Livro Políticas públicas e sociais

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POLÍTICAS PÚBLICAS
E SOCIAIS
PROF. DR. ÉDER RODRIGO GIMENES
“A Faculdade Católica Paulista tem por missão exercer uma ação integrada de suas atividades educacionais, visando à 
geração, sistematização e disseminação do conhecimento, 
para formar profissionais empreendedores que promovam 
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emissão de conceitos.
Diretor Geral | Valdir Carrenho Junior
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PROF. DR. ÉDER RODRIGO GIMENES
SUMÁRIO
AULA 01
AULA 02
AULA 03
AULA 04
AULA 05
AULA 06
AULA 07
AULA 08
AULA 09
AULA 10
AULA 11
AULA 12
AULA 13
AULA 14
AULA 15
AULA 16
O ESTADO 
O GOVERNO 
A DEMOCRACIA 
AS POLÍTICAS PÚBLICAS 
FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
ANÁLISES QUANTITATIVAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
ANÁLISES QUALITATIVAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
ESTADO, MERCADO E TERCEIRO SETOR 
ESTADO E GOVERNO NO BRASIL 
LUTAS SOCIAIS NO BRASIL DA REPÚBLICA AO 
FIM DO PRIMEIRO PERÍODO DEMOCRÁTICO 
POLÍTICAS PÚBLICAS, REGIME MILITAR E 
REDEMOCRATIZAÇÃO 
PARTICIPAÇÃO E AÇÕES COLETIVAS 
INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS: ORÇAMENTOS 
PARTICIPATIVOS E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS: CONSELHOS E 
CONFERÊNCIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
RESULTADOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL 
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32
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44
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INTRODUÇÃO
A compreensão acerca das políticas públicas e sociais é relevante à formação de 
profissionais e de cidadãos, uma vez que implica em considerar as relações e impactos 
de distintas áreas de atuação do Estado e suas interconexões e articulações com o 
mercado e a sociedade, bem como influencia aspectos diversos da vida cotidiana 
dos indivíduos.
Assim, o conteúdo desta disciplina pode ser lido sob duas perspectivas: uma crítica 
e analítica vinculada à sua formação, aos conteúdos com os quais já teve contato e 
suas expectativas profissionais; outra relacionada à sua percepção enquanto usuário, 
em maior ou menor medida, de ações, projetos, programas ou atividades relacionadas 
às políticas públicas.
A fim de estabelecer o aprofundamento e refinamento da primeira perspectiva, 
este material didático compõe-se de dezesseis aulas, estruturadas em quatro blocos, 
definidos conforme os objetivos pertinentes ao desenvolvimento de habilidades em 
sua formação.
O primeiro bloco agrega as aulas um a quatro, que tratam de fundamentos pertinentes 
às discussões empreendidas na disciplina. Para tanto, são abordados os conceitos, 
aspectos históricos e panoramas contemporâneos dos três eixos que permeiam o 
debate - o Estado, o governo e a democracia - e das políticas públicas, temática central 
desta disciplina.
O objetivo deste primeiro conjunto de aulas é apresentar as definições, as 
especificidades, as tipologias e os limites teóricos destes quatro pilares, considerando 
tanto interpretações clássicas quanto abordagens atuais sobre os temas.
O segundo bloco é composto pelas aulas cinco a nove e refere-se ao aprofundamento 
teórico e conceitual acerca das políticas públicas. Nesse sentido, os conteúdos versam 
sobre as etapas que compõem um ciclo de políticas públicas, com destaque à sua 
avaliação, aos métodos e técnicas passiveis de utilização para tal intento e também 
ao entendimento de que a consecução dessas políticas não é exclusiva do Estado.
Portanto, trata-se de um conjunto de aulas que objetivam expor os processos de 
construção de uma política pública, por meio do conhecimento acerca dos caminhos 
pertinentes à sua tramitação, das possibilidades técnicas para subsidiar a construção 
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de relatórios e a tomada de decisões e, também, dos caminhos de parcerias com o 
mercado e a sociedade civil.
O terceiro bloco reúne as aulas dez a doze, nas quais avançamos em nosso estudo 
para tratarmos especificamente do caso brasileiro, pois as aulas anteriores forneceram 
elementos suficientes para a construção de um panorama geral acerca da temática. 
Assim, nessas aulas toma-se contato com a conformação histórica tanto do Estado 
quanto do governo brasileiro, bem como é colocada a problematização acerca do 
desenvolvimento das lutas sociais protagonizadas pelos movimentos operários, dos 
ganhos sociais até o fim do primeiro período democrático, dos retrocessos sociais 
ocorridos durante o período militar e da retomada da democracia no país.
Este terceiro bloco, então, objetiva fornecer subsídios à conformação de uma visão 
crítica e embasada acerca dos processos históricos que permearam a elaboração, 
implementação e supressão de políticas públicas no Brasil, bem como destacar 
a relevância da Constituição Federal de 1988 em se tratando de direitos sociais, 
participação, cidadania e políticas públicas.
A última parte desta disciplina reúne as aulas treze a dezesseis, nas quais são 
discutidos os caminhos do desenvolvimento das políticas públicas no Brasil por meio 
de ações coletivas e de instituições participativas, além de uma análise longitudinal 
dos principais avanços sociais ocorridos no país nas últimas décadas.
Isto posto, o quatro bloco de aulas tem o objetivo de oferecer um panorama 
contemporâneo tanto dos caminhos por meio dos quais a participação social tem se 
desenvolvido no Brasil quanto dos resultados decorrentes da atuação do Estado e de 
seus diálogos, enfrentamentos ou parcerias com movimentos sociais, organização 
da sociedade civil e associações.
Após esse conjunto de aulas, teremos sedimentado as bases do conhecimento 
acerca do Estado e suas relações com o governo sob a perspectiva democrática, das 
políticas públicas enquanto resultados da ação social pública com vistas à redução 
de desigualdades e com múltiplas possibilidades de desenvolvimento e avaliação e, 
por fim, da maneira com o campo das políticas públicas e sociais se desenvolveu 
historicamente no país e seu retrato na atualidade.
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AULA 1
O ESTADO
As discussões em torno de temas que 
permeiam a política passam, inevitavelmente, 
pelo debate acerca da origem do Estado, o 
que denota distintas interpretações e permite 
análises que perpassam elementos de 
diferentes naturezas, como culturais, sociais 
e econômicos, por exemplo. Nesse sentido, 
nesta aula serão expostos argumentos sobre 
as correntes que tratam do surgimento do 
Estado e suas alterações de ordem econômica, 
que têm relação com as políticas públicas - que 
serão exploradas posteriormente.
1.1 Sobre as origens do Estado
Diversos autores apresentam conceitos 
de Estado, desde aqueles mais simples 
ou sintéticos até outros mais complexos e 
detalhados, sendo este considerado como 
o primeiro setor da economia. Segundo Azambuja (2005), é difícil estabelecer uma 
definição única por conta da complexidade que o Estado assume enquanto fato social.
Ainda assim, o referido autor apresenta seu conceito (ou sua visão) sobre o Estado 
como uma organização político-jurídica, com governo e territórios próprios, que visa ao 
bem público. Segundo Azambuja (2005), para que tal objetivo se cumpra, a necessidade 
de hierarquização entre governantes e governados se impõe.
A introdução do termo “Estado” na literatura científica é atribuída a Maquiavel em 
“O Príncipe” (1512 [1976]). Na referida obra, o autor expôs argumentos que podem ser 
sintetizados na importância da manutenção do poder como chaveexplicativa para a 
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/acropole-antigo-
antepassados-anciao-4039923/
https://www.pexels.com/pt-br/foto/acropole-antigo-antepassados-anciao-4039923/
https://www.pexels.com/pt-br/foto/acropole-antigo-antepassados-anciao-4039923/
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política, ou seja, a ação política do governante deveria ter como objetivo a manutenção 
de sua condição/posição de poder. 
O autor refletiu sobre como seria mais importante escrever acerca da verdade efetiva 
dos fatos, ao invés de suas aparências ou de pensar sobre o “dever ser” (posição 
filosófica). Para ele, o mundo não deveria ser pensado como lugar ideal, mas caberia 
ao homem buscar a verdade real, a fim de que fosse possível transformar a realidade. 
No caso do príncipe, essa busca seria pautada pelo conhecimento do uso do poder e de 
como mantê-lo, para o que precisaria aprender a utilizar os recursos disponíveis para 
a satisfação de seus interesses e necessidades. Essa sabedoria era o que Maquiavel 
pretendia expor ao Príncipe por meio de seus conselhos e regras.
Segundo o autor, o Príncipe precisaria de virtù e de fortuna. A virtù corresponderia ao 
poder, à glória e à honra pelas quais o homem deveria lutar, sendo que não se referia 
exatamente à força bruta e violência, mas à sabedoria para o uso da força e a tornar 
público aos súditos sua capacidade de manter seus domínios e, se não pudesse ser 
amado, ser ao menos respeitado ou temido pelos cidadãos. Por outro lado, a fortuna 
estaria relacionada à visão que o Príncipe deveria transmitir aos seus súditos, de 
homem viril e corajoso. Nesses termos, a aparência era mais importante do que o 
ser. Em resumo: o Príncipe deveria governar com violência e astúcia.
Dentre os conselhos ao Príncipe, Maquiavel pontuou situações que ilustram a 
importância da manutenção do poder, como o cuidado que o soberano deveria ter em 
parecer bom, mesmo que não o fosse, e a preocupação em demonstrar à sociedade 
que seu objetivo seria realizar a justiça e promover o bem comum, ainda que sua 
atuação efetiva se desse com vistas à conservação de seu status quo.
Isto está na rede
A distinção entre uma minoria que governa e uma maioria que é governada 
esteve presente em “O Príncipe” e também foi abordada, dentre outros 
pensadores, pelos clássicos autores da Teoria das Elites: Gaetano Mosca, 
Vilfredo Pareto e Robert Michels. Uma revisão crítica sobre os escritos desses 
autores e interpretações contemporâneas sobre o elitismo encontra-se em 
“Teoria das elites e as elites do poder: considerações sobre a relevância 
dos teóricos clássicos e de Wright Mills aos estudos de cultura política e 
democracia”. Disponível em: http://www.agendapolitica.ufscar.br/index.php/
agendapolitica/article/view/49
http://www.agendapolitica.ufscar.br/index.php/agendapolitica/article/view/49
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Avançando em construções teóricas acerca do Estado, com relação à sua origem, 
destacam-se as correntes filosóficas que explicam o surgimento Estado sob as 
perspectivas familiar, patrimonial, da força, natural e contratual. Com relação às quatro 
primeiras, remetemos aos argumentos de Azambuja (2005), cujas explicações seguem:
• A teoria da origem familiar tem conotação bíblica e assume duas vertentes, 
patriarcal e matriarcal, sendo a primeira mais influente ao longo do tempo. A 
primeira teria o Estado baseado no núcleo familiar, com autoridade centrada no 
ascendente masculino mais velho e ilustrado pelos reis, enquanto a segunda 
pensaria o Estado a partir da organização familiar, tendo a mãe como base 
fundamental da sociedade civil.
• A teoria da origem patrimonial entende que a propriedade privada é um direito 
natural anterior ao surgimento do Estado e que o segundo deveria proteger a 
primeira por meio de regulamentações referentes à posse, à divisão do trabalho e 
demais aspectos econômicos.
• A teoria da força compreende o Estado como organização política que 
reflete o poder de dominação de grupos sobre outros, o que significa, em outras 
palavras, que o Estado adviria da utilização de violência pelos mais fortes para 
dominarem os mais fracos.
• A teoria da origem natural tem como argumento a própria natureza humana, 
baseada no pressuposto de que, como o homem seria espontaneamente 
disposto à vida em sociedade, o Estado decorreria da junção de elementos de 
convivência humana.
Além dessas quatro vertentes explicativas, tem-se no contratualismo a estrutura de 
conformação do Estado que apresenta argumentos mais relevantes à discussão sobre 
políticas públicas, uma vez que se trata de escritos que se tornaram clássicos por 
sua abordagem que permanece atual e torna possível o estabelecimento de reflexões 
acerca não apenas dos registros históricos que conformaram as obras, mas também 
a realidade social existente neste início de século XXI.
A partir de distintas perspectivas acerca de como os homens se comportariam em 
seu estado de natureza (condição abstrata da humanidade, antes da introdução de 
estruturas e normas sociais), Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau 
discorreram acerca do estabelecimento de um contrato entre os indivíduos para a 
vida em coletividade, o que teria originado o Estado.
Para Thomas Hobbes, em seu estado de natureza, os homens seriam agentes 
racionais que buscariam a maximização de seu poder e agiriam conforme seus 
interesses próprios, numa condição de guerra contra todos, de modo que sua obra 
“Leviatã” (1651 [2000]) argumenta em favor do Estado como autoridade real. Para o 
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autor, o estado de natureza seria comparável à guerra e só poderia ser evitado caso 
todos os indivíduos entregassem suas armas a um terceiro – o soberano – por meio 
de um contrato social que garantisse que todos os demais também o fizessem. O 
que levaria os indivíduos racionais a entregarem sua liberdade ao soberano seria o 
fato de que a vida no estado de natureza implicaria em preocupação constante com 
a própria sobrevivência, pois em um contexto em que todos os atos são justificáveis, 
não havia direitos que protegessem os indivíduos. Nesse sentido, o contrato social, 
que concederia autoridade indivisível ao soberano, seria um mal necessário para evitar 
o destino cruel dos homens diante da não contenção de seus impulsos destrutivos. 
Contudo, cabe destacar que o contrato social seria estabelecido entre os indivíduos, 
sendo o soberano um ente externo, à parte do contrato.
John Locke viveu ao longo do século XVII e foi contemporâneo de Hobbes durante 
partes de suas vidas. Locke destacou-se como o primeiro pensador a articular os 
princípios liberais de governo, quais sejam: preservação dos direitos à liberdade, vida 
e propriedade, a busca pelo bem público e a punição aos que violassem os direitos 
do homem. Em sua obra “Dois tratados sobre o Governo civil” (1689 [2001]), o autor 
afirmou que os indivíduos aceitariam o contrato social e se submeteriam a um governo 
por esperar que ele regulasse acordos e conflitos com neutralidade. O autor entendia 
que, no estado de natureza, os indivíduos conviveriam em relativa harmonia por boa 
parte do tempo, agindo com razão e tolerância e de modo que os conflitos não seriam 
necessariamente comuns. Contudo, com o aumento da densidade populacional, a 
escassez de recursos e o surgimento do dinheiro, teriam surgido desigualdades 
econômicas, que levaram a mais conflitos, o que gerou a dependência, pelas sociedades, 
de leis e juízes.
O terceiro autor contratualista é Jean-Jacques Rousseau, nascido na Suíça no 
século XVIII, cuja teoria era de que a política deveria ser exercida pelo povo, de forma 
soberana. Sua argumentação sobre a formação do Estado encontra-se em duasobras. 
Em “Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens” 
(1755 [2002]), o autor desenvolveu uma história hipotética da humanidade, na qual 
afirmou que a trajetória dos homens ao longo dos séculos sofreu uma alteração em 
sua condição de liberdade quando do surgimento da propriedade privada, de modo 
que a história da humanidade seria de desigualdade e se iniciou quando os demais 
membros de uma sociedade legitimaram a afirmação daquele que chamou um pedaço 
de terras de seu. 
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A partir dessa história hipotética, Rousseau discutiu em “Do contrato social” (1762 
[1999]) sobre as condições para que fosse estabelecido um pacto legítimo, no qual os 
homens, após terem perdido sua liberdade natural, tivessem garantida sua liberdade 
civil, o que decorreria da existência de igualdade entre os indivíduos. Nesse contexto, o 
Estado seria responsável por determinar o funcionamento da política e se constituiria 
como o conjunto de indivíduos responsável pela elaboração de leis e cumpridores 
delas, o que significa que a liberdade do povo estaria relacionada à sua obediência às 
normas por cada cidadão, parte integrante do poder soberano. Isso significaria que o 
corpo administrativo do Estado seria subordinado ao soberano (povo).
1.2 Estado e economia
A Revolução Industrial consistiu em um grande processo de transformações 
econômicas e sociais desencadeadas no século XVIII na Inglaterra, cujos efeitos se 
expandiram aos demais Estados posteriormente, primeiramente no hemisfério Norte e 
posteriormente, em alguma medida, por todo o globo. Segundo Paiva e Cunha (2008), 
tal fenômeno fez da Inglaterra a maior potência econômica ao longo do século XIX 
e decorreu entre cerca de 1760 até as primeiras duas décadas do século seguinte.
Anote isso
Refletir sobre a conformação de políticas públicas implica em compreender o 
que foi a Revolução Industrial e seus desdobramentos, os quais influenciam 
aspectos da vida na atualidade, como as condições de trabalho, as 
desigualdades sociais, a segregação espacial no âmbito urbano e os avanços 
em termos de especialização do trabalho, inclusive com relação aos cursos 
técnicos e superiores de formação.
Entretanto, anteriormente à Revolução Industrial, cabe destacar que, para além das 
perspectivas política e filosófica sobre a formação do Estado, aspectos econômicos 
também contribuíram para tal processo. A Europa era considerada o berço do 
desenvolvimento sob diversos aspectos, como humanístico e científico, de modo 
que também no que se refere ao estabelecimento de relações econômicas temos 
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naquele continente a referência histórica. Os processos de evolução das formas de 
relacionamento humano na região foram permeados por diversas etapas, com conflitos 
e consensos, sendo que os Estados nacionais decorreram de acordos, alianças ou 
revoluções, pautados, em alguma medida, pelos aspectos destacados anteriormente, 
ou seja, a busca pela manutenção do poder e o estabelecimento de um contrato social 
entre os cidadãos.
Por volta dos séculos III a XV, as sociedades feudais se caracterizavam por 
agrupamentos altamente estratificados, com suseranos e vassalos ocupando posições 
delimitadas em uma relação de lealdade mediada pela terra, uma vez que tal bem 
constituía a principal fonte de riqueza no mundo rural, de onde provinha a produção 
agrícola em decorrência do trabalho servil. Aos suseranos cabia a condição de donos 
de terras, para os quais os vassalos trabalhavam e a quem repassavam parcela de 
sua produção como pagamento pela utilização da terra para subsistência e pela 
proteção ou segurança que recebiam por estarem em terras de um nobre. Nesse 
período, poder político e poder econômico estavam intimamente relacionados, assim 
como aos suseranos cabiam também outras funções, como o exercício da justiça em 
seus domínios (BLOCH, 1987).
Um aspecto importante a ser destacado sobre o feudalismo é a ausência de 
mobilidade social, ou seja, a impossibilidade aos vassalos de ascenderem à condição 
de senhores de terras. Tal problema se justificava em virtude de que as terras eram 
distribuídas por heranças, o que conduziu, ao longo do tempo, à fragmentação dos 
feudos, que se tornaram menores e ofereceram aos vassalos, por consequência, cada 
vez menos proteção, o que gerou alguma insatisfação entre esses. Além disso, a 
hereditariedade como fator preponderante à distribuição de terras também gerava 
sentimentos negativos por parte daqueles que não pertenciam à nobreza, situação que 
se agravou quando da consideração do primogênito como herdeiro legítimo das terras.
Nesse mesmo período, houve expansão territorial e comercial dos países europeus 
motivados por questões religiosas, quando Estados ocidentais se organizaram 
para combater aqueles orientais em função de libertar a Terra Santa de infiéis, 
empreendimentos bélicos que receberam a alcunha de “Cruzadas”. Segundo Cortázar e 
Muñoz (2014), considerando a circulação dos cavaleiros por grandes faixas de terras ao 
longo da costa do Mar Mediterrâneo, com o tempo passaram a existir estruturas que 
posteriormente constituíram as cidades, mas que, naquele momento, representavam 
espaços para aglomerações humanas, as quais se tornariam burgos.
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As Cruzadas representam um marco no processo de alteração do paradigma que 
definia a relação entre o homem e a produção. Com o estabelecimento do comércio, 
os senhores feudais perceberam a possibilidade de aumento do acúmulo de riquezas 
em virtude da expansão da gama de cidadãos com os quais poderiam negociar, o que 
demandou o crescimento da produção nos feudos, antes voltada à subsistência e, 
em menor medida, às trocas. Essa elevação baseou-se na intensificação do trabalho 
dos vassalos, que foram pressionados para gerar mais excedentes aos suseranos 
e tiveram, desde então, mais um motivo para se sentirem insatisfeitos (CORTÁZAR; 
MUÑOZ, 2014).
Dentre os insatisfeitos, muitos vassalos migraram para os burgos surgidos à época, 
uma vez que, por um lado, estavam descontentes com a elevação da carga de trabalho 
e a impossibilidade de ascensão social nos feudos e, por outro lado, almejavam 
oportunidades de crescimento econômico por meio do comércio. Foi nesse contexto 
que se consolidou a mudança de paradigma anunciada anteriormente: o sistema 
de produção feudal, baseado na troca e para fins de subsistência, foi substituído 
pelo sistema de produção pautado pelo máximo excedente possível, com vistas à 
comercialização nos burgos; ao mesmo tempo, o homem rural deixou de ser referência 
diante da emergência do homem moderno (SMITH, 1983).
Considerado o contexto de fragmentação do poder político na Europa, os Estados 
nacionais teriam sido estruturados com o intuito de promover a centralização deste 
poder. Segundo Strayer (1986), tal estruturação ocorreu de maneira lenta e se fez 
possível a partir do momento em que percebeu-se a necessidade de organização da 
sociedade para a promoção do desenvolvimento, do acesso à riqueza e para garantir 
que os direitos individuais não se sobrepusessem àqueles coletivos.
O surgimento de Estados nacionais pautados pela forte relação dos governos com 
a burguesia inaugurou um período histórico e econômico no qual a manutenção do 
Estado atrelou-se ao desempenho das relações comerciais. Nesse sentido, os Estados 
nacionais deveriam se preocupar não apenas com a garantia de conservação dos 
direitos de propriedade daqueles que ocupavam posições de poder, mas, também, com 
o desenvolvimento relacionado a aspectos como condições de produção manufatureira, 
tributos, moeda e geração de riquezas.
Essa nova forma de organização do Estado, que convencionou-se denominar como 
mercantilismo, correspondeu ao primeiromomento em que as economias nacionais 
extrapolaram seus limites territoriais, o que conduziu à circulação de pessoas, de 
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mercadorias, de moedas, de costumes, de valores e de tradições, um fenômeno que 
pode ser considerado como esboço do processo de globalização que ocorreria no século 
XX, primeiramente a partir da perspectiva econômica e, em um segundo momento, 
com relação ao multiculturalismo, geopolítica e demais formas de relacionamento 
entre Estados e povos.
Assim, o mercantilismo representou um período e uma maneira de organização 
política e econômica que marcou a transição entre o feudalismo e a estruturação do 
capitalismo, cuja principal característica era a intervenção do Estado na economia, 
pautado pela busca por balança comercial favorável, colonialismo e medidas 
protecionistas (LIMA; PEDRO, 2005). Em outras palavras, trata-se da tentativa de 
concentrar metais e acumular riquezas tanto por meio de negociações econômicas 
com outros Estados quanto pela exploração de colônias.
Para o economista clássico Adam Smith (1983), o metalismo apresentava problemas 
que o liberalismo superou, uma vez que determinou a filosofia e as políticas econômicas 
ao conceder ênfase ao mercado para se autorregular, ou seja, as relações entre oferta e 
procura e a estabilidade da economia seriam determinados pelos agentes econômicos 
e por suas negociações, cabendo ao Estado a mínima intervenção possível.
Para concluir esta aula, dois aspectos devem ser destacados, uma vez que compõem 
a base para avançarmos. Primeiro, é preciso considerar que são múltiplas as origens 
dos Estados e as distintas teorias não se anulam ou esgotam, mas gozaram de distintas 
intensidades enquanto explicações, sendo que a questão do poder e o contratualismo 
são considerados argumentos clássicos. Segundo, o Estado não é apenas político e 
social, mas sua estruturação ao longo dos séculos reforça o papel da economia em 
sua conformação.
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AULA 2
O GOVERNO
Esta aula trata de um conceito que complementa, em alguma medida, a discussão 
sobre o Estado, uma vez que trata de seu elemento referente à gestão pública: o 
governo. Nesse sentido, a aula apresenta quatro seções, sendo que a primeira trata 
do conceito de governo e as seções seguintes remetem a três características que 
determinam a organização de um governo: as formas de governo, os sistemas de 
governo e os regimes políticos.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/administracao-adulto-arrecadacao-arte-1033142/
2.1 Conceito de governo
Segundo o verbete apresentado por Levi (2010, p. 553), no “Dicionário de Política”, 
considerando uma conceituação de linguagem corrente,
https://www.pexels.com/pt-br/foto/administracao-adulto-arrecadacao-arte-1033142/
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[...] pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas que exercem 
o poder político e que determinam a orientação política de uma 
determinada sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder 
de Governo, sendo habitualmente institucionalizado, sobretudo na 
sociedade moderna, está normalmente associado à noção de Estado.
Nesse sentido, caberia as definições de dois conjuntos de atores sociais relevantes: 
os governantes, aqueles que regem o funcionamento do Estado, e os governados, 
sujeitos ao poder instituído.
Contudo, o mesmo autor destaca haver uma segunda concepção, mais próxima à 
realidade dos Estados modernos, a qual considera como governo não apenas o conjunto 
de atores que detêm o poder de dirigir o Estado, mas também o complexo de órgãos 
institucionais onde o poder se desenvolve. Tais instituições podem configurar-se de 
maneiras distintas conforme o regime político instituído, de modo que tais aspectos 
serão abordados nas próximas seções deste estudo.
Em se tratando de sua origem, Levi (2010, p. 553-554) afirma que a necessidade 
de governos é anterior ao surgimento dos Estados, ainda que os primeiros governos 
assumissem formas rudimentares.
O funcionamento do governo pode ocorrer de maneira mais ou menos autônoma 
com relação aos indivíduos, os governados. Em outras palavras, significa que, conforme 
sua estrutura, um governo pode buscar aproximação ou distanciamento com relação à 
população, bem como atender ou ignorar suas necessidades e demandas ou mesmo 
permitir ou negar a possibilidade de manifestação e participação política e social. 
Conforme compõem sua estrutura, é possível definir a origem da força de um governo 
(e, por conseguinte, de um Estado): o consenso e apoio popular ou a imposição e a 
coerção sobre a população.
Diante do exposto, um governo é resultado da soma de, ao menos, três aspectos 
relevantes: a forma por meio da qual o governo é instituído, o sistema de funcionamento 
desse governo e as instituições que compõem sua estrutura e que, em consequência, 
definem o regime político em vigor. 
2.2 Formas de governo
As formas de governo tratam dos modelos institucionais por meio dos quais uma 
sociedade é administrada, o que implica afirmar que corresponde, então, à maneira 
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como é exercida a função de chefia de Estado. Nesses termos, são dois os principais 
modelos de formas de governo nas sociedades contemporâneas: o republicanismo 
e a monarquia.
Conforme Matteucci (2010), o termo república corresponde à forma de governo 
na qual o posto de chefe de Estado pode ser ocupado por um indivíduo ou por um 
conjunto, desde que eleito(s) pelo povo, seja de maneira direta (eleições com votos 
individuais) ou indireta (em assembleias primárias ou representativas). De modo geral, 
o objetivo de uma república é a gestão dos bens de interesse público com vistas ao 
bem-estar da população.
Em termos práticos, tal forma de governo varia conforme sua combinação com o 
regime político em vigor, sendo que, de maneira sintética, é possível considerar três 
modelos de práticas governamentais associados a essa forma de governo, quais 
sejam: república aristocrática, república presidencialista e república parlamentarista.
Se observarmos o desenvolvimento histórico das repúblicas modernas, é possível 
verificar que diferentes países adotaram e adotam formas também diferentes de 
governo. O Peru, por exemplo, esteve submetido a uma república aristocrática entre 
1895 e 1919, época em que houve domínio da oligarquia nacional agroexportadora, 
exploradora de minérios e dedicada às finanças, a qual se estabeleceu por meio do 
Partido Civil.
Dentre as repúblicas presidencialistas é importante caracterizá-las como plenas 
ou semipresidencialistas. Em termos empíricos, o primeiro grupo diz respeito àqueles 
países nos quais os presidentes são chefes do Poder Executivo e também respondem 
pelo governo, ou seja, acumulam os cargos de chefe de Estado e de chefe de governo. 
Por sua vez, repúblicas semipresidencialistas são caracterizadas pela existência de 
presidentes e de primeiros-ministros, ainda que cabia ao primeiro a autoridade executiva 
genuína. São exemplos de repúblicas presidencialistas plenas a Argentina, os Estados 
Unidos da América e o Uruguai, ao passo que a atual forma de governo do Peru, da 
República da Coreia do Sul, de Portugal e da Rússia são exemplos de repúblicas 
semipresidencialistas.
Por fim, as repúblicas parlamentares correspondem à forma de governo na qual 
o primeiro-ministro é o chefe do Poder Executivo, eleito pelo Poder Legislativo para 
controlar o governo. Tal forma de governo é encontrada em países como Áustria, 
Finlândia, Itália e Turquia.
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A segunda forma de governo a ser destacada neste estudo é a monarquia, que tem 
como chefe de Estado um monarca, imperadorou rei, que goza de poderes absolutos 
e exerce seu cargo de maneira vitalícia até sua morte ou abdicação. Em qualquer dos 
casos, seu sucessor advém de sua linhagem familiar direta por hereditariedade, de 
modo que não há realização de eleições para chefe de Estado.
Nesse sentido, a forma de governo monárquica se caracteriza pelo poder absoluto 
do chefe de Estado sobre o povo e sobre o país e pela ausência de responsabilização 
política do monarca, que não necessita prestar esclarecimentos ao povo ou a qualquer 
instituição nacional sobre suas ações. Por outro lado, a cultura política das monarquias 
é de preparação dos herdeiros ao longo da vida, de modo que, desde a infância, 
a educação dos príncipes é calcada em aspectos que os preparem para exercer a 
liderança e governar os países.
Os governos monárquicos foram mais comuns ao longo da Idade Média (séculos 
V a XV) e da Idade Moderna (fim do século XV ao século XVIII), caracterizados pelo 
regime absolutista como modelo de gestão. Entretanto, tais monarquias declinaram a 
partir da Revolução Francesa (1789), marco também da passagem da Idade Moderna 
à Contemporânea, de modo que “[...] na atualidade são poucos os países que ainda 
utilizam esta forma de governo, todavia, os que ainda a mantêm conferem poucos 
poderes ao monarca” (FARIA, 2017, p. 27). Atualmente, há cerca de quatro dezenas de 
monarquias no mundo, sendo a Arábia Saudita um exemplo de monarquia absoluta, 
e a Bélgica, a Espanha e o Reino Unido exemplos de monarquias parlamentares.
2.3 Sistemas de governo
Os sistemas de governo dizem respeito às maneiras como o poder político é exercido 
no âmbito de um Estado, ou seja, como os governos se organizam. Em oposição, 
existem sistemas parlamentaristas e presidencialistas.
O parlamentarismo é o sistema de governo no qual há distribuição de poder entre 
Executivo e Legislativo, cabendo ao segundo proporcionar a sustentação política do 
governo, seja de maneira direta ou indireta. Enquanto o chefe de Estado representa a 
sociedade, o Legislativo é composto por membros vencedores das eleições e, portanto, 
representantes do povo, sendo que o primeiro ministro é escolhido dentre os eleitos 
pelo partido que obteve o maior número de assentos.
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O primeiro ministro é considerado chefe de governo e, portanto, responsável pela 
gestão pública. São exemplos de países com diferentes formas de governo e que 
adotam o sistema parlamentarista a República Federal da Alemanha e a monarquia 
no Reino Unido.
Em oposição ao parlamentarismo, o presidencialismo tem como figura central o 
presidente, que concentra os cargos de chefe de Estado e de chefe de governo no 
comando do Poder Executivo, sendo que os demais Poderes – Legislativo e Judiciário 
– atuam de maneira independente do primeiro. Ao Executivo cabe aplicar as leis 
aprovadas e gerenciar a máquina pública, para o que conta tanto com servidores e 
gestores públicos concursados quanto com ministros, secretários e outros ocupantes 
de cargos nomeados para contribuir à consecução do governo.
Considerada a autonomia entre os Poderes, não é possível ao Legislativo demitir 
o presidente ao longo de seu mandato, salvo em condições de descumprimento de 
deveres ou incorrência de proibições estabelecidas em lei, sendo que a vontade da 
população, representada pelo resultado das eleições, deve ser soberana e legítima. 
Atualmente, a maioria dos países ao redor do mundo adota o presidencialismo como 
sistema de governo.
Isto acontece na prática
Houve no Brasil, em 1993, um plebiscito para que a população expressasse 
suas preferências com relação à forma e ao sistema de governo, de modo 
que deveriam escolher entre monarquia ou república e entre presidencialismo 
ou parlamentarismo. Informações estão disponíveis na página oficial do 
Tribunal Superior Eleitoral: http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-
referendos/plebiscito-1993/plebiscito-de-1993
2.4 Regimes políticos
Para além dos sistemas de governo, cabem, ainda, considerações sobre os regimes 
políticos, que se caracterizam pelo conjunto de leis e instituições que conformam a 
organização dos Estados e a maneira como ocorre o exercício do poder para com 
os cidadãos, ou seja, os regimes políticos determinam a relação entre governantes 
e governados.
http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos/plebiscito-1993/plebiscito-de-1993
http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos/plebiscito-1993/plebiscito-de-1993
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Nesse sentido, os regimes políticos são definidores das maneiras como as 
formas e os sistemas de governo operam, uma vez que determinam aspectos como 
a centralização ou distribuição do poder, a repressão ou ampliação de liberdades 
individuais e políticas, a política interventora ou liberal do Estado na economia e a 
composição do arcabouço jurídico.
Em linhas gerais, os regimes políticos expressam a complexidade 
existente nas instituições políticas dentro de uma determinada 
sociedade e/ou Estado, compondo-se por um ordenamento jurídico 
mediante a produção de princípios e normas que o institucionalizam 
e que regulamentam o exercício do poder pelo Estado, bem como as 
relações jurídicas entre o Estado e seus cidadãos e entre o Estado e 
os Estados estrangeiros (FARIA, 2017, p. 9).
Diante dessa descrição, é possível inferir que diferentes tipos de regimes políticos 
emergiram ao longo dos séculos, de modo que a História destaca a existência de 
Estados absolutistas, autoritários, totalitários, ditatoriais e democráticos.
O Absolutismo foi o regime político predominante na Europa entre os séculos XVI 
e XVIII e pauta-se pela concentração do poder na figura do Rei, que assume, então, o 
papel de detentor do poder absoluto, sendo que Estado e Rei não se desvinculam. Essa 
centralização do poder permitia, por exemplo, interferências em assuntos religiosos 
e econômicos, bem como a utilização de meios repressivos e violentos contra os 
cidadãos que contrariassem ou contestassem as leis.
O autoritarismo, o totalitarismo e a ditadura são regimes políticos que se 
desenvolveram especialmente a partir do início do século XX. No primeiro caso, 
regimes autoritários são caracterizados pela concentração do poder nas mãos de um 
pequeno grupo de indivíduos, os quais agem de maneira dominadora para manter sua 
condição. Ao autoritarismo remetem, também, o exercício do governo por legisladores 
não eleitos, a imposição da obediência da população às leis e, em decorrência dessas 
duas condições, a apatia e despolitização dos cidadãos.
Já o totalitarismo é pautado pela concentração do poder em um indivíduo, o qual 
controla o Estado de maneira rígida e submete os cidadãos à condição de subordinação 
total, uma vez que o Estado goza de poder absoluto sobre os âmbitos da sociedade, 
até mesmo a individualidade do povo. Nesse regime, observa-se a existência de uma 
ideologia oficial, que é imposta à população e torna-se coletiva, bem como a repressão 
a organizações políticas e a permanência de partido único. Por fim, destaque-se a 
forte repressão que mantém a subordinação dos indivíduos ao governo.
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Regimes ditatoriais se caracterizam pela concentração do poder em um indivíduo 
ou grupo político, com consequente desconsideração da existência de divisão dos 
poderes, e pela forte opressão a qualquer tipo de manifestação política contrária 
aos seus interesses, desde protestos de rua e publicações, até sindicatos e partidos 
políticos, considerado, também, o forte controle dos meios de comunicação. Ditaduras 
são regimes em que a manutenção da ordem ocorre pelo controle das Forças Armadas 
e os direitos civis e políticos dos indivíduos são suprimidos.
Anote isso
Em momentos em que o regime democrático encontra-se fragilizadopor aspectos sociais, políticos ou econômicos é recorrente que parcelas 
das populações se manifestem favoráveis à alteração do regime político. 
Contudo, poucos conhecem os distintos regimes a ponto de diferenciá-los e 
compreender de que se tratam e qual a possibilidade de sanarem o problema 
existente da democracia em vigor.
Ainda que tais regimes políticos apresentem conjuntos de características com 
alguma similaridade, há distinções entre as maneiras de exercício do poder e sua 
concentração, bem como nos níveis de censura e repressão da população e intervenção 
do Estado em campos, como a religião e a economia.
Diante desse conjunto de modelos é perceptível a distinção que cabe ao regime 
democrático. O termo democracia tem origem grega e significa governo do povo (demo 
= povo e cracia = governo), de modo que se constitui em um regime político no qual a 
soberania é exercida pela população, que elege representantes por meio de eleições.
Por se tratar do regime político mais adequado ao desenvolvimento de políticas 
públicas, a abordagem sobre a democracia será realizada em aula específica, com 
destaque a elementos que conformam tal regime e podem influenciar a consecução 
de políticas sociais nos Estados contemporâneos.
Para concluirmos esta aula, lembre-se que o governo é parte do Estado e responde 
por sua organização e gestão, sendo pautado por elementos relacionados à definição 
de quem ocupa os postos de poder, de como esse poder é dividido ou concentrado 
e também das maneiras como a circulação ou manutenção de indivíduos no poder 
se coloca em cada governo. Esses elementos são essenciais para compreendermos 
as políticas públicas!
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AULA 3
A DEMOCRACIA
Compreendidos os conceitos e demais aspectos 
centrais relacionados ao Estado e ao governo, 
é possível aprofundar um aspecto que remete à 
maneira como o Estado e o governo mais propício 
à consecução de políticas públicas se estruturam: a 
democracia. Isto posto, esta aula trata do conceito 
de democracia sob a perspectiva contemporânea, 
bem como apresenta reflexões acerca dos principais 
elementos dos regimes democráticos, quais sejam: as instituições políticas, a adesão 
da população e a relação entre representantes e representados (a congruência política).
3.1 Conceito de democracia
Conforme Dahl (1997), um governo democrático seria aquele responsivo aos 
cidadãos, ou seja, que oferece respostas às necessidades e demandas dos cidadãos, os 
quais devem ter oportunidades de formular e expressar suas preferências, de maneira 
individual e coletiva, bem como de ter tais preferências consideradas pelo governo 
quando da elaboração de ações e da gestão da máquina pública.
Isto está na rede
Os cidadãos têm distintas visões sobre o que é a democracia. Alguns referem-
se à liberdade de expressão e outros ao voto, enquanto há aqueles que 
manifestam a questão da obrigatoriedade de participação e a necessidade 
de representação. Uma abordagem que dialoga com percepções individuais 
e o conceito de democracia encontra-se em: https://www.youtube.com/
watch?v=MLQkIDxyCcQ
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/cedula-
conteiner-democracia-dia-da-votacao-1550337/
https://www.youtube.com/watch?v=MLQkIDxyCcQ
https://www.youtube.com/watch?v=MLQkIDxyCcQ
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Bobbio (1998, p. 326) corrobora a concepção do autor anteriormente mencionado ao 
postular a democracia como “um método ou um conjunto de regras de procedimento 
para a constituição de governo e para a formação das decisões políticas (ou seja, 
das decisões que abrangem toda a comunidade) mais do que de uma determinada 
ideologia”. Nesses termos, outra distinção fundamental desse regime é a proteção 
e garantia de direitos humanos e sociais, de liberdades individuais de expressão e 
manifestação, e de participação social, política, cultural e religiosa.
Em termos empíricos é possível vislumbrarmos três diferentes maneiras por meio 
das quais governos democráticos se desenvolvem. A primeira maneira é a democracia 
direta, que remete à Ágora grega e diz respeito à possibilidade de que, para cada 
assunto de interesse público, os cidadãos possam participar de discussões e votar. 
A segunda maneira é a democracia indireta, também conhecida como representativa, 
que corresponde àqueles regimes nos quais os indivíduos participam da escolha dos 
representantes, por meio do voto, e depois são os eleitos que deliberam em nome e 
(espera-se) em favor da coletividade. 
A terceira maneira é denominada democracia semidireta e reúne características dos 
modelos direto e semidireto, de modo que permite a participação e envolvimento nas 
discussões e deliberações de maneira ampliada, por meio do voto e de instrumentos, 
como plebiscitos, audiências e conferências (BOBBIO, 1998).
Diante do exposto, tem-se que a democracia é o regime político que permite o 
desenvolvimento da gestão pública de maneira efetiva na busca pela garantia de 
justiça social e da melhor utilização dos recursos públicos com vistas à realização 
do bem comum e da promoção de equidade social.
3.2 Instituições políticas democráticas
O funcionamento da democracia é permeado por um conjunto de instituições, 
dentre as quais destacamos aquelas que possuem natureza política e são essenciais 
à manutenção do regime por conta de sua relação com o principal mecanismo de 
participação política democrática: o voto. Nesse sentido, esta seção aborda os 
partidos políticos, principais instituições democráticas, sua conformação em sistemas 
partidários e o sistema eleitoral, responsável pela canalização dos votos atribuídos 
aos candidatos à representação. 
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Segundo Schattschneider (1942), a democracia é impensável sem a existência de 
partidos políticos. De acordo com Baquero e Borba (2008, p. 2), “a literatura que se 
desenvolveu posteriormente a esta afirmação aceitou pacificamente e sem ressalvas 
esta formulação como um dos poucos teoremas válidos na Ciência Política” e são 
muitos os autores que corroboram com a máxima de que os partidos políticos são 
essenciais à democracia.
Em se tratando das funções dos partidos políticos, a interpretação clássica de Key 
(1964), em sua obra “Politics, parties and pressure groups”, é de que é possível observar 
as funções do partido a partir de sua divisão em três frentes: junto ao eleitorado, 
enquanto organizações e nos governos.
As funções dos partidos junto aos eleitores se relacionam à educação política, à 
mobilização para a participação e à criação de símbolos capazes de gerar identificação e 
fidelidade, de modo a simplificar o voto. Nesse sentido, o desenvolvimento da educação 
e da socialização política teria por finalidade a formação da opinião dos eleitores, por 
meio da apresentação de temas, agendas e perspectivas para as questões sociais, 
ou seja, fornecer recursos à estruturação do voto.
No que tange à questão organizacional são funções dos partidos o recrutamento 
de lideranças, o treinamento da elite política e, ainda, a articulação e a agregação dos 
interesses. Sobre tais funções, Mair (2003, p. 284) observa que o recrutamento, não 
apenas de líderes políticos, mas também de funcionários para cargos públicos, tem 
perdido importância à medida que os partidos “[...] parecem cada vez mais dispostos 
a transporem os seus limites organizacionais imediatos quando procuram candidatos 
adequados para determinados cargos e funções”. Ainda segundo o autor, as funções de 
articulação e agregação de interesses políticos da sociedade têm sido, especialmente a 
partir das últimas décadas, cada vez mais partilhadas com associações e movimentos 
não partidários.
Por fim, com relação ao seu papel governativo, os partidos devem organizar o 
governo, controlar o desempenho administrativo e buscarviabilizar a implementação 
de suas propostas de políticas públicas. Para Mair (2003), as responsabilidades de 
ordem governativa dos partidos se tornam ainda mais relevantes quando as decisões 
a serem empreendidas envolvem diferenças de cunho normativo ou ideológico.
O conjunto de partidos políticos existentes e em funcionamento em um país 
conformam o sistema partidário, que se pauta pela interação horizontal e concorrencial 
entre, no mínimo, dois partidos e ainda pela interação vertical entre eleitores, partidos, 
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parlamentos e governos. Dessa maneira, a disputa entre os partidos políticos se 
desenvolve e produz consequências não apenas em seu âmbito, mas também nos 
outros planos com os quais tais instituições se relacionam. Essa multiplicidade de 
interações, não apenas referentes aos partidos, mas também as que envolvem as 
arenas eleitoral, parlamentar e governamental, determinam a natureza e a qualidade 
de um sistema partidário (PASQUINO, 2010). Às democracias são possíveis sistemas 
bipartidários ou multipartidários.
Já no que concerne aos sistemas eleitorais, estes compõem como estruturas 
paralelas aos sistemas partidários, porém em expressivo diálogo por se constituírem 
como arcabouços jurídicos por meio dos quais os candidatos pertencentes aos partidos 
políticos são conduzidos ao governo. Nesse sentido, a organização do sistema eleitoral 
é mister à própria organização da democracia.
Tendo em vista que um sistema eleitoral corresponde ao conjunto de mecanismos 
capazes de determinar regras e, por conseguinte, o resultado das eleições, é essa 
instituição que responde pela definição do corpo político de um governo.
Dada a complexidade das relações entre instituições políticas, Estado, governo e 
cultura política, a estrutura de competição eleitoral pode assumir diferentes modelos, 
de acordo com as regras jurídicas específicas de cada país. De modo geral, os sistemas 
eleitorais podem ser majoritários, proporcionais ou mistos.
Como a denominação indica, os sistemas eleitorais majoritários correspondem à 
legislação que determina que o candidato com maioria dos votos seja eleito. Contudo, 
apesar de parecer uma regra única, esta se desdobra em três possibilidades de 
funcionamento, de modo que tais sistemas podem ser simples, absolutos ou alternativos.
No sistema majoritário simples ou relativo, são eleitos os candidatos com maior 
quantidade de votos, independentemente de quão representativo seja tal número 
com relação ao total de eleitores ou total de votos. Na prática, isso significa que um 
candidato pode ser eleito ainda que atinja baixos percentuais de votação, mas desde 
que alcance mais votos dos que os demais.
Já os sistemas majoritários absolutos são regidos pela necessidade de que o 
candidato eleito atinja a maioria efetiva dos votos válidos, ou seja, ao menos um voto a 
mais do que a metade daqueles apurados. Nesses casos, é prevista na lei a realização 
de segundo turno de eleições, a serem disputado apenas pelos dois candidatos que 
computaram mais votos no primeiro turno da disputa.
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Por fim, existem ainda sistemas majoritários alternativos, nos quais os eleitores 
podem estabelecer uma ordem de importância ou de preferência entre candidatos, 
de modo que, caso seu candidato preferencial não atinja a votação necessária para 
a eleição, o voto é computado ao próximo candidato da lista do eleitor.
O segundo tipo de sistema eleitoral é denominado proporcional e tem a finalidade 
de promover a maior pluralidade possível de representantes com distintas pautas, 
ideologias, propostas e percepções políticas. Tal sistema assume a interpretação de que, 
em alguma medida, candidatos de mesmo partido estejam relacionados a conteúdos 
semelhantes, de modo que, caso um deles não alcance votação expressiva a ponto de 
ser eleito, os votos destinados a ele podem ser somados àqueles de outros candidatos 
da mesma legenda, o que garantiria, ainda que minimamente, a multiplicidade da 
representação, por conseguinte mais democrática. Os sistemas proporcionais podem 
ser de voto único transferível ou de voto em lista.
O sistema proporcional de voto único transferível permite ao eleitor escolher um 
candidato preferencial e elencar outros de sua preferência por meio de uma listagem, 
sendo que, caso seu candidato preferencial atinja o número de votos necessários para 
ser eleito, os votos excedentes são redistribuídos conforme as preferências secundárias 
do eleitorado.
O sistema proporcional de voto por listas se caracteriza pelo fato da escolha dos 
eleitores ser mediada por relações estipuladas pelos partidos políticos, havendo três 
distintas possibilidades: as listas fechadas, as listas abertas e o voto por listas flexíveis.
O voto de lista fechada implica na apresentação de listagens ordenadas pelos 
partidos, cabendo aos eleitores escolher pelo conjunto e respeitar o ordenamento 
estipulado pelas legendas partidárias.
Por outro lado, o voto de lista aberta também parte de listagens oferecidas pelos 
partidos políticos com candidatos para escolha, mas a definição dos representantes 
é distinta, permeada por duas etapas: primeiro, a partir do volume de votos de cada 
partido é determinado o número de representantes de que disporá; e segundo, no 
interior de cada lista, os candidatos mais votados são eleitos, respeitada a quantidade 
de vagas determinada na etapa anterior.
Os sistemas proporcionais de lista flexível são aqueles nos quais os partidos 
propõem listas ordenadas de candidatos, mas cabe ao eleitor definir se lhe agrada 
ou não tal ordenação. Em caso afirmativo, o eleitor pode dirigir seu voto à lista; em 
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caso negativo, pode destinar seu voto a um candidato específico ou reordenar a lista 
conforme suas preferências.
Por fim, sistemas eleitorais mistos são pautados pela utilização de regras distintas 
em pleitos também diferentes. Na prática, isso significa que eleições para diferentes 
cargos podem utilizar-se de sistemas de votos majoritários ou proporcionais, sem que 
haja conflito à manutenção do sistema e desde que a finalidade e justificativa para 
tanto sejam, ambas, de fortalecimento da democracia.
3.3 Apoio da população à democracia
Os estudos da área de cultura política buscam identificar valores, comportamentos, 
atitudes, opiniões, percepções e crenças dos indivíduos com relação a objetos políticos, 
sendo que a pesquisa clássica e referencial desse campo buscou analisar a relação 
entre a cultura política de cidadãos de cinco países (Alemanha, Itália, México, Inglaterra 
e Estados Unidos) com relação ao regime democrático (ALMOND; VERBA, 1963).
Considerando os trabalhos contemporâneos que tratam de temas relacionados à 
cultura política, uma parcela se dedica à dimensão valorativa, de modo que, neste estudo, 
nos interessa aquele conjunto de textos que trata da manifestação de apoio ao regime 
democrático pelos indivíduos, tendo em vista que tal regime se caracteriza, para além 
das instituições anteriormente abordadas, também pela legitimidade e apoio popular.
Dentre tais trabalhos, destaca-se um artigo de David Easton, “A re-assessment of the 
concept of political support” (1975), no qual o autor distingue claramente duas dimensões 
da adesão valorativa dos indivíduos à democracia. O autor afirma que existem dois 
tipos de apoio, específico e difuso, distintos pelo fato de que há situações em que 
mesmo havendo um descontentamento generalizado com os governantes percebe-
se reduzida perda de confiança no regime, de modo que a expressão de opiniões 
desfavoráveis por meio de ações poderia conduzir à manutenção do sistema político 
ou levar a mudanças.
Nesse sentido, existiriam avaliações intimamente relacionadas às ações das 
autoridadespolíticas e à forma como tais ações são implementadas, além de avaliações 
de aspectos básicos do sistema, que representam laços mais duradouros, tornando 
possível a oposição às autoridades políticas em paralelo ao apoio da manutenção 
do sistema.
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O apoio difuso, também denominado normativo, refere-se às avaliações do que um 
objeto é ou representa, ou seja, ao seu sentido na visão do indivíduo, sem considerar 
sua atuação. Assim, o apoio difuso consiste em um reservatório de atitudes favoráveis 
que auxiliam os cidadãos a aceitar ou tolerar ações às quais se opõem ou, ainda, efeitos 
que eles veem como prejudiciais aos seus desejos, sendo que uma das propriedades 
do apoio difuso é sua maior durabilidade em relação ao apoio específico.
A singularidade do apoio específico residiria na sua relação com a satisfação que 
os membros de um sistema sentem em relação aos resultados percebidos e ao 
desempenho das autoridades políticas. Assim, o apoio específico seria direcionado 
às decisões políticas percebidas pelos indivíduos, sejam elas ações, declarações ou 
o estilo geral das autoridades.
A aplicabilidade de tal conceito dependeria da validade da suposição de que as 
pessoas possam saber, ainda que vagamente, quais são suas necessidades, desejos e 
demandas e, ainda, sobre o comportamento das autoridades políticas. Nesse sentido, 
seria esperado que os indivíduos tivessem a percepção de que a satisfação de suas 
necessidades e demandas poderia ser associada às autoridades de alguma maneira.
São muitos os estudos que se dedicam a investigações acerca da relação entre cultura 
política e legitimidade das democracias. De modo geral, o índice de apoio normativo 
ao regime é elevado tanto entre países em que há estabilidade (NORRIS, 1999) quanto 
naqueles nos quais a democracia ainda se encontra em processo de fortalecimento 
e consolidação, caso de parcela significativa dos países latino-americanos (POWER; 
JAMISON, 2005), a despeito de baixa confiança nas instituições representativas.
Para além das discussões acerca das dimensões por meio das quais seria possível 
mensurar o apoio dispensado pelos indivíduos à democracia, um conjunto de pesquisas 
tem sido desenvolvidas nas últimas décadas em torno das relações estabelecidas 
pelos indivíduos com o regime a partir dos recursos que tais atores políticos utilizam 
para seu posicionamento frente ao funcionamento do sistema político. Dentre tais 
autores, destacam-se Pippa Norris (1999), Ronald Inglehart e Christian Welzel (2009).
Inglehart e Welzel (2009) relacionaram as mudanças na cultura política com a 
contínua alteração dos valores políticos dos indivíduos em nível mundial em decorrência, 
principalmente, dos processos de modernização econômica que se estende a amplo 
conjunto de países desde a segunda metade do século XX. Eis o argumento da teoria 
do desenvolvimento humano, segundo a qual, nas sociedades industriais avançadas, 
se desenvolveria cada vez mais uma cultura política diferenciada, denominada como 
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pós-materialismo, calcada na preocupação com aspectos e valores que superariam 
as condições materiais básicas (como alimentação, moradia, saúde e subsistência 
de modo geral) e remeteria a aspectos como a autonomia individual e valores de 
autoexpressão.
Dentre as atitudes e comportamentos políticos que se relacionariam com tal síndrome, 
destacamos a emergência de opiniões, posicionamentos e ações de cunho crítico por 
parte dos indivíduos. Segundo Norris (1999), o desenvolvimento de uma “cidadania 
crítica” estaria em curso nas sociedades industriais avançadas, em que os indivíduos 
contestariam o funcionamento das instituições políticas tradicionais, nas quais 
depositariam baixa confiança, participariam pouco de atividades políticas convencionais 
e buscariam formas mais autônomas de se envolverem com a política, tanto por 
meio de modalidades de engajamento não convencionais quanto pela organização e 
articulação em coletivos, movimentos sociais, associações e grupos cívicos menos 
hierarquizados do que instituições tradicionais, como aquelas relacionadas aos poderes 
públicos, sindicatos e partidos políticos.
Se, por um lado, a expectativa desses autores era de que cidadãos pós-materialistas 
ou críticos concentrariam sua atuação política em ações diretas, sem intermediação 
de representantes, os indivíduos que não desenvolvessem tais habilidades ou 
posicionamentos se manteriam vinculados às formas tradicionais de participação no 
regime democrático. A diferença entre tais conjuntos de indivíduos consistiria, em 
alguma medida, nos recursos cognitivos que cada grupo mobilizaria para a ação política.
3.4 Representação e congruência política
Um dos debates mais expressivos no campo da teoria política contemporânea trata 
da representação. Em A democracia e seus críticos, Dahl (2012) argumenta que tal 
sistema político surgiu em virtude da necessidade de Estados nacionais modernos 
em desenvolver os preceitos democráticos e conduzir à igualdade política.
Se tratando da representação política, dois autores são expoentes dos debates. A 
primeira é Hanna Pitkin, cuja obra “The concept of representation” (1967) apresentou 
grande contribuição à discussão sobre o conceito de representação, com destaque 
à defesa de que esta deveria ocorrer para além do voto e não por meio da redução 
das esferas de decisões estritamente aos representantes. A autora defendeu que 
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os representantes agissem de maneira substantiva, de modo que as opiniões dos 
representados fossem consideradas e que não houvesse completo afastamento 
ou, até mesmo, oposição entre eles, evitando, assim, relações em que o mandato 
(representação) fosse caracterizado por total independência.
O segundo autor de destaque no campo de estudos da representação política é 
Bernard Manin, que argumentou em sua obra “The principles of representative government” 
(1997), no sentido de que as democracias representativas contemporâneas não seriam 
governos do povo, mesmo aquelas originadas a partir das revoluções modernas 
ocorridas na Inglaterra, nos Estados Unidos e na França. A crítica do autor remete ao 
elitismo presente nas eleições, a partir do qual argumentou que os princípios de um 
governo representativo não seriam democráticos e que tal regime não foi instituído 
(e constituído) para promover o autogoverno das massas.
As democracias representativas contemporâneas são caracterizadas por eleições 
e, especialmente nas últimas décadas, distintos campos da Ciência Política e também 
das demais áreas das Ciências Sociais se dedicam a compreender em que medida o 
ato do voto seria suficiente (ou não) para que os cidadãos tivessem assegurado que 
os governos atuariam no sentido de atender às suas demandas. Dentre tais estudos, 
há aqueles que tratam da verificação de congruência política entre representantes 
e representados.
A congruência política se constitui em análise acerca da medida em que as decisões 
tomadas pelos representantes correspondem às preferências daqueles que são 
representados. Ainda que não seja especificamente sinônimo de representação, a 
congruência se constituiria em indicador adequado à mensuração dessa relação e 
contribuiria para verificarmos o quanto os cidadãos se sentem contemplados ou se 
identificam com as deliberações de seus representantes, o que teria consequentes efeitos 
sobre a confiança que depositam nos governos e no regime político como um todo. 
Por outro lado, os estudos de congruência política permitiriam, também, verificarmos 
em que medida os representantes consideram as opiniões e necessidades de seus 
representados quando deliberam acerca de políticas públicas e demais temáticas.
Anote isso
A preocupação com a congruência entreas necessidades e demandas 
da população e como legislam os seus representantes é especialmente 
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vislumbrada quando se trata de políticas públicas, uma vez que tal área de 
realização do governo tem influência direta sobre a vida das pessoas e o 
cotidiano da gestão do Estado.
O primeiro estudo relevante sobre congruência política foi realizado por Miller e 
Stokes (1963) entre representantes e representados nos distritos estadunidenses. 
Estudos posteriores avançaram no sentido de buscar desvelar a relação existente entre 
opiniões e deliberações, ou seja, o sentido da congruência política: tomando por base 
dados de opinião pública ao longo do tempo e discussões e decisões tomadas por 
representantes, autores como Page e Shapiro (1983) verificaram, para casos em que 
havia congruência, se a opinião dos representados sofreu alteração após a aprovação 
de determinada política ou se os representantes deliberaram em conformidade com 
a posição expressa pela maioria do eleitorado.
Carreirão (2015), primeiro pesquisador brasileiro a se destacar entre os estudiosos 
sobre congruência política, apontou, em importante balanço bibliográfico acerca do 
tema, que seria possível classificar tais estudos em duas vertentes: a primeira seria 
pautada pela comparação entre opiniões e preferências dos representados com as 
preferências de seus representantes e as propostas de campanha de seus partidos; 
a segunda maneira seria a comparação as opiniões e preferências dos eleitores com 
relação às políticas efetivamente aprovadas por seus representantes.
Contudo, devemos nos lembrar que, independentemente da vertente analítica 
adotada e dos resultados que apontem congruência ou incongruência política entre 
representantes e representados, a representação é, per se, um processo, o que implica 
na necessidade de que sua avaliação seja realizada em perspectiva dinâmica, uma 
vez que a proximidade ou afastamento entre eleitores e representantes tendem a 
variar ao longo do tempo.
Nesse sentido, os discursos e ideários que defendem a existência de uma crise 
de representação seriam mais expressivos em momentos ou situações onde seria 
possível verificar baixa congruência política, uma vez que, diante de discrepâncias 
entre opiniões e posicionamentos de representantes (elites políticas) e representados 
(massas), as eleições poderiam não contribuir efetivamente para a formação de 
Executivos e Legislativos que representassem seus eleitores.
Concluímos esta aula com a compreensão de que o funcionamento de um regime 
democrático é complexo pelo fato de que tratar de um governo do povo implica 
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considerar distintos elementos nos grandes Estados nacionais contemporâneos, com 
suas estruturas de governo organizadas e em funcionamento. Nesse sentido, foram 
abordadas as diferentes instituições políticas centrais ao funcionamento de uma 
democracia - os partidos políticos distribuídos em sistemas partidários e os sistemas 
eleitorais - e também dois pontos que relacionam essas instituições e o próprio regime 
democrático à população: o apoio que os indivíduos manifestam à democracia e a 
medida que se sentem representados por aqueles que elegem, a congruência política.
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AULA 4
AS POLÍTICAS PÚBLICAS
Considerando que, com todas as especificidades e detalhamentos explorados na 
aula anterior, a democracia trata do governo 
do povo, tal regime político seria o melhor 
governo para que um Estado empreenda 
ações, projetos e propostas que visem o 
bem público ou de coletividades. As ações, 
projetos e propostas referidas remetem às 
políticas públicas, cujo conceito é tratado 
nesta aula, assim como a diferenciação entre 
tais políticas conforme a denominação que 
recebem enquanto políticas de Estado e 
políticas de governo.
4.1 Conceito de políticas públicas
Tendo o Estado a finalidade de servir à população, cabe à gestão pública trabalhar 
de modo a atender as necessidades dos cidadãos por meio de ações que visem 
otimizar a responsabilidade e a transparência dos atos públicos. Assim, a gestão 
pública está relacionada ao desenvolvimento político do Estado, cujas alterações não 
têm, necessariamente, relação direta com seu desenvolvimento econômico, o que 
implica inferir que as reformas pelas quais o Estado moderno tem passado tendem 
a gerar muitos conflitos, uma vez que confrontam a visão do Estado burocrático 
em contrapartida a inovações que podem contribuir para o desenvolvimento e 
aprimoramento do processo de administração pública.
Diante desse contexto, cabe ao Estado a implementação de ações que atendam aos 
interesses e necessidades da população, especialmente quando Estado e governo se 
manifestam sob o regime democrático. O meio para tal implementação corresponde 
às políticas públicas (PINHEIRO, 2015; DIAS; MATOS, 2016).
https://tinyurl.com/yalq6on2
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Políticas públicas constituem mecanismos de efetivação das deliberações do poder 
público para com a população. Considerando sua amplitude em termos de áreas de 
ação e atuação, bem como as distinções que pode assumir conforme os arranjos 
entre Estado e governo, não há um conceito único para tratar do tema (PROCOPIUCK, 
2016; MENDES, 2017).
Isto está na rede
O Professor Leonardo Secchi é uma referência nacional nas discussões sobre 
as políticas públicas. No vídeo disponibilizado em https://www.youtube.com/
watch?v=tWnZrMRLtCQ&t=24s, o professor trata do conceito de políticas 
públicas de maneira ampla e didática, em que dialoga com esta seção de 
nossa aula!
Para Souza (2006), as políticas públicas correspondem ao campo de conhecimento 
que tem como finalidade a realização efetiva das ações de governo, bem como suas 
avaliações em depender dos resultados dessa análise, também a proposição de 
mudanças com relação à execução das atividades.
Rodrigues (2010) entende que políticas públicas é o conjunto de processos por 
meio dos quais diferentes grupos, com demandas e interesses distintos, debatem com 
vistas à tomada de decisões coletivas que direcionem caminhos ao desenvolvimento 
de determinadas áreas em um âmbito da sociedade (municipal, estadual ou federal).
Por fim, expomos o verbete produzido por Amabile (2012), que apresenta um conjunto 
de características que permeiam o conceito de políticas públicas, quais sejam:
• Decisões que envolvem questões de ordem pública e que gozam de 
abrangência ampla, com vistas à satisfação de interesses de coletividades.
• Estratégias de atuação pública com capacidade de impactar na realidade.
• Representam a concretização das ações governamentais e se desenvolvem 
por meio de um processo complexo.
Diante do exposto, é possível sintetizar as diversas definições de políticas públicas 
como um conjunto de ações administrativas, programas e decisões governamentais 
adotadas por atores públicos (gestores, membros do Executivo ou Legislativo) com 
https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ&t=24s
https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ&t=24s
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vistas à garantia de direitos que tangenciam a cidadania, de modo que as políticas 
públicas encontram-se sempre em diálogo com as Constituições.
Nesse sentido,
[...] mesmo nem sempre encontrando correspondência perfeita em 
normas constitucionais, as políticas públicas no mínimo não podem 
ferir esses preceitos e são, sob muitos aspectos, o braço executivo de 
direitos expressos na Constituição (KERSTENETZKY, 2015, p. 175).
Tendo em vista tal perspectiva, os direitos sociais que as políticas públicas visam 
atender podem ser das mais diversas áreas, como educação, saúde, transportepúblico, 
lazer, cultura, habitação, previdência social ou pautas de minorias, o que significa 
que o foco das políticas públicas não é um campo de atuação, mas a garantia de 
cidadania ampla, isso quer dizer que nem todas as ações contemplarão a totalidade da 
população. Contudo, cabe destacar que tais ações podem ser direcionadas a atender 
demandas ou necessidades de segmentos sociais, culturais, étnicos ou econômicos 
que estejam em condição social-política que inspire cuidados.
Sendo assim, as políticas públicas podem afetar tanto a população como um 
todo quanto grupos específicos, independentemente de aspectos, tais como gênero, 
faixa etária, nível de escolarização, religião, qualificação profissional, tipo de vínculo 
empregatício etc. Isso significa tanto a diversificação de áreas e grupos atendidos 
quanto à universalização da preocupação com o alcance do bem-estar da sociedade 
como um todo, ainda que a contribuição efetiva do Estado para tanto venha a ser 
eventualmente pequena.
Conforme Brancaleon et al.(2015), considerando a multiplicidade de modelos por 
meio dos quais podemos pensar classificações das políticas públicas, nenhuma divisão 
ou categorização será exata, mas ainda assim simplifica e esclarece sobre o tema, 
além de possibilitar a identificação de aspectos relevantes e o direcionamento de 
nosso olhar para melhor entendermos o campo das políticas públicas.
Diante de tal argumento, os autores oferecem um modelo de classificação para 
diferenciarmos as políticas públicas, composto por quatro categorias, sendo:
a) Políticas Públicas distributivas - As chamadas políticas distributivas 
não consideram a limitação dos recursos públicos e buscam privilegiar 
não a sociedade como um todo, mas uma parcela da população. Um 
risco iminente advindo das políticas distributivas é a ocorrência do 
que conhecemos como clientelismo, assistencialismo etc.;
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b) Políticas Públicas redistributivas - Por meio destas é que se alocam 
bens ou serviços a segmentos específicos da sociedade mediante 
recursos que são extraídos de outros grupos específicos;
c) Políticas Públicas regulatórias - São as mais facilmente identificadas 
e envolvem prioritariamente os policymakers, a administração pública 
e a burocracia estatal, além de outros grupos de interesse. As políticas 
regulatórias conformam-se em ordens e proibições, decretos e portarias;
d) Políticas Públicas constitutivas - São elas que estabelecem as 
‘regras do jogo’, as normas e procedimentos a partir das quais devem 
ser formuladas e implementadas outras políticas (BRANCALEON, 
2015, p. 2-3).
Diante desse contexto, é consenso entre os autores dos campos da Ciência Política 
e da Administração Pública a responsabilidade do Estado para com a gestão de 
políticas públicas. Contudo, por conta de um conjunto de aspectos que perpassam o 
sucateamento da máquina pública, a proliferação de práticas ilícitas e de corrupção, 
as crises econômicas e o desenvolvimento da globalização, não são raros os casos 
de entes públicos (prefeituras, governos estaduais ou mesmo governos federais) que 
declaram dificuldades e assumem sua debilidade em arcar com as políticas públicas, 
sejam elas das mais diversas áreas.
Por fim, cabe destacar que as políticas públicas são dispostas em dois grandes 
conjuntos: econômicas e sociais. As políticas econômicas tratam de aspectos fiscais 
e monetários, de grande especificidade e relacionadas majoritariamente aos campos 
da Administração, Ciências Contábeis e Economia, ao passo que as políticas sociais 
referem-se à temática ampla do conceito, aqui explorado, de modo que, em nossas 
aulas, tratamos as políticas sociais como políticas públicas por conta dos debates e 
competências abordadas.
4.2 Políticas públicas de Estado e de governo
Ao tratar de políticas públicas, cabe retomar brevemente as distinções entre os 
termos: Estado diz respeito à concentração ou dispersão do poder; enquanto governo 
se refere à forma, sistema e regime por meio dos quais o exercício do poder ocorre.
Em termos práticos, seria como dizer que o Estado apresenta a definição de quantas 
pessoas comandam os processos políticos; enquanto o governo diz respeito a como a 
organização dos mandatários (os governantes) é exercida em termos de gestão pública.
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Retomados esses conceitos, em somatória com o conceito de políticas públicas, 
como responsabilidade do poder público para com coletividades que necessitam de 
serviços específicos, é importante entendermos como tais políticas são interpretadas: 
políticas de Estado ou políticas de governo.
As políticas de Estado se caracterizam pelo envolvimento com a estrutura burocrática 
de funcionamento da máquina pública, como agências de Estado, instâncias de 
discussão e de deliberação, bem como estudos técnicos e, até mesmo, realização 
de consultorias antes da entrada em pauta legislativa. Nesse processo, não raras 
vezes, dois conjuntos de atores para além daqueles pertencentes ao Poder Executivo 
se fazem relevantes.
O primeiro grupo de influência na elaboração de políticas de Estado são os políticos, 
seja por meio de partidos e suas bancadas (de situação ou de oposição ao governo, 
conforme as coalizões) ou por meio de sua influência nos postos legislativos e cadeiras 
de secretarias, ministérios ou cargos de alto escalão.
O segundo grupo é composto por membros da sociedade civil, mobilizados com a 
finalidade de exercer pressão para que um projeto ou ação seja contemplado em pautas 
de deliberação de políticas, de conferir visibilidade a um tema ou de coibir decisões 
políticas que desrespeitem a vontade de uma coletividade, seja ela ampla ou restrita. 
Tal grupo compreende atores individuais (por meio de manifestações online ou “off-
line”, de abaixo-assinados, de greves, de ocupações etc.) ou coletivos (movimentos 
sociais, associações, sindicatos, comunidades religiosas, organizações do Terceiro 
Setor, empresários etc.) que visam vocacionar suas demandas e opiniões.
Conforme explica Almeida (2016, on-line):
Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem as 
burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam 
passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, 
depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) 
da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, 
análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou 
orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em 
conta a trajetória completa da política que se pretende implementar.
Para além do reconhecimento de demandas populares ou de coletividades específicas 
e da tensão entre atores políticos, uma política de Estado se caracteriza, ainda, pela 
necessidade de ampla discussão de ordem financeira acerca do impacto sobre o 
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orçamento do ente estatal e sua relação custo-benefício em termos de despesas e 
resultados quantitativos e qualitativos.
Dado que políticas de Estado são construídas para perpetuarem-se na estrutura 
de funcionamento da máquina pública, o processo de criação, alteração ou extinção 
de uma política de tal natureza é moroso.
O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame 
e discussão no Parlamento, pois políticas de Estado, que respondem 
efetivamente a essa designação, geralmente envolvem mudanças 
de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidência em 
setores mais amplos da sociedade (ALMEIDA, 2016, on-line).
Em contrapartida, a elaboração de políticas de governo é mais simples e ágil, 
especialmente pelo fato de que são formuladas de maneira unilateral e têm alcance, 
na maioria das vezes, mais restrito do que aquele de políticas de Estado.
Políticas de governo são aquelas queo Executivo decide num processo 
bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas 
medidas para responder às demandas colocadas na própria agenda 
política interna – pela dinâmica econômica ou política-parlamentar, por 
exemplo – ou vindos de fora, como resultado de eventos internacionais 
com impacto doméstico (ALMEIDA, 2016, on-line).
Nesse sentido, ainda que tratem de temáticas ou áreas de ação que possam vir a 
exigir deliberações complexas, os trâmites necessários à aprovação de políticas de 
governo são mais curtos e cabem, geralmente, ao plano administrativo específico ou 
a níveis de competência, como secretarias ou ministérios.
Diante de tais conceitos, percebemos que políticas de Estado e políticas de governo 
não são termos intercambiáveis, não são sinônimos e não refletem o mesmo processo 
de deliberação. Ainda que uma política definida por um governo possa atender, 
em alguma medida, o clamor popular, ou que determinada política de Estado seja 
definida exclusivamente pelo Poder Executivo diante de uma conjuntura específica, 
as diferenças persistem.
Assim, para além da relação entre atendimento aos anseios da população ou decisão 
baseada em elites políticas ou burocráticas, é preciso, ao gestor público, atentar para:
• A rede de interações que permeou a formulação de acordos, parcerias, 
estudos, aprovações e debates que culminaram em determinada lei que define 
uma política pública.
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• Os impactos dessa alteração no campo das políticas públicas, a fim de 
verificar as diferenças em termos de investimento e retorno (custo-benefício) 
orçamentário/financeiro, econômico, social, cultural e político.
A relação entre redes de interações e impactos prospectivos é essencial para 
refletirmos sobre a natureza de uma determinada política pública: ação de Estado ou 
ação de governo.
Isto acontece na prática
A pandemia do Covid-19 ao redor do mundo obrigou os governos nacionais 
a tomarem decisões emergenciais e com efeito imediato na tentativa de 
reduzir os focos de contaminação e de tratar os sintomas dos indivíduos 
diagnosticados com a doença. Tendo em vista que a situação não possibilitava 
a tramitação de debates entre especialistas e no Poder Legislativo, decisões 
como fechamento de estabelecimentos, alteração da estrutura ou construção 
de hospitais e até mesmo o fechamento de fronteiras constituem-se em 
políticas de governo.
As discussões sobre a distinção são inúmeras e retomadas a cada nova rodada 
de debates sobre criação, ampliação, reformulação, adequação ou extinção de uma 
determinada política pública. É assim no mundo todo e não há distinções no caso 
brasileiro, em que, por exemplo, são candentes os debates acerca de políticas públicas 
de saúde (FLEURY, 2003), de educação (OLIVEIRA, 2011; OGIBA, 2016), de transferência 
condicionada de renda (AZEVEDO, 2007; RÊGO; PINZANI, 2013a; 2013b), para refugiados 
(DIAS et al., 2011), entre outros.
Concluindo esta aula, dois aspectos são essenciais à continuidade de nossos 
estudos. Primeiro, cabe lembrar que apesar de polissêmico, o conceito de políticas 
públicas remete às ações, projetos, programas e atividades que um governo desenvolve 
para atender as demandas e necessidades da população. Em segundo lugar, e em 
diálogo com o primeiro aspecto, deve-se considerar que a maneira como uma política 
é construída e se mantém ou não ao longo do tempo faz permite compreendermos 
se se refere a uma política de Estado ou trata-se de uma política de governo.
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AULA 5
FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Após conhecer as definições que permeiam o conceito de políticas públicas, as 
possibilidades de sua classificação e também compreender que sua conformação 
e longevidade determinam se refere-se a uma política de Estado ou a uma política 
de governo, é possível esmiuçar a construção de uma política - seja uma ação, um 
projeto, um programa ou uma atividade - a partir da percepção de que se trata de um 
conjunto de etapas, as quais compõem o ciclo de uma política. Isto posto, as seções 
desta aula abordam a conceituação do ciclo de políticas públicas e uma explanação 
acerca de suas etapas.
5.1 Ciclo de políticas públicas
Durante muitas décadas, as políticas públicas foram analisadas apenas como 
resultados de demandas e articulações de interesses de ordem política. Nesses termos, 
a ênfase das investigações e debates recaia sobre os processo decisórios no âmbito 
da gestão pública (FARIA, 2003).
Apenas a partir da década de 70, a atenção voltou ao contexto geral que culmina em 
uma política pública, de modo que a perspectiva de análise de trâmites foi substituída 
pela pluralização de objetos analisados, o que significou que o olhar científico e da 
administração pública voltou-se para as distintas etapas relacionadas às políticas 
públicas, desde o surgimento de demandas até a avaliação dos indicadores depois 
da política em prática ou em funcionamento. Esse conjunto de etapas corresponde 
ao ciclo político de uma política pública.
Conforme Amábile (2012), não há definição única para o termo “políticas públicas”. De 
modo semelhante, também não há unanimidade com relação às etapas que compõem 
um ciclo político de políticas públicas. Contudo, autores como Trevisan e Van Bellen 
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(2008), Chiari (2012), Azeredo, Luiza e Baptista (2012), Secchi (2012) e Brancaleon et 
al. (2015) apontam distintos conjuntos de etapas analíticas.
Isto está na rede
O professor Leonardo Secchi, apresentado na aula anterior, abordou, na 
segunda parte da entrevista indicada anteriormente, o ciclo de políticas 
públicas. Novamente, trata-se de uma abordagem didática e explicativa, 
que complementa esta leitura e está disponível em https://www.youtube.
com/watch?v=N8phb0UN2WY&t=2s
Dentre os autores anteriormente mencionados, são três as etapas recorrentes: 
formulação, implementação e avaliação. Brancaleon et al.(2015), contudo, propõe 
o ciclo de políticas como um conjunto 
de cinco atividades, sendo que, ao final, 
haveria uma retroalimentação do sistema, 
conforme exposto na figura a seguir.
Nesta aula, tratamos dessas etapas, 
aqui tomadas como essenciais à 
conformação e consecução de políticas 
públicas, pensadas de seu início até a 
retroalimentação do ciclo. Cabe destacar 
que a tomada de decisão está contemplada 
na discussão enquanto ação a ser 
empregada nas diversas etapas do ciclo.
5.2 Etapas do ciclo de políticas públicas
À explicação sobre cada etapa antecede um breve conceito decorrente da revisão de 
literatura sobre o campo das políticas e de avaliação de sua implementação, publicado 
no Boletim de Informações Sociais da Associação Nacional de Pós-Graduação e 
Pesquisa em Ciências Sociais.
Figura 1 - Esquema do ciclo de política pública
Fonte: Brancaleon et al.(2015, p. 3)
https://www.youtube.com/watch?v=N8phb0UN2WY&t=2s
https://www.youtube.com/watch?v=N8phb0UN2WY&t=2s
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Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/industria-tecnologia-fabrica-circulo-3785929/ 
Com relação à construção de agenda, a agenda pode ser definida como o espaço de 
constituição da lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção de governos 
e cidadãos, convertidas em demandas que policy makers 
escolhem ou são compelidos a escolher (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 2012, p. 9).
A agenda diz respeito ao conjunto de discussões, temáticas, problemas ou demandas 
relevantes ao poder público, mas não dependem exclusivamente do próprio governo 
para sua composição, uma vez que diferentes atores individuais e coletivos, como 
partidos ou políticos, meios de comunicação, associações ou lideranças expressivas 
podem expor como aspectos problemáticosà comunidade política, merecedores de 
atenção e intervenção públicas (SECCHI, 2012).
A formulação compreende a fase de elaboração de alternativas e escolha de uma 
delas, uma vez que um problema tenha sido identificado e tenha expressão suficiente 
para provocar uma resposta dos agentes governamentais (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 
2012, p. 9).
A partir do momento em que determinado tema ou assunto se torna pauta de 
discussões, ou seja, passa a compor a agenda pública, inicia-se o processo de análise 
da questão, o qual é sucedido pela formulação de proposta de intervenção pública por 
meio de uma ação política. Tal intervenção deve considerar tanto se há perspectiva de 
alcance da coletividade que necessita daquela política pública quanto os resultados 
esperados em decorrência da aplicação dessa legislação (TREVISAN; VAN BELLEN, 
2008), sendo que tal processo finda com a tomada de decisão acerca da política 
pública a ser implementada.
https://www.pexels.com/pt-br/foto/industria-tecnologia-fabrica-circulo-3785929/
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Isto acontece na prática
O programa radiofônico “A voz do Brasil” (https://voz.gov.br/) é produzido 
pelo Governo Federal de transmissão obrigatória e diária - entre segunda e 
sexta-feira - pelas emissoras de rádio brasileiras, onde são divulgadas notícias 
e informações relacionadas aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. 
Muitos conteúdos referem-se a elementos que remetem à construção de 
agendas, formulação e análise de pautas e propostas e a tomada de decisões 
sobre políticas públicas.
A implementação diz respeito à etapa em que as intenções, construídas na fase 
de formulação da política, se convertem em ações, ou a fase em que se implantam 
intenções para se obter impactos e consequências (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 
2012, p. 9). Nesse sentido, a fase de implementação corresponde ao período em que 
determinada política pública aprovada entra em vigor, ou seja, trata-se do momento 
do ciclo em que a deliberação pública se efetiva à população. Nesse sentido, essa 
etapa se compõe de uma sucessão de tomadas de decisões e de monitoramento das 
ações, pois diante de eventualidades ou da verificação de falhas de planejamento, 
faz-se necessária a alteração do curso da política em favor da melhor gestão dos 
recursos e dos interesses públicos.
A avaliação parte do entendimento de que uma política é composta de ações que 
ocorrem entre uma situação atual e uma nova, provocando mudanças. Seus objetivos 
podem estar ligados ao incremento no conhecimento, levantamento de informações 
causais e lógicas sobre eficácia de métodos e sobre a operação da política e seus 
impactos, entre outros (AZEREDO; LUIZA; BAPTISTA, 2012, p. 9).
Sobre a avaliação de políticas públicas, Trevisan e Van Bellen (2008) e Chiari (2012) 
afirmam que, assim como o conceito de políticas públicas não é consensual, sua 
avaliação assume diversas possibilidades de definição, pois decorre de distintos 
conhecimentos científicos, atores e instituições políticas, demandas e contextos.
De maneira simples, a etapa compreende a avaliação dos resultados de um programa, 
ação, projeto ou legislação, sempre tendo como princípio da análise os objetivos 
propostos quando da formulação da política. Nesse sentido, cabe destacar pontos 
positivos e negativos desta etapa do ciclo, conforme expostos a seguir:
https://voz.gov.br/
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• É positiva a possibilidade de identificação do impacto das políticas públicas 
sobre a população a ser atendida e as melhorias dos processos de gestão, 
de prestação de contas e de tomada de decisões sobre recursos públicos 
(TREVISAN; VAN BELLEN, 2008);
• Resultados negativos podem promover constrangimentos dos governantes, 
uma vez que sua utilização pela população, por adversários políticos e/ou pela 
imprensa é passível de tom crítico. Em contrapartida, resultados positivos tendem 
a ser amplamente divulgados, o que contribui para uma boa avaliação do governo 
(TREVISAN; VAN BELLEN, 2008);
• É negativo também o risco de que fatores externos às próprias políticas 
possam interferir na utilização dos resultados de sua avaliação, como a existência 
de conflitos de interesses entre órgãos envolvidos na execução da política, 
mudanças no pessoal encarregado pela execução ou mesmo de gestão (Poder 
Executivo) e cortes orçamentários decorrentes de alterações no ambiente político 
(FARIA, 2005).
Esta última etapa do ciclo de políticas públicas carece de maior aprofundamento, 
especialmente porque após a avaliação de uma política pública é possível um feedback 
que contenha informações analíticas acerca do desempenho daquele programa, projeto, 
ação ou atividade, de modo a retroalimentar o ciclo com novos dados para que a 
agenda seja retomada ou o foco seja direcionado a outro problema ou questão.
Nesse sentido, as próximas três aulas tratam de desdobramentos (ou aprofundamentos) 
desta etapa, sendo que adota-se a seguinte distribuição dos conteúdos: a próxima 
aula aborda elementos dos relatórios de avaliação - como suas finalidades e usuários 
aos quais se destina - e aspectos técnicos à sua elaboração; nas aulas seguintes são 
abordadas ferramentas para coleta, sistematização e análise de dados e informações 
que permitam a realização de avaliações assertivas sob as perspectivas dos métodos 
quantitativo e qualitativo.
Concluindo esta aula, é pertinente refletir de maneira prática acerca dos conteúdos 
apresentados, uma vez que, em maior ou menor medida, as etapas de um ciclo de 
políticas públicas se apresentam no dia a dia de cada um e remetem ao cotidiano da 
vida em coletividade. É importante sedimentar que a percepção acerca das demandas 
sociais que podem compor a agenda pública, a maneira como os políticos debatem 
e votam em congruência (ou não) com a população e os resultados de determinada 
política pública influenciam a vida em sociedade.
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AULA 6
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Na aula anterior, tomamos contato com o ciclo de políticas públicas e suas diversas 
etapas. Dentre elas, a avaliação das políticas públicas se destaca como mais relevante 
tanto aos cidadãos, de modo geral, quanto aos muitos profissionais que podem 
utilizar-se dos relatórios decorrentes de tal avaliação para definição de estratégias e 
tomada de decisões. Nesse sentido, esta aula aborda aspectos pertinentes aos tipos 
de relatórios - considerados sua finalidade e público a que se destinam - e à natureza 
das análises - no que tange ao que se analisa, quem analisa e sob qual perspectiva. 
Ademais, é exposta uma análise de resultados de pesquisas sobre avaliações de uma 
política pública específica.
6.1 Finalidade dos relatórios de avaliação de políticas públicas
Com relação à utilização dos relatórios de avaliação de políticas públicas, são 
diversas as finalidades, desde geral até outras específicas, denominadas instrumental, 
conceitual, de persuasão e de esclarecimento:
• Geral - “[...] os relatórios das avaliações podem servir tanto para divulgação, 
quanto para fomento do debate público em torno das alternativas de 
intervenção governamental em uma dada realidade social” (TREVISAN; VAN 
BELLEN, 2008, p. 540).
• Instrumental - relatório como instrumento, com informações de boa qualidade, 
com divulgação dos resultados de maneira clara e recomendações factíveis.
• Conceitual - relatório como reflexão aos técnicos envolvidos nos ciclos de 
políticas públicas, para refletirem sobre a natureza, a operacionalização e os 
impactos dos programas e ações que implementam.
• Persuasão - relatório que visa a adesão/apoio à posição dos gestores sobre 
as alterações necessárias à determinada política pública (busca alterar opiniões 
para coincidirem com as do gestor).
• Esclarecimento - relatório que interferena própria forma de ação de governos 
e na agenda do Estado, relacionado a avaliações de técnicos e profissionais, 
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formadores de opinião e membros do próprio Estado (altera modo de atuação do 
gestor/Estado conforme as avaliações).
Sobre os usuários a quem se destinam tais relatórios é importante destacar 
inicialmente que, por se tratarem de avaliações de políticas que visam atender a 
necessidades ou demandas de coletividades e por utilizarem recursos públicos para sua 
consecução, as avaliações de políticas públicas devem ser publicizadas aos diversos 
atores sociais para conhecimento, sujeitas, inclusive, a eventuais questionamentos.
Anote isso
Procure na página oficial da prefeitura do seu município por relatórios de 
avaliação de políticas públicas ou relatórios de gestão (gerais), nos quais 
aspectos pertinentes a políticas públicas devem ser abordados, uma vez 
que a transparência e a prestação de contas da atuação dos governos são 
obrigatórias no Brasil.
Nesse sentido, a gama de usuários dos relatórios de avaliação é ampla e abrange, 
por exemplo, gestores públicos, outros agentes governamentais de mesmo âmbito 
ou de esfera administrativa ou de poder distinta, pesquisadores que se interessem 
pela temática para fins acadêmicos, movimentos sociais e outros grupos de ações 
coletivas organizados, cidadãos “comuns”, os veículos de comunicação e a sociedade 
civil de maneira ampliada, que constitui, de fato, o público-alvo das políticas.
6.2 Aspectos técnicos dos relatórios de avaliação de 
políticas públicas
Segundo Trevisan e Van Bellen (2008), a metodologia de avaliação de políticas 
públicas deve considerar, basicamente, três aspectos: o timing de realização, a posição 
do avaliador e a modalidade de avaliação.
O timing diz respeito ao tempo ou período de avaliação, que pode ocorrer antes (para 
analisar a relação custo-benefício, custo-efetividade e o retorno econômico sobre o 
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investimento), ao longo da implementação (busca conhecimento sobre tal processo, 
seu desenvolvimento e gestão) ou após a implementação (com vistas a julgar os 
resultados, de fato, seus impactos e processos).
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/adulto-ambiente-de-trabalho-apresentacao-area-de-trabalho-374016/
No que tange à posição do avaliador em relação ao objeto avaliado, o ideal é que seja 
externo ou independente, para garantir (ao máximo) a neutralidade na análise, uma vez 
que, quando o próprio ente público avalia a política pública ou implementou, a tendência 
é de analisar de maneira positiva ou de minimizar os fracassos (vide formas negativas 
de uso dos relatórios). Além disso, a avaliação deve ser um processo transparente, ao 
qual o público tenha acesso, o que significa que deve ser um instrumento de controle 
da ação do Estado pela população (TREVISAN; VAN BELLEN, 2008).
Por fim, em se tratando das modalidades de avaliação, são três as possibilidades 
analíticas:
• Avaliação de metas: mensura o grau de êxito que uma política pública 
atinge a partir do atendimento de metas estipuladas quando de sua formulação 
(exemplo: número de pessoas atendidas em centros de saúde, número de horas 
de aula, número de leitos hospitalares etc.).
https://www.pexels.com/pt-br/foto/adulto-ambiente-de-trabalho-apresentacao-area-de-trabalho-374016/
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• Avaliação de processos: visa identificar e corrigir defeitos ou problemas 
e promover melhorias na implementação da política para otimizar seu 
funcionamento, sendo que tais alterações podem ocorrer ainda ao longo do 
processo de implementação, conforme indicações do monitoramento da política. 
• Avaliação de impacto: focaliza efeitos ou impactos sociais da política, ou seja, 
identificar as mudanças ocorridas, sua abrangência e alcance, não apenas restrita 
aos beneficiários e considerando a multiplicidade de efeitos possíveis, sejam 
eles quantificáveis ou não (exemplos: elevação da autoestima dos cidadãos, 
redução da distância até os equipamentos sociais, melhoria na possibilidade de 
deslocamentos dos indivíduos por conta de horários de ônibus mais flexíveis, 
segurança no trânsito em virtude de pavimentação asfáltica etc.).
Após a avaliação da política pública, é importante que os relatórios sejam utilizados 
pela gestão pública como fonte de informações para a tomada de decisões de natureza 
gerencial e burocrática, uma vez que os resultados são feedbacks úteis à análise das 
condições de determinadas áreas de políticas públicas e do acesso de coletividades 
aos espaços e serviços que devem ser oferecidos pelo Estado. Ademais, cabe destacar 
que é responsabilidade dos entes públicos a prestação de contas sobre suas ações 
e sobre as maneiras como utilizam recursos públicos.
6.3 Avaliação de políticas públicas na prática
Dentre as muitas políticas públicas em vigor no Brasil atualmente, o Programa Bolsa 
Família (PBF) destaca-se como responsável pela maior mudança dos indicadores sociais 
e econômicos da história política do país. Por conta de sua relevância, estabelecemos, 
aqui, uma breve análise de resultados de sua implementação, tendo em vista, para 
além de sua relevância social, a existência de mapeamento de seus resultados.
Isto está na rede
Em 2013, o PBF completou a primeira década de existência e foi organizada 
uma importante obra com diagnósticos e análises acerca de sua 
implementação, resultados e prospecções, cujo título é indicativo do que 
pode ser seu efeito mais efetivo: “Programa Bolsa Família: uma década de 
inclusão e cidadania”. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/
stories/PDFs/livros/livros/livro_bolsafamilia_10anos.pdf
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_bolsafamilia_10anos.pdf
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_bolsafamilia_10anos.pdf
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Cabe destacar, inicialmente, que programas de transferência condicionada de 
renda existem na América Latina desde 1990, de modo que no início de 2010 havia 
políticas públicas desta natureza em 20 países na região, os quais consomem, em 
conjunto, cerca de 0,4% do Produto Interno Bruto (PIB) latino-americano. Tal percentual 
demonstra que o impacto econômico de programas dessa natureza é pequeno, ainda 
mais quando comparados com seus reflexos nas condições de subsistência dos 
beneficiários (CECHINNI, 2013).
No caso brasileiro, a criação do PBF, no início do primeiro mandato de Luiz Inácio 
Lula da Silva pelo Partido dos Trabalhadores (PT), não se constituiu em total inovação, 
uma vez que essa política foi resultado da reunião e da expansão de programas sociais 
anteriormente implementados por seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso, do 
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Contudo, destaque-se que o PBF 
possibilitou o crescimento do número de beneficiários e promoveu a já mencionada 
transversalidade entre políticas públicas, em que consistem suas maiores inovações.
Em se tratando do perfil dos beneficiários do PBF, 50,2% residiam na região 
Nordeste e outros 25,4% no Sudeste, sendo que, aproximadamente, um quarto dos 
beneficiários encontrava-se distribuído entre Centro-Oeste, Norte e Sul do país. Dados 
oficiais informam que seriam cerca de 14 milhões de famílias que corresponderiam a, 
aproximadamente, 26% da população nacional, conforme dados do Censo 2010, sendo 
que entre essas famílias 72,4% viveriam em situação de extrema pobreza, com renda 
per capita de R$ 70,00, e receberiam, em média, R$ 149,71 de benefício. A análise de 
Camargo, Curralero e Licio (2013) aponta, ainda, que tal público é majoritariamente 
composto por indivíduos pardos, jovens e com baixa escolaridade ouanalfabetos, sendo 
que condições mínimas de estrutura – como saneamento básico, energia elétrica e 
abastecimento de água – estão presentes em 48,9% dos domicílios urbanos e em 
apenas 5,2% dos domicílios rurais dessas famílias.
Com relação às condicionalidades para recebimento do benefício, estas se relacionam 
ao acompanhamento de educação e saúde de crianças e adolescentes. Nesse sentido, 
a despeito do senso comum e/ou de afirmações sem fundamentação, é importante 
destacar que a criação do PBF não influenciou no aumento do número de filhos por 
famílias com baixa renda, mas, ao contrário, o estudo de Alves e Cavenaghi (2013) 
demonstra que a taxa de fecundidade é decrescente no país, de modo geral, e, também, 
considerando categorias como unidades da federação, faixas etárias das mães e 
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critérios de renda, o que significa que a redução do tamanho das famílias atinge 
beneficiários do PBF, assim como o restante da população.
Em se tratando da educação, Craveiro e Ximenes (2013) destacam que a frequência 
às aulas é critério para percepção financeira do benefício, sendo que crianças e 
adolescentes entre 6 e 15 anos devem manter taxa de presença de, ao menos, 85%, 
e adolescentes entre 16 e 17 anos precisam comprovar, ao menos, 75% de frequência 
às aulas. Os principais resultados decorrentes de tal condicionalidade são a redução 
do número de crianças e de adolescentes fora da escola e/ou com baixa escolarização 
e o indicador que aponta menor taxa de abandono escolar entre beneficiários, quando 
comparados com não beneficiários.
Já no que tange à saúde, o foco principal do PBF são gestantes, lactantes e crianças 
com até 7 anos de idade. O acompanhamento desse público trouxe uma série de 
resultados positivos, conforme destacam Magalhães Junior, Jaime e Lima (2013): 
aumento do acompanhamento pré-natal, redução da mortalidade e da desnutrição 
infantil, elevação do percentual de crianças amamentadas, exclusivamente, com leite 
materno nos primeiros seis meses de vida (quando comparados filhos de beneficiárias 
e de não beneficiárias) e crescimento do percentual de crianças vacinadas.
Esse conjunto de resultados, bem como a maior parte dos demais apresentados na 
obra organizada por Campello e Neri (2013), tratam de dados estatísticos e/ou realizam 
análises quantitativas acerca dos efeitos do PBF sobre a vida dos beneficiários. Em 
sentido distinto, Rêgo e Pinzani (2013a) realizaram uma pesquisa qualitativa, que 
resultou em um capítulo na mencionada coletânea e também no premiado livro “Vozes 
do Bolsa Família: autonomia, dinheiro e cidadania” (2013b).
Em decorrência de 150 entrevistas realizadas ao longo de cinco anos em regiões que 
configuram bolsões de pobreza em diferentes regiões do Brasil, os autores identificaram 
uma série de percepções de beneficiários acerca de efeitos do PBF que encontram-
se, além da questão financeira e daquilo que dados estatísticos captaram, dentre os 
quais destacam-se a ausência de percepção de que o recebimento do benefício está 
atrelado a um direito social, constitucionalmente, determinado, sendo que foi recorrente 
a afirmação de que o benefício seria um favor do governo e/ou que decorreria da 
trajetória do presidente que o criou, por ter sido uma vida humilde e infância pobre.
Além disso, os resultados apontaram aquilo que as análises quantitativas destacaram 
– a perspectiva de melhoria efetiva das condições de sobrevivência da população 
beneficiária –, mas, e principalmente, a possibilidade de garantia mínima de autonomia 
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para as mulheres, especialmente em localidades onde o patriarcado é mais forte, e 
a visão de pertencimento ao Estado, ainda que com visão distorcida acerca de seu 
papel cidadão, seja a vivência da cidadania (RÊGO; PINZANI, 2013a; 2013b).
Finalizamos esta aula com a compreensão de que a avaliação de políticas públicas 
é uma etapa repleta de peculiaridades que precisam ser consideradas com relação 
às finalidades, aos usuários, ao timing, ao perfil do avaliador e ao que será analisado. 
Isto posto, é pertinente considerar que as especificidades de cada relatório implicam 
em desenhos metodológicos distintos, de modo que as próximas aulas tratam 
dos caminhos de pesquisa que instruem a construção de relatórios baseados nas 
perspectivas quantitativa e qualitativa.
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AULA 7
ANÁLISES QUANTITATIVAS DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS
Em se tratando dos dados que compõem 
uma avaliação de políticas públicas, é 
importante considerar que existem questões 
que assumem perspectivas maiores do que 
casos ou grupos, de modo que se faz imperioso 
conhecer técnicas para abordar problemas 
com tal configuração. Nesse sentido, nesta aula 
discorremos sobre a metodologia quantitativa 
para coleta e análise de dados, considerados 
seu conceito e especificidades.
7.1 Conceito de pesquisa quantitativa
As pesquisas quantitativas têm como principal característica a preocupação com 
a quantificação de fenômenos, de modo que as técnicas de coleta e de análise de 
dados são baseadas em dois aspectos: a perspectiva de comparação e a possibilidade 
de tratamento estatístico. Nesse sentido, o método quantitativo implica em amostras 
representativas com grande número de casos e coleta de dados estruturada.
De acordo com Lima (2016, p. 16), em geral, as unidades de mensuração (os casos, 
como exposto anteriormente), são indivíduos, mas podem também ser instituições, 
empresas, municípios etc., sendo que “o que é crucial para a pesquisa quantitativa é 
que tais unidades sejam comparáveis”.
Com relação à possibilidade de tratamento estatístico, autores como Barbetta 
(2011) e Kellstedt e Whitten (2015) destacam que, a depender do desenho amostral 
da pesquisa, é possível realizar testes que indiquem a capacidade de predição de 
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/analises-analitico-
analytics-atividade-669612/
https://www.pexels.com/pt-br/foto/analises-analitico-analytics-atividade-669612/
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determinada relação, ou seja, a chance de que algo que foi identificado na amostra seja 
replicado em escala populacional, conforme o erro tolerável envolvido na investigação. 
A coleta de dados estruturada implica em construir ferramentas que definam com a 
maior exatidão possível quais dados e informações serão captados pelo pesquisador, 
indicando que antes de iniciar a etapa de coleta é necessário que haja clareza sobre 
o problema, a maneira como o pesquisador pretende abordá-lo e quais informações 
pretende reunir para solucionar o problema.
Nesse sentido, Lima (2016, p. 20) afirma que são de grande relevância a definição 
da unidade de análise (caso) e dos atributos que se pretende mensurar (variáveis). 
Sobre o primeiro aspecto, a autora ilustra:
A unidade de análise corresponde ao que o pesquisador quer observar. 
Por exemplo, no questionário da Pesquisa Nacional de Amostra por 
Domicílio (PNAD), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE) coleta dados sobre os domicílios e sobre as pessoas que 
neles residem. São, portanto, duas unidades de análise distintas: 
características da unidade do domicílio (características do domicílio, 
acesso a serviços de saneamento básico) e características dos 
moradores (condição na família, cor/raça etc.).
Com relação às variáveis, “[...] são as características que podem ser observadas (ou 
medidas) em cada elemento da população, sob as mesmas condições” (BARBETTA, 
2011, p. 29). Nesse sentido, tratam-se de atributos que procuramos identificar em um 
questionário ou levantamento de dados, de modo que cada resposta corresponde amanifestação de um caso com relação a uma variável.
7.2 A coleta de dados na pesquisa quantitativa
A realização de uma pesquisa quantitativa é perpassada pela definição de como os 
dados serão coletados. Esse “como” diz respeito à escolha do veículo para realização 
da coleta, se presencial, por telefone ou por intermédio de meios virtuais.
Autores como Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008), Barbetta (2011), Kellstedt e Whitten 
(2015), Lima (2016) e Torini (2016) destacam que a realização de coletas de dados 
quantitativos podem ocorrer com a utilização de questionários autoaplicáveis de maneira 
presencial ou virtual ou aplicados por pesquisadores presencialmente ou por telefone. 
Com relação aos meios virtuais, os veículos para solicitação da participação podem ser 
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e-mails (com direcionamento específico), notícias ou mensagens com ampla divulgação 
(e, portanto, sem direcionamento ou com capacidade de especificidade limitada). Sendo 
assim, cabem considerações sobre questionários autoaplicáveis e aplicados.
7.2.1 Questionários autoaplicáveis
Os questionários autoaplicáveis são instrumentos de coleta de dados por meio dos 
quais os próprios respondentes preenchem os questionários. Podem ser realizados de 
maneira presencial (física) ou virtual (online) e exigem sensibilidade e conhecimento do 
pesquisador com relação ao seu público-alvo, uma vez que as questões precisam ser 
claras e permitir ao respondente que as interprete e tenha condições de respondê-las.
Os questionários autoaplicáveis podem ser úteis para abordar temas polêmicos, 
sobre os quais os indivíduos podem se sentir constrangidos ou mesmo julgados 
pelos pesquisadores ao responder as perguntas. Questões relacionadas ao consumo 
de substâncias ilícitas (drogas) e ao respeito de intolerância aos direitos de minorias 
(mulheres, negros, indígenas e população LGBT, por exemplo) se enquadram em 
tal situação.
Com relação aos custos, questionários online envolvem menos recursos do que 
aqueles aplicados pessoalmente e os questionários autoaplicáveis de maneira física 
são também menos custosos do que aqueles aplicados.
Por um lado, os questionários online têm custos relacionados a tempo, pessoal e 
recursos financeiros especialmente em sua elaboração, pois depois basta disparar os 
e-mails ou outros materiais para divulgação e aguardar as respostas, para as quais 
há, atualmente, muitas ferramentas também online que tabulam os dados e oferecem 
até mesmo representações gráficas dos resultados.
Em se tratando de meios físicos, um questionário autoaplicável é entregue ao 
respondente e este tem autonomia para preenchê-lo, enquanto o aplicador pode 
entregar outros formulários, de modo que a pesquisa pode até mesmo ser realizada 
com centenas de pessoas ao mesmo tempo, em locais como salas ou auditórios, que 
permitam aplicar o controle para recebimento dos questionários respondidos antes 
que os respondentes se dispersem do local.
Há pontos negativos, entretanto, a serem considerados em ambos os casos. 
Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008, p. 77) destacam que, na aplicação de questionários 
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presencialmente, o ambiente pode influenciar o processo de coleta de dados, por 
meio de fatores, como “estado de espírito do respondente e do entrevistador, lugar e 
ocasião da entrevista etc.”
Em se tratando de questionários eletrônicos, os mesmos autores destacam o baixo 
índice de retorno. A tal ponto negativo, Torini (2016, p. 65) acrescenta que “em muitas 
situações, não é possível sequer comprovar se realmente o questionário foi respondido 
pela pessoa a quem era direcionado”.
Por fim, destaco outros dois pontos a serem observados na aplicação de questionários 
online, os quais decorrem da possibilidade de viés do conjunto de respostas. A primeira 
situação diz respeito à população que tem acesso aos meios digitais no Brasil, a qual, 
de acordo com dados oficiais da Pesquisa Brasileira de Mídia, aponta que uma parcela 
minoritária dos brasileiros acessa a internet com regularidade e, portanto, a população 
com condições mais frágeis de sobrevivência seria a que menos teria condições de 
responder aos questionários.
A segunda situação, em alguma medida relacionada à primeira, remete ao fato de 
que, em face dos interesses de grupos envolvidos com a temática do questionário, 
pode haver sub-representação ou sobrerrepresentação de resultados com relação à 
população, pois grupos vulneráveis ou desarticulados podem participar de maneira 
pouco expressiva de coletas de dados, ao passo que grupos organizados e indivíduos 
com melhor condições de recursos econômicos e cognitivos têm maior possibilidade 
de participação.
7.2.2 Questionários aplicados
Quanto à aplicação de questionários, esta pode ocorrer de maneira física (presencial), 
por telefone e pela internet, mas são ainda pouco usuais as coletas de dados 
quantitativos realizadas ao vivo por meio virtual. Os questionários aplicados dependem 
da disponibilidade do respondente em participar da pesquisa, mas têm menor exigência 
de ação por parte de quem responde, já que há um interlocutor que se responsabiliza 
por realizar as perguntas.
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Isto acontece na prática
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) realiza a cada 
década uma pesquisa nacional denominada Censo, na qual são aplicados 
questionários padronizados a habitantes de todas as unidades habitacionais 
no país, sendo que parte das perguntas trata de aspectos relacionados ao 
acesso a políticas públicas.
O questionário preparado para aplicação pode conter enunciados que remetem ao 
diálogo e estimulem o envolvimento do respondente, sendo que questionários aplicados 
têm maior chance de sucesso em sua conclusão do que aqueles autoaplicados, muito 
por conta do contato direto entre entrevistador e entrevistado. Seus rendimentos e 
limitações são, contudo, diferenciados entre si.
De acordo com Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008, p. 77), questionários aplicados 
presencialmente correspondem à forma mais onerosa e demorada de coletar dados, 
mas representam, por outro lado, “possibilidade de coletar grande quantidade de dados”.
Os questionários aplicados por telefone, nos quais existe apenas contato verbal, 
apresentam custo menor do que aqueles aplicados fisicamente e têm dados coletados 
em ambiente com menor influência de fatores ambientais e externos, mas, por outro 
lado, são dificultosos no sentido de recrutar respondentes disponíveis à participação 
e, por conta disso, correspondem geralmente, à baixa quantidade de dados coletados.
7.3 A análise de dados na pesquisa quantitativa
A análise de dados quantitativos implica a utilização de técnicas estatísticas e/ou 
de softwares que permitam a avaliação coletiva de conjuntos de dados agregados. 
Com relação ao primeiro aspecto, são expostos aqui conceitos básicos referentes 
aos tópicos sobre estatística descritiva, bivariada e multivariada baseados em obras de 
Babbie (1999), Barbetta (2011) e Wooldridge (2017), e também sobre análise hierárquica 
(CARVALHO; MINGOTI, 2005) e geoprocessamento (SILVA, 2005), conforme segue:
• A estatística descritiva diz respeito às análises mais simples que podem 
ser realizadas a partir de conjuntos de dados. A despeito de sua simplicidade, 
porém, são análises de grande relevância e, por vezes, até mesmo suficientes 
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para lidar com determinados problemas, uma vez que consistem em descrições 
das características de um conjunto de observações (casos), em termos 
numéricos ou percentuais. Nesse sentido, podemos interpretar a estatística 
descritiva como a primeira tarefa de um pesquisador, o qual deve, diante de uma 
coleção dedados, determinar quantas respostas ocorreram em cada categoria 
constante no questionário.
• A estatística bivariada diz respeito às análises que são realizadas 
considerando as relações estabelecidas entre duas variáveis, ou seja, são testes 
cujos resultados apontam a maneira como dois atributos estão relacionados.
• As análises estatísticas multivariadas são aquelas realizadas com o intuito 
de identificar a existência de efeitos entre conjuntos de três ou mais variáveis. 
Os testes multivariados mais comuns são as análises fatoriais e os modelos 
de regressão.
• A análise hierárquica consiste na realização de modelos de regressão cuja 
finalidade é analisar dados referentes a dois ou mais espectros populacionais 
distintos, os quais podem incluir indivíduos, bairros, municípios, unidades 
da federação ou mesmo países, por exemplo. Esses espectros distintos são 
denominados níveis, de modo que os modelos de regressão hierárquicos também 
são denominados modelos de regressão multiníveis. Considerando que sua 
utilização envolve a combinação entre atributos de naturezas populacionais 
diferentes, o primeiro passo para a realização de tais modelos é identificar sua 
pertinência, ou seja, se e em que medida um determinado fenômeno (variável 
dependente) é influenciado por atributos (variáveis independentes) de mais de 
uma ordem (nível).
• O geoprocessamento diz respeito às técnicas que permitem a análise 
de dados de diferentes naturezas, tendo como um ponto específico ao 
processamento dos resultados a perspectiva de construção de resultados 
visualizáveis por meio da configuração do espaço físico.
Anote isso
A pesquisa quantitativa pode ser fracionada entre profissionais que dominem 
distintas expertises, o que significa que aqueles que realizam a avaliação 
das políticas públicas podem valer-se de dados estatisticamente tratados, 
sem a necessidade de realização de testes.
Considerando que não é exigido o domínio da complexidade da estatística a todos os 
profissionais, há muitos softwares que permitem a realização das análises anteriormente 
descritas sem que aquele que manuseia o programa tenha domínio sobre cálculos e 
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fórmulas. O que se espera, e é imprescindível, é que o pesquisador ou outro usuário 
do software tenha noções básicas sobre a natureza das variáveis e dos testes, de 
modo a evitar, por exemplo, a inclusão de variáveis discretas em testes de correlação, 
que, conforme descritos anteriormente, são utilizados para variáveis mensuradas de 
maneira numérica ou contínua.
Em se tratando de análises quantitativas, são muitas as opções, de modo que há, 
no mercado, dezenas de softwares, desde aqueles com poucos recursos até outros 
mais completos, bem como programas gratuitos e outros pagos. Dentre tais softwares, 
o mais “amigável”, por ter uma interface semelhante a de planilhas é o Statistical 
Package for the Social Sciences (SPSS), mas também destacam-se o Stata e SAS para 
Windows e o PSPP, versão gratuita para o sistema operacional Linux, com interface e 
recursos semelhantes ao SPSS. Um software livre que permite a utilização tanto em 
ambiente Windows como Linux é o R, cujo funcionamento se dá majoritariamente 
por linhas de comando. 
Com relação às análises hierárquicas, dentre os softwares disponíveis há o MINITAB, 
o S-plus for Windows e o HLM, sendo que o último pode ser utilizado tanto em 
ambiente Windows quanto em Linux. Por fim, em se tratando de geoprocessamento, 
há muitos softwares livres que podem ser encontrados na internet com facilidade, 
assim como manuais e tutoriais relacionados à sua utilização. A título de exemplo, 
destaco publicação oficial na página do Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2005, 
online), em são elencados mais de uma dezena de softwares, bem como expostas 
informações sobre sua descrição, pontos positivos e restrições e ainda o link para 
download do conteúdo.
Para concluir esta aula, perceba o quanto o método quantitativo pode ser útil à análise 
de dados que propiciem uma avaliação assertiva de políticas públicas e também a 
tomada de decisões adequada com relação aos caminhos que os diferentes usuários 
podem percorrer a partir daquilo que foi interpretado. Nesse sentido, é relevante ter 
sempre em mente que a aplicação de questionários com perguntas objetivas está 
atrelada à perspectiva de analisar grupos com apoio de instrumentos estatísticos. 
Contudo, esta não é a única maneira de tratar dados... mas este é o assunto da 
próxima aula!
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AULA 8
ANÁLISES QUALITATIVAS DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS
Existem questões que assumem perspectivas específicas em termos de grupo ou 
casos a serem analisados, de modo que constituem situações em que, ao pesquisador, é 
relevante conhecer técnicas para abordar problemas com tal configuração. Nesse sentido, 
nesta aula discorremos sobre técnicas qualitativas para coleta e análise de dados. De 
maneira específica, trataremos do conceito sobre o método qualitativo de pesquisa, 
bem como apresentaremos informações e definições relevantes às investigações de 
tal natureza, pertinentes tanto à coleta quanto à análise dos dados coletados.
8.1 Conceito de pesquisa qualitativa
O método qualitativo é caracterizado pela investigação aprofundada a respeito 
de um determinado fenômeno, podendo esse fenômeno ser uma tradição, um valor 
compartilhado entre um grupo, uma percepção com relação à determinada política 
pública ou a maneira como um grupo específico lida com espaços, hierarquias ou 
atividades, por exemplo.
Tais pesquisas têm como preocupação compreender os processos por meio dos 
quais os valores, a cultura, as instituições e as relações sociais se conformam. Para 
tanto, utilizam-se de amostras não probabilísticas e não representativas, compostas 
por pequenos contingentes de casos a ser investigados, uma vez que quanto maior 
o número de casos, maior a dificuldade em realizar análises detalhadas.
Por conta de tal característica, as pesquisas de natureza qualitativa não buscam e 
nem permitem que seus resultados sejam generalizados, o que significa que a análise 
de um determinado fenômeno entre um certo grupo não pode ser utilizada para explicar 
um fenômeno, ainda que semelhante, entre outro grupo (KOTLER; ARMSTRONG, 2007).
De acordo com Alonso (2016), as pesquisas qualitativas consideram que é impossível 
isolar um fenômeno social do meio no qual está inserido, de modo que a melhor maneira 
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de investigá-lo seria conhecer tanto a ele quanto aos aspectos que o tangenciam, ou 
seja, aquilo que o circula e com o que está relacionado.
De modo geral, as pesquisas qualitativas são utilizadas para compreendermos a 
ordem social e os processos que promoveram ou promovem suas alterações, de modo 
que a opção por uma determinada técnica de pesquisa implica necessariamente em 
focar menos esforços em outro aspecto. Enquanto as análises sobre os processos 
sociais buscam estudar os objetos e questões em perspectiva temporal, as investigações 
sobre instituições ou estruturas fundamentam suas análises no espaço, com vistas 
a compreender os arranjos sociais em um dado momento.
Alonso (2016) destaca que a escolha entre as técnicas depende da pergunta formulada 
pelo pesquisador, de modo que não se deve considerar métodos e técnicas a partir de 
uma escala de relevância ou superioridade, mas de pensá-las em conformidade com 
a adequação ou encaixe entre a pergunta que se busca responder e as possibilidades 
metodológicas a ser empreendidas.
8.2 A coleta de dados na pesquisa qualitativa
Em se tratando de técnicas de 
pesquisa qualitativa, são múltiplas as 
maneiras de abordar os problemas 
ou questões e também os casos 
selecionados para a amostragem. 
Nesta seção, não há intenção de 
esgotar tais abordagens,mas o intuito 
de apresentar um rol de instrumentos 
que permitam a realização de pesquisas 
qualitativas. Nesse sentido, cabe uma 
exposição sobre as seguintes técnicas 
qualitativas de coleta de dados: observação participante, entrevistas, grupos focais 
e pesquisa documental.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/era-idade-borrao-mancha-3861814/
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8.2.1 Observação participante
A análise realizada com o objetivo de compreender como as normas, os hábitos e os 
padrões sociais são vivenciados pelos indivíduos em sociedade compõe a técnica de 
observação participante. De acordo com Alonso (2016, p. 10), tal técnica “é um estudo 
das rotinas sociais, do que parece trivial e óbvio, mas que, por ser muito disseminado, 
estrutura as relações sociais”.
A observação participante pode ocorrer de duas maneiras. Na primeira, o observador 
atua como outsider, ou seja, observa os indivíduos e conversa com os mesmos acerca 
do fenômeno que está pesquisando, colhe relatos e toma notas daquilo que ouve e vê, 
sendo conhecida sua posição de pesquisador. Nessas situações, desvelar os processos 
depende do estabelecimento de relações de empatia para com os membros do grupo.
Na segunda maneira, o observador atua como insider e opera incognitamente no 
interior de um grupo, de modo a partilhar suas normas, hábitos e padrões sociais sem 
revelar-se um pesquisador. Se, por um lado, tal maneira permite a maior participação 
do pesquisador nos processos que estuda, por outro lado, apresenta um problema 
sob o ponto de vista ético, pois o pesquisador oculta do grupo sua condição com 
relação aos demais.
Como principal ponto positivo da observação participante, Alonso (2016) destaca a 
possibilidade de acompanhar a consecução de hábitos e práticas, ao invés de apenas 
colher relatos sobre como ocorrem, o que pode diminuir a distorção da pesquisa com 
relação à realidade vivenciada pelo grupo.
Em contrapartida, são negativos os fatos de que a observação participante tem 
mais qualidade conforme o tempo que o pesquisador permanece no campo, mas, 
em conflito com tal necessidade é necessário cuidado para não desenvolver simpatia 
pelos observados, a ponto de contaminar o olhar e análise empreendidos.
8.2.2 Entrevistas
As entrevistas correspondem à técnica de coleta de dados cujo nome traz mais 
familiaridade aos leitores. Quem nunca assistiu a um programa ou leu uma reportagem 
cujo conteúdo era uma entrevista? De modo geral, as entrevistas buscam captar 
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as percepções dos indivíduos com relação a um determinado tema: o problema ou 
questão que suscitou a necessidade de realização da pesquisa.
Segundo Alonso (2016), as entrevistas visam recolher dados sobre valores, opiniões, 
sentimentos, experiências e mecanismos por meios dos quais os indivíduos interpretam 
e agem em determinado contexto social.
São muitas as modalidades de entrevistas, sendo que as mais recorrentes são 
abertas — pautadas em histórias de vida — e aquelas semiestruturadas ou estruturadas. 
As entrevistas abertas ou não estruturadas dizem respeito ao estabelecimento de 
conversas específicas nas quais o pesquisador informa o entrevistado sobre o tema 
da pesquisa e lhe permite discorrer sobre o assunto (LIMA, 2016).
As entrevistas pautadas por histórias de vida permitem aos entrevistados expor 
relatos que retomem suas vivências de maneira retrospectiva (BONI; QUARESMA, 
2005). Na prática, não haveriam questões prévias, apenas um tema, de modo que as 
questões emergiriam conforme o entrevistado construísse seu depoimento.
Por fim, o último tipo é a entrevista estruturada, realizada quando o pesquisador 
tem clareza sobre os assuntos que deseja interpretar e é caracterizada pela existência 
de um questionário com perguntas definidas, sem possibilidade de flexibilização ou 
inserção de novos questionamentos.
De acordo com Alonso (2016) e Lima (2016), definidos os casos a ser investigados 
e realizadas as entrevistas, o pesquisador deve observar com atenção os relatos, a 
fim de identificar a existência de elementos complicadores ou mesmo dissonantes 
com relação à realidade social, como a manifestação de respostas que o investigado 
esperava que satisfizesse ao pesquisador, o anacronismo na narrativa de fatos que 
ocorreram em ordem ou períodos distintos daqueles apontados como cronológicos 
pelo entrevistado e a própria memória dos entrevistados, sujeita a esquecimentos, 
omissões e confusões.
8.2.3 Grupos focais
Os grupos focais correspondem a entrevistas coletivas, nas quais os indivíduos 
selecionados ocupam um mesmo espaço e discorrem sobre suas opiniões, hábitos, 
valores e percepções sobre padrões sociais não apenas ao pesquisador, mas ao 
conjunto dos presentes, de modo que não se trata de simples coleta de dados a partir 
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da fala do respondente, mas também da interação entre os respondentes com o grupo 
e, em alguma medida, com o mediador (GONDIM, 2003; WELLER, 2006; TEIXEIRA; 
ZAMBERLAN; RASIA, 2008).
De acordo com Veiga e Gondim (2001), os grupos focais constituem um recurso 
para a compreensão dos processos de conformação de representações sociais, em 
que podem, a depender de sua condução, contribuir para que os indivíduos revelem 
aspectos que não abordariam em uma entrevista, por exemplo, pois a interação com 
os demais pode estimulá-los a manifestar-se ou reduzir a sensação de sentir-avaliado 
pelo pesquisador.
De acordo com Kind (2004, p. 125), a interação grupal é o principal trunfo dos grupos 
focais para a produção de dados e insights que dificilmente seriam coletados em 
abordagens individuais, já que “os dados obtidos, então, levam em conta o processo 
do grupo, tomados como maior do que a soma das opiniões, sentimentos e pontos 
de vista individuais em jogo”.
Conforme Gondim (2003), Kind (2004), Teixeira, Zamberlan e Rasia (2008) e Almeida 
(2016), trata-se de uma técnica complexa, que deve considerar elementos como perfil 
dos participantes, roteiro para funcionamento do grupo (dinâmica), tamanho, horário, 
local e tempo de duração do grupo, recorrência do grupo com os mesmos participantes 
e o papel do moderador.
Anote isso
Observação participante, entrevistas e grupos focais são técnicas que exigem 
o exercício da empatia. Em outras palavras, quem coleta os dados deve 
tentar colocar-se no lugar do outro ao longo do processo de observação, de 
questionamento ou de abordagem/intervenção. A atuação empática pode 
ser determinante para a qualidade dos resultados!
8.2.4 Pesquisas documentais
De acordo com Kripka, Scheller e Bonotto (2015), tal técnica de pesquisa consiste 
em amplo e intenso exame de documentos, com a finalidade de produzir novos 
conhecimentos, de estabelecer novas maneiras para compreendermos os fenômenos 
e de conhecer como se desenvolvem ao longo do tempo.
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Nesse sentido, os dados são coletados junto a quaisquer fontes escritas de 
informações, como leis, regulamentos, cartas, memorandos, diários pessoais, 
autobiografias, reportagens de jornais e revistas, discursos, livros etc.
De acordo com Marconi e Lakatos (2007), as fontes de documentos podem ser 
arquivos públicos, particulares ou de dados estatísticos. São exemplos de arquivos 
públicos os documentos oficiais, as publicações parlamentares e os documentos 
jurídicos. Já arquivos particulares remetem àqueles escritos para fins privados, sem 
pretensão de exposição ao público. Por fim, fontes estatísticas são aquelas que permitem 
ao pesquisador identificar aspectos relacionados à caracterização geral da população, 
como sua distribuição no território, taxa de crescimento, perfil sociodemográfico, 
condições de moradia e utilização de serviçospúblicos.
Um passo importante à pesquisa documental é a escolha dos documentos que 
serão analisados, os quais comporão o universo ou a amostra da pesquisa. Tal 
escolha deve decorrer dos objetivos e hipóteses construídos com aporte teórico, de 
modo que as questões formuladas pelo pesquisador são tão importantes quanto os 
documentos que analisará, pois são os questionamentos que direcionam a maneira 
como olhamos para o objeto da investigação (MAY, 2004; CELLARD, 2008; KRIPKA; 
SCHELLER; BONOTTO, 2015).
Como principais vantagens da utilização de tal técnica, Kripka, Scheller e Bonotto 
(2015) destacam, primeiramente, o fato de constituírem uma fonte estável de 
informações, não reativa, ou seja, que não sofre interferências de eventos ou fenômenos 
externos, por se tratar de registros escritos, majoritariamente de períodos anteriores 
ao da coleta de dados.
Como aspectos dificultadores da utilização de tal técnica, destacam-se o longo tempo 
necessário à leitura e interpretação dos documentos, em muitos casos, dificultada 
por conta da linguagem, grafia, efeito danoso do tempo sobre os papéis ou mesmo 
pelo volume de dados a analisar. Ademais, a pesquisa documental pode não remeter 
a informações reais, mas a elaborações decorrentes de necessidades, obrigações ou 
intenções dos formuladores dos documentos à época de sua produção.
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8.3 A análise de dados na pesquisa qualitativa
A análise de dados qualitativos é realizada desde o momento em que sua coleta ocorre, 
conforme destacado no capítulo anterior deste material didático. Nesse sentido, ao longo 
da pesquisa de campo, é possível construir insights ou pequenas interpretações, a ser 
melhor exploradas na etapa da escrita, no “gabinete”, como menciona Oliveira (2000).
As pesquisas de natureza qualitativa geram um extenso volume de 
dados que precisam ser organizados e compreendidos, requerendo 
assim um processo continuado em que se procura identificar 
dimensões, categorias, tendências, padrões, relações, desvendando-
lhes o significado (TEIXEIRA; ZAMBERLAN; RASIA, 2008, p. 110).
Portanto, é preciso considerar diversos aspectos na realização da análise dos dados 
coletados, de modo a produzir resultados claros, objetivos e estruturados, de forma 
que as modalidades mais recorrentes são as análises documentais, de conteúdo e 
de discurso.
Sobre as análises documentais, a maneira como o gestor público deve conduzir 
esta etapa gira em torno de sistematizar os dados coletados, sendo que tal técnica 
consiste em uma “operação ou um conjunto de operações visando representar o 
conteúdo de um documento sob uma forma diferente da original, a fim de facilitar, 
num estado ulterior, a sua consulta e referenciação” (BARDIN, 2008, p. 47).
A análise de conteúdo trata da interpretação pelos pesquisadores daquilo que foi 
descrito ou apresentado na realização da observação participante ou de entrevista 
(BARDIN, 2008). Já a análise de discurso remete à interpretação dos sentidos daquilo 
que foi dito ou observado, com foco na construção da argumentação, da subjetivação 
e da maneira como os indivíduos interpretam e constroem suas interpretações da 
realidade (ORLANDI, 2003).
Sobre a interpretação dos dados, Gondim (2003) destaca a necessidade de tomarmos 
cuidado com o “peso” que cada aspecto recolhido do campo assumirá em nossa análise. 
Conforme a autora, em discussão sobre grupos focais cujo conteúdo também pode 
ser estendido às observações e entrevistas, é necessário que, enquanto pesquisadores, 
saibamos diferenciar o que é importante e o que é interessante, uma vez que nossos 
entrevistados podem achar algo muito interessante, mas esse aspecto não ser relevante 
à pesquisa ou, ao contrário, pouco nos informarem sobre algo que é importante para 
a pesquisa, mas desperta, limitadamente, o interesse de nosso objeto.
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Já Lima (2016) afirma haver uma questão crucial na análise de entrevistas, que 
também considero relevantes às observações e aos grupos focais: é importante que 
os pesquisadores não cedam à tentação de buscar a quantificação e a generalização 
dos resultados. 
Com relação aos softwares, algumas ferramentas de apoio à realização das análises 
de dados qualitativos são Atlas.ti 6, MAXQDA 2007, NVivo 8, QDA Miner 3.2 e Iramuteq. 
Em geral, os passos para a análise passam pela transcrição daquilo que foi observado, 
das entrevistas, dos grupos focais ou dos documentos, para, na sequência, ser iniciado 
o processo de codificação do material, tendo em vista o referencial teórico e o objetivo 
da pesquisa. Essa codificação diz respeito à identificação de termos, categorias, atores 
ou aspectos que se destaquem dentre o material analisado.
Isto está na rede
Uma maneira didática de apresentar conteúdos de análises qualitativas é a 
apresentação de nuvens de palavras, com os termos mais recorrentemente 
identificados nos relatos de observação, na transcrição de entrevistas ou 
grupos ou nos documentos. Tal representação visual é de simples execução, 
como explicado em https://www.youtube.com/watch?v=rrVRb5WNIOs
Esta aula ofereceu um segundo caminho para a estruturação de análises que podem 
compor um relatório de avaliação de políticas públicas, focado na perspectiva qualitativa 
de investigação e interpretação de dados. De modo geral, por não envolver conhecimentos 
técnicos específicos e pouco usuais entre a população (como a estatística, no caso 
das análises quantitativas), o conteúdo desta aula é mais recorrentemente utilizado, 
ainda que exija o desenvolvimento do olhar, do ouvir e do sentir daqueles que coletam 
os dados.
https://www.youtube.com/watch?v=rrVRb5WNIOs
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AULA 9
ESTADO, MERCADO E TERCEIRO 
SETOR
O Estado já não goza da exclusividade na definição dos caminhos de desenvolvimento 
das políticas públicas, pensadas a partir tanto de sua prática quanto dos resultados 
decorrentes de avaliações produzidas pelo poder público ou por outros atores e usuários 
das informações disponibilizadas. Diante de tal contexto, esta aula apresenta a definição 
dos setores da economia e descreve como as empresas privadas e as organizações 
da sociedade civil atuam, também, para a realização de ações, atividades e projetos 
que respondem a demandas sociais por políticas públicas.
9.1 Caracterização do campo de atuação múltipla para 
consecução de políticas públicas
A origem dos Estados remete ao momento da história da humanidade em que os 
indivíduos passaram a romper com o nomadismo e começaram a se estabelecer em 
espaços, levando, com o tempo, à sua organização, que caminhou à conformação das 
cidades-estado e, mais tarde, dos Estados nacionais como conhecemos atualmente. 
Assim, o Estado corresponde ao primeiro setor da economia e se caracteriza pela 
busca do atendimento ao bem público.
O comércio surgiu em decorrência da formação dos Estados nacionais, em uma 
época em que camponeses trocavam aquilo que produziam entre si, visando apenas 
a própria subsistência e a de sua família. Quando as relações de troca passaram a 
considerar a obtenção de vantagens e, posteriormente, com alterações expressivas nos 
meios de produção, estabeleceram-se o Capitalismo e o segundo setor da economia, 
cuja finalidade é o lucro. Contudo, com o passar do tempo, a globalização e o aumento 
de desigualdades sociais, o lucro passou a não ser o único objetivo direto das empresas 
que se formaram, uma vez que estas passaram a buscar crescimento e novos mercados, 
mas também construir uma imagem “amigável” mediante a população.
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A caridade, a ajuda humanitária, a cidadania e o voluntariado sempre existiram, 
desde os tempos bíblicos. Entretanto, somente no séculoXX a sociedade civil passou 
a se organizar, originando uma nova vertente no cenário social, paralela ao Estado e às 
empresas privadas, e criando o Terceiro Setor da economia, composto por organizações 
que visam suprir as falhas do Estado e apresentam-se como alternativas no processo 
de desenvolvimento de políticas públicas e na prestação de serviços à sociedade.
Como já há algumas décadas, as parcerias e até mesmo atuações em paralelo ao 
Estado têm se revelado não apenas possível, mas também tem se repetido nacional 
e internacionalmente, em se tratando do desenvolvimento das ações de políticas 
públicas (LIBERATI, 2013; PIETRO, 2017). Amabile (2012, p. 390) afirma que
[...] são de responsabilidade da autoridade formal legalmente 
constituída para promovê-las, mas tal encargo vem sendo cada vez 
mais compartilhado com a sociedade civil por meio do desenvolvimento 
de variados mecanismos de participação no processo decisório.
Um dos caminhos por meio dos quais 
o compartilhamento da responsabilidade 
pelas políticas públicas tem se desenvolvido 
é a inclusão da população nas discussões 
e deliberações. Nas últimas décadas, 
com distintos mecanismos e desenhos 
institucionais, um conjunto de países 
distribuídos por todos os continentes tem 
buscado tal diálogo, sendo que, desde o 
fim da década de 1980, o Brasil é referência 
em termos de participação institucional por 
conta da criação, expansão e sofisticação 
de mecanismos, como os orçamentos 
participativos, os conselhos gestores, as 
conferências, as audiências, as reuniões 
públicas, as ouvidorias públicas etc. Contudo, 
não nos deteremos ao estudo dessas 
modalidades de compartilhamento nesta aula, uma vez que a temática da participação 
social e de sua relação com o desenvolvimento de ações de políticas públicas no 
Brasil será tratada nas aulas finais deste conteúdo.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/braco-arma-filial-
maos-3184433/
https://www.pexels.com/pt-br/foto/braco-arma-filial-maos-3184433/
https://www.pexels.com/pt-br/foto/braco-arma-filial-maos-3184433/
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O segundo e o terceiro caminhos possíveis remetem aos demais setores econômicos 
definidos como mercado e sociedade civil e serão tratados nos próximos tópicos 
desta aula.
9.2 Segundo setor da economia: o mercado
Atualmente, as empresas privadas buscam diferenciais competitivos para se 
destacarem no mercado. Nesse sentido, é perceptível que as empresas não estão 
focadas apenas na melhoria da qualidade da produção de bens e da prestação 
de serviços, uma vez que a tecnologia e a especialização da mão de obra têm 
permitido àquelas organizações dotadas de maior capital condições de competição 
praticamente igualitárias.
Para Silva et al. (2004), as empresas necessitam permanecer constantemente atentas 
às orientações dos investimentos no sentido de mudanças, como novas tecnologias, 
a exploração de recursos naturais e as demandas atuais e futuras da sociedade. 
Em consonância, Fucs (2007, p. 74) afirma que 
[...] nos últimos anos, virou uma espécie de sacrilégio criticar as 
ações de responsabilidade social das empresas. Elas se tornaram 
tão valorizadas pela sociedade que, hoje, qualquer empresa que se 
preze precisa ter seu projeto social.
Nesse cenário, a responsabilidade social por parte das organizações privadas tem 
sido assunto recorrente, e tem se tornado prática num número crescente de empresas. 
Afinal, ao mesmo tempo em que realizam trabalhos sociais, as empresas ganham 
reconhecimento junto à população, vislumbrando a possibilidade de um aumento de 
seu número de consumidores. Esses trabalhos sociais, realizados pelas organizações 
do setor privado, são denominados ações de responsabilidade social.
Por responsabilidade social, o Instituto Ethos (2007) conceitua como a gestão por 
parte das organizações, de maneira ética e transparente perante toda a sociedade, 
com estabelecimento de metas compatíveis com o desenvolvimento social sustentável, 
de modo a preservar recursos ambientais e culturais, promovendo a redução das 
desigualdades sociais.
Nesse sentido, Mendonça e Carreira (2006, p. 1) complementam:
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A responsabilidade social empresarial vem se tornando uma 
importante ferramenta para a sustentabilidade das organizações. O 
gestor deve estar atento às suas relações éticas e ser transparente 
em relação a todo o público que se relaciona com a empresa para 
o desenvolvimento do seu negócio e da sociedade, de maneira a 
preservar também os recursos ambientais para as gerações futuras.
É importante salientar que, além de agregar valor às marcas em curto prazo, a 
responsabilidade social contribui para o aumento da confiança dos consumidores nos 
produtos e serviços prestados pela empresa, constituindo uma vantagem competitiva 
em médio prazo (MAZZEI; ROCHA, 2003).
Sobre as ações de responsabilidade social, Reich afirma, ainda, que elas podem ser 
consideradas como práticas de boa gestão para as empresas quando contribuem, de 
fato, para o aumento dos lucros da organização. Porém, o professor questiona acerca 
do direito das empresas de decidir sobre as ações de interesse público, uma vez que 
oficialmente tal prerrogativa compete ao Estado (FUCS, 2007, p. 76).
Assim, fica evidente que uma empresa socialmente responsável é aquela que 
se preocupa com a sociedade e assume caráter ativo na promoção de mudanças 
no cenário social, preocupando-se não apenas com a satisfação de seus clientes e 
proprietários, mas também o meio em que está inserida e com aqueles com os quais 
se relaciona, direta ou indiretamente.
Em se tratando da responsabilidade social empresarial, cabe, ainda, destacar um 
aspecto importante a ser atentado pelos gestores públicos, por gestores das empresas 
privadas que atuam no mercado e também por gestores de organizações do Terceiro 
Setor: para além das relações binárias do Estado com a sociedade (estabelecida tanto 
por meio da participação institucional quanto das ações coletivas) e do Estado com 
o mercado (quando empresas desenvolvem diretamente ações de responsabilidade 
social), há, ainda, a interconexão desses três atores sociais para o desenvolvimento 
de ações que visam a consecução de políticas públicas.
Tal situação ocorre quando as empresas privadas não realizam suas ações 
diretamente em comunidades, por exemplo, nem optam por doar recursos ou transferir 
montantes que seriam destinados a impostos para utilização pelo poder público, mas 
decidem criar suas próprias entidades com fins sociais ou estabelecem parcerias com 
organizações do Terceiro Setor para transferir recursos financeiros, materiais ou de 
mão de obra para o desenvolvimento das ações das entidades.
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Tais parcerias são positivas tanto às empresas, por conta da visibilidade positiva que 
geram, quanto para as organizações do Terceiro Setor, cujos recursos geralmente são 
limitados para a consecução das atividades, e também para o Estado, uma vez que 
contribui para a redução da pressão social e da intervenção de ações coletivas para 
sanar determinado problema, desde que a parceria estabelecida produza resultados 
consistentes e adequados às necessidades sociais da população a ser atendida, uma 
vez que tal aspecto é central às políticas públicas.
Anote isso
Para além de ações específicas e/ou da criação de um instituo ou fundação, 
as empresas privadas podem também optar pela destinação de parte dos 
recursos que deveriam ser recolhidos ao Estado por meio do Imposto de 
Renda Pessoa Jurídica (IRPJ), sem custos adicionais. Informações estão 
disponíveis em (inseri vários sites para que selecionem aquele que possa 
ser indicado): 
https://www.childfundbrasil.org.br/blog/doacao-de-imposto-de-renda-7-
mitos-e-verdades/
https://www.jornalcontabil.com.br/imposto-de-renda-como-fazer-doacoes-legais-deduzirem-no-ir-2020/
http://www.portaltributario.com.br/noticias/boca_do_leao.htm
https://sermais.org.br/saiba-como-doar-parte-do-imposto-de-renda-para-
entidades-e-ainda-ter-abatimento/
9.3 Terceiro setor da economia: as organizações da 
sociedade civil
De acordo com Fernandes (1994), o Estado é composto por agentes públicos que 
trabalham para atender o público em geral, o mercado é regulado por agentes privados 
que atuam pautados por seus próprios interesses e das organizações da sociedade 
civil (termo definido na legislação brasileira para referir-se ao Terceiro Setor – que 
trataremos como OSCs) e caracterizam-se por agentes privados que buscam contribuir 
ao bem público. Assim, considerados os objetivos ou fins do Estado e das OSCs, temos 
que a gestão pública e do Terceiro Setor compõem o campo de atuação da gestão 
social, que pode ainda dialogar com iniciativas específicas do mercado.
https://www.childfundbrasil.org.br/blog/doacao-de-imposto-de-renda-7-mitos-e-verdades/
https://www.childfundbrasil.org.br/blog/doacao-de-imposto-de-renda-7-mitos-e-verdades/
https://www.jornalcontabil.com.br/imposto-de-renda-como-fazer-doacoes-legais-deduzirem-no-ir-2020/
https://www.jornalcontabil.com.br/imposto-de-renda-como-fazer-doacoes-legais-deduzirem-no-ir-2020/
http://www.portaltributario.com.br/noticias/boca_do_leao.htm
https://sermais.org.br/saiba-como-doar-parte-do-imposto-de-renda-para-entidades-e-ainda-ter-abatimento/
https://sermais.org.br/saiba-como-doar-parte-do-imposto-de-renda-para-entidades-e-ainda-ter-abatimento/
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O debate em torno da gestão social ainda é recente (FARAH, 2012), pois se trata de 
um campo de estudos em construção, para o qual não há um texto fundante ou um 
conceito tão abrangente a ponto de tornar-se reconhecido como definição clássica. 
Contudo, uma definição pertinente foi apresentada por Lima e Pereira (2015), que 
apontaram tal campo de gestão como uma intersecção entre as relações do Estado, 
do mercado e da sociedade, com vistas às ações e à tomada de decisões políticas 
que tenha como fim o interesse público e a realização do bem comum.
Nesse sentido, duas considerações são pertinentes à gestão social. Primeiramente, 
a gestão social deve desempenhar as quatro funções básicas de qualquer processo 
de gestão, quais sejam:
• Planejar refere-se a conhecer a realidade social em que a gestão social 
ocorre, de modo que tal contexto permita a realização de análises de conjuntura e 
construções de prospecções sobre demandas e oportunidades.
• Organizar trata da delimitação de aspectos administrativos relacionados ao 
trato de pessoas, recursos, serviços e informações, com vistas à identificação 
de necessidades sociais e ao diagnóstico sobre capacidade para atendimento, 
captação de recursos e demandas profissionais, materiais, físicas e financeiras.
• Dirigir remete ao monitoramento da execução das ações planejadas e 
organizadas para diminuir falhas e garantir a aplicação mais assertiva de recursos 
à consecução de atividades.
• Comunicar diz respeito à apresentação de informações e prestação de contas 
aos diferentes segmentos relacionados às atividades desempenhadas, como 
o público atendido, os voluntários, o Ministério Público e os doadores: pessoas 
jurídicas e físicas.
Contudo, para além desses aspectos relacionados à administração em geral, a 
segunda consideração remete à especificidade do campo da gestão social no que 
tange aos aspectos, como a capacidade de mobilização da população, a identificação 
de problemas sociais de responsabilidade do Estado, as estratégias de pressão sobre 
a construção da agenda de debates públicos, a habilidade de articulação por meio de 
redes e do estabelecimento de parcerias e alianças e, principalmente, o compromisso 
com a melhoria efetiva da qualidade de vida da população por meio da redução de 
desigualdades sociais, uma vez que a gestão social é pautada na promoção de 
mudanças assertivas na realidade social pública.
As organizações do Terceiro Setor estão espalhadas por todo o mundo e assumem 
distintas caracterizações. Um elemento importante a destacar é que sua atuação pode 
ser ampla ou restrita em termos territoriais, pois podem ter como objetivo contribuir 
com a consecução de ações de políticas públicas em um bairro ou comunidade ou 
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tratarem de temáticas transnacionais. É o caso de considerar, por exemplo, OSCs que 
oferecem atividades culturais no contraturno das aulas a crianças de uma região, por 
um lado, e organismos de proteção e cuidado ambiental como Green Peace e o World 
Wildlife Fund (WWF), por outro.
Isto acontece na prática
A organização “Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida” 
foi criada na década de 1980 no Brasil e ganhou notoriedade, inclusive 
internacional, a partir da década de 1990. As desigualdades sociais alertadas 
por seu fundador, o sociólogo Herbert de Souza (o Betinho) - como fome, 
miséria e desemprego - seguem se destacando como problemas de políticas 
públicas no país. Neste vídeo, Betinho expôs a campanha e sua relação 
com as desigualdades sociais naquele período: https://www.youtube.com/
watch?v=h6_Y1bHkvi8
As OSCs podem assumir distintas configurações jurídicas e são regidas por leis 
específicas em cada país, além de poderem atuar em muitas frentes, todas relacionadas 
ao atendimento de necessidades sociais de grupos, sejam coletividades específicas ou 
a população de modo geral. Assim, trata-se de organizações cuja atuação ocorre em 
áreas como assistência social, religião, defesa de direitos de grupos, cultura, educação 
e saúde, por exemplo.
Diante dessa caracterização, tem-se o Terceiro Setor como campo econômico 
de atuação promissor para a gestão social, diante da multiplicidade de interesses, 
finalidades e arranjos das organizações existentes no país, bem como de seu potencial 
para crescimento. É neste âmbito que as discussões e a realização de ações que 
convergem às políticas públicas ocorrem tendo a sociedade como protagonista.
Diante da contextualização acerca das relações entre o Estado (primeiro) e os 
demais setores da economia, as empresas privadas (o mercado) e as organizações da 
sociedade civil (conhecidas como Terceiro Setor), é possível inferir que a realização do 
enfrentamento das desigualdades sociais e a busca pela melhoria das condições de vida 
da população não são de exclusividade do Estado, sendo que ao longo dos anos as ações 
de responsabilidade social empresarial e o Terceiro Setor crescem expressivamente 
em todo o mundo, inclusive havendo atualmente iniciativas transnacionais ou mesmo 
globais. Esta relação entre aspectos públicos e os demais setores da economia conclui 
a primeira parte deste conteúdo, mais geral e relacionada a conceitos, de modo que 
a partir da próxima aula trataremos exclusivamente do caso brasileiro.
https://www.youtube.com/watch?v=h6_Y1bHkvi8
https://www.youtube.com/watch?v=h6_Y1bHkvi8
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AULA 10
ESTADO E GOVERNO NO BRASIL
A partir desta aula, o foco do debate é o caso brasileiro. Assim, enquanto as aulas 
iniciais trataram de conceituar e abordar elementos referentes ao Estado e ao governo, 
nesta aula discorre-se acerca da conformação desses elementos no Brasil, com vistas 
a fornecer embasamento para as aulas seguintes, quando serão abordados temas 
pertinentes ao desenvolvimento das políticas públicas e da participação social no 
país até os dias atuais.
Fonte: https://visualhunt.com/f4/photo/28440127331/af59633214/
10.1 O Estado brasileiro
Com a instauração do Império no Brasil por meio de sua independência com relação 
a então metrópole, Portugal inaugurou o Estado nacional, naquele momento constituído 
https://visualhunt.com/f4/photo/28440127331/af59633214/
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por uma monarquia parlamentarista e sob regime absolutista, de forma de Estado que 
vigorou no Brasil ao longo de todo o período Imperial (1822-1889): o Estado unitário.
De acordo com Rabat (2002, p. 4), “o Estado unitário é aquele que não reconhece 
autonomia a nenhuma de suas partes constitutivas. Ainda quando o exercício do poder 
seja descentralizado, origina-se, por definição, do centro [...]”. Tal definição significa 
que o Estado unitário se caracteriza por uma estrutura de poder centralizado com 
relação às atribuições administrativas, políticas e judiciais. Assim, a produção de leis 
e normas, sua execução, a prestação de serviços e a fiscalização do funcionamento 
de todas essas atividades cabe ao próprio Estado, que pode admitir mecanismos 
internos para execução e monitoramento de ações, mas não dota-os de autonomia.
A determinação do Estado unitário pelo Imperador Dom Pedro I assumiu essa 
caracterização, uma vez que, conforme destaca Liziero (2017, p. 118), 
[...] como Estado unitário, o Brasil imperial concentrava todas as 
funções essenciais em um único centro. Portanto, os quatro poderes 
do Império existiam apenas a nível nacional. A descentralização era 
meramente administrativa.
Ainda segundo o autor, a forma unitária do Estado brasileiro representou um 
anacronismo na América, pois além do país permanecer como monarquia após sua 
independência, a estrutura administrativa centralizadora também trilhava caminho oposto 
àquele das demais jovens soberanias do Novo Mundo (LIZIERO, 2017). A instituição do 
Poder Moderador foi crucial para a consolidação do Estado unitário nacional.
Os três poderes políticos, tais como os conhecemos até aqui – o 
poder executivo, o legislativo e o judiciário -, são três instâncias que 
devem cooperar, cada qual em sua parte, com o movimento geral. Mas 
quando essas engrenagens avariadas se cruzam, se entrechocam e 
se bloqueiam, é necessária uma força para repô-la em seu lugar. Essa 
força não pode estar numa dessas engrenagens mesmas, pois senão 
ela lhe serviria para destruir as outras. Tem de estar fora, tem de ser 
de certo modo neutra, para que sua ação se aplique onde quer que 
seja necessário aplica-la e para que ela seja preservadora e reparadora 
sem ser hostil (CONSTANT, 2005, p. 203-204).
O texto constitucional de 1824 é claro com relação ao Poder Moderador:
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Art. 10. Os Poderes Políticos reconhecidos pela Constituição do 
Império do Brazil são quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, 
o Poder Executivo, e o Poder Judicial.
[...]
Art. 98. O Poder Moderador é a chave de toda a organização Política, 
e é delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da 
Nação, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele 
sobre a manutenção da Independência, equilíbrio, e harmonia dos 
mais Poderes Políticos (BRASIL, 1824).
Isto está na rede
A Constituição imposta por Dom Pedro I, única do período imperial (1822-1889) 
vigorou entre 1824 até 1891 e seu conteúdo, na íntegra, encontra-se disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao24.htm
Por conta de tais características e do momento histórico de fortalecimento de novos 
Estados nacionais, o Estado unitário brasileiro enfrentou resistência no campo político 
e jurídico, mas as relações entre poderes político e econômico se mantiveram fortes, 
em virtude, por exemplo, de que “o poder central não apenas apoiava as oligarquias 
locais quando confrontadas com eventuais rebeliões populares como constituía uma 
forma de garantia, em última instância, do regime escravista” (RABAT, 2002, p. 8).
Por outro lado, setores liberais da sociedade e aqueles insatisfeitos com a condição 
de miséria de parcela da população organizaram diversos movimentos de insurgência 
no período Imperial, como a Cabanagem (1835-1840), no Pará; a Revolução Farroupilha 
(1835-1845), no Rio Grande do Sul; a Sabinada (1837-1838), na Bahia; e a Balaiada 
(1838-1841), no Maranhão.
O inconformismo popular e de setores da elite agravou-se ao longo das décadas, 
ao ponto de culminar no levante político-militar que findou o absolutismo monárquico-
imperial e instaurou o governo republicano e federalista no Brasil, em 1889. No novo 
período histórico, que ficou conhecido como República Velha, foi promulgada a 
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, em 1891, sendo que o termo 
“Estados Unidos” persistiu nas denominações dos textos constitucionais de 1934, 1937 
e 1946. Apenas em 1967 foi promulgada uma Constituição da República Federativa 
do Brasil, mesma denominação da Carta Magna atual, de 1988.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao24.htm
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É importante salientar que após a proclamação da República, em 1889, o país 
esteve exposto a distintos regimes políticos, mas conservou suas características de 
governo republicano, com sistema presidencialista e Estado federativo. Nesta seção, 
cabem considerações acerca do Federalismo, vigente no país ao longo dos períodos 
da República Velha (1889-1937), do Estado Novo (1937-1945), do Populismo – nossa 
primeira experiência, de fato, democrática – (1945-1964), da ditadura militar (1964-
1985) e do atual período democrático, desde meados da década de 80.
Conforme explica Rabat (2002), o Estado federativo brasileiro se caracteriza pelo 
exercício de competência de cada nível da federação com corpo administrativo próprio, 
sendo que as unidades federativas têm representação paritária em uma das casas 
legislativas (o Senado) e representação proporcional (respeitando limites mínimo 
e máximo de representantes) na outra casa legislativa (a Câmara dos Deputados) 
do Congresso Nacional e deve ser respeitada a tripartição dos Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário.
Nesse sentido, o Estado federativo é pautado pela pactuação entre entes federados, 
que se submetem a regras majoritárias, a um Legislativo comum e a Poderes Executivo 
e Judiciário federais. De acordo com Höffe (2005), o pacto federativo consiste na 
união de entes federados que, dotados de autonomia, submetem-se ao poder central 
e soberano.
Conforme Marta Arretche (2002), autora de textos e pesquisas sobre o tema no 
Brasil, o federalismo implica em reciprocidade e cooperação entre o governo central e os 
governos subnacionais, a fim de manter o equilíbrio determinado no texto constitucional 
com relação às suas autonomias administrativa, política, tributária e financeira. Cabe 
destacar que as unidades da federação gozam de autonomia, mas não dispõem de 
soberania e representação na ordem internacional, sendo de responsabilidade da União 
(o Estado federativo) representar o conjunto de entes.
Em se tratando especificamente da Constituição de 1988, esta oferece garantias 
institucionais à manutenção do pacto federativo, sendo que, segundo Biondini (2007), 
um dos destaques na Carta Magna, com relação ao federalismo, foi a determinação 
dos municípios como entes federados, o que culminou na definição de normas para 
repartição de receitas tributárias e contribuiu para a expansão da capacidade tributária 
dos entes federados. Dentre outros aspectos, a distribuição de recursos tributários 
de maneira a contemplar especialmente municípios de regiões menos desenvolvidas 
foi responsável pelo surgimento de um grande número de pequenas municipalidades.
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10.2 O governo brasileiro
A relação entre Estado e governo é intrínseca e tem sido destacada ao longo das 
duas primeiras unidades de estudo deste livro. Quando observamos a história desses 
aspectos no Brasil, verificamos que tal relação sofreu uma grande alteração estrutural 
quando da proclamação da república,conforme evidenciado pelo quadro a seguir.
Período Forma de governo Sistema de governo Regime político
Império 
(1822-1889) Monarquia Parlamentarismo Absolutismo
República 
Velho (1889-
1937)
República Presidencialismo Democracia (restrita)
Estado Novo 
(1937-1945) República Presidencialismo Ditadura totalitária
Populismo 
(1945-1964) República Presidencialismo Democracia
Ditadura 
militar (1964-
1985)
República Presidencialismo Ditadura autoritária
Democracia 
(1985-atual) República Presidencialismo Democracia
Quadro 1 - Caracterização dos governos brasileiros
Fonte: elaborado pelo autor
Enquanto no período Imperial o Brasil era caracterizado por um Estado absolutista, 
com concentração de poder nas mãos do Imperador (que detinha o Poder Moderador, 
abordado na última seção da primeira unidade de estudo) e conformava-se como 
monarquia parlamentarista, o marco político de 15 de novembro de 1889 representou 
mais do que uma alteração de forma de governo.
Em primeiro lugar, e de maneira preliminar aos aspectos governativos, é importante 
destacar que a República constituiu-se com três poderes definidos em termos de 
independência, competências e funções, o que persiste até à contemporaneidade: 
ao Poder Executivo cabem a condução da máquina pública e a execução das leis; ao 
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Poder Legislativo compete a discussão, a formulação e a aprovação de leis em acordo 
com as necessidades e demandas da população; e o Poder Judiciário é responsável 
pelo julgamento de situações conflituosas entre os demais poderes, o que deve ocorrer 
de maneira imparcial e pautada pelo cumprimento da legislação.
Considerando que o Estado brasileiro é composto pela tripartição há mais de um 
século, verificamos no quadro anterior que algumas características do governo também 
se perpetuaram desde 1889, quais sejam: forma e sistema de governo, república e 
presidencialismo, respectivamente.
Contudo, há que se ressaltar que tal manutenção não se deu de maneira 
completamente harmônica, especialmente em dois momentos históricos. Em primeiro 
lugar, cabe destacar que entre 1961 e o início de 1963 a substituição do presidencialismo 
pelo parlamentarismo garantiu a posse de João Goulart após a renúncia de Jânio 
Quadros, mas tal sistema de governo não encontrou apoio popular e foi rechaçado 
em consulta pública.
Já entre as décadas de 80 e 90, no período de retomada do regime democrático, dois 
eventos ocorreram de maneira relacionada. Na segunda metade da década de 80, o 
então presidente José Sarney sofreu pressão para que as condições de forma e sistema 
de governo fossem alteradas ainda ao longo de seu mandato, o que poderia culminar 
na concretização da abertura política sob um governo monarquista e parlamentarista, 
mas foi contornado com o apoio das Forças Armadas (MOISÉS, 1995).
Na década seguinte, ainda ao longo do primeiro mandato presidencial eleito pós-
ditadura militar – de Itamar Franco, que substituiu Fernando Collor de Mello, cujo 
processo de impeachment conclui-se no penúltimo dia do ano de 1992 – realizou-se, 
em 21 de abril de 1993, um plebiscito (mecanismo de participação decorrente da 
Constituição de 1988) para que os brasileiros decidissem sobre quais formas e sistema 
de governo preferiam. O resultado reforçou as características vigentes, sendo que a 
república atingiu cerca de 87% dos votos válidos e o presidencialismo foi escolhido 
por, aproximadamente, 69% dos eleitores que fizeram uma opção.
Enquanto forma e sistema de governo gozem de certa estabilidade no governo 
brasileiro, o regime político foi alterado diversas vezes desde a independência em 
1822. Permeado por aspectos históricos que remetem àqueles regimes anteriormente 
descritos na primeira seção desta unidade de estudos, destacamos, neste momento, 
a configuração atual do regime político nacional, o qual se constitui como democracia 
semidireta, aquela exposta por Bobbio (1998) como melhor modelo democrático.
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A democracia brasileira é, hoje, modelo de participação reconhecida em todo o 
mundo, especialmente por conta do desenvolvimento de mecanismos de engajamento 
políticos dos indivíduos nas discussões sobre recursos e políticas públicas, o que 
retomaremos na quinta unidade de estudos deste livro.
 Por ora, cabe destacar dois pontos: primeiro, que com a Constituição de 1988 
atingiu-se o sufrágio universal pela primeira vez no Brasil, de modo que o voto tornou-
se facultativo aos analfabetos, aos jovens com idade entre 16 e 17 anos e aos idosos 
com mais de 70 anos, ao passo que é compulsório aos alfabetizados com idade 
entre 18 e 70 anos; em segundo lugar, ressalte-se que a gama de possibilidades de 
envolvimento dos brasileiros com a política é ampla e multifacetada, sendo possível 
a participação em atividades relacionadas às campanhas eleitorais, o associativismo 
e engajamento em outras formas de ação coletiva, as atividades de protesto e por 
meio de instituições participativas.
Tendo em vista as instituições democráticas destacadas na segunda seção de 
estudos desta unidade, verifica-se que o Brasil possui um sistema partidário com 
grande quantidade de legendas formalmente constituídas (33) e o maior contingente 
de partidos com representação expressiva no Poder Legislativo Federal em todo o 
mundo (GALLAGHER, 2015), o que implica a dificuldade de parcela significativa do 
eleitorado em diferenciar partidos (BORBA; GIMENES, RIBEIRO, 2015) e estabelecer 
vínculos com eles (GIMENES, 2015).
Isto acontece na prática
O número efetivo de partidos políticos (NEPP) é uma medida internacionalmente 
adotada para estabelecimento do cálculo da quantidade de instituições 
partidárias que ocupam cadeiras em quantidade expressiva nos Poderes 
Legislativos nacionais. Conforme o levantamento do cientista político Michael 
Gallagher, o Brasil se destaca pelo multipartidarismo também se observamos 
seu NEPP, que é de 16,46 para a legislatura iniciada em 2019.
Disponível em: https://www.tcd.ie/Political_Science/people/michael_
gallagher/ElSystems/Docts/ElectionIndices.pdf
https://www.tcd.ie/Political_Science/people/michael_gallagher/ElSystems/Docts/ElectionIndices.pdf
https://www.tcd.ie/Political_Science/people/michael_gallagher/ElSystems/Docts/ElectionIndices.pdf
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Contudo, atualmente são três as legendas que mais se destacam no cenário político 
brasileiro, sendo que o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido da Social Democracia 
Brasileira (PSDB) concentram as disputas presidenciais desde 1994, mas há, ainda, 
o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), que busca retirar o termo 
“Partido” de seu nome desde o fim de 2017 e que se constitui como partido com maior 
penetração e capilaridade nas esferas subnacionais, uma vez que possui diretórios 
ou subseções burocráticas e elege vereadores em praticamente todos os municípios 
brasileiros, assim como participa da maioria das coligações municipais e estaduais 
e tem grande representação percentual nas casas legislativas estaduais e federais.
Historicamente, o PMDB é, ainda, o partido que participa de mais coalizões de 
governo, sendo que os arranjos entre partidos para compor governos são alvo de debate 
entre cientistas políticos brasileiros, uma vez que, por um lado, o termo “presidencialismo 
de coalizão” foi cunhado por Abranches (1988) para tratar da forma peculiar como 
funcionaria o governo presidencialista brasileiro, o qual teria grandes chances de 
enfrentar crises políticas e baixa possibilidade de sucesso. 
Contudo, para além da persistência do modo de governo ao longo das primeiras três 
décadas pós-redemocratização, Limongi (2006) destaca que o governo de coalizão 
brasileiro não seria uma peculiaridade, uma vez que há diversos regimes parlamentaristasem que Executivo e Legislativo operam por meio de coalizões, nas quais “[...] os partidos 
organizam e garantem o apoio ao Executivo. Este não é prisioneiro ou refém da sua 
base. Negociações políticas garantem a aprovação da agenda legislativa definida pelo 
governo” (LIMONGI, 2006, p. 250).
Em se tratando da outra característica institucional do governo democrático brasileiro, 
verifica-se que o sistema eleitoral é misto, uma vez que eleições aos cargos executivos 
(prefeitos, governadores e presidente) são disputados pelo sistema absoluto (sendo que 
em municípios com mais de 200.000 eleitores é possível a realização de segundo turno, 
assim como determinado para as escolhas aos executivos estaduais e federal) e os 
pleitos para os legislativos (vereadores, deputados estaduais e federais – excetuando-
se, portanto, senadores) são pautados pelo sistema proporcional em lista aberta, sendo 
consideradas as coligações (pactos entre partidos para candidaturas conjuntas, que 
reflete no cômputo dos votos e distribuição das cadeiras aos representantes) como 
unidades de contagem dos votos. Para todos esses cargos, os mandatos têm duração 
de quatro anos.
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A eleição para o Senado se diferencia das demais, primeiramente pelo fato de 
que cada unidade da federação tem direito a três vagas, sendo disputadas uma ou 
duas cadeiras em pleitos alternados. Ademais, cada senador ocupa o cargo por oito 
anos e sua escolha se dá por sistema absoluto, ou seja, pelo sistema majoritário que 
caracteriza as eleições ao Executivo.
Sobre a composição do sistema eleitoral brasileiro, cabem, ainda, duas considerações. 
A primeira diz respeito à capacidade de representação das escolhas dos eleitores em 
comparação com os resultados finais das eleições. As eleições de 2014 suscitaram 
questionamentos sobre a representatividade dos deputados federais eleitos por conta 
do “efeito Tiririca”, denominação ao fenômeno do candidato “puxador de votos”. Os 
nomes, recorrentes no senso comum da opinião pública brasileira, dizem respeito ao 
quociente eleitoral, sistema por meio do qual o resultado final decorre da proporção 
entre a quantidade total de votos válidos pelo número de cadeiras disponíveis, sendo 
que a contagem dos votos nas eleições proporcionais é realizada, primeiramente, 
por partidos ou coligações, e somente depois entre os candidatos mais votados dos 
partidos ou coligações.
Considerando dados oficiais do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) referentes às duas 
últimas eleições legislativas municipais (2008 e 2012), estaduais (2010 e 2014) e 
federais (2010 e 2014), Carlomagno (2016, p. 6) verificou que “o sistema eleitoral 
brasileiro apresenta uma regularidade impressionante, com a porcentagem dos eleitos 
que não foram, respectivamente, os mais votados dentro do número de vagas disponível, 
variando entre 8% e 13%”, sendo que mais de 99% dos eleitos em todos os pleitos 
analisados se concentraram em posições competitivas nos resultados finais, de modo 
que os eleitos que não figuraram entre aqueles com votação até o limite de vagas 
alcançaram posições até o dobro do número de vagas.
Por fim, o sistema eleitoral brasileiro apresenta, em sua legislação, uma controversa 
norma que, desde 1997, estabelece a necessidade dos partidos políticos considerarem, 
em suas listas de candidaturas aos legislativos, ao menos 30% de nomes de um sexo, 
o que significaria, em sentido prático, que o máximo de candidatos ou candidatas 
que um partido apresentaria em eleições seria de 70% para qualquer um dos sexos. 
O que se vê, no entanto, é que parcela dos partidos não cumpre a lei de cotas, para 
a qual não há determinação de punições, e que entre a população e mesmo no meio 
político-partidário a legislação arraigou-se com a alcunha de lei de cotas femininas, 
imputando a condição de respeito a uma parcela mínima de candidaturas às mulheres, 
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o que em nada contribui para a superação da sub-representação histórica da mulher 
na política nacional (AYRES; OLIVEIRA; GIMENES, 2017). 
Ademais, destaca-se que tal legislação não influenciou a composição dos Legislativos 
nacional e subnacionais, uma vez que, em se tratando de resultados eleitorais, a 
relação entre vitórias de homens e mulheres para os cargos de deputados federais 
e estaduais em 2006, 2010 e 2014 é estável, a despeito da elevação do número de 
candidaturas femininas no período:
Em resumo, os resultados da política de cotas de gênero estabelecidas 
na lista partidária foram verificados apenas no quantitativo de oferta 
de candidatas, que aumentou 175% para a Câmara dos Deputados, e 
156% para as Assembleias Estaduais entre 2006 e 2014. Entretanto, 
nenhuma alteração substantiva ocorreu no número de mulheres 
eleitas (PEIXOTO; GOULART; SILVA, 2016, p. 134).
Para além das instituições democráticas, destacou-se, na terceira seção desta 
unidade de estudos, a relevância da manifestação de adesão à democracia entre 
os cidadãos. Dentre os pesquisadores que se dedicam a pesquisas sobre o tema 
no Brasil, verificamos nas últimas décadas estudos que tratam de tema tanto sob a 
perspectiva eastoniana de divisão entre apoio normativo e específico quando aqueles 
que adotam análises multidimensionais.
Considerando distintos períodos, bancos de dados, metodologias de pesquisas e 
perspectivas teórico-normativas para construção das análises, Baquero e Linhares 
(2010), Gimenes (2015) e Fuks et al (2016) verificaram, de modo geral, que os 
brasileiros confiam pouco nas instituições democráticas e que a manifestação de 
apoio é majoritariamente abstrata, o que significa que, ao questionar-se os conteúdos 
da democracia, não se verifica homogeneidade ou consistência no apoio ao regime. 
Ademais, cabe destacar que apenas a parcela da população que dispõe de maiores 
recursos cognitivos e econômicos destoa do contingente majoritário.
O Brasil não foi, sempre ao longo de sua história, uma república com poder político 
federativo e pacto caracterizado por uma Constituição Federal, assim como seus 
regimes políticos foram alterados em muitos períodos e vivenciamos atualmente o 
primeiro momento em que um desses regimes por mais de três décadas. O conteúdo 
exposto nesta aula ofereceu uma contextualização que é fundamental à compreensão 
do desenvolvimento das relações sociais, dos arranjos políticos e de como tais aspectos 
influenciaram e definiram as políticas públicas no país ao longo do período republicano.
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AULA 11
LUTAS SOCIAIS NO BRASIL DA 
REPÚBLICA AO FIM DO PRIMEIRO 
PERÍODO DEMOCRÁTICO
As lutas sociais no Brasil são parte da história da conformação do povo, uma 
vez que desde o período colonial houve revoltas e rebeliões que buscavam o fim 
ou a melhoria das condições de vida dos escravos e/ou indígenas. Os contextos de 
Independência (1822) e de proclamação da República (1889) também têm registros 
de movimentos e mobilizações populares, contudo os primeiros resultados diretos em 
termos de políticas públicas resultantes de pressões populares se deu por meio do 
movimento operário. Assim, esta aula trata de três momentos ocorridos até meados 
da década de 1960, relacionados à origem dos movimentos de trabalhadores no país, 
suas conquistas e a pressão que sofreram do governo e de como as políticas públicas 
voltadas aos trabalhadores se adensaram no primeiro período democrático.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/asiatico-atividade-china-chines-33266/
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11.1 Organização da classe operária no Brasil
O processo de urbanização no Brasil esteve intimamente relacionado à industrialização 
da sociedade, ainda em conformação com a superação da escravidão e a inserção nocontexto capitalista e republicano. Conforme destacado em unidade de estudos anterior, 
a integração dos negros na sociedade de classes nacional se deu em concomitância à 
absorção da mão de obra europeia, crescente no início do século XX e, em se tratando 
do mercado de trabalho, da insatisfação da população com as condições laborais e a 
discrepância entre a riqueza que gerava e as condições materiais de que dispunham, 
em contraposição àquela da burguesia.
Ainda que a industrialização tenha atingido vários centros urbanos no Brasil, os 
principais pontos de expansão foram São Paulo e Rio de Janeiro, a capital federal 
naquele momento. Segundo Fausto (2010), contudo, já havia indústrias no Brasil desde 
o fim do século anterior, as quais concentravam sua produção em tecidos de baixa 
qualidade e com finalidade de atendimento ao mercado interno, ao passo que no 
século seguinte o objetivo mercantil nacional passou a ser a exportação.
Em termos sociodemográficos, as primeiras décadas do século passado foram 
caracterizadas para além da expressiva expansão da população urbana nos citados 
grandes centros e das elevações dos números de indústrias e de assalariados e, por 
consequência, pela emergência de problemas sociais decorrentes não apenas desse 
crescimento, mas também da pluralidade da população, o que gerou tensões por conta 
de aspectos laborais e relacionados às políticas públicas que garantiriam condições 
mínimas de sobrevivência (CAMARGO, 1982).
Se no Rio de Janeiro havia recursos financeiros e mercado consumidor de expressivo 
poder aquisitivo, em São Paulo se destacava a ascensão dos cafeicultores, com 
destaque à exploração de mão de obra barata por conta da disputa por postos de 
trabalho entre ex-escravos e imigrantes. No entanto, destaque-se que a condição 
de disputa por vagas da indústria não era exclusiva da localidade paulista, mas, por 
outro lado, em São Paulo ocorreram investimentos de grande monta por parte dos 
fazendeiros, com destaque às ferrovias, que proporcionavam o escoamento da produção 
cafeeira, bem como a expansão de possibilidades de comunicação e circulação de 
mercadorias e pessoas.
Em contrapartida ao avanço das possibilidades de circulação de mercadorias e da 
melhoria das condições de vida dos burgueses, empresários, cafeicultores e industriais, 
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a massa assalariada não foi beneficiada pelo processo de industrialização. Assim, 
aos moldes do ocorrido na Inglaterra, conforme Marx (1983) denominou mais-valia. 
Também no Brasil, a instauração do capitalismo foi acompanhada, por um lado, de 
discrepâncias entre os rendimentos destinados aos trabalhadores e às elites e, por 
outro lado, de insatisfação por parte dos primeiros (FERNANDES, 1978).
Nesse contexto, é possível inferir que a sociedade brasileira se organizou, ao menos 
nas primeiras décadas do século XX, a partir das relações geradas no mundo do 
trabalho, de modo que, ainda que não tenham atingido grandes conquistas por conta 
da heterogeneidade de suas demandas e da perspectiva de atendimento imediato 
aos seus anseios (FAUSTO, 2010), às organizações dos trabalhadores, por meio de 
associações, articularam-se como principais formas de resistência e de mobilização 
por direitos sociais no Brasil naquele momento (KHOURY, 1981).
Ainda, na segunda década do século XX, emergiram movimentos grevistas com 
reivindicações por melhores condições de trabalho e de remuneração, bem como 
focados na regulamentação da carga horária laboral e na determinação de leis referentes 
ao trabalho de mulheres e crianças. Se houve organização e mobilização da classe 
operária, também se verificou por parte das elites políticas e econômicas. Nesse sentido, 
a conformação do Brasil república e capitalista atendeu a pressupostos de teóricos 
clássicos da Economia e da Política que afirmavam, como anteriormente destacado 
neste material de estudos, que o Estado fora constituído para garantir a manutenção 
da condição de poder daqueles que dispunham de maiores recursos econômicos e, 
não raras vezes, em conjunto político.
O discurso de elite se pautava na importância do trabalho como fator preponderante à 
alteração da condição social dos indivíduos, caracterizado pelo argumento meritocrático 
de que aqueles que se esforçassem e trabalhassem o máximo possível ascenderiam 
socialmente. De maneira inversa, os cidadãos que se opusessem a tal ordem social 
eram tratados como vagabundos, como degenerados e responsabilizados por sua 
condição de pobreza (KHOURY, 1981).
O trabalho regulava as relações sociais e a manutenção da ordem implicava, portanto, 
na organização da distribuição da população, conforme critérios determinados pela 
elite no poder. Assim, desde o fim do século XIX, a noção de higienização da população 
brasileira foi conformada dessa necessidade de separação entre “trabalhadores” e 
“vagabundos”, no afastamento daqueles que gozavam de condições de entendimento 
de que a melhoria de suas condições de vida seria determinada pelo seu trabalho 
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(especialmente os imigrantes, familiarizados, ainda que minimamente, à filosofia 
capitalista implantada na Europa) daqueles que reivindicavam direitos e melhores 
condições de vida (majoritariamente os negros, ainda pouco afeitos ao regime de 
trabalho capitalista e às imposições dos patrões, que lhes pareciam semelhantes 
àquelas que vivenciaram na escravidão).
Esse processo de higienização foi perpassado, no primeiro momento, pelo 
distanciamento físico da população com menor condição social dos centros comerciais 
e urbanos onde residiam e por onde circulavam as elites e a burguesia em direção às 
periferias, onde se constituíram favelas e cortiços.
Consolidadas essas estruturas urbanas segregadas e sem condições estruturais 
mínimas, como de saneamento básico e esgoto, os indivíduos que ali residiam passaram 
a sofrer com o acometimento de doenças, o que, a despeito de consequências à sua 
saúde, representava menor mão de obra disponível e contribuía para a formação de 
uma imagem acerca da sociedade brasileira, ao que o Estado decidiu pela necessidade 
de intervenção de saúde pública por meio da aplicação de vacinas.
Ainda que a vacinação da população para conter e/ou evitar doenças fosse positiva, 
a maneira como o Estado impôs a vacinação aos residentes nas favelas e cortiços foi 
truculenta e dissociada de diálogos e de explicações acerca dos benefícios à saúde 
dos indivíduos, o que levou a descontentamentos e, em 1904, ao movimento social 
que ficaria conhecido como “Revolta da Vacina”.
11.2 Cidadania regulada e leis trabalhistas
Pensando em termos de modelos de articulação entre sociedade e Estado no 
período, Diniz e Boschi (1991) destacam a relevância do corporativismo na constituição 
do espaço público no Brasil, enquanto modelo de mediação que se fundamenta no 
monopólio de representação, formado por grupos ou categorias funcionais, cujo objetivo 
consistiria em indicar os conflitos sociais entre capital e trabalho e regulá-los e controlá-
los pelo Estado, por meio de suas políticas. Consequentemente, esses representantes 
privilegiados expressariam seus interesses organizando-os nas estruturas estatais, 
visto que a base popular apresentava conflitos entre suas demandas e essas seriam 
“organizadas” mediante a supervisão e tutela do Estado.
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Sobre tal corporativismo e seu papel relevante à manutenção das desigualdades 
existentes no Brasil, por meio da mediação da relação entre Estado e sociedade 
cabem três considerações. A primeira diz respeito ao monopólio da representação 
pelo Estado, manifestado pelo enfraquecimento da esfera partidária por meio do 
fechamento do Congresso, da destituição dos governadores e da rearticulação da 
engenharia institucionaldo Estado, centrada no poder do presidente e dos interventores 
por ele nomeados, a quem os demais membros do poder público eram subordinados 
(SOUZA, 1976).
Sob tal aspecto, cabe destacar que o governo Vargas desenvolveu um processo 
que Lamounier (1985) nomeou como “objetivismo tecnocrático”, que consistiu em 
associar partidos políticos e eleições a perspectivas negativas, em concomitância ao 
fortalecimento e defesa da burocracia (elite tecnocrata) para o governo do país, sob 
o argumento de que, como os partidos representavam as velhas oligarquias, seria 
melhor ao país um governo técnico.
Em segundo lugar, cabe destacar que os grupos com direito à representação no 
espaço público foram determinados a partir de sua emergência na sociedade brasileira, 
com destaque a dois conjuntos: [1] a burguesia industrial urbana, com interventores 
nomeados pelo presidente (identificados, porém independentes de seus grupos de 
origem, por serem subordinados a Vargas); e [2] os técnicos e concursados advindos 
da classe média, que ocuparam o Departamento Administrativo do Serviço Público 
(DASP), suas sucursais em esferas menores de governo e, também, os institutos, 
autarquias e conselhos técnicos, conferindo tecnocracia ao governo.
A ambos os grupos, o Estado concedeu espaço e voz para organização, articulação 
e reivindicação. Dessa maneira, tanto a burguesia industrial urbana quanto a classe 
média obtiveram espaço para expressar seus interesses organizados junto às estruturas 
estatais, ao passo que o Estado obteve controle (capacidade de regulação) dos conflitos 
sociais emergentes (SOUZA, 1976).
Ademais, o terceiro ponto a ser destacado diz respeito aos trabalhadores, grupo 
insatisfeito com o Estado desde o fim do século XIX e que demonstrava, de maneira 
crescente ao longo das décadas iniciais do século XX, capacidade de mobilização e de 
articulação por meio de movimentos sociais. Ainda que o governo Vargas tenha mantido 
a filosofia que relacionava trabalho a ascensão social e combate à “vadiagem”, houve 
uma alteração com relação às políticas trabalhistas dos governos anteriores: a criação 
do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e a instituição de leis trabalhistas.
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Cabe destacar que tais mudanças tiveram como objetivo principal enfraquecer os 
movimentos trabalhistas e fazer com que esse grupo de indivíduos se tornasse aliado 
do governo de Vargas.
Segundo Santos (1979), a repressão seria uma estratégia suicida, mas mostrou-se, 
ao mesmo tempo, inevitável naquele momento. Apesar de saberem que não poderiam 
conter os trabalhadores de maneira permanente, as elites oligárquicas ocupantes do 
poder viam na repressão dos movimentos uma saída possível. Entretanto, a criação 
do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, já em 1930, representou um passo 
rumo à contenção das insatisfações da classe operária nacional.
Por um lado, Vargas promoveu uma série de concessões aos trabalhadores, como 
o estabelecimento da garantia de limite de carga horária diária em oito horas, o direito 
às férias e a regulamentação do trabalho feminino e infantil. Por outro lado, amenizou o 
clima hostil e de mobilização dos operários, minou a força das organizações trabalhistas 
e sindicatos e alterou a condição do proletariado de contestadores e descontentes 
a apoiadores e admiradores do governo. Não sem motivos, Vargas ficaria conhecido 
como “pai dos pobres”.
Diante desse cenário, o contexto político daquele momento era de Congresso 
fechado, governadores destituídos, partidos tidos como irrelevantes e rearticulação 
das estruturas do desenho institucional do Estado, com grupos emergentes (classe 
média tecnocrata, burguesia industrial urbana e interventores subordinados ao 
presidente) integrando os postos de poder e necessidade de manutenção do apoio 
dos trabalhadores. Com relação ao último grupo, os sindicatos e associações laborais 
representavam a oposição e coube ao governo conter tais forças.
A maneira encontrada para lidar com os sindicatos foi a instituição de um processo 
político que Santos (1979, p. 75) definiu como de “cidadania regulada”:
[...] são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que 
se encontram localizados em qualquer uma das ocupações 
reconhecidas e definidas em leis. A extensão da cidadania se faz, pois, 
via regulamentação de novas profissões e/ou ocupações, em primeiro 
lugar, e mediante ampliação do escopo dos direitos associados a 
estas profissões, antes que por expansão dos valores inerentes ao 
conceito de membro da comunidade. A cidadania está embutida na 
profissão e os direitos do cidadão restringem-se aos direitos do lugar 
que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei.
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Em outras palavras, a carteira profissional passou a integrar a engenharia 
institucional que definia quem era cidadão, sendo que tal condição estava atrelada 
à regulamentação e ao reconhecimento das profissões e ocupações pelo Estado. 
Isso significou que cabia ao Estado delimitar quais grupos de trabalhadores seriam 
considerados, formalmente, como tais e, por conseguinte, teriam capacidade de diálogo 
com o governo. Nesse sentido, a cidadania regulada era mediada pela sindicalização, 
uma vez que somente filiados aos sindicatos de profissões regulamentadas tinham 
acesso aos direitos trabalhistas.
Segundo Santos (1979, p. 76), “a regulamentação das profissões, a carteira 
profissional e o sindicato público definem, assim, os três parâmetros no interior dos 
quais passa a definir a cidadania”, o que destaca a existência de uma hierarquia 
de poderes, pois os direitos dos cidadãos decorreriam de sua profissão/ocupação, 
enquanto o reconhecimento das funções laborais dependia da regulamentação por 
parte do Estado.
Para o autor, a política social brasileira teria sido constituída, então, em bases 
manipulatórias, autoritárias e particularistas, uma vez que havia desigual distribuição 
de direitos entre os trabalhadores, de modo que o acesso a serviços que deveriam 
ser públicos e universais se dava a grupos restritos.
Alguns dos princípios que informavam o sistema [de cidadania 
regulada, como os Institutos de Aposentadoria e Pensões], como por 
exemplo a vinculação dos benefícios às contribuições passadas, e ao 
admitir tratamento diferenciado em termos de salários, de acordo com 
a categoria profissional, consagrou-se na prática a desigualdade dos 
benefícios previdenciários dispensados aos cidadãos estratificados 
em categorias profissionais (SANTOS, 1979, p. 77).
Nesse contexto, a carteira profissional representava o “nascimento cívico” dos 
cidadãos brasileiros, o que significou, por um lado, a exclusão dos trabalhadores rurais 
por conta da força e da pactuação da oligarquia rural com o Estado, e, por outro 
lado, a incorporação de pequena parcela dos trabalhadores nacional com profissões 
regulamentadas, o que representou a mediação dos sindicatos na relação entre classe 
operária e Estado.
A sindicalização aproximava as lideranças sindicais do Estado, inclusive com 
cooptação de lideranças a cargos públicos (SANTOS, 1979), mas tal contato não 
ocorria sem conflitos e tensões. Segundo Fausto (2010), o Estado controlava a vida 
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sindical, tanto que servidores ministeriais acompanhavam as assembleias sindicais, 
e a legalidade de tais associações laborais dependia do cumprimento de normas, sob 
risco de cassação de seu direito de funcionamento.
Isto acontece na prática
“A reforma trabalhista acabou com o imposto sindical obrigatório, mas muitos 
sindicatos estão recorrendo à Justiça para manter a contribuição. Segundo 
o Dieese, a medida causou a perda de 80% da receita dos sindicatos no 
primeiro trimestre de 2018. Como ficam os sindicatos após essa mudança?”.Disponível em: youtube.com/watch?v=ExhgB3CAEII
Por outro lado, há que se considerar, ainda, a maneira como a massa trabalhadora foi 
integrada nesse processo. Segundo Gomes (2005), os trabalhadores se viram diante da 
escolha entre igualdade e inclusão, ou seja, a luta por direitos a todos ou a possibilidade 
de garantia de direitos via regulamentação profissional. Para a autora, Vargas instituiu um 
processo político cunhado como trabalhismo, que consistiu em um discurso veiculado 
pelo Estado com conteúdo simbólico do mecanismo de cidadania regulada.
Para tanto, foram criados a Voz do Brasil, um departamento de imprensa nacional, 
um jornal oficial e outros órgãos de rádio e imprensa, a fim de disseminar o discurso 
de enaltecimento do trabalhador pelo Estado, o que significava divulgar os direitos 
trabalhistas e cidadãos não como conquistas de lutas das classes trabalhadoras, 
mas como dádivas, concessões por parte de um governo que atendia a seu povo. 
Tal discurso, com clara orientação política, representava ao povo a possibilidade de 
“diálogo” com o Estado, ainda que apenas consumissem as notícias oferecidas pelo 
poder público, o qual destacava a importância de conferir dignidade aos trabalhadores 
em uma sociedade que, até poucas décadas, ainda era regida pelo regime escravocrata.
De modo geral, a cidadania regulada e o trabalhismo estabeleceram as relações 
trabalhistas até a década de oitenta, mais precisamente até a instituição da nova 
Constituição Federal, em 1988. 
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11.3 Conquistas sociais no primeiro período democrático
Até 1930, as mobilizações de setores da sociedade receberam distintos tratamentos, 
conforme destacado, anteriormente, nesta unidade de estudos. Contudo, de modo geral, 
a resposta do Estado foi majoritariamente repressora, de modo que os movimentos 
sociais e operários foram tratados como casos de polícia.
Como, desde 1935, Vargas reforçara a propaganda anticomunista, o país se 
encontrava em estado de instabilidade política, da qual o então presidente se aproveitou 
para aplicar um golpe no fim de 1937, pouco antes das eleições que ocorreriam em 
janeiro de 1938, à qual não poderia concorrer por restrição constitucional. O chamado 
Estado Novo vigorou entre 1937 e 1945 e foi caracterizado por autoritarismo, forte 
censura e centralização do poder, com forte controle dos sindicatos, fechamento dos 
poderes Legislativos estaduais e federal e dos partidos políticos e organizações civis, 
além de caçada política com prisão e morte dos opositores ao Estado instituído.
Como mencionado anteriormente, entretanto, houve expressiva conquista por parte 
dos movimentos operários, com a implementação de um conjunto de direitos até 
então amplamente reivindicados pelo operariado por meio da Consolidação das Leis 
de Trabalho (CLT). A relação estabelecida por Vargas, (especialmente) com a massa 
trabalhadora, conformou um fenômeno tratado como populismo, por meio do qual 
o então presidente era repressor com organizações sociais e políticas, mas lançou 
mão de recursos para obter apoio popular, como as leis que concederam direitos 
trabalhistas e a disseminação de ações e contato estabelecido com a população por 
meio da imprensa.
Isto está na rede
Alguns direitos trabalhistas vigentes até os dias atuais decorrem da 
CLT, de modo que tal legislação é considerada como marco histórico no 
reconhecimento das condições de trabalho e necessidades do proletariado por 
conta do tratamento de temas como férias, descanso semanal remunerado, 
horas extras, seguro-desemprego e licenças maternidade e paternidade, por 
exemplo. Os artigos em vigor estão destacado em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm
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A retomada do poder, por meio de um golpe militar, permitiu o início do primeiro 
período de experiência democrática no país a partir de 1945, no qual uma das 
providências iniciais foi a elaboração de nova Constituição, que substituísse aquela 
em vigor durante o Estado Novo.
A Constituição de 1946 marcou, de fato, o início da vida democrática no Brasil, 
mas manteve várias disposições legais oriundas do Estado Novo, o que denotou a 
formação de uma democracia limitada, até certo ponto, por conta de restrições, por 
exemplo, à organização de partidos políticos ideológicos, como o Partido Comunista 
do Brasil, que permaneceu clandestino. Sendo os partidos as instituições centrais ao 
funcionamento da democracia (SCHATTSCHNEIDER, 1942), tal restrição apresentou-se 
negativa, porém houve crescimento e fortalecimento do sistema partidário por conta 
da abertura político-institucional aos demais partidos.
Em se tratando da sociedade, ao longo do primeiro período democrático da história 
política brasileira, assistiu-se à organização de setores antes pouco articulados. Se, 
por um lado, os sindicatos já gozavam de reconhecimento como forma de mobilização 
coletiva desde as primeiras décadas do século como representantes dos trabalhadores; 
por outro lado, com a superação do Estado Novo ocorreu a expansão e a capilarização 
de diferentes modalidades de associativismo, como comunitário e estudantil ou com 
fins voltados a políticas públicas de cultura e esportes, por exemplo. Nesse sentido, 
desenvolveu-se, entre a população, o hábito pela prática de atividades urbanas e a busca 
pelo entretenimento, o que alterou os costumes e as maneiras como os indivíduos 
se relacionavam com os espaços públicos, ou seja, houve mudança nos valores e na 
cultura dos brasileiros.
Ademais, como a estratégia econômica nacional voltou-se ao capital estrangeiro e à 
industrialização, os operários, as massas urbanas e os trabalhadores rurais tencionaram 
os limites que lhes foram impostos em termos de inclusão do mercado, de modo que 
emergiram articulações de movimentos sociais sindicais, estudantis, camponeses e 
por reivindicações específicas, como a campanha pela exploração do petróleo e por 
reformas de base (SOUZA, 1976).
Com relação aos partidos políticos, nesse período houve fortalecimento dessas 
instituições junto ao eleitorado, de modo que, segundo Lavareda (1991), o período 
foi marcado tanto pela aproximação dos cidadãos com relação aos partidos e da 
manifestação de identificação partidária por parcela da população quanto pela 
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congruência estabelecida entre tal preferência e o voto, conforme demonstram dados 
de pesquisas de opinião pública realizadas à época.
Em resumo, a democracia estabelecida após o Estado Novo no Brasil permitiu o 
fortalecimento de diversos movimentos sociais, com destaque ao operário/sindical 
e ao estudantil, bem como possibilitou a ampliação do conjunto de atores sociais 
organizados, como os trabalhadores rurais e o associativismo comunitário, de modo 
que, em se tratando de movimentos e organizações sociais e coletivas, os anos entre 
1945 e 1964 foram expressivamente positivos.
Os movimentos de trabalhadores foram os maiores protagonistas das primeiras 
décadas de lutas sociais do Brasil república, ainda que outros grupos também 
tenham alcançado conquistas. Especialmente no primeiro período democrático, o país 
apresentava um contexto de consolidação de direitos sociais e de políticas públicas, 
o que foi posto em xeque com a abrupta alteração de regime político ocorrida em 
1964. A análise do período a partir daquele ano até a atualidade é tema de nossa 
próxima aula.
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AULA 12
POLÍTICAS PÚBLICAS, REGIME 
MILITAR E REDEMOCRATIZAÇÃO
Após tomar conhecimento dos avanços e conflitos pertinentes ao desenvolvimento 
de direitossociais desde o início do período republicano até a primeira experiência 
democrática no Brasil, depreendeu-se tanto a relevância dos movimentos de 
trabalhadores quanto a estruturação de um contexto de enfrentamentos entre o governo 
e as lutas sociais. A força dos movimentos operários e a ascensão de outros grupos 
organizados foi combatida pelo Estado por meio da suspensão do regime democrático, 
o que durou mais de duas décadas. Nesta aula, tratamos do período em que vigorou 
uma ditadura militar no país, de sua queda com a retomada da democracia e do grande 
marco deste atual período democrático: a Constituição Federal de 1988.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/ao-ar-livre-arquitetura-arranha-ceu-arvores-2065850/
 
https://www.pexels.com/pt-br/foto/ao-ar-livre-arquitetura-arranha-ceu-arvores-2065850/
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12.1 Retrocessos sociais no período militar
Em 1964, os militares protagonizaram um golpe, por meio do qual a legitimidade 
democrática foi extinta em favor da instauração de um regime ditatorial. Em termos 
econômicos, logo ocorreram alterações no modus operandi governamental, com vistas 
ao desenvolvimento da economia de mercado e, em contrapartida, contrários aos 
avanços e políticas de atendimento aos operários (SANTOS, 1979, p. 102).
Para além de mudanças na ordem econômica, assistiu-se, também, a relevantes 
mudanças no campo político. Sob tal dimensão, cabe destacar inicialmente o 
rompimento com o processo político clássico das democracias, as eleições, cujas 
regras e resultados foram desconsiderados pelo governo, que destacou aos postos 
de comando indivíduos pertencentes à carreira militar.
Ademais, ocorreu a dissolução do sistema multipartidário por meio do Ato Institucional 
no 2 (AI-2), o qual promoveu a extinção dos partidos existentes, o cancelamento de seus 
registros e a imposição de regras rigorosas à constituição de novas legendas partidários, 
culminando em apenas dois grupos a atenderem aos requisitos e constituírem a 
Aliança Renovadora Nacional (ARENA) e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), 
de modo que o bipartidarismo vigorou no país entre 1966 e 1979.
Ao longo do período, para além da repressão aos partidos políticos, houve, também, 
restrições à atuação das camadas populares nos âmbitos econômico, político e cultural, 
o que perpetrou o estabelecimento de novas relações entre Estado e sociedade, de 
modo geral, e mais especialmente do Estado com os movimentos sociais e sindicatos 
(LONARDONI et al., 2006).
Houve, então, um período de refreamento de manifestações populares, que perdurou 
apenas nos primeiros anos de ditadura, uma vez que os movimentos populares e 
sociais, sindicatos e outros agrupamentos passaram a desenvolver ações de resistência 
ao autoritarismo do Estado e a lutar pelo restabelecimento da democracia no país:
[...] o movimento social mais significativo pós-golpe militar de 1964 
foi o movimento de resistência à ditadura e ao autoritarismo estatal. 
Surgiu a partir de várias iniciativas, que congregavam em torno desse 
objetivo comum de resistência segmentos das camadas populares 
com intelectuais e artistas (SCHERER-WARREN, 2012, p. 53).
Dentre os grupos que articularam os movimentos pautados pelo retorno da 
democracia desde 1964, destacaram-se os estudantes como mais ativos, especialmente 
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nas grandes cidadãs brasileiras. Contudo, apesar de toda a repressão, diversos atores 
individuais e coletivos buscaram a mesma pauta de combate ao autoritarismo, de 
modo que emergiram muitos focos de manifestações, a exemplo de guerrilhas armadas 
urbanas e rurais, de greves e de movimentos contrários às condições de vida naquele 
momento histórico (LONARDONI et al., 2006).
Um dos fatos sociais mais relevantes do período militar na década de 60, inclusive, 
decorreu da mobilização estudantil: após a morte de um estudante em uma manifestação 
no Rio de Janeiro em 1968, tal categoria se organizou e protagonizou a “marcha dos 
cem mil” como expressão de repúdio à repressão estatal sofrida. Segundo Carvalho 
(2004), as manifestações estudantis somaram-se, ainda, às operárias, com realização 
de duas grandes greves.
Em resposta à organização popular, o governo emitiu, naquele mesmo ano, o 
Ato Institucional no 5 (AI-5), que proibiu manifestações públicas e vigorou até 
1979. Segundo Scherer-Warren (2012, p. 54), restaram à população, então, duas 
possibilidades de resistência política, “[...] a luta armada (ou guerrilhas) e o trabalho 
clandestino de conscientização cívica para a democratização a partir de vários setores 
da sociedade civil”. A despeito da resistência, muitos políticos, artistas e militantes 
foram exilados ou fugiram do país com medo da repressão e outros tantos foram 
presos ou “desapareceram”.
Isto está na rede
Com relação às causas que motivaram o AI-5, o professor e historiador 
Rodrigo Patto Sá Motta apresenta um estudo sistematizado sobre o tema, 
que permite a compreensão mais detalhada daquele contexto. Disponível 
em: https://www.scielo.br/pdf/rbh/v38n79/1806-9347-rbh-38-79-195.pdf
De acordo com Avritzer (1997), a década de 70 foi um período de grande fertilidade às 
ações coletivas no país, uma vez que a insatisfação com o regime militar e as condições 
efetivas de sobrevivência da população culminaram na organização e manifestação 
de “novos sujeitos políticos”, especialmente aqueles residentes nas áreas urbanas, 
que passaram a se associar por meio de entidades comunitárias. Greves operárias, 
associações de moradores, grupos de mulheres e ambientalistas foram, dentre outros, 
exemplos de revigoramento político-associativa nacionais (SCHERER-WARREN, 2012).
https://www.scielo.br/pdf/rbh/v38n79/1806-9347-rbh-38-79-195.pdf
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Um expoente da conscientização cívica nesse período foi a Igreja Católica, mais 
precisamente por meio de uma ala progressista que promovia a educação política 
em paralelo à atuação religiosa nos espaços de pastorais, de comunidades eclesiais 
de base (CEBs) e de centros de educação popular. No bojo da intervenção política na 
sociedade pela Igreja Católica, surgiu, em meados de 1970, o movimento denominado 
Teologia da Libertação, cujo princípio era o rompimento das condições que perpetravam 
a dominação à qual a população paupérrima e os grupos excluídos estavam sujeitos.
Por volta da metade dessa década, o apoio das lideranças religiosas vinculadas 
à Teologia da Libertação foi importante à organização do “novo sindicalismo”, que 
almejava não apenas a melhoria da relação patrão-empregado, mas também a 
democratização do regime (SCHERER-WARREN, 2012). Por meio dessas ações, houve 
tanto o espraiamento do ideário da conscientização cívica entre a população quanto à 
proliferação de organizações que inicialmente se concentravam na assistência social e 
no mundo do trabalho a outros campos de atuação estatal, como educação e saúde.
Em 1979, os ecos da pressão exercida por distintos atores políticos individuais e 
coletivos foi fortemente sentido pelo regime militar: os exilados políticos puderam 
retornar ao Brasil em decorrência da vitória popular que culminou na assinatura da 
Lei de Anistia, ao mesmo tempo em que os partidos, até então existentes, foram 
extintos – diante da percepção pelo governo militar de que o partido de oposição 
(MDB) estava se fortalecendo junto ao eleitorado – e foi promulgada uma lei orgânica 
que estabeleceu novos critérios para a constituição de partidos políticos, após a qual 
reinstaurou o pluripartidarismo com a criação de cinco legendas: Partido Democrático 
Social (PDS, sucessor da Arena); Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB, 
sucessor do MDB); Partido Popular (PP); Partido Democrático Trabalhista (PDT); e 
Partido dos Trabalhadores (PT).
A partirda reabertura do sistema partidário e da Lei de Anistia, a população percebeu, 
ainda mais, sua capacidade de pressão e mobilização política, de modo que nos anos 
seguintes o regime caminhou à reabertura democrática, com destaque às manifestações 
pelo restabelecimento de eleições diretas e por melhorias em políticas públicas.
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12.2 Redemocratização e a Constituição Federal de 1988
Segundo Sader (1988), entre o fim da década de 70 e o início da década de 80 
ocorreu um processo de abertura política gradual e controlada, quando os militares 
buscaram sua manutenção no poder ao mesmo tempo em que perdiam espaço e 
poder político, especialmente em decorrência dos efeitos da articulação e pressão de 
antigos e novos movimentos sociais e da sociedade civil em geral.
Para o autor, foram três as matrizes discursivas que determinaram o conteúdo dos 
discursos que permearam tal período histórico: a mencionada Teologia da Libertação, 
com base na Igreja Católica, o ideário marxista que buscava ecos entre os operários 
e o novo sindicalismo, surgido após o esvaziamento das estruturas anteriores pela 
intervenção militar no início do regime. Tais matrizes foram responsáveis pelo 
surgimento de uma “nova esquerda” durante o processo de abertura política, que 
levou à formação do Partido dos Trabalhadores (PT), partido criado sob o espectro de 
defesa de interesses dos trabalhadores e defensor da ideologia de esquerda voltada 
ao socialismo (SADER, 1988).
Enquanto nos campos associativo e político-partidário, o regime militar apresentava 
enfraquecimento, também entre a população havia indícios de descontentamento e 
preferência pela alteração do regime para a democracia. Os dados analisados por 
Moisés (1995) para o período entre 1972 e 1993 apontaram tanto a rejeição aos 
militares quanto manifestações de apoio à democracia entre os brasileiros.
Ainda que se tratem de dados decorrentes de pesquisas com amostras sub-
nacionais, em 1972 da região Sudeste e em 1982 de algumas capitais, os resultados 
apontam no sentido do que foi verificado, também, por pesquisas qualitativas e/ou 
historiográficas: entre meados de 1970 e o início da década de 80, o regime militar 
perdeu apoio da população, enquanto os partidos políticos ganharam legitimidade, e 
a intervenção em organizações ou atividades operárias foi vista cada vez como mais 
negativa. Além disso, valores democráticos – realização de eleições e direito amplo 
de voto – ganharam adesão dos brasileiros.
Nesse contexto, desde o início da década de 80, movimentos sociais, associações, 
organizações sindicais, partidos políticos e expressiva parcela da população brasileira 
pressionaram o governo militar pela retomada das eleições diretas à presidência da 
República. Após diversos comícios e passeatas, com ampla participação dos referidos 
atores e também de artistas, intelectuais e ampla cobertura da mídia, o então presidente, 
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general João Baptista Figueiredo, determinou a abertura do regime de maneira lenta 
e gradual, a qual foi iniciada pela realização de eleições diretas para governadores.
Entre 1983 e 1984, o movimento ganhou força e as manifestações clamavam por 
“Diretas já!”. Contudo, mesmo com a articulação política desse contexto, ocorreu uma 
eleição indireta em 1985, quando os governadores indicaram Tancredo Neves para 
ocupar a presidência da República. A aprovação legal de realização de eleições diretas 
para a presidência vigorou a partir de 1989. Tancredo Neves faleceu antes de sua 
posse, assumindo José Sarney como último presidente eleito indiretamente no Brasil. 
A partir de então, o processo de redemocratização foi implementado, com destaque 
à Assembleia Constituinte e à nova Constituição Federal.
Nesse sentido, a década de 80 foi um marco não apenas no processo de 
redemocratização do país, mas também de ampliação de direitos e de cidadania. 
Considerada a expressiva vitória popular com a alteração da legislação federal, que 
aprovou a realização de eleições diretas à presidência da República, os distintos atores 
políticos coletivos envolvidos nas “Diretas Já!” – como partidos políticos de oposição ao 
regime militar, sindicatos, movimentos sociais (especialmente estudantis e religiosos), 
artistas e a imprensa, por exemplo – sentiram-se fortalecidos.
Isto acontece na prática
Manifestações da população nas ruas ocorrem na atualidade, sendo que o 
período a partir de 2013 se caracteriza politicamente por muitas ações desta 
natureza. Naquele ano, o movimento que ficou conhecido como “Jornadas de 
Junho” ganhou as ruas em mais de 100 cidades em todo o país. No primeiro 
momento, foram manifestações organizadas pelo Movimento Passe Livre 
(MPL) em torno do direito à circulação na cidade, o que depois extrapolou 
para reivindicações diversas.
Para além dos aspectos eleitorais, um dos principais aspectos da retomada 
democrática foi a elaboração de um novo texto constitucional, o qual teve dois conjuntos 
de instituições como atores relevantes: os partidos políticos e os movimentos sociais.
Em se tratando dos partidos políticos, a retomada da democracia foi acompanhada 
pela elevação do número de legendas partidárias, por conta de alterações na legislação 
e da abertura a correntes ideológicas antes impossibilitadas de formalização legal. 
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Nesse sentido, houve ampliação da possibilidade de discussão e argumentação para 
a elaboração da Carta Magna pela Assembleia Constituinte (KINZO, 1990).
Já os movimentos sociais – e suas articulações e parceiros, como movimentos 
populares, associações, entidades sociais etc. – exerceram poder de pressão junto à 
mídia, aos partidos e aos políticos e foram capazes de articular demandas, interesses 
e auxiliarem na efetivação da cidadania, ao menos em termos legais (LONARDONI et 
al., 2006).
Segundo Scherer-Warren (2012, p. 56), “com a transição política para a democratização 
do Estado, os movimentos se mobilizaram para a ampliação dos direitos ou a criação 
de direitos de uma nova geração a serem incluídos na nova Constituição brasileira”. 
Para tanto, a mobilização da sociedade resultou no encaminhamento de propostas 
para discussão sobre pontos que comporiam o novo texto constitucional.
A Constituição Federal, aprovada em 1988, ainda em meio ao processo de abertura 
democrática (o processo eleitoral que culminou na vitória de Fernando Collor de Mello 
ocorreria apenas no ano seguinte), ficou conhecida como “Constituição cidadã” por 
conta de aspectos que ampliaram os direitos dos brasileiros e os mecanismos de 
participação social.
Sobre o primeiro aspecto, a legislação define, em seu primeiro artigo, o seguinte:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por 
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta 
Constituição (BRASIL, 1988).
Dentre os fundamentos da República brasileira, de acordo com o novo texto, é possível 
destacar a relevância dos aspectos a serem valorizados pelo regime democrático: a 
autoridade soberana do Estado (inclusive diante de grupos que busquem o poder), a 
preocupação com a ampliação efetiva da cidadania (até então regulada, como visto 
em unidade de estudos anterior), a valorização da dignidade humana (o que rompia 
com o tratamento ofertado pelo regime militar àqueles contrários ao poder instituído), 
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o reconhecimento de aspectos laborais e econômicos e o respeito à organização de 
grupos em partidos com diferentes ideários políticos.
Em seus artigos seguintes, a nova Carta Magna determinou, dentre outros aspectos, 
a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, na qual fossem garantidos os 
direitos à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como os 
objetivos de erradicação da pobreza e da marginalização combinadas com diminuição 
de desigualdades sociais e regionais e ainda a promoção do bem de todos, sem 
preconceito ou discriminação.
Em se tratando de direitos sociais, a lei define amplo conjunto de áreas de políticas 
públicas, como educação, saúde, moradia, previdência social e trabalho como 
responsabilidades do Estado para com os brasileiros. Houve, também, determinação 
do sufrágio universal (com facultatividade para analfabetos, jovens entre 16 e 17 anos e 
idosos com 70 anos ou mais), determinação de voto secreto e direto e estabelecimento 
de mecanismos de participação, como plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Ademais, a Constituição extinguiu distinções quanto às diferentes ocupações, com 
relação a postos/funções ou condição urbana/rural ao definir um conjunto de cerca 
de trinta direitos dos trabalhadores em artigo cujo caput indica que “são direitos dos 
trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição 
social: [...]” (BRASIL, 1988, art. 7º).
Dentre os demais artigos da Constituição cidadã, destacamos, neste estudo, 
mais dois temas. O primeiro trata de sindicatos e manifestações. Diferentemente do 
tratamento conferido às organizações operárias no período militar, a Carta Magna de 
1988 define aspectos que permitem a livre associação profissional e sindical (artigo 
8º), o direito à realização de greves (artigo 9º) e de representação dos trabalhadores 
junto aos colegiados (no caso de órgão público – artigo 10) ou aos empregadores 
(artigo 11).
O segundo aspecto diz respeito à cidadania e serviços e remete a conquistas e oferta 
de políticas públicas não restrita apenas a garantia dos direitos sociais anteriormente 
mencionados, mas também extensiva, por exemplo, a que pessoas portadoras de 
deficiência e os idosos recebam salário mínimo para subsistência, possibilidade de 
participação da população na formulação de políticas públicas e controle de ações 
estatais e estruturação das áreas de saúde e assistência social, de modo a tornar a 
primeira pública, gratuita e universal e a segunda pública, gratuita e direcionada aos 
que dela necessitem (DIAS; SIMÕES, 2013; OLIVEIRA, 2015).
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Esta aula retratou dois períodos antagônicos no que tange ao desenvolvimento de 
políticas públicas e da participação social no país. Primeiro, exploramos os retrocessos 
recorrentes no período militar, que romperam (ou, ao menos, enfraqueceram) aspectos 
estruturados anteriormente. O impacto de tais retrocessos, contudo, gerou um 
efeito contrário entre a população: a articulação crescente pela retomada do regime 
democrático, o que aconteceu na década de 1980. A Constituição Federal de 1988, 
neste sentido, representa não apenas a retomada da democracia, mas também a 
sistematização e expansão das possibilidades de desenvolvimento de modalidades 
de participação social e de políticas públicas.
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AULA 13
PARTICIPAÇÃO E AÇÕES 
COLETIVAS
Em uma das primeiras aulas deste conteúdo, 
a democracia foi discutida sob a perspectiva de 
configurar-se como governo do povo. No caso 
brasileiro, após a retomada do regime e em 
decorrência da promulgação da Constituição 
“cidadã” de 1988, amplo conjunto de formas de 
participação se tornaram possíveis. Entretanto, 
nesta aula são abordadas modalidades de 
atuação da população que não apenas já existiam 
anteriormente, mas que foram responsáveis por 
enfrentamentos políticos ou sociais à ditadura. 
Trata-se das ações coletivas.
13.1 Conceito de ações coletivas
Tendo em vista que o processo de globalização afetou não apenas o mercado 
econômico, mas também as demais áreas da organização das sociedades, as formas 
de mobilização da sociedade sofreram efeitos expressivos nas últimas décadas, o que 
refletiu, inclusive, em campos de estudos como Sociologia e Ciência Política interpretam 
as maneiras como as ações são articuladas e conduzidas.
Sobre tal alteração, que ocorreu, também, no Brasil, Scherer-Warren (2012) destaca 
dois pontos relevantes. O primeiro diz respeito à identificação de distintas possibilidades 
de organização dos indivíduos, as quais a autora denomina ações coletivas:
[...] expressão ações coletivas tem sido geralmente utilizada, mesmo 
na academia, como definição de um conceito empírico para se referir 
a toda e qualquer forma de ação reivindicativa ou de protesto realizada 
através de grupos sociais, tais como associações civis, agrupamentos 
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/brilhante-claro-
close-copo-401107/
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para a defesa de interesses civis comuns, organizações de interesse 
público (SCHERER-WARREN, 2012, p. 19).
Tal conceito se refere a amplo espectro de modalidades, com diferentes interesses e 
níveis de atuação. O segundo aspecto destacado por Scherer-Warren (2012) diz respeito 
à articulação das ações coletivas na contemporaneidade. Conforme a autora, essa 
articulação pode ocorrer em três níveis, conforme a complexidade de sua organização: 
1. Redes sociais, quando se trata de laços estabelecidos por conta de continuidade 
entre as ações ou de interação em sua execução, sem necessidade de organização 
formal e maior possibilidade de ação conduzida por indivíduos. 
2. Coletivos em rede, que se referem a articulações entre ONGs ou outras 
organizações em torno de categorias temáticas específicas, como o Fórum 
Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, 
que reúne distintos atores coletivos que se mobilizam por causas ambientais; e 
3. Movimentos sociais em rede, em alusão às uniões de movimentos sociais 
em torno de causas gerais ou específicas, sendo que em diferentes momentos é 
possível haver articulações em redes também distintas, por conta dos objetivos, 
interlocutores e demandas em pauta.
Movimentos sociais, enfim, são redes sociais complexas, que 
transcendem organizações empiricamente delimitadas e que 
conectam, de forma simbólica, solidarística e estratégica, sujeitos 
individuais e atores coletivos, que se organizam em torno de 
identidades ou identificações comuns, da definição de um campo de 
conflito e de seus principais adversários políticos ou sistêmicos e de 
um projeto ou utopia de transformação social (SCHERER-WARREN, 
2012, p. 21).
Nesse sentido, é possível refletir sobre como o desenvolvimento de ações coletivas 
implicou em alterações nas articulações e conquistas ao redor do mundo, especialmente 
no que se trata de suas relações com o desenvolvimento de ações que convergem 
a melhorias e atendimento de demandas sociais pertinentes às políticas públicas.
13.2 Movimentos sociais
Em se tratando de movimentos sociais, qualquer tentativa de mensuração é, ainda, 
mais dificultosa do que quando se trata do associativismo, já que, como destacado 
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por autores, anteriormente mencionados, tais movimentos podem se constituir em 
paralelo ou em diálogo com outras modalidades de engajamento, como as ONGs, o 
associativismo ou, ainda, ações de grupos mobilizados em redes.
Se, em um primeiro momento de forte ebulição no Brasil, os movimentos sociais se 
caracterizaram pelas lutas contra a ditadura instituída, com destaque aos movimentos 
de base cristãos e à Teologia da Libertação,com a retomada da democracia houve 
questionamentos com relação às perspectivas de enfraquecimento ou de fortalecimento 
dessas ações coletivas em contextos nos quais a luta social contra o poder vigente 
não se colocaria.
Entretanto, se na década de 80 os movimentos sociais foram atores fundamentais à 
conformação da Constituição cidadã, nas décadas seguintes novas pautas emergiram 
e reforçaram a relevância de tais entidades, como Fóruns Nacionais de Luta pela 
Moradia, pela Reforma Urbana e de Participação Popular. Ademais, assistiu-se na 
década de 90 a criação da Central dos movimentos Populares, que “[...] estruturou 
vários movimentos populares em nível nacional, tais como a luta pela moradia, assim 
como buscou fazer uma articulação e criou colaborações entre diferentes tipos de 
movimentos sociais, populares e não-populares” (GOHN, 2011, p. 20).
Ainda, segundo a autora, também na década de 90, ocorreram movimentos de 
destaque, como o de “Ética na Política”, que contribuiu para o ressurgimento do 
movimento estudantil dos “cara-pintadas” e se destacou no processo de impeachment 
de Fernando Collor de Mello, a “Ação da Cidadania contra a Fome”, que segue em 
atividade até os dias atuais e, ainda, destacaram-se movimentos sociais com pautas 
de minorias (mulheres, negros e indígenas) e relacionadas ao meio ambiente e às 
políticas públicas de educação e saúde.
Para Gohn (2010; 2011), além desses movimentos mencionados no fim do parágrafo 
anterior, neste início do milênio, houve expansão das formas de ação coletiva e de 
pautas, com destaque aos movimentos populares que buscam a redução de carências 
socioeconômicas, como aqueles:
• De lutas por moradia e outras questões urbanas (a exemplo dos Movimentos 
dos Trabalhadores Sem-Teto e das preocupações com a população em situação 
de rua, com a violência e com a prestação de serviços públicos – como educação 
e saúde).
• Em torno de questões ambientais, nos âmbitos rural e urbano (com foco na 
preservação da fauna e flora).
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• Pautados por questões identitárias e culturais (como gênero (mulheres e 
homossexuais); geracionais (jovens e idosos); e étnico-raciais (negros e indígenas)). 
• Por demandas relacionadas a direitos humanos e culturais.
• De combate à fome.
• De enfrentamento às condições de trabalho (movimentos sindicais, 
cooperativas e contrários às reformas estatais e ao desemprego).
• Movimentos religiosos.
• Movimentos sociais rurais (como o Movimento dos Trabalhadores Rurais 
Sem-Terra, o Movimento dos Atingidos por Barragens e a Comissão Pastoral da 
Terra, por exemplo).
• As articulações em torno da democratização do setor de comunicações.
• Movimentos sociais globais contrários à globalização e em defesa de 
populações imigrantes e pela paz, dentre outros).
Outro aspecto a ser considerado é a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao 
Palácio do Planalto, em 2002. Com a ascensão de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência, 
assistiu-se não apenas a vitória de um sindicalista, mas também de grupos e ações 
coletivas organizadas e articulados desde a década de 70, de modo que interlocutores e 
atores políticos de diversas entidades, grupos profissionais, associações e movimentos 
sociais compuseram seus governos e participaram da discussão e da deliberação 
sobre políticas públicas “por dentro” do Estado (SCHERER-WARREN, 2012). Se, por um 
lado, a alçada de lideranças sociais pode ter enfraquecido ações coletivas específicas, 
houve, por outro lado, expressivos avanços em distintas áreas sociais.
Isto está na rede
Dentre os pesquisadores que se dedicam a estudar os movimentos sociais 
existe um debate em torno da existência de temas que compuseram e 
compõem as pautas ao longo do tempo. Considerando que tais pesquisadores 
têm em movimentos de trabalhadores e outros históricos uma perspectiva 
tradicional e tratam pautas relacionadas a direitos de minorias e questões 
ambientais como novidades, por exemplo, é pertinente compreender o que é 
definido como “novos movimentos sociais”, o que encontra-se didaticamente 
explorado em youtube.com/watch?v=PxkwBfc5Fu4
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13.3 Organizações da sociedade civil
De acordo com dados oficiais disponibilizados pelo Governo Federal, por meio do 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), referentes a 2016 e publicados em 
2018, haveria 820.185 OSCs em funcionamento no Brasil, desconsideradas entidades, 
como partidos políticos, sindicatos, cartórios, condomínios e outras que não se 
enquadram na seguinte caracterização:
a) São privadas e não estão vinculadas, jurídica ou legalmente, ao 
Estado;
b) Não possuem finalidades lucrativas, ou seja, não distribuem o 
excedente entre proprietários ou diretores e, se houver geração de 
superávit, este é aplicado em atividades-fim da organização;
c) São legalmente constituídas, ou seja, possuem personalidade 
jurídica e inscrição no CNPJ (Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas);
d) São autoadministradas e gerenciam as suas próprias atividades 
de modo autônomo;
e) São constituídas de forma voluntária por indivíduos e as atividades 
que desempenham são de livre escolha por seus responsáveis 
(LOPEZ, 2018, p. 15-16).
Desse conjunto de entidades, são 86% de associações privadas, 12% de organizações 
religiosas e 2% de fundações privadas. Essas OSCs foram formalizadas juridicamente 
– já que muitas entidades funcionam informalmente, ou seja, sem registro junto ao 
Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) – majoritariamente a partir dos anos 
2000, já que 52,4% dos registros datam do período entre 2000 e 2016. Sobre tal 
crescimento, cabe ressaltar que atinge todas as diversas áreas de atuação e todas 
as regiões do país.
Isto acontece na prática
O crescimento das organizações da sociedade civil é dinâmico no Brasil, 
a ponto do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) possuir 
uma plataforma colaborativa onde as próprias organizações ou usuários 
registrados podem cadastrar instituições existentes em cada município. O 
MapaOSC pode ser consultado em: https://mapaosc.ipea.gov.br/
https://mapaosc.ipea.gov.br/
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Em relação às áreas de atuação dessas OSCs, destaca-se que 41,3% atuam voltadas 
ao desenvolvimento e à defesa de interesses e de direitos e 25,4% à religião, sendo 
que as demais áreas de atuação concentram percentuais de organizações: 9,7% para 
cultura e recreação, 4,8% para educação e pesquisa, 3,3% para assistência social, 
2,7% associações patronais e profissionais, e 0,8% para saúde. Outras atividades 
associativas e/ou organizações, que o estudo conduzido pelo IPEA não classificou 
em área específica, somam 11,8% das OSCs.
Em se tratando do mercado de trabalho, os registros da Relação Anual de Informações 
Sociais do Ministério do Trabalho e Emprego (RAIS/MTE), divulgados no estudo do 
IPEA, referentes ao cômputo de 2015, apontaram 2.904.888 trabalhadores registrados 
e remunerados pelas organizações, concentrados especialmente na região Sudeste 
(58,5%). Quanto às áreas de ocupação, 25,4% atuam em entidades da saúde e 19% em 
educação e pesquisa, a despeito de serem áreas com baixos percentuais de organizações.
Essa distribuição desigual entre números de organizações e empregados formais 
indica, ainda, a existência de dependência do voluntariado na maioria das OSCs no Brasil, 
uma vez que 83% não apresentaram nenhum registro de vínculo empregatício, 7% teriam 
um ou dois funcionários, e apenas 10% teriam três trabalhadores registrados ou mais. 
Assim, ainda que existam no país grandes organizações com número expressivo de 
colaboradores remunerados, a realidade nacional revela um campo a ser explorado em 
termos de profissionalização e alteração da cultura do voluntariado à prática profissional.
13.4 AssociativismoEm paralelo ao crescimento das entidades legalmente constituídas com atuação 
social, houve, também, expansão do associativismo no Brasil, porém este é mais, 
dificilmente, mensurável em termos institucionais por conta de sua caracterização, uma 
vez que não há necessidade de formalização jurídica, e mesmo sua finalidade pode 
se manifestar como pontual ou perene, tanto que mesmo entre teóricos políticos não 
há consenso sequer sobre um conceito de associativismo (PUTNAM, 1995; COHEN; 
ROGERS, 1995; WARREN, 2001; SCHERER-WARREN, 2004; LÜCHMANN, 2016). Nesse 
sentido, Warren (2001) destacou que tal campo é diverso, complexo, plural, amplo 
e multifacetado.
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No entanto, é fato a relevância das associações da sociedade civil com atuação na 
esfera pública, de modo que tanto autores internacionais (HABERMAS, 1997; COHEN, 
1999, por exemplo) quanto nacionais (como LÜCHMANN, 2016) apontam que cabe 
a tais entidades “[...] a construção, na esfera pública, da formação da opinião e da 
vontade, influenciando o poder político institucional” (LÜCHMANN, 2016, p. 46), além 
de se constituírem como recursos à atuação de movimentos sociais e de bases ou 
estruturas de mobilização aos processos políticos (MCADAM; MCCARTHY; ZALD, 
2008) e de se apresentarem como alternativas tanto para o desenvolvimento local 
quanto para o desenvolvimento social e econômico regional no país (AGUIAR, 2007; 
LEONELLO; COSAC, 2008; BATTISTI; DENUZI, 2009; ALVES et al, 2011).
Assim, o associativismo contribui para que a sociedade se constitua de maneira ativa, 
autônoma e diversificada, o que é essencial para o desenvolvimento da democracia, pois 
as articulações dos cidadãos permitem a expressão de demandas e de problemas sociais, 
bem como são capazes de estimular a inclusão de atores individuais e coletivos na vida 
democrática. Além disso, “[...] as associações também exercem um papel mais ativo na 
promoção de espaços e atividades de interação com o Estado, como a implementação 
ou execução de políticas públicas, por exemplo” (LÜCHMANN, 2016, p. 49).
Dados de opinião pública, coletados desde a redemocratização e disponíveis na 
página do Centro de Estudos de Opinião Pública da Universidade Estadual de Campinas 
(CESOP/UNICAMP), apontam relativa estabilidade nos percentuais de brasileiros que 
participam de sindicatos, associações educacionais, culturais, esportivas, de proteção 
ao meio ambiente, profissionais e partidos políticos. Entre as modalidades associativas, 
destacam-se as religiosas como aqueles com maior engajamento, especialmente por 
conta da manutenção do número de brasileiros que se envolve em atividades relacionadas 
à temática e da elevação daqueles que se declaram evangélicos e protestantes, e as 
associações comunitárias ou de bairros, categoria na qual o envolvimento dos brasileiros 
sofreu expressiva elevação entre 1991 e 2014, superior a 100%, ainda que não seja 
este o vínculo associativo com maior participação dos cidadãos.
De modo geral, a permanência do percentual de envolvimento em boa parte das 
categorias associativas demonstra, por um lado, o crescimento do número de brasileiros 
engajados; mas, por outro lado, aponta que para a maioria das modalidades de 
envolvimento, a tessitura social não tem se expandido para além da taxa de crescimento 
populacional. Contudo, há que ser destacado o efeito do crescimento das religiões 
cristãs não católicas sobre a política, por conta da atuação considerada conservadora 
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e da argumentação contrária àquela de Estado laico nos debates e pautas políticas 
do Legislativo, e ainda a forte expressão do associativismo local, representado pela 
articulação em rede de indivíduos de comunidades e bairros em torno de demandas 
e lutas sociais, o que, em alguma medida, pode estar relacionado às experiências 
democráticas de orçamentos Participativos, os quais serão abordados ainda nesta 
unidade de estudos.
Por fim, sobre o associativismo, cabe destacar a relevância de tal mecanismo de 
ação coletiva à representação política e à participação institucional. Com relação ao 
primeiro aspecto, as pesquisas de Almeida, Lüchmann e Ribeiro (2012) e de Silva 
(2015) demonstram a relação entre vínculos associativos e a atuação de parlamentares 
federais brasileiros na Câmara dos Deputados para as legislaturas entre 2003 e 2015.
Sobre o segundo aspecto, de acordo com Lüchmann, Almeida e Gimenes (2016), 
os vínculos associativos são determinantes para o envolvimento dos indivíduos com 
a esfera pública por meio de conselhos de políticas públicas no Brasil, aspecto que 
reforça a importância de tal modalidade de engajamento social à tessitura social no país.
Nesta aula, discorreu-se sobre diversas formas de articulação em redes de ações 
coletivas, o que possibilitou a compreensão de que faz-se salutar considerar que, 
de modo geral, as pautas de interesse, demandas e lutas se diversificaram ao longo 
das décadas sob o regime democrático. Assim, conforme a plataforma de direitos se 
amplia, grupos de atores coletivos percebem novas possibilidades de combinação 
de identidades políticas e de valores, os quais culminam na transversalidade de lutas 
por direitos e cidadania, por vezes em paralelo e outras em diálogo com o Estado.
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AULA 14
INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS: 
ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS 
E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
Ao longo das aulas anteriores, houve algumas menções às práticas de participação 
institucional ou às instituições participativas, bem como ao seu destaque com relação 
à articulação de interesses e como repertório de ação política. Esta aula é dedicada a 
conceituar a tal inovação político-administrativa brasileira, cujo início se deu em meio à 
redemocratização nacional na década de 80 e, especialmente, após o fortalecimento de 
ações coletivas nesse processo histórico. Ademais, serão apresentados dois conjuntos 
de instituições participativas: os orçamentos participativos e as audiências públicas.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/alto-falante-amontoado-anfiteatro-audiencia-1709003/
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14.1 Conceito de instituições participativas
Com relação à sua materialidade, a participação institucional é ampla e multifacetada, 
de modo que “a diversidade dos experimentos pode ser vista nos níveis de governo 
em que são aplicados, nas áreas de políticas públicas e nos contextos políticos e 
regionais [...]” (ALMEIDA, 2013, p. 12) e que são diversos os conceitos que buscam 
expressar tal fenômeno, como de instituições participativas (AVRITZER, 2009) ou de 
controle social (LÜCHMANN, 2011), por exemplo.
De modo geral, a participação institucional corresponde ao conjunto de mecanismos 
legais (instituições) pelas quais o Estado promove a interação com a sociedade, com 
vistas à formulação de políticas públicas, observado o texto constitucional no que tange 
aos direitos sociais. Segundo Avritzer e Santos (2003) e Avritzer (2009), instituições 
participativas promovem o relacionamento entre Estado e sociedade por meio da 
operação de princípios de participação e de representação de maneira simultânea, 
com destaque a dois aspectos.
Primeiramente, saliente-se que há uma crise de representatividade em curso, na qual 
os partidos políticos e sua capacidade de representação dos interesses dos indivíduos 
são amplamente questionados em democracias ao redor do mundo, inclusive no Brasil, 
por conta da pluralidade de demandas.
Em segundo lugar, e em decorrência do primeiro ponto, há a necessidade de 
emergência de mecanismos de participação que equalizem complexidades e a 
pluralidade social, de modo que “tais manifestações retomam a importância da 
participação ativa do cidadãona vida política, fazendo surgir mediações entre Estado 
e sociedade para além do momento tradicional do voto” (ALMEIDA, 2013, p. 11), de 
modo que a democratização da democracia passaria pela complementariedade entre 
representação e participação (AVRITZER; SANTOS, 2003).
Segundo Almeida (2013, p. 11), “[...] esse movimento em direção à sociedade civil 
e a crescente força de suas manifestações não são privilégios do contexto nacional”, 
uma vez que há experiências de participação institucional, também, em outros países 
(CASTIGLIONE; WARREN, 2006; DELESPOSTE; GIMENES, 2015; GIMENES, 2015), mas o 
caso nacional destaca-se como modelo e exemplo do desenvolvimento de modalidades 
de participação institucional (GIMENES, 2015; 2017).
Por fim, conforme destaca Avritzer (2015), para além do controle do Estado, os 
mecanismos de participação institucional representam, também, espaços para a tomada 
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de decisões coletivas acerca de políticas públicas de diferentes áreas, e representam 
uma importante alteração democrática: o Brasil passou, nas duas últimas décadas 
do século XX, da condição de país com baixa propensão à participação associativa à 
nação de destaque por conta de mecanismos de participação institucional.
14.2 Orçamentos participativos
A primeira experiência de Orçamento Participativo (OP) data de 1989 e foi 
implementada pelo governo denominado Frente Popular (PT e Partido Comunista 
Brasileiro – PCB), em Porto Alegre (RS), quando a prefeitura instituiu um mecanismo 
institucional municipal para discussão sobre um percentual específico do orçamento 
público por meio do envolvimento direto da população, o que elevou a transparência 
no processo deliberativo sobre demandas e interesses sociais (ROMÃO, 2010).
Segundo Gimenes (2017), o OP passou por expressiva expansão no Brasil, ao longo 
da década de 90, e sofreu retração nos anos 2000, em decorrência, principalmente, de 
mudanças entre prefeitos de diferentes partidos, coligações e ideologias. Ainda assim, 
entre 2005 e 2008 havia mais de 200 municípios com OPs em funcionamento (AVRITZER; 
WAMPLER, 2008) e, em 2012, tal número girava em torno de 350 experiências. Ainda 
assim, apenas cerca de 3% da população já se envolveu nessa modalidade institucional 
(PRODEP, 2011).
Um detalhe interessante a mencionar é que os OPs assumem diferentes desenhos 
institucionais nos municípios onde funcionam, conforme observado em estudo de 
Borba e Lüchmann (2007). Dentre tais características, a maneira como as reuniões 
se desenvolvem podem se desdobrar entre discussões abertas a toda a população 
ou com etapas diferenciadas, nas quais a participação seria global no início e por 
meio de representantes (delegados ou conselheiros), posteriormente (ROMÃO, 2010).
Ademais, esta é a modalidade de participação institucional mais replicada, também, 
em outros países, sendo que, em 2016, havia registros de mais de 1500 experiências 
em países da América Latina, Europa, África, Ásia e Oceania (GIMENES, 2015).
Dentre os pontos positivos dessa experiência institucional, destacam-se: [1] o 
desenho pode favorecer a participação em comunidades e em horários nos quais a 
classe trabalhadora possa participar; [2] a população tem condições de dialogar com 
o poder público municipal sobre suas necessidades e interesses; e [3] como o foco é 
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a distribuição de recursos financeiros, o município tem como mapear o quanto cada 
política pública está deficitária em cada bairro ou região.
Em contrapartida, o OP é suscetível à alternância entre governos, o que determinou 
sua descontinuidade em muitos municípios brasileiros. Além disso, há, também, o baixo 
percentual disponibilizado para discussão pública (em muito por conta da determinação 
legal de destinação da receita municipal para educação, saúde e folha de pagamento), 
a barreira da linguagem técnica utilizada nas assembleias e a dificuldade da população 
em visualizar resultados efetivos, uma vez que as deliberações perpassam caminhos 
burocráticos que não permitem a realização imediata daquilo que for demandado e 
definido como prioridade nas assembleias.
Ainda sobre o OP, uma inovação tem ampliado esse mecanismo de participação 
institucional para a esfera virtual. Segundo Sampaio (2014), a versão digital denominada 
e-OP contribui para a democratização por meio do desenvolvimento digital, com redução 
de dispêndio de tempo e de recursos financeiros envolvidos nessa forma de participação.
Isto está na rede
A iniciativa de construção de um orçamento participativo digital é realidade 
no município que inaugurou tal prática no Brasil. Considerado o contexto de 
pandemia do Covid-19, o distanciamento social e a necessidade de repensar 
os caminhos para realização da participação institucional, é pertinente 
conhecer o e-OP de Porto Alegre: https://opdigital.prefeitura.poa.br/
14.3 Audiências públicas
Audiências públicas consistem em reuniões convocadas pelo poder público para 
dialogar com a população com relação a temas específicos, geralmente latentes e 
sobre os quais a população apresenta demandas, reclamações e pode propor ações.
Segundo Batista (2012), essa modalidade de participação institucional constitui um 
instrumento de transparência na gestão pública, previsto na Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei Complementar no 101/2000), bem como na lei que regula os processos 
administrativos no âmbito da Administração Pública Federal (Lei no 9784/1999) e no 
Estatuto da Cidade (Lei no 10257/2001).
https://opdigital.prefeitura.poa.br/
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Isto acontece na prática
Um exemplo de audiência pública remete ao período de realização das 
manifestações de rua de junho de 2013, especialmente em seu momento 
inicial, quando em muitos municípios foram convocadas audiências públicas 
para discutir aspectos relacionados ao transporte coletivo. Debates sobre 
destinação do lixo doméstico e sobre investimentos em infraestrutura 
também são pautas de audiências, por exemplo.
Dados coletados pelo Latin American Public Opinion Project (LAPOP) apontam 
que cerca de 6,4% dos brasileiros já assistiram audiências públicas em Câmaras 
de Vereadores até 2012 (GIMENES, 2017). Ainda que não seja a melhor maneira de 
estabelecer o questionamento (a pergunta continha a determinação do local “Câmara 
de Vereadores”, o que pode reduzir o número de respostas positivas de participantes 
por conta dessa limitação), é a única informação disponível nesse sentido.
Por um lado, as audiências públicas têm como pontos positivos a possibilidade de 
participação efetiva da população, com direito a voz e espaço para diálogo sobre temas 
de interesse e atuais, além de se tratar de convite do poder público à participação, ao 
que se espera, se não forem possíveis respostas, ao menos encaminhamentos por 
parte do Estado para pensar o avanço em políticas públicas.
Por outro lado, é negativa a ausência de compromisso com a efetivação de ações 
em decorrência das audiências, uma vez que eventuais discussões, encaminhamentos 
ou deliberações não, necessariamente, se convertem em resultados.
As instituições participativas não apenas compõem o repertório de atuação social 
e política no Brasil contemporâneo, mas também representam um aspecto pelo qual o 
país se destaca internacionalmente entre as democracias contemporâneas. Nesta aula, 
tomamos contato com o conceito de instituições participativas e também conhecemos 
duas modalidades de caráter geral. Tal explanação é importante para avançarmos 
às modalidades de participação institucional relacionadas diretamente às políticas 
públicas, tema da próxima aula.
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AULA 15
INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS: 
CONSELHOSE CONFERÊNCIAS 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Na aula anterior foram apresentados o conceito de instituições participativas, bem 
como caracterizados dois dos quatro mecanismos mais recorrentes: os orçamentos 
participativos e as audiências públicas. Nesta aula, avançamos com a explanação de 
duas instituições participativas que atuam direta e exclusivamente pautadas por questões 
pertinentes às políticas públicas: os conselhos e conferências. Ademais, finalizamos 
esta aula com uma explanação acerca da pertinência e relevância da articulação entre 
instâncias participativas para a consecução mais efetiva de políticas públicas.
Fonte: https://visualhunt.com/f4/photo/40230384554/2345a473af/
https://visualhunt.com/f4/photo/40230384554/2345a473af/
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15.1 Conselhos de políticas públicas
Os conselhos de políticas públicas são instituições participativas organizadas 
como espaços políticos nos quais se discutem aspectos relacionados a políticas 
públicas, consideradas as áreas de atuação e/ou interesse de cada conselho de 
maneira específica. De modo geral, Castro (2012) define suas funções como: formular, 
acompanhar, monitorar e deliberar.
Os primeiros conselhos foram criados em decorrência da Constituição de 1988 com 
vistas à garantia de direitos sociais e à abertura da política institucional à participação 
cidadã, sendo que o levantamento de dados da Secretaria Geral da Presidência da 
República apontou, até o ano de 2014, a existência de 62.562 conselhos municipais 
em funcionamento no país (GIMENES, 2017). No entanto, conforme pesquisa nacional 
no âmbito do Projeto Democracia Participativa (PRODEP, 2011), apenas cerca de 2% 
dos brasileiros participa de conselhos municipais de políticas públicas.
Em se tratando de características, os conselhos existem nas esferas municipal, 
estadual e federal, sendo obrigatórios para algumas áreas de políticas públicas – como 
assistência social, saúde e direitos da criança e do adolescente – e facultativos para 
as demais áreas. O primeiro grupo está presente em praticamente todo o território 
nacional, ainda que com constituição meramente formal, uma vez que o recebimento 
de recursos do Estado para o desenvolvimento de determinadas ações depende da 
existência desse mecanismo de participação institucional.
Já os conselhos das demais áreas podem se constituir com diferentes composições, 
desde específicos para cada política – como de combate às drogas, de defesa do 
meio ambiente, de transportes, de turismo, de desenvolvimento urbano, de direitos 
da mulher, da comunidade negra, de arborização urbana etc. – até mesmo àqueles 
que reúnem grupos com algum aspecto em comum, como conselhos de direitos de 
minorias – incluídas demandas e temáticas referentes a mulheres, minorias étnicas, 
população LGBT, idosos e deficientes físicos, por exemplo.
Anote isso
Considerando que conselhos de políticas públicas existem em todos os 
municípios brasileiros, em maior ou menor quantidade e respeitadas as 
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especificidades em se tratando daqueles compulsórios e facultativos, cabe 
pesquisar quais são os conselhos em atividade no município onde você reside.
Com relação ao desenho, ou seja, à maneira como se estruturam os conselhos, não 
há padrão delimitado, conforme evidenciou pesquisa realizada por Lüchmann, Almeida 
e Gimenes (2016) com 140 conselhos das áreas de assistência social, saúde e meio 
ambiente, em que foram analisados dados referentes às três esferas de governo e às 
cinco regiões do país. De acordo com a esfera de governo e a área de política pública 
há diferenças na composição (se paritária ou com maior presença de representantes 
da sociedade civil ou do governo), no método de escolha dos representantes da 
sociedade civil (se por eleição, indicação do setor, por entidade ou mesmo indicação 
do governo), na competência (se deliberativo ou apenas consultivo) e no perfil dos 
membros (quanto à quantidade e gênero, para ambos os segmentos). Além desses 
aspectos, há que se destacar, ainda, a maneira como os temas são discutidos: se em 
assembleia diretamente ou primeiramente entre comissões de estudos e somente 
depois entre a totalidade dos membros.
Por fim, destaque-se uma característica relevante dos conselhos municipais, qual 
seja o fato de que a participação da sociedade ocorre de duas maneiras distintas: a 
primeira diz respeito à ocupação de cadeira como membro do conselho, que cabe aos 
representantes definidos conforme a legislação, e majoritariamente recai sobre indivíduos 
engajados em ações coletivas – como organizações do Terceiro Setor, movimentos 
sociais ou associações –, os quais têm direito a voz e voto; e o segundo corresponde 
à população em geral, que pode assistir às reuniões do conselho, mas necessita de 
autorização para manifestação oral (salvo exceções e conforme determinações em 
legislação específica).
Considerando as características apontadas, são pontos positivos dos conselhos 
gestores, especialmente, dois: primeiro, a independência de sua existência frente à 
circulação de poder entre grupos políticos, especialmente conselhos compulsórios; 
e, segundo, a possibilidade de representação plural de interesses, respeitadas as 
especificidades de cada área, mas podendo as cadeiras do Estado serem ocupadas 
por eleitos (prefeito, vice-prefeito ou vereadores), servidores públicos ou técnicos; e 
dentre os representantes da sociedade civil haverem aqueles decorrentes de grupos, 
como associações comunitárias, usuários de políticas públicas, servidores públicos 
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e/ou privados que atuam na área, empresários do setor, membros de sindicatos e/ou 
associações profissionais etc.
Em contrapartida, são negativos, também, dois pontos: primeiramente, como 
anteriormente mencionado, em muitos municípios, os conselhos existem apenas 
formalmente, especialmente para recebimento de recursos e financiamentos de esferas 
superiores, mas também pela ausência de membros da sociedade civil interessados 
e/ou sofisticados politicamente a ponto de discutir sobre políticas públicas, o que 
contribui para que tal mecanismo seja utilizado para legitimação das ações do poder 
público; em segundo lugar, há que se considerar o risco do conselheiro da sociedade 
civil se autonomizar de seu grupo (aquele que representa ou deveria representar) e/ou se 
aproximar da máquina estatal, visando cargo político, e/ou se candidatar posteriormente, 
aos moldes do conceito clássico de elitismo de Robert Michels (1982 [1911]).
15.2 Conferências de políticas públicas
Conferências são reuniões de representantes de grupos de determinada área de 
política pública, as quais têm por finalidade o “[...] debate público sobre as relações 
federativas no contexto das políticas e o estabelecimento de pactos entre representantes 
de governos municipais e estaduais e o governo federal” (ROMÃO, 2014, p. 8).
Diferentemente dos conselhos, as conferências representam uma modalidade de 
participação institucional surgida, ainda na década de 40, durante o governo Vargas, 
quando da realização da primeira conferência nacional de saúde. Até o ano de 2002, 
ocorreram 41 conferências no Brasil, sendo que o desenvolvimento dessa modalidade 
ocorreu de maneira mais expressiva após a ascensão do Partido dos Trabalhadores 
(PT) ao governo federal – foram realizadas 82 conferências entre 2003 e 2010, nas 
mais diversas áreas, como assistência social, direitos humanos e saúde, por exemplo, 
(SOUZA et al., 2013). Segundo a pesquisa do PRODEP (2011), cerca de 6% dos brasileiros 
já participaram de conferências.
De modo geral, são características das conferências a convocação pelo Poder 
Executivo Federal, a participação da sociedade civil e do Estado, a realização de etapas 
preparatórias nos municípiose estados, com eleição/escolha de representantes para 
“avançar” às demais instâncias e as formulações de propostas ao longo das etapas.
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Com relação a pontos positivos, as conferências promovem a articulação federativa 
para pensar políticas públicas, já que, desde a esfera municipal, tem-se o objetivo da 
conferência nacional. Ademais, a maioria das conferências busca a proposição de 
políticas públicas e estabelece diálogos transversais, especialmente, no âmbito federal, 
por conta dos distintos grupos engajados.
Já, entre os pontos negativos, é salutar apontar que, ainda que busquem propor 
políticas, como não há obrigatoriedade de realização e determinação de recorrência 
formal (temporalidade), como os conselhos, a avaliação das propostas e o 
acompanhamento da implementação de políticas públicas é frágil. Por consequência, 
podem ocorrer dificuldades de verificação de resultados por se tratar de discussões 
nacionais atreladas a demandas específicas e locais, bem como de implementação 
das deliberações no nível local, dada a fragmentação dos atores políticos envolvidos 
no processo.
15.3 Articulação entre instituições participativas para 
consecução de políticas públicas
A realização de políticas públicas implica na sistematização de informações de 
naturezas e origens diversas, como as demandas da sociedade - encaminhadas tanto 
por meio de seus representantes eleitos quanto por engajamentos de ações coletivas e 
manifestações em instituições participativas - e as capacidades dos entes estatais para 
sua realização - como aspectos legais, financeiros, orçamentários e também políticos.
Ademais, conforme explorado anteriormente, a sociedade não se encontra em 
condição de completa dependência do setor público para que ações sociais sejam 
desenvolvidas, conforme explicitado nas explanações sobre como as empresas privadas 
têm atuado por meio de responsabilidade social empresarial e as próprias ações 
coletivas (com destaque às organizações da sociedade civil) por vezes desenvolvem 
atividades e projetos sem participação ou diálogo com o poder público.
Nesse sentido, é positivo ao estabelecimento da melhor utilização de recursos, 
sejam públicos e/ou privados, que as atividades, projetos, programas e ações sociais 
relacionadas a determinadas políticas públicas ocorram de maneira articulada, ou 
seja, que os diferentes atores institucionais relacionados aos referidos processos 
tenham conhecimento sobre a atuação dos demais e percebam possibilidades de 
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realização de diálogos para que a população a ser atendida possa ser contemplada com 
qualidade e assertividade, visando também o menor emprego de recursos financeiros, 
materiais, humanos e de tempo possíveis - uma vez que tais recursos, se utilizados 
de maneira pertinente, podem ser otimizados de modo a contemplar mais projetos, 
ações ou propostas.
Para as áreas de saúde e assistência social há sistemas que federalizaram as 
relações entre as esferas de governo de maneira uniforme, mas a articulação deve ser 
pensada para além dessa relação. Assim, é imperativo que o setor público observe, 
ouça e estabeleça o diálogo com as ações coletivas e as instituições participativas 
sempre que possível para compreender as necessidades e demandas sociais, já que 
a representação e a congruência política são aspectos difíceis de mensurar no dia a 
dia, pois encontram-se vinculadas aos processos (e períodos) eleitorais.
Kauchakje (2011) destaca mecanismos de participação social como conselhos, 
iniciativas populares, audiências públicas, plebiscitos, referendos, orçamentos 
participativos, conferências, fóruns e movimentos sociais são expressões evidentes 
de encaminhamentos que precisam ser considerados pelo setor público.
Nesse sentido, Ribas, Pires e Luiz (2015) destacam que houve uma tentativa de 
estabelecimento de sistematização das instituições e esferas de participação no Brasil 
por meio de um Plano Nacional de Participação Social, debatido em 2014 e rejeitado 
pelo Poder Legislativo. O principal objetivo do Plano era promover a articulação dos 
mecanismos de promoção e discussão sobre políticas públicas, o que previa, por 
exemplo, a expansão dos espaços de debate à internet, onde a população poderia, a 
seu tempo e conforme sua possibilidade de acesso, participar dos debates, propor 
ações e mesmo votar sobre determinadas pautas.
Isto está na rede
A audaciosa e complexa proposta de criação do Plano Nacional de Participação 
Social, determinada por meio do Decreto 8243 do Governo Federal em 2014, 
pode ser consultada em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2014/Decreto/D8243.htm
Esta aula apresenta conclusões de duas naturezas. A primeira refere-se aos 
relevantes mecanismos de participação institucional específicos para tratamento de 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm
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políticas públicas, aqui expostos e considerados enquanto modalidades que permitem 
o diálogo nas três esferas de governo para que a participação social seja considerada 
quando da formulação de políticas. Em segundo lugar, o conteúdo desta aula completa 
a explanação iniciada na aula anterior, o que demonstra a pluralidade de mecanismos 
de participação institucional e seu alcance em termos de possibilidade de engajamento 
da população.
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AULA 16
RESULTADOS DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS NO BRASIL
Tomadas em conjunto, as modalidades de participação institucional representam 
avanço à democracia por proporcionarem aumentos dos espaços e das possibilidades 
de apresentação e defesa de demandas, bem como pela diversidade de modalidades 
existentes – em termos de burocratização, desenho institucional, formas de acesso, 
direito de voz etc. –, o que permite, aos indivíduos, estabelecer contato com o Estado 
por mecanismos diferentes. Nesse contexto, esta aula trata de efeitos da participação 
social sobre as políticas públicas no Brasil.
Fonte: https://www.pexels.com/pt-br/foto/brainstorm-comodo-complexo-complicado-212286/
16.1 Balanço da participação no Brasil
É benéfica ao regime democrático a disseminação da participação institucional nas 
três esferas de governo, em ampla gama de áreas de políticas públicas e pluralidade de 
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contextos socioeconômicos e políticos. Em contrapartida, o envolvimento institucional 
requer disponibilidade de recursos como tempo livre, dinheiro, cognição e redes de contatos.
Como os dados do PRODEP (2011) apontam que aqueles que participaram de 
conselhos, conferências e/ou OPs atuam, politicamente, também por meio de outras 
atividades, é possível inferir que o modelo de repertório de ação política inclui as 
modalidades institucionalizadas, o que representaria, em alguma medida, limitação 
do alcance dessas práticas participativas, já que há características recorrentes entre 
aqueles que mais se engajam politicamente no Brasil – homens, brancos e pessoas 
mais jovens têm maior chance de participar, além de que quanto maiores o nível de 
escolarização, a renda e o tempo livre, maior também a probabilidade de envolvimento 
(GIMENES; BORBA, 2014; BORBA; GIMENES; RIBEIRO, 2015; RIBEIRO; BORBA; HANSEN, 
2016; CARREIRÃO et al., 2018). Por outro lado, minorias com relação a gênero e etnia, 
com menores recursos financeiros e nível educacional menor têm menor propensão 
ao envolvimento. Ademais, carece de atenção o risco da utilização dos mecanismos 
participativos institucionais, como modo de captação de votos e/ou de desenvolvimentode práticas clientelistas ou personalistas.
No entanto, a despeito desses aspectos negativos, a participação institucional 
brasileira é exemplo de ampliação dos espaços de promoção de engajamento popular 
na discussão sobre ações e políticas públicas e, em conjunto com as ações coletivas 
(associativismo, organizações do Terceiro Setor, movimentos sociais e populares) e 
o envolvimento individual (por meio de ações convencionais e/ou contestatórias), 
contribuiu para a pluralização de vozes e de possibilidades de acesso dos cidadãos 
ao Estado.
16.2 Resultados substantivos de políticas públicas no Brasil
É possível afirmar que o texto constitucional, no que diz respeito aos direitos sociais, 
tem sido atendido de maneira crescente ao longo dos anos, ao menos até a primeira 
metade da década de 2010, uma vez que a Carta Magna brasileira preceitua:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o 
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos 
desamparados, na forma desta Constituição (BRASIL, 1988, on-line).
FACULDADE CATÓLICA PAULISTA | 125
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O resultado do atendimento a este artigo, bem como a outros dispositivos 
constitucionais e legislações complementares, é o avanço em discussões, aprovações 
de legislações e práticas em muitas áreas de políticas públicas, especialmente nas 
últimas duas décadas. De maneira simples, pode-se afirmar que as políticas públicas 
representam a materialização dos direitos sociais previstos na Constituição, ou seja, 
as políticas públicas correspondem à transposição da lei para a realidade social.
Os principais destaques em termos de políticas públicas no país são os Sistemas 
Únicos de Saúde (SUS) e de Assistência Social (SUAS), instituídos em decorrência da 
Carta Magna de 1988 e estruturados, em distintas medidas, por todo o país desde 
então (SOLHA, 2014). Ambos contam com amplos conjuntos de dispositivos legais e 
estruturas institucionais hierarquizadas, ainda que o SUS esteja muito mais organizado 
e obtenha resultados mais expressivos do que o SUAS, especialmente por conta da 
destinação compulsória de recursos públicos à área de saúde.
Isto acontece na prática
A política pública de saúde no Brasil é a mais estruturada, em especial por 
conta do funcionamento do SUS. Com a pandemia do Covid-19, o Ministério da 
Saúde organizou uma página específica para tratar de um assunto secundário 
em termos de relevância de saúde, mas primordial em se tratando do impacto 
da circulação de informações. Trata-se da página que destaca o combate 
às fake news sobre a pandemia: https://www.saude.gov.br/fakenews
Observando o conjunto de direitos sociais garantidos, alguns ainda que minimamente, 
por meio de ações e de políticas públicas de nível federal, podemos destacar alguns 
aspectos. Em primeiro lugar, a despeito da persistência da maneira como a educação 
básica se desenvolve no país, houve forte incremento em torno da promoção de maiores 
possibilidades de acesso à população ao Ensino Superior, por meio de programas 
sociais que garantem parcelas das vagas de universidades públicas a estudantes que 
cursaram Ensino Fundamental e Médio em escolas e colégios também públicos, bem 
como políticas de crédito estudantil e de cotas raciais e sociais.
O segundo destaque cabe ao fortalecimento da cidadania feminina como exemplo 
de ação transversal que perpassou distintas políticas, como a determinação de que 
a mulher seja beneficiária preferencial do Programa Bolsa Família e de que imóveis 
https://www.saude.gov.br/fakenews
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adquiridos por meio do Programa Minha Casa, Minha Vida prioritariamente seriam 
registrados em nome da mulher.
Ademais, merecem destaque exemplos, também, de outras minorias que galgaram 
avanços em termos de direitos em decorrência de mobilização, articulação e ação 
política, ou seja, com a utilização de diversas possibilidades de repertórios, como 
idosos, jovens, negros, indígenas e indivíduos com orientação sexual homoafetiva.
Por fim, o quarto aspecto diz respeito à utilização de diversas modalidades dentre 
o repertório de ação política para o encaminhamento de uma demanda pública. O 
movimento que levou, ao Congresso Federal, o projeto de lei que se daria origem 
à Lei Complementar no 135/2010, conhecida como “Lei da Ficha Limpa”, iniciou-se 
como projeto de iniciativa popular (possibilidade de participação política definida no 
texto constitucional) e contou com articulações, ações e disseminação por meio de 
movimentos sociais, associações, sindicatos, mídia, audiências públicas, contatos 
pessoais, cyberativismo e outras formas de engajamento para sensibilização 
da população ao apoiar a ideia e assinar a proposta, para que fosse possível seu 
encaminhamento ao Estado.
16.3 Cronologia dos avanços em de políticas públicas no Brasil
A seguir, apresentamos, de maneira sucinta, os conteúdos das ações de políticas 
públicas anteriormente destacadas, em ordem cronológica:
• Lei n° 10.260/2001 – Dispôs sobre o Fundo de Financiamento Estudantil 
(FIES), que possibilita o financiamento a estudantes do Ensino Superior para 
cursos de educação profissional, técnica e tecnológica, e em programas de 
mestrado e doutorado com avaliação positiva, não gratuitos e com avaliação 
positiva nos processos conduzidos pelo Ministério da Educação.
• Lei no 10.741/2003 – Instituiu o Estatuto do Idoso, que assegura direitos às 
pessoas com idade igual ou superior a 60 anos.
• Lei no 10.836/2004 – Criou o Programa Bolsa Família (PBF), política pública 
que se configura transversal, uma vez que reúne elementos e produz resultados 
diretamente relacionados a três diferentes esferas, quais sejam: assistência social, 
educação e saúde. Ademais, seus efeitos podem refletir sobre outros direitos 
sociais determinados pelo texto da Constituição de 1988, como alimentação, 
proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados.
• Lei no 11.096/2005 – Instituiu o Programa Universidade para Todos 
(PROUNI), pautado pela concessão de bolsas integrais ou parciais a brasileiros 
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não portadores de diplomas de cursos superiores com baixa renda mensal para 
ingresso e permanência em instituições privadas de Ensino Superior.
• Lei no 11.340/2006 – Conhecida, popularmente, como “Lei Maria da Penha”, 
em menção à vítima de violência doméstica que participou das lutas sociais que 
culminaram na aprovação da legislação, a qual trata de mecanismos para coibir a 
violência doméstica contra a mulher e contra a família.
• Lei no 11.997/2009 – Criou o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), 
com a finalidade de incentivar a produção e a aquisição de novas unidades 
habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de 
habitações rurais, para famílias com renda mensal limitada.
• Lei no 12.288/2010 – Instituiu o Estatuto da Igualdade Racial, com vistas a 
garantir à população negra a efetivação da igualdade de oportunidades, a defesa 
dos direitos étnicos individuais, coletivos e difusos e o combate à discriminação e 
às demais formas de intolerância étnica.
• Lei no 12.711/2012 – Dispôs sobre o Sistema de Seleção Unificada (SiSU), 
que regulamenta a garantia de reserva de 50% das vagas em universidade e 
institutos federais de educação para alunos oriundos integralmente do ensino 
médio público, em cursos regulares ou da educação de jovens e adultos, cuja 
candidatura para disputa das vagas está atrelada à realização, pelo candidato, da 
prova do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM).
• Resolução n° 175/2013 do Conselho Nacional de Justiça – Dispôs sobre a 
habilitação, a celebração de casamento civil ou de conversão de união estável em 
casamento entre pessoas de mesmosexo.
• Lei no 12.852/2013 – Instituiu o Estatuto da Juventude, por meio do qual 
foram definidos quem são considerados jovens (pessoas com idade entre 15 e 29 
anos), seus direitos, os princípios e diretrizes das políticas públicas de juventude e 
o Sistema Nacional de Juventude (SINAJUVE).
• Lei no 12.990/2014 – Instituiu a reserva de 20% das vagas oferecidas em 
concursos públicos da administração pública federal, das autarquias, das fundações 
públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas 
pela União para que se autodeclararem pretos ou pardos no ato da inscrição.
Posteriormente a esse período de expressivo avanço em termos de políticas públicas 
e afirmativas entre 2002 e 2015, o país vivenciou um período de apatia em termos 
de desenvolvimento social entre 2016 e 2018, em que pouco se produziu de modo 
geral, sem impacto expressivo sobre as políticas públicas, em geral, e sobre aquelas 
afirmativas, em específico.
O presidente eleito, em 2018, em seu primeiro ano de atuação, revogou mais de 
2.000 decretos, conforme informado pela Secretaria Geral da União em 2 de janeiro de 
2020, com impactos negativos sobre espaços de participação e/ou políticas públicas, 
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como a redução do número e das áreas de funcionamento de conselhos de políticas 
públicas, incluídas especialmente aquelas afirmativas. Até o fim do primeiro trimestre de 
2020, contudo, o Ministério Público e as instâncias do poder Judiciário barraram muitas 
ações negativas ao desenvolvimento de políticas públicas no país sob o argumento 
de que tais retrocessos seriam contrários à previsão constitucional de garantia de 
direitos sociais e de fortalecimento da cidadania.
Isto esta na rede
Uma reflexão prospectiva que se coloca no curto prazo trata dos caminhos 
que o desenvolvimento de políticas públicas deve ou precisa assumir num 
mundo com problemas transnacionais, como as questões ambientais e de 
saúde. Nesse contexto, as colocações sobre o tema “políticas públicas em 
contexto de pandemia”, da cientista política e professora Gabriela Lotta, 
é de grande relevância: https://www.youtube.com/watch?v=nFyV86DTc9k
O diagnóstico exposto nesta aula conclui o debate acerca das políticas públicas, para 
o que apresentou um balanço das modalidades de participação no Brasil e destacou os 
principais resultados de seus avanços e desdobramentos especialmente nas décadas 
de 2000 e 2010. As ações, projetos, programas e atividades promovidas pelo Governo 
Federal proporcionaram ganhos expressivos à população, bem como colocam a todos 
diante da inquietação sobre como se comportarão as instituições participativas e para 
onde caminharão as manifestações e demandas sociais na próxima década.
https://www.youtube.com/watch?v=nFyV86DTc9k
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CONCLUSÃO
Enfim, concluímos um trajeto que, conforme exposto na introdução desde conteúdo, 
assumiu duas vertentes: a acadêmica/profissional e a cidadã! Ao longo das aulas, a 
apresentação das discussões buscou, sempre, estabelecer um caminho que permitisse 
o desenvolvimento de ambos os olhares, com um foco na formação voltada ao mercado 
de trabalho, mas também centrado na percepção de que se trata de temática do 
cotidiano, sob a qual o conhecimento aqui proporcionado pode interferir para promoção 
de mudanças sociais efetivas!
Nesta conclusão, cabe destacar os principais apontamentos estabelecidos ao longo 
das dezesseis aulas, observadas conforme os quatro conjuntos expostos na introdução. 
O objetivo, aqui, é de destacar e apontar os fundamentos que precisam ser introjetados 
após toda esta discussão acerca da políticas públicas e sociais.
Com relação ao primeiro conjunto de aulas, iniciamos destacando o conceito de 
Estado como responsável pelo bem público e discorremos sobre como as questões 
do poder, do pacto social e da relação com a economia conformam o ente público 
majoritário. Na sequência, abordamos o governo enquanto elemento do Estado que é 
responsável por sua gestão e tratamos dos distintos modelos de formas, sistemas e 
regimes de governo, com destaque à democracia enquanto governo do/para o povo. 
O fim do primeiro bloco de aulas expôs a polissemia do conceito e das classificações 
das políticas com relação às suas finalidades e maneiras de conformação.
Explorando de maneira mais aprofundada as políticas públicas e sociais, no segundo 
bloco de aulas tratamos de todas as etapas pertinentes ao ciclo de realização dessas 
políticas, com destaque a três elementos: a etapa de avaliação de políticas públicas e 
os cuidados e pontos de atenção com relação à elaboração e divulgação de relatórios; 
as técnicas para coleta, sistematização, análise e apresentação de dados decorrentes 
dessas avaliações; e a existência de caminhos dialógicos para a consecução de políticas 
públicas para além da atuação específica e exclusiva do Estado, com ênfase às ações 
de responsabilidade social empresarial e às organizações da sociedade civil.
Na sequência, nos dedicamos especificamente ao caso brasileiro, sendo que o terceiro 
conjunto de aulas abordou um panorama geral e histórico da conformação do Estado 
e do governo brasileiros, com destaque às demandas sociais e seus encaminhamentos 
por meio de lutas, bem como os períodos de avanços e retrocessos em se tratando 
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de políticas públicas e sociais. Nesse sentido, o foco concentrou-se especialmente 
no período republicano, desde a proclamação da República em 1889 até a década de 
1980, quando ocorreu a reabertura política com a redemocratização nacional.
Por fim, as últimas quatro aulas ofereceram um panorama da composição 
recente dos espaços e mecanismos de participação social existentes no Brasil 
atualmente e proporcionaram um diagnóstico acerca do desenvolvimento das 
políticas públicas e sociais. Nesse sentido, exploramos os caminhos das ações 
coletivas - movimentos sociais, organizações da sociedade civil e associativismo 
- e das instituições participativas - orçamentos participativos, audiências públicas, 
conselhos de políticas públicas e conferências de políticas públicas - com vistas a 
destacar aspectos conjunturais e estruturais que permitiram destacarmos tantos os 
avanços e potencialidades no âmbito dos direitos sociais conquistados quanto os 
desafios que se colocam, de maneira prospectiva.
Ao fim deste conteúdo, está disponível um arcabouço teórico, conceitual e reflexivo 
que permite o estabelecimento de análises e o desenvolvimento de investigações 
críticas acerca das políticas públicas e sociais em vigor no Brasil. Ademais, por conta 
do caráter empírico que ofereceu um diagnóstico contemporâneo sobre a realidade 
política e social da atualidade, a atuação profissional (e, também, cidadã) lhe permite 
ainda avaliar as políticas públicas e sociais em vigência, bem como colocar-se na 
posição de tomada de decisões a partir de sua análise, uma vez que as políticas 
públicas dizem respeito ao bem público e, em maior ou menor medida, somos todos 
usuários de políticas públicas e sociais no Brasil.
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ELEMENTOS COMPLEMENTARES
LIVRO
Título: Dicionário de Políticas Públicas
Autor: Carmen Lúcia Freitas de Castro, Cynthia Rúbia 
Braga Gontijo e Antônio Eduardo de Noronha Amabile 
(Organizadores)
Editora: Universidade Estadual de Minas Gerais
Sinopse: Trata-se de uma enciclopédia sobre o tema, 
com exposição de conceitos relacionados à teoria e à 
prática das políticas públicas, explicados de maneira 
didática e elucidativa por especialistas sobre cada 
verbete tratado, com destaque aos casos que tratam 
de governo, políticas públicas, avaliação de políticas 
públicas, conselhos e conferências. Além deste,há mais dois volumes disponíveis 
para download, todos gratuitos.
FILME
Título: Pro dia nascer feliz
Ano: 2005
Sinopse: Depoimentos de estudantes, sejam eles de 
colégios da rede pública ou particular, sobre medos 
e anseios no ambiente escolar. Adolescentes de 3 
estados, de classes sociais distintas, falam de suas 
vidas na escola, seus projetos e inquietações.
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WEB
Projeto interinstitucional com mapeamento de distintas modalidades de participação 
sob perspectiva longitudinal, abrangendo desde 1988 até a atualidade.
<http://participacaopolitica.cfh.ufsc.br/>
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Formas de Discriminação contra as Mulheres e da Convenção Interamericana 
para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher; dispõe sobre a 
criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; 
altera o Código de Processo Penal, o Código Penal e a Lei de Execução 
Penal; e dá outras providências. Brasília, Presidência da República, 2006. 
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1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro 
de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, 
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