última manifesta-se por meio de ações dos agentes e dos particulares. 
Por exemplo, a Súmula Vinculante 13 proíbe o nepotismo, que é a contratação de 
parentes para cargos de comissão (STF, 2008).
76
O ato administrativo deve seguir os princípios éticos estabelecidos por lei 
e obedecer ao princípio da moralidade, ou seja, esses valores éticos devem 
estar pautados em lei.
NOTA
FIGURA 3 – PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
Proibidade /
Boa-fé
LealdadeHonestidade
Ética/Decoro
Moralidade
Administrativa
FONTE: Mazza (2021, p. 94)
Alguns instrumentos para defesa da moralidade são:
• ação popular: moralidade administrativa (Art. 5º da Lei nº 4.717/1965);
• ação civil pública de improbidade administrativa: Ministério Público e 
pessoas interessadas (Lei nº 8.429/1992);
• controle extremo exercido pelos tribunais de contas: fiscalização da le-
galidade e da legitimidade (Art. 71 da Constituição Federal); 
• Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): apuração de fato deter-
minado (Art. 58, parágrafo 3º, da Constituição Federal).
77
2.1.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Visa à transparência Administração Pública, ou seja, à prestação de contas 
pelos órgãos e pelas instituições públicas, exceto nos casos de segurança nacional, 
interesse público e investigações policiais. O acesso à informação está previsto no 
Art. 5º da Lei nº 12.527/2011.
Segundo Mazza (2021, p. 97), o princípio da publicidade se desdobra em:
a. Princípios da transparência: abriga o dever de prestar informações de 
interesse dos cidadãos e de não praticar condutas sigilosas;
b. Princípios da divulgação oficial: exige a publicação do conteúdo dos 
atos praticados atentando-se para o meio de publicidade definido pelo 
ordenamento ou consagrado pela prática administrativa.
O princípio da publicidade pode ser dirigido a um destinatário certo (auto-
rização para o servidor público realizar determinada tarefa) ou a destinatários in-
determinados (atos gerais, como o edital de licitação), além dos atos individuais de 
efeitos coletivos (as férias de um servidor atingem aos demais servidores do órgão, 
já que suas funções deverão ser realizadas por outro servidor no período de férias). 
FIGURA 4 – FINALIDADES DA PUBLICIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Exteriorizar a vontade da 
Administração Pública 
divulgando o conteúdo para 
conhecimento público.
Tornar exigível o 
conteúdo do ato.
Desencadear a 
produção de efeitos 
do ato administrativo.
Permitir o controle 
de legalidade do 
comportamento.
FONTE: Adaptado de Mazza (2021, p. 105-106)
78
“O princípio da publicidade impõe a transparência da atividade adminis-
trativa, a proibição de edição de atos secretos, a publicação oficial dos 
atos administrativos que produzam efeitos externos ou impliquem ônus à 
Administração Pública, bem como impõe que o conteúdo do ato seja de 
acesso livre a qualquer interessado” (ARAGÃO, 2012, p. 79).
IMPORTANTE
2.1.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Determina que o agente deve ser eficiente na condução das atividades ad-
ministrativas. Esse princípio foi incorporado à Constituição pela Emenda Constitu-
cional nº 19/1998, para a implantação da Administração Pública gerencial, voltada 
para o controle de resultados da Administração Pública, na busca da eliminação do 
desperdício e da valorização da qualidade.
FIGURA 5 – EFICIÊNCIA
FONTE: <https://bit.ly/3QCqENO>. Acesso em: 17 jun. 2022.
Vamos aprofundar nossos estudos nos princípios constitucionais admi-
nistrativos? Assista ao vídeo “AGU – Advocacia-Geral da União. Princípios 
da Administração Pública”. Disponível em: https://bit.ly/3y6hDp9.
INTERESSANTE
https://bit.ly/3y6hDp9
79
2.2 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
INFRACONSTITUCIONAIS
Alguns princípios administrativos estão presentes na legislação administra-
tiva e, por isso, são chamados de “princípios infraconstitucionais”. Vejamos cada 
um deles a seguir.
2.2.1 PRINCÍPIO DA TUTELA E AUTOTUTELA
O princípio da tutela, também conhecido como “princípio do controle”por 
parte da administração pública direta, determina a fiscalização das atividades admi-
nistrativas da administração pública indireta em respeito às finalidades institucionais.
Há um confronto entre autonomia e controle administrativo e financeiro; as 
ações sofrem um controle com base nos limites da lei. Todavia, a regra é a autono-
mia, e a exceção é o controle.
Já o princípio da autotutela estabelece o controle dos atos da Adminis-
tração Pública ou de outra entidade administrativa para revogar atos legais que 
sejam inconvenientes ou inoportunos e para anular atos ilegais. O efeito do primeiro 
é ex tunc e do segundo, ex nunc.
2.2.2 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E 
PROPORCIONALIDADE
O princípio da razoabilidade define a atuação da Administração Pública 
baseado no fato de que a lei autoriza ao administrador certa liberdade para realizar 
o ato administrativo, desde que não fira a lei (discricionariedade administrativa) e 
tenha uma necessidade de ser realizado.
O princípio da proporcionalidade refere-se à extensão e intensidade na 
realização do ato administrativo quando do cumprimento da finalidade da lei.
Assim, o primeiro princípio é a razão do ser do ato, ou seja, o motivo de sua 
realização, e o segundo, os meios e fins para atingir a realização do ato.
80
Qual é o motivo ou a necessidade do ato? Quando será realizado e em 
que proporções (oportunidade e conveniência)? O administrador não pode 
agir com base em critérios pessoais, mas, sim, em critérios que a socieda-
de entende como corretos, de interesse público. Tais decisões devem ser 
pautadas na Lei nº 9.784/1999.
ATENÇÃO
Por exemplo: uma sanção administrativa a ser aplicada pelo administrador 
ao agente público não pode determinar exigência ou dar punição fora dos ditames 
legais ou em medida superior ao necessário, pois sua atuação deve pautar-se no 
interesse público.
2.2.3 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DA 
LEGITIMIDADE OU VERACIDADE
Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade quando não 
forem manifestamente incompatíveis com o ordenamento jurídico, pois o ato tem a 
função de materializar a lei, ou seja, deve ser compatível com o Estado Democrático 
de Direito. Essa presunção é relativa, já que tem validade até que se prove o contrá-
rio (inversão do ônus da prova).
A presunção de legitimidade ao ato administrativo é um instrumento neces-
sário à satisfação dos deveres inerentes à função administrativa. Como há encar-
gos impostos ao Estado e fins que deve realizar, tem ele de dispor de instrumental 
jurídico compatível (BORTOLON, 2014). 
Marçal Justen Filho (2006 apud BORTOLON 2014, s. p.), afirma: “Se não 
houvesse a presunção de legitimidade do ato administrativo, o Estado 
teria de recorrer ao Poder Judiciário para obter provimento jurisdicional 
comprovando a legitimidade de seus atos, e somente assim poderia vin-
cular os terceiros”.
IMPORTANTE
81
2.2.4 PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO OU 
ESPECIALIDADE
Segundo Mazza (2021, p. 393), o princípio da descentralização ou especiali-
dade recomenda que, “sempre que possível, as funções administrativas devem ser 
desempenhadas por pessoas jurídicas autônomas, criadas por lei especificamente 
para tal finalidade. É o caso das autarquias, fundações públicas, empresas públicas 
e sociedades de economia mista (Art. 37, XIX, da CF)”.
Assim, por meio do princípio em tela, a Administração Pública visa criar pes-
soas jurídicas para prestação de serviço público com eficiência.
2.2.5 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
A Administração Pública deve justificar seus atos, ou seja, determinar os 
fundamentos de direito e de fato, quando da publicação do ato ou após, formando a 
teoria dos motivos determinantes, a qual deve ser aplicada em atos discricionários 
ou atos vinculados que dependem da apreciação de fatos e regras jurídicas. 
É importante mencionar que há diferenças entre o motivo e a motivação. 
Segundo Aragão (2012, p. 79, grifos nossos):
o motivo, como elemento de existência dos atos administrativos, con-
siste na situação fática e no pressuposto jurídico que determinaram a 
prática de um determinado ato administrativo. A motivação, por seu 
turno, é o requisito formal que se consubstancia no dever imposto ao 
Estado de enunciar expressamente tais razões de fato e de direito. Des-
se modo, a validade do ato dependerá da apresentação tanto do motivo 
quanto da relação lógica entre a prática do ato e a manifestação de von-
tade nele contida.
O fundamento da obrigação de motivar está previsto no Art. 50, parágrafo 
1º, da Lei 9.784/1999 e no Art. 20, parágrafo único, da Lei de Introdução às Normas 
do Direito Brasileiro (LINDB).
Motivação é a justificativa escrita do ato.
Motivo é fato que exterioriza a realização do ato.
Causa é a relação entre o motivo do ato e o conteúdo.
Móvel é a intenção do agente público na realização do ato.
Intenção real é a verdadeira razão que conduziu à realização do ato.
NOTA
82
2.2.6 PRINCÍPIO DA CELERIDADE
Busca eliminar procedimentos que prejudiquem o andamento processual, 
como etapas desnecessárias e prazos que prejudiquem as partes por causa de 
sua duração.
2.2.7 PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO 
LEGAL FORMAL E MATERIAL (ART. 5º, LIV, DA 
CONSTITUIÇÃO)
Teve origem na Magna Carta de João-sem-Terra, em 1215. Entretanto, foi na 
Constituição de Nova York, de 1821, que se tornou princípio constitucional.
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu Art. 5°, LIV, o princípio 
do devido processo legal e, no inciso LV do mesmo artigo, o contraditório e a ampla 
defesa. Assim, a Administração Pública, antes de tomar qualquer decisão adminis-
trativa prejudicial ao administrado, deve conceder-lhe a oportunidade do contradi-
tório e da ampla defesa.
FIGURA 6 – O DEVIDO PROCESSO LEGAL E AS DECISÕES EM RELAÇÃO AO ADMINISTRADO
FONTE: <https://bit.ly/3HH0YMg>. Acesso em: 17 jun. 2022.
O referido Art. 5º, LIV, da CF determina que a privação de liberdade ou de 
bens só pode ser aplicada após o devido processo legal, o qual é dividido em:
• formal: os requisitos estão na lei para validade da decisão; 
• material ou substantivo: tem o mesmo conteúdo do princípio da pro-
porcionalidade (o rito deve ser seguido na busca de uma decisão justa, 
adequada e proporcional à demanda judicial em curso).
83
Um exemplo da violação do devido processo legal é quando um agente 
público recebe uma punição com base na Lei de Improbidade Adminis-
trativa (Lei nº 8.429/1992), a qual é utilizada no processo administrativo 
disciplinar, fundamentado na Lei nº 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Pú-
blico Civil da União).
IMPORTANTE
2.2.8 PRINCÍPIO DO CONTROLE JUDICIAL DOS 
ATOS ADMINISTRATIVOS
O Brasil segue a jurisdição única ou una, a qual determina que qualquer le-
são ou ameaça de lesão poderá ser revista pelo Poder Judiciário. Portanto, os atos 
administrativos poderão ser revistos e, havendo ilegalidade, serão anulados.
2.2.9 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE DO 
ESTADO POR ATOS ADMINISTRATIVOS
A responsabilidade do Estado está prevista no Art. 37, parágrafo 6º, da 
Constituição Federal, que é a responsabilidade objetiva para atos comissivos do 
Estado, salvo os casos de responsabilidade subjetiva (por culpa do serviço) para os 
comportamentos omissivos, quando o Estado deveria agir legalmente para evitar 
um dano e não o fez ou fez tardiamente.
2.2.10 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA OU 
PROTEÇÃO A CONFIANÇA
Define que atos administrativos devem ser respeitados uma vez constituí-
dos, devido ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à coisa julgada (Lei nº 
9.784/1999). Esse princípio nos revela que o serviço público deve ser prestado com 
observância das regras básicas de segurança, não devendo representar riscos para 
o usuário. Isso é dever do prestador, pela sua responsabilidade objetiva, caso em 
que se aplica a regra do Art. 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal, que consagra 
a teoria do risco administrativo.
84
2.2.11 PRINCÍPIO DA ATUALIDADE
O agente público deve estar em constante atualização visando às evolu-ções tecnológicas, a fim de responder adequadamente aos anseios dos usuários na 
prestação do serviço público.
2.3 SUPRAPRINCÍPIOS DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e do prin-
cípio da indisponibilidade do interesse público visam, o primeiro, a atuação da 
Administração e, o segundo, as atividades da Administração. Esse princípio vin-
cula a Administração Pública em sua atuação e orienta o legislador na realização da 
legislação administrativa.
O princípio da indisponibilidade do interesse público determina que as ati-
vidades administrativas deverão respeitar o interesse da coletividade. Um exem-
plo é o isolamento e uso de máscara de proteção individual, obrigatórios durante a 
pandemia de Covid-19. Outro é observado quando da anulação ou revogação de um 
ato administrativo. Esse princípio está condicionado ao juízo de ponderação, o qual 
observa a densidade de interesses em sua aplicação. Há diferenças entre o inte-
resse coletivo (que é parcial), o interesse geral (que alcança todos os interesses da 
sociedade) e o interesse público (que está incorporado a uma norma, a uma medida 
ou a uma política pública).
FIGURA 7 – INTERESSE PÚBLICO
FONTE: <https://bit.ly/39KsBXX>. Acesso em: 17 jun. 2022.
O interesse público na Administração Pública sobrepõe o interesse indivi-
dual e, caso não seja seguido, haverá o desvio de finalidade, já que a função admi-
nistrativa constitui o dever do Estado de atender ao interesse público.
85
Alguns exemplos do princípio do interesse público ou da finalidade pública: 
• Art. 3º da Lei nº 13.979/2020, que define meios de enfrentamento da 
pandemia de Covid-19, com isolamento e uso obrigatório de máscara 
de proteção individual;
• o efeito de anulação ou revogação de ato administrativo; 
• desapropriação;
• convocação de mesários para eleição.
ATENÇÃO
3 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Poder é uma faculdade que a administração tem em sua atuação, todavia, 
é um poder-dever, pois a Administração Pública realiza atividades e benefícios do 
interesse público ou da coletividade.
FIGURA 8 – A FUNÇÃO DOS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: <https://bit.ly/3y2H1w2>. Acesso em: 17 jun. 2022.
Esse poder pode ser classificado da seguinte forma: 
• poder discricionário e poder vinculado;
• poder hierárquico;
• poder regulamentar ou normativo;
86
• poder disciplinar;
• poder de polícia.
A seguir, veremos mais detalhes de cada um deles. Acompanhe.
3.1 PODER DISCRICIONÁRIO E PODER VINCULADO
O poder discricionário refere-se à liberdade de atuação do agente público 
– oportunidade e conveniência – diante de uma situação na qual se tenha liberdade 
de agir para priorizar o interesse público. Um exemplo é o decreto expropriatório, 
que inaugura o trâmite de uma desapropriação.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) menciona que o mérito do administrati-
vo (oportunidade e conveniência) pode ser examinado sob o manto da lei. Vejamos 
o que diz este Recurso Especial:
ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO AD-
MINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO: NOVA VISÃO. 
1. Na atualidade, o império da lei e o seu controle, a cargo do Judiciário, 
autoriza que se examinem, inclusive, as razões de conveniência e opor-
tunidade do administrador. 
2. Legitimidade do Ministério Público para exigir do Município a execução 
de política específica, a qual se tornou obrigatória por meio de resolução 
do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. 
3. Tutela específica para que seja incluída verba no próximo orçamento, a 
fim de atender a propostas políticas certas e determinadas. 
4. Recurso especial provido (BRASIL, 2004).
Todavia, haverá a discricionariedade quando um dos aspectos da compe-
tência possibilitar a inclusão da margem de atuação do agente, sem estar presente 
o regramento da lei. Mazza (2021, p. 257) salienta que são requisitos desse poder: 
a. intenção deliberada do legislador;
b. impossibilidade material de regrar todas as situações;
c. inviabilidade jurídica da supressão da discricionariedade;
d. impossibilidade lógica de supressão da discricionariedade; 
e. reside na imprecisão e na indeterminação dos conceitos empregados 
pela lei. 
Já o poder vinculado apresenta-se quando a lei define o regramento da 
atividade, sem, contudo, permitir ao agente público que atue com liberdade na rea-
lização do ato. Um exemplo é o lançamento de um tributo.
87
3.2 PODER HIERÁRQUICO
É aquele exercido pela gestão de determinada atividade administrativa, 
quando uma pessoa orienta seus subalternos, assim, é interno, pois não se aplica a 
particulares que estiverem em contato com órgão ou entidade administrativa, além 
de não atuar em situações específicas.
FIGURA 9 – PODER HIERÁRQUICO
FONTE: <https://bit.ly/39EPqwg>. Acesso em: 17 jun. 2022.
A Lei nº 9.784/1999 regula o processo administrativo no âmbito da Adminis-
tração Pública federal e relaciona dois institutos ao poder hierárquico:
• delegação de competências: distribui temporariamente a competên-
cia com finalidade de atuar em necessidades técnicas, sociais, econô-
micas, jurídicas ou territoriais. O ato delegante deverá vir acompanhado 
de duração, funções, objetivo e prazos de sua realização. Há dois tipos 
de delegação: vertical (agente público subordinado à autoridade dele-
gante) e horizontal (fora da linha hierárquica);
• avocação de competências: é o chamamento de determinada com-
petência para corrigir atividades realizadas. Só pode acontecer na mes-
ma linha hierárquica. No entanto, existem três competências adminis-
trativas indelegáveis, segundo Mazza (2021, p. 259):
a. a edição de ato de caráter normativo: isso porque os atos normativos 
inerentes às funções de comando dos órgãos públicos baixam regras 
gerais válidas para todo o quadro de agentes. Sua natureza é incom-
patível com a possibilidade de delegação;
b. a decisão em recursos administrativos: a impossibilidade de delega-
ção, nessa hipótese, é justificada para preservar a garantia do duplo 
grau, impedindo que a mesma autoridade que praticou a decisão re-
corrida receba, por delegação, a competência para analisar o recurso; 
c. as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade: são 
casos em que a própria natureza da matéria recomenda o exercício 
da competência somente pelo órgão habilitado diretamente pela le-
gislação.
88
3.3 PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO
É uma das funções normativas do Poder Executivo, o qual atuará por meio 
da expedição de normas ou decretos para o fiel cumprimento ou a execução de leis 
e regulamentos executivos. O poder regulamentar ou normativo pode ser indepen-
dente ou autônomo e está previsto no Art. 84, IV, da Constituição Federal. 
Entre as espécies de regulamentos administrativos, chamamos atenção para 
os regulamentos executivos, que são regulamentos comuns expedidos sobre 
matéria anteriormente disciplinada pela legislação, permitindo a fiel execução da 
lei; e para os regulamentos autônomos ou independentes, que versam sobre 
temas não disciplinados pela legislação. Esse poder é expresso por meio de resolu-
ções, portarias, deliberações, regimentos por autoridades e decretos expedidos pelo 
chefe do Poder Executivo. Por outro lado, o Art. 84 da Constituição Federal prevê:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a. organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos pú-
blicos;
b. extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (BRASIL, 
1988).
3.4 PODER DISCIPLINAR
Tem como função punir o agente público. O Estatuto do Servidor Público 
Federal, em seu Art. 127 (Lei nº 8.112/1990), prevê seis penalidades diferentes para 
faltas funcionais cometidas por servidores públicos federais:
• advertência;
• suspensão;
• demissão;
• cassação da aposentadoria ou disponibilidade;
• destituição de cargo em comissão;
• destituiçãode função comissionada.
89
3.5 PODER DE POLÍCIA
Integra atividade da Administração Pública, baseada na lei e na supremacia 
do interesse público, e visa disciplinar limitações à liberdade e à propriedade dos 
particulares por meio da realização de um ato normativo ou concreto ou a absten-
ção de fato, em benefício do interesse público.
Um exemplo é o atendimento da função social da propriedade pelo proprie-
tário (Art. 5º, XXIII, da CF e Lei nº 10.257/2001), por meio de atos normativos (regras 
que envolvem o direito de construir) e por meio de atos concretos (licença para 
reforma de determinado imóvel), em benefício do interesse público (direitos indi-
viduais e o interesse público). Esse poder apresenta as seguintes características:
• é atividade restritiva;
• limita liberdade e propriedade;
• tem natureza discricionária, por ser facultativo, e não de obrigação (em 
regra);
• tem caráter liberatório;
• é sempre geral;
• cria obrigações de não fazer (regra geral);
• não gera indenização;
• atinge particulares (regra geral); 
• é indelegável.
Há diferenças entre poder de polícia (limitação estatal à liberdade e à pro-
priedade privadas) e o poder da polícia (segurança pública). O primeiro se refere à 
atuação de um agente público que o realiza preventivamente; o segundo, à atua-
ção de agentes da segurança pública que agem repressivamente (após aconteci-
da a situação).
90
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, adquirimos certos aprendizados, como:
• Conceito e função dos princípios administrativos. 
• Análise dos princípios que se aplicam ao direito administrativo.
• Importância dos poderes administrativos.
• Aplicação de cada poder.
91
AUTOATIVIDADE
1. Uma sanção administrativa a ser aplicada pelo administrador ao agen-
te público não poderá determinar exigência ou aplicar punição fora dos 
ditames legais ou em medida superior ao necessário, pois sua atuação 
deverá pautar-se no interesse público. Em relação ao princípio adminis-
trativo em tela, marque a alternativa CORRETA:
a. Princípio da proporcionalidade.
b. Princípio da autotutela.
c. Princípio da presunção da legitimidade.
d. Princípio da veracidade.
2. O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado é um prin-
cípio implícito da Administração Pública que visa defender o interesse 
público, ou seja, o interesse coletivo deve prevalecer sobre o interesse 
privado. Esse princípio inspira o legislador para a elaboração de normas 
e vincula a Administração Pública em sua atuação. Sobre o princípio da 
supremacia do interesse público, analise as sentenças a seguir:
I. Sempre que houver conflito entre um interesse particular e um 
interesse público coletivo, deve prevalecer o interesse público.
II. É um  princípio implícito presente na legislação administrativa, 
aplicado explicitamente na busca do interesse público.
III. O princípio da supremacia do interesse público somente deve ser 
aplicado no momento de execução das atividades da Adminis-
tração Pública.
Assinale a alternativa CORRETA:
a. As sentenças I e II estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e III estão corretas
d. Somente a sentença III está correta.
3. A Lei nº 9.784/1999 regula o processo administrativo no âmbito da Admi-
nistração Pública federal e relaciona dois institutos ao poder hierárquico: 
a delegação de competências e a avocação de competências. Quanto à 
delegação de competências, classifique V para as sentenças verdadeiras 
e F para as falsas:
92
( ) A delegação de competências distribui temporariamente a competên-
cia com finalidade de atuar em necessidades técnicas, sociais, econômi-
cas, jurídicas ou territoriais. 
( ) Há dois tipos de delegação: delegação vertical (agente público su-
bordinado à autoridade delegante) e delegação horizontal (fora da linha 
hierárquica).
( ) O ato delegante não deverá vir acompanhado de duração, funções, 
objetivos e prazos para sua realização.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA: 
a. V – V – F. 
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V. 
4. O princípio da indisponibilidade do interesse público determina que as 
atividades administrativas deverão respeitar o interesse da coletividade. 
Um exemplo é o isolamento e uso de máscara obrigatório de proteção 
individual em uma pandemia; outro é observado quando da anulação ou 
revogação de um ato administrativo. Disserte sobre o juízo de pondera-
ção e sua aplicabilidade no princípio da supremacia do interesse público.
5. A Administração Pública deverá justificar seus atos, ou seja, determinar 
os fundamentos de direito e de fato, na publicação do ato ou após, for-
mando a teoria dos motivos determinantes, que conduzirá os motivos da 
realização de um ato administrativo. Disserte sobre a teoria dos motivos 
determinantes demonstrando sua função na Administração Pública.
93
TÓPICO 2
ATOS 
ADMINISTRATIVOS
1 INTRODUÇÃO
O direito administrativo, em sua essência, tem como primeiro norte a Cons-
tituição Federal, que define princípios e regras que regem a Administração Pública, 
e a esse diploma constitucional são somadas as demais leis que compõem o orde-
namento jurídico brasileiro, que são leis que lhe dão base, como a Lei nº 14.133/2021, 
que dispõe sobre licitação e contratos administrativos.
Nesse conjunto de leis, incluímos os atos administrativos, que são normas 
jurídicas que se apresentam como regras administrativas, tais como: decretos, por-
tarias, circulares e instruções normativas.
O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico que tem por fim imediato 
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obri-
gações aos administrados ou a si próprio.
FIGURA 10 – ATOS ADMINISTRATIVOS, ATIVIDADE BUROCRÁTICA EM PROL 
DO INTERESSE PÚBLICO
24/7
FONTE: <https://bit.ly/3QxMaDA>. Acesso em: 17 jun. 2022.
94
2 EXISTÊNCIA, EFICIÊNCIA E VALIDADE DOS 
ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo é uma declaração da Administração Pública que produz 
efeitos jurídicos, ou seja, produz validade e eficácia à sua produção, e apresenta 
elementos vinculados – competência, finalidade e forma (previstos na lei) – e ele-
mentos discricionários – motivo e objeto (conveniência e oportunidade).
A seguir, vejamos algumas características dos atos administrativos.
2.1 EXISTÊNCIA OU PERFEIÇÃO
No plano de existência ou perfeição, é verificado se o ato administrativo 
cumpriu todas as etapas do ciclo de formação para que possa ser chamado de ato 
administrativo.
Por exemplo, caso alguém se passe por agente público do Programa de Pro-
teção e Defesa do Consumidor (Procon) e pratique atividades administrativas, ma-
terialmente falando o ato administrativo ocorreu, mas juridicamente é inexistente, 
já que houve uma usurpação (fraude) de função pública.
Caracteriza-se como perfeito, válido e ineficaz o ato administrativo que 
concluiu seu ciclo de formação e restou adequado aos requisitos de le-
gitimidade, mas não pode produzir efeitos, pois há termo inicial ou condi-
ção suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação pendente de 
confirmação por uma autoridade administrativa.
IMPORTANTE
No campo da existência, os atos administrativos têm dois elementos (con-
teúdo e forma) e dois pressupostos (objeto e função administrativa). 
O conteúdo do ato administrativo, segundo Mazza (2021, p. 195),
é entendido como a necessidade de constatação de conduta de-
corrente do ato. Exemplos: 1) folha não preenchida do talão de 
multas é ato inexistente por falta de conteúdo; 2) “ordem” expe-
dida por escrito pelo chefe da repartição proibindo e ao mesmo 
tempo permitindo dado comportamento é inexistente por ausên-
cia de conteúdo.
Outros exemplos são um decreto proibindo a morte e uma portaria munici-
pal que proíba o sol e a chuva de aparecerem juntos. São atos que proíbem o que 
não se pode evitar ou solicitam o que é impossível.
95
A forma do ato ou exteriorização de seu conteúdo por um agente compe-
tente é mais um elemento,como a não publicação de um ato administrativo por 
esquecimento do agente competente.
Já o objeto do ato administrativo, para Mazza (2021, p. 196),
é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. Desaparecendo ou ine-
xistindo o objeto, o ato administrativo que a ele faz menção é tido como 
juridicamente inexistente. Exemplos: 1) promoção de servidor falecido; 
2) alvará autorizando a “reforma do prédio” em terreno baldio.
Mais um exemplo seria uma medida provisória assinada por um chefe de 
repartição pública municipal (ato inexistente). Nesses casos, o ato não é imputável 
à Administração Pública. Outra hipótese de inexistência de ato administrativo refe-
re-se aos atos praticados por agente competente, mas que não tem seriedade para 
tal, como um auto de infração expedido por agente que se encontra em curso de 
formação para essa função.
2.2 VALIDADE
No plano de validade, analisa-se o ato para verificar se está ou não em con-
formidade com a lei, ou seja, se completou seu ciclo de formação. 
FIGURA 11 – VALIDADE
FONTE: <https://bit.ly/3HExXR1>. Acesso em: 17 jun. 2022.
2.3 EFICÁCIA: CONDIÇÃO, TERMO E ENCARGO
A eficácia refere-se à aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. Todavia, 
há algumas situações que podem prejudicar a realização dos efeitos do ato admi-
nistrativo:
• existência de vício que inibe a eficácia do ato administrativo;
• condição, que se refere à cláusula que subordina o efeito do ato a even-
to futuro e incerto. A condição suspensiva necessita da realização de 
evento futuro e incerto, como um alvará concedido a taxista sob condi-
96
ção de apresentar a regularização de determinadas pendências em um 
prazo. Já a condição resolutiva é o acontecimento futuro e incerto que 
ensejará a interrupção da produção de efeitos do ato administrativo, por 
exemplo, a permissão para instalação de banca de revistas em uma rua 
até que seja construída uma loja que venda revistas;
• termo, que indica o evento futuro em que se inicia ou termina a eficácia 
do ato. Pode ser um termo inicial para o início do ato, como uma licença 
que autoriza a construção de casas com prazo estipulado para o início 
das obras; ou um termo final, ou seja, a autorização para realizar um ato 
por um período de tempo fixo, por exemplo, a habilitação para conduzir 
veículo de carga por um prazo de dez anos;
• modo, que corresponde ao ônus imposto ao destinatário do ato.
QUADRO 3 – EFICÁCIA DO NEGÓCIO JURÍDICO: CONDIÇÃO, TERMO E ENCARGO
CONDIÇÃO TERMO ENCARGO/MODO
Evento futuro e incerto Evento futuro e certo Cláusula acessória à liberalidade
FONTE: O autor
Nota-se, por conseguinte, que um ato pode ser, segundo Mello (2021, p. 319): 
Perfeito, invalido e eficaz – quando, concluído seu ciclo de formação e 
apesar de não se achar conformadas as exigências normativas, encon-
tra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;
Perfeito, válido e ineficaz – quando, concluído seu ciclo de formação e 
estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra 
disponíveis para eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um ter-
mo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou 
homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora;
Perfeito, inválido e eficaz – quando, esgotado seu ciclo de formação, so-
bre encontrar-se em desconformidade com a ordem jurídica, seus efei-
tos ainda não podem fluir, por se encontrarem na dependência de algum 
acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos 
(condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação 
dependentes de outro órgão).
O plano da existência ou da perfeição analisa o cumprimento do ciclo de 
formação do ato ou de seus requisitos. O plano da validade verifica os re-
quisitos estabelecidos pelo ordenamento jurídico, assim, o ato poderá ser 
declarado válido ou inválido. O plano da eficácia observa se o ato é eficaz 
para produzir efeitos jurídicos.
ATENÇÃO
97
3 ATRIBUTOS, ESPÉCIES E CLASSIFICAÇÃO DOS 
ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo é uma manifestação da Administração Pública que visa 
produzir efeitos jurídicos em prol do interesse coletivo, o qual é dotado de atributos 
com o objetivo de assegurar a supremacia sobre o interesse privado. O ato adminis-
trativo tem espécies e classificação próprias, que o separa do fato administrativo. 
3.1 ATRIBUTOS
A supremacia do interesse público sobre o privado tem na soberania estatal 
o seu fundamento jurídico. Os atributos do ato, qualidades das normas jurídicas 
editadas pela Administração, são desdobramentos da posição de supremacia. São 
os atributos que distinguem os atos administrativos dos atos privados. Vejamos os 
atributos do ato administrativo:
• presunção de legitimidade ou presunção de legalidade ou pre-
sunção de veracidade: presume-se que os atos administrativos se-
jam verdadeiros (até que se prove o contrário); 
• imperatividade: determina o cumprimento ou execução do ato ad-
ministrativo, unilateralmente, ou seja, cria obrigações aos particulares, 
independentemente da anuência de outros atos ou situações;
• executoriedade em sentido amplo: a ato administrativo independe 
de ordem judicial para sua execução;
• tipicidade: própria do ato administrativo. Portanto, não está presente 
no fato administrativo e, por conseguinte, no ato administrativo ine-
xistente.
A presunção de legitimidade define que atos são legais e constitucionais até 
que se prove o contrário. Várias são as consequências dogmáticas desse atributo, 
segundo Martins (2017, s. p.):
a. o ato administrativo, quando apto a gerar efeitos (eficaz), gera-os en-
quanto sua invalidade não for reconhecida pelo órgão competente; 
b. presume-se, até prova em contrário, que os motivos do ato ocorreram; 
c. a invalidade do ato administrativo deve ser reconhecida pelo órgão 
competente e, caso a administração não a reconheça de ofício, deve a 
validade ser impugnada, na instância administrativa ou na jurisdicio-
nal, pelo administrado; 
d. como na instância jurisdicional o ônus da prova é atribuído, regra geral, 
a quem alega o fato, cabe ao administrado o ônus de provar a invalida-
de do ato administrativo.
98
3.2 ESPÉCIES
As espécies de atos administrativos são:
• atos normativos: determinam “comandos gerais e abstratos ema-
nados da Administração Pública, cujo objetivo é a fiel execução da lei” 
(OLIVEIRA, 2020, p. 517). Exemplos: decretos regulamentares (decretos 
normativos), regimentos, resoluções, portarias de conteúdo genérico e 
deliberações;
• atos ordinatórios: manifestações internas da Administração Públi-
ca “decorrentes do exercício do poder hierárquico com o objetivo de 
disciplinar tais relações” (OLIVEIRA, 2020, p. 513). Exemplos: circulares, 
avisos, portarias, ordens de serviço, ofícios e despachos;
• atos negociais: a Administração Pública concorda com o pleito dos par-
ticulares. Exemplos: concessões e licenças para uso de bens públicos;
• atos enunciativos: atestam uma situação ou certificam fatos no âm-
bito da Administração Pública. Exemplos: pareceres, certidões, atesta-
dos e apostilamento;
• atos punitivos: aplicações de punições a particulares e a servidores 
que estão em desconformidade com a ordem jurídica. Exige-se o res-
peito à ampla defesa e ao contraditório na edição de atos punitivos (Art. 
5º, LV, da Constituição Federal), bem como sanções administrativas 
com base no princípio da legalidade. Exemplo: interdição de um estabe-
lecimento comercial por venda de produtos ilegais;
• atos administrativos de controle ou de verificação: controlam a 
legalidade e o mérito de atos administrativos já editados, “razão pela 
qual parcela da doutrina utiliza também a expressão atos confirmató-
rios (ou de confirmação)” (OLIVEIRA, 2020, p. 519). Exemplos: aprovação, 
homologação e visto.
3.3 CLASSIFICAÇÃO
Os atos administrativos podem ser classificados quanto ao grau de liber-
dade, aos requisitos dos atos administrativos para sua formação, à formação, ao 
conteúdo, à eficácia,à exigibilidade, à retratabilidade, ao modo de execução, ao 
objetivo visado pela Administração, à natureza da atividade e à função da vontade 
administrativa. A seguir, veremos cada uma dessas classificações mais detalhada-
mente. Acompanhe.
99
3.3.1 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE: ATO 
DISCRICIONÁRIO E ATO VINCULADO
O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico, pois se trata de uma 
declaração da Administração Pública que produz efeitos jurídicos, ou seja, tem va-
lidade e eficácia para a sua produção. Esse tipo de ato tem elementos vinculados, 
que são competência, finalidade e forma (previstos na lei), e elementos discricioná-
rios, que são motivo e objeto (conveniência e oportunidade). Vejamos:
• Atos vinculados: praticados pela Administração sem margem alguma 
de liberdade e juízo de ponderação referente aos critérios de conveniên-
cia ou oportunidade, já que seus aspectos de conduta estão definidos 
em lei. Tem apenas um objeto possível para atingir determinado fim. Os 
referidos atos administrativos não podem ser revogados, pois são elabo-
rados em estrito cumprimento legal. Exemplos: aposentadoria compul-
sória do servidor que completa 75 anos de idade e licença para construir.
• Atos discricionários: praticados pela Administração com margem de 
liberdade – conveniência e oportunidade. Assim, o agente público po-
derá se posicionar e decidir diante do caso concreto, avaliando a melhor 
maneira de atingir o interesse público. Exemplo: outorga de permissão 
de banca de jornal.
3.3.2 QUANTO AOS REQUISITOS DOS ATOS 
ADMINISTRATIVOS PARA SUA FORMAÇÃO: 
COMPETÊNCIA, FINALIDADE, FORMA, MOTIVO E 
OBJETO
A competência é o poder destinado ao agente público para possibilitar a 
validade do ato que produziu, assim nenhum ato poderá ser realizado por agente 
incompetente. Essa competência é intransferível e improrrogável por vontade dos 
interessados. Todavia, poderá ser delegada ou avocada para si para correção do 
próprio ato em questão.
A finalidade é um objetivo de interesse público que deverá atingir o pre-
visto em lei; uma vez alterada, enseja o desvio de finalidade, conduzindo à invali-
dação do ato.
A forma é a busca do meio de realização de um ato, visando garantir a per-
feição deste. A inexistência da forma conduz à inexistência do ato administrativo, 
pois ela é o revestimento material do ato; o procedimento. Exemplo: uma licitação 
100
na modalidade de concorrência necessita de um edital para os licitantes a conhe-
cerem, e sua última fase é a adjudicação compulsória da obra ou do serviço.
O motivo, ou causa, é a situação de direito ou de fato que determina ou 
autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, como um elemento vinculado, 
deverá ser um elemento integrante da perfeição do ato, o qual pode vir expresso 
em lei ou como elemento discricionário, a critério do administrador. 
O objeto é o efeito jurídico imediato que ato produz, ou seja, em decorrên-
cia dele o ato nasce, transforma-se ou se extingue.
3.3.3 QUANTO À FORMAÇÃO: ATO SIMPLES, 
COMPLEXO E COMPOSTO
O ato simples resulta apenas de uma única pessoa ou de um órgão ou 
colegiado para ser realizado. Um exemplo é o despacho de um chefe de exceção 
no Tribunal de Contas.
O ato complexo refere-se à congregação de vontades de mais de um ato 
mais um órgão, ou seja, há conjugação de vontades de órgãos diferentes. Exemplo: 
nomeação de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) após indicação do pre-
sidente da República e sabatina dos senadores da República.
O ato composto resulta da vontade de um órgão, mas dependerá da veri-
ficação por parte de outro. Exemplo: autorização que depende de um visto (o prin-
cipal é o visto, a autorização é complementar). 
3.3.4 QUANTO AO CONTEÚDO: ATO 
CONSTITUTIVO, DISTINTIVO, DECLARATÓRIO, 
ALIENATIVO, MODIFICATIVO OU ABDICATIVO
Ato constitutivo cria uma nova situação jurídica e que envolve adminis-
tração e seus destinatários, como uma licença nomeação de servidores.
Ato distintivo ou desconstitutivo põe termo a situações jurídicas 
individuais, tais como: cassação de autorização ou encampação de serviço de uti-
lidade pública.
Ato declaratório visa preservar direitos. Exemplo: expedição de certidões. 
Ato alienativo refere-se à transferência de bens ou direitos.
Ato modificativo é aquele que altera situações preexistentes.
Ato abdicativo é aquele que se abre mão de direitos
101
3.3.5 QUANTO À EFICÁCIA: ATO VÁLIDO, NULO, 
ANULÁVEL, INEXISTENTE E IRREGULAR
Ato válido atende a todos os requisitos exigidos pela ordem jurídica.
Ato nulo é o que nasce com vício insanável, o qual poderá ser por ausên-
cia ou defeito substancial, podendo ser anulado pela Administração ou pelo Poder 
Judiciário. Exemplo: ato praticado com excesso de poder ou desvio de finalidade.
Ato anulável admite a convalidação, pois não acarreta lesão ao interesse 
público nem prejuízo a terceiros. Exemplo: ato praticado por servidores que não 
têm competência para realizá-lo.
Ato inexistente apresenta danos gravíssimos em sua formação. Exemplo: 
atos praticados sob fraudes.
Ato irregular contém pequenos defeitos formais que não geram conse-
quências danosas ao ato. Exemplo: um ato publicado com nomenclatura incorreta.
3.3.6 QUANTO À EXIGIBILIDADE: ATO PERFEITO, 
IMPERFEITO, PENDENTE E CONSUMADO
O ato perfeito atende a todos os requisitos do ato.
O ato imperfeito é incompleto em sua formação.
O ato pendente depende de condição suspensiva ou termo inicial.
O ato consumado ou exaurido é aquele cujos efeitos foram produzidos.
3.3.7 QUANTO À RETRATABILIDADE: ATO 
IRREVOGÁVEL, REVOGÁVEL, SUSPENSÍVEL E 
PRECÁRIO
Atos irrevogáveis já criaram direitos subjetivos.
Exemplo: lançamento tributário.
Atos revogáveis podem ser revogados. Exemplo: autorização para instala-
ção de mesas e cadeiras na calçada de um bar.
Atos suspensíveis podem ter seus efeitos suspensos por um tempo, devi-
do a uma situação excepcional. Exemplo: cessão do local para eventos.
Atos precários são aqueles que não geram direitos adquiridos. Exemplo: 
autorização para colocar uma banca com intuito de venda de um bem.
102
3.3.8 QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO: ATO 
AUTOEXECUTÓRIO E NÃO AUTOEXECUTÓRIO
Atos autoexecutórios podem ser executados pela Administração Pública, 
sem ordem judicial. Exemplo: requisição de bens.
Atos não autoexecutórios necessitam da participação de outro poder de 
Estado. Exemplo: execução fiscal.
3.3.9 QUANTO AO OBJETIVO VISADO 
PELA ADMINISTRAÇÃO: ATO PRINCIPAL, 
COMPLEMENTAR, INTERMEDIÁRIO OU 
PREPARATÓRIOS, ATO-CONDIÇÃO E DE 
JURISDIÇÃO OU JURISDICIONAL
Nos atos principais, a existência do ato administrativo está ligada em si, 
não sendo verificados em função de outros atos. Exemplo: decisão do conselho 
administradores fazendários em relação ao ICMS.
Os atos complementares aprovam ou confirmam o ato principal, iniciando 
os efeitos deste. Exemplo: visto da autoridade superior em auto de infração.
Os atos intermediários ou preparatórios concorrem para a prática de 
um ato principal e final. Exemplo: a publicação do edital é ato preparatório do pro-
cedimento licitatório.
Os atos-condição são tidos como exigência prévia para a realização de 
outro ato. Exemplo: concurso de provas e títulos para tomar posse em uma vaga 
oriunda de um concurso público.
Os atos de jurisdição ou jurisdicionais envolvem uma decisão sobre maté-
ria controvertida. Exemplo: decisão de órgão administrativo colegiado, como o Con-
selho Nacional de Justiça, revisando ato de agente singular (juiz diretor de fórum).
103
3.3.10 QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE: ATO 
DE ADMINISTRAÇÃO ATIVA, DE ADMINISTRAÇÃO 
CONSULTIVA, DE ADMINISTRAÇÃO 
CONTROLADORA, DE ADMINISTRAÇÃO 
VERIFICADORA E DE ADMINISTRAÇÃO 
CONTENCIOSA
Os atos de administração ativa criam uma utilidade pública (interesse 
geral). Exemplo: admissão de aluno em universidade pública estadual.
Os atos de administração consultiva esclarecem, informam ou sugerem 
determinadas situações necessárias para realizar um determinado ato administra-
tivo.Exemplo: pareceres opinativos.
Os atos de administração controladora impedem ou autorizam a produ-
ção dos atos de administração ativa (controle de legalidade ou de mérito). Exemplo: 
homologação de parecer pela autoridade superior.
Os atos de administração verificadora verificam a existência de certo 
direito ou situação. Exemplo: registro de casamento.
Os atos de administração contenciosa compreendem decisões na es-
fera administrativa de questões litigiosas. Exemplo: decisão do conselho de con-
tribuintes.
3.3.11 QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE 
ADMINISTRATIVA: ATO NEGOCIAL OU 
NEGÓCIO JURÍDICO E ATO PURO OU MERO ATO 
ADMINISTRATIVO
Os atos negociais ou negócios jurídicos produzem efeitos jurídicos. 
Exemplo: promoção de servidor público.
Os atos puros ou meros atos administrativos não produzem diretamente 
efeitos jurídicos. Exemplo: despacho em um processo administrativo.
104
4 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
O ato administrativo tem fases. Inicia-se com sua elaboração/publicação, 
após o ciclo de formação completo produz seus efeitos, depois desaparece, che-
gando à extinção, que poderá ser com ou sem a necessidade de pronunciamento 
estatal.
A extinção de pleno direito (sem a necessidade de qualquer pronuncia-
mento estatal) pode acontecer pelos seguintes motivos:
• o esgotamento do seu conteúdo, como no caso da compra de medica-
mento por licitação, em que a adjudicação compulsória (realização do 
contrato com o vencedor) definirá o fim do procedimento administrativo 
para a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração Públi-
ca (licitação);
• a execução material do ato administrativo materialmente realizada, 
como uma ordem de guinchamento de veículo administrativo extinta 
após o cumprimento do previsto no ato (execução);
• o implemento da condição resolutiva ou termo final, que cessa a aplica-
bilidade do termo ou condição. Exemplo: término do prazo de validade 
da habilitação para realizar transporte de passageiros durante um de-
terminado evento na cidade.
Já na extinção ipso iure, pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto, 
tem-se o desaparecimento do sujeito e do objeto, e o ato é extinto automatica-
mente. Exemplo: publicação em Diário Oficial de uma promoção de um servidor que 
faleceu na véspera.
Além disso, há a extinção por renúncia, que ocorre quando o agente pú-
blico beneficiário desiste da situação identificada no ato. Exemplo: exoneração de 
cargo público a pedido do agente público. 
A retirada do ato compreende a revogação, anulação, cassação, caduci-
dade e contraposição desse ato. Vejamos.
Na revogação, há necessidade de publicação de um ato revocatório (ato se-
cundário, constitutivo e discricionário) que vise à extinção do ato administrativo per-
feito e eficaz ou sua relação jurídica anterior, devido a sua inconveniência ou inopor-
tunidade, efeitos ex nunc (efeitos da revogação em diante), ou seja, a superveniência 
de fato novo, necessitando, assim, a revogação do ato primário. Quando a revogação 
versar sobre um ato complexo, dependerá da participação dos órgãos envolvidos.
105
Há limites ao poder da Administração Pública de revogar um ato administra-
tivo, segundo Mazza (2021, p. 229):
a. atos que geram direito adquirido;
b. atos já exauridos;
c. atos vinculados, como não envolvem juízo de conveniência e oportu-
nidade, não
d. podem ser revogados;
e. atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situações, como cer-
tidões, pareceres e atestados;
f. atos preclusos no curso de procedimento administrativo: a preclusão 
é óbice à revogação.
Essa revogação só poderá ser realizada pela Administração Pública com-
petente, por adentrar no mérito administrativo (conveniência ou oportunidade na 
realização do ato), já que o Poder Judiciário só poderá avaliar a ilegalidade na rea-
lização desse mérito administrativo. A competência para revogar atos administra-
tivos é intransmissível, irrenunciável e imprescritível, e uma vez revogado o ato 
administrativo, este ensejará uma indenização, por perdas e danos, se for demons-
trado o prejuízo.
Oliveira (2020, p. 529) menciona que: “A revogação de atos precários ou de 
vigência indeterminada não gera, porém, dever de indenizar, pois neles a revoga-
bilidade a qualquer tempo é inerente à natureza da vantagem estabelecida”. Nesse 
sentido, estabelece o Art. 53 da Lei nº 9.784/1999: “A Administração deve anular 
seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
A Súmula 473 do STF cita: “A administração pode anular seus próprios 
atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se 
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportuni-
dade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, 
a apreciação judicial” (BRASIL, 1970). 
IMPORTANTE
A anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela 
Administração ou pelo Judiciário, com eficácia retroativa – ex tunc, ou seja, um ato 
eivado de ilegalidade não tem condições de ser convalidado, assim, será anulado 
desde seu início. Os fundamentos de uma anulação estão no poder de autotutela e 
no princípio da legalidade.
106
A Administração Pública terá o prazo decadencial de cinco anos para anular 
um ato administrativo, segundo o Art. 54 da Lei nº 9.784/1999: “O direito da Ad-
ministração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis 
para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram prati-
cados, salvo comprovada má-fé”.
Já a anulação em decorrência de manifestação do Poder Judiciário, com 
base no controle externo exercido sobre a atividade administrativa, sujeita-se ao 
prazo prescricional de cinco anos (Art. 1º do Decreto nº 20.910/1932).
A anulação de ato administrativo, em regra geral, não garante o dever de in-
denizar ao particular prejudicado, exceto quando há comprovação do dano 
especial ensejadora da situação que não tenha colaborado. Assim, ao ter-
ceiro de boa-fé, o ato anulado poderá gerar uma ação de reparação de dano.
NOTA
A doutrina considera que a anulação não pode ser realizada quando: 
• for ultrapassado o prazo legal (Lei nº 9.784/1999); 
• foi realizada a consolidação dos efeitos produzidos pelo ato;
• for interessante para a esfera pública manter a situação, evitando, as-
sim, a anulação (teoria do fato consumado); 
• houver possibilidade de convalidação.
Já a cassação ocorre quando o administrado deixa de preencher condição 
presente no ato administrativo, necessitando, assim, sua extinção. Exemplo: habi-
litação cassada porque o condutor ficou cego.
A caducidade ou decaimento consiste na extinção do ato em consequên-
cia da sobrevinda de norma legal que proíbe a situação que o ato autorizava. Toda-
via, há necessidade da publicação de ato com a extinção do ato decaído. Exemplo: 
perda do direito de utilizar imóvel com fins comerciais por causa de alteração do 
local de comercial para residencial no plano urbanístico da cidade. 
A contraposição é uma espécie de revogação, mas praticada por autori-
dade distinta da que expediu o ato administrativo primário. Exemplo: ato de nomea-
ção de um servidor público extinto com seu pedido de exoneração.
O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou discricio-
nário possuidor de vício sanável capaz de anulabilidade. No entanto, atos inexisten-
tes, nulos ou irregulares nunca podem ser convalidados.
107
Segundo Mazza (2021, p. 537), também não podem ser objeto de convalida-
ção os atos administrativos:
a. com vícios no objeto, motivo e finalidade;
b. cujo defeito já tenha sido impugnado perante a Administração Pública 
ou o Poder Judiciário;
c. com defeitos na competência ou na forma, quando insanáveis;
d. portadores de vícios estabilizados por força de prescrição ou deca-
dência;
e. cuja convalidação possa causar lesão ao interesse público;
f. em que a convalidação pode ilegitimamente prejudicarterceiros;
g. se a existência do vício invalidante for imputada à parte que presumi-
damente se beneficiará do ato;
h. se o defeito for grave e manifesto (teoria da evidência).
“Os vícios sanáveis admitem convalidação: competência, forma (inclusi-
ve vícios formais no procedimento administrativo) e objeto (quando o ato 
possuir mais de um objeto). Os vícios insanáveis não toleram a convalida-
ção: motivo, objeto (quando único), finalidade e falta de congruência entre 
o motivo e o resultado do ato administrativo” (OLIVEIRA, 2020, p. 533).
NOTA
A convalidação é realizada pela Administração Pública e privilegia a segu-
rança jurídica e da economia processual; somente é realizada quando os atos não 
causarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros. Algumas espécies de 
convalidação são:
• ratificação (realizada pela mesma autoridade que praticou o ato);
• confirmação (realizada por outra autoridade);
• saneamento (realizado pelo particular).
A conversão é um ato constitutivo, discricionário e com eficácia ex tunc 
que visa aproveitar um ato que era defeituoso como ato válido, por outra categoria. 
Exemplo: contrato de concessão outorgado mediante licitação em modalidade di-
versa da concorrência convertido em permissão de serviço público.
108
Neste tópico, adquirimos certos aprendizados, como:
• Conceito e função dos atos administrativos.
• Existência, eficácia e validade dos atos administrativos.
• Requisitos e atributos do ato administrativo.
• Espécies e classificação dos atos administrativos.
RESUMO DO TÓPICO 2
109
AUTOATIVIDADE
1. Atos administrativos referem-se à manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim ime-
diato resguardar, adquirir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor 
obrigações aos administrados. Esses atos são divididos em espécies, as 
quais são dotadas de diversas categorias. Em relação às espécies de atos 
da Administração, analise as sentenças a seguir:
I. Atos normativos são decretos regulamentares (decretos norma-
tivos), regimentos, resoluções, portarias de conteúdo genérico e 
deliberações.
II. Atos ordinatórios são circulares, avisos, portarias, ordens de ser-
viço, ofícios e despachos.
III. Atos enunciativos são pareceres, certidões, atestados e aposti-
lamento.
Assinale a alternativa CORRETA:
a. As sentenças I e II estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e III estão corretas.
d. Somente a sentença III está correta.
2. Leia o trecho a seguir: “[...] consiste na extinção do ato em consequência 
da sobrevinda de norma legal proibindo situação que o ato autorizava, 
todavia, há necessidade da publicação de ato contendo a extinção do 
ato decaído” (MAZZA, 2021, p. 536). Assinale a alternativa que indica uma 
forma de extinção do ato administrativo:
a. Caducidade ou decaimento.
b. Contraposição.
c. Cassação.
d. Convalidação.
110
3. Caracteriza-se como perfeito, válido e ineficaz o ato administrativo que 
concluiu seu ciclo de formação e restou adequado aos requisitos de le-
gitimidade, mas não pode produzir efeitos, pois há um termo inicial ou de 
uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação 
pendente de confirmação por uma autoridade administrativa. Em relação 
ao ato administrativo perfeito, válido e ineficaz, classifique V para as sen-
tenças verdadeiras e F para as falsas:
( ) Quando concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos 
requisitos de legitimidade, esse tipo de ato se encontra disponível para 
eclosão de seus efeitos típicos.
( ) Quando concluído seu ciclo de formação, esse tipo de ato depende de 
um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, apro-
vação ou homologação.
( ) Quando concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos 
requisitos de legitimidade, esse tipo de ato ainda não se encontra dispo-
nível para eclosão de seus efeitos típicos.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
a. F – V – V.
b. V – F – V.
c. F – V – F.
d. F – F – V.
4. Motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou au-
toriza a realização do ato administrativo. O motivo, como um elemento 
vinculado, deverá ser um elemento integrante da perfeição do ato, o qual 
pode vir expresso em lei ou como elemento discricionário, a critério do 
administrador. Este difere da motivação do ato administrativo. Disserte 
sobre as diferenças entre motivo e motivação do ato administrativo.
5. Analise o seguinte trecho da Súmula 473, do STF: “A administração pode 
anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de con-
veniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressal-
vada, em todos os casos, a apreciação judicial” (BRASIL, 1970). Disserte 
sobre os efeitos da anulação e revogação de um ato administrativo.
111
TÓPICO 3
CONTROLE DOS ATOS 
ADMINISTRATIVOS E 
A RESPONSABILIDADE 
CIVIL ADMINISTRATIVA
1 INTRODUÇÃO
A missão da Administração Pública é realizar atividades de interesse públi-
co, as quais poderão ser alvo de um controle interno ou externo.
A função administrativa executa atividades de interesse público, as quais 
deverão ser praticadas pelos agentes públicos que exercem suas atividades em 
órgãos públicos ou em entidades administrativas. 
FIGURA 12 – O INTERESSE PÚBLICO SOBREPÕE-SE AO INTERESSE PARTICULAR
FONTE: <https://bit.ly/3n3n1TD>. Acesso em: 17 jun. 2022.
Os atos administrativos referem-se à manifestação da função administrati-
va, os quais necessitam de um controle – interno e externo – e de responsabiliza-
ção dos agentes que agem ilegalmente ou ferem o interesse público.
A Constituição Federal, em seu Art. 37, parágrafo 6º, define como de res-
ponsabilidade objetiva do Estado os atos praticados por seus agentes quando em 
desempenho de uma função administrativa.
112
2 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Analisa os instrumentos jurídicos de fiscalização sobre a atuação de agen-
tes, órgãos e entidades componentes da Administração Pública. O controle pode 
ser classificado da seguinte forma:
• Quanto à extensão: pode ser interno ou externo. O controle interno é 
realizado pela própria Administração Pública, e a base será o princípio 
da autotutela, revogando atos inoportunos ou inconvenientes e anu-
lando atos ilegais. O controle externo é realizado Poder Legislativo ou 
Judiciário.
• Quanto à natureza: pode ser controle de legalidade (Poder Executivo 
ou Poder Judiciário) e controle de mérito (Poder Executivo: conveniên-
cia e oportunidade).
• Quanto ao âmbito: pode se dar por subordinação (realizado pelo supe-
rior, por exemplo, pelo presidente da República que anula um ministro 
de Estado) e por vinculação (fiscalização da administração direta sobre 
as entidades administrativas).
• Quanto ao momento de exercício: pode ser prévio (controle a priori, 
antes da realizado do ato), concomitante (durante a realização da ati-
vidade) e posterior (após a realização do ato, visando anular atos que 
ferem o patrimônio público).
• Quanto à iniciativa: pode ser de ofício (apuração de falta funcional) e 
provocado (controle judicial).
A natureza jurídica do controle da Administração Pública está prevista no 
Art. 6º, V, do Decreto-Lei nº 200/1967: “As atividades da Administração Federal obe-
decerão aos seguintes princípios fundamentais: a) planejamento; b) coordenação; 
c) descentralização; d) delegação de competência; e) controle”
2.1 CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
A Administração Pública deve atuar visando à proteção dos interesses pú-
blicos, à luz da Constituição Federal. Para cumprir tal determinação, a legislação 
atribui competências aos agentes públicos e, ao mesmo tempo, define claramente 
os limites do exercício de tais atribuições. 
Todavia, há necessidade de um controle da atuação com finalidade de acom-
panhamento das atividades administrativas. Nascem, por conseguinte,o controle 
interno, realizado pelo próprio Poder Executivo, e o controle externo, a cargo do 
113
Poder Legislativo e do Judiciário. O controle exercido pelo Legislativo está previsto 
na Constituição Federal, e os meios são estes:
• Comissão Parlamentar de Inquérito, a CPI (Art. 58, parágrafo 3º); 
• criação de Ministérios e órgãos da Administração Pública pelo Congres-
so Nacional (Art. 84, X);
• sustação de atos do presidente da República (Art. 49, V);
• convocação de ministros de Estado e titulares de órgãos subordinados 
ao presidente da República (Art. 50);
• sustação de execução de contrato administrativo (Art. 71, parágrafo 1º);
• julgamento do chefe do Poder Executivo por crime de responsabilidade 
(Art. 52, I);
• Tribunal de Contas (Art. 71).
FIGURA 13 – O TRIBUNAL DE CONTAS FISCALIZA AS CONTAS PÚBLICAS
FONTE: <https://tinyurl.com/ywjphsb3>. Acesso em: 17 jun. 2022.
Já o controle realizado pelo Poder Judiciário se dá por intermédio de:
• ação popular (Art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal e Lei nº 4.717/1965);
• mandado de injunção (Art. 5º, LXXI, da Constituição Federal);
• habeas data (Art. 5º, LXXII, da Constituição Federal);
• ação de improbidade (Art. 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal e Lei 
nº 8.429/1992).
https://tinyurl.com/ywjphsb3
114
3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade do Estado, atualmente, é a responsabilidade civil objeti-
va das pessoas de direito público. Está prevista no Art. 37, parágrafo 6º, da Consti-
tuição Federal de 1988. O Art. 43 do Código Civil de 2002 segue o mesmo caminho 
da Constituição e salienta a responsabilidade objetiva do Estado. 
Assim, o Estado indenizará o administrado, independentemente de culpa ou 
dolo de seu agente, desde que estejam presentes: 
• fato administrativo (conduta comissiva ou omissiva atribuída ao Poder 
Público);
• dano; 
• nexo causal (teoria do risco administrativo). 
O Estado, ao identificar que o agente agiu com culpa (negligência, imperícia 
ou imprudência) ou dolo (má-fé), irá propor uma ação de regresso contra o agente 
dentro do limite de sua capacidade econômico-financeira. 
O ordenamento jurídico brasileiro, porém, adotou a teoria do risco integral 
(indenização se houver culpa ou dolo) em casos excepcionais previstos na Consti-
tuição Federal: 
• responsabilidade por danos ambientais ou ecológicos (Art. 225, pará-
grafo 3º, da Constituição e Art. 14, parágrafo 1º, da Lei nº 6.938/1981); 
• responsabilidade por danos nucleares (Art. 21, XXIII, d, da Constituição);
• responsabilidade da União perante terceiros no caso de atentado terro-
rista, ato de guerra ou eventos correlatos contra aeronaves de matrícula 
brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo, ex-
cluídas as empresas de táxi aéreo (Art. 1º da Lei nº 10.744/2003).
Há dois tipos de responsabilidade no âmbito de relações jurídicas: as con-
tratuais (ou negociais) e as extracontratuais.
A responsabilidade civil contratual requer vínculo negocial especial válido 
(ex.: empresas contratadas pelo Estado) ou institucional (ex.: servidores 
públicos estatutários) e inexecução contratual pelo Estado. Já a respon-
sabilidade civil extracontratual relaciona-se com danos causados por si-
tuações do Estado para os cidadãos (OLIVEIRA, 2020).
NOTA
115
LEITURA COMPLEMENTAR
A RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA E 
SUBJETIVA DO ESTADO
Sergio Cavalieri Filho
1 A RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO
A responsabilidade objetiva conquistou e consolidou expressivo espaço no 
Direito brasileiro, mormente a partir do Código de Defesa do Consumidor (CDC) e 
do Código Civil de 2002; chegou primeiro, entretanto, na responsabilidade civil do 
Estado, que é objetiva, desde a Constituição de 1946. Nem por isso o tema se mos-
tra exaurido na sua complexidade; muitos aspectos remanescem controvertidos, 
dentre os quais aquele que nos propomos abordar.
1.1 O § 6º DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO DE 
1988
A Constituição de 1988 disciplinou a responsabilidade civil do Estado no § 
6º do seu artigo 37, que tem a seguinte redação: “As pessoas jurídicas de Direito 
Público e as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o di-
reito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa.”
1.2 ACOLHIMENTO DA TEORIA DO RISCO 
ADMINISTRATIVO
O exame desse dispositivo revela, em primeiro lugar, que o Estado só res-
ponde objetivamente pelos danos que os seus agentes, nessa qualidade, causarem 
a terceiros. A expressão seus agentes, nessa qualidade, está a evidenciar que a 
Constituição adotou expressamente a teoria do risco administrativo como funda-
mento da responsabilidade da Administração Pública, e não a teoria do risco inte-
gral, porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder Público ao dano 
decorrente da sua atividade administrativa, isto é, aos casos em que houver relação 
de causa e efeito entre a atuação do agente público e o dano. Sem essa relação de 
causalidade não há como e nem porque responsabilizá-lo objetivamente.
[...]
116
FONTE: CAVALIERI FILHO, S. A responsabilidade civil objetiva e subjetiva do Estado. 
Revista EMERJ, Rio de Janeiro, v. 14, n. 55, p. 10-20, jul.-set. 2011. Disponível em: 
https://bit.ly/3beViN2. Acesso em: 2 jun. 2022.
117
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, adquirimos certos aprendizados, como:
• Conceito e classificação do controle administrativo.
• Controle externo da Administração Pública.
• Os elementos da responsabilidade civil do Estado.
• Teorias sobre a responsabilidade civil do Estado.
118
1. A Administração Pública deve atuar visando à proteção dos interesses 
públicos, à luz da Constituição Federal. Para cumprir tal determinação, a 
legislação atribui competências aos agentes públicos e, ao mesmo tem-
po, define claramente os limites do exercício de tais atribuições. Em rela-
ção ao controle externo da Administração Pública, assinale a alternativa 
CORRETA:
a. Há necessidade de um controle dessa atuação com finalidade de 
acompanhamento das atividades administrativas.
b. O controle legislativo está previsto na Constituição Federal e é 
exercido pelo Tribunal de Contas somente.
c. O controle judicial da Administração Pública poderá anular e revo-
gar atos administrativos.
d. O controle por Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) é autôno-
mo, pois não faz parte de outro controle.
2. Há duas teorias sobre a responsabilidade civil do Estado. Uma delas é 
a teoria do risco integral foi adotada pelo ordenamento jurídico para in-
denização quando provado a culpa ou dolo, em situações excepcionais 
previstas na Constituição Federal. Em relação à teoria do risco integral, 
analise as sentenças a seguir: 
I. A responsabilidade por danos ambientais ou ecológicos e por 
danos nucleares são casos em que a teoria do risco integral é 
adotada.
II. A teoria do risco integral menciona que o Estado indenizará o ad-
ministrado, independentemente de culpa ou dolo de seu agente, 
desde que estejam presentes: fato administrativo (conduta comis-
siva ou omissiva atribuída ao Poder Público); dano; nexo causal.
III. A responsabilidade da União perante terceiros no caso de aten-
tado terrorista, ato de guerra ou eventos correlatos contra aero-
naves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras 
de transporte aéreo, excluídas as empresas de táxi aéreo, adota a 
teoria do risco integral.
Assinale a alternativa CORRETA: 
a. As sentenças I e III estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e II estão corretas. 
d. Somente a sentença III está correta. 
AUTOATIVIDADE
119
3. Os atos administrativos referem-se à manifestação da função adminis-
trativa e necessitam de um controle interno e externo e de responsabi-
lização dos agentes que agem ilegalmente ou ferem o interesse público. 
Em relação aos tipos de controle da Administração Pública, classifique V 
para as sentenças verdadeiras e F paraas falsas:
( ) Quanto à iniciativa, o controle pode ser por subordinação (realizado 
pelo superior) e por vinculação (fiscalização da administração direta sobre 
as entidades administrativas).
( ) Quanto ao momento de exercício, o controle pode ser prévio, conco-
mitante e posterior.
( ) Quanto à natureza, o controle pode ser de ofício e provocado.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA: 
a. V – V – F. 
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V. 
4. A responsabilidade do Estado, atualmente, é a responsabilidade civil ob-
jetiva das pessoas de direito público. Disserte sobre a responsabilidade 
civil objetiva do Estado e apresente a teoria que a privilegia.
5. O controle da atuação da Administração Pública tem como finalidade o 
acompanhamento de atividades administrativas, realizado por meio do 
controle interno, realizado pelo Poder Executivo, e do controle externo, 
que fica a cargo do Poder Legislativo e do Judiciário. Disserte sobre o 
controle externo de responsabilidade do Poder do Judiciário.
120
REFERÊNCIAS
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próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não 
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
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de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://bit.
ly/3Qleb0V. Acesso em: 12 maio 2022.
121
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre as sanções apli-
cáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata 
o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências (Redação dada 
pela Lei nº 14.230, de 2021). Brasília, DF: Presidência da República, 1992. Disponí-
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investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de car-
go em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administra-
ção pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
122
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações 
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revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de 
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vw. Acesso em: 5 jun. 2022.
MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2021.
MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. 35. ed. Salvador: Juspod-
vim, 2021.
OLIVEIRA., R. C. R. Curso de direito administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro: Méto-
do, 2020.
UNIDADE 3
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos. No decorrer da unidade, você en-
contrará autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo apresentado
TÓPICO 1 – LICITAÇÃO E OSCONTRATOS ADMINISTRATIVOS
TÓPICO 2 – O AGENTE PÚBLICO E SUA ATUAÇÃO
TÓPICO 3 – INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO DOMÍNIO 
ECONÔMICO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• compreender a licitação e os contratos administrativos;
• discutir a função do agente público em sociedade;
• analisar as formas de intervenção do Estado na propriedade;
• avaliar as formas de intervenção do Estado no domínio econômico.
EXERCÍCIO DAS FUNÇÕES 
ADMINISTRATIVAS E 
A ATUAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
125
TÓPICO 1
LICITAÇÃO E OS 
CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS
1 INTRODUÇÃO
“Licitação”, palavra originária do latim licitatio, quer dizer “venda por lances”. 
É usada para designar um procedimento administrativo necessário para a realiza-
ção de um contrato administrativo com finalidade de garantir o interesse público e 
o desenvolvimento sustentável.
Para a adequada compreensão desse conceito, é conveniente analisar os 
diversos elementos que compõem a licitação: 
• procedimento: sequência ordenada de atos administrativos;
• administrativo: incidência dos princípios e normas do Direito Adminis-
trativo;
• obrigatório para entidades governamentais: a realização de licitação é 
um dever do Estado;
• mediante convocação de interessados: a licitação é facultativa e aberta 
a todos aqueles que queiram concorrer à celebração de um contrato 
com o Estado, desde que preencham as condições de participação de-
finidas no instrumento convocatório; 
• promovendo uma competição: isonomia, a competitividade, visando 
obter proposta vantajosa; 
• fornecendo bens ou serviços, assim como locar ou adquirir bens públi-
cos: procedimento licitatório (MAZZA, 2021, p. 321). 
Na Administração Pública, a regra é a realização do procedimento licitatório, 
mas poderá haver contratação direta, desde que respeitada a legislação em vigor. 
O contrato administrativo tem como base a objetividade e a impessoalidade 
e pode ser advindo de uma licitação ou realizado diretamente entre o contratante 
(órgão ou entendida administrativa) e o contratado (pessoa física ou jurídica).
126
2 LICITAÇÃO E SUAS FASES
O que é uma licitação e qual é a sua função na Administração Pública? Há 
legislação? São esses os elementos que iremos estudar neste tópico.
A licitação é um procedimento que visa à satisfação do interesse 
público, pautando-se pelo princípio da isonomia. Está voltada a um du-
plo objetivo: o de proporcionar à Administração a possibilidade de rea-
lizar o negócio mais vantajoso – o melhor negócio – e o de assegurar 
aos administrados a oportunidade de concorrerem, em igualdade de 
condições, à contratação pretendida pela Administração. Imposi-
ção do interesse público, seu pressuposto é a competição. [...] A com-
petição visada pela licitação, a instrumentar a seleção da proposta 
mais vantajosa para a Administração, impõe-se seja desenrolada de 
modo que reste assegurada a igualdade (isonomia) de todos quantos 
pretendam acesso às contratações da Administração (BRASIL, 2007).
O intuito de uma licitação é escolher a proposta mais vantajosa para Admi-
nistração Pública visando à promoção do desenvolvimento nacional e ao respeito 
ao princípio da isonomia (igualdade).
FIGURA 1 – O QUE É LICITAÇÃO?
FONTE: <https://bit.ly/3b0XveU>. Acesso em: 14 jun. 2022.
“Objeto da licitação é aquilo que a Administração pretende contratar, po-
dendo ser o fornecimento de bens, a prestação de serviços, a locação 
de móveis ou imóveis privados, a locação ou venda de imóveis públicos, 
a premiação de trabalho artístico ou a alienação de determinado bem” 
(MAZZA, 2021, p. 322).
NOTA
127
São obrigados a licitar: Poder Legislativo; Poder Judiciário; Ministério Públi-
co; tribunais de contas; órgãos da administração pública direta; autarquias e funda-
ções públicas; agências reguladoras e agências executivas; associações públicas; 
consórcios públicos; fundações governamentais; empresas públicas; sociedades 
de economia mista; fundos especiais (exemplo: Fundo de Garantia do Tempo de 
Serviço – FGTS); fundações de apoio; serviços sociais do sistema S (Senai, Senac 
etc.); conselhos de classe. 
Quem é o licitante? Nesse caso, a Lei nº 8.666/1993, em seu Art. 6º, não 
conceitua o licitante, apenas explica quem é:
• contratante: órgão ou entidade signatária do instrumento contratual;
• contratado: pessoa física ou jurídica signatária de contrato com a Ad-
ministração Pública.
Já a Lei nº 14.133/2021, em seu Art. 6º, define:
• contratante: pessoa jurídica integrante da Administração Pública res-
ponsável pela contratação;
• contratado: pessoa física ou jurídica, ou consórcio de pessoas jurídicas, 
signatária de contrato com a Administração;
• licitante: pessoa física ou jurídica, ou consórcio de pessoas jurídicas, que 
participa ou manifesta a intenção de participar de processo licitatório.
2.1 LEGISLAÇÃO SOBRE LICITAÇÃO 
Você sabia que a obrigatoriedade do procedimento licitatório está prevista 
na Constituição Federal? Sim, está no Art. 37, inciso XXI, da nossa Carta Magna. 
Vejamos a evolução da legislação sobre licitações no Brasil: 
• Decreto nº 2.926, de 14 de maio de 1862: regulamenta a contratação 
de serviços para o Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas 
da época. É a primeira norma sobre licitação do Brasil;
• Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967: define as modalida-
des de licitação (concorrência, tomada de preços e carta-convite), bem 
como o concurso para elaboração de projetos;
• Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986: dispõe sobre li-
citações e contratos da Administração federal;
• Constituição Federal de 1988: indica a obrigação de se fazer licita-
ção, para a Administração Pública, em seu Art. 37, XXI;
128
A Constituição define que a “licitação será obrigatória na prestação de 
serviços públicos, mediante concessão ou permissão”. Na “exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando ne-
cessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo” (BRASIL, 1988).
IMPORTANTE
• Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993: indica as normas para licitações 
e contratos da Administração Pública.
• Lei nº 8.883, de 8 de junho de 1994: altera diversos dispositivos da 
Lei nº 8.666.
• Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997: dispõe sobre a organização dos 
serviços de telecomunicações e a criação e o funcionamento de um 
órgão regulador.
• Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016: dispõe sobre o estatuto ju-
rídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas 
subsidiárias.
FIGURA 2 – EMPRESA ESTATAL
FONTE: <https://bit.ly/3xSzY95>. Acesso em: 14 jun. 2022.
Empresas estatais exploradoras de atividade econômica e sociedades de 
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à 
Administração Pública indireta e, nesta condição, encontram-se submeti-
das ao dever de licitar.
IMPORTANTE
• Lei nº 10.520, de 17 julho de 2002: institui o pregão como modalidade 
de licitação para aquisição de bens e serviços comuns.
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.472-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2013.303-2016?OpenDocument
https://bit.ly/3xSzY95
129
• Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006: define, 
como critério de desempate nas licitações, a preferência de contrata-
ção de microempresas e empresas de pequeno porte.
• Lei nº 12.349, de 15 de dezembro de 2010: inclui a promoção do de-
senvolvimento sustentável como um dos objetivos do procedimento 
licitatório e a preferência para produtos manufaturados e para serviços 
nacionais que atendam a normas técnicas brasileiras.
• Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011: estabelece o Regime Diferen-
ciado de Contratações Públicas (RDC).
• Lei nº 14.065, de 30 de setembro de 2020: define que o RDC 
será utilizado em licitações e contratações de quaisquer obras, servi-ços, compras, alienações e locações.
• Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021: revoga as Leis nº 8.666/1993 e nº 
10.520/2002 e altera o Art. 47-A da Lei nº 12.462/2011. 
O novo marco legal de licitações, de 2021, indica como paradigma para de-
finir o vencedor do certame as pessoas físicas e jurídicas que privilegiam questões 
sociais, ambientais, econômicas etc. É a licitação sustentável. 
O vencedor deve obrigatoriamente adotar um programa de integridade, o 
qual terá como base as orientações do órgão de controle. Esse programa, segundo 
o Art. 60, IV, da Lei nº 14.133/21, é o quarto critério de desempate entre duas ou 
mais propostas vencedoras.
“As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, 
admitida a utilização da forma presencial, desde que motivada, deven-
do a sessão pública ser registrada em ata e gravada em áudio e vídeo” 
(BRASIL, 2021).
ATENÇÃO
2.2 ANÁLISE DO ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL
Vejamos o que diz o Art. 37, XXI, da Constituição de 1988:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Pode-
res da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedece-
rá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência e, também, ao seguinte: 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.462-2011?OpenDocument
130
[...]
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, ser-
viços, compras e alienações serão contratados mediante processo de 
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os con-
correntes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica in-
dispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988).
Ou seja, o dever de realizar licitações está constitucionalmente disciplinado, 
e podemos destacar os seguintes pontos do referido artigo:
• “ressalvados os casos especificados na legislação”: autoriza o legislador 
a identificar hipóteses nas quais poderá ocorrer a contratação direta; 
• “obras, serviços, compras e alienações”: objeto da licitação;
• “igualdade de condições a todos os concorrentes”: seleção da proposta 
mais vantajosa para a Administração e o atendimento ao princípio da 
isonomia;
• “mantidas as condições efetivas da proposta”: a licitação deverá seguir 
as condições efetivas da proposta vencedora, privilegiando o equilíbrio 
econômico-financeiro dos contratos administrativos; 
• “as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à 
garantia do cumprimento das obrigações”: competitividade durante o 
procedimento licitatório.
2.3 O EDITAL DE LICITAÇÃO E A SUA PUBLICAÇÃO
Há duas fases de licitação:
• a fase interna, que é a preparação do edital, nos moldes do Art. 18 da 
Lei nº 14.133/2021, com as seguintes etapas: elaboração do plano de 
contração anual; planejamento estratégico de cada órgão ou entidade 
pública; programações orçamentárias;
• a fase preparatória (ou interna), que, conforme a Lei nº 8.666/1993, de-
verá ser iniciada com a elaboração do edital ou do instrumento convo-
catório, exceto a carta-convite, que não necessita de edital. O edital 
deverá apresentar as formas e os regimes de execução.
A fase externa inicia-se com a publicação do edital, e seu encerramento 
acontece com a adjudicação do contrato ao vencedor do certame. A Lei nº 8.666 
determina, em seu Art. 21, a necessidade de publicação dos resumos dos editais 
131
das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, em Diário 
Oficial, bem como em jornal diário de grande circulação local (TCU, 1996). 
Há também a necessidade de publicação de resumo do edital que contenha 
os elementos de indicação de partes, data, objeto, valor e eventualmente condi-
ções de pagamento, prazo ou duração, prorrogabilidade, rubrica orçamentária a ser 
onerada, fundamento jurídico (o que indicará se houve ou não licitação), e ocasio-
nalmente algum outro elemento que o ente contratante entenda judicioso divulgar.
Além do resumo, são necessários à publicação:
• modificações no edital;
• anulação ou revogação do edital; 
• interposição de recurso da habilitação, ou de recurso do julgamento das 
propostas, ou da anulação, ou da revogação da licitação (publica-se 
apenas que ingressou o recurso), ou da rescisão do contrato;
• extrato do contrato e de aditamentos contratuais; 
• anulação ou rescisão do contrato; 
• imposição de penalidade. 
O novo marco legal indica os portais de licitação, os sítios eletrônicos, 
como elemento fundamental das licitações, pois neles deverão ser publi-
cadas as fases da licitação em curso e o contrato administrativo e seus 
aditamentos, eliminando, por conseguinte, a necessidade de publicação 
em Diário Oficial e em jornais de circulação diária do seu edital.
IMPORTANTE
O processo eletrônico deve ser realizado por meio do Portal Nacional de 
Contratações Públicas (PNCP). Segundo o Art. 174, I e II, da Lei nº 14.133, é o “sítio 
eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigi-
dos por esta Lei; e, a realização facultativa das contratações pelos órgãos e entida-
des dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos” 
(BRASIL, 2021).
O PNCP é gerido pelo Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Pú-
blicas, presidido por representante indicado pelo presidente da República e com-
posto de sete membros, entre: “3 (três) indicados pelo Presidente da República; 2 
(dois) representantes dos Estados e do Distrito Federal indicados pelo Conselho 
Nacional de Secretários de Estado da Administração; e, 2 (dois) representantes dos 
Municípios indicados pela Confederação Nacional de Municípios” (BRASIL, 2021).
132
O instrumento convocatório de licitação apresenta como elemento nor-
teador a busca pela proposta mais vantajosa, selecionada entre os licitan-
tes interessados que participaram do processo licitatório, o qual deverá 
conter apenas critérios objetivos, impessoais e isonômicos, de modo a 
garantir o interesse público e o desenvolvimento nacional sustentável.
IMPORTANTE
O processo licitatório brasileiro se deu em vários eventos, dentre os quais 
a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos da XXXI Olimpíada de Verão de 2016, regidos 
pelo RDC.
2.4 PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
Os princípios são um caminho, um norte para dar base a uma norma jurí-
dica, os quais visam primar, na Administração Pública, pelo interesse público em 
sociedade, que é composto do arcabouço legal e de valores éticos vigentes no 
ordenamento jurídico pátrio, ou seja, a chamada ética da legalidade.
A Lei nº 8.666/1993 indica os princípios constitucionais e os específicos 
destinados à licitação. A Lei nº 14.133/2021 relaciona como princípios os 
constitucionais, administrativos, da Administração Pública, dos constan-
tes na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e os espe-
cíficos destinados à licitação.
ATENÇÃO
A Lei nº 8.666, em seu Art. 3º, cita os seguintes princípios: “da legalidade, 
da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade ad-
ministrativa, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo”. 
Agora, vejamos os princípios específicos aplicáveis ao procedimento licitatório, se-
gundo Mazza (2021):
• princípio da isonomia: igualdade entre os licitantes. O Art. 3º, parágra-
fo 1º, da Lei nº 8.666/1993 proíbe preferências ou distinções por conta 
de naturalidade, sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outro 
aspecto irrelevante para o objeto do contrato. Além disso, é vedado es-
133
tabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, traba-
lhista, previdenciária etc. entre empresas brasileiras e estrangeiras;
• princípio da competitividade: análise da melhor proposta;
• princípio da vinculação ao instrumento convocatório: o edital é a lei dalicitação e vincula as partes, caso não contestado no prazo legal;
• princípio do julgamento objetivo: o edital deve apontar claramente o cri-
tério de julgamento a ser adotado para determinar o licitante vencedor;
• princípio da indistinção: são vedadas preferências quanto à naturalida-
de, à sede e ao domicílio dos licitantes;
• princípio da inalterabilidade do edital: em regra, o edital não pode ser 
modificado após sua publicação;
• princípio do sigilo das propostas: as propostas deverão ser abertas e 
seus conteúdos divulgados no momento processual próprio;
• princípio da vedação à oferta de vantagens: proíbe-se a elaboração de 
propostas vinculadas às ofertas de outros licitantes;
• princípio da obrigatoriedade: a licitação é um dever do Estado;
• princípio do formalismo procedimental: as regras destinadas ao proce-
dimento licitatório são definidas pelo Poder Legislativo; 
• princípio da adjudicação compulsória: a Administração tem a obrigação 
de atribuir o objeto da licitação ao vencedor do certame.
Já a Lei nº 14.133/2021 relaciona, dentre os princípios explícitos (presentes 
na lei), os princípios da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiên-
cia, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do 
planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, 
da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segu-
rança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionali-
dade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional 
sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 
de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro 
(BRASIL, 2021).
Dentre os princípios explícitos no novo marco legal, de 2021, temos o princí-
pio do planejamento, fundamentado no princípio da eficiência e que representa um 
dever que a Administração Pública deverá realizar a contratação que caracteriza o 
interesse público.
134
“O edital deverá se compatibilizar com o plano de contratações anual e 
com as leis orçamentárias, bem como a abordagem de todas as consi-
derações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na 
contratação” (MAZZA, 2021, p. 324).
ATENÇÃO
Além do princípio do planejamento, a lei de 2021 aponta o princípio do de-
senvolvimento nacional sustentável, que assegura, em igualdade de condições, a 
preferência, sucessivamente, aos bens e serviços:
• produzidos no país; 
• produzidos ou prestados por empresas brasileiras; 
• produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no 
desenvolvimento de tecnologia no país; 
• produzidos ou prestados por empresas que comprovem cumprimento 
de reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência ou 
para reabilitado da Previdência Social e que atendam às regras de aces-
sibilidade previstas na legislação.
Ambas as leis, de 1993 e de 2021, identificam a margem de preferência em 
relação a bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técni-
cas brasileiras, além de incluir outros elementos.
Por exemplo, a nova lei inclui bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis. 
2.5 TIPOS DE LICITAÇÃO
O tipo de licitação refere-se ao critério que será utilizado na escolha da 
proposta vencedora do certame. Já a modalidade de licitação define o processo 
de compra de produtos e de serviços públicos.
A escolha do referido tipo e modalidade levará em conta bem ou serviço de 
interesse da Administração, valor a ser licitado, prazos e divulgação, e o tipo/moda-
lidade selecionado deverá constar do instrumento convocatório (edital).
135
FIGURA 3 – LICITAÇÕES: VÁRIAS MODALIDADES, UMA PARA CADA NECESSIDADE
FONTE: <https://bit.ly/3mPb8k9>. Acesso em: 14 jun. 2022.
Os tipos de licitação estão presentes tanto na lei de 1993 quanto na lei de 
2021. Vejamos a Figura 4, que ilustra os tipos de licitação segundo a Lei nº 8.666.
FIGURA 4 – TIPOS DE LICITAÇÃO SEGUNDO A LEI Nº 8.666/1993
Técnica e preço
(Art. 46)
Maior lance ou 
oferta (Art. 45)
Menor preço
(Art. 45)
Melhor técnica
(Art. 46)
FONTE: Adaptada de Brasil (1993).
Vejamos mais detalhes de cada um desses tipos:
• menor preço: a indicação deve estar presente no instrumento convo-
catório ou na carta-convite (preço mais baixo sem perder a qualidade);
136
• melhor técnica ou técnica e preço: para os serviços de natureza 
predominantemente intelectual, em especial elaboração de projetos de 
engenharia consultiva, o fornecimento de bens e execução de obras 
ou prestação de grande vulto e a contratação de bens e serviços de 
informática. Nesse caso, a lei determina a utilização obrigatória do tipo 
de licitação técnica e preço;
• maior lance ou oferta: para alienação de bens ou concessão de di-
reito real de uso. Esse critério é utilizado exclusivamente para a moda-
lidade leilão.
Por fim, a Lei nº 8.666/1993 proíbe a utilização de qualquer outro critério 
para julgamento das propostas.
A seguir, veremos os tipos de licitação do novo marco, de 2021. Acompanhe.
FIGURA 5 – TIPOS DE LICITAÇÃO SEGUNDO A LEI Nº 14.133/2021
Maior oferta de 
preço e maior lance 
(Art. 33, V)
Maior desconto
(Art. 34, § 2º)
Melhor técnica e 
menor preço
(Art. 33, IV)
Maior retorno 
financeiro
(Art. 39)
Melhor técnica ou 
conteúdo artístico
(Art. 33, III)
Menor preço
(Art. 34, § 1º)
FONTE: Adaptada de Brasil (2021)
Observe uma breve descrição de cada um dos tipos:
• Menor preço (Art. 34, § 1º, Lei nº 14.133/2021): critério de menor 
dispêndio.
137
• Maior desconto (Art. 34, § 2º, Lei nº 14.133/2021): o preço global 
necessita observar os valores estabelecidos no edital. 
• melhor técnica e menor preço (Art. 33, III, Lei nº 14.133/2021): 
utilizado na elaboração de cálculos ou projetos.
• Maior oferta de preço ou maior lance (Art. 33, V, Lei nº 
14.133/2021): busca-se um resultado que privilegie uma economia 
gerada ou um maior retorno econômico.
• Maior retorno econômico (Art. 39, Lei nº 14.133/2021): maior eco-
nomia para a Administração
• Melhor técnica ou conteúdo artistico (Art. 33, III, Lei nº 
14.133/2021): refere-se à proposta  técnica ou artística como objeto 
da licitação.
2.6 MODALIDADES DE LICITAÇÃO
A Lei nº 8.666/1993 institui cinco modalidades de licitação, no Art. 22. Veja-
mos cada uma delas a seguir.
A primeira modalidade, concorrência, destina-se aos interesses que com-
provem os requisitos mínimos em sua fase de habilitação. Essa modalidade é obri-
gatória nos seguintes casos:
• dação em pagamento, concessão do direito de real de uso e licitações 
internacionais, hipóteses previstas no Art. 23, § 3º, Lei nº 8.666/1993; 
• alienação de bens móveis superior ao previsto no Art. 23, II, b, da Lei nº 
8.666/1993;
• registro de preço (Art. 15, § 3º, I, Lei nº 8.666/1993);
• concessão de serviço público (Lei nº 8.987/1995);
• obras de engenharia no valor superior a R$ 1,5 milhão (Art. 120, Lei nº 
8.666/1993);
• concessão de serviço público (Lei nº 8.987/1995);
• parcerias público-privadas (Lei nº 11.079/2004).
A segunda modalidade, tomada de preços, é intermediária entre carta-
-convite e concorrência no que se refere a valores. Determina que interessados 
devem estar cadastrados ou que se cadastrem até o terceiro dia anterior à data do 
recebimento das propostas, desde que observada a qualificação para tanto.
138
A terceira modalidade, convite, caracteriza-se pelo fato de a Administração 
escolher e convidar no mínimo três interessados do ramo do objeto da licitação 
para oferecerem propostas com base no convite realizado, que deverá ser fixado 
em local apropriado. Aqueles que não foram convidados podem demonstrar inte-
resse com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas.
A concorrência substitui as demais modalidades de licitação, ao passo 
que a tomada de preços poderá ser utilizada no lugar do convite. Todavia, 
é proibido o uso da carta-convite ou tomada de preço em substituição 
a parcelas de mesma obra ou serviço,sempre que o somatório de seus 
valores indicar a necessidade de outra modalidade.
IMPORTANTE
Entretanto, não havendo interessados ou se acudirem menos de três inte-
ressados ao pleito, a Administração poderá realizar o contrato diretamente com o 
interessado, desde que respeitado os ditames da lei em vigor e as condições pre-
vistas no edital ou na carta-convite.
Caso todos os licitantes sejam desclassificados ou inabilitados, poderá a 
Administração Pública receber novas propostas ou documentação dos licitantes 
no prazo de oito dias e, se for convite, esse prazo poderá diminuir para três dias.
A licitação deserta ocorre quando não aparecem interessados. Já a licita-
ção fracassada se dá quando não foram habilitados proponentes ou todos 
foram desclassificados.
NOTA
A quarta modalidade, concurso, trata-se da escolha de trabalho técnico, 
científico ou artístico mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vence-
dores. Há necessidade de publicação de edital com antecedência mínima de 45 dias. 
A execução do projeto dependerá da autorização por escrito do licitante vencedor.
A quinta e última modalidade, leilão, é adotada para venda de móveis in-
servíveis; móveis de valor módico; móveis oriundos de procedimentos judiciais 
ou dação, caso em que a Administração pode optar entre leilão e concorrência. O 
intervalo mínimo entre o instrumento convocatório e a entrega dos envelopes é 
de 15 dias corridos.
139
FIGURA 6 – LEILÃO
FONTE: <https://bit.ly/3HqSzvZ>. Acesso em: 14 jun. 2022.
O Art. 19 da Lei nº 8.666 faculta a utilização do leilão ou da concorrência 
para bens imóveis. Há ainda o pregão, criado pela Lei nº 10.520/2002, modalidade 
de licitação destinada a todas as esferas federativas e utilizada para contratação 
de bens e serviços comuns.
Consideram-se bens e serviços comuns, independentemente de valor, 
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente de-
finidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. Em âmbito fede-
ral, havia um rol taxativo de bens e serviços comuns que poderiam ser adquiridos 
mediante pregão oriundo do Decreto nº 3.555/2000, todavia esse rol foi revogado 
pelo Decreto nº 7.174/2010.
O Art. 4º do Decreto nº 5.450/2005 tornou obrigatória a utilização da moda-
lidade pregão no âmbito federal, a qual deve ser adotada preferencialmente sob a 
modalidade eletrônica, que até então era opcional. Agora, caso se opte pelo forma-
to presencial, isso precisa ser justificado. Portanto, hoje existem duas modalidades 
de pregão: presencial (realizado em local físico, com a presença dos licitantes) e 
eletrônico (realizado em ambiente virtual, com a presença dos interessados), con-
forme Art. 2.º, parágrafo 2º, da Lei nº 10.520/2002 e o Decreto nº 10.024/2019.
As principais peculiaridades e novidades do pregão podem ser assim resu-
midas:
Objeto: aquisição de bens e serviços comuns, independentemente dos 
respectivos valores;
Pregoeiro: a comissão de licitação é substituída pelo pregoeiro, que 
deve ser agente público, e sua equipe de apoio (Art. 3º, IV, da Lei nº 
10.520/2002);
Declaração de habilitação: na sessão pública, os interessados, ou 
seus representantes, apresentarão declaração dando ciência de que 
cumprem plenamente os requisitos de habilitação, e entregarão os en-
velopes de proposta e de habilitação (Art. 4.º, VII, da Lei nº 10.520/2002);
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%207.174-2010?OpenDocument
140
Tipo de licitação: a seleção da melhor proposta será realizada por meio 
do critério menor preço, observados os prazos máximos para fornecimen-
to, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e 
qualidade definidos no edital (Art. 4º, X, da Lei 10.520/2002), admitindo-
se, ainda, o maior desconto (Art. 7º do Decreto nº 10.024/2019);
Inversão das fases de habilitação e julgamento: no pregão, ao con-
trário do que ocorre na concorrência, a fase de julgamento antecede a 
fase de habilitação, o que garante maior racionalidade e velocidade ao 
procedimento, pois, após julgar e classificar as propostas, somente veri-
ficará a habilitação do primeiro colocado;
Propostas escritas e verbais: o pregoeiro julgará as propostas escri-
tas, mediante o critério menor preço, e estabelecerá a ordem de classi-
ficação, admitindo-se, em seguida, a apresentação de lances verbais;
Negociações: o pregoeiro pode negociar diretamente com o licitante 
classificado em primeiro lugar para que seja obtido preço melhor (Art. 4º, 
XVII, da Lei nº 10.520/2002);
Recursos: após a declaração do vencedor, os licitantes interessados de-
verão apresentar imediata e motivadamente a intenção de recorrer, mas 
a apresentação das razões escritas do recurso pode ocorrer no prazo de 
três dias, “ficando os demais licitantes desde logo intimados para apre-
sentar contrarrazões em igual número de dias, que começarão a correr 
do término do prazo do recorrente” (Art. 4º, XVII, da Lei nº 10.520/2002);
Inversão das fases de homologação e adjudicação: ao contrário das 
demais modalidades, no pregão a adjudicação do objeto da licitação ao 
vencedor é anterior à homologação do procedimento (Art. 4º, XXI e XXII, 
da Lei nº 10.520/2002) (OLIVEIRA, 2022, p. 461).
“A concorrência leva em consideração o valor do objeto e, no pregão, impor-
ta sobretudo a natureza daquilo que será contratado, é comum comparar 
as duas modalidades afirmando: na concorrência, interessa a quantidade do 
objeto, independentemente da qualidade; enquanto, no pregão, importa a 
qualidade, independentemente da quantidade” (MAZZA, 2021, p. 325).
NOTA
No pregão, há inversão nas fases de uma licitação, já que o julgamento das 
propostas antecede a habilitação dos licitantes, objetivando, assim, uma maior 
agilidade e diminuindo gastos que envolvam o erário público. Além disso, diferen-
temente do que ocorre com as demais modalidades, no pregão a homologação é 
realizada após a adjudicação.
141
FIGURA 7 – ETAPAS DO PREGÃO
Instrumento
convocatório
Julgamento
(classificação)
Habilitação
Adjudicação
Homologação
FONTE: Adaptado de Brasil (2002)
FIGURA 8 – PREGÃO
FONTE: <https://bit.ly/3MUSiTo>. Acesso em: 14 jun. 2022.
Outra possibilidade é a consulta, destinada às licitações realizadas pelas 
agências reguladoras, conforme definido no Art. 37, caput e parágrafo único, da 
Lei nº 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos e as licitações 
realizadas pelas agências reguladoras. Esse procedimento deve observar os arts. 
de 55 a 58 da Lei nº 9.472/1997, relativos à organização dos serviços de telecomu-
nicações, à criação e funcionamento de um órgão regulador e a outros aspectos 
institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8/1995. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.986-2000?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.986-2000?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.472-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.472-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.472-1997?OpenDocument
142
A seguir, vejamos as modalidades de licitação previstas na Lei nº 14.133/2021. 
Acompanhe.
As modalidades concorrência, concurso e leilão são recepcionadas pela Lei 
nº 8.666. Já as modalidades convite e tomada de preços deixam de existir com a lei 
de 2021. Surgem uma nova modalidade, o diálogo competitivo, e o pregão é incluído 
como modalidade no novo marco das licitações. 
Assim, o pregão foi dividido em três fases: divulgação, propostas e lances. 
Essa modalidade não se aplica às contratações de serviços técnicos especializados 
de natureza predominantemente intelectual e de obras e serviços de engenharia.
Já o diálogo competitivo envolve as seguintes condições:
• inovação tecnológica ou técnica;
• impossibilidade deo órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita 
sem a adaptação de soluções disponíveis no mercado;
• impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com pre-
cisão suficiente pela Administração;
• necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que pos-
sam satisfazer entregar a solução técnica mais adequada;
• requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida;
• estrutura jurídica ou financeira do contrato.
3 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
O contrato administrativo, segundo Mello (2021, p. 577) é:
um tipo de avença travada entre a Administração e terceiros na qual, por 
força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência 
do vínculo e as condições pré-estabelecidas assujeitam-se a cambiá-
veis imposições de interesse público, ressalvados os interesses patrimo-
niais do contratante privado.
O novo marco legal de licitação e contratos prescreve diretriz para a alta dire-
ção de órgãos e entidades, atribuindo-lhes, de acordo com Mota Filho (2021, p. 183): 
responsabilidade pela governança das contratações e o respectivo de-
ver de implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos 
e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos 
licitatórios e os respectivos contratos.
Esse autor ainda menciona que a função da governança das contratações 
públicas é atender aos objetivos do processo licitatório, ou seja, incentivar a inova-
ção tecnológica e o desenvolvimento socioeconômico, promover o respeito às leis 
143
orçamentárias e garantir eficiência, efetividade e eficácia nos contratos que versam 
sobre o interesse público.
É importante destacar que existem diferenças entre contratos adminis-
trativos (interesses antagônicos) e convênios (interesses comuns). Vejamos o que 
diz Oliveira (2022, p. 533):
a. quanto aos interesses envolvidos nos ajustes: enquanto os contratos 
administrativos são caracterizados pela existência de interesses con-
trapostos das partes, os convênios administrativos são caracterizados 
pela comunhão de interesses dos conveniados (os partícipes possuem 
os mesmos interesses);
b. quanto à remuneração: nos contratos, os contratados recebem remu-
neração pela prestação de determinado objeto (obra, serviço etc.). Por 
outro lado, nos convênios, o valor repassado pelo Poder Público ao 
particular continua sendo reputado “dinheiro público”, que deve ser 
necessariamente aplicado no objeto do convênio;
c. quanto à necessidade de licitação: a celebração de contratos pela Ad-
ministração Pública depende, em regra, da realização de licitação pré-
via, na forma do Art. 37, XXI, da CRFB e do Art. 2.º da Lei 8.666/1993. 
Ao contrário, a formalização de convênios não depende de licitação; e
d. quanto ao prazo: os contratos administrativos são celebrados, normal-
mente, por prazo determinado. Em relação aos convênios, espécies de 
atos administrativos complexos, admite-se que os ajustes não esta-
beleçam prazo determinado, não obstante seja recomendável a fixa-
ção de sua duração para fins de planejamento e controle.
FIGURA 9 – CONTRATO
FONTE: <https://bit.ly/3xy69sS>. Acesso em: 14 jun. 2022.
144
3.1 CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS
As principais características dos contratos administrativos são:
• submissão ao direito administrativo: o contrato administrativo tem 
regras que privilegiam o interesse público, exceto quando se refere à 
remuneração, pois se está sob o prisma do direito privado;
• presença da Administração em pelo menos um dos polos: é 
condição necessária para um contrato administrativo poder ser 
estabelecido, todavia, há contratos que não têm cláusulas que colocam 
a Administração em superioridade em relação ao particular (contrato de 
alugueres);
• desigualdade entre as partes: há cláusulas exorbitantes que colo-
cam a Administração contratante em superioridade em relação ao par-
ticular, traduzindo-se no poder de império; 
• mutabilidade: o contrato administrativo pode sofrer alterações de for-
ma unilateral, visando garantir o interesse público; 
• existência de cláusulas exorbitantes: posição de superioridade em 
relação ao contratado. São exemplos de cláusulas exorbitantes, segun-
do Oliveira (2022), a revogação unilateral de contrato em razão de inte-
resse público, a alteração unilateral do objeto do contrato e a aplicação 
de sanções contratuais; 
• formalismo: há requisitos intrínsecos e extrínsecos da legislação em 
vigor que deverão ser respeitados, bem como sua forma escrita;
• bilateralidade: há obrigações para a contratante e para o contratado;
• comutatividade: há uma equivalência em relação às obrigações das 
partes envolvidas;
• confiança recíproca: o contrato administrativo é personalíssimo, ce-
lebrado intuitu personae. 
145
3.1.1 CLÁUSULA EXORBITANTE, CLÁUSULA 
NECESSÁRIA, EQUILÍBRIO ECONÔMICO-
FINANCEIRO E REAJUSTES
Cláusulas exorbitantes estão presentes nos contratos administrativos 
em decorrência da supremacia do interesse público. Elas abrangem os seguintes 
aspectos:
• alteração unilateral dos contratos, privilegiando o interesse público;
• rescisão dos contratos sem a participação do particular, nos casos pre-
vistos na lei;
• acompanhamento da execução do contrato;
• punição em caso de inexecução total ou parcial do contrato;
• ocupação de bens móveis e imóveis necessários à prestação de serviços 
de forma provisória.
Cláusulas necessárias existem em todos os contratos.
Os contratos administrativos devem privilegiar o equilíbrio econômico-fi-
nanceiro (vantagens e onerosidade do contrato deverão ser coerentes). Vejamos 
o que diz a Orientação Normativa nº 22 da Advocacia-Geral da União (AGU, 2009): 
“O reequilíbrio econômico-financeiro pode ser concedido a qualquer tempo, independen-
temente de previsão contratual, desde que verificadas as circunstâncias elencadas na letra 
‘d’ do inc. II do Art. 65, da Lei nº 8.666, de 1993”.
Quanto a prazo, reajustes e prorrogação dos contratos, vale o que está 
estabelecido no contrato administrativo. Além disso, o contrato poderá ter uma re-
composição de preços em decorrência de alteração do projeto ou da ocorrência 
de fatos novos.
QUADRO 1 – FORMAS DE RECOMPOSIÇÃO DE PREÇOS EM UM CONTRATO ADMINISTRATIVO
Revisão Reajuste Repactuação
Fato superveniente. Previsto no contrato administrativo. Contratos contínuos.
Consequências 
imprevisíveis.
Não pode ser inferior a 
doze meses.
Renovação depois de 
transcorridos doze meses.
Onerosidade excessiva. Reflete a variação dos custos dos insumos do objeto do contrato.
FONTE: Heinen (2021, p. 1214-1215)
146
3.2 RESCISÃO CONTRATUAL
A regra é a realização do contrato pelas partes envolvidas e, durante esse 
período, de forma geral o contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, 
previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato (Art. 71 
da Lei nº 8.666/1993). 
No entanto, há algumas especificidades. Vejamos:
• os encargos fiscais e comerciais são de responsabilidade do contratado; 
• os encargos previdenciários são de responsabilidade solidária entre a 
Administração Pública e o contratado; 
• quanto aos encargos trabalhistas, como menciona Oliveira (2022, p. 
326), “a responsabilidade da Administração Pública é subsidiária, desde 
que demonstre a omissão culposa relativa à fiscalização por parte da 
Administração no cumprimento em relação às obrigações contratuais e 
legais da prestadora de serviço, como empregadora”. 
Entretanto, o contrato administrativo poderá ser encerrado devido a algu-
mas situações, quais sejam: conclusão do objeto, término do prazo, anulação mo-
tivada por defeito ou rescisão. 
A rescisão está prevista no Art. 79 da Lei nº 8.666/1993, que poderá ser: 
• rescisão unilateral: decretada pela Administração que realizou o 
contrato administrativo. Havendo culpa da contratado, não será ele 
indenizado; se for por razões de interesse público, caberá indenização; 
• rescisão amigável: realizada por acordo entre as partespara selar o 
término do avençado (realizado administrativamente e sem indenização);
• rescisão judicial: decorrente de processo judicial em face do inadim-
plemento do contratado ou da contratante, todavia, se quem deu causa 
foi a Administração, esta poderá optar por rescindir unilateralmente.
A Lei nº 14.133/2021 define, no Art. 138, que a extinção do contrato poderá ser 
por determinação da Administração Pública de forma unilateral e escrita, desde que 
não seja decorrente de sua conduta; consensual quando for decorrente de acordo 
entre as partes, que poderá ser realizado por conciliação, por mediação ou por co-
mitê de resolução de disputas; e por decisão arbitral, que poderá nascer de cláusula 
compromissória ou compromisso arbitral, ou por manifestação do Poder Judiciário.
Fato do príncipe, da administração e teoria da imprevisão podem gerar a 
extinção do contrato administrativo.
147
Fato do príncipe é uma ação praticada pela Administração Pública fora 
do contrato administrativo e que gera desequilíbrio econômico-financeiro, 
como aumento de tributo; evento interno à relação contratual imprevisível 
ou previsível causado pelo Poder Público, como a não liberação da área 
para execução de obra ou serviço.
NOTA
Teoria da imprevisão é um fato imprevisível ou previsível, mas com conse-
quências imprevisíveis, realizado após o contratado e alheio à vontade das 
partes, resultando uma onerosidade elevada. Exemplo: guerra ou desvalo-
rização da moeda (grave crise econômica).
IMPORTANTE
3.3 ARBITRAGEM E MEDIAÇÃO PARA SOLUÇÃO DE 
CONFLITOS EM UM CONTRATO ADMINISTRATIVO
Com finalidade de decidir uma demanda entre Administração Pública e 
um particular, as partes poderão utilizar métodos alternativos de composição da 
lide: métodos consensuais ou não adversariais ou métodos adversariais, os quais 
buscam uma solução mais rápida do que uma decisão judicial constituída por meio 
de lide processual, envolvendo juiz e partes.
Os métodos consensuais ou não adversariais, extrajudiciais ou judiciais, 
chamados de “autocompositivos”, têm como fundamento a busca por um diálogo 
entre os envolvidos com finalidade de que estes possam apresentar seu posiciona-
mento em relação ao conflito instaurado.
Esse diálogo será conduzido ou mediado por um terceiro imparcial (facilita-
dor, mediador ou conciliador) que tem a missão de colher informações, relacionar e 
indicar com transparência as questões presentes ao conflito.
A partir disso, segundo Bacellar (2016), deve-se investigar (por meio de per-
guntas norteadoras do diálogo) as necessidades e os sentimentos que se escon-
dem por trás das palavras e, também, as posições (materializadas na lide proces-
sual) e os interesses (lide sociológica que precisará ser desvendada) para ensejar 
pelos próprios interessados as soluções por eles desejadas (solução ganha/ganha).
148
Já nos métodos adversariais (nascem por meio de uma demanda, de uma 
disputa), intitulados como “heterocompositivos”, o terceiro imparcial (juiz ou árbitro) 
irá apreciar os dados da lide, as provas, os argumentos apresentados pelas partes e 
produzirá um resultado, uma decisão, que produz um posicionamento identificando 
quem é o vencedor da demanda (solução ganha/perde).
Um exemplo em que se pode aplicar métodos adversariais é quando um 
particular quer rever a cláusula referente à remuneração de contrato ad-
ministrativo. Nesse caso, pode usar a arbitragem ou mediação para solu-
cionar tal conflito. A arbitragem só não é aceita em controvérsias sobre 
cláusula exorbitante (poder de império da Administração Pública).
ATENÇÃO
Os parágrafos 1º e 2º do Art. 1º da Lei nº 9.307/1996 salientam que, adminis-
tração pública tanto direta como indireta poderá se socorrer da arbitragem, método 
de heterocomposição, para solucionar demandas relativas a direitos patrimoniais 
disponíveis, as quais não terão a participação do Poder Judiciário.
Cláusula compromissória é a convenção por meio da qual as partes com-
prometem-se, por escrito, a submeter à arbitragem os litígios relativos a 
direitos patrimoniais disponíveis. Compromisso arbitral é uma convenção, 
um contrato, que vincula as partes a submeter os conflitos (atuais e futu-
ros) à arbitragem (BACELLAR, 2016, p. 137).
IMPORTANTE
Quanto à mediação, a Lei nº 13.140/2015 disciplina a autocomposição de con-
flitos no âmbito da Administração Pública. A mediação é um método de autocompo-
sição, voluntário, que visa oferecer àqueles que estão vivenciando uma situação de 
conflito a oportunidade e o espaço adequados para elaborarem, em conjunto, uma 
solução amigável que comporte a solução das demandas dos envolvidos.
Na hipótese de inexecução total ou parcial do contrato, haverá a instaura-
ção de um processo administrativo, no qual a Administração, após conceder o con-
traditório e a ampla defesa, poderá aplicar sanções administrativas ao contratado, 
na forma do Art. 58, IV, da Lei nº 8.666/1993.
149
3.4 SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
As sanções administrativas encontram-se enumeradas no Art. 87 da Lei nº 
8.666/1993 e podem ser advertência, para infrações leves; multas, decorrentes de 
infrações médias previstas no edital ou no contrato; suspensão temporária e impe-
dimento de contratar com a Administração por até dois anos, para infrações graves; 
declaração de inidoneidade que proíbe a pessoa punida de licitar ou contratar com 
a Administração Pública.
3.5 CONTRATAÇÃO DIRETA
O Art. 37, XXI, da Constituição Federal salienta que, “ressalvados os casos 
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contra-
tados mediante processo de licitação pública” (BRASIL, 1988), autorizando, assim, 
em determinadas hipóteses, a contratação direta quando a licitação for inviável pela 
ausência de competição ou for inconveniente (ou inoportuna) para o atendimento 
do interesse público. Os casos de contratação direta não dispensam, em regra, a 
observância de um procedimento formal prévio, como a apuração e a comprovação 
das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação, por meio da motivação da 
decisão administrativa (Art. 26 da Lei nº 8.666/1993). A Lei nº 8.666/1993 enumera 
os seguintes casos de contratação direta:
• dispensa ou licitação dispensável (Art. 24); 
• inexigibilidade (Art. 25);
• licitação dispensada (Art. 17, decisão vinculada à lei) 
Já a Lei nº 14.133/2021 define estas situações como passíveis de contrata-
ção direta:
• inexigibilidade (Art. 75);
• dispensa de licitação (Art. 74).
A dispensa de licitação aplica-se a situações em que a concorrência é 
viável, mas é inoportuna ou inconveniente em decorrência do interesse 
público. Já a inexigibilidade é uma decisão vinculada presente quando 
houver inviabilidade de competição, como no caso de um fornecedor ex-
clusivo, serviço técnico especializado ou objeto singular.
IMPORTANTE
150
Segundo o Art. 30, parágrafo 1º, da Lei nº 13.303/2016:
Considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo 
conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho 
anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamen-
to, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas ativida-
des, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o 
mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato (BRASIL, 2016).
151
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:
• Conceito e função de uma licitação.
• Análise dos princípios e fases que se aplicam à licitação.
• Importância e obrigatoriedade dos contratos administrativos.
• A realização da contratação direta.
152
AUTOATIVIDADE
1. A Lei nº 14.133, de 2021, identifica as seguintes modalidades: concorrên-
cia, concurso e leilão, recepcionadas da Lei nº 8.666, de 1993; as moda-
lidades convite e tomada de preços deixarão de exigir com a revogação 
total da lei de 1993. Em relação às modalidades de licitação incluídas na 
Lei nº 14.133/2021, assinale a alternativa CORRETA: 
a. Pregão e diálogocompetitivo.
b. Diálogo competitivo e consulta.
c. Consulta e pregão.
d. Consulta e diálogo competitivo.
2. Há duas teorias sobre a responsabilidade civil do Estado. Uma delas é a 
teoria do risco integral, adotada pelo ordenamento jurídico para indeniza-
ção quando provada a culpa ou dolo, em situações excepcionais previstas 
na Constituição Federal. Sobre a contratação direta, analise as sentenças 
a seguir:
I. A dispensa de licitação envolve casos em que há viabilidade de 
concorrência, mas tal situação é inoportuna ou inconveniente em 
decorrência do interesse público.
II. A inexigibilidade é uma decisão vinculada presente nos casos em 
que há inviabilidade de competição.
III. A dispensa de licitação leva em conta fornecedor exclusivo, servi-
ço técnico especializado ou objeto singular.
Assinale a alternativa CORRETA: 
a. As sentenças I e III estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e II estão corretas. 
d. Somente a sentença III está correta. 
3. Os atos administrativos referem-se à manifestação da função adminis-
trativa e necessitam de um controle interno e externo e de responsabi-
lização dos agentes que agem ilegalmente ou ferem o interesse público. 
Em relação aos tipos do controle da Administração Pública, classifique V 
para as sentenças verdadeiras e F para as falsas:
153
( ) Os métodos consensuais ou não adversariais, extrajudiciais ou judi-
ciais, são chamados de “autocompositivos”.
( ) Os métodos adversariais (nascem por meio de uma demanda, de uma 
disputa), são intitulados de “heterocompositivos”. 
( ) A arbitragem é um dos institutos presentes no método de autocom-
posição. 
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA: 
a. V – V – F. 
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V. 
4. A presença da Administração é condição necessária para um contrato 
administrativo, mas não suficiente para caracterizá-lo, pois poderemos 
estar diante de um contrato no qual a Administração esteja em igualdade 
com o administrado. Disserte sobre a mutabilidade como característica 
de um contrato administrativo.
5. A concorrência substitui as demais modalidades de licitação, ao passo 
que a tomada de preços poderá ser utilizada no lugar do convite. Todavia, 
é proibido o uso da carta-convite ou tomada de preço em substituição 
a parcelas de mesma obra ou serviço, sempre que o somatório de seus 
valores indicar a necessidade de outra modalidade. Descreva e diferen-
cie as modalidades concorrência, tomada de preços e convite da Lei nº 
8.666/1993.
155
TÓPICO 2
O AGENTE PÚBLICO 
E SUA ATUAÇÃO
1 INTRODUÇÃO
Os agentes públicos são pessoas naturais com variados vínculos que pres-
tam serviço para a Administração Pública ou realizam atividades de suas responsa-
bilidades. Assim, são pessoas que, a qualquer título, exercem função pública como 
preposto do Estado.
Essa função pública é o conjunto de atribuições determinadas por lei aos 
agentes públicos, em seus cargos ou empregos públicos, e deverá ser realizada 
com eficiência e improbidade, prestando contas de sua atuação para os órgãos 
públicos em que atuam e a sociedade.
Todavia, admite-se o exercício de função pública sem a investidura em car-
gos ou empregos (concurso público), como ocorre com os servidores temporários 
(Art. 37, IX, da Constituição Federal) e os particulares em colaboração (exemplo: 
mesários eleitorais).
2 AGENTES PÚBLICOS
Agentes públicos são aqueles que desempenham uma função pública ou 
administrativa. Podem ser:
• agentes políticos: compõem o governo do primeiro escalão e são investi-
dos em cargos e funções, mandatos ou comissões ou nomeação, eleição, 
classificação ou delegação, por exercício e atribuições constitucionais;
• agentes temporários: são pessoas contratadas por um determinado 
período de tempo pela Administração Pública para realizar atividades 
temporárias de interesse público. Nesse período, terão vínculo celetista, 
ou seja, regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT);
• agentes públicos trabalhistas (emprego público): têm relação contratual 
celetista com a Administração Pública e realizaram o concurso de prova 
156
ou de prova e títulos. Os empregados públicos ingressam por meio de 
concurso público para ocupar empregos públicos, com uma vinculação 
contratual com o Estado regida pela CLT;
O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que há obrigatoriedade de mo-
tivação para despedida em empregado dos Correios, e este tem o dever 
jurídico de motivar, em ato formal, a demissão de seus empregados. Entre-
tanto, para as demais empresas públicas e sociedades de economia mista, 
a exigência deverá ser analisada caso a caso.
ATENÇÃO
• gentes militares: estão ligados a instituições militares, as quais são or-
ganizadas com base na hierarquia e na disciplina, como membros das 
polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;
• agentes de colaboração: são pessoas que prestam serviços à Adminis-
tração Pública por vontade própria, ainda que por requisição ou concor-
dância (agentes honoríficos), como jurados e mesários; 
• servidores públicos: realizam o concurso público de provas ou de pro-
vas e títulos para ingressar na Administração Pública. Após prazo do 
estágio probatório, que é de três anos, o agente passa ser estável, se-
gundo o Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Assim, a estabilidade é a garantia de permanência no serviço público reco-
nhecida ao servidor público estatutário, ocupante de cargo efetivo, após três anos 
de efetivo exercício da função e aprovação na avaliação especial de desempenho. 
É possível afirmar que a aquisição da estabilidade depende do cumprimento de 
dois requisitos:
• efetivo exercício por três anos na função, o período do estágio probató-
rio (Art. 41, caput, da Constituição Federal);
• avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa 
finalidade (Art. 41, parágrafo 4º, da Constituição Federal).
Além dos agentes descritos, temos os agentes particulares, que, em co-
laboração com o Poder Público, prestam serviço remunerado ao Estado após no-
meação ou designação de gestores de negócios, ou ainda requisição.
157
FIGURA 10 – AGENTES PÚBLICOS
FONTE: <https://bit.ly/3b16pch>. Acesso em: 14 jun. 2022.
2.1 CARGO PÚBLICO E EMPREGO PÚBLICO
O cargo público é o local situado na organização interna da administra-
ção direta e das entidades administrativas de direito público (autarquias, funda-
ções governamentais de direito público e consórcios públicos), provido (nomeado) 
por servidor público estatutário, com denominação, direitos, deveres e sistemas 
de remuneração previstos na legislação referente aos servidores em questão, por 
exemplo, a Lei nº 8.112/1990 (Lei dos Servidores Públicos Federais).
O emprego público compreende o vínculo contratual estabelecido entre 
os agentes públicos celetistas e as entidades administrativas de direito privado 
(fundações governamentais de direito privado, sociedades de economia mista e 
empresas públicas).
FIGURA 11 – CARGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS 
FONTE: <https://bit.ly/3Qomqt1>. Acesso em: 14 jun. 2022.
158
A criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções devem 
ser efetivadas, em regra, por meio de lei. Assim, é o chefe do Poder Executivo o 
responsável pelo provimento e pela extinção dos cargos quando for declarada a 
sua desnecessidade (Art. 41, parágrafo 3º, da Constituição Federal). Por outro lado, 
a pessoa nomeada por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos 
terá a investidura (assinatura do respectivo termo) condicionada ao aceite das atri-
buições do cargo público efetivo que passa a ocupar, o que ocorrerá com a posse, 
no prazo legal.
FIGURA 12 – A BUSCA PELO CARGO PÚBLICO
FONTE: <https://bit.ly/3xmvo1q>. Acesso em: 14 jun. 2022.
O cargo público poderá ser de carreira ou isolado. No primeiro, haverá as-
censão funcional interna, como de “procurador 12” para “procurador 22” (aumento 
de vencimento). No segundo, não há ascensão interna. 
Segundo a Constituição,vencimento é “a retribuição pecuniária pelo 
exercício de cargo público, com valor fixado em lei” e remuneração, “o 
vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias per-
manentes estabelecidas em lei” (BRASIL, 1988).
NOTA
Existem dois tipos de cargos: 
• cargos vitalícios: é o caso dos membros dos tribunais de contas. O 
agente, ao adquirir a vitaliciedade, só a perderá por meio de decisão 
judicial transitada em julgado;
159
• cargos efetivos: após o estágio probatório, o servidor adquire estabilida-
de, podendo perder o cargo nas seguintes situações: sentença judicial 
transitada em julgado; processo administrativo disciplinar; avaliação de 
desempenho; redução de despesas com pessoal.
O cargo ou função pertence ao Estado, e não ao agente público, pois 
cargos são lugares criados para serem providos pelo agente público, que 
exercerá suas funções na forma legal; a função é o encargo atribuído a 
órgãos, cargos e agentes. Assim, cargo é o conjunto de atribuições e res-
ponsabilidades criadas por lei; a função pública é seu exercício.
ATENÇÃO
FIGURA 13 – CONCEITO DE CLASSE, CARREIRA, QUADRO E LOTAÇÃO
“Carreira é o agrupamento de classes da 
mesma categoria profissional, dispostas 
hierarquicamente.”
“Quadro é o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções de uma 
mesma entidade da Administração direta ou indireta do Poder Executivo, 
Legislativo e Judiciário. Lotação é o número de servidores que exercem 
função pública em cada repartição pública das entidades estatais.”
“A lotação pode ser dividida em duas espécies: numérica ou básica: 
corresponde à discriminação e à quantificação dos cargos e funções; e a 
nominal ou supletiva: contém a relação dos cargos e funções com os nomes 
dos seus respectivos ocupantes.”
“Classe é a reunião de cargos da mesma 
categoria funcional, com identidade de 
atribuições, responsabilidade e vencimentos.”
FONTE: Adaptada de Oliveira (2022, p. 462)
Aos ocupantes de cargos em comissão ou cargos de confiança estão re-
servadas as atribuições de direção, chefia e assessoramento (Art. 37, V, da Cons-
tituição Federal). São exemplos de cargos em comissão: assessor parlamentar e 
subprefeito. Estes diferem da função de confiança, que deverá ser exercida apenas 
por servidores públicos efetivos, a exemplo do que acontece com uma chefia de 
gabinete de um ministro do STF.
160
A acumulação remunerada de cargos ou empregos públicos é proibida, em 
regra, porém há exceções previstas na Constituição Federal, as quais são taxativas. 
São estas:
• dois cargos de professor (Art. 37, XVI, a);
• um cargo de professor com outro técnico ou científico (Art. 37, XVI, b);
• dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com 
profissões regulamentadas (Art. 37, XVI, c), inclusive militares (Emenda 
Constitucional nº 77/2014);
• um cargo de vereador com outro cargo, emprego ou função pública 
(Art. 38, III);
• um cargo de magistrado com outro no magistério (Art. 95, parágrafo 
único, I);
• um cargo de membro do Ministério Público (MP) com outro no magisté-
rio (Art. 128, parágrafo 5º, II, d).
O regime jurídico é o conjunto de regras que regulam e definem uma rela-
ção jurídica. Vejamos:
• regime estatutário: relação funcional entre o servidor público estatutá-
rio e a Administração Pública;
• regime celetista: relação jurídica trabalhista de caráter celetista entre 
Estado e agente público prestador de serviços;
• regime especial: categoria específica de servidores temporários.
2.2 EXONERAÇÃO E DEMISSÃO DE UM AGENTE 
PÚBLICO
A exoneração é ato administrativo em que a autoridade competente deci-
de pelo desligamento do servidor público não concursado ou não estável por não 
satisfazer as condições do estágio probatório. Pode ser convertida em demissão, 
desde que haja um processo administrativo e que este decida por tal situação. 
A demissão é o ato da iniciação que afasta definitivamente o servidor do 
cargo em decorrência de penalidade administrativa, assim, há necessidade de um 
processo administrativo que lhe garanta ampla defesa e o contraditório. 
161
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:
• Conceito e função dos agentes públicos.
• Conceito de cargo, função e emprego público.
• Cargo público: benefícios e vantagens.
• Exoneração e demissão de um agente público.
162
AUTOATIVIDADE
1. A criação, transformação e extinção dos cargos, empregos e funções de-
vem ser efetivadas, em regra, por meio de lei. Quem pode determinar a 
extinção de um cargo público declarado desnecessário?
a. O chefe do Poder Executivo.
b. O chefe da repartição pública.
c. A Câmara dos Deputados.
d. O Poder Judiciário.
2. O agente público, ao realizar um concurso de provas ou de provas e tí-
tulos, irá iniciar uma nova relação jurídica com a Administração Pública. 
Caso aprovado e nomeado, estará atrelado a um cargo público ou em-
prego público, exercendo uma função pública. Sobre o local de atuação 
desse agente público, análise as sentenças a seguir: 
I. O emprego público é o local situado na organização interna da 
administração direta e das entidades administrativas de direito 
público, provido por servidor público estatutário.
II. O cargo público representa o vínculo contratual estabelecido en-
tre os agentes públicos celetistas e as entidades administrativas 
de direito privado. 
III. A função pública é o conjunto de atribuições determinadas por 
lei aos agentes públicos, em seus cargos, órgãos ou empregos 
públicos.
Assinale a alternativa CORRETA:
a. As sentenças I e III estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e II estão corretas. 
d. Somente a sentença III está correta. 
163
3. O servidor público poderá ter a extinção de seu vínculo profissional com a 
Administração Pública por meio de sua exoneração ou demissão. Quanto 
à extinção do vínculo profissional do servidor com a Administração Públi-
ca, classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas: 
( ) exoneração é ato administrativo em que a autoridade competente 
decide pelo desligamento do servidor público estável.
( ) A exoneração poderá ser convertida em demissão, desde que haja um 
processo administrativo e que este decida por tal situação. 
( ) A demissão é o ato da iniciação que afasta definitivamente o servidor 
do cargo em decorrência de penalidade administrativa.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA: 
a. F – V – V. 
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V. 
4. Os agentes públicos poderão participar da atividade administrativa por 
meio de cargos de comissão e funções de confiança. Disserte sobre as 
diferenças entre cargo de comissão e função de confiança.
5. A acumulação remunerada de cargos ou empregos públicos é proibida, 
em regra, porém há exceções previstas na Constituição Federal. Quais 
são os requisitos para que a acumulação do cargo público não seja de-
clarada inconstitucional?
165
TÓPICO 3
INTERVENÇÃO DO ESTADO 
NA PROPRIEDADE E NO 
DOMÍNIO ECONÔMICO
1 INTRODUÇÃO
O ordenamento das cidades está previsto nos arts. 182 e 183 da Constitui-
ção Federal e é regulamentado pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que 
dita a diretriz de política urbana nas cidades, determinando um estudo prévio de 
impacto sobre a vizinhança (EIV). Toda atividade que altere o meio ambiente deve, 
antes de tudo, ter um estudo prévio do impacto ambiental (EIA), previsto no Art. 
225, IV, da Constituição Federal.
Assim, cabe ao Poder Público a intervenção na propriedade visando à or-
ganização da cidade, bem como à realização da função social da propriedade, a 
prevista no plano diretor, documento que dita a política urbana, obrigatório para 
cidades com mais de 20 mil habitantes.
As funções do Estado na ordem econômica estão delineadas no Art. 174 da 
Constituição Federal, como agente normativo e regulador da atividade econômica. 
Tais funções deverão seguir os princípios da ordem econômica, que disciplinam as 
atividadeseconômicas presentes no Art. 170 da Constituição Federal. Já as ati-
vidades econômicas sob monopólio do Estado são citadas no Art. 177 do referido 
texto constitucional. 
2 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
A Constituição Federal de 1988 autoriza o Poder Público a intervir em uma 
propriedade privada para a garantia do interesse público. Para tanto, existem algu-
mas possibilidades, que veremos a seguir.
Um meio de se fazer a intervenção na propriedade é a limitação adminis-
trativa, que corresponde a “toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem 
pública, condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às 
exigências do bem-estar social” (MEIRELLES, 2004, p. 568). Seus fundamentos 
166
estão no Art. 5º, XXIII, e no Art. 173, III da Constituição Federal. A limitação adminis-
trativa pode ser:
• positiva, quando determina ao particular a organização de uma ativi-
dade, como a construção de um muro; 
• negativa, quando proíbe a realização de certa atividade, como a cons-
trução acima do limite previsto em legislação urbanística; 
• permissiva, quando o proprietário deverá permitir a realização por par-
te da Administração Pública de certas atividades em seu imóvel, como 
a fiscalização da dengue. 
FIGURA 14 – LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA: PLACAS DE TRÂNSITO
FONTE: <https://bit.ly/3tD1WmB>. Acesso em: 14 jun. 2022.
Também há a possiblidade da servidão administrativa, um ônus real so-
bre a propriedade de um particular ou da própria Administração em decorrência da 
realização de obras e serviços pelo Estado, com base no interesse público.
O tombamento é um meio de intervenção estatal sobre bens de interesse 
nacional para sua conservação, em decorrência da memória nacional. O Art. 216, 
parágrafo 1º, da Constituição Federal cita:
§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá 
e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, 
registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas 
de acautelamento e preservação (BRASIL, 1988).
Já a ocupação temporária é a utilização de um bem imóvel necessário 
à realização de obras e serviços pela Administração Pública. Segundo Menezes 
(2012, s. p.), tem as seguintes características:
a. Cuida-se de direito de caráter não real (igual à requisição e diferente 
da servidão);
167
b. Só incide sobre a propriedade imóvel (neste ponto é igual à servidão, 
mas se distingue da requisição, que incide sobre móveis, imóveis e 
serviços);
c. Tem caráter de transitoriedade (o mesmo que a requisição; a servidão, 
ao contrário, tem natureza de permanência);
d. A situação constitutiva da ocupação é a necessidade de realização de 
obras e serviços públicos normais (a mesma situação que a servidão, 
mas diversa da requisição, que exige situação de perigo público imi-
nente);
e. A indenização varia de acordo com a modalidade de ocupação tem-
porária: se for vinculada à desapropriação, haverá dever indenizatório; 
se não for, inexistirá em regra esse dever, a menos que haja prejuízos 
para o proprietário
A requisição, por sua vez, é ato lateral do Poder Público, que permite a 
utilização de certo bem ou serviço particular visando necessidades urgentes, como 
uma epidemia, e esse bem ou serviço será indenizado posteriormente. Segundo o 
Art. 5º, XXV, da Constituição: “XXV - no caso de iminente perigo público, a autorida-
de competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário 
indenização ulterior, se houver dano” (BRASIL, 1988). 
Desapropriação é um procedimento compulsório que tem a finalidade de 
retirar a propriedade do particular em decorrência do interesse público.
O parcelamento e a edificação compulsória se dão à luz do plano diretor 
e da legislação municipal em vigor.
A desapropriação é um procedimento administrativo compulsório, o qual 
veremos com mais detalhes a seguir. 
2.1 DESAPROPRIAÇÃO
Há dois tipos de desapropriação: desapropriação ou expropriação pelo Po-
der Público, por intermédio do seu poder de polícia, e a desapropriação judicial, com 
fundamento no Código Civil de 2002.
A desapropriação é um procedimento formal que envolve um sujeito ativo, 
Administração Pública ou seus delegados (pessoas autorizadas pelo Poder Público 
a realizar a desapropriação em seu nome), e um sujeito passivo, proprietário do 
bem, com seguintes pressupostos: 
• necessidade pública decorrente de problemas urgentes, inadiáveis;
• utilidade pública por conveniência do Poder Público;
• interesse social para reparar desigualdades sociais. Nesse caso, o ob-
jeto é a perda do bem, com a reposição do patrimônio com indenização 
agrária.
168
O não cumprimento da função social prevista na legislação urbanística per-
mite a desapropriação do imóvel e seu pagamento por meio de título de dívida 
pública (Art. 182, parágrafo 4º, III, da Constituição Federal). Em se tratando de imó-
veis rurais, o pagamento será por meio de título da dívida agrária (Art. 184 da Cons-
tituição Federal).
3 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO 
ECONÔMICO 
O domínio econômico refere-se ao conjunto de atividades previstas na 
Constituição Federal reservadas à iniciativa privada, as quais podem ser:
• exploração direta de atividade econômica (Art. 173 da Consti-
tuição Federal): realizada por empresas estatais (exemplo: Correios), 
as quais vão realizar a exploração direta de atividade econômica pelo 
Estado, permitida nos casos de imperativo da segurança nacional ou 
relevante interesse coletivo. Essas empresas deverão realizar licitação 
e sujeitam-se ao regime jurídico privado quanto a direitos e obrigações 
civis, comerciais, trabalhistas e tributários (Art. 173, parágrafo 1º, II, da 
Constituição), além de não terem imunidade tributária;
• poder de polícia (fiscalização de agentes econômicos) na área 
econômica: sua missão é o desenvolvimento das tarefas de limita-
ção, fiscalização e sanção sobre os agentes econômicos de mercados 
específicos. São exemplos: Banco Central do Brasil (Bacen) e Conse-
lho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Instituído pela Lei nº 
12.529/2011, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência é formado 
pelo Cade e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Mi-
nistério da Fazenda, tendo como finalidades a prevenção e a repressão 
contra a ordem econômica;
• fomento a setores econômicos: são atividades administrativas de 
fomento realizadas por meio de ações e programas de incentivo a seto-
res específicos da economia.
169
Já o Poder Público pode intervir no domínio econômico com o uso dos se-
guintes instrumentos:
• controle de preços: faculdade do Poder Público em adequar preços 
aos consumidores;
• controle de abastecimento: o Estado intervém para evitar a negação 
de bens de natureza primária em decorrência de especuladores;
• repressão ao abuso econômico: visa reprimir as condutas abusivas 
da iniciativa privada;
• monopólio: reserva em favor do Estado quanto a assunto de interesse 
da União, interesse público e imperativo de segurança nacional;
• fiscalização: poder de polícia que a Administração Pública tem por 
intermédio das agências reguladoras de mercado ou órgãos públicos 
destinados à fiscalização;
• incentivo ou fomento à iniciativa privada: estímulo a determinados 
comportamentos em benefício do interesse público;
• planejamento: organização de ações e atividades ligadas ao setor 
público.
170
LEITURA COMPLEMENTAR
INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO 
ECONÔMICO
Fernanda Cury De Faria
Marcia Weber Lotto Ribeiro
INTERVENÇÃO DIRETA DO ESTADO NO DOMÍNIO 
ECONÔMICO
A exploração direta da economia pelo Estado ocorre de duas formas: 
• sob o regime de monopólio (intervenção monopolística), nos casos pre-
vistos na Constituição Federal; 
• sob o regime da competição, mediante a criação de empresas estatais, 
que atuem diretamente nas áreas de indústria, comércio ou prestação 
de serviços. 
Os monopólios são modalidades de intervenção de aplicação imediata, eis 
que sua área de aplicação jáse encontra definida na Constituição Federal, não sendo 
possível a criação de outras modalidades de monopólio estatal, salvo por emenda 
constitucional. As atividades que constituem monopólio da União encontram-se ar-
roladas no Art. 177 da Constituição Federal, sendo que seu parágrafo primeiro faculta 
à União a contratação de estatais ou empresas privadas para a realização das ativida-
des, exceto no que se refere à pesquisa, lavra, enriquecimento, retroprocessamento, 
industrialização e comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
No que se refere às empresas estatais, estas podem ser de dois tipos: so-
ciedades de economia mista e empresas públicas. São pessoas jurídicas de direito 
privado, cuja criação e extinção devem ser autorizadas por lei, sendo que a efetiva 
criação se dá mediante os atos constitutivos no registro competente. A lei autori-
zadora da estatal deverá, necessariamente, disciplinar as seguintes matérias (Art. 
173, § 1º CF):
• sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade 
(inciso I); 
• a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tribu-
tárias (inciso II); 
171
• licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, ob-
servados os princípios da administração pública (inciso III);
• constituição e funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
com a participação de acionistas minoritários (inciso IV); 
• os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos ad-
ministradores (inciso V)
INTERVENÇÃO INDIRETA DO ESTADO NO 
DOMÍNIO ECONÔMICO
O Art. 174 da Constituição Federal determina que “como agente normativo 
e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções 
de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor 
público e indicativo para o setor privado.”
É a chamada intervenção indireta, na qual o Estado atua como agente nor-
mativo e regulador da economia, disciplinando a atividade econômica por meio de 
medidas que visam equilibrar os sistemas da livre iniciativa e da livre concorrência. 
“Essa intervenção tem dois propósitos básicos: preservar o mercado dos vícios do 
modelo econômico (concentração econômica, condutas concertadas etc.) e asse-
gurar a realização dos fins últimos da ordem econômica, quais sejam, propiciar vida 
digna a todos e realizar a justiça social.”
Fiscalizar significa supervisionar, verificar a adequação do comportamento 
das empresas privadas com relação aos ditames normativos, notadamente aque-
les expressos no § 4º do Art. 173 da Constituição Federal. Incentivar tem o sentido 
de estimular, ajudar, mediante a concessão de benefícios no implemento da ati-
vidade privada.
Já o planejamento “objetivado pela norma constitucional é aquele de ca-
ráter estrutural, atrelado a uma visão macroeconômica, o que, entretanto, não é 
incompatível –ao contrário – com o planejamento regional.”
A intervenção indireta, ao contrário da direta, que tem natureza de atividade 
tipicamente privada, é atividade própria do Estado. Essa atividade, contudo, não é 
ilimitada, devendo respeitar os princípios que emergem do ordenamento constitu-
cional. Veja-se, a respeito, acórdão do Supremo Tribunal Federal acerca do tema da 
fixação de distância para instalação de farmácias:
“Autonomia Municipal. Disciplina legal de assunto de interesse local. Lei 
Municipal de Joinville, que proíbe a instalação de nova farmácia a menos 
de 500 metros de estabelecimento de mesma natureza. Extremo a que 
não se pode levar a competência municipal para o zoneamento da cida-
de, por redundar em reserva de mercado, ainda que relativa, e, conse-
qüentemente, em afronta aos princípios da livre concorrência, da defesa 
172
do consumidor e da liberdade do exercício das atividades econômicas, 
que informam o modelo de ordem econômica consagrado pela Carta da 
República (Art. 170 e parágrafo, da CF) (STF – 1ª T. – Rextr. nº 203.909-8/
ES – Rel. Min. Carlos Velloso, Diário da Justiça, Seção I, 6 fev. 1998, p. 38).
No mesmo sentido:
“Lei nº 10.991/91, do Município de São Paulo. Fixação de distância para 
a instalação de novas farmácias ou drogarias. Inconstitucionalidade. 1. 
A Constituição Federal assegura o livre exercício de qualquer atividade 
econômica, independentemente de qualquer autorização do Poder Pú-
blico, salvo os casos previstos em lei. 2. Observância de distância mínima 
da farmácia ou drogaria existente para a instalação de novo estabele-
cimento no perímetro. Lei Municipal nº 10.991/91. Limitação geográfica 
que induz à concentração capitalista, em detrimento do consumidor, 
e implica cerceamento do exercício do princípio constitucional da livre 
concorrência, que é uma manifestação da liberdade de iniciativa da eco-
nomia privada. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (STF - 2ª T. 
– Rextr. nº 193.749-1/SP – Min. Carlos Velloso – rel. p/ Acórdão Min. Mau-
rício Corrêa, Diário da Justiça, Seção I, 4 maio 2001, p. 35).
Oportuno referir, aqui, a existência do Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (CADE), agência judicante criada pela Lei Federal nº 4.137, de 10 de se-
tembro de 1962, transformada pela Lei Federal nº 8.884, de 11 de junho de 1994 em 
autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça.
A Lei Federal nº 8.884/94 dispõe sobre a prevenção e a repressão às in-
frações contra a ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais da li-
berdade de iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos 
consumidores e repressão ao abuso do poder econômico. Entre as competências 
do CADE elenca as seguintes (Art. 7º): decidir sobre a existência de infração à ordem 
econômica e aplicar as penalidades previstas em lei; decidir os processos instau-
rados pela Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça; ordenar provi-
dências que conduzam à cessação de infração à ordem econômica, dentro do prazo 
que determinar; instruir o público sobre as formas de infração da ordem econômica.
Como exemplo de decisão do CADE, pode-se citar a 338ª Sessão Ordinária 
que, na mesma linha do Supremo Tribunal Federal, considerou a cláusula de exclu-
sividade territorial (cláusula de raio), adotada pelo Shopping Center Norte, localiza-
do na cidade de São Paulo, como uma infração à ordem econômica, nos termos do 
Art. 20, inciso I, combinado com o Art. 21, incisos IV e V da Lei Federal nº 8.884/94. 
Exemplo recente de intervenção indireta do Estado no domínio econômico 
foi a edição do Decreto nº 7.725, de 21 de maio de 2012, que altera as Notas Com-
plementares da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados 
– TIPI, diminuindo a alíquota do IPI incidente sobre automóveis de passageiros e 
veículos de uso misto, com motor a álcool ou com motor que utilize alternativa ou 
simultaneamente gasolina e álcool (flexible fuel engine). A renúncia fiscal das deso-
nerações perpetradas pelo Poder Executivo Federal objetiva estimular a atividade 
econômica, diante do agravamento da crise financeira internacional.
173
CONCLUSÃO
1. A constitucionalização da economia deu-se a partir do séc. XX, como 
consequência da constatação da necessidade de uma ordem jurídica 
que abrangesse a estruturação econômica Estado. 
2. A intervenção estatal na ordem econômica restringe, em caráter su-
plementar e excepcional, o regime da livre concorrência, visando equi-
librá-lo. 
3. A intervenção do Estado no domínio econômico pode se dar de forma 
direta, mediante a exploração de atividade econômica, ou de forma in-
direta, na qualidade de agente normativo e regulador da economia. 
4. A exploração direta da economia pelo Estado pode ser monopolística ou 
sob o regime de competição, mediante a criação de empresas estatais, 
que podem ser de dois tipos: Sociedades de economia mista e empre-
sas públicas. 
5. O regime jurídico das estatais é híbrido, pois embora submetidas ao di-
reito privado, incidemalgumas normas de direito público, em razão da 
origem de seus recursos. 
6. A intervenção indireta do Estado no domínio econômico contempla as 
funções de fiscalização, incentivo e planejamento. É atividade típica do 
Estado, mas não é ilimitado, devendo respeitar os princípios que emer-
gem do ordenamento constitucional. 
7. Na qualidade de órgão regulador da atividade econômica destaca-se o 
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), autarquia fede-
ral vinculada ao Ministério da Justiça.
[...]
FONTE: FARIA, F. C. de; RIBEIRO, M. W. L. Intervenção do Estado no domínio econô-
mico. Semana Acadêmica Revista Científica, Fortaleza, v. 1, ed. 12, p. 1-15, 2012. 
Disponível em: https://bit.ly/3tG9zc3. Acesso em: 4 jun. 2022.
https://bit.ly/3tG9zc3
174
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, você adquiriu certos aprendizados, como:
• conceito e função de licitação e contratos; 
• análise dos contratos administrativos; 
• a importância e formas de intervenção na propriedade e no domínio econômico.
175
AUTOATIVIDADE
1. Leia o trecho a seguir: “[...] é tido como um ônus real a ser suportado 
pelo particular ou pela própria administração em sua propriedade, devido 
à realização de obras e serviços pelo Estado, as quais serão com base 
no interesse público”. Qual é o instituto da intervenção na propriedade 
descrito?
FONTE: MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 11.ed. São Paulo: 
Saraiva, 2021. p. 2096.
a. Servidão administrativa. 
b. Limitação administrava.
c. Ocupação temporária.
d. Desapropriação.
2. A desapropriação é um procedimento formal no qual se tem o sujeito ati-
vo, Administração Pública ou seus delegados, e o sujeito passivo, que é o 
proprietário do bem. Quanto aos pressupostos de desapropriação, analise 
as sentenças a seguir:
I. A utilidade pública é decorrente de problemas urgentes, inadiáveis.
II. A necessidade pública refere-se à conveniência do Poder Público.
III. O interesse social tem a finalidade de reparar a desigualdades so-
ciais.
Assinale a alternativa CORRETA: 
a. As sentenças I e III estão corretas. 
b. Somente a sentença II está correta. 
c. As sentenças I e II estão corretas. 
d. Somente a sentença III está correta. 
3. As funções do Estado na ordem econômica estão delineadas no Art. 174 
da Constituição Federal, como agente normativo e regulador da atividade 
econômica, quais sejam: fiscalização, incentivo e planejamento. Sobre as 
funções do Estado na ordem econômica, classifique V para as sentenças 
verdadeiras e F para as falsas:
176
( ) A fiscalização é o poder de polícia que a Administração Pública exerce 
por meio das agências reguladoras de mercado ou órgão públicos desti-
nados à fiscalização. 
( ) O incentivo ou fomento à iniciativa privada é um estímulo a determi-
nados comportamentos. 
( ) O planejamento é a busca de condutas abusivas da iniciativa privada.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA: 
a. V – V – F. 
b. V – F – V. 
c. F – V – F. 
d. F – F – V. 
4. Há dois tipos de desapropriação: a desapropriação ou expropriação pelo 
Poder Público, por meio de seu poder de polícia, e a desapropriação judi-
cial, com fundamento no Código Civil de 2002. Disserte sobre as diferen-
ças entre a expropriação e a desapropriação judicial. 
5. O não cumprimento da função social prevista na legislação urbanística 
permite a desapropriação do imóvel e seu pagamento por meio de título 
de dívida pública. Em se tratando de imóveis rurais, o pagamento deve se 
dar por título da dívida agrária (Art. 184 da Constituição Federal). Descre-
va a função social da propriedade.
177
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