financas_orcamentos_publicos_e_orgaos_de_controle

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50658
Código Logístico
Finanças, O
RÇA
M
EN
TO
S PÚBLICO
S
 e Ó
rgãos de Controle
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6345-1
IESDE BRASIL S/A
2017
Finanças, orçamentos públicos 
e órgãos de controle
Tatiane Antonovz
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
Capa: IESDE BRASIL S/A.
Imagem da capa: Shutterstock/antishock
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
A64f Antonovz, Tatiane
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle / Tatiane 
Antonovz. - [2. ed.]. - Curitiba, PR : IESDE Brasil, 2017. 
144 p. : il. ; 21 cm. 
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6345-1
1. Administração financeira. 2. Administração de empresas. 
I. Título.
17-44093 CDD: 658.15CDU: 658.15
© 2017 – IESDE BRASIL S/A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito da 
autora e do detentor dos direitos autorais.
Apresentação
Neste livro são apresentados alguns temas importantes, que irão 
contribuir para formar a base de seu conhecimento em finanças, orça-
mentos públicos e órgãos de controle relacionado à administração e à ges-
tão pública.
Esta obra aborda assuntos que envolvem licitações e o processo 
necessário para a arrecadação, a programação e o processo de elabora-
ção do orçamento. Trata também sobre a integração do orçamento ao 
planejamento, o ciclo orçamentário e a execução, assim como a contro-
ladoria dentro do contexto público brasileiro.
O objetivo principal deste livro é mostrar como funciona o processo 
de planejamento, orçamento e execução orçamentária, além de apresen-
tar a questão normativa nesse contexto, aliada a exemplos cotidianos que 
permitem uma melhor compreensão dos conteúdos apresentados.
Boa leitura!
Sobre a autora
Tatiane Antonovz
Doutoranda e mestre em Contabilidade pela Universidade Federal 
do Paraná (UFPR). Graduada em Ciências Contábeis pela UFPR. 
Professora em instituições de nível superior, tanto na graduação como na 
pós-graduação. Autora de materiais didáticos para educação a distância 
em diversas áreas.
6 Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
SumárioSumário
1 Licitações e processo orçamentário 9
1.1 Licitações 10
1.2 Processo licitatório 14
1.3 Arrecadação e programação 18
2 Controladoria e orçamento público 25
2.1 Controladoria 26
2.2 Fundamentos do estudo dos orçamentos públicos I 29
2.3 Fundamentos do estudo dos orçamentos públicos II 33
3 Sistema de planejamento no setor público 39
3.1 Planejamento do setor público 40
3.2 Etapas do planejamento governamental 44
3.3 Conceitos de planejamento e orçamento governamental 48
4 Orçamento-programa 55
4.1 Classificações orçamentárias 56
4.2 Despesas 62
4.3 Orçamento-programa 65
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle 7
Sumário
5 Ciclo orçamentário 73
5.1 O ciclo de planejamento e orçamento no Brasil 74
5.2 Princípios orçamentários 77
5.3 Integração do planejamento e orçamento 82
6 Processo e execução orçamentária 89
6.1 Processo orçamentário 90
6.2 PPA, LDO E LOA 93
6.3 Execução orçamentária 100
7 Planejamento orçamentário 109
7.1 Normas e regras do planejamento 110
7.2 Orçamento 112
7.3 Finanças 117
8 Normatização 123
8.1 Lei 4320/64 124
8.2 Lei Complementar 101/2000 128
8.3 Resoluções 40 e 43 do Senado Federal 131
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle 9
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Licitações e processo 
orçamentário
Neste capítulo é abordado o conceito de licitação e como esta faz parte do setor 
público, sendo uma exigência para a compra ou contratação de serviços que envolvem 
a utilização do dinheiro público, que é arrecadado dos cidadãos.
Além de compreender o que é a licitação, serão vistas as principais etapas, a legis-
lação específica e, também, suas principais modalidades. Posteriormente, serão vistos 
os principais aspectos em relação aos processos orçamentários, abordando as defini-
ções de arrecadação, programação e execução orçamentária, o que possibilitará um 
melhor entendimento dos conceitos, das fases e da forma de execução das receitas e 
despesas dentro do contexto público no Brasil.
Licitações e processo orçamentário1
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle10
1.1 Licitações
Inicialmente, para compreender o que é uma licitação e qual a sua neces-
sidade, é preciso conhecer a estrutura da administração pública e assim com-
preender a relação entre os conceitos. 
A administração pública, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, é divi-
dida em direta e indireta. A autonomia para celebrar contratos, sejam eles 
de aquisição, venda, cessão, locação ou contratação de obras ou serviços, é controlada pela 
exigência, em regra, de licitação. Isso ocorre pelo fato de que a administração pública não 
trabalha com recursos próprios, mas sim com recursos públicos, devendo observar uma 
série de princípios e procedimentos previstos em lei, que, entre outras exigências, prevê que 
estes entes realizem licitação pública.
Entretanto, há alguns casos em que a licitação é dispensável, conforme prevê o artigo 
24 da Lei 8.666/93, que aponta, entre outros exemplos, situações de emergência no caso de 
guerras ou calamidade pública, ou, ainda, por licitação que, devido a algum desvio, consi-
derou-se frustrada. Observa-se também nesse artigo a dispensa licitatória no caso de contra-
tações de pequeno valor, complementação de contratos já vigentes, ausência de interessa-
dos, entre outras situações previstas em um total de 34 incisos inseridos no artigo. 
A inexigibilidade de licitação está prevista no artigo 25 da Lei 8.666/93, que elenca as 
seguintes situações:
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em 
especial:
I – para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser 
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, veda-
da a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita 
através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em 
que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou 
Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de 
natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, ve-
dada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
III – para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou 
através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializa-
da ou pela opinião pública.
Nota-se que a inexigibilidade ocorre em razão da inviabilidade de competição ou ainda 
por falta de necessidade no processo licitatório conforme define a Lei 8.666/93.
A Administração Direta Federal é representada pelos três poderes: Poder Executivo, 
Legislativo e Judiciário, bem como pelos órgãos integrados responsáveis pela condução da 
administração da União, como é o caso dos diversos ministérios brasileiros. A seguir, é possível 
compreender melhor quais são os elementos que formam a divisão da administração pública.
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Licitações e processo orçamentário
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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Quadro 1 – Administração direta: todos os poderes.
Executivo Legislativo Judiciário Funções essenciais à justiça
Presidente da 
República
Governadores
Prefeitos
Ministros 
de Estado
Secretários
Câmara dos 
Deputados
Senado Federal
Assembleias 
Legislativas
Câmaras 
Municipais
Câmaras 
Distritais
Tribunais de 
Contas
Supremo Tribunal 
Federal
Superior Tribunal 
de Justiça
Tribunais Regionais 
Federais
Tribunal Superior 
do Trabalho
Superior Tribunal 
Militar
Tribunais de Justiça 
e Tribunais de 
Alçadas Estaduais
Ministério Público
Advocacia Pública
Defensoria Pública
Fonte: BRASIL, 1988. Adaptado.
No âmbito federal, a administraçãoindireta é representada pelos entes vinculados a 
cada ministério, entre eles as autarquias, as empresas e fundações públicas e as sociedades 
de economia mista, que também aparecem nas esferas municipal e estadual.
As autarquias são entidades com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, 
que desempenham atividades na administração pública, mas com a gestão administrativa e 
financeira descentralizadas, como por exemplo, as agências reguladoras. As empresas pú-
blicas são aquelas que possuem o capital inteiramente público e que são dedicadas a ativi-
dades econômicas, necessitando, assim, de uma personalidade jurídica de direito privado, 
como é o caso da Casa da Moeda do Brasil e da Caixa Econômica Federal (CEF).
As fundações públicas não possuem atividades típicas do Estado, mas desempenham 
atividades de interesse coletivo, atuando em diferentes áreas, como a educação, a cultu-
ra e a pesquisa. No Brasil, algumas dessas fundações atuam como autarquias, como é o 
caso do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Fundações públicas puras podem ser 
exemplificadas pela Fundação Centro Brasileiro de TV Educativa, que foi transformada em 
organização social (CASTRO, 2011).
Por fim, as sociedades de economia mista são pessoas públicas de direito privado que 
possuem participação do setor privado em seu capital. A função da maioria dessas sociedades 
é desenvolver atividades econômicas ou serviços de interesse coletivo, delegados pelo Estado.
Esses órgãos e entidades possuem em comum a necessidade de fazer licitações. Neste 
capítulo você entenderá o que representam as licitações e como elas fazem parte do contexto 
público, e, por consequência, da vida de todos os cidadãos.
Definida pela Lei 8.666/93 (conhecida como lei das licitações), a licitação é o proces-
so que visa garantir a observância do princípio constitucional da isonomia. Objetiva tam-
bém selecionar a proposta que for mais vantajosa para a administração pública e que será 
Licitações e processo orçamentário1
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle12
processada e julgada, observando, ainda, os princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, igualdade, publicidade e probidade administrativa, assim como a vinculação 
ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e ainda dos que lhe são correlatos 
(KOHAMA, 2013). 
De acordo com a Lei 8.666/93, observa-se que:
Art. 1° Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administra-
tivos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações 
e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios.
De acordo com Meirelles (2007), a licitação pode ser entendida como um procedimento 
administrativo utilizado pela administração pública para a escolha da proposta mais vanta-
josa para favorecer o interesse público. Di Pietro (2014) complementa esse conceito ao afir-
mar que a licitação é um procedimento administrativo pelo qual o ente público, exercendo 
sua função administrativa, faz a abertura a todos os possíveis interessados que estejam de 
acordo com as condições fixadas no instrumento convocatório, para que formulem propos-
tas, dentre as quais será selecionada aquela que seja mais conveniente para o ente, culminan-
do com a celebração do contrato.
A licitação pode ainda ser entendida como um conjunto de diferentes procedimentos 
administrativos integrantes da administração pública, para que compras ou serviços sejam 
contratados para qualquer uma das três esferas. Assim, são definidas regras tornando a 
compra ou contratação de serviços em um processo formal em que existe competição entre 
os interessados. 
Como foi visto, a licitação pode ocorrer nas três diferentes esferas públicas: União, esta-
dos e municípios. Desta forma, realizam licitações no Brasil a União, todos os governos es-
taduais e as mais de 5.500 prefeituras espalhadas por todo país, assim como todos os órgãos 
públicos desses entes. 
1.1.1 Legislação específica de licitação 
A licitação é um processo bastante complexo e envolve uma quantidade importante de legisla-
ção. No ano de 2002, houve a inclusão da modalidade de pregão às licitações, pela Lei 10.520 
relacionada às questões específicas de pregões na administração pública no âmbito federal. 
O pregão foi inserido como modalidade de licitação padrão, devendo o órgão fundamentar 
a opção por outra modalidade. Além disso, deve ser dada preferência pelo uso do pregão 
eletrônico, conforme o Decreto 5.450/2005:
Art. 4° Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória 
a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.
§1° O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de compro-
vada inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.
Licitações e processo orçamentário
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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Ambas as leis deverão ser observadas, e cada esfera do governo poderá, respeitando o 
conteúdo das normas gerais dessas legislações, criar os seus regulamentos próprios de acor-
do com regras e propriedades específicas de cada um dos entes públicos. 
Observa-se, também, que a Constituição Federal de 1988 traz vários princípios e regras 
relativas às licitações, da mesma forma que a Lei Complementar 123 trata da licitação espe-
cificamente sobre as empresas de pequeno porte (EPP) ou microempresa (ME), que partici-
pam do processo licitatório. Vejamos os tipos de licitação admitidos na legislação brasileira.
1.1.2 Modalidades de licitação
A licitação, de acordo com as leis 8.666/93 e 10.520/2002, está dividida em seis diferentes 
modalidades. A primeira, e a mais comum, é a concorrência: modalidade em que qualquer 
interessado pode participar na fase de habilitação preliminar, com a devida comprovação 
de certos requisitos mínimos exigidos pelo órgão público, de acordo com o edital específico. 
A tomada de preços é uma modalidade de licitação realizada entre interessados previa-
mente cadastrados ou que atendam às exigências até o terceiro dia da data de recebimento 
das propostas, obedecendo ainda a outras exigências.
No convite são selecionados e convidados no mínimo três interessados, entre esco-
lhidos e convidados pela administração. Essa é a modalidade mais simples de licitação e 
pode contar também com interessados que não tenham sido convidados, mas que estejam 
cadastrados, no âmbito federal, no Sistema de Cadastramento de Fornecedores (SICAF). 
Os estados e municípios podem possuir cadastro próprio.
Na modalidade de concurso há a escolha de um trabalho, seja ele científico, artístico ou 
técnico, que poderá ser premiado ou remunerado de acordo com edital prévio.
O leilão é uma modalidade utilizada para a venda de bens que não servem mais para 
a administração ou, ainda, de mercadorias apreendidas, bens penhorados ou imóveis que 
foram adquiridos por medida judicial.
O pregão, instituído pela Lei 10.520/2002 como sexta modalidade de licitação, está re-
lacionado com a aquisição de bens e serviços que possuam desempenho e qualidade que 
possam ser definidos, de forma objetiva, pelo edital. 
Quanto aos tipos, as licitações podem ser definidas conforme os critérios de julgamento 
utilizados para a análise das propostas, dispostos conforme elenca a Lei 8.666/93, artigo 45:
§1° Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modali-
dade concurso: 
I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para 
a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a propos-
ta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; 
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
Licitações e processo orçamentário1
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle14
IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou concessãode 
direito real de uso. 
§2° No caso de empate entre duas ou mais propostas, e após obedecido o dis-
posto no §2° do art. 3° desta Lei, a classificação se fará, obrigatoriamente, por 
sorteio, em ato público, para o qual todos os licitantes serão convocados, vedado 
qualquer outro processo.
Entende-se que o tipo de licitação padrão é o de menor preço, desde que observadas 
questões como qualidade, durabilidade e outros aspectos que garantam que está sendo con-
tratada a melhor opção.
1.2 Processo licitatório
O fato que marca o início de uma licitação é a necessidade surgida em al-
gum órgão público, o qual deverá iniciar o planejamento de todo o processo 
e de como deverá ser feita a contratação ou a compra do que necessita, sendo 
esse momento caracterizado como uma fase interna do processo licitatório. 
Na fase externa, o processo inicia-se com a publicação da licitação, cujo 
objetivo é dar conhecimento ao público da necessidade de aquisição de algo. Por fim, o 
objetivo central é representado pelo contrato entre as partes, cabendo à administração a 
fiscalização da execução do que foi firmado. Vejamos melhor essa fase externa.
1.2.1 Audiência pública
As modalidades de licitação para aquisição de produtos ou serviços foram categoriza-
das no artigo 23 da Lei das Licitações, que diz o seguinte (BRASIL, 1993): 
I - para obras e serviços de engenharia:
a) convite – até R$150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); 
b) tomada de preços – até R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
c) concorrência: acima de R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: 
a) convite – até R$80.000,00 (oitenta mil reais); 
b) tomada de preços - até R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais); 
c) concorrência – acima de R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
Para aquisições que envolvem valores relevantes, é necessário que seja realizada au-
diência pública previamente à publicação do edital, conforme especifica a Lei 8.666/93 em 
seu artigo 39:
Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licita-
ções simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no 
art. 23, inciso I, alínea “c” desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obriga-
toriamente, com uma audiência pública concedida pela autoridade responsável 
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Licitações e processo orçamentário
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com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a pu-
blicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis 
de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, 
à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar 
todos os interessados.
Essa audiência deverá ocorrer até 15 dias antes da data da publicação do edital e deverá 
ser divulgada, no mínimo, 10 dias antes de sua realização. É na audiência que os interes-
sados terão acesso às principais informações ligadas ao objeto da licitação e também terão 
oportunidade de se manifestar a respeito do processo.
1.2.2 Edital
O edital pode ser definido como o mais importante documento de uma licitação. Esse 
documento é também um instrumento pelo qual a administração torna pública a realização 
de uma licitação, sendo utilizado por todas as modalidades de licitação, exceto pela modali-
dade convite, que utiliza a carta-convite como documento oficial de divulgação.
No edital deverão ser definidas todas as regras da licitação, sendo que esse documento 
não pode conter nenhuma cláusula ou, ainda, condições que comprometam, de qualquer 
forma, a competição. Existem ainda outras questões que poderão anular o edital, como a im-
precisão ou omissão de pontos considerados essenciais ou, ainda, a presença de exigências 
excessivas ou impertinentes ao objeto da licitação. A sua publicação deverá observar:
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das to-
madas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da re-
partição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por 
uma vez: 
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou 
entidade da administração pública federal e, ainda, quando se tratar de obras 
financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por insti-
tuições federais; 
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respec-
tivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública 
Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; 
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, 
em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, 
prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a 
Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de 
divulgação para ampliar a área de competição. (Redação dada pela Lei n. 8.883, 
de 1994). (BRASIL,1993)
Para que os licitantes se preparem para a licitação, é preciso um tempo mínimo, que 
será utilizado para organização e busca de documentos e outras exigências do processo.
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No edital existe a participação de dois agentes muito importantes. O primeiro deles é 
a comissão de licitação e o segundo é o pregoeiro. A comissão de licitação é constituída por 
agentes públicos responsáveis pela condução das contratações nas licitações e o pregoeiro é 
quem irá conduzir o pregão com uma equipe de apoio, sendo que todos esses participantes 
deverão ser nomeados pela autoridade do governo. 
1.2.3 Habilitação dos licitantes
Considerando que já são conhecidos os detalhes e alguns dos participantes de uma 
licitação, veremos como funciona a habilitação dos licitantes. 
O processo de verificação dos documentos e requisitos dos licitantes é conhecido como 
habilitação dos licitantes e consiste, de forma básica, em validar quem poderá, efetivamente, 
participar do processo de licitação. Essa etapa é necessária para garantir que o licitante ven-
cedor do processo de licitação tenha condições, tanto técnicas quanto financeiras, de cum-
prir de forma adequada o contrato com o ente público.
Caso o licitante não seja habilitado, não poderá participar das outras etapas do processo 
de licitação. Entre as exigências verificadas no processo de habilitação dos licitantes estão a 
habilitação jurídica, a regularidade fiscal, regularidade trabalhista (conforme Lei 9.854/99), 
a habilidade técnica e a qualificação econômico-financeira. Todas necessárias para avaliação 
da real capacidade de entrega dos produtos ou serviços contratados. 
1.2.4 Julgamento das propostas
Nessa etapa é realizado o confronto entre propostas e ofertas, e, por consequência, a de-
terminação do vencedor do processo de licitação, que deverá ser escolhido de acordo com os 
critérios previstos no edital. Esse julgamento normalmente é feito pela comissão de licitação.
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de lici-
tação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de 
licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo 
com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferi-
ção pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
§ 1° Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modali-
dade concurso: 
I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para 
a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a propos-
ta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou concessão de 
direito real de uso. (BRASIL,1993) 
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O julgamento considerará os critérios estabelecidos objetivamente no edital ou no convi-
te. No caso de ser verificada alguma não conformidade, a proposta poderá ser desclassificada.
1.2.5 Recursos
Após a fase de julgamento, há a possibilidade de recorrer da decisão, direito este ga-
rantido constitucionalmente (art. 5°, inciso LV). O recurso poderá ser utilizado no processo 
licitatório que, entre outros motivos, sejam identificados atos que favoreçam um ou outro 
concorrente. De acordo com a modalidade de licitação utilizada, deverão ser observados di-
ferentes prazos para o ingresso do pedido recursal. Na Lei 8.666/93 esse tópico está disposto 
no artigo 109, que regulamenta seus prazos, características e outros assuntos relacionados. 
Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da 
lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitação ou inabilitação do licitante;
b) julgamento das propostas;
c) anulação ou revogação da licitação;
d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou 
cancelamento;
e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei; 
f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa;
II - representação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da intimação da decisão re-
lacionada com o objeto da licitação ou do contrato, de que não caiba recurso 
hierárquico;
III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, ou Secretário 
Estadual ou Municipal, conforme o caso, na hipótese do § 4° do art. 87 desta Lei, 
no prazo de 10 (dez) dias úteis da intimação do ato. [...] (BRASIL, 1993)
1.2.6 Homologação e adjudicação
Depois da fase de julgamento e recursos pela comissão, haverá o envio do processo à 
autoridade competente para homologação e adjudicação da licitação ao vencedor, que pode 
ser entendida como o ato de estabelecer a propriedade de algo a alguém, ou seja, para o 
vencedor da licitação.
Essa etapa também conta com um controle de legalidade no procedimento licitatório. 
Caso seja verificada alguma irregularidade no processo de licitação, em qualquer uma de 
suas fases, não haverá homologação pela autoridade competente.
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Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle18
1.3 Arrecadação e programação 
Os órgãos públicos, sejam de administração direta ou indireta, devem utili-
zar a licitação para adquirir produtos e serviços, processo que conta com a utili-
zação de dinheiro público.
Dentro do contexto público, as entradas de recursos são conhecidas 
como entradas ou ingressos, que não representam necessariamente receitas, 
na medida em que algumas dessas entradas podem não aumentar o patrimônio do ente pú-
blico, podendo estar relacionadas a uma restituição posterior ou representar meras entradas 
de caixa, ou ainda a recuperação de valores que foram emprestados (ROSA, 2013).
Outra questão muito importante é compreender que os órgãos públicos, devido às suas 
particularidades, possuem especificidades em relação ao reconhecimento da receita orça-
mentária, uma vez que esse reconhecimento está ligado a questões tanto legais quanto nor-
mativas. O Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP) define que a receita 
deverá ser reconhecia de acordo com o enfoque patrimonial e também de acordo com o 
enfoque orçamentário. 
Isso significa que no reconhecimento da receita sob o enfoque patrimonial observa-se uma 
variação ativa no patrimônio em contrapartida do direito no momento de ocorrência do fato ge-
rador, que irá ocorrer na efetivação do ingresso do valor de acordo com o regime de competência. 
Sob o enfoque orçamentário, de acordo com a Lei 4.320/64, serão evidenciados os as-
pectos efetivos da receita e isso ocorrerá de acordo com o regime de caixa, em que os valores 
deverão ser reconhecidos somente quando do seu efetivo recebimento pelos cofres públicos. 
Vamos compreender as fases da receita pública, as quais estão divididas da seguinte forma:
• receita orçamentária;
• depósitos de diversas origens (extraorçamentários);
• estorno de despesas.
A receita orçamentária e os depósitos de diversas origens, ou extraorçamentários, são 
os dois tipos de receita que mais ocorrem, sendo considerados clássicos dentro do contexto 
de contabilidade pública.
1.3.1 Receitas orçamentárias
O ingresso ou receita orçamentária está disposto na Lei 4.320/64 nos artigos a seguir: 
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, 
nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, 
ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas 
com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição competente, que verifica a pro-
cedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
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Licitações e processo orçamentário
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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Para Silva (2013), a receita orçamentária pode ser definida como a disponibilidade de 
recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem um novo elemento 
dentro do patrimônio público. Assim, pode-se concluir que as receitas orçamentárias são 
fontes de recursos, utilizados pelas diferentes esferas por meio de programas e ações e que 
servirão para atender às demandas da sociedade. Segundo o autor, a arrecadação desses 
ingressos deverá ser feita pelos entes públicos, que devem instituir, prever e promover a 
efetiva arrecadação de tributos que são de sua competência.
As receitas, de acordo com o que prevê a Lei 4.320/64, podem ser classificadas como 
receitas correntes e receitas de capital. A criação dessa classificação ocorreu para a identifi-
cação do recurso de acordo com seu fato gerador, identificando quais recursos são utilizados 
para atender às despesas correntes e quais são utilizados para as despesas de capital. Assim, 
sua categorização ocorre da seguinte forma:
As categorias econômicas da receita orçamentária obedecem a uma discri-
minação sequencial, obedecendo aos seguintes níveis: 1° nível: As Categorias 
Econômicas que são distribuídas, num 2° nível por origem, desdobradas num 
3° nível em espécie que, por sua vez, são analisadas num 4° nível em rubricas, 
num 5° nível por alíneas, num 6° nível por subalíneas, e podem chegar a um 7° 
nível por itens, podendo, ainda, se necessário chegar a um 8.º nível por subitens. 
(KOHAMA, 2013, p. 70)
De acordo com a Lei 4.320/64, a receita deverá obedecer ao seguinte esquema:
Quadro 2 – Detalhamento da receita pública.
Receitas correntes Receitas de capital
Receita Tributária Operação de crédito
Impostos Alienação de bens
Taxas Amortização de empréstimos
Contribuição de melhoria Transferências de capital
Receita de contribuições Outras receitas de capital
Receita patrimonial
Receita agropecuária
Receita industrial
Receita de serviços
Transferências correntes
Outras receitas correntes
Dentro desse detalhamento, as Receitas Correntes, de acordo com o artigo 11 da Lei 
4.320/64, são “[...] as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, indus-
trial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras 
pessoas de direito público ou privado [...]” e estas deverão atender às despesas correntes. 
Licitações e processo orçamentário1
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle20
As receitas tributárias são aquelas que a maioria de nós conhece, representadas por 
impostos, taxas e contribuições de melhoria. As receitas de contribuições são destinadas à 
captação de recursos relativos às contribuições sociais e econômicas e são utilizadas para a 
manutenção de programase serviços sociais e, também, de interesse coletivo. Na categoria 
de receitas patrimonial, agropecuária e industrial estão aqueles ingressos relativos à utiliza-
ção dos bens patrimoniais pertencentes ao Estado. 
A categoria de receitas de serviços decorre da prestação de serviços comerciais, finan-
ceiros, de transporte, comunicação ou outros serviços que possam estar ligados, como a 
utilização de faróis, aeroportos ou pedágios.
Kohama (2013) delimita as receitas correntes como transferências intergovernamentais 
(entre diferentes esferas de governo), de instituições privadas, do exterior e, ainda, pessoas 
ou convênios para o combate à fome.
As outras receitas correntes são geradas por multas, juros de mora, restituições da dívida 
ativa e outras não classificadas nas categorias anteriores. Nota-se que essas receitas estão volta-
das ao financiamento de atividades operacionais da gestão pública de qualquer esfera.
As receitas de capital são: 
§2° [...] as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de consti-
tuição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos rece-
bidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender des-
pesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento 
Corrente. (BRASIL, 1964) 
Essas receitas são aquelas que representam mutações patrimoniais que não afetam o 
patrimônio público, em que permutam somente os elementos patrimoniais, havendo um 
aumento no sistema financeiro ocorrido pela entrada de recursos e uma baixa no sistema 
patrimonial pela saída de um determinado item do patrimônio.
1.3.2 Receita extraorçamentária 
De acordo com Rosa (2013), as receitas extraorçamentárias são aquelas provenientes de 
todo e qualquer ingresso no caixa de entidades do setor público que não constituem receita 
do Estado, não integrando assim o orçamento público. Essas receitas têm um caráter apenas 
transitório e o Estado é responsável somente por sua intermediação, sendo que sua devolu-
ção e pagamento independem de autorização legislativa. 
1.3.3 Fases da receita
Vejamos como funcionam as fases na receita na gestão pública, ou seja, como ela é pre-
vista, arrecadada e recolhida. A primeira fase, conhecida como previsão, resulta da meto-
dologia de previsão de receitas, que é caracterizada pela organização para a elaboração da 
estimativa da receita, e, posteriormente, ocorre o lançamento.
Licitações e processo orçamentário
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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A próxima fase é a arrecadação, que é representada pela entrega de valores monetá-
rios pelos contribuintes aos bancos. Essa fase ocorre uma única vez. Posteriormente, temos 
o recolhimento, momento em que serão transferidos os valores, que foram recebidos pelo 
banco, para a conta específica do Tesouro. Essas fases podem ser melhor entendidas com a 
figura a seguir.
Figura 1 – Estágios da Receita Pública.
Metodologia Caixas Bancos
Previsão
Classificação
Unidade de caixa
Destinação
ArrecadaçãoLançamento Recolhimento
Fonte: BRASIL, 2007. Adaptado.
A ordem sistemática utilizada nas receitas públicas no Brasil segue o modelo de orça-
mento existente no país e os diferentes estágios identificam e facilitam a gestão dos ingres-
sos dos recursos no sistema público.
 Ampliando seus conhecimentos
Pregão: uma nova modalidade de licitação
(FERNANDES, 2000, p. 4)
O pregão é um aperfeiçoamento do regime de licitações para a 
Administração Pública Federal. Esta nova modalidade possibilita o incre-
mento da competitividade e a ampliação das oportunidades de participa-
ção nas licitações, contribuindo para o esforço de redução de despesas de 
acordo com as metas de ajuste fiscal. O pregão garante economias imedia-
tas nas aquisições de bens e serviços, em especial aquelas compreendidas 
nas despesas de custeio da máquina administrativa federal. Essa moda-
lidade permite ainda maior agilidade nas aquisições, ao desburocratizar 
os procedimentos para a habilitação e o cumprimento da sequência de 
etapas da licitação.
O pregão pode ser adotado para os mesmos tipos de compras e contrata-
ções realizadas por meio das modalidades concorrência, tomada de pre-
ços e convite. Podem ser adquiridos por meio de pregão os bens e serviços 
comuns, cujos padrões de desempenho e qualidade sejam objetivamente 
Licitações e processo orçamentário1
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle22
definidos por edital, por meio de especificações de uso corrente no mer-
cado. Incluem-se nesta categoria as peças de reposição de equipamentos, 
mobiliário padronizado, combustíveis e material de escritório e serviços, 
tais como limpeza, vigilância, conservação, locação e manutenção de 
equipamentos, agenciamento de viagem, vale-refeição, bens e serviços de 
informática, transporte e seguro saúde.
Para participar do pregão, os interessados devem encaminhar proposta 
escrita de preço para a Comissão de Licitação. As propostas de menor 
preço e as ofertas até 10% superiores são selecionadas. Desse modo, o 
pregão começa com um valor respaldado na realidade do mercado, pois 
quem exagerar na proposta correrá o risco de ficar fora da disputa. As 
regras do pregão estabelecem algumas salvaguardas para assegurar 
patamares mínimos de competitividade. Assim, no caso de seleção de 
menos de três ofertas após a abertura dos lances escritos, será permitida 
a participação dos autores das três melhores, quaisquer que tenham sido 
os preços oferecidos.
O pregão permite ainda o uso das novas tecnologias eletrônicas para a sua 
realização, reduzindo custos e facilitando a participação de maior número 
de competidores. Merece destaque o uso da internet como veículo para 
a divulgação dos avisos e editais do pregão. A integração do processo 
de compras governamentais a este ambiente tecnológico possibilita maior 
transparência, controle social e oportunidades de acesso às licitações 
públicas. [...]
 Atividades
1. Como pode ser definida, de forma resumida, a licitação dentro do setor público?
2. Que fase caracteriza o acesso dos interessados a um processo de licitação?
a. Audiência.
b. Edital.
c. Habilitação.
d. Julgamento.
e. Homologação.
3. De acordo com as definições utilizadas no setor público, como pode ser definida a 
receita orçamentária?
a. Excesso de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem 
um novo elemento dentro do patrimônio público.
Licitações e processo orçamentário
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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b. Programação de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que consti-
tuem um novo elemento dentro do patrimônio público.
c. Controle de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem 
um novo elemento dentro do patrimônio público e privado.
d. Disponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que 
constituem um novo elemento dentro do patrimônio público.
e. Disponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que 
constituem um novo elemento dentro do patrimônio privado.
 Resolução
1. A licitação é um processo que visa garantir a observância do princípio constitucional 
da isonomia. Além disso, visa selecionar a proposta que for mais vantajosa para a 
administração pública que será processada e julgada, observando, ainda, os princí-
pios da legalidade, impessoalidade, também da moralidade, igualdade, publicidade, 
probidade administrativa, assim como da vinculação ao instrumento convocatório, 
do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
2. (a) É na audiência que os interessados terão acesso às principais informações ligadas ao 
objeto da licitação e também terão oportunidade de se manifestar a respeito do processo.
3. (d) A receita orçamentária pode ser definida como a disponibilidade de recursos 
financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem um novo elemento 
dentro do patrimônio público. Assim, pode-se concluir que as receitas orçamentáriassão fontes de recursos utilizados pelas diferentes esferas, por meio de programas e 
ações e que servirão para atender as demandas da sociedade.
Finanças orçamentos público e órgãos de controle 25
2
Controladoria e 
orçamento público
Neste capítulo serão vistos, inicialmente, os conceitos relativos à controladoria e 
seu funcionamento na gestão pública. Além disso, serão explorados seus principais ins-
trumentos, com ênfase no controle e como este auxilia na gestão do dinheiro público. 
Assim, os controles externo e interno serão explorados, bem como sua importância 
como mecanismos de proteção dos recursos públicos e sua correta aplicação em prol 
da sociedade.
Posteriormente, serão estudados os fundamentos do orçamento público por meio 
das experiências de alguns países, como Inglaterra, França, Estados Unidos e Brasil, na 
implementação e desenvolvimento de políticas públicas.
Na sequência, será apresentada a evolução do orçamento público como instru-
mento de gestão, demonstrando as principais metodologias utilizadas e como estas 
evoluíram com as sociedades em que estão inseridas.
Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle26
2.1 Controladoria
Para que você possa entender o que é a controladoria dentro da gestão 
pública, é preciso, inicialmente, fazer uma analogia com o que acontece nas 
empresas privadas. Nessas organizações, o controle é representado por di-
ferentes áreas, a de orçamento, a de contabilidade, a de auditoria e também 
pela controladoria. Mais especificamente na controladoria, o controle acon-
tece pela execução de todos os processos relacionados à gestão da empresa e como estes 
podem ser coordenados de uma maneira mais eficiente.
Pode-se dizer que a controladoria na gestão pública tem como principal objetivo a 
orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto público, com a utilização de 
informações estratégicas e prévias, que poderão permitir ao gestor, antes mesmo do acon-
tecimento do fato, a intervenção e mudança do curso para que as ações estejam de acordo 
com as necessidades da sociedade. Observa-se que a implementação e o acompanhamento 
de diferentes ações para a racionalização dos recursos públicos se mostram essenciais para o 
futuro do país, principalmente por conta do aumento da população e, por consequência, da 
demanda de serviços públicos, das crises e do aumento do controle sobre a gestão pública. 
De acordo com Castro (2011), o controle é necessário à medida que as entidades passam a 
ter objetivos múltiplos, criando, com isso, a necessidade de delegação de atividades, o que irá 
requerer um maior controle para que todos desempenhem suas tarefas de maneira eficiente.
Se pensarmos dentro do contexto público, a existência do controle torna-se muito mais 
importante. No Brasil, de forma mais específica, existe uma grande preocupação, pelos dos 
administradores públicos, em privilegiar seus interesses próprios antes dos coletivos. Outro 
fator decisivo é o fato de a justiça brasileira ser muito lenta, o que gera poucos ganhos para 
quem não faz parte do setor público e é agravado pela falta de consciência dos cidadãos em 
relação aos seus direitos. O Brasil ainda não possui um mecanismo de controle social efi-
ciente, o qual deveria ser representado pela sociedade, existindo apenas alguns mecanismos 
voltados à otimização de processos públicos.
Na administração pública, a ênfase da controladoria é voltada para o controle externo 
e interno. Isso ocorre porque os dirigentes devem agir de acordo com as normas legais que 
delimitam as competências de cada órgão, mostrando assim o seu campo de atuação e os 
controles a que cada um destes deve se sujeitar. Com isso, os administradores públicos não 
podem agir com independência absoluta, não podendo, dessa forma, praticar atos que não 
estejam previstos por lei ou que visem ao interesse público. 
Castro (2011) menciona que existem sistemas de freios e contrapesos, representados 
pela divisão e pela independência dos diferentes poderes da União e níveis do governo. 
Além disso, existe a fiscalização efetuada pelos partidos políticos, a eleição periódica de 
governantes, além da pressão que é exercida pela opinião pública e também pela imprensa 
brasileira, e, com maior ênfase, pelos sistemas de controle interno e externo.
Na administração pública, o controle está pautado nos princípios da legalidade, im-
pessoalidade, moralidade, além da publicidade e eficiência. Existe uma divisão no controle 
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Controladoria e orçamento público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
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27
interno, que é aquele efetuado pelo próprio órgão e que é responsável por controlar e verificar 
a legalidade de seus próprios atos, para que possa existir uma segurança em relação a essas ati-
vidades e para que elas possam atingir as metas e os objetivos delimitados pela administração. 
Existe também o controle externo, feito de fora para dentro, ou seja, é um tipo de con-
trole feito por um órgão que não integra a estrutura do órgão público. No Brasil, de acordo 
com a Constituição Federal, o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, contando 
com o auxílio dos Tribunais de Contas.
Agora, vamos entender melhor esses diferentes tipos de controle que auxiliam a ges-
tão pública. 
2.1.1 Controle interno
O controle interno pode ser entendido como um processo que envolve a direção e o 
corpo de funcionários de um determinado órgão, estruturados com o objetivo de enfrentar 
riscos e de fornecer segurança razoável no desenvolvimento da missão do órgão público. 
De acordo com a Intosai (2007), os objetivos do controle interno são a execução, de for-
ma ordenada e com ética, economia, eficiência e eficácia, das operações que são executadas 
dentro do setor público. A economia pode ser entendida como a redução dos custos empre-
gados em uma determinada atividade, sem que exista perda da qualidade. 
Por sua vez, segundo Silva (2012), a eficiência está ligada à relação entre o produto, 
que pode ser um bem ou serviço, e os resultados e recursos para produzi-los. O autor ainda 
explica que a eficácia é a medida relacionada à produção de um bem ou serviço e ao modo 
como estes serão alcançados de acordo com os objetivos estabelecidos anteriormente.
Para garantir que cada uma das unidades públicas faça a sua parte de forma correta 
e buscando os melhores resultados, é necessário que o controle interno seja devidamente 
coordenado ou, ainda, que exista uma supervisão sobre o que está sendo executado, obser-
vando-se a economia, eficiência e eficácia. Para isso, no âmbito do Poder Executivo Federal, 
foi criada em 2 de abril de 2001 a Controladoria-Geral da União (CGU). 
A Controladoria-Geral da União é responsável pela coordenação e estruturação do sis-
tema de controle interno do Poder Executivo Federal. Seu funcionamento é guiado pela 
construção de padrões de qualidade que devem ser seguidos. 
A CGU também é responsável por assegurar que esses padrões sejam observados e que 
as metas estipuladas sejam cumpridas. Com suas ações, a CGU mantém a confiabilidade, 
bem como a integridade e exatidão das ações públicas, principalmente em relação à qualida-
de, prevenindo erros, fraudes, abusos, desvios e outros atos que possam lesar o patrimônio 
público. Uma das diretrizes da CGU é o enfrentamento à impunidade no Poder Executivo 
Federal. Como resultado da ação da CGU nos últimos 12 anos, 5.659 agentes públicos fo-
ram expulsos, entre estatutários, comissionados e aposentados. Uma grande quantidade 
dessas punições está fundamentada nas comprovações de práticas de atos relacionados à 
corrupção (BRASIL, 2016b). Entretanto, é preciso ressaltar que a investigação de atos de 
corrupção pelos agentes políticos não faz parte das atribuições da CGU.
Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle28
2.1.2 Controle externo
No controle externo há a fiscalização de um órgão sobre o outro que, de acordo com aConstituição Federal, são representados pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. 
Uma forma de controle político é a utilização do sistema de pesos e contrapesos. Nessa 
atuação, de acordo com as suas atribuições constitucionais, cada um dos poderes é incumbi-
do de limitar e frear a atuação dos outros poderes, para que seja mantida a fiscalização e, por 
consequência, o equilíbrio entre eles. Como exemplo desse sistema de freios pode-se citar a 
atuação do Poder Legislativo responsável por editar leis, enquanto o Poder Executivo, em 
seu papel de contrapeso, poderá vetar as decisões tomadas no Congresso. Outro exemplo 
desse sistema é a indicação de ministros dos tribunais superiores, feita pelo poder Executivo, 
mas aprovada pelo Senado.
Verifica-se que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, tanto o equilíbrio quan-
to a independência deverão ocorrer entre os três poderes, o que pode ser visto a seguir, de 
forma gráfica.
Figura 1 – Sistema de freios e contrapesos da Constituição Federal.
PODER 
EXECUTIVO
PODER 
LEGISLATIVO
PODER 
JUDICIÁRIO
Fonte: CASTRO, 2011, p. 266. Adaptado.
Em âmbito federal, pode-se dizer que o controle externo é exercido pelo Congresso 
Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). No âmbito estadual, esse con-
trole é desempenhado pelas Assembleias Legislativas, auxiliadas pelos Tribunais de Contas 
Estaduais (TCEs), que auxiliam também as Câmaras de Vereadores, responsáveis pelo con-
trole em nível municipal, exceto nas cidades de São Paulo e do Rio de Janeiro, que contam 
com a figura dos Tribunais de Contas Municipais.
Essa particularidade presente nas duas cidades citadas não poderá ocorrer em outras 
cidades, em função de interdição constitucional. Entretanto, isso não impossibilita a criação, 
pelos estados, de outro Tribunal de Contas do Estado, dividindo as funções desses tribunais 
em estaduais e municipais, situação que acontece em alguns estados brasileiros, como, por 
exemplo, Goiás e Pará.
Controladoria e orçamento público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
2
29
A partir desse controle, torna-se dever do administrador público prestar contas ao res-
pectivo Tribunal de Contas, incluindo, além das demonstrações contábeis, outros relatórios 
mais detalhados. Além disso, a prestação de contas é obrigatória para qualquer pessoa física 
ou jurídica, seja ela pública ou privada, que, de alguma forma, receba dinheiro ou valores 
públicos ou de responsabilidade de Ente Público, ou que em nome deste assuma obrigação 
de natureza pecuniária.
É competência do Poder Legislativo, seja em âmbito federal, estadual ou municipal, e 
do sistema de controle interno de cada poder, a fiscalização contábil, financeira, orçamen-
tária, operacional ou patrimonial de um ente público, de administração direta ou indireta, 
no que diz respeito à observância dos princípios da legalidade, legitimidade, economicida-
de e aplicação das subvenções e renúncias de receitas. Para o controle externo pelo Poder 
Legislativo, também haverá o auxílio dos Tribunais de Contas. 
2.2 Fundamentos do estudo dos orçamentos 
públicos I
Falando de gestão pública e de seus principais aspectos, vejamos como 
nasceram os fundamentos do estudo dos orçamentos públicos e quais são as 
suas bases e sua evolução nos diferentes países.
2.2.1 Inglaterra
De acordo com Giacomoni (2012), em 1217, na Inglaterra, existiam menções ao controle 
feito pelo Parlamento, sendo ilustradas por pressões de barões feudais que visavam escapar 
do poder do rei sobre a cobrança de tributos. O artigo 12 da Carta Magna inglesa pode ser 
considerado, apesar da falta de alguns itens como a despesa pública, como o primeiro em-
brião de orçamento público daquela nação.
Após várias e importantes mudanças, com maior ênfase naquelas ocorridas no século 
XIX, o orçamento público inglês foi aperfeiçoado e considerado como um importante ins-
trumento de política econômica e financeira do Estado, a Inglaterra destacou por delinear a 
natureza técnica e jurídica desse instrumento e por difundir a instituição orçamentária para 
outros países que tiveram como base seu modelo bem-sucedido. 
2.2.2 França
Na França, assim como na Inglaterra, a instituição orçamentária surgiu depois da adoção 
do consentimento popular do imposto, outorgado pela Revolução de 1789. Durante o período 
de controle do país por Napoleão, o controle representativo sobre a criação de impostos não 
era respeitado, marcando uma das poucas épocas em que o princípio foi infringido.
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Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle30
Após a restauração, a Assembleia Nacional passou a participar do processo orçamen-
tário. No ano de 1815, houve o decreto da Lei Financeira Anual, que ainda não controlava o 
orçamento. No entanto, a partir de 1831, esse controle passou a ser completo. 
Da mesma forma que o da Inglaterra, o sistema francês ajudou a consolidar algumas 
regras que são aceitas dentro do contexto público até os dias atuais. Entre essas regras, 
temos a anualidade do orçamento público, a votação do orçamento antes do início do 
exercício, assim como a obrigação de o orçamento conter as previsões para o exercício 
(ligada ao princípio da universalidade), bem como a não vinculação dos itens de recei-
tas e despesas específicas, que, atualmente, é reconhecido como princípio da não afetação 
financeira (GIACOMONI, 2012).
2.2.3 Estados Unidos
Uma das hipóteses de surgimento da Revolução da Independência Americana é que ela 
seria decorrente da contrariedade dos americanos quanto ao valor dos impostos cobrados 
pelo governo inglês, uma vez que este lançou impostos à revelia de qualquer consulta das 
colônias americanas. 
No ano de 1802, a Câmara dos Representantes Americanos designou a Comissão de 
Meios e Recursos, que assumiu forte controle das finanças públicas. Essa comissão fazia o 
papel de órgão de planejamento, consolidava programas setoriais e possibilitava uma visão 
do conjunto das finanças do Estado.
Após diversas mudanças, mais precisamente no ano de 1920, cerca de 44 estados ameri-
canos haviam feito reformas orçamentárias, contando com 23 estados que já tinham o seu or-
çamento elaborado pelo Poder Executivo. Essas reformas buscavam distribuir a elaboração, a 
aprovação, a execução e o controle da melhor forma entre os poderes Legislativo e Executivo.
Na década de 1950, o Congresso Americano aprovou a Lei do Processo do Orçamento 
e da Contabilidade, que ainda não continha de forma expressa a palavra orçamento de desem-
penho, mas já autorizava o presidente a apresentar no orçamento as funções e atividades do 
governo de acordo com as atividades que este julgasse mais adequadas. 
No ano de 1965, o então presidente Johnson concedeu uma entrevista relatando que se-
ria introduzido um novo e revolucionário sistema de planejamento e programação do orça-
mento relativo ao Governo Federal. O sistema contaria com o uso de ferramentas modernas, 
permitiria cumprir as promessas de uma vida melhor para os americanos, ao menor cus-
to possível. Essa técnica ficou conhecida como PPBS (Planning, Programming and Budgeting 
System) ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento, composto por uma série de 
estudos e aplicações práticas, realizadas em órgãos militares e pela empresa de consultoria 
Rand Corporation (GIACOMONI, 2012).
O PPBS foi adotado em um momento em que os Estados Unidos estimulavam progra-
mas públicos ambiciosos. No entanto, vários problemas sofridos pelo país trouxeram um 
questionamento: planejar e programar para quê?
Controladoria e orçamento público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
2
31
Dessa forma, no ano de 1970, o Presidente Nixon dispensou o uso do PPBS pelos 
órgãos federais, levando muitos estados e cidades a tentarem o mesmo, porém, com re-
sultados ruins. Posteriormente, os Estados Unidos inovaram uma vez mais com a imple-
mentação do Orçamento Base-Zero (OBZ), concebido para instituições privadas,mas, em 
1973, utilizado pelo governo da Geórgia em seus procedimentos estaduais. Esse modelo 
foi implementado por Jimmy Carter, que ao assumir a presidência americana tornou-se 
um grande entusiasta e usuário do OBZ, esforçando-se para que este fizesse parte do mo-
delo federal. Assim, no final dos anos 1970, muitas empresas e organizações públicas já 
adotavam esse sistema, que passou a ser bastante valorizado na fase de recessão em que 
os Estados Unidos mergulhavam.
Passando para a década de 1990, mais especificamente 1993, o Congresso Americano 
reafirmou seu interesse em temas orçamentários e no aperfeiçoamento da administração 
federal ao aprovar a Lei de Desempenho e Resultados do Governo (Government Performance 
and Results Act – GRPA).
Nas novas normas estabelecidas no país os principais requisitos eram: estabelecer me-
tas estratégicas; medir o desempenho, que deve estar ligado ao orçamento; e monitorar e 
reportar o progresso no alcance de metas. A partir daquele momento, as agências governa-
mentais passaram a ter mais responsabilidades, como executar os planos estratégicos, pre-
parar planos anuais de desempenho e metas e reportar anualmente sobre seu desempenho. 
Por fim, a partir do ano de 2001 foi adotado nos Estados Unidos o orçamento de desem-
penho que, apesar das dificuldades, teve sua implementação recomendada após os pilotos 
testados de 1998 a 1999 em cinco agências do país. 
2.2.4 Brasil
No Brasil, a Inconfidência Mineira (abortada pelo governo em 1789) teve como prin-
cipal motivação o descontentamento com as disposições orçamentárias emanadas de 
Portugal. Com a vinda do rei Dom João VI, o Brasil passou por um processo de reorgani-
zação das finanças em razão de haver maior necessidade de disciplinamento na cobrança 
de tributos aduaneiros, devido também à abertura dos portos brasileiros. Assim, no ano de 
1808, foram criados o Erário Público, representando o Tesouro e o Regime de Contabilidade 
(GIACOMONI, 2012).
Na Constituição Imperial de 1824, surgem no Brasil os primeiros indícios de elaboração 
do orçamento. Na época, houve certa dificuldade na implementação de tal ideia. No dia 14 
de dezembro de 1827, foi criada oficialmente a primeira lei de orçamento no Brasil. Porém, a 
lei era deficiente em relação aos mecanismos arrecadadores das províncias da época. A nova 
norma também apresentava dificuldades na comunicação e nos conflitos com outras normas 
legais, o que acabou por frustrar a lei orçamentária.
Após essas tentativas, não bem-sucedidas, foi estabelecido, no ano de 1830, um decre-
to-lei que fixava a despesa e orçava as receitas das antigas províncias para os exercícios de 
1831 e 1832. Naquela época, as competências estavam divididas. O Executivo deveria elabo-
rar a proposta orçamentária, a Assembleia Geral, representada pela Câmara dos Deputados 
Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle32
e pelo Senado, deveria aprovar a lei orçamentária e a Câmara dos Deputados deveria ter a 
iniciativa sobre impostos. 
No ano de 1834, foi elaborada uma emenda à Constituição em que foram definidas mais 
competências relativas ao funcionamento das Assembleias Legislativas provinciais. Estas 
deveriam fixar as despesas municipais e provinciais, além dos impostos necessários para 
atender a tais encargos, bem como a repartição de rendas que deveria ser feita entre os mu-
nicípios e a fiscalização do emprego desses valores.
Em 1891, após a Proclamação da República, houve uma alteração na distribuição das 
competências em relação ao orçamento público, passando este a ser função privativa do 
Congresso Nacional, bem como a tomada de contas do Executivo. Ainda naquela época foi 
instituído pela Constituição Federal o Tribunal de Contas, que tinha como principal função 
auxiliar o Congresso no controle do orçamento público. O momento também foi marcado 
pela transformação das províncias em estados, o que lhes conferiu maior autonomia, esten-
dida para os municípios, com o auxílio da primeira constituição republicana no Brasil.
Após diversas mudanças, na Constituição de 1967 foi dada especial relevância ao orça-
mento, sendo disciplinado por meio de oito parágrafos e inúmeros artigos, o que acarretou 
na criação de novas regras e princípios que foram incorporados ao orçamento, com extensão 
aos estados brasileiros.
Em 1969, devido a uma crise política, foi criada uma emenda constitucional que alterou 
muitos dos aspectos da Constituição de 1967, mantendo somente os aspectos relativos ao 
orçamento, inclusive aqueles que limitavam a capacidade de iniciativa do Legislativo em 
leis que gerassem despesas e emendas no orçamento (GIACOMONI, 2012).
Finalmente em 1881, o Brasil recebeu a sua sétima Constituição Federal, sendo o tema 
orçamentário amplamente discutido, uma vez que esse tema era visto como perdido numa 
época em que o Brasil foi marcado por governos autoritários.
Na Constituição de 1988, as novidades em relação ao texto constitucional dizem respeito 
à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de Lei do orçamento 
sobre as despesas e em relação à explicação do sentido da universalidade orçamentária.
Nessa Constituição, uma das maiores novidades foi a instituição do Plano Plurianual 
e da Lei de Diretrizes Orçamentárias que compõem, juntamente com o orçamento de cada 
ano, o que conhecemos como Orçamento Anual; o sistema orçamentário; e o Ciclo Ampliado 
que, atualmente, é conhecido como Plurianual, de gestão orçamentária e financeira pública.
Em relação à modernização do orçamento no Brasil, a maior novidade foi a substituição 
da classificação funcional-programática pela classificação funcional e por programas, o que 
não garante o sucesso do sistema orçamentário, mas demonstra um caminho que poderá 
melhorar, de forma substancial, o sistema público brasileiro. Vamos agora entender melhor 
como o conceito de orçamento público tem evoluído e como essas mudanças permitem que 
seja feita uma melhor distribuição dos valores para as sociedades.
Controladoria e orçamento público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
2
33
2.3 Fundamentos do estudo dos orçamentos 
públicos II
Para entender a evolução conceitual do orçamento, inicialmente, é preci-
so compreender o seu contexto com um todo. Giacomoni (2012) destaca que 
o orçamento não pode ser considerado uma disciplina, mas sim uma área de 
interesse de diversas disciplinas, garantindo a ele diferentes naturezas: política, econômica, 
administrativa, jurídica, contábil e financeira.
O orçamento, dentro do contexto público, pode ser definido como o processo de ava-
liação de demandas e de escolhas entre as alternativas, ressaltando-se, assim, sua natureza 
política. Mas, quando olhamos somente para os aspectos fiscais, vislumbramos aqueles rela-
cionados com despesas, receitas, deficits, dívidas. Isso demonstra que estaremos focando na 
natureza econômica do orçamento. 
Por outro lado, ao relacionarmos o orçamento à lei que estima a receita e autoriza os 
limites de gastos, definimos a sua natureza jurídica; quando o observamos como um instru-
mento para a realização da administração pública, damos destaque ao instrumento de ges-
tão; e, que por fim, quando o relacionamos à arrecadação e aos pagamentos, evidenciamos 
o aspecto financeiro. 
De acordo com Silva (2013), a técnica mais antiga é aquela conhecida como orçamento 
tradicional ou clássico. Nesse tipo de orçamento havia somente a fixação da despesa e a pre-
visão da receita, ainda sem nenhum tipo de planejamento do governo.
Esse orçamento era considerado apenas uma peça contábil-financeira. Representava me-
ramente um documento de previsão de receita e de autorização de despesa, sem preocupação 
com a realização de programas de trabalho do governo. Sua atenção estava voltada apenas 
para a realização das tarefas dos órgãos públicos, sem questionamento em relação aos seus 
objetivos e metas. A seguir um exemplo que pode ajudar a entender o modelo tradicional.Quadro 1 – Orçamento tradicional.
Órgão Elemento Valor
Secretaria da Educação Material escolar R$ 50.000.000,00
Secretaria da Educação Material de expediente R$ 150.000,00
Secretaria da Educação Servidores ativos e inativos R$ 1.000.000,00
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
De acordo com o quadro, existe a delimitação do órgão, o elemento de gasto e o valor fi-
xado para tal. Giacomoni (2012) destaca que o orçamento tradicional era um controle políti-
co, na medida em que esse instrumento tinha como função, desde o início de sua utilização, 
possibilitar aos órgãos de representação um controle sobre o Executivo.
Vídeo
Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle34
2.3.1 Orçamento por desempenho ou por realizações
Esse tipo de orçamento pode ser considerado uma evolução do orçamento tradicional. 
Sua origem remonta ao século passado, período em que começaram as preocupações com 
os resultados dos gastos públicos e não apenas com os gastos em si. 
O orçamento por desempenho ou realizações foi considerado um passo importante para 
a evolução do tópico na gestão pública, que passou a se preocupar com o que o governo faz e 
não somente com o que é comprado. Silva (2013) destaca que no orçamento por desempenho 
começam as medições de realizações públicas, como, por exemplo, quilômetros asfaltados 
em vias públicas ou ainda crianças atendidas pelo sistema escolar.
2.3.2 Orçamento base zero
O orçamento base zero, ou OBZ como é chamado, já teve grande importância na admi-
nistração pública e foi utilizado a partir dos anos 1960 com o intuito de eliminar as práticas 
nocivas observadas nas justificativas de aumento de verbas.
Essa técnica foi utilizada para elaboração do orçamento-programa, consistindo em uma 
análise crítica dos recursos que eram solicitados pelos órgãos governamentais. 
No momento de elaboração da proposta orçamentária deveria se atentar para uma série 
de questionamentos sobre as reais necessidades dos valores que estavam sendo solicitados em 
cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Isso obrigava 
os órgãos a fazerem as justificativas dos gastos desde a fase de elaboração da proposta, como 
se esta estivesse partindo do zero, sem utilizar o ano inicial como mínimo para comparação.
2.3.3 Orçamento participativo
A técnica de orçamento participativo é considerada uma complementação da democra-
cia representativa. Ela permitiria ao cidadão debater e definir o destino dos recursos públi-
cos. Assim, a população seria responsável por decidir as prioridades de investimento, bem 
como as obras e os serviços que seriam executados.
O orçamento participativo estimula o exercício da cidadania, além de permitir um 
maior compromisso com a população e com o bem público. Um bom exemplo desse tipo de 
orçamento foi observado por Giacomoni (2012) na Prefeitura Municipal de Porto Alegre. No 
entanto, o pioneiro nesse tipo de orçamento foi o município de Lages (SC), que o utilizava 
desde anos de 1970, quando havia a participação pública para melhor destinação dos recur-
sos financeiros.
Em Porto Alegre, ao longo das gestões de Olívio Dutra (1989-1992) e de seu sucessor 
Tarso Genro (1993-1996; 2001-2004), houve experiências com o orçamento participativo. A 
prioridade nas escolhas dos investimentos era feita pela administração pública e compar-
tilhada com o poder comunitário. Esse poder comunitário é representado por assembleias 
e reuniões dos mais variados tipos de entidades e instituições comunitárias, como, por 
Controladoria e orçamento público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
2
35
exemplo, associações de bairros, centros, sociedades de amigos, entre outras organizações 
que representem, de forma ativa, a sociedade em geral.
O processo de participação popular envolve, em uma primeira etapa, as demandas e 
reivindicações populares, com discussões e aprovações em reuniões e assembleias de enti-
dades comunitárias.
Em um segundo momento, as demandas são aprovadas no nível de cada entidade e são 
hierarquizadas de acordo com as prioridades trazidas e defendidas na região. Nessa etapa 
existe a definição de prioridades de cada região para formação do orçamento participativo.
Na terceira etapa, observa-se a eleição dos representantes no conselho do orçamento 
participativo, sendo também definidos os delegados que participarão do fórum do orça-
mento participativo, que conta com mais reuniões e assembleias em que há a participação 
do público.
Na quarta etapa as reuniões do conselho do orçamento participativo são ordenadas em 
sessões em que os representantes comunitários tomam conhecimento das finanças munici-
pais, bem como das projeções orçamentárias para os exercícios futuros. Nesse momento eles 
devem apresentar e defender, uma vez mais, as prioridades que estão representando. 
Por fim, na quinta etapa, são realizadas as reuniões do fórum do orçamento participativo 
com a participação de um colegiado amplo e com o objetivo maior de envolver a população, 
especialmente no que diz respeito ao acompanhamento da execução do plano de investimen-
tos e também na fiscalização da execução do orçamento e das obras públicas realizadas.
2.3.4 Orçamento-programa
A Lei 4.320/64 e o Decreto 200/67 foram os responsáveis pela implementação do concei-
to de orçamento-programa no Brasil. Esse tipo de orçamento foi implementado depois da 
experiência bem-sucedida dos Estados Unidos no uso do orçamento de desempenho.
Esse tipo de orçamento, de acordo com Silva (2013), é o que melhor permite identificar 
programas, projetos e atividades que a administração pública pretende realizar. Também 
permite conhecer seus objetivos, metas, custos envolvidos e resultados esperados. Isso ofe-
rece uma maior transparência nos gastos públicos. No orçamento programa, são estimadas 
pelo governo as receitas e são fixadas as despesas, o que permite o controle das finanças 
públicas e a execução das ações governamentais. Esse tipo de orçamento é bastante diferente 
do orçamento tradicional conforme você pode ver a seguir.
Quadro 2 – Lógica do orçamento tradicional.
Classificação Recursos Problemas a resolver
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
Quadro 3 – Lógica do orçamento-programa.
Problemas a resolver Recursos Classificação
Fonte: SILVA, 2013. Adaptado.
Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle36
No orçamento-programa, o foco é dado para os problemas que devem ser resolvidos e, 
aí sim, são destinados recursos e posteriormente é feita a classificação. Esse modelo refere-se 
à elaboração e execução de três leis: o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e o Orçamento Anual (LOA) que, conforme afirma Silva (2013), representam e mate-
rializam em conjunto o planejamento e a execução de políticas públicas federais. 
 Ampliando seus conhecimentos
Administração pública: lei de 
responsabilidade fiscal e a controladoria
(KALIFE, 2004, p. 268-269)
[...]
O orçamento público surgiu, como instrumento administrativo, na 
Inglaterra no ano de 1822. Constituía-se num modo da sociedade impor 
uma limitação aos gastos públicos, evitando os sucessivos e crescentes 
aumentos de tributos. Por isso, é natural que o orçamento esteja ligado 
ao controle sobre a ação administrativa e a definição da responsabilidade 
fiscal.
Orçamento nasceu como instrumento de controle – controle da sociedade 
sobre a administração pública; na essência, é o espírito da ação democrá-
tica que é sentido. Nada é mais relevante do que permitir ao povo que 
imponha ao governante limite ao direito de arrecadar, em nome do povo 
e para o povo.
É de vital importância ressaltar o caráter instrumental imposto pelo orça-
mento e que este não é um fim em si mesmo, mas uma ferramenta, sem a 
qual não se administra. O orçamento inter-relaciona e interage com diver-
sos campos do conhecimento, entre eles podemos citar a Contabilidade, a 
Economia, o Direito, a Administração.
O impulso dadona implementação do regime orçamentário e fiscal bra-
sileiro atual é uma marca da política econômica dos últimos anos, cons-
tituindo-se um importante apoio para o atual cenário de crescimento 
econômico. Seguido de estabilidade de preços, este crescimento passou 
a ser auto-sustentável. Além da melhora nos resultados orçamentários 
e fiscais, significando um maior comprometimento com resultados para 
a sociedade, várias foram as mudanças institucionais, com o objetivo 
não só de permitir a solvência do setor público a longo prazo, por meio 
Controladoria e orçamento público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
2
37
da estabilização do endividamento público, mas também de aumentar 
a transparência fiscal, haja vista a importância dada ao planejamento 
orçamentário.
As previsões orçamentárias atuais são peças criadas após o advento da Lei 
de Responsabilidade Fiscal que se propõe a diminuir os riscos que afetam 
o cumprimento de metas de resultados.
[...]
 Atividades
1. Como pode ser definido o principal objetivo da controladoria no contexto da gestão 
pública?
a. Orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto público com a utiliza-
ção de informações estratégicas e prévias.
b. Fiscalização da aplicação dos recursos públicos e de seus gestores.
c. Estudo dos impactos dos gastos públicos nas diferentes esferas de poder do Brasil.
d. Controle contábil das contas públicas, assim como dos ingressos e dispêndios no 
erário público.
e. Limitação dos gastos, de acordo com as prioridades de cada ente federativo.
2. O controle interno pode ser entendido como um processo que envolve a direção e 
o corpo de funcionários de um determinado órgão, estruturado com o objetivo de 
enfrentar riscos e de fornecer segurança razoável no desenvolvimento da missão do 
órgão público. Quais são os seus objetivos?
3. Entre os principais conceitos de orçamento, qual pode ser considerado como a evo-
lução do orçamento tradicional?
a. Orçamento base zero.
b. Orçamento participativo.
c. Orçamento-programa.
d. Orçamento por desempenho.
e. Orçamento geral.
 Resolução
1. (a) Pode-se dizer que a controladoria na gestão pública tem como principal objetivo 
a orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto público com a utili-
zação de informações estratégicas e prévias, que poderão permitir ao gestor, antes 
Controladoria e orçamento público2
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle38
mesmo do acontecimento do fato, a intervenção e mudança do curso para que as 
ações estejam de acordo com as necessidades da sociedade.
2. De acordo com a Intosai (2007), os objetivos do controle interno são a execução, de 
forma ordenada, com ética, economia, eficiência e eficácia das operações que são 
executadas dentro do setor público. A economia pode ser entendida como a redução 
dos custos que são empregados em uma determinada atividade, sem que exista a 
perda da qualidade. 
3. (d) O orçamento por desempenho ou por realizações pode ser considerado como 
uma evolução do orçamento tradicional, sua origem remonta ao século passado, 
período em que se iniciaram as preocupações com os resultados dos gastos públicos, 
e não apenas com os gastos em si. 
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle 39
3
Sistema de planejamento 
no setor público
Neste capítulo trataremos sobre o que é o planejamento e como ele é aplicado den-
tro do setor público. Para isso, é necessário compreender como esse conceito surgiu, 
como foi empregado na administração privada e como suas principais técnicas foram 
aplicadas, de forma exitosa, dentro da gestão pública.
Também serão explorados os objetivos e as principais etapas e formas de planeja-
mento público no Brasil, bem como suas principais características. 
Na sequência serão abordados os modelos brasileiros de planejamento, com maior 
ênfase para a década de 1990 até os dias atuais. Será apresentado um exemplo do 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e seu impacto bem-sucedido dentro 
do planejamento.
Na última parte do capítulo serão abordados os conceitos de planejamento e orça-
mento governamental e como estes estão integrados na administração pública. O enfo-
que predominante neste livro é do planejamento e orçamento governamental observa-
dos sob a ótica federal. Entretanto, cabe lembrar que a integração entre os diferentes 
instrumentos, PPA, LDO e LOA, também é uma valiosa ferramenta para estados e 
municípios, sendo responsáveis pela garantia da informação sobre as origens de recei-
tas e sua devida destinação.
Sistema de planejamento no setor público3
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle40
3.1 Planejamento do setor público
Planejamento pode ser definido como uma metodologia em que são es-
tabelecidos e também decididos alguns objetivos para a solução de proble-
mas previamente identificados. No planejamento deverão constar, de forma 
antecipada, as ações e os recursos que serão utilizados para alcançar os ob-
jetivos pretendidos, sejam eles materiais, humanos ou financeiros. Mas será 
que o planejamento se resume apenas a isso?
Outra definição de planejamento é a de que ele é um processo decisório, que deverá ser 
desenvolvido com antecedência, para que possam ser definidos objetivos e como estes serão 
alcançados, além do que deverá ser adotado por uma determinada entidade para que isso 
seja possível. Uma necessidade do planejamento é que seja definido, também de maneira 
prévia, em quais níveis hierárquicos irão ocorrer as mudanças necessárias.
O planejamento também pode ser entendido como uma metodologia para a unifor-
mização de procedimentos que serão utilizados na execução de ações para que exista a 
interação entre os diferentes níveis hierárquicos de um determinado ente, buscando assim 
a melhoria no processo de ação. Pode-se dizer que o planejamento é um instrumento que 
busca harmonizar as decisões tomadas por cargos hierárquicos superiores com aqueles in-
feriores, buscando, principalmente, que estes contribuam para o alcance das metas preten-
didas. Por fim, pode-se dizer que o planejamento é um processo que busca definir o que 
se quer fazer e como se fazer, com a utilização dos recursos de forma racional, observando 
eficiência, eficácia e efetividade.
Caso não exista um processo decisório bem delimitado e implementado, ou seja, que 
não promova a interação necessária entre os diferentes níveis hierárquicos dentro do setor 
público, é provável que o planejamento não ocorra de forma satisfatória.
Imagine uma empresa de pequeno porte, constituída por poucos funcionários e que não 
possui atividades tão complexas, o que facilita o processo de planejamento. Porém, à medida 
que essa empresa cresce, que as atividades ficam mais complexas e que o número de colabo-
radores aumenta, é necessário utilizar um conjunto de medidas para que metas e objetivos 
sejam alcançados. É preciso lembrar aqui que os estágios de desenvolvimento e as realidades 
de cada empresa são diferentes, o que irá requerer dentro do planejamento uma série de mu-
danças e correções no rumo, para que os objetivos sejam atendidos da melhor forma. 
É possível perceber que uma administração pautada apenas em processos simplificados 
poderá ter dificuldades em alcançar os objetivos traçados. Agora, em vez de pensar a situa-
ção citada em uma empresa, vamos substituí-la por uma pequena prefeitura. Os objetivos 
empresariais dão lugar aos objetivos da administração pública, a fim de atender aos anseios 
e necessidades da sociedade. Percebe-se que o planejamento se faz igualmente necessário. 
No caso de uma prefeitura, por exemplo, cada vez mais os instrumentos e normatiza-
ções obrigam o gestor público a focar sua função de forma estratégica, e ele deverá delegar 
Vídeo
Sistema de planejamento no setor público
Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle
3
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a produção de bens e serviços para a satisfação das necessidades da sociedade. Isso será 
feito com os recursos que foram arrecadados e que