AULA 4

Prévia do material em texto

AULA 4 
ELABORAÇÃO, GESTÃO E 
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
Prof. Raphael Hardy Fioravanti 
 
 
2 
TEMA 1 – O QUE É GOVERNANÇA 
Governar significa gerenciar diferentes necessidades, desejos e grupos 
políticos, cada qual com os seus próprios interesses. A gestão pública, desde os 
primeiros estudos gregos, muito evoluiu no ato de governar, em especial com as 
propostas da administração desde a Revolução Industrial. 
O que iremos trabalhar aqui é o conceito de governança a ser praticado 
em Estados Democráticos de Direito. Isso significa, é claro, considerarmos a forte 
influência da globalização, com entrada cada vez maior de atores globais 
internacionais, a interdependência dos Estados nos mais diferentes setores e a 
complexidade das relações advindas desde novo cenário. 
Primeiramente, vamos aqui conceituar o que é governança e, a partir 
desse conceito, fazermos os desdobramentos que impactam na gestão de 
políticos públicas. 
1.1 Governança 
O conceito de governance surgiu a partir de discussões patrocinadas pelo 
Banco Mundial, com o objetivo de se aprofundar os conhecimentos que podem 
garantir um Estado mais eficiente (Diniz, 1995). O que começou com discussões 
de ordem econômica, logo se tornaram bem mais amplas, mostrando a 
necessidade de ação estatal mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais 
e políticas. 
Segundo o Banco Mundial, Governança é o exercício da autoridade, 
controle, administração, poder do governo. É a maneira como o poder é 
exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país 
na busca do desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de 
planejar, formular e implementar políticas e cumprir as suas funções. 
O Instituo Brasileiro de Governança Corporativa – IBCC ainda nos 
apresenta que há quatro princípios de governança que são aplicáveis no cenário 
nacional, que são: transparência, equidade, prestação de contas e 
responsabilidade corporativa (TCU, 2014). 
1.2 Governança e Globalização 
A chamada nova gestão pública (new public management), também 
conhecida como administração pública gerencial, se desenvolve a partir de 
 
 
3 
conceitos práticos da administração pública em todo mundo. É um conjunto e 
ideias que procura reinventar os processos de gestão governamental, fazendo 
uso de mecanismos mais modernos da administração. É claro que, dada as 
especificidades, não podemos implementar os modelos de gestão do mundo 
privado na administração pública, mas seus conceitos e modelos podem servir 
para estimular as mudanças e modernizar o modelo vigente. 
Desde a década de setenta, procura-se fazer com que o governo 
funcione melhor e com menos custos. Podemos ver isso por meio de 
propostas de austeridade fiscal, esforços para aumentar a produtividade pública 
e buscas de mecanismos para a prestação de serviços públicos, por meio da 
terceirização, com a contratação de empresas privadas por meio de licitações, 
ou por meio de concessões. Também encontramos os maiores esforços para a 
privatização das empresas públicas, procurando, assim, trazer maior 
racionalidade aos serviços e clareza das prioridades onde o Estado realmente 
precisa ser o executor dos serviços. 
E esse fenômeno é global, exigindo, inclusive, a cooperação dos países 
entre si na busca de soluções de problemas sistêmicos, como por exemplos o 
controle da disseminação de doenças (como visto em 2020 com a Covid), 
incremento do comércio internacional, controle sobre a diminuição da 
biodiversidade e das reservas naturais, que afetam as reservas de alimentos 
advindos do extrativismo e a regulação do clima mundial, ou também da gestão 
internacional da migração de pessoas entre as nações (como as grandes 
migrações que vimos na História recente, como a dos refugiados da guerra na 
Síria e da Ucrânia. 
Isso faz com que sejam criadas regulamentações internacionais que 
precisam ser obedecidas localmente, não pela coerção, para construção do 
consenso e gerados em fóruns internacionais, ganhando assim legitimidade para 
a sua aceitação por parte dos Estados e seus governos. Os problemas são de 
todos e todos precisam cooperar para a sua resolução. 
TEMA 2 – A BOA GOVERNANÇA 
Não basta ter apenas governança, é preciso ter resultados efetivos com 
ela. O conceito de boa governança possui um conjunto de normativas que 
informa como deve ser um bom governo, levando em consideração as 
dimensões políticas e econômicas. Pelo lado político, há a necessidade de 
 
 
4 
legitimidade democrática e sistemas efetivos de prestação de contas. Já pelo 
lado econômico, devemos ter claras as definições de direitos de propriedade ou 
aplicação de princípios de gestão do mundo empresarial adaptados ao setor 
público. 
A boa governança tem sido considerada como um pré-requisito 
fundamental para a garantia do desenvolvimento da democracia, permitindo a 
economia de mercado competitiva. Assim, não podemos pensar o lado político e 
econômico de forma separada. 
Dias e Matos (2012) nos apresentam as principais características dessas 
duas dimensões que precisamos observar: 
Quadro 1 – Características da Dimensão Polícia e Econômica 
Dimensão Política Dimensão Econômica 
Legitimidade do governo Reforma do setor público e busca de 
iniciativas para privatização 
Eleições livres, competitivas e 
periódicas 
Controle da corrupção 
Princípio de legalidade: proteção e 
defesa dos direitos 
Princípio de legalidade: marco legal 
apropriado para garantir o 
funcionamento do mercado 
Prestação de contas Prestação de contas das 
organizações públicas e privadas 
Participação da sociedade civil na 
elaboração das políticas 
Estabilidade do marco regulados dos 
setor privado 
Busca do consenso e negociação 
com a socidade civil 
 
Tranparência e livre circulação de 
informação e acesso às instituições 
públicas por parte dos cidadãos 
Transparência e informação para a 
liberdade da impressa, pulbicações 
estatísticas e informes públicos 
Equidade e igualdade de 
oportunidade para a melhoria e 
manutenção do nível do bem-estar 
Eficácia e eficiência na realização de 
objetivos e a busca da otimização dos 
recursos públicos. 
Créditos: Dias; Matos, 2012. 
Ter uma boa governança permite (TCU, 2014): 
 
 
5 
1. Garantia de entrega de benefícios econômicos, sociais ambientais para a 
sociedade. 
2. Garantia que a organização seja responsável para com a sociedade; 
3. Clareza acerca de quais devem ser os produtos e serviços efetivamente 
prestados a comunidade e manter foco no seu propósito; 
4. Ter transparência, mantendo sempre a comunidade informada das 
decisões tomadas e dos riscos envolvidos; 
5. Ter e utilizar informações de qualidade e mecanismos claros e 
competentes de apoio à tomada de decisão; 
6. Sempre dialogar com a comunidade e prestar contas à sociedade; 
7. Garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados; 
8. Promover o desenvolvimento contínuo da liderança e dos colaboradores; 
9. Definir com clareza os processos, papéis, responsabilidade e limites de 
poder e autoridade; 
10. Institucionalizar as estruturas necessárias para a governança; 
11. Selecionar a liderança com base nos aspectos de conhecimento, 
habilidades e atitudes, de acordo com as competências individuais; 
12. Avaliar o desempenho e a conformidade da organização e da liderança, 
mantendo um balanceamento adequado entre eles; 
13. Garantir que haja um sistema efetivo de gestão de riscos; 
14. Fazer uso de controles internos para controlar os riscos a níveis 
adequados e aceitáveis; 
15. Fazer rígido controle das finanças, com robustez e responsabilidade 
16. Manter a sociedade abastecida de dados e com informações claras e de 
qualidade. 
Outra forma de pensar numa boa governança é através dos 10 princípios 
que gestores públicos podem seguir para promover uma nova forma de se fazer 
gestão pública. Esses princípios foram originalmente desenhados porDavida 
Osborne e Ted Gaebler (1992). Aqui os apresentamos a partir de uma 
interpretação mais próxima com a realidade brasileira: 
1. Gestores públicos devem direcionar os caminhos do governo, vendo entre 
as mais diferentes possibilidades de caminho, procurando sempre o 
melhor equilíbrio entre os recursos disponíveis e as necessidades. 
2. Promover o empoderamentos dos atores sociais, transferindo iniciativas 
para a comunidade, gerando autonomia e comprometimento. 
 
 
6 
3. Promover a competição saudável entre os fornecedores de serviços 
permite a maior eficiência e gera inovação. 
4. Obedecer às regras e fazer delas aliadas, pois elas são capazes de 
direcionar melhor os reforços e recursos, pois dão foco ou missão. 
5. Sem deixar de ver a legalidade e economicidade, o gestor público deve 
observar os resultados que se deseja obter. Para isso, deverá criar 
objetivos claros que possam ser gerados, mas também sejam 
desafiadores. 
6. Deve observar mais as necessidades daqueles que irão consumir as 
políticas públicas do que as burocracias. Dada a quantidade de regras que 
o poder público é exposto, é muito fácil que gestores públicos estejam 
mais preocupados em atender as burocracias do que as reais 
necessidades dos beneficiários das políticas públicas. 
7. Apesar de controvérsia, os novos gestores públicos devem se focar mais 
nas receitas do que nas despesas. Isso não significa gerar novos 
impostos, onerando ainda mais a sociedade, e sim vincular melhor as 
receitas às despesas, com foco em investimentos que promovam a 
transformação positiva da sociedade 
8. Focar suas ações mais nas prevenções do que em soluções de problemas 
que poderiam ser evitados. De forma geral, temos identificados que os 
investimentos em medidas preventivas são menos onerosos à sociedade 
(social e economicamente) do que ter que investir em resolver problemas 
que poderiam ser evitados. 
9. Promover o trabalho em equipe e diminuir a hierarquias pode promover 
maior agilidade e qualidade no esforço de trabalho. 
10. Atuar de forma a permitir que o mercado possa se reestruturar, 
criando um ambiente que faça com que o mercado direcione seus 
esforços na elevação da qualidade de vida e no incremento das 
oportunidades econômicas. 
TEMA 3 – A REDE DE GOVERNANÇA 
Assim como governança, o conceito de rede é relativamente recente nas 
esferas da gestão pública. Os primeiros estudos nesse sentido datam da década 
de 70 do século passado. Esses conceitos, quando operandos em conjunto, vão 
de encontro à transformação das relações entre Estado e sociedade. Como diria 
 
 
7 
Schneider (2005): “Ambos os conceitos pontuam que a solução de problemas 
políticos modernos e relevantes por meio de políticas públicas somente é 
possível com base em novas estruturas políticas”. Nos estudos acadêmicos, 
quando analisamos políticos públicos, vemos a existência de dois caminhos 
possíveis: 
a. Intermediação de interesses: observa redes de políticas como 
associadas a várias formas de relações entre os grupos de interesses e o 
Estado. Vê redes de políticas como um conceito geral que pode ser 
aplicado a todos os tipos de relações entre atores públicos e privados. 
b. Governança: vê redes de políticas como uma forma específica de 
governança, sendo as redes um mecanismo de mobilização de recursos 
políticos quando estes estão dispersos na sociedade, em diferentes atores 
públicos e privados. Aqui as relações são mais específicas, do tipo 
público-privada em uma política pública. Isto quer dizer que se baseia na 
coordenação e não na hierarquia. 
Essas duas interpretações são fluidas na literatura, não havendo 
segmentação clara e podem, inclusive, coexistir. 
Redes de políticas públicas se caracterizam por padrões mais ou menos 
estáveis de relações sociais entre atores que são interdependentes que se 
organizam em torno de problemas políticos. Podemos identificar nas redes de 
políticas públicas 3 grandes características: 
1. Redes existem para devido a interdependência dos atores; 
2. Redes são formadas a partir da diversidade de atores; 
3. Redes demonstram relações de natureza relativamente duradoura entre os 
atores. 
Podemos definir redes de políticas públicas, então, como um agrupamento 
de organizações que estão ligadas entre si por meio da dependência de recursos, 
porém cada organização possuindo o seu próprio conjunto de interesses, mas que 
naquele determinado objetivo, cooperam para a prosperidade de políticas 
públicas. 
Existe a possibilidade de identificarmos as tipologias de redes de políticas 
que podemos encontrar, como a proposta por Marsh e Rhodes (In: Dias; Matos, 
2012), que nos permitem entender as suas dinâmicas a partir de algumas 
dimensões: 
 
 
8 
Quadro 2 – Dimensões 
DIMENSÃO COMUNIDADE 
POLÍTICA 
REDES EM TORNO DE 
PROBLEMAS 
Número de participantes Muito limitado. Alguns grupos 
são excluídos 
Ampla. 
Tipos de participantes Homogêneo e geralmente de 
caráter técnico e econômico 
Heterogêneo. 
Integração: 
- Contato frequentes 
 
- Continuidade dos 
participantes 
 
- Grau de consenso 
 
Elevado 
 
De qualidade. Muitas vezes 
estão institucionalizados 
 
Os participantes 
compartilham de valores e 
princípios básicos no que se 
refere à política 
 
Débil e fragmentada. 
 
Não chegam a 
institucionalizar-se 
 
Baixa. Mudam 
constantemente. Existe um 
acordo, mas o conflito está 
presente de forma contínua 
Recursos: 
- Distribuição de recursos 
entre atores públicos e 
atores privados. 
 
- Distribuição de recursos 
dentro de cada grupo de 
participantes 
 
Os participantes têm recursos 
que trocam em plano de 
igualdade 
 
 
Grau de mobilização elevado. 
O líder da associação exerce 
controle sobre seus membros 
 
Os recursos são limitados e 
se distribuem de forma 
desigual entre os membros 
 
Nenhuma organização 
monopoliza a representação 
de interesses 
Distribuição de poder Existe equilíbrio de poder. 
Relação de poder de soma 
positiva 
Poder desigual. 
Relação de poder de soma 
negativa 
Fonte: Dias; Matos, 2012. 
Os diferentes elementos de redes de políticas públicas podem ser vistos 
em diferentes áreas da política e em diferentes níveis. Podemos identificar nas 
parcerias público-privada desde o nível local até transnacionais. As configurações 
e atores pode ser os mais distintos e elas podem determinar como ocorreram a 
formulação de políticas públicas, acesso a recursos ou regras para tal acesso. 
Também podem nos ajudar a identificar e entender possíveis hierarquias, 
limitações de atores, mas também acenam para uma certa horizontalidade entre 
 
 
9 
atores políticos de diferentes níveis, de acordo com a maturidade das relações 
estabelecidas. 
 TEMA 4 – ESTILOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
É possível promover a elaboração e implementação de políticas públicas 
de diferentes formas. Os arranjos metodológicos na criação de políticas públicas 
como estamos trabalhando aqui, até então, se baseia na ideia que os policy 
markers desenvolvem as políticas em meio de uma estrutura mais ou menos 
estável, com a inserção de problemas em suas agendas. 
Porém, a forma como uma política pública será conduzida está ligada 
diretamente a quanto os atores políticos possuem de liberdade para escolher os 
seus rumos, de como são tomadas as decisões e de como será feita a avaliação 
dessa política pública. 
Caso os atores políticos tenham liberdade para escolher como querem 
conduzir os trabalhos e definir quais serão as táticas, então são protagonistas no 
processo, e aí se torna pertinentes estudarmos os diferentes estilos de políticas 
públicas para entender se os caminhos adotados para resolver o problema vão de 
encontro ao que identificamos como boa governança. 
Agora, se observamos que os policy markers não possuem condições de 
autonomia decisória/escolha, cabe a nós analisarmos, então, quais são os 
elementosdeterminantes que irão ditar qual é o estilo da política pública. Esses 
elementos podem estar relacionados ao setor/área da política pública que está 
direcionada, à arena política, à cultura ou às regras formais, ou mesmo aos grupos 
de pressão. 
Assim vamos então trabalhar alguns estilos possíveis, de acordo com de 
acordo com Richardson, Gustafsson e Jordan (1982): 
1. Estilo proativo: é o estilo de política pública que está mais focada na 
racionalidade, buscando ter objetivos bem definidos e analisando as 
opções com foco nas soluções. É um estilo mais direcionada às análises 
lógicas. 
2. Estilo reativo: é o estilo de política pública mais focada no incrementalismo, 
com atenção aos possíveis obstáculos políticos e institucionais, vendo as 
mudanças possíveis. Assim, é um estilo que é mais sensível ao 
pensamento política. 
 
 
10 
3. Estilo impositivo: É um estilo de política pública onde os policy makers 
tomam decisões de forma mais autônoma dos demais atores políticos. 
4. Estilo Consensual: é um estilo de política pública onde os policy makers 
dão abertura para demais atores envolvidos para encontram equilíbrio nas 
decisões. 
Entenda que qualquer política pública não tem um “tipo puro” de acordo 
com as propostas acima. O estilo flutua entre esses modelos, onde poderemos 
encontrar e qual estilo a política pública analisada está mais próxima. Os atores 
apresentam esses estilos justamente em um gráfico de dois eixos onde, de acordo 
com a características analisadas, que vai definir a sua posição. 
 
Fonte: Elaborado por Fioravanti, 2022, com base em Richardson; Gustafsson; Jordan, 1982, p. 
13. 
Também precisamos ficar atentos ao nível de acesso à política pública por 
parte dos beneficiários na identificação do estilo da política pública. Nesse sentido, 
podemos ter, basicamente dois tipos diferentes. Ou a política pública procura 
estabelecer uma série clara de regras, gerando restrições, ou então cria 
mecanismos de recompensa ou punições de acordo com as atitudes dos 
benificiários. Esses estilos são mais comuns de serem identificados em políticas 
públicas do tipo regulatória e burocráticas. O acesso ou a dificuldade de acesso 
por parte dos beneficiários está ligado diretamente ao sucesso ou não da política 
pública. Como também a construção das regras de recompensas ou punições 
acaba por observar os resultados, pelo viés da eficiência administrativa. 
 
 
11 
TEMA 5 – PARTICIPAÇÃO NO PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
Em Estados democráticos, a participação na construção de políticas 
públicas é um dos temas mais analisados. A participação pode ocorrer em 
qualquer etapa de desenvolvimento, desde a elaboração, passando pela 
implementação e, é claro, na avaliação das políticas públicas. A participação pode 
ocorrer na forma de organização das preferências para as tomadas de decisão, 
na coleta e disponibilidade de informações ou mesmo da construção de decisões 
coletivas. Neste sentido, podemos organizar as decisões coletivas em dois tipos: 
1. Concepção decisória: é o processo de tomada de coletiva onde são 
somadas as preferências dos atores envolvidos por meio do voto. Nesse 
modelo, parte-se da premissa de que os atores possuem informações e são 
capazes de organizar as decisões de forma a priorizar as escolhas de 
acordo com as melhores escolhas para si e para a coletividade. 
2. Deliberação: é o processo de tomada de decisão coletiva em que os atores 
fazem a troca de argumentações para buscar a homogeneidade das 
escolhas individuais. É um processo que procura construir a decisão por 
meio do diálogo. Para isso, faz-se uso de fóruns participativos e conselhos 
de gestão. 
A principal crítica à concepção decisória recai sobre a real capacidade de 
racionalidade dos membros, seja por limitação ao acesso de informações, seja 
pela falta real de capacidade técnicas dos envolvidos de realizar decisões que 
sejam consideradas “boas” 
Já a deliberação é um meio de participação que parece ser mais estimulado 
em nosso modelo político, mas que também tem pontos de deficiência ou crítica 
dos quais também precisamos falar. O primeiro é a possibilidade da existência de 
muitos interessados, o que dificulta em si o processo deliberativo, pois aumenta 
substancialmente o número de interesses particularizados. Como a falta de 
argumentações que base de informações que vão além do próprio fórum decisório 
e assim, podem deixar de lado informações relevantes para tomada de decisões 
mais racionalizadas. 
Fung (citado por Secchi, 2012) apresenta um modelo analítico chamado de 
cubo de democracia, que procura estabelecer os processos participativo por meio 
de três eixos, que definem o “grau” da participação: 
 
 
12 
1. Acessibilidade (quem pode participar). Este eixo diz respeito ao modelo 
como são selecionados os participantes, que pode ser desde a abertura 
total, até a definição por meio de critérios técnicos. 
2. Tipo de interação (como é o compartilhamento de informações e tomada 
de decisão). Este eixo diz respeito aos processos participativos 
estabelecidos de acordo com a forma de interação entre os atores no 
momento da tomada de decisão. 
3. Grau de influência (a capacidade de estabelecer o elo entre as discussões 
e a decisão). Este eixo diz respeito a apresentação da capacidade de 
influência que pode ser desde participação que é inócua, até a ser 
responsável pela tomada de decisão. 
Também fique atento ao momento em que a participação deverá ocorrer. 
O tipo de participação pode ser diferente em cada etapa da política pública. Por 
exemplo, no momento de identificar as possíveis soluções, a participação é mais 
restrita, focada em membros com grande capacidade técnica. Já no momento da 
implementação, a participação pode ser mais ampla, de acordo com o modelo de 
governança política adotado ou indicado para cada caso. 
Como comentamos anteriormente, os modelos mais amplos de 
participação são os mais comuns no Brasil, principalmente quando procura-se 
envolver o cidadão comum no processo decisório, por meio das audiências 
públicas. Contudo, na prática, são raros os momentos em que tais arenas 
promovem alterações naquilo que é proposto pelas equipes técnicas envolvidas 
na etapa de elaboração das políticas públicas. 
A participação em qualquer etapa da política pública afeta diretamente a 
percepção da sua relevância, legitimidade, transparência e eficácia. Políticas 
públicas elaboradas de forma mais participativas podem promover maior 
agregação à sua proposta, bem como elevar a quantidade e qualidade das 
informações disponíveis para a tomada de decisão, desde que o processo de 
governança seja bem gerido, sendo clara, transparentem e metodologia bem 
desenhada. A maior participação pode dar maior visibilidade à política pública e, 
consequentemente, aumenta a possibilidade de acesso aos recursos para a sua 
execução. 
 
 
 
 
13 
REFERÊNCIAS 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança 
aplicável a órgãos e entidades da administração pública / Tribunal de Contas 
da União. Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, 
2014. v. 2. 
DIAS, R.; MATOS, F. Políticas públicas: princípios, propósitos e processos. São 
Paulo: Atlas, 2012. 
DINIZ, E. Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: Os desafios da 
Construção de uma Nova Ordem no Brasil dos Anos 90. DADOS – Revista de 
Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 38, n. 3, p. 385-415, 1995. 
OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventing government. New York: Peguin 
Press, 1992. 
RICHARDSON, J.; GUSTAFSSON, G.; JORDAN, G. The concept of policy style. 
In: RICHARDSON, J.; JORDAN, G. Policy styles in Western Europe. Londres: 
Alllen & Unwin, 1982. p. 1-16. 
SCHNEIDER, V. Redes de políticas públicas e condução de sociedades 
complexas. Porto Alegre: Civitas, 2005. v. 5. 
SEBRAE. Políticas públicas municipais de apoio à microe pequenas 
empresas. In: CALDAS, R.; CRESTANA, S. (Org.). São Paulo: SEBRAE, 2005. 
SECCHI, L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 
2. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2013. 
SILVA, P. L. B.; MELO, M. A. B. O processo de implementação de políticas 
públicas no Brasil. Caderno 48. Núcleo de Estudos de Políticas Públicas – 
Unicamp, 2000. 
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Revista Sociologias, 
Porto Alegre, ano 8, n. 6, p. 20-45, 2006.