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PLANEJAMENTO URBANO AULA 1 Profª Daniela Tahira Munhoz da Rocha CONVERSA INICIAL Iniciaremos esta aula com a apresentação de alguns conceitos e nomenclaturas que serão utilizados na profissão de gestor público. Na sequência, abordaremos o tema Planejamento Urbano, destacando seu conceito, suas características e suas etapas, sempre tentando referenciá-lo por meio de exemplos práticos. Por fim, traremos um breve histórico do urbanismo no Brasil e alguns desafios e diretrizes para as cidades do século XXI. TEMA 1 – CONCEITOS GERAIS Antes de tratarmos do Planejamento Urbano, sua evolução ao longo do tempo, suas aplicações práticas e tendências para o futuro, é de fundamental importância nos atermos à análise de conceitos e elementos indispensáveis para que se estabeleçam os alicerces sob os quais será construído nosso conhecimento. Conceituar Planejamento Urbano não é tarefa fácil, sendo necessário inicialmente estabelecer alguns termos que fazem parte da linguagem e do dia a dia do planejador urbano. De acordo Turbay e Cassilha (2021), os elementos que ajudam a definir e compreender o Planejamento Urbano são: • cidade – Lewis Mumford a conceitua dentro da ótica do planejamento urbano como um espaço capaz de armazenar e transmitir bens produzidos pela população, concentrada de forma a possibilitar muitas facilidades em um espaço físico reduzido, capaz de se adaptar às necessidades da sociedade continuamente em mudança, sem abandonar, entretanto, a herança social já acumulada durante o tempo, que ajuda a contar a história das cidades por meio de intervenções relevantes como as bibliotecas, as universidades, as igrejas, os parques, entre outros espaços; • espaço – é produzido e organizado de acordo com os interesses das diferentes classes sociais, e adquire uma expressão espacial por intermédio da estruturação do espaço urbano de forma a segregar diferentes grupos sociais; 3 • lugar – combinando a visão estruturalista de que o espaço é socialmente produzido e não fornecido, e a visão humanista de que as pessoas não vivem em uma estrutura de relações geométricas, mas em um mundo de significado, fica claro que os espaços geralmente funcionam de maneiras específicas, com características e significados distintos, em contextos particulares. Então, o espaço se torna lugar (Koops; Galic, 2017); • território – área da superfície de terra que contém uma nação, em cujas fronteiras o Estado exerce sua soberania, e que compreende todo o solo, inclusive rios, lagos, mares interiores, águas adjacentes, golfos, baías e portos; • região – pode assumir diversas escalas, desde a região de uma cidade até a região do país, passando pelas regiões metropolitanas; • município – unidades com menor autonomia na organização político- administrativa brasileira; • capital regional – municípios que exercem grande influência a outros municípios de uma determinada Região Metropolitana; • metrópole – forma de organização urbana, de território contínuo, com grande quantidade de população envolvida, em torno de um núcleo de alta densidade e bastante desenvolvido em termos de equipamentos urbanos; cris Highlight 4 Tabela 1 – Metrópoles brasileiras e suas redes de influência CIDADE POPULAÇÃO (rede de influência) ÁREA (km²) PIB (R$) C A T E G O R IA D A S M E T R Ó P O L E S São Paulo/SP 49.295.747 688.624,10 2.088.833.313 Rio de Janeiro/RJ 17.296.239 48.796,40 642.660.440 Brasília/DF 11.649.359 1.753.408,90 457.259.929 Recife/PE 23.601.254 345.048,80 384.805.000 Belo Horizonte/MG 21.069.799 571.747,70 546.853.629 Fortaleza/CE 20.109.664 764.171,90 272.713.836 Salvador/BA 14.471.227 479.065,00 253.806.046 Curitiba/PR 11.654.092 210.851,50 409.568.832 Porto Alegre/RS 11.293.956 266.877,90 407.369.834 Belém/PA 9.335.660 1.374.601,90 151.895.774 Goiânia/GO 8.269.552 964.430,50 220.847.808 Florianópolis/SC 7.138.738 96.954,40 259.484.525 Manaus/AM 4.490.260 1.624.605,20 98.719.516 Vitória/ES 4.468.927 67.117,80 117.568.317 Campinas/SP 4.396.180 14.073,00 214.983.509 Fonte: IBGE, 2020. • região metropolitana – pode ser conceituada como um agrupamento de municípios com territórios limítrofes, tendo como finalidade a cooperação na elaboração de legislação, assim como a gestão do território, a fim de tratar questões em comum entre os entes envolvidos. O território é instituído por meio de legislação estadual específica, respeitando a totalidade do limite político administrativo dos municípios; • densidade – existem dois tipos de densidade urbana: densidade populacional e densidade construída. A construída diz respeito à área das edificações em certo espaço, por exemplo, a metragem quadrada construída por hectare; já a densidade populacional está ligada ao já citado fator de demanda por serviços públicos, com valor determinado, por exemplo, pela quantidade de habitantes por hectare; • uso e ocupação do solo – traz parâmetros que fundamentam o que se pode construir em um determinado lote ou outra delimitação territorial; GRANDE METRÓPOLE NACIONAL METRÓPOLE NACIONAL METRÓPOLE 5 • conurbação – crescimento com continuidade espacial em que o espaço urbano absorve outros núcleos urbanos, extrapolando seus limites político-administrativos e tornando-se, por diversas vezes, dependente desse novo território tanto em questões comerciais quanto populacionais; • rede de cidades – conexão entre municípios por meio de fluxos econômicos, de pessoas ou informações, dependendo da especialidade de cada unidade; • megalópole – caracterizada fisicamente pelo espraiamento em escala regional ou sub-regional, é composta por duas ou mais metrópoles dependentes entre si. Geralmente essas metrópoles se encontram conectadas por eixos viários e de transporte em massa, possibilitando que as longas distâncias sejam percorridas em um curto espaço de tempo; • cidade global – conforme observado por Hoyler (2018), o conceito de cidade global consiste em quatro conceituações inter- relacionadas: i) agrupamentos de avançados serviços de produção (advanced producer services); (ii) operam em uma rede mundial constituída de estruturas organizacionais transfronteiriças de empresas; iii) centros para gestão da economia mundial; iv) centros de governança da economia mundial. As relações entre empresas são, portanto, pontos fundamentais nessa conceituação. TEMA 2 – PLANEJAMENTO URBANO: CONCEITO Após a visualização e compreensão dos elementos anteriormente apresentados, podemos passar à conceituação do planejamento urbano. Planejamento é o terreno fértil que faz florescer no espaço urbano os frutos da cidade melhor, aquela que atende aos cidadãos em suas necessidades (Macedo, 2020). Não há como falar de planejamento sem falar do espaço urbano e da cidade. Milton Santos (2005) considera o espaço como uma instância da sociedade, da mesma forma que a economia e a cultura. Ainda, segundo Santos, a organização atual do espaço e a hierarquia entre lugares se deve a seus papéis no sistema produtivo, associando produção, circulação, distribuição e consumo como elementos construtores da cidade. Já a cidade é elemento vivo, volátil e dinâmico, em constante estado de evolução. Segundo Hayakawa e Rocha (2020), é o local em que as pessoas moram, vivem e constroem sua história. Ao considerar as cidades sob o ponto de vista de sua organização e das diferentes formas de crescimento e ciclos de 6 desenvolvimento, nota-se que elas buscam constantemente ser eficientes, exercer suas funções de centralidade, evidenciar forças econômicas, fortalecer relacionamentos culturais e sociais, e ao mesmo tempo, enfrentam limitações que acabam por exigir novas formas de se trabalhar estratégias e interesses. • Urbanismo é inovação, inventividade,o livre pensar sobre o que poderia ser a cidade ideal, sua forma e comportamento, suas prioridades, seu marco conceitual, a ideia que norteia e sustenta o planejamento (Reinert, 2008). • Planejamento urbano é a “arte de fazer cidade”, o conjunto de instrumentos que nos possibilita determinar a forma desejada para a cidade que vivemos hoje e a do futuro. É operacional, marcado por projetos e programas, monitoramento e gerência que consolidam o conceito proposto pelo urbanismo; é um pacto regulador que assegura o desenvolvimento e administra o cotidiano, bem como lida com os processos de produção, estruturação e apropriação do espaço urbano. É a organização e o desenho dos assentamentos humanos com o objetivo de melhorar o viver (Reinert, 2008). TEMA 3 – PLANEJAMENTO URBANO: ETAPAS Existem várias classificações das etapas que compõem o planejamento urbano. Seguiremos a classificação adotada por Fabio Duarte (2012), para quem o planejamento urbano é dividido em quatro etapas: diagnóstico, prognóstico, propostas e gestão pública. • Diagnóstico: é a análise de uma situação, compondo um cenário da realidade existente. Desse modo, toda análise depende de dados disponíveis ou a serem coletados. Um procedimento utilizado para a realização do diagnóstico é o quadro CPD, cujas iniciais se referem a condicionantes, potencialidades e deficiências. Esse esquema CPD é bastante eficaz, pois dirige os procedimentos de coleta e análise de uma situação para propostas e para a gestão, como é mostrado na Figura 1. É importante chegarmos ao final do diagnóstico conhecendo com segurança como a cidade está hoje e como ela chegou a esse ponto. Aí devem estar incluídos aspectos demográficos, físico-territoriais, legais, sociais e econômicos. cris Highlight cris Highlight 7 Tabela 2 – Quadro CDP Planos Regionais de Curitiba Fonte: Ippuc, 2018. • Prognóstico: não se trata de “futurologia” ou achismos, é a etapa do planejamento que considera a situação atual, a história e tendências; se nada for feito, como essa cidade será amanhã? Por ser um organismo vivo, a cidade provoca suas próprias transformações internas e também recebe transformações externas de diferentes escalas. Algumas delas podem acontecer de forma imprevisível e afetam muito a cidade, por exemplo, a situação da pandemia de Covid-19 iniciada em 2020. Nem por isso podemos eliminar essa etapa do planejamento, que trabalha a base segura do diagnóstico para se prever a realidade com a qual se deve trabalhar, e o resultado que se quer alcançar. • Propostas: partem do resultado de um processo de planejamento urbano e são elas que transformam um futuro previsível em um futuro possível. Nessas propostas, entram aspectos de obras de infraestrutura, mudanças cris Highlight 8 nas leis, criação de formas alternativas de participação do cidadão no dia a dia da cidade. • Gestão urbana: segundo Acioly e Forbes Davidson, “é um conjunto de instrumentos, atividades, tarefas e funções que visam a assegurar o bom funcionamento de uma cidade”. São fundamentais para essa etapa do planejamento leis que regulamentam o plano diretor, clareza do provimento de recursos necessários, corpo técnico capacitado para implementar e gerenciar as propostas e envolvimento da sociedade civil organizada. TEMA 4 – PLANEJAMENTO URBANO: REFLEXÃO E DISCUSSÃO Após os conceitos apresentados, a seguir estão algumas considerações para reflexão e discussão. • Interdisciplinaridade: o planejamento urbano não pode ser restrito a uma disciplina específica, nesse sentido, o campo se abre para conhecimentos e metodologias que abrangem aspectos da sociologia, da economia, da geografia, da engenharia, do direito e da administração (Duarte, 2012). Figura 1 – Interdisciplinaridade no planejamento urbano Fonte: Hayakawa; Rocha, 2020. cris Highlight 9 • Exequibilidade: Jaime Lerner comenta que nada do planejamento vale a pena se não puder ser implementado. Paranhos complementa que se não tiver certeza de poder controlar a qualidade de implementação, então é melhor nem começar, porque pior do que não fazer é fazer mal feito (Hayakawa; Rocha, 2020). • Visão global: Paranhos diz que há um equívoco quando se fala em planejamento urbano (Hayakawa; Rocha, 2020). Nesse sentido, de acordo com Hayakawa e Rocha (2020) Tem muitos casos em que a pessoa fala de planejamento e considera que acaba quando terminou de ser desenhado no papel. Pelo contrário, é aí que começa. A fase da discussão antes de desenhar é planejamento, como também a implementação. Porque ter uma mala cheia de papel desenhado não é, necessariamente, planejamento. (Hayakawa; Rocha, 2020) TEMA 5 – CENÁRIO DO URBANISMO NO SÉCULO XXI Para que possamos compreender o cenário do urbanismo no século XXI, é necessário que façamos uma breve análise de sua evolução nas últimas décadas. Para Turbay e Cassilha (2021), “A história do urbanismo no século XX foi baseada no crescimento global da industrialização, especialmente na segunda metade do século”. De fato, no último século, o mundo assistiu, ainda que em diferentes escalas e em diferente espaço de tempo, a uma alteração radical do modelo econômico e social, com a transição das sociedades predominantemente agrícolas para sociedades industriais. Essa alteração do paradigma econômico ocasionou um grande êxodo das populações que antes viviam na zorna rural e que migraram em grande escala para zonas urbanas. É evidente que essa mudança de perfil influenciou diretamente o Urbanismo, trazendo novos e diferentes desafios ao planejador urbano. Para Reinert (2008), em uma sociedade que se “urbaniza” rapidamente, o planejamento tem sido usado, muito mais como ferramenta com a qual se estabelece um “diagnóstico” e um “tratamento” do que como instrumento do pensamento. Essa metáfora implica que os planejadores, quase que naturalmente, olhem para o sítio a ser planejado como um organismo “doente”, carente de “alopatias” cada vez mais poderosas e eficazes, capazes de 10 possibilitar uma “sobrevida” a esse ser “agonizante” a que chamamos de cidade. Ou a tratam com medidas preventivas, supondo que, em algum momento ela estará “doente”. Segundo Le Corbusier, “fazer um plano é fixar ideias. Para isto é preciso ter tido ideias e a partir daí, ordenar estas ideias para que se tornem compreensíveis, possíveis e transmissíveis”. Para Reinert (2008), no urbanismo, inovação, inventividade, livre pensar é posto de lado. No entanto, quase tudo que se pratica atualmente e que é confundido com planejamento urbano, nada mais é do que um conjunto de estudos com visão setorial e perspectiva específica, dissociado do que acreditamos ser o Planejamento Urbano e mais ainda do que seja Urbanismo. Cada vez mais o plano do transporte, da infraestrutura, da habitação, da mobilidade, do meio ambiente se torna o próprio planejamento. Estudos e planos que não “se falam”, se justificam por sua própria existência, em que o componente humano e a razão desse planejar são colocados à margem, dando lugar novamente à visão parcial: no transporte, o debate é o modal; na habitação, a área disponível para assentamentos; no meio ambiente, a proibição de uso em prol de uma preservação quantitativa e não qualitativa. A crítica anterior é especialmente válida nos dias de hoje, já que, como veremos adiante, vivenciamos atualmente, sobretudo após o início do século XXI, uma nova mudança de paradigma, passando de uma sociedade industrial para uma sociedade tecnológica que rompe com os modelos tradicionais de produção, distribuição e serviços. Com efeito, o avanço dos sistemas de comunicação e o desenvolvimento tecnológico promovem, cada vez mais, pouquíssimas restrições quanto à localização das atividades produtivas, de habitação, de lazer. Isso gera um sistema disperso que extrapola asbarreiras político- administrativas e que precisa de um olhar mais amplo e principalmente, um horizonte temporal muito superior à maioria dos planos diretores. Esse fenômeno da evolução tecnológica, que avança em ritmo sem precedentes na história humana, torna obsoleto hoje o negócio que era dominante poucos anos atrás. Exemplos desse fenômeno são abundantes, por exemplo, o negócio de videolocadoras, TV por assinatura, livrarias e bancas de revistas etc. Essa nova realidade acrescenta novos desafios ao planejador urbano. 11 A expansão urbana coloca as cidades, de maneira geral, em dois grandes grupos de características distintas: o modelo da cidade contínua de crescimento ilimitado, estruturada segundo a lógica do transporte e dos corredores de infraestrutura; e o modelo policêntrico, que propõe as cidades-jardim com sua forte determinação de limitar o tamanho do urbano. As cidades, sejam elas contínuas ou policêntricas, entretanto, não conseguem impedir o surgimento do subúrbio, da “franja marginal” que não se quer, mas que aparentemente não se consegue evitar. A explicação para esse fenômeno pode estar no fato de que, historicamente, qualquer que seja a corrente de pensamento, o aglomerado urbano é sempre dividido entre “a cidade” e “seus bairros”. Mas o que é a cidade? Qual o limite perceptível dessa transição? O que caracteriza a cidade? Quais as diferenças entre a cidade e o bairro? Essa mesma dúvida persiste na escala regional. Qual a cidade de fato em contraponto à cidade de direito? Hoje, com a globalização, não competem somente países, competem e cooperam muito mais as cidades. O planejamento e os mecanismos de gestão precisam evoluir a fim de superar a rigidez derivada da complexidade burocrática que frequentemente limita a capacidade de resposta da sociedade. Além disso, a transformação econômico-social permanente e cada vez mais acelerada que atinge a sociedade põe à mostra a grande fragilidade dos planos diretores, normalmente muito ligados a fatores locais e demasiadamente rígidos para se adaptarem a essas mudanças. NA PRÁTICA • A Mudança de paradigma do Planejamento Urbano em Curitiba Nos anos 1960, a maioria das cidades brasileiras estava sofrendo com o impacto das migrações para as capitais, comprometidas com uma ocupação inadequada principalmente nas áreas ambientalmente fragilizadas e caracterizadas por graves problemas de degradação ambiental e de carências sociourbanas. Curitiba contava com 445.227 habitantes e sua taxa de crescimento era de 5,62% ao ano. Os automóveis tomavam conta do centro, causando congestionamento. O transporte público era de baixa qualidade e todas as linhas chegavam ao centro da cidade, agravando ainda mais o caos cris Highlight cris Highlight 12 urbano. Era iminente a necessidade de fazer um novo plano, que direcionasse o crescimento conforme a dinâmica da cidade. Segundo Jaime Lerner (citado por Hayakawa; Rocha, 2020), o dinamismo do crescimento da cidade começou a caminhar mais rápido quando assumiu a Prefeitura o engenheiro Ivo Arzua, porque foi uma época em que o município começou a tomar iniciativas de alargar as ruas para mais espaço para os automóveis. Era uma visão muito voltada a sistema viário, e isto levava a quase uma descaracterização da história da cidade: alargar a Rua XV, a Marechal Deodoro e tantas outras. Curitiba estava se descaracterizando. Em junho de 1965, a Prefeitura iniciou o ciclo de debates para discussão pública do Plano Preliminar de Urbanismo, chamado “Curitiba de Amanhã” que levou a criação do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (Ippuc). Para consolidar o processo de transformação física, o recém-criado Ippuc elegeu três instrumentos indutores de crescimento: o transporte coletivo, o uso do solo e o sistema viário, integrados para a promoção do desenvolvimento sustentável do ponto de vista ambiental, econômico e social. Figura 2 – Esquema do Plano Diretor de 1966 Fonte: Hayakawa; Rocha, 2020. cris Highlight 13 Figura 3 – Esquema do Plano Diretor de 1966: Base de Indução do Crescimento Fonte: Hayakawa; Rocha, 2020. FINALIZANDO O planejamento urbano deve sempre ser aprimorado. Não devemos abandonar a lógica descritiva da prospecção oriunda da geografia, economia, sociologia, história etc. sobre o fenômeno da mudança no comportamento das cidades, mas colocá-la a serviço de um urbanismo inovador, capaz não de descobrir o futuro, mas de inventá-lo. Tudo isso para que a cidade do futuro não se configure como uma mera extrapolação de suas tendências históricas, mas seja o resultado da capacidade criativa de cada geração. Sem um esforço de criatividade e um exercício contínuo de imaginação, o urbanismo desaparece e o planejamento urbano se reduz a um simples controle normativo. O planejamento inovador é, sobretudo, empreendedor, capaz de definir estratégias e procedimentos, e de encantar todos os agentes envolvidos em seu desenvolvimento. Requer capacidade de negociação e vontade de assumir os riscos de um desenho de efeito catalisador capaz de alavancar uma transformação dinâmica e positiva. 14 REFERÊNCIAS DUARTE, F. Planejamento urbano. Curitiba: InterSaberes, 2012. HAYAKAWA, I.; ROCHA, D. Traços de Curitiba: 50 anos de planejamento urbano. Curitiba: Edição do autor, 2020. MACEDO, R. G. de. Espaço urbano. Revista do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba, n. 13, dez. 2020. TURBAY, A.; CASSILHA, S. Planejamento urbano. Curitiba: InterSaberes, 2021. REINERT, R. Urbanismo e planejamento urbano. Ciclo de Capacitação em Planejamento Urbano, Curitiba, 22 ago. 2008.
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