Modulo de Governo e Administracao publica (1)

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MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
3º Ano 
Disciplina: GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Código: ISCED32-CPOLCFE014 
Total Horas/2o Semestre:115 
Créditos (SNATCA): 5 
Número de Temas: 6 
 
 
 
STITUTO SUPER 
 
 
 INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS E EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA - ISCED 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 i 
 
Direitos de autor (copyright) 
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED), 
e contém reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou 
total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico, 
gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto 
Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED). 
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos 
judiciais em vigor no País. 
 
 
 
 
 
 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) 
Direcção Académica 
Rua Dr. Almeida Lacerda, No 212 Ponta - Gêa 
Beira - Moçambique 
Telefone: +258 23 323501 
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Fax: 23323501 
E-mail: isced@isced.ac.mz 
Website: www.isced.ac.mz 
 
 
 
 
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Agradecimentos 
O Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) e o autor do presente manual 
agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste 
manual: 
Autor Benedito Manjate, Licen. em Administração Pública (UEM) 
Coordenação 
Design 
Financiamento e Logística 
Revisão Científica e 
Linguística 
Ano de Publicação 
Local de Publicação 
Direcção Académica do ISCED 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) 
Instituto Africano de Promoção da Educação a Distancia (IAPED) 
Loide Cuminguena, Licen. em Administração Pública (UEM). 
 
2016 
ISCED – BEIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
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Índice 
Visão geral 1 
Benvindo ao Módulo de Governo e Administração Pública ..................................................... 1 
Objectivos da Disciplina/Módulo 
 .................................................................................................................................................... 1 
Quem deveria estudar este módulo? ........................................................................................ 2 
Como está estruturado este módulo? ....................................................................................... 2 
Ícones de actividade ................................................................................................................... 4 
Habilidades de estudo ................................................................................................................ 4 
Precisa de apoio? ....................................................................................................................... 7 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) .......................................................................................... 8 
Avaliação .................................................................................................................................... 9 
TEMA I: CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 11 
TEMA 
UNIDADE Temática 1.1 - Noção e diferentes sentidos (orgânico e material); 
EXERCÍCIOS deste tema 
UNIDADE Temática 1.2 - Fim da Administração Pública e Formas da actividade 
administrativa; 
- EXERCÍCIOS deste tema 
UNIDADE Temática 1.4 - Modelos de Administração; 
 - A administração pública e as funções do Estado; 
- EXERCÍCIOS deste tema 
TEMA II: – CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
UNIDADE Temática 2.1 - As Pessoas Colectivas Públicas; 
2.1.1 Conceito de organização pública; 
2.1.2 Preliminares; 
2.1.3 Conceito de Pessoas Colectivas Públicas; 
2.1.4 Espécies; 
2.1.5 Regime jurídico das Pessoas Colectivas Públicas; 
2.1.6 Atribuições e missões das Pessoas Colectivas Públicas: fins; 
2.1.7 Órgãos das Pessoas Colectivas Públicas; 
2.1.7.1 Noção. 
2.1.8 Classificação dos órgãos. 
- EXERCÍCIOS deste tema 
 
UNIDADE Temática 2.2 - Serviços Públicos 
2.2.1 Noção do serviço público; 
2.2.1.1 Serviço público no sentido orgânico; 
2.1.1.2 Serviço público no sentido material; 
2.2.2 Classificação dos serviços públicos; 
2.2.3 Princípios fundamentais do serviço público; 
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2.2.4 Organização dos serviços públicos. 
- EXERCÍCIOS deste tema 
 
UNIDADE Temática 2.3 - Centralização e Descentralização administrativa; concentração e 
desconcentração; delegação de poderes. 
2.3.1 Centralização e descentralização: generalidades; 
2.3.2 Conceito de descentralização; 
2.3.3 As vantagens da descentralização; 
2.3.4 As desvantagens da descentralização; 
2.3.5 Centralização; 
2.3.5.1 As vantagens da centralização; 
2.3.5.2 As desvantagens da centralização; 
2.3.6 Concentração e desconcentração; 
2.3.7 A delegação de poderes. 
- EXERCÍCIOS deste tema 
 
TEMA III: A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO 
3. A Organização e Funcionamento do Governo 
3.1 O Governo: caracterização; 
3.1.1 Estrutura e funções do Governo; 
3.1.2 Funcionamento do Governo; 
3.1.3 Primeiro-Ministro e seu Gabinete 
3.1.4 Ministérios. 
- EXERCÍCIOS deste tema 
TEMA IV:A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PERIFÉRICA DO ESTADO 
4. A Administração Pública Periférica do Estado 
4.1 A Administração Pública Periférica do Estado: noção e composição; 
- EXERCÍCIOS deste tema 
TEMA V: A ADMINISTRAÇÃO DIRECTA E INDIRECTA DO ESTADO 
5.1 Conceito de Estado; 
5.2 Administração Directa do Estado; 
5.3 A Administração Indirecta do Estado; 
5.3.1 Âmbito e objectivos da administracão indirecta do Estado; 
3.3.2 Os Institutos Públicos; 
5.3.2.1 Tipologia de institutos públicos e formas de sua extinção 
5.3.3 Empresas Públicas 
- EXERCÍCIOS deste tema 
 
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Visão geral 
Benvindo à Disciplina/Módulo de Administração 
Pública Comparada 
Objectivos do Módulo 
Ao terminar o estudo deste módulo de Governo e Administração 
Pública, o estudante deverá ser capaz de compreender o estudo 
do sistema de governo e administração pública, considerando os 
seus princípios e conceitos fundamentais, bem como a sua 
estrutura institucional e organizatória, com especial enfoque para 
Moçambique. 
 
De forma específica, deverá: 
 
Objectivos 
Específicos 
 Compreender as diferentes acepções da Administração 
Pública, tendo em atenção a sua inserção no tempo e 
espaço; 
 Abordar os conceitos fundamentais da organização 
administrativa; 
 Conhecer o domínio científico das Pessoas Colectivas 
Públicas, descentralização e desconcentração 
administrativas; 
 Explicar os princípios fundamentais do sector público e a 
sua organização; 
 Dominar e relacionar os modelos de descentralização e 
enquadrá-los no contexto moçambicano. 
 Descrever a organização e funcionamento do Governo no 
contexto moçambicano. 
 
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Quem deveria estudar este módulo 
Este Módulo foi concebido para estudantes do 3º ano do curso de 
licenciatura emAdministração Pública do ISCED. Poderá ocorrer, 
contudo, que haja leitores que queiram se actualizar e consolidar 
seus conhecimentos nessa disciplina, esses serão bem vindos, não 
sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o 
manual. 
Como está estruturado este módulo 
Este módulo de Governo e Administração Pública, para estudantes 
do3º ano do curso de licenciatura em Administração Pública, à 
semelhança dos restantes do ISCED, está estruturado como se 
segue: 
Páginas introdutórias 
 Um índice completo. 
 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo, 
resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para 
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta 
secção com atenção antes de começar o seu estudo, como 
componente de habilidades de estudos. 
Conteúdo desta Disciplina / módulo 
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez 
comporta certo número de unidades temáticas ou simplesmente 
unidades,. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma 
introdução, objectivos, conteúdos. 
No final de cada unidade temática ou do próprio tema, são 
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incorporados antes o sumário, exercícios de auto-avaliação, só 
depois é que aparecem os exercícios de avaliação. 
Os exercícios de avaliação têm as seguintes caracteristicas: Puros 
exercícios teóricos/Práticos, Problemas não resolvidos e 
actividades práticas, incluíndo estudos de caso. 
 
Outros recursos 
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED, pensando em si, 
num cantinho, recóndito deste nosso vasto Moçambique e cheio 
de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, 
apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu 
módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza na 
biblioteca do seu centro de recursos mais material de estudos 
relacionado com o seu curso como: Livros e/ou módulos, CD, CD-
ROOM, DVD. Para elém deste material físico ou electrónico 
disponível na biblioteca, pode ter acesso a Plataforma digital 
moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus 
estudos. 
 
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação 
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final 
de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos 
exercícios de auto-avaliação apresntam duas caracteristicas: 
primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo, 
exercícios que mostram apenas respostas. 
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação 
mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de 
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras. 
Parte das terefas de avaliação será objecto dos trabalhos de 
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campo a serem entregues aos tutores/doceentes para efeitos de 
correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame 
do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os 
exrcícios de avaliação é uma grande vantagem. 
Comentários e sugestões 
Use este espaço para dar sugestões valiosas, sobre determinados 
aspectos, quer de natureza científica, quer de natureza diadáctico-
Pedagógica, etc, sobre como deveriam ser ou estar apresentadas. 
Pode ser que graças as suas observações que, em goso de 
confiança, classificamo-las de úteis, o próximo módulo venha a ser 
melhorado. 
 
Ícones de actividade 
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas 
margens das folhas. Estes icones servem para identificar 
diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar 
uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, 
uma mudança de actividade, etc. 
Habilidades de estudo 
O principal objectivo deste campo é o de ensinar aprender a 
aprender. Aprender aprende-se. 
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para 
facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará 
empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons 
resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e 
eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando 
estudar. Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos 
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que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos 
estudos, procedendo como se segue: 
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de 
leitura. 
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida). 
3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e 
assimilação crítica dos conteúdos (ESTUDAR). 
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua 
aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão. 
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou 
as de estudo de caso se existirem. 
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo, 
respectivamente como, onde e quando...estudar, como foi referido 
no início deste item, antes de organizar os seus momentos de 
estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si: 
Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo 
melhor à noite/de manhã/de tarde/fins de semana/ao longo da 
semana? Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num 
sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em 
cada hora, etc. 
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido 
estudado durante um determinado período de tempo; Deve 
estudar cada ponto da matéria em profundidade e passar só ao 
seguinte quando achar que já domina bem o anterior. 
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler 
e estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é 
juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos 
conteúdos de cada tema, no módulo. 
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Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por 
tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora 
intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso 
(chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que 
durante o intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos 
das actividades obrigatórias. 
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalhjo intelectual 
obrigatório, pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento 
da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado 
volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo, 
criando interferência entre os conhecimento, perde sequência 
lógica, por fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai 
em insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente 
incapaz! 
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma 
avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda 
sistemáticamente), não estudar apenas para responder a questões 
de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo, 
estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área 
em que está a se formar. 
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que 
matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que 
resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo 
quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades. 
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será 
uma necessidade para o estudo das diversas matérias que 
compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar 
a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as 
partesque está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos, 
vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a 
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margem para colocar comentários seus relacionados com o que 
está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir 
à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura; 
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado 
não conhece ou não lhe é familiar; 
Precisa de apoio? 
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o 
material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas 
como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis 
erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, páginas 
trocadas ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os seriços de 
atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), 
via telefone, sms, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma carta 
participando a preocupação. 
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes 
(Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua 
aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da 
comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se 
torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor, 
estudante – CR, etc. 
As sessões presenciais são um momento em que você caro 
estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff 
do seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED 
indigetada para acompanhar as sua sessões presenciais. Neste 
período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza 
pedagógica e/ou admibistrativa. 
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30% 
do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida 
em que permite lhe situar, em termos do grau de aprendizagem 
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com relação aos outros colegas. Desta maneira ficar’a a saber se 
precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver 
habito de debater assuntos relacionados com os conteúdos 
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade 
temática, no módulo. 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) 
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e 
autoavaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é 
importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues 
duas semanas antes das sessões presenciais seguintes. 
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não 
cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do 
estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de 
campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da 
disciplina/módulo. 
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os 
mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente. 
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa, 
contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados, 
respeitando os direitos do autor. 
O plágio1 é uma viloção do direito intelectual do(s) autor(es). Uma 
transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um 
autor, sem o citar é considerado plágio. A honestidade, humildade 
científica e o respeito pelos direitos autoriais devem caracterizar a 
realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED). 
 
1 Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade 
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização. 
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Avaliação 
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância, 
estando eles fisicamente separados e muito distantes do 
docente/turor!? Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja 
uma avaliação mais fiável e concistente. 
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com 
um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os 
conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial 
conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A 
avaliação do estudante consta detalhada do regulamentada de 
avaliação. 
Os trabalhos de campo por si realizaos, durante estudos e 
aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de 
frequência para ir aos exames. 
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e 
decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no 
mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência, 
determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira. 
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da 
cadeira. 
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois) 
trabalhos e 1 (um) (exame). 
Algumas actividades praticas, relatórios e reflexões serão utilizados 
como ferramentas de avaliação formativa. 
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em 
consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de 
cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as 
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recomendações, a identificação das referências bibliográficas 
utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros. 
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de 
Avaliação. 
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TEMA – I: INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . 
UNIDADE Temática 1.1 - Noção e diferentes sentidos (orgânico e material); 
 - EXERCÍCIOS deste tema 
UNIDADE Temática 1.2 - Fim da Administração Pública e Formas da actividade 
administrativa; 
 - EXERCÍCIOS deste tema 
UNIDADE Temática 1.3 - Modelos de Administração. 
 - EXERCÍCIOS deste tema 
 
UNIDADE Temática 1.1. Noção e diferentes sentidos (orgânico e material) 
Introdução 
 
Compreender a Administração, de forma geral, se afigura tarefa de todos nós, 
visto que ela se insere no contexto do nosso quotidiano. Todavia, ao 
acrescentar-lhe a expressão “Pública” remete-nos a uma amplitude na sua 
abordagem. Senão vejamos: 
A administração consiste na função de se conseguir alcançar certos e 
determinados objectivos, através de uma organização, cooperação, 
responsabilização e combinação de meios humanos, materiais e financeiros, o 
que pressupõe fazer as coisas por meio de pessoas e de maneira eficiente e 
eficaz. Ora, a acepção Administração Pública nos vai remeter a análise de 
aspectos positivos de determinada gestão pública e sua possível aplicação em 
outras realidades, regiões, países. A realidade de cada país e sua situação 
deve ser um dos critérios a ser levado 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
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em consideração na análise da aplicabilidade de programas, projectos e 
serviços em diferentes contextos. 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Compreender as diferenças existentes entre a função administrativa 
do Estado e Administração Pública; 
o Explicar o conceito de Administração Pública nos vários sentidos 
(orgânico ou subjectivo e material ou objectivo); 
o Entender e aplicar na prática as funções da Administração pública. 
 
1.1.1 Administração Pública – os vários sentidosO foco da administração pública encontra-se na prestação de serviços 
públicos. Além dos serviços tradicionais (municipal, cuidados de saúde, escola, 
serviços de transporte etc.), eles também incluem algumas actividades de 
administração "clássicos" em países avançados, como a emissão de licenças, 
autorizações, documentos, certificados, fornecendo informações etc. Um 
número de essas actividades não são mais vistos como um domínio exclusivo 
do Estado. Algumas experiências mostram que muitas tarefas operacionais, 
profissionais de tomada de decisão, execução de supervisão, testes, etc. 
podem ser descentralizadas e transferidas para o auto-governo ou entidades 
privadas. 
 
A complexidade da organização social e da vida em colectividade torna 
urgente a criação de organismos cuja finalidade seja a de proporcionar a cada 
um de nós os meios adequados à satisfação das nossas necessidades, 
individuais e colectivas. Estes 
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 13 
 
organismos podem estar na dependência directa do Estado ou, não o 
estando, prosseguirem, mesmo assim, a satisfação das necessidades da 
colectividade. Deste modo, e de acordo com CARVALHEDA (1992), a 
Administração Pública seria, em sentido lato, o conjunto de actividades 
conduzidas pelo Estado e por outros organismos públicos que, 
 directa ou indirectamente visam o emprego racional dos meios adequados à 
satisfação das necessidades colectivas. Assim considerada, a Administração 
Pública englobaria toda a actividade do Estado. 
 
De forma mais restrita, a Administração Pública reside, apenas, nas 
actividades conduzidas pelo Estado e pelas restantes entidades públicas, com 
o objectivo de satisfazer as necessidades colectivas de segurança e bem-estar. 
 
Portanto, objectivando o conceito de Administração Pública, há que ressalvar 
a ambiguidade nele existente, donde se pode aferir que, a Administracão 
Pública será: 
o A actividade conduzida pelo Estado e pelos outros orgãos, no sentido 
de assegurar a satisfação das necessidades colectivas, ou 
o O conjunto de órgãos cuja actuação permita a satisfação daquelas 
necessidades. 
Desta dicotomia, resultam os conceitos de Administração Pública em sentido 
material e em sentido orgânico. 
Assim sendo, fala-se de Administração Pública em sentido material, quando 
se atende às actividades desenvolvidas com o objectivo de satisfazer as 
necessidades colectivas. 
Por sua vez, o conceito de Administração Pública em sentido orgânico 
contempla o conjunto de entidades e organismos cuja actividade permite a 
satisfação das necessidades colectivas. 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
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A Administração Pública será, portanto, “ou o conjunto de serviços, 
organismos e entidades – administração pública em sentido orgânico ou 
subjectivo – que actuam por forma disciplinada, regular e contínua para cabal 
satisfação das necessidades colectivas – administração pública em sentido 
material ou objectivo...”2 
 
1.1.2 Administração Pública em Sentido Material 
 
Anteriormente, referimo-nos ao que se podia designar Administração Pública: 
o O conjunto de operações e decisões desenvolvidas por diversas 
entidades, públicas e privadas, com o objectivo de satisfazer 
necessidades colectivas; nisto consistirá a Administração Pública em 
sentido material; 
o O conjunto de órgãos e instituições que desenvolvem aquelas 
actividades; este aspecto corresponderia à Administração Pública em 
sentido orgânico. 
Ora, de acordo com MACIE (2012), a Administração Pública corresponde à 
actividade desenvolvida pelos órgãos, serviços e agentes do Estado mediante 
a emanação de actos concretos e executórios para a prossecução directa, 
indirecta, contínua, regular e imediata do interesse público. Se se assumir que 
a Administração Pública é desenvolvida não só pelo Estado, como também 
por outras entidades públicas diferentes dele em termos jurídicos, e/ou pelas 
entidades privadas que exercem poderes públicos para tal conferidas por 
concessão. 
 
Portanto, a Administração Pública, em sentido material refere-se a actividade 
típica dos organismos e indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do 
poder político, desempenham em nome da colectividade a tarefa de 
promover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de 
segurança, cultura e bem estar económico e social, nos termos estabelecidos 
 
2 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3ª edição, 2008. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 15 
 
pela legislação aplicável. Isto pressupõe dizer que a administração pública se 
vincula à lei e a técnica. 
 
1.1.3 Administração Pública em Sentido Orgânico 
Quando se fala de Administração Pública pensamos, imediatamente, no 
conjunto de tarefas que, coerentemente relacionadas, asseguram a segurança 
e o bem-estar, social e material, das populações de um país ou região. 
Todavia, não é possível dissociar tais tarefas dos órgãos que as desempenham 
e, pensar nos órgãos que desempenham aquelas funções é pensar no sentido 
orgânico que a Administração Pública pode assumir. 
Desta feita, tal como Diogo Freitas do Amaral (2008: 34) se refere, podemos 
entender a Administração Pública em sentido orgânico como o sistema de 
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas 
colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação 
regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar. 
 
É importante referir que este sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado 
distingue-se dos órgãos, serviços e agentes do poder legislativo e judicial, que 
também tem a sua administração, neste caso, administração parlamentar3 e 
administração da justiça, respectivamente. 
 
Em suma, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e serviços públicos 
que asseguram a realização de actividades administrativas, visando a 
satisfação de necessidades colectivas. 
 
 
 
3 A administração parlamentar é regida pela Lei número 31/2009, de 29 de Setembro, que 
regula a orgânica geral da Assembleia da República. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
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Sumário 
Nesta Unidade temática 1.1 estudamos e discernimos o contexto de 
abordagem da Administração Pública, nos sentidos material e orgânico, em 
que a sua essência se volta ao conjunto de órgãos e serviços públicos que 
asseguram a realização de actividades administrativas, visando a satisfação de 
necessidades colectivas. 
Vimos, igualmente, que a concepção de administração pública como serviço 
ao público não significa, por outro lado, uma negação do poder, componente 
autoritária da administração pública. Este compreende tarefas no domínio da 
segurança e ordem interna, regulação e aplicação do cumprimento de 
obrigações legais, a aplicação de ferramentas de supervisão administrativa, a 
imposição e execução de sanções dentro dos limites da autoridade 
administrativa etc. 
O conteúdo material e extensão das tarefas e dos serviços públicos dependem 
de como a importância de automatismos sociais e a extensão da intervenção 
do Estado é vista em um período específico, como o equilíbrio entre a 
liberdade de um indivíduo e sua responsabilidade para si mesmo, por um lado 
e cuidado solidário da comunidade humana para um indivíduo e 
responsabilidade para ele, poroutro lado operar. Esta é uma questão de 
protecção e execução de interesses e valores reconhecida pela maioria 
decisiva dos cidadãos. 
 
As características básicas da administração pública compreendem o 
conhecimento dos objectivos heterogéneos e muitas vezes contraditórias que 
ele é obrigado a defender. No presente período, de principais mudanças 
sociais e as novas exigências que devem ser garantidos apesar dos recursos 
financeiros e humanos limitados, a política pública é exposta muito mais à 
pressão, para fazer a selecção responsável dos objectivos prioritários e 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 17 
 
redefinir tarefas e funções da administração pública em conformidade com o 
interesse geral. Um diálogo profissional e política permanente são 
fundamentais para o processo de definição dessas tarefas e funções, levando 
a novas soluções económicas, legais e outras. 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1. Defina a Administração Pública nos dois sentidos (material e orgânico). 
2. Distingue e caracterize os dois sentidos, dando exemplos. 
3. A Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os 
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Fundamenta. 
4. Refira-se à necessidade de criação de organismos cuja finalidade seja a de 
proporcionar a cada um de nós os meios adequados à satisfação das nossas 
necessidades, individuais e colectivas; 
 
 
 
UNIDADE Temática 1.2. Evolução e Fim da AdministraçãoPública 
Introdução 
A Administração Pública se liga ao interesse público e às necessidades sociais, 
valendo-se, para tanto, de toda a sua estrutura administrativa, directa ou 
indirecta, bem como das ferramentas que a legislação lhe permite utilizar. 
Assim, para cumprir a função administrativa, sempre direccionada ao 
interesse público, o Estado se vale de certas prerrogativas que lhes são 
asseguradas pela lei. Todavia, tais prerrogativas instrumentais devem ser 
utilizadas no limite suficiente para o cumprimento dos fins a que se destinam 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 18 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Descrever as fases da evolução da Administração Pública; 
o Entender o fim prosseguido pela Administração Pública; 
o Explicar os fins da Administração Pública na sua relação com os 
interesses sociais. 
 
1.2 A Evolução da Actividade Administrativa 
 
Tendo assumido que a Administração Pública é a máquina que visa a 
prossecução das actividades do Estado, de certeza que você concluiu que os 
dois termos têm evoluído de forma paralela. É nesta tendência que a 
Administração Pública assumiu diversas configurações e actuações ao longo 
do tempo, acompanhando a dinâmica e a natureza dos Estados. 
 
Fazendo uma análise desse percurso histórico vai entender que o dinamismo 
da vida foi coberto em três fases essenciais, a saber: 
 
1ª Fase: Administração Pública da Discricionariedade 
Esta fase remonta desde o surgimento dos Estados até ao fim das 
Monarquias absolutas, nos finais do século XIX, e apresenta as seguintes 
características: 
 
 Era uma administração fortemente centralizada, reflectindo a 
natureza do poder político então vigente, que eram as monarquias 
absolutas já citadas, que se baseavam, fundamentalmente no 
princípio de Subserviência e lealdade, portanto: 
 
 Os súbditos deviam pagar tributos regulares ao rei; 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 19 
 
 Os agentes administrativos do Rei eram designados por servos do Rei 
e gozavam de um estatuto especial; 
 
 O acesso aos bens e ou serviços públicos era uma retribuição 
merecida aos súbditos bem comportados, isto é, àqueles que 
demonstravam lealdade ao Rei e pagavam tributo com regularidade. 
 
Como pode notar, com as características aqui apresentadas, facilmente se 
conclui que, rigorosamente, nesta fase não havia Administração Pública, mas 
sim, uma Administração Real. 
 
 
2ª Fase: Administração Pública da legalidade 
Esta surgiu nos finais do Século XIX, com a queda das monarquias absolutas e 
o advento das repúblicas. Apresenta as seguintes características: 
 A Administração Pública passa a ser regida por normas próprias, 
(normas administrativas), resultantes do surgimento de um Estado de 
direito, isto é, ultrapassando a fase em que a lei era o Rei; 
 Passam a existir funcionários públicos, que devem lealdade às normas 
e ao Estado e jamais ao Rei, 
 Os antigos súbditos evoluem para a categoria de cidadãos e, como tal, 
passam a usufruir de direitos, incluindo políticos, dentre os quais se 
destacam os direitos de eleger e ser eleito, 
 Os cidadãos passam a pagar impostos ao Estado, em vez dos 
anteriores tributos, pagos ao Rei. 
 
 
3ª Fase: Administração Pública Sociedade Anónima (SA) 
Esta é a fase mais moderna e altamente avançada da evolução da 
Administração Pública, apresentando as seguintes características: 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 20 
 
 A satisfação das necessidades públicas deixa de ser uma recompensa 
tal como foi na 1ª fase, deixando de ser um direito como foi na 2ª e 
passa a ser uma exigência dos cidadãos. Estas exigências resultam do 
alto nível de consciência cívica dos cidadãos, que sabem que o Estado 
e a Administração Pública foram criados para satisfazer as 
necessidades públicas (dos cidadãos). 
 São igualmente os cidadãos que elegem os governantes, estes para os 
servirem e pagam impostos para financiar as actividades da 
Administração Pública e por último, são também eles os clientes que 
adquirem os bens e serviços produzidos pela Administração Pública. 
 
É por estas razões que os cidadãos, nesta fase, sentem-se como sendo uma 
espécie de accionistas e simultaneamente clientes da Administração Pública; 
daí se justifique a razão de fazerem exigências, 
 
 É uma Administração Pública voltada para o alcance dos resultados 
que satisfazem as exigências dos cidadãos, de forma eficiente e eficaz, 
 É uma Administração que, em princípio, deve ser menos 
burocratizada, para simplificar os procedimentos, com uma estrutura 
simplificada e altamente profissionalizada. 
 
1.2.1 Fim da Administração Pública (a prossecução do interesse público) e 
formas da actividade administrativa 
 
Tal como dissemos atrás, ao falarmos em administração pública tem-se 
presente todo o conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é 
assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços 
organizados e mantidos por esta. É por esta e outras razões que onde quer 
que exista e se manifeste uma necessidade colectiva, aí irá surgir um serviço 
público destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da colectividade. 
Da assumpção acima e, tal como se refere FREITAS DO AMARAL (2008:27) a 
Administração Pública prossegue o 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 21 
 
interesse público, como fundamento de toda e qualquer actividade sua. 
Por esta via, olhando para o nosso contexto moçambicano e à luz do artigo 
249, n◦s 1 e 2 da Constituição da República de Moçambique (2004) “A 
Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os 
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. 
Os órgãos da Administração Pública obedecem à Constituição e à lei e actuam 
com respeito pelosprincípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da 
justiça”. 
 
Isto, quer em outras palavras dizer que a acção da actividade administrativa é 
neutra e desinteressada, com responsabilidade técnica e legal pela execução, 
colocando em prática as opções fundamentais pela função política. Neste 
contexto, o interesse público é absolutamente indissociável a qualquer 
actividade administrativa, independentemente de quem for a levá-la a cabo, 
deixando o interesse público superior a qualquer interesse privado. Ademais, 
fica claro que a Administração Pública é detentora de meios de acção 
administrativa para a prossecução do interesse público de segurança, cultura 
e bem-estar, diferentemente dos privados:o poder administrativo. 
 
A administração pública que funcione bem deve proporcionar condições para 
a prosperidade público e privada através da criação de uma infra-estrutura 
ideal e racional por meio da modernização de redes de comunicação, sistemas 
de serviços de informação para os cidadãos e das empresas, através do 
fornecimento de assistência profissional para autoridades de governo próprio 
bem como através do apoio aos investimentos em interesse público etc. 
Assim, uma forma racional e eficaz para o funcionamento da administração 
moderna (pública) é um pré-requisito substancial e insubstituível para o 
crescimento económico e desenvolvimento social. 
Outra função importante da administração pública é assegurar e fortalecer as 
instituições e os mecanismos 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 22 
 
democráticos. Duas principais direcções do desenvolvimento da democracia 
política podem ser mencionados aqui: 
a) para o fortalecimento de instituições e mecanismos da democracia 
representativa, e também 
b) para o desenvolvimento de instituições e mecanismos de democracia 
participativa, ou seja, a participação directa dos cidadãos e suas organizações 
na gestão e na administração do Estado. 
A avaliação da administração pública depende do cumprimento das suas 
tarefas e funções, isto é, como ele contribui para assegurar tarefas sociais e 
objectivos. O que é importante são os resultados de suas actividades (ou não-
actividades). Em seguida, há uma questão de como adequada é a sua 
organização interna para o desempenho das suas funções, bem como para o 
suporte da sua eficácia externa. 
1.2.2 Orientação para proteger os interesses públicos como o ponto de 
partida 
Assumimos que as funções e tarefas da administração pública podem e 
devem ser derivadas de interesses públicos identificados e reconhecidos 
desde os de proteger que são a razão de sua própria existência. A maneira em 
que os interesses gerais ou públicos são aceites e satisfeitos é uma secção 
transversal de tradições históricas, a fase de desenvolvimento concreto da 
respectiva sociedade, a estrutura institucional existente da administração 
pública, bem como a ênfase política aplicada. 
A orientação da administração pública no sentido de garantir o interesse 
público pode ser entendida como a sua direcção para a solução de problemas 
concretos dos cidadãos individuais e grupos populacionais e no sentido de 
garantir o funcionamento da sociedade como um todo. A este respeito, a 
administração pública está interligada com a ordem pública, cujo objectivo é 
identificar, expressar e reconhecer os interesses públicos e de escolher os 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 23 
 
meios adequados de satisfazê-las. Naturalmente, o processo de identificação, 
reconhecimento e os interesses públicos satisfatórios é sempre influenciada 
pela interpretação política e ideologicamente afectada. 
Os interesses públicos identificados e reconhecidos podem se tornar uma boa 
base para diferenciar as funções da administração pública. Neste sentido, 
mudanças significativas ocorrem, regra geral, em conexão com a reforma 
económica, democratização política e com a protecção dos direitos humanos 
e liberdades fundamentais. 
 
1.2.3 Distinção entre administração pública e administração privada 
 
Tanto a Administração Pública, quer a privada consistem numa acção humana 
visando prosseguir certos e determinados objectivos definidos com vista ao 
alcance de certos resultados, o que implica a adopção de certos princípios à 
busca de eficiência. Porém, conhecem dissemelhanças. 
A expansão do sector público em empresas industriais tem sido, na prática, 
por algum tempo, um pouco mais de meio século aos dias hodiernos. As 
organizações do sector público, a fim de funcionar de forma eficiente tem 
estado a fazer uso do conhecimento do negócio, administração e processo de 
orientação das organizações privadas. No entanto, continua a existir uma 
diferença considerável entre estas duas práticas administrativas. 
Seria interessante para aprender sobre as semelhanças e diferenças entre 
estes dois para chegar a uma melhor compreensão. Vamos primeiro entender 
as diferenças e ver o que os autores e especialistas no assunto têm a dizer 
sobre isso. 
De acordo com Paul H. Appleby a administração pública é diferente de 
administração privada em três aspectos importantes, o primeiro é o caráter 
político, em segundo lugar a amplitude de alcance, impacto e consideração 
e responsabilidade pública. Estas diferenças parecem muito fundamentais e 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 24 
 
muito válidos na linha de nossa própria exploração do assunto em abordagens 
acima feitas. 
Josia Carimbo (2000) foi para além das diferenças acima referidas e 
identificou quatro aspectos, dos quais o único semelhante é o da prestação 
pública de contas ou responsabilidade pública. Os outros três são os 
seguintes: 
 Princípio de uniformidade 
 Princípio do controlo financeiro externo 
 Princípio da motivação do serviço 
Herbert Simon referiu, de forma prática e fácil de entender, diferenças 
baseadas em crenças populares e imaginação e, portanto, pode parecer mais 
atraente. Ele disse que a administração pública é burocrática enquanto a 
administração privada é negócio. A administração pública é política, enquanto 
a administração privada é apolítico. E finalmente; o aspecto mais saliente é o 
de que a administração pública é caracterizada pela burocracia enquanto a 
administração privada é livre dela. 
O guru da administração Peter Drucker resume a diferença de forma mais 
abrangente. Ele diz que a própria intuição que regula os dois tipos de 
administração é diferente um do outro. Enquanto as funções da 
administração pública centram-se sobre o serviço de instituição, a 
administração privada segue a intuição de negócios. Eles também têm efeitos 
diferentes para servir, com diferentes necessidades, valores e objectivos. 
Ambos fazem diferentes tipos de contribuição para a sociedade também. A 
forma como o desempenho e os resultados são medidos é diferente em uma 
administração pública do que a de um privado. 
 
Vamos agora entender as semelhanças entre os dois e ver em que medida e 
em que áreas eles são semelhantes. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 25 
 
Qualquer um ficaria surpreso ao saber que existem muitas semelhanças 
entre as formas pelas quais um público é e uma série de funções de 
administração de particulares. As semelhanças são muitas que alguns 
especialistas no assunto e autores como Henry Fayol, MP Follet, Lyndall 
Urvick não os tratam como diferentes. Fayol disse que todos os tipos de 
função de administraçãoapresentam um princípio geral, independentemente 
de serem públicos ou privados. O planeamento, organização, comando e 
controle são semelhantes para todas as administrações. 
Os argumentos acima e vários outros pontos sugeridos e ilustradas por outros 
autores também apontam claramente que há mais semelhanças entre as duas 
administrações. 
 Os aspectos gerenciais de planeamento, organização, coordenação e 
controle são as mesmas para a administração pública e privada; 
 Os aspectos contábeis, como manutenção de contas, arquivamento, 
estatísticas são os mesmos; 
 Ambos têm uma cadeia hierárquica de comando ou de divulgação que 
a estrutura organizacional; 
 Ambos podem se influenciar, adoptar e reformar suas práticas à luz 
das melhores práticas dos outros. Eles também compartilham o 
mesmo circuito de mão de obra; 
 E, por último que partilham tipos semelhantes de pessoal e problemas 
financeiros. 
 
Em suma, quer isto dizer que a Administração pública prossegue funções 
públicas, isto é, assuntos da colectividade e dos seus membros – o interesse 
público. Por exemplo, a segurança, ordem pública, cultura, possibilidade de 
transporte público acessível. Quem administra coisa pública age em nome 
alheio, isto é, a Administração Pública é determinada por terceiros e para a 
utilidade destes. Todavia, a Administração privada prossegue fins pessoais ou 
particulares: tanto podem ser fins lucrativos ou altruístas, sem vinculação ao 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 26 
 
interesse geral da colectividade. 
 
É verdade que até pode haver actividade privada que, visando a busca de 
lucros, se confunda com a prestação de interesse público, como fim essencial. 
 
Administração Pública Vs Administração Privada 
 Administração Pública Administração Privada 
Quanto ao 
Objecto 
incide sobre as necessidades 
colectivas assumidas como 
tarefa e responsabilidade da 
comunidade. 
incide sobre necessidades 
individuais ou de grupo, com 
ou sem fins lucrativos, mas 
que não dizem respeito à 
comunidade globalmente 
considerada. 
Quanto ao 
Fim 
prossegue sempre o interesse 
público, respeitando princípios 
rígidos de actuação legalmente 
previstos. 
prossegue sempre fins 
particulares, pois não têm 
uma vinculação directa ao 
interesse geral da 
colectividade, podendo ser ou 
não lucrativos 
Quantos 
aos Meios 
desigualdade entre os 
intervenientes, havendo poder 
de comando unilateral por 
parte das entidades públicas, 
de forma a prosseguirem o 
interesse público definido por 
lei (seja através de actos 
normativos: os regulamentos 
administrativos; seja através de 
decisões individuais e 
concretas: os actos 
administrativos). 
impera o princípio jurídico da 
igualdade entre as partes e a 
liberdade contratual. Os 
particulares são iguais entre si 
e não podem impor aos 
outros a sua própria vontade, 
salvo acordo entre as partes - 
o contrato é assim o 
instrumento jurídico típico 
das relações privadas. 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 27 
 
 
1.2.4 Formas da actividade administrativa 
A Ciência da Administração nos têm mostrado que determinados serviços são 
de exclusiva competência administrativa e outros, de natureza privada, pese 
embora ambos prosseguirem o interesse geral. 
Quer isto dizer que o estudo da actividade administrativa de gestão pública 
ou privada, consiste numa acção humana tendo em vista prosseguir certos 
objectivos definidos para o alcance de determinados resultados, implicando 
por via disso adoptar certos princípios à busca da eficiência. Não obstante 
esse facto, a administração pública visa prosseguir funções públicas (assuntos 
da colectividade e dos seus membros – o interesse público). São casos 
elucidativos desse interesse, a segurança, ordem pública, saúde, transporte 
público, etc. 
 
A administração pública funciona mediante o interesse público, agindo em 
nome alheio (terceiros). Em contraparte, a Administração privada prossegue 
fins particulares ou pessoais, voltados para o lucro e sem vinculação ao 
interesse geral da colectividade. Mas vezes há, em que esse interesse pode 
ser confundido com a prestação de serviços de interesse público, tal como 
sucede com os operadores privados de fornecimento de água. Este papel 
(prestação de serviço de interesse público) caberia à Administração Pública. 
Todavia, aqui temos uma aparente prestação pública visto que na mesma, os 
fornecedores privados de água procuram buscar ganhos pessoais ou lucro, 
através de cobranças feitas aos utentes pelo fornecimento de água. 
 
1.2.5 A administração pública e as funções do Estado: 
A administração pública constitui também uma função – a função 
administrativa, merecendo, desta feita, um estudo distintivo com as outras 
funções do Estado. 
a) Política e Administração Pública: 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 28 
 
De acordo com DIOGO FREITAS DO AMARAL (2008) a Política, enquanto 
actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse geral 
da actividade. A Administração Pública existe para prosseguir outro objectivo: 
realiza em termos concretos o interesse geral definido pela política. 
O objecto da Política, são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os 
rumos do seu destino colectivo. O da Administração Pública, é a satisfação 
regular e contínua das necessidades colectivas da segurança, cultura e bem-
estar económico e social. 
A Política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas 
pela Constituição, ao passo que a Administração Pública tem carácter 
condicionado e secundário, achando-se por definição subordinada às 
orientações da política e da legislação. 
Toda a Administração Pública, além da actividade administrativa é também 
execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes é a própria 
administração, com o seu espírito, com os seus homens e com os seus 
métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política, por qualquer razão 
enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no exercício do poder dos 
funcionários. 
b)Legislação e Administração: 
A função Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível, que a função 
Política. 
A diferença entre Legislação e Administração está no facto de, nos dias de 
hoje, a Administração Pública ser uma actividade totalmente subordinada à 
lei: é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa. 
Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas 
actividades que convém desde já salientar brevemente. 
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 29 
 
decisões de carácter administrativo. 
De outra parte, há actos da administração que materialmente revestem todos 
o carácter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficácia da lei, para já 
não falar dos casos em que a própria lei se deixa completar por actos da 
Administração. 
c) Justiça e Administração Pública: 
Estas duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são 
secundárias, executivas, subordinadas à lei: uma consiste em julgar, a outra 
em gerir. 
A Justiça visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administração Pública 
visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justiça aguarda 
passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a 
Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer as necessidades 
colectivasque lhe estão confiadas. A Justiça está acima dos interesses, é 
desinteressada, não é parte nos conflitos que decide; a Administração Pública 
defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada. 
Também aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser 
por vezes difícil distingui-las: a Administração Pública pode em certos casos 
praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, podem 
praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha 
sempre presente qual o critério a utilizar – material, orgânico ou formal – a 
distinção subsiste e continua possível. 
Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da Administração 
Pública à lei, decorre um outro princípio, não menos importante – o da 
submissão da Administração Pública aos Tribunais, para apreciação e 
fiscalização dos seus actos e comportamentos. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 30 
 
Sumário 
Nesta Unidade temática 1.2 ficou claro que pese embora “Administrar” ser, 
em geral, tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação de 
determinadas necessidades. É pois uma actividade que se concretiza na 
junção de meios humanos, materiais e financeiros no seio de uma 
organização, sendo que a Administração Pública prossegue o interesse 
público, como fundamento de toda e qualquer actividade sua. Ademais, a 
administração pública e a administração privada distinguem-se pelo objecto 
sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que utilizam 
Outrossim, a Administração pública pauta-se pelo respeito de princípios 
jurídicos especialmente consagrados e que regem a sua actuação. 
Uma das características fundamentais do Estado moderno é a sujeição da 
administração pública ao Direito. Esta sujeição consubstancia a ideia de 
legalidade, ou seja, a Administração necessita de habilitação legal para agir, 
ao contrário dos privados que apenas estão impedidos de fazer aquilo que a 
lei proíba, para tudo o resto vale a liberdade de actuação e de autonomia 
privada. 
Igualmente, a Administração Pública em sentido material ou objectivo ou 
funcional pode ser definida como, a actividade típica dos organismos e 
indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, 
desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover à satisfação 
regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e 
sob o controle dos Tribunais competentes. 
A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a 
direcção dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades 
necessárias à satisfação das necessidades colectivas. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 31 
 
Para além da função administrativa o Estado tem outras funções: 
• Política; 
• Legislativa; 
A função política do Estado tem como fim a definição do interesse geral da 
comunidade, o seu objecto são as grandes opções para o País, tem uma 
natureza criadora. A política tem um carácter livre e primário. 
A função administrativa tem como objectivo a realização do interesse geral da 
comunidade, a satisfação das necessidades colectivas, tem uma natureza 
executiva consistindo em pôr em prática as orientações políticas, o seu 
carácter é condicionado e secundário, está subordinado às orientações 
políticas e da legislação. 
Assim, a função política pertence aos órgãos superiores do Estado, enquanto 
a administração pública está normalmente entregue a órgãos secundários, no 
entanto está sujeita à fiscalização e à direcção dos órgãos superiores. 
A função legislativa também define opções, objectivos, normas. Hoje, a 
administração pública é uma actividade totalmente subordinada à lei. A lei é o 
fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa. 
A função de justiça é tal como a função administrativa, secundária, executiva 
e subordinada à lei. A diferença está em que a uma (justiça) cabe julgar, 
enquanto à administrativa cabe gerir. 
Em suma: 
1. A questão básica é como a administração pública cumpre o seu papel, 
como e quão eficazmente o cumprimento das suas tarefas e funções e 
como ela é avaliada pelos cidadãos a este respeito. 
2. No entanto, um pré-requisito para a acção orientada da administração 
pública é que ele deve saber o seu papel e as suas funções e que deve 
ser motivado o suficiente para cumpri-las, e que os cidadãos devem 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 32 
 
ser familiarizados com eles de uma forma compreensível. 
3. A restrição de espaço para a burocracia estatal é ligado em 
declarações políticas com a esperada redução dos serviços públicos, 
com várias formas de privatização dos serviços públicos, com a 
operação de mecanismos de mercado, com a descentralização em 
favor de auto-governo (mas também não precisa ser livre da 
burocracia, como mostra a experiência) ou com a restrição radical do 
número de funcionários administrativos. 
Mas, o real remédio só pode ser alcançado por meio de um sistema bem 
desenvolvido de "medidas combinadas" no organizacional, pessoal e campos 
legais (materiais, normas processuais e organizacionais), com apoio eficaz de 
tecnologias de informação e comunicacao 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 33 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 34 
 
1. Descreva as fases da evolução da Administração Pública. 
2. Administração Pública assumiu diversas configurações e actuações ao longo do 
tempo, acompanhando a dinâmica e a natureza dos Estados. 
- Diga em que fase se insere a dinâmica da actual AP moçambicana 
3. Qual é o fim prosseguido pela Administração Pública? 
4. Como é definido o fim da Administração Pública no contexto da Constituição da 
República de Moçambique (2004)? 
5. Distingue a Administração pública da privada quanto ao: 
 Objecto; 
 Meios; e 
 Fins. 
6. Refira-se a Administração pública e as principais funções do Estado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 35 
 
TEMA – II: CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. 
UNIDADE Temática 2.1 - As pessoas colectivas públicas; distinção entre 
pessoas colectivas públicas e privadas; Tipologia das pessoas colectivas 
públicas; 
 - EXERCÍCIOS deste tema 
 
UNIDADE Temática 2.2 – Serviços Públicos: conceito, distinção e tipologia; 
Classificação; princípios fundamentais do serviço publico; e organização dos 
serviços públicos. 
- EXERCÍCIOS deste tema 
 
UNIDADE Temática 2.3 – Centralização e Descentralização administrativa; 
Concentracão e desconcentração; Delegação de poderes. 
- EXERCÍCIOS deste tema; 
 
 
UNIDADE Temática 2.1 - As Pessoas Colectivas Públicas 
Introdução 
Partindo do pressuposto de que Administração Pública é o sistema de órgãos, 
serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas 
públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e 
continua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar 
(Amaral 1994), a AP torna - se uma organização, na medida em que esta 
constitui um sistemade actividades, áreas ou sectores que agrupam 
conscientemente pessoas e 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 36 
 
tecnologias, agindo para atingir determinados objectivos previamente 
estabelecidos. 
É também um sistema de actividades conscientemente coordenadas de duas 
ou mais pessoas. A cooperação entre elas é essencial para a existência da 
organização. As organizações permitem satisfazer diferentes tipos de 
necessidades dos indivíduos: emocionais, espirituais, intelectuais, económicas 
etc. Tal como acontece na AP. 
 
Em toda a pessoa colectiva tem de haver órgãos – Assembleia Geral, 
Presidência, Conselho Consultivo etc. A pessoa manifesta-se através do órgão. 
A pessoa não pode existir sem órgão; Os actos do órgão são actos da própria 
pessoa, daí que nesta unidade temática precisamos compreender que órgãos 
do Estado são centros autónomos institucionalizados, de que este se serve 
para realizar as suas funções, visando a prossecução dos seus fins. São 
permanentes e contínuos no tempo, possuem um complexo de poderes 
funcionais. 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
 
Objectivos 
específicos 
 
o Compreender o conceito de Organização, espécies e regime jurídico 
de Pessoas colectivas; 
o Explicar o conceito, a classificação e o âmbito de actuação dos 
Órgãos de Pessoas Colectivas; 
2.1.1 Conceito de Organização Pública 
De acordo com Marcelo CAETANO (1997) Organizar “é dispor os elementos 
necessários para prosseguir determinados objectivos segundo uma ordem 
estável que assegure a adequada integração e coordenação de actividades 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 37 
 
humanas empregadas sobre a base da divisão de trabalho. No entanto, a 
organização pública é um grupo humano estruturado pelos representantes de 
uma comunidade com vista à satisfação de necessidades colectivas 
predeterminadas desta. 
O conceito de organização pública integra quatro elementos: 
a) Um grupo humano; 
b) Uma estrutura, isto é, um modo peculiar de relacionamento dos vários 
elementos da organização entre si e com o meio social em que ela se insere; 
c) O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como 
se estrutura a organização; 
d) Uma finalidade, a satisfação de necessidades colectivas predeterminadas. 
 
2.1.2 Preliminares 
Em relação às pessoas colectivas públicas, e de acordo com FREITAS AMARAL 
(2008) importa fazer três observações prévias. 
A primeira consiste em sublinhar que as expressões pessoa colectiva pública e 
pessoa colectiva de Direito Público são sinónimas, tal como o são igualmente 
entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado. 
Em segundo lugar, convém sublinhar desde já a enorme importância da 
categoria das pessoas colectivas públicas e da sua análise em Direito 
Administrativo. É que, na fase actual da evolução deste ramo de Direito e da 
Ciência que o estuda, em países como o nosso e em geral nos da família 
Romano-germânica, a Administração Pública é sempre representada, nas suas 
relações com os particulares, por pessoas colectivas públicas: na relação 
jurídico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, é em regra uma pessoa 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 38 
 
colectiva. 
Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distinção entre pessoas 
colectivas públicas e pessoas colectivas privadas, não se pretende de modo 
nenhum inculcar que as primeiras são as que actuam, sempre e apenas, sob a 
égide do Direito Público e as segundas as que agem, apenas e sempre, à luz 
do Direito Privado; nem tão-pouco se quer significar que umas só têm 
capacidade jurídica pública e que outras possuem unicamente capacidade 
jurídica privada. 
2.1.3 Conceito de Pessoas Colectivas Públicas 
Em conformidade com FREITAS AMARAL (1994), Pessoas Colectivas Públicas 
são entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a 
prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes políticos 
e estando submetidos a deveres públicos. 
Vejamos em que consistem os vários elementos desta definição: 
a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pública. O que significa que as 
pessoas colectivas públicas nascem sempre de uma decisão pública, tomada 
pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais 
autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas públicas já 
existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas colectivas públicas. As 
pessoas colectivas públicas são criadas por“iniciativa pública”, expressão 
ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os vários aspectos relevantes: 
b) As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução 
necessária de interesses públicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas 
públicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse 
público – e não quaisquer outros fins. O interesse público não é algo que 
possa deixar de estar incluído nas atribuições de uma pessoa colectiva 
pública: é algo de essencial, pois ela é criada e existe para esse fim. 
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 39 
 
c) As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e 
deveres públicos. A referência à titularidade“em nome próprio”serve para 
distinguir as pessoas colectivas públicas das pessoas colectivas privadas que 
se dediquem ao exercício privado de funções públicas: estas podem exercer 
poderes públicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da 
Administração Pública, nunca em nome próprio. 
2.1.4 Espécies 
As categorias de pessoas colectivas públicas no Direito moçambicano actual, 
são cinco: 
a) O Estado; 
b) Os institutos públicos; 
c) As empresas públicas; 
d) As associações públicas; 
e) As autarquias locais; 
Quer isto dizer que as pessoas colectivas de direito público classificam-se em: 
o Estado-administração – que é uma pessoa colectiva de tipo territorial e 
populacional; 
o Pessoas colectivas de natureza institucional (institutos públicos); 
o Pessoas colectivas de natureza empresarial (empresas públicas); 
o Pessoas colectivas do tipo associative (corporações e associações 
públicas); 
o Pessoas colectivas públicas de população e território(autarquias locais, no 
caso moçambicano e regiões autónomas no caso português – Madeira e 
Açores). 
A distinção acima feita, tem como base, de acordo com MACIE (2012) o grau 
(maior ou menor) de dependência das pessoas colectivas públicas em relação 
ao Estado. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 40 
 
Agora, a questão que se coloca prende-se em saber: 
Quais são os tipos de pessoas colectivas públicas a que essas categorias se 
reconduzem? 
São três: 
a) Pessoas colectivas de população e território, ou de tipo territorial – onde se 
incluem o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais; 
b) As pessoas colectivas de tipo institucional – a que correspondem as 
diversas espécies de institutos públicos que estudamos, bem como as 
empresas públicas; 
c) As pessoas de tipo associativo – a que correspondem as associações 
públicas. 
 
2.1.5 Regime Jurídico das pessoas colectivas 
O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme, 
não é igual para todas elas: depende da legislação aplicável, cabendo a sua 
formatação ao legislador decada país ao criar a pessoas colectiva. No caso 
das autarquias locais, todas as espécies deste género têm o mesmo regime, 
definido basicamente na Constituição. Mas quanto aos institutos públicos e 
associações públicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, 
conforme a respectiva lei orgânica. 
Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas, 
podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime são os 
seguintes: 
1) Criação e extinção das pessoas colectivas públicas – são criadas por acto 
do poder central; mas há casos de criação por iniciativa pública local. Elas não 
se podem extinguir a si próprias, ao 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 41 
 
contrário do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa 
colectiva pública não pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores 
só por decisão pública; A razão de ser o Estado – Administração a criar ou 
reconhecer as outras pessoas colectivas de direito público tem a ver com o 
facto do Estado-Administração exercer por direito próprio, a função 
administrativa do Estado-colectividade, que deriva necessariamente do poder 
soberano (as suas atribuições e serviços são determinados pelo poder 
legislativo) e é o cerne da Administração Pública. 
2) Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio – ao falar-se 
da capacidade jurídica se pretende exprimir a aptidão para ser titular de um 
acervo de direitos e obrigações. Nesse contexto, todas as pessoas colectivas 
públicas possuem estas características, cuja a importância se salienta 
principalmente no desenvolvimento de actividade de gestão privada. Destaca 
-se, nesse particular, a capacidade jurídica de direito público. A pessoa 
colectiva pública tem poderes públicos: poderes de autoridade sobre os 
particulares, poderes de lançar taxas, de fazer regulamentos, confiscar, de 
autonomia administrativa e financeira, celebração de contratos 
administrativos, como também pode assinalar-se um conjunto de deveres, 
como o de responsabilidade civil. Contudo, há que sublinhar que à pessoa 
colectiva pública é atribuído um leque de poderes para o exercício cabal das 
suas atribuições, porém, tal capacidade conhece limites, nomeadamente, o de 
exercer tais poderes com vista ao alcance daqueles fins institucionais, sem 
que deles se desvie. 
3) Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares 
de poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os 
poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas 
colectivas públicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no 
direito que essas pessoas têm de definir a sua própria conduta alheia em 
termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade destes, o 
que naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas. 
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 42 
 
4) Autonomia administrativa e financeira – as pessoas colectivas públicas 
dispõem de autonomia administrativa e financeira. Aqui, diz-se autonomia 
administrativa ao poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva de 
direito público de praticar actos administrativos definitivos, que serão 
executórios desde que obedeçam a todos os requisites para tal efeito exigidos 
por lei. Por outro lado, a autonomia financeira existe quando os rendimentos 
do património da pessoa colectiva e os outros a que a lei lhe permite cobrar 
sejam considerados receita própria, aplicável livremente, Segundo o 
orçamento privativo, às despesas ordenadas por exclusive autoridade dos 
seus órgãos. 
5) Isenções fiscais – é um traço característico e de maior importância. 
6) Direito de celebrar contratos administrativos – as pessoas colectivas 
privadas não possuem, em regra, o direito de fazer contratos administrativos 
com particulares, no entanto, têm capacidade jurídica de celebrar os 
contratos administrativos, submetidos ao regime de direito administrative, 
except as empresas públicas. 
7) Bens do domínio público – as pessoas colectivas são ou podem ser, 
titulares do domínio público e não apenas de bens domínio privado. 
8) Funcionários públicos – o pessoal das pessoas colectivas públicas está 
submetido ao regime da função pública, e não ao do contrato individual de 
trabalho. Isto por via de regra: as empresas públicas constituem importante 
excepção a tal princípio. 
9) Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil – pelos 
prejuízos que causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem 
nos termos da legislação própria do Direito Administrativo, e não nos termos 
da responsabilidade regulada pelo Código Civil. 
10) Sujeição à tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas 
está sujeita à tutela administrativa do Estado. Portanto, a lei permite que uma 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 43 
 
certa pessoa colectiva pública possa intervir na gestão de outra pessoa 
colectiva, com vista a ssegurar a legalidade ou mérito da sua actuação. 
11) Sujeição à fiscalização e controlo externo dos Tribunais administrativos – 
as contas das pessoas colectivas públicas estão sujeitas à fiscalização do 
Tribunal Administrativo (Terceira Secção), incluíndo as empresas públicas e 
sociedades com capitais maioritariamente públicos (alínea e) do artigo 3 da 
Lei 26/2009, de 29 de Setembro). 
12) Fórum administrativo – as questões surgidas da actividade destas pessoas 
colectivas pertencem à competência dos Tribunais do contencioso 
administrativo, e não à dos Tribunais Judiciais, except quanto às empresas 
públicas. Importa referir que a excepcão, quanto às empresas públicas, não 
vale, quando se tartar de control financeiro, pois, nos termos do artigo 3 da 
Lei 26/2009, de 29 de Setembro, atinente ao regime relative à organização, 
funcionamento e processo da 3a Secção do Tribunal Administrativo, estão 
sujeitos à jurisdição administrative e dos Tribunais Administrativos, alíne e) 
“as empresas públicas e as sociedades de capitais, exclusive ou 
maioritariamente, públicos”. 
 
2.1.6 Atribuições e missões das pessoas colectivas públicas: fins 
Os fins das pessoas colectivas públicas prendem-se com a prossecução de fins 
ou atribuições do Estado. O Estado-Administração há-de criar pessoas 
colectivas públicas especialmente para aqueles fins em razão dos quais a 
personalidade lhes foi reconhecida: tal é o princípio da especialidade das 
pessoas colectivas. As atribuições do Estado como pessoa colectiva pública 
não estão definidas numa lei específica. Portanto, encontram-se dispersas por 
vária legislação. 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 44 
 
2.1.7 Órgãos das pessoas colectivas públicas 
2.1.7.1 Noção 
De acordo com CAETANO (1997) compreendem o elemento da pessoa 
colectiva que consiste num centro institucionalizado de poderes funcionais a 
exercer pelo indivíduo ou pelo colégio de indivíduos que nele estiverem 
providos com o objectivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a 
essa pessoa colectiva. 
Todavia, existe uma outra perspectiva que considera o órgão como indivíduo 
ou titular, ou melhor, como pessoa física que, em cada momento, encarna a 
instituição e forma a vontade da pessoa colectiva. 
Para além destas perspectivas, há a acrescentar a que vê no órgão um cargo 
ou mandato, no sentido de função do titular, isto é, o papel institucionalizado 
que é lhe atribuído. 
Nesta toda querela doutrinária,há a referir que tudo depende da perspectiva 
em que nos colocamos e sob a qual pretendemos analisar o problema. 
Na teoria geral administrativa, o conceito de órgão pode ser abordado em 
três perspectivas: o da organização administrativa; o da actividade 
administrativa e das garantias dos particulares. 
Na perspectiva da organização administrativa (Administração pública no 
Sentido Subjectivo), os órgãos devem ser tidos como instituições; 
Na perspectiva da actividade administrativa o conceito de órgão deve ser 
tomado no sentido de indivíduo, ou pessoa física que encarnou a instituição, 
pois interessa quem tomou uma determinada decisão, uma vez que a vontade 
functional é manifestada, em termos práticos, por indivíduos. 
Nestes termos, vamos assumir que os Órgãos são os centros de imputação de 
poderes funcionais e manifestam a vontade funcional que a lei imputou às 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 45 
 
pessoas colectivas públicas. Portanto, a estes cabe tomar decisões em nome 
da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a vontade imputável 
à pessoa colectiva - São centros de imputação de poderes funcionais. 
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas 
grandes concepções: 
a) A primeira, que foi defendida por Marcelo Caetano, considera que os 
órgãos são instituições, e não indivíduos. 
b) A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queiró 
e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as 
instituições. 
Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito 
Administrativo – a da organização administrativa, e da actividade 
administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, 
que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo depende de nos 
situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas. 
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na 
perspectiva em que se analisa a estrutura da Administração Pública – é 
evidente que os órgãos têm de ser concebidos como instituições. 
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu 
funcionamento, o modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses 
titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada órgão, etc. Por conseguinte, 
quando se estuda estas matérias na perspectiva da organização 
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante. 
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade 
administrativa – isto é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar 
decisões, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se 
deixar-mos a análise estática da Administração e passar-se à análise dinâmica 
–, então veremos que o que aí 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 46 
 
interessa ao Direito é o órgão como indivíduo: quem decide, quem delibera, 
são os indivíduos, não são centros institucionalizados de poderes funcionais. 
Para nós, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas 
que integram a Administração) devem ser concebidos como instituições para 
efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para 
efeitos de teoria da actividade administrativa. 
2.1.8 Classificação dos Órgãos 
Podem-se classificar de várias maneiras, mas as mais importantes são: 
a) Órgãos singulares e colegiais: são órgãos“singulares”aqueles que têm 
apenas um titular; são“colegiais”os órgãos compostos por dois ou mais 
titulares. O órgão colegial na actualidade tem, no mínimo, três titulares, e 
deve em regra ser composto por número ímpar de membros. 
b) Órgãos centrais e locais: órgãos“centrais” são aqueles que têm 
competência sobre todo o território nacional; órgãos“locais”são os que têm a 
sua competência limitada a uma circunscrição administrativa, ou seja, apenas 
a uma parcela do território nacional. 
 
c) Órgãos primários, secundários e vicários: órgãos“primários”são aqueles que 
dispõem de uma competência própria para decidir as matérias que lhes estão 
confiadas; órgãos“secundários”são os que apenas dispõem de uma 
competência delegada; e órgãos“vicários”são aqueles que só exercem 
competência por substituição de outros órgãos. 
d) Órgãos representativos e órgãos não representativos: 
órgãos“representativos”são aqueles cujos titulares são livremente designados 
por eleição. Os restantes são órgãos“não representativos”. 
e) Órgãos activos, consultivos e de controle: órgãos“activos”são aqueles a 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 47 
 
quem compete tomar decisões ou executá-las. Órgãos“consultivos”são 
aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes de estes tomarem 
uma decisão, nomeadamente através da emissão de pareceres. Órgãos“de 
controle”são aqueles que têm por missão fiscalizar a regularidade do 
funcionamento de outros órgãos. 
f) Órgãos decisórios e executivo: os órgãos activos, podem por sua vez 
classificar-se em decisórios e executivos. São órgãos“decisórios” aqueles a 
quem compete tomar decisões. São órgãos“executivos”aqueles a quem 
compete executar tais decisões, isto é, pô-las em prática. Dentro dos órgãos 
decisórios, costuma-se reservar-se a designação de órgãos“deliberativos”aos 
que tenham carácter geral. 
g) Órgãos permanentes e temporários: são órgãos“permanentes”aqueles que 
segundo a lei têm duração indefinida; são órgãos“temporários”os que são 
criados para actuar apenas durante um certo período. 
h) Órgãos simples e órgãos complexos: os órgãos“simples”são os órgãos cuja a 
estrutura é unitária, a saber, os órgãos singulares e os órgãos colegiais cujos 
os titulares só podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. 
Os órgãos“complexos”são aqueles cuja estrutura é diferenciada, isto é, 
aqueles que são constituídos por titulares que exercem também 
competências próprias a título individual e são em regra auxiliados por 
adjuntos, delegados e substitutos. 
Sumário 
Nesta Unidade temática 2.1 ficamos a saber que a organização pública é um 
grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com 
vista à satisfação de necessidades colectivas predeterminadas desta. 
Ficou, igualmente, claro que Pessoas Colectivas Públicas são entes colectivos 
criados por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de 
interesses públicos, dispondo de 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 48 
 
poderes políticos e estando submetidos a deveres públicos 
Em face do acima exposto, há a considerer que as pessoas colectivas de 
direito público classificam-se em cinco categorias, nomeadamente: 
o Estado-administração – que é uma pessoa colectiva de tipo territorial e 
populacional; 
o Pessoas colectivas de natureza institucional (institutos públicos); 
o Pessoas colectivas de natureza empresarial (empresas públicas); 
o Pessoas colectivas do tipo associative (corporações e associações 
públicas); 
o Pessoas colectivas públicas de população e território(autarquias locais, no 
caso moçambicano e regiões autónomas no caso português – Madeira e 
Açores). 
Os fins das pessoas colectivas públicas prendem-se com a prossecução de fins 
ou atribuições do Estado. 
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas 
grandes concepções: 
a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os 
órgãos são instituições, e não indivíduos. 
b) A segunda, que foi designadamente defendidaentre nós por Afonso Queiró 
e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as 
instituições. 
Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito 
Administrativo – a da organização administrativa, e da actividade 
administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, 
que não tem a ver com a questão que se está a analisar, tudo depende de nos 
situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 49 
 
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na 
perspectiva em que se analisa a estrutura da Administração Pública – é 
evidente que os órgãos têm de ser concebidos como instituições. 
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu 
funcionamento, o modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses 
titulares, os poderes funcionais atribuídos a cada órgão, etc. Por conseguinte, 
quando se estuda estas matérias na perspectiva da organização 
administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é irrelevante. 
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade 
administrativa – isto é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar 
decisões, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se 
deixar-mos a análise estática da Administração e passar-se à análise dinâmica 
– então veremos que o que aí interessa ao Direito é o órgão como indivíduo: 
quem decide, quem delibera, são os indivíduos, não são centros 
institucionalizados de poderes funcionais. 
Para nós, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas 
que integram a Administração) devem ser concebidos como instituições para 
efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para 
efeitos de teoria da actividade administrativa. 
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 50 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1 Refira-se à noção de organização pública, explicitando os seus elementos. 
 
2 Explique porque é que as organizações públicas não detêm personalidade jurídica. 
 
3 Explicite de forma distintiva as Pessoas colectivas p’ublicas e privadas. 
 
4 Faça a classificação das pessoas colectivas de direito público no contexto 
moçambicano. 
 
5 O Estado dispõe da Administração Pública para satisfazer as necessidades da 
colectividade. É inimaginável a existência da AP numa sociedade sem Estado. 
Comente. 
 
 
UNIDADE Temática 2.2 – Serviços públicos 
Introdução 
Hodiernamente, tem crescido bastante o interesse e a exigência pelos 
Serviços Públicos. O mesmo (serviço público) é visto como um conjunto de 
actividades e serviços ligados à administração do Estado, através de seus 
agentes e representantes do governo, mas também exercida por outras 
entidades, mesmo que particulares, sempre visando promover o bem-estar à 
disposição da população. São considerados tão importantes para a nossa vida 
que alguns desses serviços precisam ser garantidos por questões morais e que 
muitas vezes estão associadas com os direitos humanos. 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 51 
 
 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Compreender a noção de serviço público e nos seus mais variados 
sentidos; 
o Classificar e explicitar o regime jurídico dos serviços públicos 
o Explicar os princípios fundamentais do serviço público e a sua 
organização; 
 
2.2.1 Noção de serviço público 
A noção de serviço público pode ser vista em várias perspectivas e para o caso 
em concreto, vamos utilizer dois critérios para define-lo, nomeadamente: o 
critério orgânico e o critério material. 
 
2.2.1.1 Serviço público no sentido orgânico 
A Lei de Base da Organização da Administração pública define serviço público 
como sendo “organização de meios humanose materiais integrados no seio 
das pessoas colectivas públicas, encarregues de executar materialmente a 
actividade administrativa”. 
Assume-se, igualmente, como serviço público “o conjunto de agentes e de 
meios que uma pessoa pública afecta a uma mesma tarefa. Quer isto dizer 
que são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva 
pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos 
respectivos órgãos. 
Pode-se dizer, igualmente, que os serviços públicos correspondem às 
estruturas organizativas encarregues de preparer e executar as decisões dos 
órgãos das pessoas colectivas que prosseguem uma actividade administrativa 
pública. 
Por seu turno, CAETANO (1997) entende que os serviços públicos são o modo 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 52 
 
de actuar da autoridade pública afim de facultar, por modo regular e 
contínuo, a quantos deles careçam, os meios idóneos para a satisfação de 
uma necessidade colectiva individualmente sentida. 
Em face do acima exposto, pode-se assumir que no conceito de Marcelo 
CAETANO, há que tomar em consideração os seguintes elementos: 
 Os serviços públicos são estruturas organizativas ou organizações 
humanas que, constituídas por pessoas físicas, prestam o serviço a 
cargo de certa pessoa colectiva; 
 Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva 
pública e dela dependem e, como tal, não têm personalidade 
jurídica; 
 Os serviços públicos preparam e executam as decisões dos órgãos 
das pessoas colectivas públicas actuando sob direcção destes; 
 Os serviços públicos materializam o desempenho dos fins da 
pessoa colectiva pública, isto é, correspondem à satisfação de uma 
necessidade de interesse geral. 
Em suma, no sentido orgânico, o serviço público corresponde aos agentes 
administrativos que executam e contribuem na preparação das decisões a 
serem tomadas pelos órgãos. 
 
2.2.1.2 Serviço público no sentido material 
Neste sentido, o serviço público designa uma actividade de interesse geral 
que a Administração entende assumir, em que as actividades constituintes do 
serviço público variam conforme as exigências de cada povo e de cada época. 
Isto leva-nos a perceber que o serviço público pode corresponder à sua 
missão numa dada época e sociedade. Igualmente, assume-se que também 
não é a actividade em si que tipifica o serviço público, visto que algumas tanto 
podem ser exercidas pelo Estado quanto pelos cidadãos, como objecto de 
iniciativa privada, independentemente da delegação estatal, tais são os casos 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 53 
 
do ensino, em que junto do oficial existe o particular, sendo aquele um 
serviço público e este não. 
 
 
No geral, tal como HELY LOPES MEIRELLES entende, “o serviço público é todo 
aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e 
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
colectividade, ou simples conveniência do Estado”. São exemplos de serviços 
públicos: o ensino público, o de polícia, o de saúde pública, o de transporte 
colectivo, o de telecomunicações, etc. 
 
2.2.2 Classificação dos serviços públicos 
 
A classificação dos serviços públicos é feita em conformidade com a doutrina 
e a Lei Base de Organização da Administração Pública: 
Serviços públicos quanto 
à sua finalidade 
Onde temos serviços de polícia, saúde, obras públicas, 
transporte, educação, cultura, identificaçaocivil, etc. 
Serviços públicos como 
unidades de trabalho 
Tem a ver com actividade a desenvolver: teríamos 
serviços de gestão patrimonial, orçamental, de 
estatística. 
Serviços públicos 
propriamente ditos 
Os que a administração presta directamente à 
comunidade, por reconhecer sua essencialidade e 
necessidade para a sobrevivência do grupo sociale e do 
próprio Estado. São os casos de defesa nacional, 
polícia, saúde pública, identificação civil, etc, a serem 
prestados pelo poder politico. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 54 
 
Serviços de utilidade 
pública 
São os que a Administração pública reconhecendo sua 
conveniência (não essencialidade, nem necessidade) 
para os membros da colectividade, os presta 
directamente ou de forma concessionada mas nas 
condições regulamentadas e sob seu controle, embora 
por conta e risco dos prestadores, mediante 
remuneração dos usuários. São os casos de serviços de 
portagens, de inspecção de veículos, etc. 
Quanto às funções que 
exercem 
Os serviços públicos podem ser executivos (os que 
garantem a prossecução das políticas governamentais 
da responsabilidade de cada Ministério, prestando 
serviços no âmbito das suas atribuições ou exercendo 
funções de apoio técnico), de control, auditoria e de 
fiscalização. 
 
2.2.3 Princípios fundamentais do serviço público 
De acordo com MACIE (2012), o serviço público deve obedecer, no seu 
funcionamento, aos seguintes princípios fundamentais: 
o Princípio da continuidade dos serviços públicos: sejam quais forem as 
circunstâncias, os serviços públicos, em perticular, os essenciais, 
devem ser mantidos de forma contínua, tendo em conta que o 
interesse público é contínuo. Desta forma, o funcionamento do serviço 
público não pode tolerar interrupções, o que exige do legislador a 
conciliação entre a continuidade do serviço público e o direito à greve 
consagrado na Constituição e no EGFAE; 
o Princípio da modificação do serviço público: resulta da variação do 
interesse público. Isto é, o conceito de interesse público é flexível, 
devendo ser acompanhado pela necessidade de modificar o 
funcionamento dos serviços públicos, sem contudo prejudicar os 
direitos adquiridos; 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 55 
 
o Princípio da igualdade de tratamento: qualquer particular, desde que 
preenchidos os pressupostos exigidos por lei, tem o direito de obter as 
prestações que o serviço público fornece, sem distinção de sexo, raça, 
religiào, filiação, cor partid’aria, etnia, etc. 
o Princípio da gratuitidade, sem embargo de pagamento de taxas 
reduzidas somente pelos utentes: que visam atender o custo do 
funcionamento ou da existência do serviço, porque os serviços 
públicos não têm fim lucrativo, salvo quando se acharem integrados 
nas empresas públicas. 
o Princípio da concorrência ou monopólio: nada obsta a que os serviços 
públicos actuem em concorrência, quer também, em regime de 
exclusividade; 
o O direito organiza, a favor do serviço público, um regime jurídico de 
dificuldades entre pessoas envolvidas numa relação jurídica específica: 
relações de desequilíbrio. 
 
2.2.4 Organização dos serviços públicos 
Os serviços públicos podem organizar-se de três formas diferentes: 
i. Serviços horizontais: que se diferenciam conforme as actividades, 
materiais ou tarefas a tratar; 
ii. Serviços territoriais: os de âmbito nacional, que são centrais; e os de 
âmbito local ou periféricos, circunscritos a uma circunscrição; 
iii. Serviços verticais:que têm a ver com o princípio da hierarquia 
administrativa, distribuíndo os serviços em escalões de topo à base. 
Quer isto dizer que a organização interna dos serviços públicos é adequada às 
respectivas funções e obedece a uma estrutura hierarquizada, que pode ser 
combinada com a organização vertical de funções. 
A estruturação dos serviços públicos deve observar os princípios de eficiência, 
eficácia, produtividade no seu desempenho e na sua gestão, bem como a 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 56 
 
racionalização dos recursos humanos, traduzindo-se na criação de unidades 
orgânicas, especializadas conforme os serviços públicos a prestar. 
Sumário 
Nesta Unidade temática, a discussão em torno dos serviços públicos assumiu 
o entendimento de que “serviço público é todo aquele prestado pela 
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para 
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da colectividade, ou simples 
conveniência do Estado”. São exemplos de serviços públicos: o ensino público, 
o de polícia, o de saúde pública, o de transporte colectivo, o de 
telecomunicações. Os serviços públicos, conforme sua essencialidade, 
finalidade, ou seus destinatários podem ser classificados em: 
 públicos; 
 de utilidade pública; 
 próprios do Estado; 
 impróprios do Estado; 
 administrativos; 
 industriais; 
 gerais; 
 individuais. 
Públicos 
São os essenciais à sobrevivência da comunidade e do próprio Estado. São 
privativos do Poder Público e não podem ser delegados. Para serem prestados 
o Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de supremacia e império, 
impondo-os obrigatoriamente à comunidade, inclusive com medidas compul-
sórias. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública, de segurança. 
De Utilidade Pública 
São os que são convenientes à comunidade, mas não essenciais, e o Poder 
Público pode prestá-los diretamente ou por terceiros (delegados), mediante 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 57 
 
remuneração. A regulamentação e o controle é do Poder Público. Os riscos 
são dos prestadores de serviço. Exs.: fornecimento de energia elétrica, 
telefone, de transporte colectivo, etc. Estes serviços visam a facilitar a vida do 
indivíduo na colectividade. 
Próprios do Estado 
São os que relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público. Exs: 
segurança, política, higiene e saúde públicas, etc. Estes serviços são prestados 
pelas entidades públicas (Estado, Municípios) através de seus órgãos da 
Administração directa. Neste caso, diz-se que os serviços são centralizados, 
porque são prestados pelas próprias repartições públicas da Administração 
directa. Aqui, o Estado é o titular e o prestador do serviço, que é gratuito ou 
com baixa remuneração. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública. Estes 
serviços não são delegados. 
Impróprios do Estado 
São os de utilidade pública, que não afectam substancialmente as 
necessidades da comunidade, isto é, não são essenciais. A Administração 
presta-os directamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias, 
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações 
Governamentais), ou os delega a terceiros por concessão, permissão ou 
autorização. Normalmente são rentáveis e são prestados sem privilégios, mas 
sempre sob a regulamentação e controle do Poder Público. Exs.: serviço de 
transporte colectivo, conservação de estradas, etc. 
Administrativos 
São os executados pela Administração para atender às suas necessidades 
internas. 
Industriais 
São os que produzem renda, uma vez que são prestados mediante 
remuneração (tarifa). Pode ser prestado directamente pelo Poder Público ou 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 58 
 
por suas entidades da Administração indirecta ou transferidos a terceiros, 
medianteconcessão ou permissão. Exs.: transporte, telefonia, etc. 
Gerais 
São os prestados à colectividade em geral, sem ter um usuário determinado. 
Exs.: polícia, iluminação pública, conservação de vias públicas, etc. São 
geralmente mantidos por impostos. 
Individuais 
São os que têm usuário determinado. Sua utilização é mensurável. São 
remunerados por tarifa. Exs.: telefone, água etc. 
Regulamentação e Controle 
A regulamentação e o controle do serviço público cabem sempre ao Poder 
Público, o qual tem a possibilidade de modificação unilateral das cláusulas da 
concessão, permissão ou autorização. Há um poder discricionário de revogar 
a delegação, respondendo, conforme o caso, por indemnização. 
 
Princípios do Serviço Público 
Os requisitos do serviço público são sintetizados em cinco princípios: 
 permanência (continuidade do serviço); 
 generalidade (serviço igual para todos); 
 eficiência (serviços actualizados); 
 modicidade (tarifas módicas); 
 cortesia (bom tratamento para o público). 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 59 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 60 
 
1. Explique a relevância dos serviços públicos no contexto de gestão 
administrativa do Estado. 
2. Caracterize a funcionalidade dos serviços públicos tendo em conta os 
princípios que regem a sua funcionalidade. 
3. Assinale a opção correcta acerca dos serviços públicos. 
 a) São considerados serviços de utilidade pública aqueles que a 
administração presta directamente, em decorrência da essencialidade da 
actividade. Tais serviços são considerados privativos do poder público, no 
sentido de que só a administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros; 
 b) As autarquias, fundações e empresas públicas só podem ser criadas por lei 
específica. 
 c) Considere a seguinte situação hipotética: Duas empresas públicas 
pretendem criar, com capital de ambas, uma terceira empresa pública. A 
providência veio a ser chancelada por autorização legislativa. 
 Nesse caso, a nova empresa pública não poderá ser criada da maneira 
pretendida, já que o capital constitutivo dessa espécie de ente deve ser 
exclusivamente público e pertencente a um só ente estatal. 
 d) O usuário que pretender exigir judicialmente serviço público que lhe tenha 
sido negado pode valer-se de acção cominatória contra o ente estatal 
concedente, que é o titular dos serviços, mas não contra a prestadora do 
serviço concedido. O concedente, sim, terá legitimidade para acionar a 
concessionária. 
 
4. Quanto aos serviços públicos, não é correcto afirmar: 
 a) Em carácter excepcional, por motivo de segurança nacional ou relevante 
interesse colectivo, o Estado pode executar actividades económicas 
destinadas, originalmente, à iniciativa privada. 
 b) O princípio da mutabilidade do regime de execução do serviço público 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 61 
 
autoriza a sua alteração sem que disto decorra violação ao direito adquirido 
dos respectivos usuários. 
 c) A actividade económica que o Estado exerce em caráter de monopólio é 
considerada serviço público. 
 d) O princípio da continuidade do serviço público justifica a imposição de 
limites ao direito de greve de servidores públicos. 
 e) A actividade económica assumida pelo Estado como serviço público 
somente pode ser prestada pelo Poder Público, por meio da Administração 
Directa ou Indirecta. 
 
5. Tratando-se de concessão de serviços públicos, assinale a afirmativa verdadeira 
quanto à caducidade da concessão. 
 a) A caducidade pode ser declarada pelo poder concedente ou por acto 
judicial. 
 b) Declarada a caducidade, o poder concedente responde por obrigações 
com os empregados da concessionária. 
 c) A declaração de caducidade depende de prévia indemnização, apurada em 
processo administrativo. 
 d) A caducidade pode ser declarada caso a concessionária seja condenada 
por sonegação de tributos, em sentença transitada em julgado. 
 e) Constatada a inexecução parcial do contrato, impõe-se, como acto 
vinculado, a declaração de caducidade. 
 
 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 62 
 
UNIDADE Temática 2.3 – Descentralização e Centralização; Concentração e 
Desconcentração 
Introdução 
Com a descentralização procura-se, na perspectiva da eficiência, uma melhor 
ordenação de recursos ou, na de justiça, a gradual limitação das 
desigualdades e, na perspectiva organizacional, uma busca de novos modelos 
de organização social que não se conformam com a democracia 
representativa ensaiada pela participação eleitoral. 
A descentralização desenvolve-se com o Estado neo-liberal ou pós-liberal que 
progressivamente assume um crescente número de variadas e complexas 
funções, como forma de evitar a congestão dos canais de comunicação e tem 
vindo a afirmar-se acentuadamente, não só como sintoma evidente da crise 
do Estado Nacional como uma das vias de a ultrapassar4 5 assegurando, 
através do regionalismo, a compatibilidade entre vários particularismos6; mas 
surge especialmente ligada aos problemas do desenvolvimento e à necessária 
vertente participativa do mesmo. 
Não se ignora, todavia, que o processo de descentralização é complexo, 
difícil, moroso e ideológica e politicamente marcado por posições extremadas 
entre o descentralizador e o descentralizado, mas considera-se que a 
descentralização é sempre uma forma de contrariar especiais dificuldades, 
resultantes de distâncias, assimetrias, razões geográficas, económicas, 
étnicas e históricas desfavoráveis. 
Tem-se, por outro lado, consciência de que ainda mais complexa é a 
descentralização no domínio económico e financeiro, que tem de ser feita 
 
4 PAZ FERREIRA, Eduardo, As Finanças Regionais, Estudos gerais, Série Universitária, 
Imprensa nacional – Casa da Moeda, 1985, p. 25. 
5 É, neste sentido, elucidativa a seguinte declaração do Presidente DE GAULLE: “O esforço 
multissecular de centralização que foi durante longos anos necessário para reduzir e manter a 
unidade apesar das diferenças entre províncias, daqui em diante, já não se impõe, pelo 
contrário, são as actividades regionais que aparecem como caminhos do poder económico de 
amanhã” – Jean Jacques Dayries: La régionalisation, Paris, 1978. 
6 ORTEGA e GASSET, España Inventebrada, 10 ed., Madrid, 1957, pp. 57 e ss. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 63 
 
garantindo que a atribuição de significativos poderes e meios financeiros aos 
entes descentralizados não pode esquecer a necessidade de não destituir os 
Estados de meios e instrumentos económico-financeiros essenciais. 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Dominar os conceitos de centralização versus descentralização, e 
desconcentração versus concentração; 
o Explicar as vantagens e desvantagens da descentralização e 
centralização; 
o Relacionar os diferentes modelos de descentralização; e 
o Enquadrar a descentralização no contexto moçambicano. 
 
2.3.1 Centralização e descentralização: generalidades 
MODALIDADES E FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
 
CENTRALIZAÇÃO: é a prestação de serviços directamente pela 
pessoa política prevista constitucionalmente, 
sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a 
actividade doEstado é centralizada quando ele 
actua directamente, por meio de seus órgãos. 
Obs.: Órgãos são simples repartições interiores da pessoa do Estado, e, por 
isso, dele não se distinguem. São meros feixes de atribuições - não 
têm responsabilidade jurídica própria – toda a sua actuação é 
imputada às pessoas a que pertencem. São divisões da Pessoa 
Jurídica. 
 Se os serviços estão sendo prestados pelas Pessoas Políticas 
constitucionalmente competentes, estará havendo centralização. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 64 
 
 
DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de execução do serviço ou da 
titularidade do serviço para outra pessoa, quer 
seja de direito público ou de direito privado. 
No plano politico-administrativo, a descentralização consiste na 
susceptibilidade conferida por lei, de as 
populações locais poderem eleger os órgãos 
das autarquias locais, ao invés de serem 
nomeados centralmente; quando a lei confere 
às autarquias locais um certo grau de 
autonomia, quer administrative, quer 
financeira e patrimonial, sem prejuízo da 
unidade política do Estado; ou ainda quando a 
lei as submete à uma tutela, em primeira mão, 
de legalidade, e de forma, mais atenuada, à de 
mérito, como é o caso moçambicano. 
 São entidades descentralizadas de direito público: Autarquias e 
Fundações Públicas. 
 
 São entidades descentralizadas de direito privado: Empresas 
Públicas, Sociedades de Economia Mista. 
 
 Pode, inclusive, a execução do serviço ser transferida para 
entidades que não estejam integradas à Administração Pública, 
como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias. 
 
 A descentralização, mesmo que seja para entidades particulares, 
não retira o caráter público do serviço, apenas transfere a 
execução. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 65 
 
 
 
2.3.2 Conceito de Descentralização 
“A descentralização cria quadros adequados ao desenvolvimento de fórmulas 
de participação das populações na vida pública”7 na medida em que “facilita a 
institucionalização da participação destes na vida administrativa local”8, cujos 
problemas estão mais ao seu alcance e compreensão. 
 
A descentralização é um vector da democracia que garante a participação dos 
citadinos, a pluralidade de expressão e a realização dos seus interesses e 
opiniões de que, equilibradas, resulta a expressão verdadeira da vontade 
geral9. Daqui entender-se a existência de relação constante ... que se verifica 
entre os fenómenos de liberdade política ou de democracia (...) e os 
fenómenos de autonomia, de descentralização, de criação de poderes 
distintos do poder central10. 
O termo descentralização comporta, por outro lado, várias modalidades e 
graus que, combinados, resultam em inúmeras variantes. 
Ele cobre um conjunto de relações intergovernamentais que podem 
manifestar-se através da descentralização, da delegação ou através da 
devolução11 12. A devolução pode ser parcial13 ou total. 
 
7 MACHADO, João Baptista, Participação e descentralização, desenvolvimento e 
neutralidade na Constituição de 1976, Coimbra, 1982, p. 55. 
8 Ibidem. 
9 SOUSA FRANCO, A., Colóquios ..., ob. cit., p. 13. 
10 MIRANDA, Jorge, Colóquio – Que lições se podem tirar de uma experiência de 18 anos, 
ob. cit., p. 48. 
11 Richard Bird et François Vaillancount, Descentralization financière et pays en 
dévéllopement: concepts, mesure et evaluation – Revue d‘ánalyse économique, Vol. 74, nº 3, 
Septembre 1998, pp. 343-362. 
12 A descentralização permite acelerar as tomadas de decisões e de meios, tendo em conta as 
preferências locais. A delegação consiste no estabelecimento de agentes locais que exercem 
funções governamentais em nome do Estado, reduzindo o número de funcionários. A 
devolução é mais próxima do sentido da descentralização.. Esta pode ser no seio de um 
Estado constitucionalmente unitário ou federal. Num Estado unitário a descentralização não é 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 66 
 
Na verdade, embora a descentralização pressuponha sempre personalidade 
jurídica das entidades beneficiárias e eleição dos órgãos dessas entidades 
pelos cidadãos da área sobre a qual esses órgãos desenvolvem as suas 
competências, há aspectos que não constituem seu atributo obrigatório, 
dependendo a sua efectiva consagração de uma opção legislativa. 
E o que acontece quanto ao tipo de descentralização: só administrativa? 
Financeira também? Ou também político-administrativa? 
A descentralização será administrativa se às entidades autónomas forem 
atribuídas apenas competências para tomar decisões definitivas em matéria 
administrativa. 
A descentralização será também financeira se, para além da tomada da 
decisão administrativa, a entidade autónoma dispuser de meios financeiros 
próprios, património próprio e orçamento próprio, capazes de sustentar a 
execução dessa decisão administrativa. 
A descentralização terá natureza político-administrativa se à entidade 
autónoma forem reconhecidas competências para tomar decisões de política 
geral atinentes ao território sob a sua jurisdição, eventualmente expressas 
através de leis regionais que rivalizam com, ou que excluem a lei nacional em 
aspectos de interesse específico da região. 
A descentralização político-legislativa resulta normalmente na criação de 
regiões autónomas, possuidoras de mini-estatutos constitucionais próprios, 
 
senão um meio de partilha de poderes e responsabilidades entre o governo central – principal, e 
o governo local – agente, numa perspectiva de cima para baixo. 
No federalismo, uma perspectiva de baixo para cima, são os governos locais que criam um 
Estado. 
No domínio das relações financeiras, pode falar-se do federalismo financeiro ou de finanças 
federais. No primeiro o Estado define as regras operacionais e financeiras e supervisa. No 
segundo existe autonomia influenciada pela diversidade etnolinguística e económica. 
13 Sendo comparável com a regionalização, esta entendida como autonomia 
constitucionalmente conferida a entes públicos territoriais em ordem à prossecução de 
interesses próprios das respectivas populações, com dimensão de antagonismo de base electiva, 
isto é, governo próprio e com funções políticas e legislativas. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 67 
 
como as que existem, apenas para citar alguns exemplos, em Espanha, na 
Itália, na França e em Portugal14. 
 
 
 
2.3.2.1 Problemas da descentralização 
A descentralização, com as suas variantes, cria problemas de natureza vária, 
tais como saber 
(i) Das formas de controlo, decisão e responsabilização, 
(ii) dos recursos financeiros a disponibilizar, 
(iii) do património, 
(iv) das dívidas, 
(v) da(s) política(s) económica(s)15, 
(vi) da democracia interna a instalar nas instituições, 
(vii) dos direitos do homem no que toca à liberdade e à prestação 
ou participação são efectivadas em cada nível descentralizado,, 
(viii) dos conflitos decorrentes da inter-relação e coordenação, 
(ix) dos conflitos de poderes financeiros, 
(x) da insuficiência da articulação do sistema jurisdicional. 
 
A estes problemas acresce ou pode acrescer o risco de sobrecarga de pesos 
financeiros sobre o cidadão e a desarticulação de estruturasburocratizadas 
que podem conduzir a uma associalização16, resvalar num estatismo 
dissimulado, anárquico e difuso ou na simples dissolução do Estado-Nação, 
das identidades nacionais conducentes ao afogamento das diferenças 
 
14 Em Moçambique, a Constituição veda este terceiro tipo de descentralização, na medida em 
que, para além de expressamente declarar o Estado moçambicano um Estado unitário (artº 1), 
é taxativa na entrega dos poderes legislativos aos órgãos de soberania, maxime a Assembleia 
da República. 
15 Preferimos falar de políticas económicas na medida em que existirão mais do que uma em 
virtude dos níveis de decisão que serão, também, mais do que um. 
16 Uma “socialização” que não traz consigo a rica cadeia de articulações sociais. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 68 
 
autonomizantes, à estruturação do Estado, risco que, aliás, também se corre 
com o excesso de Estado. 
 
2.3.2.2 Descentralização financeira 
I. Por descentralização financeira entende-se a repartição de 
serviços públicos e a organização de rendimentos17 financeiros entre o Estado 
e as colectividades locais18. 
A par das motivações políticas subjacentes em decisões de descentralização, 
há razões de índole económica ao reconhecer-se que com ela se criam níveis 
adequados de prestação de serviços públicos acompanhados de um aumento 
de bem-estar das populações vizinhas. 
A opção por um determinado tipo de descentralização tem, pois, a ver com o 
princípio de compound19 económico e político que permite, ademais, uma 
competição financeira entre os vários entes descentralizados, no interesse do 
Estado e uma interpretação mais fácil das preferências dos membros da 
comunidade20. 
Se é certo que este princípio do compound justifica a tendência para a 
descentralização financeira, também a ele são apontadas razões da 
centralização21 22. 
 
17 Em muitos países incluem-se os rendimentos do campo fiscal. 
18 Este conceito sobrepõe, pois, à definição de um campo de recursos próprios das 
colectividades locais e a identificação de um campo de recursos partilhados entre o Estado e as 
colectividades locais e as transferências de recursos do orçamento do Estado para o das 
colectividades locais. 
19 Princípio pelo qual “um colectivo só consegue utilizar receitas restritas de uma maneira 
efectiva, se os que utilizam, pagam, decidem e oferecem os bens públicos são conhecidos e 
estão ligados entre eles de maneira judiciosa (Federalisme, Premiers Resultats et une Analyse 
Empirique, in Étude de Finances Publiques Offerts a Paul Marie Gaudemet, cit) apud Eduardo 
Paz Ferreira, ob. cit., p. 21. 
20 Até porque se estará em face de uma situação de homogeneidade de preferências, tanto mais 
marcadas quanto se verifique o efeito “voting with the feet”, ou seja, de transferência dos 
eleitores para as comunidades em cujo padrão de despesa mais se reconhecem, teorizado por 
Charles Tiebout, “An common theory of desecentralization”, in Public Finance, Needs, 
Nources and Utilization, Princetown, 1961, “A pure Theory of Local Expediture”, Journal of 
Political Economy, n.o 64, 1956. 
21 Neste sentido, escreve Mario Rey: “O Estado keynesiano, o Estado Social, configura-se 
sobretudo como um Estado centralizador. Nas concepções keynisianas, o governo central, 
transformado em banqueiro do sistema económico, assumiu a tarefa da manutenção do 
equilíbrio social e económico, tornando-se o promotor, o regulador e também o arquitecto de 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 69 
 
A descentralização, em particular a financeira, não tem configurações e 
caracterizações estanques e precisas, sendo enriquecida por novas 
experiências, nem todas conhecidas com êxito, e outras que desembocam 
em soluções híbridas, verdadeiras negações da dicotomia municipalismo-
federalismo, traçado pelas geometrias constitucionais, ou verdadeiras 
soluções compromissórias. 
Com a existência ou emergência de um forte e afirmado Direito Comunitário, 
os Estados, eles próprios, exercerão não só no domínio jurídico-financeiro, 
um poder descentralizado pelos super ou supra-Estados – União Europeia, 
União Africana -, para citar estes exemplos de verdadeira descentralização 
exterior ao Estado diferente da regionalização, federalização ou do poder 
local23 e iniciada pela integração financeira supra-estadual ou supra-nacional. 
 
2.3.3 As vantagens da Descentralização 
Se assumirmos que o princípio que rege a descentralização se baseia na ideia 
de que a autoridade para tomar ou iniciar a acção deve ser delegada tão 
próxima da cena quanto possível, teremos as seguintes vantagens: 
 
- Assegura as liberdades locais na escolha dos seus dirigentes e escolha das 
opções para a concretização do interesse local; 
- Limita o poder central na sua tentativa de intromissão na gestão local; 
 
bem estar da Nação. Com as amplas intervenções sobre a carteira dos indivíduos e com a 
responsabilidade de lhes assegurar trabalho, instrução, saúde e segurança, o Estado central 
encarnou a visão de Jeremy Bentham de um governo cuja tarefa é promover a felicidade da 
sociedade com prémios e penas” (in “Il Finanziamento degli enti sub-centrali di Governo verso 
una revisione della teoria del federalismo fiscale”, Revista di Diritto Finanziario e Scienza 
della Finanze, Ano XLIX (1990), nº 1). 
22 A afirmação do Estado de Bem Estar Social com as suas funções extra-financeiras 
determinaram que o Estado avocasse para si o papel de (re)distribuição da riqueza e 
estabilização económica, para o que aos entes descentralizados, infra-estaduais, transferiu as 
receitas devidas. 
23 Estes conceitos nem sempre exprimem as mesmas realidades. Sobre isso, diz o Professor 
Paz Ferreira, ob. cit., pp. 21 e 22: “... sendo evidente que quando a Comunidade Económica 
Europeia utiliza a palavra regionalização para designar uma unidade administrativa distinta, 
levanta problemas económicos específicos, está longe do sentido dado à expressão em Itália, 
onde se contempla com a mesma palavra certas pessoas colectivas públicas de base territorial e 
dotadas de um certo grau de autonomia política (...) não são, portanto, pequenas as dificuldades 
terminológicas com que se depara o investigador destas matérias ...”. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 70 
 
- Permite maior participação da comunidade local, exprimindo as suas 
sensibilidades junto dos seus legítimos representantes, que não arriscarão, 
fazendo ouvidos de mercadores, sob pena de nas eleições subsequentes não 
merecerem confiança local; 
- Rapidez e acerto nas decisões: as decisões são tomadas mais rapidamente 
pelos próprios executores da acção. 
- Tomadores de decisão são os que têm mais informação sobre a situação; 
- Maior participação no processo decisório promove motivação e moral 
elevado entre os administradores médios; 
- Proporciona excelente treinamento para os administradores médios; 
 
 
 
2.3.4 As desvantagens da Descentralização: 
 
o Pode ocorrer falta de informação e coordenação entre os departamentos 
envolvidos; 
o Maior custo pela exigência de melhor selecção e treinamento dos 
administradores médios; 
o Risco da subjectivação: os administradores podem defender mais os 
objectivos departamentais do que estratégicos de toda organização; 
o As políticas e procedimentospodem variar enormemente nos diversos 
departamentos. 
o Maior necessidade de controle e de coordenação. 
o Maior dificuldade de normatização e de padronização. 
o Pouca flexibilidade da organização frente a situações excepcionais. 
o Necessidade de contar com dirigentes treinados para a descentralização. 
o O custo das comunicações tende a aumentar. 
o Maior dificuldade de coordenação de actividades que envolvem alto nível 
de interdependência. 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 71 
 
Pode-se dizer que a descentralização deve ser considerada como os demais 
problemas organizacionais, em termos de conveniência administrativa. 
Sempre que uma decisão puder ser mais bem tomada ao nível operativo, com 
maior rapidez e favorecendo o completo exame dos vários fatores em causa, 
pode-se proceder logo a uma descentralização da função respectiva. 
A descentralização está intimamente associada à idéia de se alterar o 
regimento interno da organização e os documentos decorrentes, para que a 
decisão relativa aos assuntos descentralizados passe a ser competência dos 
níveis inferiores. 
A descentralização tem caráter permanente e é impessoal, onde a autoridade 
passa para o nível subordinado as atribuições e responsabilidades. 
 
 
2.3.5 Centralização 
A organização é desenhada dentro da premissa de que o individuo no topo 
possui a mais alta autoridade e que a autoridade dos demais indivíduos é 
escalada para baixo, de acordo com a sua posição relativa no organograma. 
Portanto, no plano politico-administrativo, centralização só faz sentido 
existindo a descentralização administrativa, baseada nas autarquias locais. 
Deste modo, a centralização consistirá em que os órgãos das autarquias locais 
(presidente e Assembleia autárquica) sejam livremente designados ou 
exonerados pelos órgãos do Estado; quando estes órgãos se encontrarem 
sujeitos ao dever de obediência ao governo ou Partido único; ou quando as 
suas decisões se encontram sujeitas ao control de mérito mais intenso. 
 
2.3.5.1 As vantagens da centralização: 
- Assegura a unidade do Estado e homogeneidade da acção política e 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 72 
 
administrativa; bem como permite uma melhor coordenação do exercício da 
função administrativa e uniformidade das posições, evitando que os órgãos 
locais resolvam os problemas segundo as circunstâncias que os caracteriza. 
- As decisões são tomadas por administradores que possuem visão global da 
empresa; 
- Os tomadores de decisão no topo são mais bem treinados e preparados do 
que os que estão nos níveis mais baixos. 
- As decisões são mais consistentes com os objectivos empresariais globais; 
- A centralização elimina esforços duplicados de vários tomadores de decisão 
e reduz custos operacionais; 
- Certas funções – como compras e tesouraria – permitem maior 
especialização e vantagens com a centralização; 
 
2.3.5.2 As desvantagens da centralização: 
- Ela gera a hipertrofia do Estado, o gigantismo do poder central, a ineficácia 
da acção administrative; 
- Inibe a participação das populações locais na gestão da vida local e na 
escolha dos seus dirigentes locais; 
- As decisões são tomadas na cúpula que esta distanciada dos factos e das 
circunstancias. 
- Os tomadores de decisão no topo têm pouco contato com as pessoas e 
situações envolvidas; 
- As linhas de comunicação ao longo da cadeia escalar provocam demora e 
maior custo operacional; 
- As decisões passadas pela cadeia escalar, envolvendo pessoas intermediarias 
e possibilitando distorções e erros pessoais no processo de comunicação das 
decisões. 
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 73 
 
 
2.3.6 Concentração e Desconcentração 
De acordo com PINTO et al (2008) o sistema de administração concentrada 
existe quando o órgão do escalão hierárquico mais elevado é o único 
competente para tomar as decisões, cabendo aos subalternos tão-só prepará-
las e executá-las. 
Ao contrário, o sistema de administração desconcentrada existe quando o 
poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos 
subalternos, embora estes permaneçam sujeitos à direcção daquele. 
Vê se, assim, que os sistemas de concentração ou desconcentração têm a ver 
com a organização vertical ou hierárquica dos serviços. 
Em regra, não há qualquer um dos sistemas em estado puro, embora haja a 
prevalência de um em relação ao outro, variando isso com a história e a 
tradição administrativa dos países, ou mesmo com as especificidades dos 
vários serviços. 
A desconcentração tem vantagens: 
o Aumenta a eficiência dos serviços; 
o Acelera as respostas da Administração às solicitações; 
o Aumenta a especialização; 
o Liberta os superiores dos assuntos menores para que se dediquem aos 
temas mais complexos. 
Mas a concentração também tem vantagens: 
© Um só centro decisório permite uma actuação harmoniosa, coerente e 
concertada da Administração; 
© A participação de todos os agentes administrativos na tomada de uma 
única decisão por um só órgão quebra 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 74 
 
a rotina, aumenta os conhecimentos de todos e permite decisões mais 
participadas e elaboradas. 
No entanto, as vantagens da desconcentração são mais relevantes. Por isso, a 
tendência geral é de os serviços se desconcentrarem. 
Desvantagens da concentração e desconcentração 
Combate-se a concentração, alegando-se a diminuição da eficiência dos 
serviços, demora na resposta às solicitações endereçadas à Administração 
Pública, não permite a especialização nas funções, leva a que os superiores se 
ocupem de tarefas menos relevantes em prejuízo de questões 
preponderantes e de maior responsabilidade. 
Por outro lado, apontam-se como desvantagens da desconcentração, a 
multiplicação de centros decisório sem prejuízo à harmonia desejada na 
função administrativa, desmotivação dos agentes subalternos, pois reduzem-
se as actividades destes, e maior possibilidade de conferir poderes decisórios 
a funcionários menos preparados. 
2.3.7 A Delegação de poderes 
A desconcentração pode ser originária ou derivada: aquela resulta 
imediatamente da lei, que reparte a competência entre o superior e os 
subalternos. Esta só se efectiva mediante um acto praticado para o efeito 
pelo superior. 
A desconcentração derivada consiste, assim, na delegação de poderes. 
 
Segundo FREITAS DO AMARAL(2004:663) a delegação de poderes ou 
delegação de competência é o acto pelo qual “um órgão da Administração, 
normalmente competente em determinada matéria, permite, de acordo com 
a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a 
mesma matéria” 
É assim necessário que: 
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 75 
 
a) Haja uma lei – lei de habilitação – que preveja a faculdade de um 
órgão delegar poderes noutro; 
b) Haja dois órgãos, da mesma pessoa colectiva pública – delegante e 
delegado; 
c) Que o delegante pratique o acto de delegação. 
 
 
Sumário 
Nesta Unidade temática foram abordadas matérias ligadas à teoria geral de 
organização administrativa, mormente, dos sistemas de organização 
administrativa, nomeadamente, a centralização e descentralização 
administrativa; concentração e desconcentração e ainda a delegação de 
poderes. 
Ficou claro que a centralização só faz sentido existindo a descentralizaçãoadministrativa, assente nas autarquias locais. Daí que, a centralização 
consistirá em que os órgãos das autarquias locais (presidente e Assembleia 
autárquica) sejam livremente designados ou exonerados pelos órgãos do 
Estado; quando estes órgãos se encontrarem sujeitos ao dever de obediência 
ao governo ou 
Partido único; ou quando as suas decisões se encontram sujeitas ao controlo 
de mérito mais intense. 
 
Já a descentralização se trata de um fenómeno de “descongestionamento” 
externo, saindo-se do centro para situar-se na periferia, em que há 
susceptibilidade conferida por lei, de as populações locais poderem eleger os 
órgãos das autarquias locais (president e assembleia) ao invés de serem 
nomeados centralmente; portanto, a lei confere às autarquias locais um certo 
grau de autonomia, quer administrative, quer financeira e patrimonial, sem 
prejuízo, da unidade política do Estado; ou quando a lei submete à uma 
tutela, em primeira mão, de legitimidade, e de forma, mais atenuada, à de 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 76 
 
mérito, como é o caso moçambicano. 
 
Por outro lado, ficou claro que a concentração e desconcentração 
administrativa dizem respeito à organização administrativa interna de uma 
dada pessoa colectiva pública, respectivamente, na ausência e existência, 
respectivamente, de distribuição vertical de competência entre diversos graus 
ou escalões de hierarquia. Isto quer dizer que, contrariamente, à 
centralização e descentralização, a concentração e desconcentração de 
competências são sistemas internos e àqueles externos. 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1. Dê a noção de centralização e descentralização administrativa. 
2. Refira-se às tipologias de descentralização. 
a) Caracterize cada uma das tipologias. 
3. “A descentralização consiste na outorga de alguns poderes a entidades 
menores que o Estado, a sua actuação deve conhecer alguns limites 
para que não perturbe a unidade do Estado e da acção governativa” 
- Argumente, focalizando os limites da descentralização. 
4. Moçambique vem implementando o processo da descentralização 
administrativa. Decorridos vários anos, que elementos de realce 
podem ser apontados e que acções carecem de melhoria para o seu 
sucesso. 
TEMA III: A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO GOVERNO 
UNIDADE Temática 3 - A organização e funcionamento do Governo 
Introdução 
A satisfaçao das necessidades colectivas implica a existência de um poder 
superior que defina os fins a atingir e escolha dos meios a utilizar. No entanto, 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 77 
 
como os meios são escassos e supõem, regra geral, um sacrifício dos 
cidadãos, aquele poder superior terá de possuir a necessária força (legítima), 
para coagir os cidadãos a participar de algum modo na prestação dos meios 
para a realização dos fins. Portanto, cabe ao Estado estabelecer o equilíbrio 
entre necessidades e meios, ter’a ele de dispôr de uma competência extensiva 
a todo o território nacional, agindo sem intermediários, abarcando todos os 
meios e todas as necessidades. 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Sumariar os órgãos que compõem a Administração Pública Central 
(moçambicana); 
o Indicar a estrutura do Governo 
o Apontar as funções principais do Conselho de Ministros, dos 
Ministérios e seus relacionamentos. 
 
3.1 O Governo:caracterização 
PINTO (2004) considera que o Governo é o órgão de condução da política 
geral do país e é o órgão superior da Administração Pública. Como tal, como 
órgão superior da Administração Pública, compete-lhe: 
- Garantir a execução das leis; 
- Assegurar o funcionamento da Administração; 
- Promover a satisfação das necessidades colectivas. 
 
Todavia, ao compulsarmos a nossa Constituição da República (CRM, 2004), 
sobre Moçambique, encontramos ao abrigo do artigo 200 que “O Governo da 
República de Moçambique é o Conselho de Ministros”. Portanto, a mesma 
CRM (2004) estabelece que cabe ao Governo: 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 78 
 
“Assegurar a administração do país, garantir a integridade territorial, velar 
pela ordem pública e pela segurança e estabilidade dos cidadãos, promover o 
desenvolvimento económico, implementar a acção social do Estado, 
desenvolver e consolidar a legalidade e realizar a política externa do país 
(número 1, artigo 203); 
Assim, nada obsta afirmar que o Governo é o órgão central e principal da 
Administração Pública ao qual, se incumbe administrar o Estado, com funções 
na execução, decisão e controlo a nível nacional (artigo 1, da Lei 14/78, de 28 
de Dezembro). 
 
3.1.1Estrutura e Funções do Governo 
Seria impraticável que no Governo não houvesse alguma especialização na 
sua composição, pois face ao seu enorme campo de acção, a efic’acia sairia 
prejudicada. Por isso mesmo, o Governo é um órgão colegial, constituído por 
vários elementos, o que é tudo definido na Constituição: 
“o Governo é composto pelo Presidente da República (PR), Primeiro Ministro 
e pelos Ministros”. No entanto, podem ser convocados para as sessões do 
Conselho de Ministros os Vice-Ministros e os Secretários de Estado – artigo 
201 da CRM. 
Ora, compulsando a meesma CRM (2004) pode-se concluir que encontram-se 
vários preceitos que indicam que o Presidente da República pode ser tido 
como uma entidade exterior ao Conselho de Ministros, não podendo ser tido 
como membro. Senão vejamos: quando se diz que o Conselho de Ministros 
responde perante o Presidente da República e perante a Assembleia da 
República (...) e observa as decisões do PR (...) qualquer dessas disposições 
pressupõe uma relação entre duas entidades autónomas. 
 
No que tange às funções do governo importa referir que todas podem se 
traduzir, juridicamente, em regulamentos administrativos, resoluções, actos 
administrativos, contratos 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 79 
 
administrativos e ainda operações materiais. 
Agora vejamos quais são as refidas funções: 
a) Funções de garantia de execução das leis; 
b) Funções de asseguramento do funcionamento normal da 
Administração pública; e 
c) Funções ligadas à promoção da satisfação das necessidades colectivas. 
 
No que tange as funções de garantia de execução das leis é importante 
referir é da responsabilidade da Administração Pública interpretar e 
materializar o interesse público, através de actos materiais que 
consubstanciem o dia-a-dia dos moçambicanos. Para tal, o Governo ‘e parte 
na medida em que até elabora e submete junto da AR propostas de leis e 
ainda aprova decretos-lei mediante autorização da Assembleia da república 
(alíneas c) d) e g), nº1, artigo 204 da CRM). 
 
Quanto à funções de asseguramento do funcionamento normal da 
Administração pública o artigo 198 conjugado com a alínea e) nº1 do artigo 
204, ambos da CRM reza que cabe ao Governo preparar o Programa 
Quinquenal e submeter à aprovação da AR em cada legislatura, o Plano 
Económico e Social e o Orçamento do Estado, incluíndo a execução após 
aprovação. 
 
Finalmente, as funções ligadas à promoção da satisfação das necessidades 
colectivas o artigo 204 da CRM conforma que o Governo deve promover o 
desenvolvimento económico e social, dirigir a política laboral, de habitação, 
da educação, da saúde, segurança social, estimular e apoiar o exercício da 
actividade empresarial e da iniciativa privada, bem como proteger os 
interessesdo consumidor e do público em geral, e apoiar o desenvolvimento 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 80 
 
cooperativo e apoio à produção familiar. 
 
3.1.2 Funcionamento do Governo 
A Constituição estabelece as principais regras de funcionamento do Governo. 
Num primeiro momento, pode-se notar que o Governo é constituído logo a 
seguir às eleições e a seguir à sua tomada de posse, elabora o seu programa – 
O Programa Quinquenal do Governo (PQG) – e apresentar-se com ele à 
Assembleia da República (AR) para debate e votação. 
Neste primeiro momento procede-se, pois à adopção do Programa do 
Governo. Posteriormente, o Conselho de Ministros define as linhas gerais da 
política governamental e estabelece as linhas gerais da sua execução. 
Uma vez definidas as linhas gerais da política governamental e da sua 
implementação, cabe ao Presidente da República (PR), ou por delegação ao 
Primeiro-Ministro(PM) dirigir e coordenar a política do Governo e a acção de 
todos os ministros (número 3, artigo 203 da CRM). 
Finalmente, é da responsabilidade de cada um dos ministros executar a 
política definida para o seu ministério. 
Importa realçar que aos trabalhos do Conselho de Ministros podem ser 
convocados os vice-ministros, os secretários de Estado, o Governador do 
Banco de moçambique, os secretários permanents, os presidents dos 
conselhos de administraçÃo de empresas públicas e outros quadros superiors, 
quando assim for deliberado. 
De acordo com o artigo 210 da CRM, em termos de eficácia, as deliberações 
do Conselho de Ministros que sejam actos normativos tomam a forma de 
decreto-lei e de decreto e as outras a forma de resolução. No entanto, os 
decretos-lei são assinados pelo PR e publicados no Boletim da República, I 
Série. Por seu turno, os decretos são assinados pelo Primeiro-Ministro. Estes, 
sendo executivos, devem fazer 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 81 
 
menção da lei que pretendem desenvolver minuciosamente, sendo 
independents, deverão fazer referência da norma constitucional na base da 
qual foram aprovados, embora todos os decretos tenham que ser publicados 
na I Série do Boletim da República. 
Todas as deliberações do Governo são obtidas por consenso. Não havendo 
consenso, prevalence a posição do Chefe do Governo (PR), a qual se 
transforma de forma automática em decisão do órgão. 
Igualmente, há que notar que o executive do Conselho de Ministros é um 
órgão de permanência, funcionando no interregno das sessões do Governo. O 
facto de um Ministro pertencer a este órgão não lhe confere um estatuto 
diferente do dos restantes. 
 
3.1.3 Primeiro – Ministro e seu Gabinete 
Em Moçambique, o Primeiro-Ministro não é chefe do Governo, mas sim 
assistente e / ou Conselheiro do Presidente da república, na qualidade de 
Chefe de Governo, que o nomeia e o exonera livremente. Isto quer dizer que 
o Primeiro Ministro é o órgão da Administração Central do Estado que assiste 
e aconselha o PR na direcção do Governo, competindo-lhe o descrito no 
artigo 205 da CRM, nomeadamente: 
 assistir o Presidente da República na elaboração do Programa do 
Governo; 
 aconselhar o Presidente da República na criação de ministérios e 
comissões de natureza ministerial e na nomeação de membros do 
Governo e outros dirigentes governamentais; 
 elaborar e propor o plano de trabalho do Governo ao Presidente da 
República; 
 garantir a execução das decisões dos órgãos do Estado pelos membros 
do Governo; 
 presidir as reuniões do Conselho de Ministros destinadas a tratar da 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 82 
 
implementação das políticas definidas e outras decisões; 
 coordenar e controlar as actividades dos ministérios e outras 
instituições governamentais; 
 supervisar o funcionamento técnico-administrativo do Conselho de 
Ministros. 
Nas relações com a Assembleia da República, compete ao Primeiro-Ministro: 
apresentar à Assembleia da República o Programa do Governo, a proposta do 
Plano Económico e Social e do Orçamento do Estado; apresentar os relatórios 
de execução do Governo; expôr as posições do Governo perante a Assembleia 
da República. 
No exercício destas funções, o Primeiro-Ministro é assistido pelos membros 
do Conselho de Ministros por ele designados. 
 
3.1.4 Ministérios 
Em conformidade com a Lei de Base de Organização da Administração Pública 
moçambicana (LBOAP), o Ministério é o órgão central do Aparelho de Estado 
criado, modificado ou extinto por decisão do PR, para assegurar a realização 
das atribuições do Governo decorrentes da Constituição da República. Cada 
Ministério é dirigido por um Ministro que pode ser coadjuvado por um ou 
mais Vice-Ministros, consoante decisão do PR. 
Na sua organização e funcionamento, o Ministério funda-se nos seguintes 
princípios: 
i. Originalidade; 
ii. Desconcentração; 
iii. Especializacão de funções; 
iv. Coordenação e articulação; 
v. Eficiência organizacional; 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 83 
 
vi. Simplificação de procedimentos; 
vii. Modificabilidade dos serviços públicos. 
Em conformidade com as suas atribuições principais, os Ministérios podem 
ser: 
a) Políticos (aquelas cujas atribuições se relacionam com o exercício das 
principais funções de soberania do Estado, por exemplo: Justiça, 
Interior, etc.); 
b) Defesa; Segurança (aqueles que se relacionam com as forças armadas 
de defesa). 
c) Sociais (os que intervém em matérias de apoio social, cultura, 
actividade laboral, desportiva, etc.). 
d) Económicos (aqueles que no seu quotidiano lidam com matérias 
económicas, financeiras e monetárias). 
e) Técnicos (os que se dedicam à promoção das infra-estruturas, 
exercendo funções predominantemente técnicos). 
Sumário 
Nesta Unidade temática, ao procuraramos perceber o Governo e seu 
funcionamento, ficou notório que à luz da nossa Constituição da República 
(CRM,2004) o Governo é um órgão miscigenado, exercendo funções política, 
legislativa (por autorização da Assembleia da República) e administrativas. 
Vimos que o Governo de Moçambique é o Conselho de Ministros, cabendo ao 
Conselho de Ministros assegurar a administração do país, garantir a 
integridade territorial, velar pela ordem pública e pela segurança e 
estabilidade dos cidadãos, promover o desenvolvimento económico, 
implementar a acção social do Estado, desenvolver e consolidar a legalidade e 
realizar a política externa do país. 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 84 
 
1. Recorrendo à CRM (2004) refira-se ao Governo da República de 
Moçambique e ao mecanismo de seu funcionamento. 
2. “O Governo é o órgão central e principal da Administração pública, 
que incumbe administrar o Estado”. – Argumenta. 
3. Diga como é que o Governo se relaciona com a Assembleia da 
República. 
 
TEMA IV:A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PERIFÉRICA DO ESTADO 
UNIDADE Temática 4 – Administração Pública Periférica do Estado 
Introdução 
A Administração Pública Periférica do Estado pode manifestar-se através de 
acções irradiando do centro, dos serviços centrais do Estado (Governo e 
demais entidades). Mas outras vezes, tal acção é desempenhada por serviços 
locais, agindo ao nível do distrito ou em representações no exterior do 
Estado, dos institutos públicos e das associações públicas. 
 
Ao completar estaunidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
Objectivos 
específicos 
 
 
o Enunciar o conceito de Administração Pública Periférica do Estado; 
o Enunciar os órgãos da administração periférica do Estado; 
 
 
4.1 Administração Pública Periférica do Estado: noção e composição 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 85 
 
A Administração periférica do Estado é aquela que abrange as representaçoes 
do Estado-Administração e demais pessoas colectivas não territoriais, 
designadamente, os institutos públicos e associações públicas no estrangeiro, 
que funcionem sob direcção dos respectivos órgãos centrais e regulados por 
diplomas específicos (MACIE, 2012). 
 
Ora, na acepção do Professor Doutor DIOGO FREITAS DO AMARAL, a 
administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de pessoas 
colectivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área 
territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos 
centrais. 
 
Desta feita, podemos caracterizar a administração periférica pelos seus 
órgãos e serviços, tanto locais como externos, pertencentes ao Estado ou a 
pessoas colectivas públicas de tipo institucional ou associativo, de 
competência limitada em função do território, não abrangendo nunca a 
totalidade do território nacional e funcionando sempre na dependência 
hierárquica dos órgãos centrais da pessoa colectiva pública a que pertencem. 
 
No âmbito do Direito Administrativo, “periferia” designa as áreas territoriais 
em que a Administração actua, localizadas fora de Maputo. Na capital 
nacional estão instalados e funcionam os órgãos e serviços centrais, enquanto 
na periferia estão instalados e funcionam os órgãos e serviços locais e os 
órgãos e serviços sediados no estrangeiro. 
 
Portanto, podemos dividir a administração periférica em quatro espécies ou 
géneros: os órgãos e serviços locais do Estado, os órgãos e serviços locais de 
institutos públicos e de associações públicas, os órgãos e serviços internos do 
Estado e os órgãos e serviços externos de institutos públicos e associações 
públicas. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 86 
 
 
Vamos abordar com mais profundidade as espécies de administração 
periférica relativas aos órgãos e serviços locais do Estado, bem como aos 
órgãos e serviços locais de institutos públicos e de associações públicas, de 
outra forma designada por administração periférica interna ou administração 
local do Estado. 
 
A administração local do Estado assenta, essencialmente, na divisão do 
território, nos órgãos locais do Estado e nos serviços locais do Estado. É 
através da divisão do território que se demarcam as zonas que definem a 
competência dos órgãos e serviços locais do Estado, recorrendo-se assim ao 
elemento territorial para se delimitar a actuação da administração. Chama-se 
a estas zonas “circunscrições administrativas”. 
 
Façamos um pequeno apontamento relativo às mesmas: estas são zonas 
existentes no país para efeitos de administração local mas, embora à primeira 
vista pudéssemos não encontrar diferenças estre elas e as autarquias locais, 
ambas se distinguem uma da outra essencialmente por duas razões. 
 
Em primeiro lugar, a autarquia local é uma pessoa colectiva, uma entidade 
pública administrativa que, não obstante tendo por base uma certa área ou 
circunscrição territorial, é composta por outros elementos. Já a circunscrição 
é apenas uma porção do território que resulta de uma certa divisão do 
conjunto. 
 
Em segundo lugar, a autarquia é, ao contrário da circunscrição, que se define 
apenas por um elemento territorial (uma área, uma zona, uma parcela do 
território), uma comunidade de pessoas, vivendo numa certa circunscrição, 
com uma determinada organização, para prosseguir determinados fins. 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 87 
 
 
Desta forma, são órgãos da administração periférica do Estado, as missões 
diplomáticas e missões consulares e especiais. 
Sumário 
Nesta Unidade temática, ficou claro que é hoje importante discutir a 
administração periférica do Estado. Para a maioria dos administrativistas, esta 
administração é constituída por dois elementos, um primeiro ligado a 
pertença à pessoa colectiva Estado e uma segunda à limitação territorial dos 
poderes funcionais. 
Para João Caupers a administração periférica é tudo aquilo relacionado com a 
segurança interna, com a regulação social e económica, com a angariação de 
recursos, de prestações e de desenvolvimento. A tudo isto o próprio autor dá 
mesmo o nome de missões, quer a nível de toda a administração, quer ao 
nível da administração periférica. Os desequilíbrios regionais, tanto a nível 
populacional, como a nível económico, acentuam cada vez mais a 
concentração dos serviços periféricos. 
 
O professor Freitas do Amaral concorda em alguns pontos com João Caupers, 
nomeadamente ao nível da sociologia da administração, visto que se deu um 
bom retrato da má administração, excessivamente concentrada e centralizada 
da administração. 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1. Defina a Administração Pública periférica e faça a sua caracterização. 
2. Refira-se aos principais órgãos da a Administração Pública periférica 
do Estado moçambicano. 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 88 
 
 
TEMA V: A ADMINISTRAÇÃO DIRECTA E INDIRECTA DO ESTADO 
UNIDADE Temática 5– A Administração Directa e Indirecta do Estado 
Introdução 
Hodiernamente, torna-se importante fazer alusão a administracão directa e 
indirecta do Estado, uma vez que estas compreendem um conjunto de 
instituições públicas, dotadas de personalidade jurídica própria, criadas por 
iniciativa dos órgãos centrais do Estado para desenvolver actividade 
administrativa destinadas à realização dos fins estabelecidos no acto da sua 
criação. 
 
Ao completar esta unidade, o estudante deverá ser capaz de: 
 
Objectivos 
específicos 
 
o Definir e Caracterizar a administração directa e indirecta do Estado; 
o Descrever e Comparar os modelos de acção da Administração directa 
e indirecta; 
 
5.1 Conceito de Estado 
 
Antes de se proceder a uma distinção entre administração directa e 
administração indirecta convêm fazer uma acepção ao conceito de Estado. 
 
Estado, no conceito administrativo, tem um significado diferente daquele que 
é dado em direito constitucional porque numa acepção administrativa estado 
é uma pessoa colectiva pública que tem como função desempenhar a 
actividade administrativa. 
 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 89 
 
Portanto a mesma é uma pessoa colectiva autônoma sendo que não se deve 
confundir a pessoa colectiva estado com os governantes ou outras entidades 
que fazem parte da pessoa colectiva estado. 
Também não se deve confundir estado com outras entidades conexas com ele 
(autarquias locais, associações públicas, institutos públicos, etc) porque as 
mesmas constituem entidades distintas cada uma com personalidade jurídica 
e com as suas atribuições e competências próprias. 
 
Outra acepção que devemos fazer ao estado é que o mesmo nem sempre se 
apresenta perante os cidadãos como autoridade e os mesmos como 
administrados sendo que por vezes é o estado que se constitui no 
cumprimento de deveres. 
 
Em jeito de conclusão, o que qualifica estado como uma pessoa colectiva 
resideno facto de existirem um conjunto de factores que leva o estado a ser 
considerado uma pessoa colectiva diferente das restantes pessoas colectivas. 
Como características de distinção temos que existe uma previsão 
constitucional das atribuições do estado e dos seus diferentes órgãos. 
Também temos a delimitação do patrimônio do estado assim como a previsão 
dos actos jurídicos unilaterais do mesmo. 
 
Estas características permitem-nos, portanto, conseguir fazer uma distinção 
entre estado e as demais pessoas colectivas. 
 
Em relação à administração do estado comporta em primeiro lugar fazer uma 
distinção entre administração central do estado e administração local do 
estado. 
 
Verificamos com esta distinção que existem órgãos centrais e órgão locais do 
estado. Os órgãos centrais são aqueles em que existe uma intervenção 
centralizada do estado enquanto os órgãos locais são aqueles em que a 
intervenção compete a órgãos ao nível da base. 
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Neste segundo tipo, verificamos que no entanto nem todos os órgãos de 
administração local pertencem ao estado pois temos por exemplo as 
autarquias locais que apesar de serem um órgão de administração local não 
representam o estado mas sim as pessoas locais. Um exemplo de um órgão 
local que representa o estado é o caso dos Municípios que representavam o 
povo nas circunscrições em causa. 
 
Recaindo agora sobre a distinção que nos interessa para o trabalho em causa, 
é aquela que demarca administração directa de administração indirecta. 
 
5.2 Administração Directa do Estado 
A administração directa do estado é aquela que engloba os órgãos da 
administração central e os órgãos da administração periférica ou local. 
Atribuindo uma definição a administração directa, devemos dizer que a 
mesma é aquela que é exercida pelos serviços da pessoa colectiva estado. 
Portanto na administração directa o que se verifica é uma intervenção do 
Estado como órgão concretizador da administração fazendo os seus órgãos 
parte de uma pessoa colectiva única. 
 
Em relação às suas características devemos dizer em primeiro lugar que a 
mesma cria apenas um conceito para Estado que é o próprio estado criando 
assim um conceito de unicidade. Em segundo lugar verificamos que o estado 
não deriva de lei mas sim é anterior à mesma obedecendo deste modo a um 
carácter originário, permitindo que os seus órgãos sejam de soberania. 
Também verificamos que todo o território do Estado pertence ao estado 
sendo que mesmo que determinada terra pertença a outra entidade a mesma 
está sujeitas ao poder do estado aplicando-se o mesmo regime aos cidadãos 
do país, estrangeiros e apátridas. O estado também é uma pessoa colectiva 
com multiplicidade de funções e fins múltiplos onde se distingue das demais 
derivado do facto das restantes pessoas colectivas só prosseguirem fins 
singulares. 
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Outra característica que se identifica é o facto de existir uma pluralidade de 
órgãos e serviços que compõem o mesmo sendo que ambos estão 
organizados a nível central em assuntos ou matérias, os quais se identificam 
como ministérios, algo que não se verifica na administração indirecta onde 
existe uma estruturação mais aberta. Também se verifica que todos os órgãos 
que pertencem ao estado compõem a pessoa colectiva estado não criando 
entre elas pessoas colectivas distintas, logo o patrimônio do estado também é 
só um. 
Outra característica que se identifica é o facto de a administração ser 
subordinada não permitindo desta forma administrações independentes ou 
autônomas como acontece na administração indirecta, onde apenas se 
verifica uma superintendência do governo e a sua administração da mesma é 
controlada por um simples poder de tutela. Logo, neste tipo de administração 
subordinada verifica-se que os órgãos do estado estão submetidos a uma 
administração directa no governo perante os órgãos em questão, permitindo-
se deste modo a constituição de um instrumento que garante os fins do 
estado. 
 
Associada a esta característica também temos a estruturação hierárquica que 
nos define que um agente do estado inferior tem de respeitar as ordens 
emanadas por um agente superior concretizando-se deste modo o dever de 
obediência. 
 
No entanto, existem órgãos da administração directa do estado que tem 
funções de autonomia em relação ao estado contudo, fazem parte da pessoa 
colectiva estado. Como exemplo temos as escolas secundárias públicas que 
tem os seus próprios órgãos de gestão mas são órgãos que pertencem ao 
estado e situam-se regulados por este. 
Em contraposição com este tipo de administração temos a administração 
indirecta. 
 
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5.3 Administração Indirecta do Estado 
 
Em relação à administração indirecta do estado verificamos que a mesma 
engloba os institutos públicos, as entidades públicas empresariais, as 
empresas públicas e as associações e fundações. Fazendo uma definição 
muito sucinta de administração indirecta do estado devemos dizer que a 
mesma é exercida por pessoas colectivas distintas da pessoa colectiva estado 
que desenvolvem fins do estado. 
 
Diogo Freitas do Amaral, considera que a Administração Indirecta do Estado 
compreende o conjunto das instituições públicas, doptadas de personalidade 
jurídica própria, criadas por iniciativa dos órgãos centrais do Estado para 
desenvolver actividade administrative destinada à realização dos fins 
estabelecidos no acto da sua criação. 
 
As pessoas colectivas criadas no âmbito da administração indirecta do Estado 
podem gozar de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, devendo, 
para o efeito, o acto de sua criação fazer tal menção. 
 
Em relação aos órgãos que prosseguem uma administração indirecta por 
parte do estado, o que se verifica é que os mesmos detêm uma personalidade 
jurídica (ao contrário da administração directa que são todos partes 
integrantes do estado como pessoa colectiva) e portanto estão sujeitos a 
direitos distintos daqueles aplicados ao estado. No entanto, estas entidades 
tem como objectivo a prossecução de fins ou atribuições do estado, sendo 
que essa actuação nunca é feita pelo estado mas sim por órgãos 
independentes. Neste caso o que se verifica é que existe por parte do estado 
uma confiança a outros sujeitos a realização de actividades que prosseguem 
os fins do estado. 
 
O que existe realmente nestes casos é uma transferência de uma actividade 
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por parte do estado à entidade em causa para a prossecução do fim estatal e 
ao mesmo tempo, verifica-se necessariamente uma transferência de poderes 
para a entidade em causa. Contudo, as tarefas realizadas por essas entidades 
são da sua exclusiva responsabilidade porque os actos praticados a elas dizem 
respeito não estando incorporados no estado sendo que caso haja a criação 
de uma divida por parte de uma destas entidades o que se verifica é a 
resposta do patrimônio da entidade e não do patrimônio do estado pela 
divida em causa. 
 
O papel do estado na administração indirecta centra-se na criação das 
entidades em causa e a constituição de alguns poderes de intervenção, 
sobretudo, no que diz respeito ao poder de fiscalização e ao controlo da 
actividade em causa. Para além disso o estado também desempenha poderes 
no âmbito da extinçãodas mesmas podendo, a todo tempo, fazê-lo por um 
acto legislativo ou caso seja convencionado na lei por um decreto do governo 
ou uma resolução da Assembleia da República. O estado também é 
responsável no que diz respeito ao financiamento destas actividades, contudo 
se a actividade gerar receitas as mesmas podem e devem utilizadas para a 
prossecução dos seus fins. Caso as receitas não cubram as despesas cabe ao 
estado cobrir o prejuízo. 
 
No campo administrativo o estado não tem qualquer tipo de intervenção 
cabendo às mesmas tomar as suas próprias decisões e gerir as receitas e 
despesas respectivas. 
 
A importância da criação destas entidades reside no facto de por um lado 
evitar a burocracia que existiria caso as mesmas não existissem, porque os 
despachos teriam de ser dados por um ministério o que atrasaria a sua 
aplicação prática e pioraria a qualidade dos serviços. Por outro lado, também 
se verificava em certas actividades a necessidade de existência de um sistema 
de cariz mais empresarial adoptando um sistema de empresa privada que 
permitisse desta forma métodos de administração mais de acordo com aquilo 
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que era necessário para o desenvolvimento da actividade. 
 
Em análise final, verificamos que este tipo de administração indirecta permite 
que estes órgãos apesar de serem externos ao estado possam ser ao mesmo 
tempo um complemento deste. 
 
 
5.3.1 Âmbito e objectivos da administração indirecta do Estado 
Em conformidade com o artigo 62 da Lei de Base da Organização 
Administrativa, a administração indirecta do Estado incumbe aos Banco de 
Moçambique, institutos públicos, as fundações públicas, os fundos públicos e 
o sector empresarial do Estado e quaisquer outras entidades públicas dotadas 
de personalidade jurídica, desde que não integradas noutras categorias de 
pessoas jurídicas. 
Portanto, traduz-se no objectivo da administração indirecta do Estado, de 
acordo com o artigo 63 da Lei de Bases da Organização Administrativa 
“promover a descentralização administrativa não territorial, através da 
transferência das responsabilidades do Estado para entes menores de modo a 
tornar mais eficaz e eficiente, bem como menos oneroso o exercício da 
actividade administrativa”. 
O Estado ao criar uma pessoa colectiva integrada na administração indirecta 
do Estado deve ter em conta a necessidade de racionalização dos recursos 
humanos, financeiros e materiais na medida em que essas actividades são 
transferidas para o novo ente. 
5.3.2 Os Institutos Públicos 
Apesar de poderem existir com diferente designação nos mais diversos países 
do mundo, a verdade é que, em todas as Administrações Públicas modernas 
existem Institutos Públicos. Os Institutos Públicos são uma das formas da 
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referida descentralização do Estado – descentralização institucional, que dá 
origem não só aos institutos públicos, mas também às empresas públicas e às 
associações públicas 
 
Nos dias de hoje, como nos diz o Professor Diogo Freitas do Amaral, Instituto 
Público é tido como uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada 
para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de 
carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva 
pública. 
 
No contexto moçambicano, e de acordo com o artigo 68 da Lei de Bases, os 
institutos públicos podem disport de autonomia administrative, financeira e 
patrimonial. É daí que podemos concluir que os institutos públicos são criados 
por um acto de autoridade – Decreto do Conselho de Ministros, sob proposta 
do ministro de tutela, não cabendo a nenhum outro órgão os criar (artigo 70 
da Lei de Bases). 
 
É importante referir que o pressuposto de criação de um instituto público é a 
atribuição, no mínimo, de autonomia administrative; exist^encia de um 
interesse público cuja a prossecução só pode ser possível pela administração 
indirecta em termos de custo e eficácia. 
O instituto público não pode ser confundido com uma empresa pública, uma 
vez que esta é, desde o seu nascimento, detentora de todas as facetas que 
corporizam o regime de uma pessoa colectiva pública e as respectivas regras 
excepcionais quanto ao regime do pessoal e de rsponsabilidade civil, daí que 
um instituto público pode ter um regime de pessoal sujeito ao contrato 
individual de trabalho e não ao regime da função pública. 
 
Ora, Quanto à natureza jurídica dos Institutos Públicos é de salientar a 
existência de duas diferentes concepções. A mais comum, e defendida por 
Marcello Caetano, que vê nos Institutos Públicos um substracto institucional 
autónomo destacado do Estado ao qual a lei atribui personalidade jurídica. 
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Caracteriza-se por ser um sujeito de direito com base numa instituição 
distinta do Estado. Por outro lado, por influência das técnicas de direito 
canónico e do direito público britânico, aparece-nos a teoria defendida por 
Afonso Queiró que realiza os Institutos Públicos como órgãos do Estado com 
personalidade jurídica para efeitos de direito privado. 
 
5.3.2.1 Tipologia de institutos públicos e sua extinção 
A lei de Bases de Organização Administrativa, refere que a tipologia dos 
institutos públicos é em conformidade com as funções que 
desempenham, nomeadamente: 
 Institutos de prestação de serviços; 
 Institutos reguladores; 
 Institutos fiscalizadores; 
 Institutos de infra-estruturas; 
 Institutos de normalização; 
 Institutos de gestão; 
 Serviços personalizados; 
 Fundações públicas; 
 Fundos públicos; 
 Estabelecimentos públicos. 
A extinção dos institutos públicos é feita por via de um acto de autoridade de 
igual ou superior valor daqueles que lhes criou, quando o interesse público 
determinante da sua criação tiver deixado de ter relevância específica; ou que 
o prazo para o qual foram criados se tiver esgotado; ou ainda que eles 
tenham alcançado os resultados previstos no acto constitutivo ou ainda pela 
sua reestruturação e insuficiência patrimonial. 
 
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5.4 Empresas Públicas 
Empresa pública é Pessoa Jurídica de Direito Privado, constituída por capital 
exclusivamente público, aliás, sua denominação decorre justamente da 
origem de seu capital, isto é, público, e poderá ser constituída em qualquer 
uma das modalidades empresariais. 
 
As empresas públicas materializam o princípio da gestão privada da actividade 
administrative. É daí que decorre, segundo FREITAS DO AMARAL (2004) que 
“são organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por 
entidades jurídicas públicas”. Portanto, a empresa pública combina no seu 
substrato, capitais públicos com a técnica e o trabalho, para a produção de 
bens e serviços para o mercado, mediante venda por preços economicamente 
calculados. 
 
Ao abrigo do artigo 1, da Lei 17/91, de 3 de Fevereiro, as empresas públicas 
são criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras 
entidades públicas no quadro dos objectivos socio-económicos do mesmo. 
 
Em face do acima exposto, e de acordo com a lei, as empresas públicas 
sujeitar-se-ão ao control público, o que implica que os órgãos de 
administração e fiscalização são nomeados e exonerados de forma livre pelo 
Estado. 
 
Historicamente, e no contexto moçambicano, as empresas públicasfundam-
se nos seguintes diplomas legais: 
 Decreto-Lei nº 16/75, de 13 de Fevereiro; 
 Decreto-Lei nº 17/77, de 28 de Abril; 
 Decreto-Lei nº 18/77, de 28 de Abril; 
 Lei nº 2/81 , de 30 de Setembro; 
 Decreto nº 21/89, de 23 de Maio; 
 Lei nº 13/91, de 3 de Agosto; 
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 Lei nº 15/91, de 3 de Agosto; 
 Decreto nº 27/91, de 21 de Novembro; 
 Decreto nº 28/91, de 21 de Novembro; 
 Decreto nº 70/98, de 23 de Dezembro. 
 
5.4.1 Tipologias e formas de criação, modificação e extinção de 
empresas públicas 
 
As empresas públicas possuem uma natureza ambivalente, pois pertencem ao 
mesmo tempo ao domínio público e ao domínio privado, sem se identificar 
completamente com um ou com outro. São voltadas para a exploração de 
actividades económicas ou para a prestação de serviços públicos. Elas não 
actuam integralmente sob regência do direito privado, possuindo um regime 
jurídico determinado pela natureza de seu objecto e de suas actividades. 
Submetem-se apenas às normas do direito público quando a constituição 
determinar, ou quando tiver disposição legal específica. Estão sujeitas às 
normas e princípios do direito pelo princípio da continuidade dos serviços 
públicos. 
Ora, embora a Lei nº 17/91, de 3 de Agosto, não faça a distinção, mostra-se 
necessário distinguir: 
© Empresa pública sob forma societária, as chamadas Sociedades 
Anónimas com natureza privada. Por exemplo, a MCEL; 
© Empresa pública sob forma pública, que são pessoas colectivas 
públicas, portanto, regidas pela Lei nº 17/91, de 3 de Agosto; 
© Empresas públicas sob forma público-mista, na medida em que são 
participadas financeiramente e regidas, igualmente, pela Lei nº17/91, 
de 3 de Agosto; 
© Empresas públicas integradas no Estado-Administração ou 
autarquias locais, sem contudo, detiverem personalidade jurídica, 
muito menos qualquer tipo de autonomia. 
 
Os nºs 1 e 2, do artigo 3 da Lei 17/91, de 3 de Agosto explicitam que as 
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empresas públicas são criadas por Decreto do Conselho de Ministros, bem 
como indicar o órgão do aparelho do Estado que faz superintendência e 
tutela. 
 
O foco da criação das empresas públicas deve ser fundamentada, 
demonstrando-se as vantagens de índole económica, técnica e financeira, 
bem como o projecto de estruturação orgânica, acompanhados de pareceres 
a serem emitidos por entidades dos ministérios de finanças e planificação (nº 
3, do artigo 3). 
 
A modificação pode se dar através de fusão, cisão e transformação (artigos 
32, 33 e 44, respectivamente). 
 
A extinção das empresas públicas dá-se por acto de autoridade, com o fim de 
reorganizar as actividades, ou ainda de pôr termo à actividade anteriormente 
desenvolvida por não justificar-se no quadro dos objectivos sócio-
económicos. 
 
É importante realçar que não são aplicáveis às pessoas colectivas públicas as 
regras de dissolução, insolvência e falência das sociedades comerciais. 
 
Sumário 
Nesta Unidade temática, ficou aflorada a ideia de que a administração directa 
do estado é aquela que engloba os órgãos da administração central e os 
órgãos da administração periférica ou local. Atribuindo uma definição a 
administração directa, devemos dizer que a mesma é aquela que é exercida 
pelos serviços da pessoa colectiva estado. 
Em contraposição com este tipo de administração temos a administração 
indirecta, que compreende o conjunto das instituições públicas, doptadas de 
 ISCED CURSO: Administração Pública; 30 Ano Disciplina/Módulo: Governo e Administração Pública 
 100 
 
personalidade jurídica própria, criadas por iniciativa dos órgãos centrais do 
Estado para desenvolver actividade administrative destinada à realização dos 
fins estabelecidos no acto da sua criação. O papel do estado na administração 
indirecta centra-se na criação das entidades em causa e a constituição de 
alguns poderes de intervenção, sobretudo, no que diz respeito ao poder de 
fiscalização e ao controlo da actividade em causa. 
Em conformidade com o artigo 62 da Lei de Base da Organização 
Administrativa, a administração indirecta do Estado incumbe aos Banco de 
Moçambique, institutos públicos, as fundações públicas, os fundos públicos e 
o sector empresarial do Estado e quaisquer outras entidades públicas dotadas 
de personalidade jurídica, desde que não integradas noutras categorias de 
pessoas juriídicas. 
 
Exercícios de AUTO-AVALIAÇÃO 
1. Refira-se à distinção da administração directa e indirecta do Estado no 
contexto administrativo moçambicano e dê exemplos. 
2. Explique o figurino de extinção dos institutos públicos e das empresas 
públicas em Moçambique. 
3. “As empresas públicas possuem uma natureza ambivalente”. 
- Argumenta.