LEGISLAÇÃO - PPA, LDO e LOA

Prévia do material em texto

PPA, LDO E LOA
Professor: José Wesley
1
Plano Plurianual (PPA)
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo
Federal que estabelece, de forma regionalizada, as Diretrizes, os
Objetivos e as Metas da Administração Pública Federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
Ou seja, o PPA retrata em visão macro as intenções do gestor público para
um período de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano.
Questão
(CESPE - 2018 - MPE-PI - Técnico Ministerial - Área Administrativa) Julgue
o item seguinte, relativo ao orçamento público. O Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal confere ao plano plurianual (PPA),
à lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e à lei de orçamento anual (LOA)
atuações integradas: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo; a
LOA fixa o planejamento de curto prazo; a LDO estabelece a ligação entre
o PPA e a LOA.
(CESPE – TRT 10ª – ANALISTA JUDICIÁRIO) Em virtude das fortes
diferenças regionais existentes no país, a CF impôs a regionalização do
PPA com base na divisão tradicional das cinco regiões brasileiras.
Observação!!!
• Despesa de Capital: Encargo que resulta em acréscimo do patrimônio do
órgão/ entidade que a realiza, aumenta sua riqueza patrimonial.
Ex. Investimentos, Inversões Financeiras, Transferências de Capital; Aquisição
de material de natureza permanente.
• Despesas Correntes: Encargos que não produz acréscimo patrimonial,
respondendo pela manutenção das atividades de cada órgão ou entidade.
Ex. Despesas com pessoal e encargos sociais; Aquisição de materiais de
consumo.
Atenção:
Os QUATRO ANOS DO PPA não se confundem com o mandato do chefe do
Executivo.
O PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entrará em vigor no
segundo ano. A partir daí, terá sua vigência até o final do primeiro ano do
mandato seguinte. Isso ocorre a fim de manter a continuidade dos
Programas. Um chefe do executivo (presidente, por exemplo) até pode
governar durante todo o seu PPA, desde que seja reeleito. Porém, como
vimos, será o mesmo governante em mandatos diferentes.
Observação
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA)
e o planejamento operacional (LOA).
A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos,
sendo operacionalizada por meio de diversos programas.
A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na
administração pública brasileira. O papel do Plano Plurianual nesse
contexto é o de implementar o necessário elo entre o planejamento de
longo prazo e os orçamentos anuais. O planejamento de longo prazo
encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais, as condições para sua
materialização.
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento
governamental, com o estabelecimento de prioridades e no
direcionamento das ações do governo.
No entanto, entre os instrumentos de planejamento previsto na CF/88, o
PPA é o que possui critérios de ação e decisão mais abstratos para a
formulação geral dos objetivos e dos planos de trabalho.
DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS
(DOM)
Diretrizes:
As diretrizes são normas gerais, amplas, que mostram o caminho a ser seguido
na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.
Ex. a redução das desigualdades econômicas, sociais e regionais com
sustentabilidade (que deve condicionar todas as demais); a integração nacional
e sul-americana; o fortalecimento das capacidades regionais de produção e
inovação e a inserção competitiva externa; a conservação/preservação do meio
ambiente; o fortalecimento da inter-relação dos meios urbano e o rural; e a
construção de uma rede equilibrada de cidades.
Objetivos:
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase
pelo Governo Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a
visão estabelecida se concretize. Devem ser passíveis de mensuração,
sendo assim acompanhados de indicadores e metas que permitam o
monitoramento e a avaliação dos resultados alcançados por meio das
políticas e programas a eles associados.
Metas:
As metas correspondem à quantificação física dos objetivos.
IMPORTANTE!!!
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988:
§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Na linguagem orçamentária, portanto em todo o nosso conteúdo, é
diferente!
Observação
Investimentos são:
• Softwares;
• Com o planejamento e a execução de obras;
• Com aquisição de imóveis considerados necessários à realização das
obras e
• Com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
Prazos para o PPPA
O prazo para encaminhamento do PPPA pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional é de até quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro do primeiro ano de mandato, isto é, até 31de agosto,
conforme destaca o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT).
14
15
16
Diretrizes Orçamentárias
LDO - A Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei Orientadora)
A LDO também surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, almejando ser o elo entre o
planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual).
A LDO foi instituída pela Constituição Federal de 1988, com faculdades que vão além da orientação
para elaboração da lei orçamentária anual, quais sejam:
✓Expressar metas e prioridades da administração pública federal
✓Dispor sobre as alterações na legislação tributária e
✓Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A relevância da LDO reside também no fato dela ter conseguido diminuir a distância entre o plano
estratégico e os orçamentos (LOAs), os quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos
planejamentos estratégicos existentes antes da CF/1988.
Letra da CF/88
Segundo o § 2.o do art. 165 da CF/1988:
§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá apolítica de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum(...)
Questão
(CESPE - 2018 - CGM de João Pessoa - PB - Técnico Municipal de Controle
Interno – Geral) Com relação ao processo orçamentário brasileiro, julgue
o item subsequente. A lei de diretrizes orçamentárias é o instrumento que
regula a elaboração da lei orçamentária anual e dispõe sobre as
prioridades da administração pública.
Vale destacar que a LDO, tal como o PPA e a LOA, são classificados como
Lei Ordinária, ou seja, exigem a aprovação da maioria simples de cada
casa do Congresso Nacional.
A LDO e a Contratação de Pessoal...
No prazo final para votação do projeto de LDO no Congresso Nacional é comum
encontrar GRANDE quantidade de representantes das mais diversas categorias
presentes durante a votação para tentar “pressionar” os legisladores durante a
votação.
Sabe o porquê disso?
É porque qualquer aumento de remuneração, criação de cargos, admissão ou
contratação de pessoal a qualquer título, tanto da Administração Direta, como
da Indireta, somente poderão ser feitas caso haja autorização ESPECÍFICA na
LDO. Isso só não é exigido para Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista.
Veja como isso está disposto na nossa nobre CF/88:
Segundo o § 1º, I e II, do art. 169 da CF/88
§ 1.º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a
admissão ou contratação de pessoal, a qualquertítulo, pelos órgãos e entidades da
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de
despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as
empresas públicas e as sociedades de economia mista
Prazos para o PLDO
O prazo para encaminhamento do PLDO pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional é
de até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, isto é, até 15
de abril, conforme destaca o art. 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT)
Art. 35. (…)
2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas: (…)
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa; (…).
Aprovação do PLDO
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) deve ser aprovado até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa do Congresso Nacional, isto é, até
17 de julho.
E se não for aprovado dentro desse prazo, o que ocorre?
A sessão legislativa não poderá ser interrompida. Conforme determina a nossa
Constituição Federal, veja:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de
fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (…)
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de
diretrizes orçamentárias.
Quando nasceu em 1988, a LDO recebeu diversas atribuições, graças à nossa CF, no art.165 da CF/1988:
§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá apolítica de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Mas no ano 2000, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a LDO recebeu novas e importantes
atribuições, como, por exemplo...
Dispor sobre:
✓Equilíbrio entre receitas e despesas
✓Formas de limitação de empenho
✓Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos do orçamento
✓Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas
Conforme destaca o artigo 4º da LRF:
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2º do art. 165 da Constituição
e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea
b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31; (…)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas; (…).
Além disso, a LRF, em seu art. 4º, §§ 1º a 4º, também estabeleceu que a LDO deve
conter anexos específicos, que disponham sobre metas, riscos e indicadores fiscais,
assim como diretrizes para a política monetária, creditícia e cambial
27
Anexos da LDO
A LRF, em seu art. 4º, §§ 1º a 4º, também estabeleceu que a LDO deve
conter anexos específicos, que disponham sobre metas, riscos e
indicadores fiscais, assim como diretrizes para a política monetária,
creditícia e cambial
Anexo de Metas Fiscais
Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas:
Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública,
para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, OU SEJA, para
um total de TRÊS exercícios financeiros.
Observação!
O que é resultado nominal e resultado primário?
Resultado Nominal
O resultado nominal é o conceito fiscal mais amplo e representa a diferença entre o fluxo
agregado de receitas totais (inclusive de aplicações financeiras) e de despesas totais
(inclusive despesas com juros), em determinado período. Essa diferença corresponde à
Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP).
Resultado Primário
O resultado primário corresponde ao resultado nominal excluída a parcela referente aos
juros nominais (juros reais mais atualização monetária) incidentes sobre a dívida líquida.
O resultado primário, uma vez que não considera a apropriação de juros sobre a dívida
existente, evidencia o esforço fiscal do setor público livre da “carga” dos déficits
incorridos no passado, já que as despesas líquidas com juros (também chamada carga de
juros) dependem do estoque total da dívida pública e das taxas de juros que incidem
sobre esse estoque.
Vale destacar que se o setor público gasta menos do que arrecada, desconsiderando a
apropriação de juros sobre a dívida existente, há superávit primário.
Prosseguindo, temos que o Anexo de Metas Fiscais conterá ainda:
I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia decálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com asfixadas nos três exercícios
anteriores, e evidenciando a consistência delas comas premissas e os objetivos da política
econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e
a aplicação dos recursos obtidos com a alienaçãode ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo
ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e damargem de expansão
das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O que é despesa obrigatória de caráter continuado?
Segundo o art. 17 da LRF, considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa
corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
Anexo de Riscos Fiscais
A LDO é visualizada como uma das principais leis do processo orçamentário. Isso também se
deve ao caráter orientado para a austeridade (controle de gastos) e preocupação com o
equilíbrio das contas públicas.
A fim de preparar o orçamento para eventuais contingencias, a LDO contém ainda o anexo de
riscos fiscais, que buscará avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas. Além disso, o referido anexo informará as providências a serem tomadas caso
se concretiza algum desses riscos.
Veja o dispositivo acima na LRF:
Art. 4º (...)
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Anexo Específico
Em respeito ao disposto no artigo 4º da LRF, a LDO deverá conter anexos específicos, que
disponham sobre metas, riscos e indicadores fiscais, assim como diretrizes para a política
monetária, creditícia e cambial. Falamos acima do anexo específico de metas fiscais e do
anexo de riscos fiscais. Além desses temos outro anexo específico, no qual temos os
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o
exercício subsequente.
Veja como está o dispositivo na literalidade da nossa LRF:
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da Uniãoapresentará, em anexo específico,
os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o
exercício subsequente.
Os anexos da LDO são elaborados com base em informações fornecidas por diversos
órgãos, tais como o Ministério do Desenvolvimento Social, o Ministério da Defesa e o
Banco Central do Brasil, sendo, posteriormente, consolidados pelo Ministério da
Economia.
As metas fiscais são definidas pelo Presidente da República, com o apoio da Junta de
Execução Orçamentária (JEO), instituída pelo Decreto 9.169/17 e composta pelos
antigos Ministros do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil.
Questões
(CESPE -Economista– DPU) A respeito do orçamento público e das receitas e despesas
públicas, julgue o item que se segue. Os limites de gastos com pessoal para a DPU são
definidos na lei de diretrizes orçamentárias (LDO).
GAB Item certo.
(CESPE – Técnico Administrativo – STJ) Acerca de técnicas e princípios
relacionados com o orçamento público, julgue o item a seguir. Ao produzir
efeitos jurídicos e orçamentários em mais de um exercício financeiro, a lei
de diretrizes orçamentárias (LDO) não desrespeita o princípio
orçamentário da anualidade.
GAB. Item certo.
38
39
40
Lei Orçamentária Anual – LOA
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a
arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A
LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito.
A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA.
Expressa as políticas desenvolvidas pela entidade pública por meio do cumprimento
ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO.
Portanto, orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a
serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO.
Como os recursos são escassos e as necessidades ilimitadas, são necessárias escolhas
onde naturalmente alguns setores serão mais beneficiados.
Segundo o § 5.o, I, II e III, do art. 165 da CF/1988:
§ 5.º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Fixa isso!!!
Embora o orçamento seja uma peça só, o texto constitucional consagrou o princípio da
unidade (totalidade) ao estabelecer que a LOA é composta pelos orçamentos:
✓Orçamento fiscal
✓Orçamento de investimentos (ou de investimentos das estatais) e
✓Orçamento da seguridade social.
Segundo o § 7.º do art. 165 da CF/1988, os orçamentos fiscais e de investimentos das
estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Atenção
Note que o Orçamento da Seguridade Social não tem a função de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. A CF/88 trouxe
expressamente os orçamentos fiscais e de investimento.
Interpreta-se que, de modo geral, o orçamento como um todo busca reduzir
desigualdades sociais e inter-regionais, mas por meio do critério populacional,
somente os orçamentos fiscais e o de investimento.
Sobre o Orçamento Fiscal
É a parte do orçamento referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Sobre o Orçamento da Seguridade Social
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Quanto à previdência social, fundada na idéia de solidariedade social, deve ser organizada sob
a forma de um regime geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória.
Já a assistência social apresenta característica de universalidade, visto que será prestada a
quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.
Logo, o orçamento da seguridade social abrange a chamada área social e,
destacadamente:
✓Previdência
✓Saúde e
✓Assistência social.
Fique atento!
Cuidado para não confundir seguridade social com os Direitos Sociais. Por exemplo, a
Educação integra o Orçamento Fiscal e não da Seguridade Social.
Segundo o art. 195 da CF/1988, a proposta de orçamento da seguridade social será
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social
e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.
Como cada ente da Federação dispõe de orçamento próprio, então vale destacar que
as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade
social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.
Vale destacar!!!
O orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos que possuem receitas
e despesas públicas relacionadas à seguridade social (previdência, assistência e saúde)
e não apenas àqueles diretamente relacionados à seguridade social, como os hospitais
que atendem ao Sistema Único de Saúde (SUS).
Por exemplo, o Ministério da Economia possui despesas de assistência médica relativa
aos seus servidores e essa despesa faz parte do orçamento da seguridade social
(Saúde), embora a maior parte das demais despesas desse órgão sejam oriundas do
orçamento fiscal.
Sobre o Orçamento de Investimento
É o orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto. Essa parte do
orçamento se destina precipuamente às empresas controladas não
dependentes.
Entenda...
Segundo a LRF, uma empresa controlada é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a
voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação: União, cada Estado, Distrito Federal ou
cada Município.
Ainda de acordo com a LRF, empresa estatal dependente é uma empresa controlada, mas que recebe
do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em
geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação
acionária.
Este conceito é importantíssimo, porque, sendo uma empresa estatal considerada dependente, ela
participará do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Integram o Orçamento de Investimentos
apenas as chamadas empresas estatais não dependentes.
A empresa estatal não dependente é autossustentável e não faz parte do campo de aplicação da LRF,
porém seus investimentos integram a LOA por lidar com o dinheiro público.
Isso ocorre para que a empresa tenha liberdade de atuação e ao mesmo tempo o Poder Público tenha
controle sobre os investimentos dela.
Exemplo
A Petrobrás é uma Sociedade de Economia Mista e estatal não dependente. Não sofre
as restrições da LRF porque tem que ser dinâmica para concorrer com a iniciativa
privada.
Por outro lado, o Estado deve deter o poder para influenciar onde ela aplicará seus
investimentos e a população deve ter conhecimento, por isso ela compõe o
Orçamento de Investimentos.
Já as empresas dependentes recebem recursos do Estado para se manter, portantonão se sustentam sozinhas. Existem para suprir alguma falha de mercado em que a
iniciativa privada não quis ou não conseguiu êxito e é relevante para a sociedade.
Exemplo: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Empraba).
Assim, possuem controle total do Estado, seguem a LRF e fazem parte do Orçamento
Fiscal e da Seguridade Social.
Questão
(CESPE - 2018 - ABIN - Oficial Técnico de Inteligência - Área 1) A respeito
do ciclo orçamentário e das normas legais de orçamento, julgue o item
seguinte. Para efeito das normas de responsabilidade fiscal, uma empresa
estatal pode ser caracterizada como dependente sem constituir uma
empresa controlada.
GAB. Item errado.
Responsabilidade pela elaboração do Orçamento...
✓A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) é responsável pelo Orçamento
Fiscal e da Seguridade Social.
✓Já o Orçamento de Investimentos fica a cargo da Secretaria de
Coordenação e Governança das Empresas Estatais.
55
56
VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS
A CF/1988 estabelece diversas vedações em matéria orçamentária. Algumas dessas
vedações nós já vimos nas primeiras aulas. Outras estudaremos nas próximas. No
entanto, vamos consolidá-las. Vejamos as seis primeiras vedações.
São vedados:
• O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual.
• A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais.
• A realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. É a regra de
ouro.
• A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvados os casos
especificados na CF/88 como :
✓A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde
✓Para manutenção e desenvolvimento do ensino e
✓Para realização de atividades da administração tributária
✓Para prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita
✓Fundo de Participação dos Estados (FPE)
✓Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
Ou seja, é o princípio da não vinculação de receitas.
• A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e
sem indicação dos recursos correspondentes.
• A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa. É o princípio da proibição do estorno.
Porém, atenção com o dispositivo da EC 86/2015:
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades
de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de
projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade
da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
• A concessão ou utilização de créditos ilimitados. É o princípio da quantificação dos créditos
orçamentários.
• A utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos,
inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da
seguridade social.
• A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
• A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de
receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
• A realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência
social com recursos provenientes das contribuições sociais a seguir: do empregador, da empresa e da
entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos
do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo
sem vínculo empregatício; e do trabalhador e dos demais segurados da previdência social.
61
62
Estrutura Programática
A Lei do Plano Plurianual é elaborada como um instrumento mais
estratégico, no qual seja possível ver com clareza as principais diretrizes
de governo e a relação destas com os Objetivos a serem alcançados nos
Programas Temáticos.
O PPA contempla os Programas Temáticos e os de Programas de Gestão,
Manutenção e Serviços ao Estado:
✓Programa Temático: aquele que expressa e orienta a ação
governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade;
✓Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: aquele que
expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à
manutenção da atuação governamental.
Veja na figura a seguir como se dará a integração das ações orçamentárias com o PPA:
Fonte: MTO
Observem que as ações orçamentárias integram exclusivamente a LOA. Existem programas que integram o PPA e a LOA, esses programas serão divididos
em:
✓ Programas Temáticos e
✓ Programas de Gestão
É importante destacar que a LOA conterá programas que não constam do PPA, que são aqueles programas compostos exclusivamente pelas chamadas
OPERAÇÕES ESPECIAIS.
OPERAÇÕES ESPECIAIS
Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou
aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
As ações orçamentárias são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços)
que contribuem para atender ao objetivo de um programa.
Observação:
Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias
a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios,
subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e os financiamentos.
As ações orçamentárias se dividem em atividade, em projeto e em operação especial.
A grande e fundamental diferença entre atividade e projeto está no fato de que a
primeira envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, já o segundo (projeto) envolve um conjunto de operações, limitadas no
tempo. Vejamos os conceitos:
Atividade:
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de
modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço
necessário à manutenção da ação de Governo.
Exemplo: ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde
Suplementar. (Fonte: MTO)
Projeto:
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação de governo.
Exemplo: ação 7M64 Construção de Trecho Rodoviário - Entroncamento
BR-472 - Fronteira Brasil/Argentina - na BR-468. (Fonte: MTO)
Operação especial:
Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou
aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto
e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Questão
(CESPE - 2018 - STJ - Técnico Judiciário – Administrativa) Acerca do plano
plurianual, das classificações orçamentárias e da estrutura programática,
julgue o item a seguir. Ações orçamentárias definidas como operações
especiais são aquelas despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo.
GAB. Item certo
IMPORTANTE
Segundo o MTO: As operações especiais caracterizam-se por não retratar
a atividade produtiva no âmbito federal, podendo, entretanto, contribuir
para a produção de bens ou serviços à sociedade, quando caracterizada
por transferências a outros entes.
SUBTÍTULO
As atividades,os projetos e as operações especiais serão detalhados em
subtítulos.
Os subtítulos são utilizados especialmente para identificar a localização
física da ação orçamentária, não podendo haver, por conseguinte,
alteração de sua finalidade, do produto e das metas estabelecidas.
Questão
(CESPE - 2018 - STJ - Analista Judiciário – Administrativa) A respeito dos
principais mecanismos no planejamento e execução do orçamento
público, julgue o item que se segue. A identificação da localização do
gasto público na estrutura programática é feita por meio do subtítulo.
GAB Item certo.
A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e
social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de
evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental.
Atenção!!!
A LDO veda, na especificação do subtítulo, a referência a mais de uma
localidade, área geográfica ou beneficiário, se determinados.
Vale a pena saber também....
Plano Orçamentário – PO é uma identificação orçamentária, de caráter
gerencial (não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem
por finalidade permitir que, tanto a elaboração do orçamento quanto o
acompanhamento físico e financeiro da execução, ocorram num nível
mais detalhado do que o do subtítulo/localizador de gasto.
Questão
(CESPE - 2018 - FUB – Administrador) Acerca dos mecanismos técnicos
utilizados na administração do orçamento público, julgue o item a
seguir. Havendo necessidade de detalhar o localizador de determinado
gasto para efeito de acompanhamento físico financeiro, a administração
deve usar a identificação por meio do plano orçamentário.
GAB.. Item certo.
78
79