AELMERCOSUR HIRST Y RUSSELL

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l Mercosur y los cambios
en el sistema
político internacionalE
l Mercosur y los cambios
en el sistema
político internacionalE
Mónica Hirst / Roberto Russell
© 2001 Fundación OSDE
Cubierta: A+U / Diseño Gráfico
Este ejemplar es de consulta exclusiva
del personal de OSDE y carece de valor comercial
Impreso en Argentina - Printed in Argentina
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
ISBN: 987-9358-05-8
Programa Mercosur de la Fundación OSDE
con la supervisión académica y certificación de la
Universidad Nacional de San Martín.
Coordinador académico
Licenciado Omar Bagnoli
ÍNDICE GENERAL
Índice general 7
INTRODUCCIÓN ................................................... 11
Módulo I
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA
INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEO
UNIDAD 1. LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS
Y LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOS NACIONALES
EN EL CONO SUR ................................................. 17
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 17
2 EL CONGRESO DE VIENA Y EL CONCIERTO EUROPEO .. 18
3 LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS... 21
4 LA HEGEMONÍA DE GRAN BRETAÑA ....................... 22
5 LA ERA IMPERIAL EN EUROPA:
EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES ................................ 24
6 SUDAMÉRICA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL ....... 25
6.1 Ruptura y continuidad con el pasado colonial .............. 25
6.2 Primero el Estado, luego la Nación: el caso argentino .... 28
6.3 La particularidad del proceso chileno ......................... 31
6.4 Brasil: del Imperio a la República ............................... 33
6.5 Los Estados pequeños del Cono Sur: Uruguay y Paraguay .. 35
6.6 Entre el conflicto y la cooperación .............................. 38
Autoevaluación ........................................................ 43
Fundación OSDE
8 Índice general
UNIDAD 2. EL CORTO SIGLO XX ......................... 45
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 45
2 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AÑOS............ 47
3 DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL A LA GUERRA FRÍA ... 50
4 LA EVOLUCIÓN INICIAL DE LA GUERRA FRÍA ............. 53
5 LA DESCOLONIZACIÓN Y LA FORMACIÓN
DEL TERCER MUNDO ............................................... 55
6 ENTRE LA DÉTENTE Y LA ÚLTIMA ESCALADA.............. 57
7 LA “PAZ NEGATIVA” EN SUDAMÉRICA ...................... 60
7.1 Sudamérica en la época de entreguerras .................... 60
7.2 América latina en la Guerra Fría ................................ 64
7.3 La región latinoamaericana en los años finales de la
bipolaridad ............................................................. 69
Autoevaluación ........................................................ 74
UNIDAD 3. EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA .. 75
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 75
2 LA POSGUERRA FRÍA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO 76
3 EL FIN DE LA GUERRA FRÍA ....................................... 81
4 EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN ................... 87
5 GLOBALIZACIÓN Y ESTADO-NACIÓN ...................... 92
6 REGIONALISMO ...................................................... 97
7 EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN ........................ 100
Autoevaluación ........................................................ 103
Módulo II
POLÍTICA REGIONAL, EL MERCOSUR POLÍTICO
Y LA PROBLEMÁTICA ARGENTINA
UNIDAD 4. AMÉRICA LATINA
EN LA POSGUERRA FRÍA ...................................... 107
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 107
2 AMÉRICA LATINA
Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES ................ 109
Mónica Hirst / Roberto Russell
Índice general 9
3 LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIÓN:
LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR.............................. 111
4 EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS: REACTIVACIÓN
Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES ............................. 119
5 LA BÚSQUEDA DE NUEVAS
OPCIONES INTRARREGIONALES .............................. 124
6 LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIÓN ........ 127
Autoevaluación ........................................................ 130
UNIDAD 5. POLÍTICAS DE SEGURIDAD NACIONAL 131
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 131
2 LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD ....... 133
3 POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR ........... 137
3.1 De la transición a la consolidación democrática........... 137
3.2 La dimensión externa: la Posguerra Fría ...................... 143
3.3 La dimensión regional ............................................... 149
Autoevaluación ........................................................ 155
UNIDAD 6. LA CONSTRUCCIÓN
POLÍTICA DEL MERCOSUR .................................... 157
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 157
2 LA ESPECIFICIDAD POLÍTICA DEL MERCOSUR............. 159
3 LOS ACTORES ......................................................... 160
3.1. Actores de primer nivel ............................................. 161
3.1.1 Los agentes gubernamentales ..................................... 161
3.1.2 El empresariado ....................................................... 163
3.1.3 Las dirigencias políticas ............................................ 165
3.2. Actores de segundo nivel .......................................... 165
3.2.1 Los partidos políticos ................................................. 166
3.2.2 Los pequeños y medianos empresarios ........................ 168
3.2.3 Las organizaciones laborales ..................................... 169
3.2.4 El segmento técnico-académico .................................. 171
4 LOS PUNTOS DE POLITIZACIÓN ............................... 172
5 LAS PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL MERCOSUR .......... 178
ANEXO. LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR .......... 181
Autoevaluación ........................................................ 185
Fundación OSDE
UNIDAD 7. LA INSERCIÓN INTERNACIONAL
DE LA ARGENTINA ............................................... 187
1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 187
2 FRUSTRACIÓN Y CRISIS DE IDENTIDAD ..................... 189
3 EL PARADIGMA GLOBALISTA .................................... 195
4 UNA VISIÓN DESDE EL SUR ..................................... 200
5 DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:
LOS AÑOS DE ALFONSÍN ........................................ 204
6 ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD............................. 213
Autoevaluación ........................................................ 237
UNIDAD 8. CONCLUSIONES ................................ 239
1 FUTURO(S) POLÍTICO(S) DEL MERCOSUR ................... 239
2 EL MERCOSUR EN LA BALANZA ............................... 241
3 UN QUINQUENIO ACCIDENTADO........................... 245
4 EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD ....................... 248
5 EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO........ 261
Autoevaluación ........................................................ 264
GLOSARIO ..................................................................... 265
BIBLIOGRAFÍA ............................................................... 307
10 Índice general
Introducción 11
INTRODUCCIÓN
L a política exterior de un país es producto de una combinaciónvariable y fluida de circunstancias y procesos internos y exter-nos. A pesar de que los límites entre lo doméstico y lo interna-
cional tienden a desdibujarse, la distinción entre factores de naturale-
za interna y externa sigue siendo válida para comprender
adecuadamente la conducta de los Estados en el mundo.
El marco externo comprende una variable de naturaleza agre-
gada, como el sistema global, y variables específicas, que se refieren
principalmente a los atributos y comportamientos de los gobiernos y
de los actores no gubernamentales de otros países. Dicho de otro modo,
cuando se consideran los factores externos se apela a la conocida
fórmula «desde afuera hacia adentro», con el propósito de compren-
der cómo actúan los condicionamientos externos con respecto a una
determinada política exterior.
Pero sin duda, dicha política también obedece afactores inter-
nos. Cuando el análisis se realiza desde este punto de vista, se invierte
la fórmula anterior y, entonces, lo que se procura explicar son conduc-
tas «desde adentro hacia afuera». Para ello, se recurre a variables
tales como el tipo de régimen, las estrategias de desarrollo y los facto-
res históricos, culturales y sociales. El impacto de estos últimos es difícil
de evaluar aunque es indudable que, llegado el momento, generan
demandas de acción y restringen o amplían el menú de opciones dis-
ponibles para los actores que deben tomar las decisiones.
Este libro procura explicar la inserción internacional de Améri-
ca latina y, más específicamente, de los países del Cono Sur y de la
Argentina en particular analizando, para el caso de cada uno de los
períodos en que puede dividirse dicha inserción, cómo la evolución
del orden mundial y de los propios países influyó sobre su visión del
mundo y, consecuentemente, sobre el modo en que se vincularon tanto
con el sistema interestatal como con la economía mundial.
El énfasis del texto recae sobre la dimensión política de las
relaciones internacionales. Así es como se pone el acento en el desa-
12 Introducción
rrollo del orden político internacional a partir del Congreso de Viena y
en las transformaciones políticas producidas en el Cono Sur, desde la
formación de los respectivos Estados nacionales que favorecieron, se-
gún los momentos, políticas exteriores centradas en la rivalidad o en
la cooperación.
En las dos primeras Unidades se analizan los principales ras-
gos del sistema internacional durante dos períodos -La paz de los cien
años y la formación de los Estados nacionales en el Cono Sur (1815-
1914) y El corto siglo XX (1914-1989)- al tiempo que se explican la
evolución política de los países del Cono Sur durante esos mismos
años, las políticas exteriores que siguieron y las relaciones
intrarregionales.
La Unidad 3 se ocupa de cuatro procesos globales que sirven
de marco para el resto, ya más focalizadas en el tratamiento específi-
co de América latina. Estos procesos, que se iniciaron en momentos
distintos durante la segunda mitad del siglo XX, son el fin de la Guerra
Fría, la extensión y profundización de la globalización, el regionalis-
mo abierto y la democratización. Su análisis ayuda a comprender las
nuevas oportunidades y desafíos que hoy tiene América latina.
Precisamente, la Unidad 4 estudia el impacto de esos cambios
globales en la región mostrando con bastante detalle las especificidades
del Cono Sur respecto del resto, como así también las existentes den-
tro de la propia subregión. Por cierto, las diferencias observables en
cada país obedecen en gran medida a factores de naturaleza interna.
Por ello, esta Unidad procura reflejar la interrelación que se produce
entre los factores domésticos y los internacionales con el objeto de
explicar las posiciones adoptadas, no siempre coincidentes y en oca-
siones opuestas, por los países del Cono Sur.
Desde un mismo enfoque, la Unidad 5 estudia el nuevo contex-
to de seguridad de América latina, señalando las diferencias existen-
tes entre el Norte y el Sur de la región, y las políticas de seguridad del
Cono Sur, tanto en el ámbito global como en el hemisférico y
subregional. Se explican las causas que generaron un patrón distinto
de relaciones cívico-militares en cada país, la vinculación entre políti-
ca de seguridad nacional y política exterior, y los cambios producidos
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
en las condiciones de paz y seguridad en el Cono Sur como conse-
cuencia de la democratización y de las distintas iniciativas de coope-
ración económica.
La Unidad 6 se ocupa de la construcción política del Mercosur,
al que se identifica como el único caso en el mundo que combinó
simultáneamente un proceso de consolidación democrática con otro
de creación de un espacio económico común. Se analizan los princi-
pales actores involucrados en el proceso asociativo, diferenciándolos
en dos niveles según su grado de participación. En el primero se si-
túan los agentes gubernamentales, los empresarios y las elites políti-
cas, mientras que en el segundo se ubican los partidos políticos, las
organizaciones sindicales, las pequeñas y medianas empresas y los
segmentos técnico-académicos. La segunda parte de la Unidad se ocupa
de un tema fundamental en todo proceso de integración a medida que
el mismo se profundiza: la politización de la agenda como consecuen-
cia de la ampliación de los actores que participan y de los intereses en
disputa. Los temas de politización tratados se ligan a los universos de
la economía política internacional, la economía política interna, las
políticas exteriores y de seguridad internacional y, finalmente, las op-
ciones de institucionalización del Mercosur.
La Unidad 7 analiza la inserción internacional de la Argentina
marcando tres etapas claramente diferenciables y que corresponden a
tres modelos de política exterior: la relación de preferencia con Gran
Bretaña (1880-1930), el paradigma globalista (1946-1989) y el aco-
modamiento pragmático con Occidente (1989-2001). En esta parte,
se identifican los factores internos y externos que dan cuenta de una
política exterior que fue un fiel reflejo de lo que ocurría dentro del
país, pues sus inconsistencias no resultaron mayores que las de la
política interna y pusieron de manifiesto un problema de identidad de
larga data que aún persiste. No obstante ello, la Unidad también se-
ñala importantes continuidades que expresan el modo en que la Ar-
gentina reaccionó a un medio externo caracterizado por la Guerra
Fría y la problemática Norte-Sur. Los cambios producidos en el mundo
a partir de fines de los ‘80 llevaron al país a buscar un nuevo esquema
de inserción internacional que todavía es materia de debate. Este últi-
Introducción 13
Mónica Hirst / Roberto Russell
mo aspecto se destaca tanto en esta Unidad como en la siguiente y
última Unidad 8 –Conclusiones- que se detienen en la consideración
del futuro político del Mercosur. Ambos temas están estrechamente
relacionados dado que el debate en la Argentina sobre su inserción
externa tiene a la entidad del Mercosur como eje central.
El libro no ofrece respuestas a este dilema. Las variables en
juego son muchas y es imposible establecer el rumbo que finalmente
adoptará el país y, en definitiva, la suerte del Mercosur. Sí intenta
explicar el desarrollo histórico de las relaciones intrarregionales y su
situación actual con el propósito de aportar elementos de peso para
comprender mejor los desafíos externos que la Argentina tiene por
delante, como así también las oportunidades que dispone. También
subraya que la construcción del Mercosur ha demandado muchos es-
fuerzos y que el proceso tiene en su haber logros importantes. Dicho
de otro modo, que el Mercosur trasciende en mucho la mera integra-
ción económica de los cuatro países que lo integran: los avatares de
la coyuntura no deben hacer perder de vista la riqueza de una historia
que, a pesar de sus avances y retrocesos, ha posibilitado cambiar
para siempre el signo de las relaciones políticas en el Cono Sur.
La elaboración de los textos reunidos en este libro han contado
con el apoyo de Khatchik Der Ghougassian y Fabián Calle, como
también con la edición de Cecilia Barros Gil y la asistencia de Verónica
De Majo y Jazmín Saenz.
14 Introducción
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
UNIDAD 1
LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS Y LA FORMACIÓN
DE LOS ESTADOS NACIONALES EN EL CONO SUR
1. INTRODUCCIÓN
La independencia de los países sudamericanos y su proceso deformación como naciones tuvo lugar en las primeras décadasdel siglo XIX durante el período conocido como la “paz de los
cien años”. Luego de las guerras napoleónicas, el Congreso de Viena
(1815) institucionalizó el equilibrio de poder como el instrumento po-
lítico para evitar una guerra prolongada en Europa y esta modalidad
de concertación se transformó en la principal medida diplomática en-
trelas grandes potencias. En este período, Gran Bretaña ocupó un
lugar privilegiado en el mundo por su poderío militar y económico,
alcanzando una posición hegemónica que perduró prácticamente hasta
1885. La economía mundial llegó a niveles de crecimiento sin prece-
dentes gracias a la Revolución Industrial cuyo epicentro se ubicó, pre-
cisamente, en el Reino Unido. A partir de la segunda mitad del siglo,
sin embargo, la supremacía británica perdió terreno frente a nuevos
competidores. En efecto, terminadas las guerras de la unificación en
Alemania, así como la guerra civil en Estados Unidos, ambos países
se transformaron rápidamente en exitosas potencias económicas, sin
compartir necesariamente la filosofía británica del libre comercio.
Después de 1898, y a raíz de su triunfo en la guerra contra España,
Estados Unidos inició su política imperialista en la región de América
Central y el Caribe, legitimada por el Corolario Roosevelt a la Doctri-
na Monroe y acompañada por la “diplomacia del dólar” en apoyo a
las empresas estadounidenses. Aunque el mecanismo de la concertación
se mantuvo entre las potencias europeas, la búsqueda de nuevos mer-
cados inauguró la era del imperialismo, marcada por el regreso de las
guerras prolongadas, la carrera armamentista y las alianzas político-
Módulo I / Unidad 1 17
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
18 Módulo I / Unidad 1
1
 La sangrienta guerra de los Treinta Años marcó el fin de los grandes principios religio-
sos y políticos. Al finalizar la misma en 1648, la Paz de Westfalia fijó los límites territo-
riales de los estados, consagró la libertad religiosa y política de los pueblos y aceptó la
aplicación del principio del equilibrio de poder entre los estados como factor importan-
te para establecer el orden internacional, tratando de impedir por este mecanismo la
preponderancia de uno de ellos sobre los demás.
militares de carácter cada vez más agresivo. La paz de los cien años
terminó en 1914 con el advenimiento de la Primera Guerra Mundial.
En este contexto internacional, las ex colonias de Iberoamérica
(particularmente Brasil y el Virreinato del Río de la Plata) surgieron
como países independientes. Luego de una primera etapa de forma-
ción (1810-1830), los estados sudamericanos consolidaron sus fron-
teras nacionales y establecieron un esquema de relaciones económicas
y políticas entre sí y con el resto del mundo, especialmente con las
potencias europeas. En este período, las relaciones intrarregionales
tendieron más hacia el conflicto que hacia la cooperación: la Guerra
del Paraguay (1865-70) así como la del Pacífico (1879-83) fueron
sus manifestaciones más contundentes. No obstante ello, también fue
la etapa en que se sentaron las bases para una futura cooperación.
2. EL CONGRESO DE VIENA
Y EL CONCIERTO EUROPEO
E l año 1815 inaugura una nueva era en las relaciones interna-cionales diferente en varios aspectos al orden westfaliano quemarcó la política europea desde 1648 en adelante1 . Este nue-
vo período se caracterizó por la ausencia de guerras prolongadas
entre las grandes potencias y el crecimiento de la economía interna-
cional junto con el mejoramiento de los sistemas de transporte y comu-
nicación. El mecanismo diplomático establecido en Viena, el Concierto
Europeo, preservó el equilibrio de poder con el objeto de impedir el
ascenso de una potencia hegemónica en el continente y consolidó la
estructura multipolar del sistema internacional.
Las guerras napoleónicas no sólo habían alterado el orden en
Europa sino que amenazaban directamente la legitimidad de las mo-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 19
El mecanismo diplomático
establecido en Viena, el
Concierto Europeo, preservó
el equilibrio de poder con el
objeto de impedir el
ascenso de una potencia
hegemónica en el
continente y consolidó la
estructura multipolar del
sistema internacional.
narquías continentales, por la difu-
sión de las ideas de la Revolución
Francesa y por la participación
popular en la empresa bélica. En
efecto, la Revolución consagró en
Europa el ascenso más dramáti-
co al poder de la burguesía y mo-
dificó radicalmente las relaciones
de poder dentro de la sociedad.
A diferencia de países como Gran
Bretaña u Holanda, donde la clase media -el sector más dinámico,
educado y próspero de la sociedad- había cambiado el autoritarismo
del ancien régime mediante su gradual participación en los asuntos
públicos, las ideas de los filósofos de la Ilustración, inspiradas en estas
mismas experiencias británica y holandesa, se impusieron en Francia
de manera violenta para poner fin a los derechos “divinos” y heredita-
rios de la nobleza y del clero, y delegar el poder absoluto al pueblo.
Las dos consecuencias más importantes de la Revolución Francesa fue-
ron la práctica democrática y el nacionalismo, dos conceptos que el
tiers état, como se calificaban aquellos que pedían el cambio, consi-
deró inseparables. La soberanía del pueblo significó que el único Esta-
do legítimo era aquél que se basaba en la expresión de la voluntad de
una entidad colectiva llamada nación. Consecuentemente, el territorio
estatal dejó de ser una herencia o una asignación arbitraria resultante
de una guerra o de la necesidad de preservar el equilibrio de poder,
para transformarse en la patria,
en cuya defensa se movilizarían
voluntariamente los ciudadanos.
Con el imperio francés
(1804-1815) se creó el primer
ejército de masas de la historia
y se marchó a la guerra en de-
fensa de los principios revolucio-
narios de la libertad y de la
nación. El objetivo era restar le-
Las guerras napoleónicas
no sólo habían alterado el
orden en Europa sino que
amenazaban directamente
la legitimidad de las
monarquías continentales,
por la difusión de las ideas
de la Revolución Francesa y
por la participación popular
en la empresa bélica.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
20 Módulo I / Unidad 1
gitimidad al viejo orden monárquico basado en la autoridad del
principio divino o hereditario, reivindicando en su lugar un gobier-
no fundado en la Constitución y no en la fuerza de la tradición.
Pero la campaña militar, llevada a cabo en nombre de la “libera-
ción” pronto se transformó, además, en una guerra de conquista cuyo
objetivo era asegurar a Francia el dominio hegemónico de Europa.
Las tres grandes potencias de Europa del Este, Prusia, Rusia y
Austria, percibieron el nuevo dogma de la Revolución Francesa como
una amenaza directa a la continuidad de las dinastías en el poder, ya
que todas ellas eran monarquías hereditarias y no tendrían el mismo
lugar en un mundo de estados nacionales gobernados por unidades
políticas sustentadas en la soberanía popular.
El predominio hegemónico de Francia también fue asimilado
por Gran Bretaña como una amenaza para su seguridad. Si bien el
régimen político establecido en Londres después de la Revolución Glo-
riosa (1688), evolucionaba hacia una monarquía constitucional y no
tenía mucho en común con el orden del ancien régime en Europa, la
rivalidad de Inglaterra con Francia alcanzaba una nueva etapa. Tradi-
cionalmente, eran dos las preocupaciones de Gran Bretaña con res-
pecto a la seguridad: mantener la supremacía en los mares para obstruir
cualquier amenaza al libre comercio, que era la base de su prosperi-
dad, e impedir el acceso al poder de una potencia hegemónica en el
continente, dado que ello le quitaría mercados, interferiría en las co-
municaciones imperiales marítimas y, finalmente, podría dar lugar al
bloqueo y hasta a la invasión de las islas británicas. Mientras no am-
bicionaba ninguna expansión territorial en Europa y se preocupaba
mucho más por sus colonias en Asia y África, el Reino Unido se mostró
ansioso por un equilibrio de poder general al otro lado del Canal de
la Mancha y estuvo dispuesto a intervenir para mantenerlo. Las gue-
rras de la Revolución habían distorsionado precisamente este equili-
brio y la Francia napoleónica se presentó entonces como la mayor
amenaza ala seguridad de Gran Bretaña.
En Viena, las potencias continentales compartieron como nunca
antes las preocupaciones británicas por el equilibrio de poder. Sin
embargo, quisieron ir más lejos y usar la coalición para asegurar la
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 21
En Viena, las potencias
continentales compartieron
como nunca antes las
preocupaciones británicas
por el equilibrio de poder.
2
 La Cuestión Oriental se refiere al despertar nacional de las minorías cristianas del
Imperio Otomano en el siglo XIX y a la rivalidad de las grandes potencias que procura-
ron aprovechar este fenómeno para expandir su influencia en el Cercano Oriente y el
Norte de África, por donde pasaban las principales rutas de comercio hacia la India y
el Lejano Oriente.
inmunidad de las dinastías euro-
peas frente a las ideas revolucio-
narias. Así se formó la Santa
Alianza, cuyos líderes -Austria,
Prusia y Rusia- se declararon obli-
gados a intervenir en nombre de
la religión para preservar el statu quo interno en Europa. La idea fue
rechazada por Gran Bretaña por considerar que su realización signi-
ficaría un involucramiento británico en la política europea más activo
de lo que requería su propia seguridad.
Por cierto, las relaciones entre las potencias que participaron del
Concierto Europeo no fueron siempre armoniosas. Rusia persiguió sus
planes de expansión y, a lo largo del siglo XIX, se enfrentó con el Impe-
rio Otomano con el afán de alcanzar el Mediterráneo, Francia nunca se
olvidó de sus privilegios adquiridos con Napoleón en España e Italia, y
Austria y Gran Bretaña mantuvieron su rivalidad por el liderazgo del
Concierto. Más aún, mientras este mecanismo aseguraba una relativa
estabilidad en Europa gracias a la cooperación entre las potencias, el
comportamiento de éstas fuera de Europa y, sobre todo en torno de la
Cuestión Oriental
2
, reflejó la clásica lucha por el poder.
3. LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS
En los cien años que van desde el Congreso de Viena hasta laPrimera Guerra Mundial, según la interpretación clásica de KarlPolanyi, las potencias europeas encontraron un interés común en
la estabilidad del sistema que funcionó a través de cuatro institucio-
nes, que constituyeron los pilares de la civilización del siglo XIX. Dos
de ellas eran políticas: el equilibrio de poder y el Estado liberal, y dos
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
22 Módulo I / Unidad 1
En los cien años que van desde
el Congreso de Viena hasta la
Primera Guerra Mundial,
según la interpretación clásica
de Karl Polanyi, las potencias
europeas encontraron un
interés común en la estabilidad
del sistema que funcionó a
través de cuatro instituciones,
que constituyeron los pilares
de la civilización del siglo XIX.
En el sistema multipolar del
siglo XIX, Gran Bretaña se
adjudicó el papel de
“sostenedora” del
equilibrio de poder.
económicas: el patrón oro y
el mercado autorregulado. De
las cuatro, la última fue la que
estableció el vínculo entre la
organización política y econó-
mica del mundo y, durante las
tres últimas décadas del siglo,
mantuvo vivo el interés en evi-
tar una guerra generalizada.
La larga paz europea
sufrió sus primeras turbulen-
cias a mediados del siglo XIX.
El año 1848 marcó el principio del fin de los órdenes monárquicos. Al
triunfo de la revolución en Francia le siguieron sublevaciones popula-
res en Alemania, Italia, Hungría y Austria donde los defensores de la
democracia radical pidieron terminar con el reino de las dinastías y
fundar la república. Después de la Guerra de Crimea (1854-6), el
mecanismo del Concierto Europeo dejó de ser eficaz como medio
privilegiado para evitar la guerra.
4. LA HEGEMONÍA DE GRAN BRETAÑA
En el sistema multipolar del siglo XIX, Gran Bretaña se adjudicóel papel de “sostenedora” del equilibrio de poder. Tradicional-mente su política internacional siguió cuatro lineamientos estra-
tégicos: supremacía del poderío naval; alianzas tácticas, flexibles,
circunstanciales y nunca permanentes; equilibrio y no conquista;
involucramiento en vez de aisla-
miento. Pragmática, sostenible y de
bajo costo, esta política llevó al
Reino Unido a ocupar la posición
de primera potencia mundial des-
de 1815 a 1871. La habilidad co-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 23
mercial y la maestría en las altas finanzas -ambas ligadas al formida-
ble crecimiento económico que la Revolución Industrial, en sus dos
sucesivas fases, le había asegurado a Gran Bretaña entre 1760 y
1885- dieron sustento a esta política.
En la segunda fase de la Revolución Industrial, que se inició
alrededor de 1830, las industrias de base -el carbón, el hierro y el
acero- proporcionaron al crecimiento económico británico un sostén
mucho más firme. Entre 1830 y 1850 se tendieron miles de kilómetros
de vías de ferrocarril en Gran Bretaña, mientras la construcción a
escala mundial prosiguió hasta 1880 con un impacto muy profundo
en la reorganización de la vida social y económica de diferentes par-
tes del planeta, donde se proyectaba el poderío imperial británico. El
cambio en la orientación de la economía británica revolucionó las
industrias pesadas, aumentó la remuneración salarial y el empleo,
generó una sensación de mejora del nivel de vida y provocó un nota-
ble incremento en la exportación del capital británico: hacia 1870 se
habían invertido en el exterior más de 700 millones de libras esterli-
nas, una cuarta parte de las cuales fue a Estados Unidos. La filosofía
del laissez-faire consolidó el perfil del Estado liberal con una mínima
intervención en el proceso económico. Entre 1815 y 1865, y a pesar
de la retórica antiimperialista de Gran Bretaña, su imperio se expan-
dió de modo galopante, consolidando así su posición hegemónica.
Algunas adquisiciones fueron de carácter estratégico-comercial, pero
otras resultaron del asentamiento de británicos en búsqueda de territo-
rios desde Sudáfrica hasta Canadá, pasando por Australia, donde la
resistencia de los nativos fue a menudo aplastada por las tropas britá-
nicas.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
24 Módulo I / Unidad 1
A partir de 1860 y más
precisamente al término del
triunfo del norte
industrializado en la Guerra
de Secesión en Estados
Unidos (1866) y de la
unificación alemana (1871),
Gran Bretaña no gozó más
del monopolio industrial.
5. LA ERA IMPERIAL EN EUROPA:
EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES
A partir de 1860 y más precisamente al término del triunfo delnorte industrializado en la Guerra de Secesión en EstadosUnidos (1866) y de la unificación alemana (1871), Gran
Bretaña no gozó más del monopolio industrial. Estos países se pre-
sentaron como serios competidores cuando después de desarrollar
su propia base industrial dejaron de ser economías dependientes del
Reino Unido. La pérdida de la competitividad británica tuvo dos efec-
tos: las empresas británicas se retiraron cada vez más del ámbito de
la producción para dedicarse a las finanzas y a los servicios, un sector
mucho más rentable, y el Estado se lanzó a la conquista económica
con el objetivo de abrirse a zonas inexploradas y nuevos mercados.
Así, como resultado de la segunda fase de la Revolución Industrial,
el nuevo proyecto de poder británico fue el colonialismo, que se
revistió con el disfraz ideológico de “la misión civilizadora del hom-
bre blanco”.
En esta era de rivalidades, el concepto de Realpolitik funda-
mentó una conducta agresiva en la política exterior, que se basó en
el precepto de que sólo triunfa el Estado que acumula más atributos
de poder y demuestra más voluntad de poder. En la segunda mitad
del siglo XIX, ninguna institución podía competir con el Estado en la
movilización y el control de los recursos demográficos, económicos,
industriales, tecnológicos y científicos. La educación y la salud pública
se masificaron en prácticamente todos los países europeos en fechas
coincidentes, entre 1868 y
1875. Junto a la generalización
de la enseñanza escolar obliga-
toria,se estableció el servicio
militar también obligatorio y se
difundieron los himnos patrióti-
cos, las banderas, los escudos na-
cionales, los desfiles militares…,
esto es, toda una cultura militar-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 25
A partir de 1890 todos los
países europeos
constituyeron “partidos
coloniales” que exacerbaron
las rivalidades imperiales:
los enfrentamientos por la
expansión territorial
fomentaron la carrera
armamentista y el clima de
“darwinismo social” que,
sumados al ímpetu del
nacionalismo agresivo,
prepararon las condiciones
para el estallido de la
Primera Guerra Mundial en
1914, poniendo fin a la
“larga paz”.
nacional que fomentaba el “or-
gullo imperial” de Europa.
A partir de 1890 todos los
países europeos constituyeron
“partidos coloniales” que exacer-
baron las rivalidades imperiales:
los enfrentamientos por la expan-
sión territorial fomentaron la ca-
rrera armamentista y el clima de
“darwinismo social” que, suma-
dos al ímpetu del nacionalismo
agresivo, prepararon las condi-
ciones para el estallido de la Pri-
mera Guerra Mundial en 1914,
poniendo fin a la “larga paz”.
6. SUDAMÉRICA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL
6.1. Ruptura y continuidad con el pasado colonial
Los países sudamericanos heredaron los antagonismos existen-tes entre las dos metrópolis ibéricas, que lideraron el proceso dela expansión europea en el mundo de fines del siglo XV. La línea
de demarcación entre la América castellana y la lusitana trazada en el
Tratado de Tordesillas de 1494, si bien significó de entrada un distancia-
miento en lugar de una aproximación entre las futuras colonias, también
tuvo como fin impedir que la conquista se transformase en un nuevo moti-
vo de confrontación. El vacío demográfico en muchos países de América
del Sur y una mayor concentración de los españoles en la costa del Pacífico
contribuyeron a que las fricciones por la expansión colonial fuesen poco
significativas. Por otra parte, se registraron continuas incursiones de otras
potencias europeas, que utilizaron el territorio conquistado para diferentes
fines, especialmente el contrabando.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
26 Módulo I / Unidad 1
La imposibilidad de definir
una nación
hispanoamericana por la
extensión del territorio, la
irregularidad demográfica y
el estado de las
comunicaciones no impidió,
sin embargo, el desarrollo
durante siglos de una
identidad criolla colectiva
basada en el origen común,
el idioma compartido y la
filiación a la Iglesia Católica
Apostólica Romana.
Desde el punto de vista político-administrativo, en el período
que antecedió inmediatamente a la independencia, Sudamérica te-
nía rasgos más comunes con la Europa medieval que con el orden
de los estados nacionales conformados con posterioridad a la Paz
de Westfalia de 1648. Sin embargo, en las elites se había instala-
do ya el concepto del Estado-nación como elemento ideológico he-
gemónico, tal como prevalecía en el continente europeo y en
América del Norte. Y esto explica en gran medida por qué los
revolucionarios no pudieron pensar en otro orden que no fuese el
modelo predominante.
La imposibilidad de definir una nación hispanoamericana por
la extensión del territorio, la irregularidad demográfica y el estado
de las comunicaciones no impidió, sin embargo, el desarrollo duran-
te siglos de una identidad criolla colectiva basada en el origen co-
mún, el idioma compartido y la filiación a la Iglesia Católica Apostólica
Romana. En Sudamérica, la prosperidad generada por una economía
orientada hacia la exportación consolidó a través del tiempo una ten-
dencia liberal y gobiernos oligárquicos civiles. Más al norte, en la
región andina y en América Central, el desarrollo minero fue mucho
más importante que la agricultura para la actividad económica. La
demanda de mano de obra era escasa y la oferta, fundamentalmente
indígena, mucha. La economía
política de la explotación mine-
ra, por lo tanto, no generó ni
inmigración masiva, ni una rá-
pida urbanización y tampoco
un mercado doméstico incipien-
te. Y, en el orden político, ayu-
dó a la formación de regímenes
más durables y menos liberales
que los de Sudamérica, a me-
nudo dictaduras inspiradas en
el positivismo, más proclives al
progreso económico que a los
principios constitucionales.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 27
La emancipación de
Iberoamérica se relaciona
con la “paz de los cien años”
por el impacto de dos
factores: las ideas de la
modernidad y el incremento
del interés comercial y
estratégico de Gran Bretaña
en la región.
Entre las tantas diferen-
cias existentes entre nuevas
naciones hispanoparlantes y
el Brasil colonial, cabe seña-
lar la formación de sus elites.
Mientras que las primeras te-
nían un sistema de educación
superior desarrollado en uni-
versidades locales, además
de prensa escrita y una vida
intelectual muy activa, la oligarquía brasileña se formó vinculada
a la metrópoli y se vio obligada a estudiar en Portugal, pues has-
ta la independencia no existieron en Brasil ni universidades, ni
prensa escrita. Este hecho contribuyó a la continuidad del orden
monárquico, mientras que las colonias españolas rompieron des-
de el inicio sus lazos con la ex metrópoli y optaron por la vía
republicana.
La emancipación de Iberoamérica se relaciona con la “paz de los
cien años” por el impacto de dos factores: las ideas de la modernidad y
el incremento del interés comercial y estratégico de Gran Bretaña en la
región. Las regiones hispánicas abrazaron el republicanismo mientras
que las regiones lusitanas mantuvieron continuidad en la forma de gobier-
no después de la independencia, con la coronación de Pedro I como
Emperador de Brasil. En cuanto al incremento del interés de Gran Breta-
ña, se levantaron los obstáculos que el dominio colonial había estableci-
do al comercio con la primera potencia mundial, permitiendo la entrada
de sus productos a los mercados de la región.
Particularmente relevante fue la forma en que interactuaron
las ideas y los intereses de las elites locales y de las potencias de la
época como factores de transformación de la región. De hecho, la
historia de las relaciones internacionales de los países latinoameri-
canos comenzó con el proceso de construcción de los Estados des-
pués de la independencia y antes de que estuvieran claras las res-
pectivas identidades nacionales. Al principio fueron las grandes
ciudades -México, Caracas, Santa Fe de Bogotá, Buenos Aires y
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
28 Módulo I / Unidad 1
Santiago de Chile- las que,
alentadas por el ejemplo de
la insurgencia de las ciudades
españolas ante la invasión
francesa, tomaron la iniciati-
va de la emancipación y se
adjudicaron un papel hege-
mónico en el proceso de cons-
trucción del Estado nacional,
basando su legitimidad en su estatus de antiguas “capitales del
reino”.
Hacia 1810, las elites iberoamericanas a menudo usaban los
conceptos de “Nación” y “Estado” como sinónimos, ambos asociados
a la circunstancia de compartir un mínimo conjunto de leyes, un mismo
territorio y un mismo gobierno.
6.2. Primero el Estado, luego la Nación:
el caso argentino
Entre 1810 y 1820 no existió en la Argentina un Estado sinogobiernos transitorios y, recién después de 1830, se recibió elinflujo del principio de las nacionalidades. En este contexto, la
independencia derivó en una lucha entre tres formas de organiza-
ción de la vida política local: centralismo, federalismo y
confederalismo. Sólo cuando se superaron los conflictos generados
entre esas tres opciones se logró concretar la idea de soberanía y el
reemplazo legítimo del orden monárquico español. Hacia 1810, el
ideal de independencia y unidad del viejo Virreinato inspiraba a
todos los líderes regionales con la excepción de José Gaspar
Rodríguez de Francia, quien impuso una política de aislamiento en
el Paraguay. Todos los líderes rioplatenses compartían un mismo ob-
jetivo aunque diferían en los métodos.José Artigas, en Uruguay,
visualizaba una federación, mientras que los dirigentes de las Pro-
Hacia 1810, las elites
iberoamericanas a menudo
usaban los conceptos de
“Nación” y “Estado” como
sinónimos, ambos asociados a
la circunstancia de compartir
un mínimo conjunto de leyes,
un mismo territorio y un
mismo gobierno.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 29
vincias Unidas promovieron dos alternativas: la unitaria y la federal.
La primera defendía la unificación de todas las fracciones territoria-
les bajo el mando de Buenos Aires, mientras que la segunda favore-
cía la unión de todas las provincias bajo un sistema de igualdad y de
mutuo respeto de la autonomía local. La postura unitaria encontraba
sus raíces en la estructura virreinal, de la que heredó la centraliza-
ción del poder público y, sobre todo, la recaudación de los derechos
fiscales (aduana), en tanto que el federalismo surgió como reacción
al centralismo porteño, a veces abusivo, a la vez que puso de mani-
fiesto la existencia de peculiaridades regionales. En los hechos este
reclamo se tradujo en una constitución federal que garantizaba a
cada provincia el autogobierno.
Juan Manuel de Rosas cerró un ciclo de casi 20 años de inesta-
bilidad política. Los ideales federales reinaron desde 1830 a 1852 y,
aunque la reacción de los unitarios se hizo sentir, el destino de sus
principales defensores fue el exilio. Domingo F. Sarmiento y Bartolomé
Mitre se refugiaron en Chile y la mayoría de los antirrosistas se con-
centraron en Montevideo. Rosas, que ambicionaba reconstruir el
Virreinato del Río de la Plata, impuso la supremacía de Buenos Aires y
reprimió toda tendencia secesionista. No reconoció la autonomía del
Paraguay e intentó, a través de Manuel Oribe, que Uruguay se uniese
a la confederación.
En los veinte años del dominio de Rosas, las relaciones entre la
Argentina y Brasil atravesaron una época de tensión que se agravó
por la disputa de poder entre “blancos” y “colorados” en Uruguay. La
intervención de las tropas argentinas en el territorio uruguayo compli-
có las relaciones entre Rosas y el Imperio, y la ratificación por parte de
Brasil de su reconocimiento de la independencia de Paraguay en 1844
deterioró aun más la situación.
En 1850 se firmó un Tratado de Alianza Defensiva entre Brasil,
Paraguay y Entre Ríos para derrocar a Rosas, quien fue derrotado en
la batalla de Monte Caseros, en febrero de 1852, y se refugió en
Inglaterra. En Buenos Aires, Justo José de Urquiza formó un nuevo
gobierno y en 1856 la Argentina y el Imperio firmaron un Tratado de
Amistad, Comercio y Navegación.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
30 Módulo I / Unidad 1
La derrota del rosismo en 1852 permitió el regreso de los
exiliados, soldados e intelectuales, entusiasmados por “el tremendo
murmullo que se levantaba más allá de los mares”, en palabras de
Juan Bautista Alberdi. Para definir la organización nacional y cons-
truir una nación moderna, no sólo asociaron lo que pasaba en su país
con el espíritu de su tiempo sino que hicieron suyo el ideario naciona-
lista liberal. La determinación de producir un giro cultural desde la
tradición hispánica hacia el modelo de sociedad industrializada de
los países europeos, se reflejó claramente en el rechazo a cualquier
forma de designación hereditaria de los gobernantes y en la adop-
ción de un modelo basado exclusivamente en el consentimiento popu-
lar, siguiendo a los demócratas de Filadelfia. Sin embargo, hasta 1916,
en virtud de una distinción entre “libertad política” y “libertad cívica”,
se redujo el número de ciudadanos con derecho a votar. La unidad
nacional, por otra parte, se alcanzó mediante dos leyes de la década
de 1880: una de ellas federalizó a Buenos Aires y sometió la ciudad
a la jurisdicción exclusiva del gobierno nacional, y la otra prohibió a
las provincias la formación de cuerpos militares.
La clase dirigente argentina que condujo el país durante poco
más de un siglo a partir de la independencia, coincidía respecto de
la política económica y las fórmulas para brindar prosperidad. Pero
no era así en otros campos: serios conflictos afectaron a la República
en torno de la legitimidad del
propio régimen y su reforma.
En política exterior, por otra
parte, las diferencias se dieron
en torno a la forma de hacer
frente a los conflictos con los es-
tados vecinos. El vínculo con el
mundo transatlántico se fortale-
ció con los crecientes flujos co-
merciales, financieros y
humanos; sin embargo, queda-
ba por determinar el lugar de
la Argentina en la región. El
La clase dirigente argentina
que condujo el país durante
poco más de un siglo a partir
de la independencia,
coincidía respecto de la
política económica y las
fórmulas para brindar
prosperidad. Pero no era así
en otros campos: serios
conflictos afectaron a la
República en torno de la
legitimidad del propio
régimen y su reforma.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 31
ideal modernizador priorizó la tendencia europeísta, mientras que para
el resto del continente se favoreció una política de unión americana -
en verdad hispanoamericana- con el propósito, según Alberdi, de neu-
tralizar a Brasil sin necesidad de ir a la guerra. Pero mientras los
mercados dictaban esta relación privilegiada y cada vez más exclu-
yente con Europa, los litigios limítrofes y las fricciones con los países
vecinos impusieron la cuestión regional en la agenda de la política
exterior argentina. Así, a principios del siglo XX, los debates en torno
de la paz y la guerra, la conducción de la política exterior y la inter-
pretación del interés nacional pusieron frente a frente a quienes defen-
dían la prioridad del comercio y a los partidarios de la política de
poder, que representaban una pequeña minoría. La necesidad de pre-
servar el clima de paz y orden para asegurar la prosperidad económi-
ca llevó a la diplomacia argentina a adherirse a los procedimientos
arbitrales para la resolución de los conflictos.
6.3. La particularidad del proceso chileno
Chile alcanzó su unidad política mediante un proceso muchomás rápido y a un costo menor que las demás colonias españolas. La capacidad de organización del Estado, y no el ta-
maño de su territorio, constituyó un atributo de poder, que se incrementó
más adelante con la victoria en la Guerra del Pacífico. En sólo quince
años, después de la independencia (1818), los políticos chilenos logra-
ron forjar un gobierno constitucional que se caracterizó por su duración y
adaptabilidad. En 1833 se elaboró la primera Constitución que consa-
gró un sistema centralizado, caracterizado por un fuerte presidencialismo
que duró hasta la década de 1890 a pesar de las tensiones reinantes
entre la capital, Santiago de Chile y las provincias lejanas del sur y del
norte en los agitados años ‘20 y, más claramente, de las guerras civiles
de 1851 y 1859. Desde la década de 1860, las ideas liberales de
reforma constitucional ocuparon el centro de la escena política y en la
década siguiente se produjo la transición hacia una política netamente
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
32 Módulo I / Unidad 1
liberal. A las cuestiones relativas a
la demarcación de las funciones
eclesiásticas y seculares en la so-
ciedad, se sumaron los cambios en
el procedimiento electoral tendien-
tes a limitar la influencia del ejecu-
tivo. La economía chilena creció a
partir de las exportaciones minera-
les, mientras dos conflictos, la gue-
rra con España (1864) y sobre todo la del Pacífico (1879-83), contribuyeron
a aumentar la presencia de Chile en América latina y en el mundo. Des-
pués de la victoria en esta última guerra, este país extendió su territorio
nacional como consecuencia de la conquista del litoral boliviano y de las
provincias del sur de Perú. Pero también es cierto que por esta victoria
Chile mereció más recelos que simpatías en la comunidad internacional.
De hecho, en la Argentina, Colombia y Venezuela la guerra generó sen-
timientos antichilenos. Almismo tiempo, el país ingresaba en una era de
gran prosperidad económica que duraría hasta principios del siglo XX,
destacándose en esta actividad la exportación del salitre.
En la política exterior de Chile el pensamiento de Andrés Bello
ocupó un lugar central. Bello realizó importantes contribuciones jurídi-
cas en materia de no intervención, inmutabilidad de los tratados y
cooperación entre los países de la región. Para la política exterior de
Chile, el papel de Bello tuvo un sentido fundacional semejante al del
canciller brasileño, el Barón do Rio Branco; ambos desempeñaron un
papel fundamental en la institucionalización de sus respectivas canci-
llerías. La agenda internacional chilena tuvo muy presente el tema de
las fronteras, pues aunque victorioso en la Guerra del Pacífico, Chile
emprendió con Perú y Bolivia un largo proceso de negociación diplo-
mática aún inconcluso. A fines del siglo XIX, la turbulencia política
interna se sumó a las dificultades en las negociaciones con sus vecinos
y a la crisis de la producción del salitre. Al mismo tiempo, tanto Chile
como la Argentina y Brasil se abrieron a la inmigración europea, que
transformó el tejido social de estos países y contribuyó a su moderni-
zación a partir de las primeras décadas del siglo siguiente.
La agenda internacional
chilena tuvo muy presente el
tema de las fronteras, pues
aunque victorioso en la
Guerra del Pacífico, Chile
emprendió con Perú y
Bolivia un largo proceso de
negociación diplomática aún
inconcluso.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 33
La transición a la
independencia en Brasil fue
un proceso menos
turbulento que el de las
ex colonias españolas. Hubo
una clara diferencia entre el
inestable proceso de
construcción del Estado en
los diez países vecinos y la
consolidación política del
Brasil.
6.4. Brasil: del Imperio a la República
La transición a la independencia en Brasil fue un proceso menosturbulento que el de las ex colonias españolas. Hubo una claradiferencia entre el inestable proceso de construcción del Estado
en los diez países vecinos y la consolidación política del Brasil. La
legitimidad del gobierno se aseguró por la perduración en el poder
de un miembro de la Casa de Braganza que, ante la invasión del
ejército napoleónico a Portugal, trasladó su sede a Brasil. La conti-
nuidad del orden monárquico se explica también por la aspiración
de las elites brasileñas a formar un Estado centralizado, algo que
la vía republicana podría impedir u obstaculizar. Pero el traslado
de la Corte portuguesa a Río de Janeiro determinó también la futu-
ra transformación de los vínculos económicos y comerciales de Bra-
sil, cuyos puertos se abrieron a los productos británicos. Ya la
Revolución Industrial había contribuido en buena medida al creci-
miento de Brasil entre 1780 y 1800 cuando las manufacturas britá-
nicas trazaron su camino -vía Lisboa y el contrabando- hacia el
expansivo mercado brasileño, despertando el interés de las elites
locales.
En el plano interno, el orden monárquico evitó un proceso de
fragmentación por la lucha por el poder, como el que se observó prác-
ticamente en toda América latina, aunque tampoco faltaron las ten-
dencias autonómicas. Por su
parte, las relaciones de Brasil
con sus vecinos se caracteriza-
ron fundamentalmente por el
conflicto y una identidad dife-
renciada.
A partir de 1870, Brasil
amplió el espacio de su políti-
ca regional. La nueva vincula-
ción se inició con la alianza con
la Argentina y Uruguay para
luchar contra Paraguay. En esta
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
34 Módulo I / Unidad 1
época también comenzó el
proceso de transformación in-
terna que llevaría al triunfo del
movimiento republicano. En
los últimos años del Imperio
creció la importancia de los
factores políticos, económicos
y sociales que generaron una
identificación y una vincula-
ción con los países vecinos.
Los importantes flujos migra-
torios, la reducción del traba-
jo esclavista en la actividad
económica, la formación de una elite política identificada con los
ideales republicanos y el desarrollo de una incipiente producción
manufacturera, fueron los aspectos más destacados que produjeron
el cambio.
La proclamación de la República en 1889, un año después
de la abolición de la esclavitud, consolidó la identidad america-
na de Brasil. “Republicanización” y “americanización” pasaron a
ser sinónimos para la elite brasileña, cuyo nuevo proyecto de inser-
ción continental valorizaba en particular a la Argentina y a Estados
Unidos.
Aunque no constituyó una ruptura con la política exterior del
Imperio, la transición introdujo nuevos elementos. Al mantenimien-
to de un sentido tradicional de vinculación con el pasado se suma-
ron poco a poco nuevas premisas, principalmente a partir de la
gestión del Barón do Rio Branco (1902-12): la preservación de la
unidad territorial con una demarcación de fronteras ventajosa, la
construcción de una agenda positiva con Estados Unidos, la valori-
zación creciente de los nuevos espacios multilaterales de la nueva
política internacional, una política de equilibrio de poder regional,
la neutralización del poderío militar argentino y la construcción de
una agenda regional cooperativa con la Argentina. Las visitas recí-
procas de los presidentes Julio Roca a Brasil (1899) y Campos Salles
La proclamación de la
República en 1889, un año
después de la abolición de la
esclavitud, consolidó la
identidad americana de
Brasil. “Republicanización” y
“americanización” pasaron a
ser sinónimos para la elite
brasileña, cuyo nuevo
proyecto de inserción
continental valorizaba en
particular a la Argentina y a
Estados Unidos.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 35
a la Argentina (1900) simbolizaron el acercamiento entre los dos
países que, además, resolvieron su controversia con respeto a la
cuestión limítrofe de Misiones. Sin hablar todavía de “integración”,
este acercamiento expresaba ya una visión estratégica de coopera-
ción bilateral.
6.5. Los Estados pequeños del Cono Sur:
Uruguay y Paraguay
La asimetría de poder entre los grandes países del Cono Sur, laArgentina, Brasil y Chile, por un lado, y Uruguay y Paraguay,por el otro, fue un factor fundamental de diferenciación de los
respectivos procesos de construcción de los Estados. A pesar de sufrir
esta misma asimetría de poder con respecto a sus vecinos, y de ser
ocupados por ellos, Uruguay y Paraguay no lograron aproximarse
entre sí. El primero nació a partir de una negociación entre la Argen-
tina, Brasil y Gran Bretaña, y no de un proceso histórico natural. Este
hecho, inevitablemente, debilitó la identidad de Uruguay, pero al
mismo tiempo le evitó problemas graves de fronteras, previamente
acordadas entre sus dos vecinos más poderosos. Paraguay, por su
parte, se formó a partir de su aislamiento internacional y se marginó
de la región. Luego de la Guerra de la Triple Alianza, esta
marginación le fue impuesta por los vecinos, afectando profunda-
mente su crecimiento.
Uruguay nació de la fragmentación del espacio geográfico co-
lonial de la región del Plata, donde se había desarrollado una base
económico-social única, con una identidad cultural específica. La iden-
tidad uruguaya se confundía totalmente con la Cuenca del Plata, y no
por casualidad los deseos independentistas al principio del siglo XIX
de la Banda Oriental, recibieron un fuerte apoyo de los argentinos a
quienes consideraban casi connacionales. Sin embargo, con esta lu-
cha de los uruguayos simpatizaron también los habitantes de Rio Gran-
de do Sul, no obstante su lealtad a Brasil. Las costumbres y los valores
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
36 Módulo I / Unidad 1
3
 Fracción del partido Colorado uruguayo y, por extensión, ideología y praxis de la
misma. Surgió a fines del siglo XIX en torno de las ideas políticas, económicas y sociales
de José Battle y Ordóñez, por oposición a las ideas conservadoras de otros dirigentes
de su mismo partido.
culturalesque habían formado y generado una mentalidad propia y
original siguieron vigentes a pesar de las delimitaciones territoriales
de las nuevas naciones. Los lazos, viejos y nuevos, se mantuvieron
entre los habitantes de los dos lados de la frontera hasta después de la
Convención Preliminar de La Paz en 1828.
Por su identidad totalmente enraizada en la cuenca del Plata,
las elites uruguayas se vincularon con los movimientos de liberación
de Rio Grande Do Sul, un hecho que no facilitó la normalización de
las relaciones con el gobierno de Brasil. Estas elites orientales se sen-
tían mucho más cercanas a los argentinos que, como se explicó, se
involucraron durante la época rosista en las luchas por el poder en
Uruguay. El proceso de consolidación nacional (1852-75) tuvo lugar
en un contexto económico muy desarticulado y de enorme dependen-
cia de Brasil. Su estabilidad y modernización se vincularon fuertemen-
te al batllismo
3
, que en treinta años permitió al país organizar el
funcionamiento del Estado y regularizar la actividad económica, con-
ciliando las aspiraciones de la burguesía modernizadora con los
reclamos de las clases populares. Las reformas favorecieron la rees-
tructuración administrativa del país, y el Estado salió fortalecido por
el incremento del número de ministerios y la creación del Tribunal
Supremo de Justicia. Se promulgaron leyes liberales que limitaron
progresivamente la influencia de la Iglesia. Se ampliaron los benefi-
cios de la educación mediante la creación de los liceos departamen-
tales y la sanción de la gratuidad de la enseñanza secundaria y
superior. En las relaciones laborales, el Estado asumió el papel de
árbitro entre las clases interviniendo a favor de los asalariados más
débiles. Además, el Estado definió las pautas del desarrollo que tu-
vieron marcado carácter nacionalista. También en esa época emergió
una potente sociedad urbana. El entendimiento entre la Argentina y
Brasil le permitió a Uruguay consolidarse como país y el fin de las
intervenciones militares le posibilitó la futura apertura y vinculación
con la región.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 37
En el caso de Paraguay, la guerra de la Triple Alianza y la
ocupación argentino-brasileña inauguraron una época prolongada de
inestabilidad política, interrumpida en la década de 1920 para
reinstalarse posteriormente después de la Guerra del Chaco. La histo-
ria paraguaya de 1870 a 1932 estuvo signada por la anarquía polí-
tica y una economía agraria dominada por los intereses argentinos.
Desde su independencia (1811) los líderes paraguayos adop-
taron una política aislacionista. Las condiciones geográficas de un
país sin salida al mar y con los ríos como única vía de contacto con el
mundo ayudaron a este encierro. Ni la Argentina ni Brasil reconocie-
ron a Paraguay como país independiente hasta mediados del siglo
XIX. El rechazo de Asunción a la invitación de unirse a las Provincias
Unidas en la época de la independencia generó descontento en la
elite política argentina. En este contexto, la estrategia de Paraguay se
basó en preparativos para contener posibles ataques desde el sur. El
acercamiento con Brasil se produjo por la rivalidad de ambos países
con la Argentina rosista. Sin embargo, las negociaciones entre el Im-
perio y Asunción fueron marcadas por tensiones y mutuas acusacio-
nes, y llegaron a su término recién en 1856 cuando se resolvieron los
temas controvertidos, especialmente aquellos vinculados con la liber-
tad de navegación. Para los uruguayos, Paraguay era hasta 1860 un
país prácticamente desconocido. La relación de hostilidad con Artigas
profundizó su marginación regional. En estas condiciones de aisla-
miento y difíciles vinculaciones con sus vecinos aconteció la Guerra de
la Triple Alianza que selló el destino del país.
La Guerra se originó tras el proceso de militarización inaugura-
do en Paraguay en 1862, durante el gobierno de Francisco Solano
López. Su objetivo era asegurar al país una voz más potente en los
asuntos regionales a través del fortalecimiento militar y la realización
del Gran Paraguay, mediante la unificación de Corrientes, Entre Ríos y
Uruguay, para transformarse en una potencia atlántica. Subestimando
la reacción de Brasil y de la Argentina, Paraguay invadió primero el
territorio brasileño y luego la provincia argentina de Corrientes. Frente
a la agresión paraguaya, Brasil, la Argentina y Uruguay firmaron el 10
de mayo de 1865, en Buenos Aires, un Tratado de Alianza Defensiva y
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
38 Módulo I / Unidad 1
Ofensiva conocido como el Tratado de la Triple Alianza. Los cinco años
que duró la guerra significaron para Paraguay una profunda devasta-
ción económica y política. Brasil y la Argentina obtuvieron claras venta-
jas, a pesar de que después del fin de las operaciones militares y de la
ocupación del Paraguay, las negociaciones para el tratado de paz ge-
neraron fricciones entre ambas naciones. La guerra contribuyó a la cons-
titución de la identidad nacional argentina, así como a la estructuración
de su ejército nacional, mientras que para Brasil significó la legitima-
ción de sus instituciones monárquicas y de su ejército.
6.6. Entre el conflicto y la cooperación
Tal como hemos visto, todos los nuevos países -con la excepciónde Brasil y Chile- atravesaron décadas de inestabilidad interna.Además, se involucraron en guerras que estallaron esencial-
mente por cuestiones de fronteras aún indefinidas. En efecto, seis gue-
rras poscoloniales se libraron entre 1825 y 1883: a) entre la Argentina
y Brasil (1825-28) que resultó en la independencia del Uruguay; b)
entre Perú y la Gran Colombia (1828-29); c) entre Perú y la Confede-
ración Boliviana (1836-39); d) la Guerra Grande (1836-1852) que
involucró distintas facciones de la Argentina, Brasil y Uruguay así como
cortas intervenciones de Francia y Gran Bretaña; e) entre la Triple
Alianza (la Argentina, Brasil y Uruguay) y Paraguay (1865-70); f) la
Guerra del Pacífico (1879-83) entre Chile, por un lado, y Perú y Boli-
via, por el otro.
A partir de estas guerras se crearon los grandes mitos de las
pérdidas territoriales, que luego fomentaron el proceso de construc-
ción de las distintas nacionalidades en el Cono Sur. El sentido
fundacional de estas guerras fue destacado en las historias oficiales y
en los programas educativos de todos los países, a menudo concebi-
dos para el adoctrinamiento nacional de los ciudadanos. El lamento
de Brasil por la “provincia cisplatina”, las diez “desmembraciones”
sufridas por Paraguay, el proyecto de Estado mesopotámico constitui-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 39
do por la Liga de los Pueblos Libres para Uruguay, y los territorios
presuntamente perdidos por la Argentina, Bolivia y Chile fundamenta-
ron sentimientos de grandes frustraciones en la región. Todo ello se
tradujo en un lenguaje nacionalista, a menudo violento, y sirvió de
caldo de cultivo para mantener el distanciamiento de los países a lo
largo del siglo XX. Estas mismas motivaciones llevaron a la formación
de los ejércitos nacionales y generaron hipótesis de conflicto, algunas
de las cuales todavía perduran.
El impacto preponderante de los mitos de las pérdidas territo-
riales tiende a velar que fue precisamente en esta época turbulenta
cuando se manifestaron también las tendencias cooperativas y los
esfuerzos de acercamiento, y se dieron los primeros pasos para bus-
car soluciones conjuntas. Así, a mediados de la década de 1830,
casi todos los países sudamericanos habían aceptado el principio
del uti possidetis
4
, que fijaba las fronteras de los nuevos estados
según los límites jurídicos de las divisiones administrativas de las
ex colonias españolas. Y aun cuando las guerras en curso todavía
determinaban la suerte de las fronteras y de los estados, no falta-
ron los congresos donde se trató el tema de la cooperación hispa-
noamericana e incluso alguna forma de integración política como en
Panamá (1826), Lima (1847-48),Santiago y Washington (1856) y
Lima (1864-65).
La victoria de Chile en la Guerra del Pacífico, el inicio de la
república en Brasil y el fin de la inestabilidad institucional en la Ar-
gentina fortalecieron la preeminencia de los tres poderes en los asuntos
sudamericanos. En 1905 se había establecido un equilibrio de po-
der que dio lugar a la idea de un “pacto ABC”, por las iniciales de
los tres países. Hasta el fin de la Primera Guerra Mundial, y aun
hasta los primeros años de la década del ‘20, esta suerte de “con-
cierto” vigiló el mantenimiento de la estabilidad regional mediante
la práctica de una diplomacia activa, bastante similar al sistema
4
 Literalmente “según poseas”; esto es, “en las condiciones en que te encuentras”. Esta
frase de Justiniano se emplea de modo especial para precisar que las partes beligeran-
tes conservan los territorios y las posiciones ocupadas hasta el momento de cesación de
las hostilidades.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
40 Módulo I / Unidad 1
europeo posterior a 1815. En los tres países, además, triunfó la ideo-
logía liberal que se expresó en el orden doméstico e interestatal a
través del establecimiento de democracias oligárquicas, de la libera-
lización del comercio y del énfasis en el desarrollo económico en un
contexto pacífico.
Este período de consolidación de las nacionalidades y del sur-
gimiento de una agenda política subregional fue también la época
de mayor inserción de los países latinoamericanos en la economía
internacional, como proveedores de materias primas y productos agrí-
colas para los países industrializados e importadores de manufactu-
ras, un sistema exitoso que les aseguró una prosperidad de casi
cincuenta años a partir de las dos últimas décadas del siglo XIX y
mientras perduró el modelo de comercio centro-periferia. En las rela-
ciones con los países europeos, Gran Bretaña fue el principal refe-
rente económico, mientras que Francia se destacó por su clara
influencia cultural en las elites. Cabe notar que en esa época se
produjo el acercamiento entre Londres y París y disminuyeron los
antagonismos del pasado, fundamentalmente por la preocupación
suscitada por nuevos competidores como Alemania o Italia. Por otra
parte, la recesión de 1873-95 también fue un factor importante para
el desarrollo económico de América latina; mientras que casi todos
los demás países europeos adoptaron medidas proteccionistas, Gran
Bretaña siguió fiel al librecambio, dejando caer su agricultura y pro-
curando sus alimentos de los mercados de ultramar. A partir de 1898,
Estados Unidos fue reemplazando progresivamente a las potencias
europeas, y las nuevas ideas panamericanistas o los proyectos de
poder que se vincularon con la nueva potencia del Norte vinieron a
perturbar este “orden conservador”.
El acercamiento diplomático entre la Argentina y Brasil, así como
la idea de un “concierto ABC”, se insertaron en el contexto de la
panamericanización de las relaciones internacionales en el hemisferio
occidental. Se observaba el agotamiento del sistema europeo y la
gradual confirmación de Estados Unidos como nuevo referente econó-
mico y político mundial.
Hasta su victoria en la guerra contra España (1898), la política
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 1 41
exterior de Washington hacia el continente se definió de acuerdo con
la Doctrina Monroe que procuraba impedir la intervención de las po-
tencias europeas en los asuntos americanos. A partir de 1904, con el
Corolario de Roosevelt a la Doctrina Monroe, Estados Unidos se adju-
dicó el derecho a intervenir en los asuntos hemisféricos. En la práctica,
esto inauguró una serie de iniciativas panamericanas a partir de 1889,
como así también una época prolongada -de 1898 a 1934- de inter-
venciones militares y hasta de ocupaciones, en América Central y en
el Caribe, que fueron acompañadas de una política de apoyo a las
empresas norteamericanas conocida como la “diplomacia del dólar”.
Frente a esta presencia de Estados Unidos, cuya hegemonía en el
sistema americano se confirmó con el correr de los años, los países
latinoamericanos tuvieron dos posiciones distintas. Por un lado, asu-
mieron una actitud defensiva que se reflejó sobre todo en los princi-
pios de no intervención de la Doctrina Drago
5
, principal fundamento
de la posición común de América latina en la Segunda Conferencia
de Paz de La Haya (1907). Por otra parte, otros países percibieron a
la nueva potencia como una oportunidad de crecimiento y bregaron
por relaciones más estrechas con Washington, como fue el caso de
Brasil.
Con la preocupación
predominante por consolidar la
solidez y la seguridad de las
fronteras brasileñas, el jefe del
Itamaratí entre 1902 y 1912,
el Barón do Rio Branco, corrió
el eje diplomático de Londres
a Washington y forjó una fuer-
5
 Luis María Drago (1859-1921) fue Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina
entre 1902-1903. Ocupando este cargo, se produjo la intervención de Alemania, Italia
y Gran Bretaña en Venezuela para obligar a este país a pagar su deuda externa. Esto
lo incitó a enviar una nota de protesta al gobierno de Estados Unidos en la cual sostiene
el principio (conocido luego como”Doctrina Drago”) de que la deuda pública de un
Estado no es razón para justificar la intervención armada del/de los Estado/s acree-
dor/es. Esta posición fue aceptada, con ligeras enmiendas, en la II Conferencia Interna-
cional de Paz de La Haya, de 1907.
El acercamiento de Brasil a
Estados Unidos provocó la
desconfianza de los demás
países latinoamericanos que,
por ejemplo, se opusieron a
que lograse un lugar
permanente en distintos foros
internacionales como en la
Liga de las Naciones en 1926.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
42 Módulo I / Unidad 1
te alianza no escrita, que perduró prácticamente hasta el fin de los
años ‘20. El acercamiento de Brasil a Estados Unidos provocó la des-
confianza de los demás países latinoamericanos que, por ejemplo, se
opusieron a que lograse un lugar permanente en distintos foros inter-
nacionales como en la Liga de las Naciones. Ciertamente, el Barón do
Rio Branco pensaba en el equilibrio de poder con la Argentina cuan-
do propuso la alianza con Estados Unidos, pero su interés en profundi-
zar el “pacto ABC” reflejó también su deseo de consolidar un esquema
diplomático complementario destinado a balancear las relaciones con
Washington. El concierto de los tres países, si bien no significó una
política internacional común, tuvo peso en las relaciones internaciona-
les de la época. El reconocimiento de Panamá en 1903, el proyecto
de Tratado de Cordial Inteligencia Política y Arbitraje que Brasil pro-
puso junto a Chile en 1909 (aunque finalmente no se materializó), las
negociaciones relativas al Tratado para Facilitar la Solución Pacífica
de las Controversias Internacionales (1915) y la mediación de los tres
países en 1914 en el conflicto entre México y Estados Unidos por la
ocupación estadounidense de la ciudad de Veracruz, son algunos ejem-
plos de la cooperación trilateral.
Por supuesto, ni los cálculos de equilibrio de poder, ni las diver-
gencias en la política exterior estuvieron ausentes en ese período entre
los tres países más poderosos de América del Sur. Con todo, en esta
época se establecieron las bases de las relaciones internacionales de
la región, y tanto las rivalidades como las iniciativas de cooperación
se renovarían luego a lo largo del siglo XX.
AUTOEVALUACIÓN
Unidad 1 / Autoevaluación 43
1. ¿Cuál fue la respuesta diplomática y estratégica de las po-
tencias europeas a las consecuencias de las Revolución francesa y a
la derrota de Napoleón?
2. ¿Qué rol desempeñó Gran Bretaña en el escenario descrito
en el ítem anterior?
3. ¿A qué se denomina «paz de los cien años» y qué efectos
tuvo este período sobre América latina?
4. ¿Qué particularidades presenta el caso de Brasil?
5. ¿Cuál era la lógica subyacente al concepto de «concierto
ABC»?
6. ¿Qué marco de alianzas o de competenciasdesarrollaron
los países del Cono Sur con respecto a los EE.UU.?
UNIDAD 2
EL CORTO SIGLO XX
La Primera Guerra Mundial
marcó el fin del sistema
multipolar del siglo XIX y
alteró la estructura de poder
en el mundo. En 1914 se inició
“el corto siglo XX”, como lo
calificó el historiador Eric
Hobsbawm, que se extendió
hasta la disolución de la Unión
Soviética, en 1991.
Módulo I / Unidad 2 45
1. INTRODUCCIÓN
La Primera Guerra Mundial marcó el fin del sistema multipolardel siglo XIX y alteró la estructura de poder en el mundo. En1914 se inició “el corto siglo XX”, como lo calificó el historiador
Eric Hobsbawm, que se extendió hasta la disolución de la Unión Sovié-
tica, en 1991. A pesar del impacto sin antecedentes que causó la con-
flagración mundial de 1914 a 1918 en términos de daños humanos y
materiales y sus consiguientes efectos sociales y psicológicos, las poten-
cias vencedoras no lograron reordenar el sistema internacional. Luego
de promover una nueva institución para asegurar la paz -la Liga de las
Naciones-, Estados Unidos se retiró de la política internacional sin
asumir el liderazgo del sistema ni jugar el papel de garante de la
economía internacional. En Rusia, la Revolución de 1917, que ambi-
cionaba ser mundial, quedó circunscripta al espacio geopolítico del
antiguo imperio zarista, donde nació un nuevo Estado multinacional
que después de 1945 se transformó en la segunda superpotencia del
planeta. Entre 1919 y 1939 el mundo atravesó “la crisis de los veinte
años”, según el título del li-
bro de Edward Carr que tra-
ta sobre ese período. A los
diez primeros años de crisis,
caracterizados por una
reactivación económica arti-
ficial y un excesivo optimis-
mo sobre la recuperación
definitiva de la paz, les si-
guieron -tras la caída bursá-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
46 Módulo I / Unidad 2
Con la rendición de Japón en
1945, que dio fin a la
guerra, la estructura
multipolar eurocéntrica del
sistema internacional se
agotó definitivamente. Luego
el mundo se dividió en dos
bloques antagónicos,
liderados por Estados Unidos
y la Unión Soviética.
Para los países
sudamericanos, el corto siglo
XX fue una época que osciló
entre la crisis y la expansión.
til de 1929- los diez años de
la Gran Depresión, el auge de
los regímenes totalitarios y la
carrera armamentista que lle-
vó al estallido de la Segunda
Guerra Mundial.
Con la rendición de Ja-
pón en 1945, que dio fin a la
guerra, la estructura multipolar
eurocéntrica del sistema inter-
nacional se agotó definitivamente. Luego el mundo se dividió en dos
bloques antagónicos, liderados por Estados Unidos y la Unión Soviéti-
ca. La aparición de las armas nucleares introdujo un profundo cambio
en las relaciones político-militares de las grandes potencias. En este
período de “la larga paz” (1945/1989), según la calificación del
historiador John Lewis Gaddis, la política internacional se desarrolló
fundamentalmente bajo las pautas que marcó la rivalidad bipolar de
la Guerra Fría. Las dos superpotencias, sin embargo, evitaron el en-
frentamiento directo y, a pesar de la polarización ideológica, a menu-
do colaboraron para que los numerosos conflictos y enfrentamientos
armados no se transformasen en una guerra generalizada.
Para los países sudamericanos, el corto siglo XX fue una época
que osciló entre la crisis y la expansión. A partir de 1929, las alteracio-
nes mundiales afectaron sus economías abriendo las puertas a procesos
de sustitución de importaciones. La tardía industrialización fue seguida
por crisis sociales y políticas cuya respuesta, a menudo, fue el
involucramiento de los militares en la política interna. Las relaciones
interestatales tampoco fueron armoniosas. La “paz negativa”, es decir,
la estabilidad sostenida en el cálculo del equilibrio de poder, no estuvo
exenta de tensiones y hasta de enfrentamientos militares. Sin embargo,
nunca faltaron las iniciativas
de cooperación política y eco-
nómica regional.
Entre 1947 y 1970
América latina se mantuvo
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 47
Entre 1947 y 1970 América
latina se mantuvo como una
zona estable en la esfera de
influencia de Estados Unidos,
país con el que desarrolló
relaciones basadas en un
amplio alineamiento
económico, político y militar.
como una zona estable en la
esfera de influencia de Esta-
dos Unidos, país con el que
desarrolló relaciones basa-
das en un amplio alineamien-
to económico, político y
militar. Luego, la crisis del
sistema interamericano agu-
dizada a partir de los años
‘80, reflejó el agotamiento de ese patrón de vinculación. A su vez,
durante los últimos años de la Guerra Fría, el acercamiento político-
diplomático entre la Argentina y Brasil abrió el camino a profundos
cambios en las relaciones regionales, que se aceleraron con el proce-
so de democratización e integración económica.
2. 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AÑOS
Con la Primera Guerra Mundial, el sistema europeo del sigloXIX entró en una crisis terminal que duró veinte años y desem-bocó en la Segunda Guerra Mundial. En estas dos décadas
que separan las negociaciones de paz en Versailles (1919) y el inicio
de la Segunda Guerra Mundial con la invasión nazi de Polonia (1939),
varios factores impidieron la consolidación de una paz basada en la
“seguridad colectiva” y la concreción de la estabilidad económica.
La propuesta lanzada por el presidente estadounidense,
Woodrow Wilson, al finalizar la Primera Guerra Mundial, preveía el
reemplazo de la política del equilibrio de poder por un orden basado
en la ética democrática de una diplomacia abierta y en sistemas de
gobierno transparentes. Una nueva institución, la Liga de las Nacio-
nes, agruparía a los países democráticos que resolverían las disputas
mediante el debate abierto y el arbitraje, en vez de la tradicional
práctica de la diplomacia secreta, la formación de alianzas y la gue-
rra. Pero la opción de Estados Unidos por el aislamiento internacional
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
48 Módulo I / Unidad 2
le quitó a la nueva institución la autoridad que necesitaba. Así, la
Liga de las Naciones no fue capaz de terminar con el recelo mutuo
de los países miembros ni con sus obsesiones de seguridad para
generar un nuevo clima de confianza mundial. Junto a un optimismo
utópico derivado de la promesa de terminar para siempre con la
guerra, se mantenía la práctica del equilibrio entre los estados euro-
peos.
La paz de Versailles, además, generó mucha insatisfacción. Va-
rios países habían participado de la guerra con la expectativa de re-
compensas territoriales que no se cumplieron. Alemania consideró injustas
y excesivas las sanciones que se le impusieron y que generaron un
descontento popular, lo que se sumó a las condiciones sociales y econó-
micas que venían nutriendo al nazismo. Al mismo tiempo, el desmem-
bramiento de los imperios austro-húngaro y otomano llevó a la creación
de nuevos estados independientes, la mayoría de ellos muy frágiles,
con limitada vocación democrática y sin ninguna experiencia en la po-
lítica internacional. Para las potencias europeas, la principal función de
estos países era la de actuar como un cordón sanitario para impedir la
expansión de la revolución rusa en el viejo continente. Los bolcheviques,
no obstante, recuperaron el espacio geopolítico del ex imperio zarista
donde nació un nuevo Estado multinacional, la Unión de las Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS). De esta manera, de los tres grandes impe-
rios del siglo XIX sólo el ruso no se fragmentó, aunque la nueva estructu-
ra política fue radicalmente distinta de la anterior. Con la creación de la
URSS, la consigna leninista de que era posible una “convivencia pacífi-
ca” entre los estados capitalistas y socialistas se puso en práctica en la
política exterior de Moscú con la colaboración de los Partidos Comunis-
tas de Europa y el mundo. El impacto de los ideales revolucionarios, que
estimularon una importante movilización ideológica, fuemucho más
amplio y profundo en las sociedades decepcionadas por las promesas
incumplidas de las instituciones liberales.
En términos económicos, el período que va de 1919 a 1939
fue de enormes turbulencias. Gran Bretaña restauró el Patrón Oro con
el objetivo de recuperar el papel hegemónico que había tenido antes
de la guerra; sin embargo, no logró estabilizar los mercados. Londres
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 49
había dejado de ser el centro financiero mundial, que se había trasla-
dado al otro lado del Atlántico. Pero a diferencia de Gran Bretaña en
el siglo XIX, Estados Unidos -que después de la guerra se había trans-
formado en el mayor país acreedor- no asumió el liderazgo de la
economía mundial. Por otra parte, las graves sanciones impuestas a
Alemania provocaron la hiperinflación y la crisis económica de la
República alemana e impidieron la recuperación de ese país que se-
guía siendo vital para todo el continente europeo. Este escenario no
resistió el impacto de la caída bursátil de 1929 y la Gran Depresión
que le sucedió en los años siguientes.
Como reacción a la crisis de 1929, se expandieron el protec-
cionismo, el rol del Estado y la planificación nacional de las econo-
mías. Los principios liberales del mercado fueron duramente criticados
por las ideologías revolucionarias y los movimientos fascistas que pro-
liferaron en toda Europa. En Italia, Alemania, Portugal y España el
ascenso al poder de gobiernos totalitarios redujo el espacio de los
valores democráticos. La Alemania nazi se transformó en un Estado
revisionista cuestionando el Tratado de Versailles y, a partir de 1936,
luego de retirarse de la Liga de las Naciones, empezó un programa
de rearme violando los términos de los acuerdos de 1919. El
expansionismo nazi tomó curso, favorecido por la falta de consenso
de las potencias europeas, como quedó demostrado en 1938 cuando
tras ceder a las presiones de Alemania admitieron luego la posterior
ocupación de Checoslovaquia.
En Estados Unidos, la victoria electoral del Partido Demócrata
en 1932 generó renovadas expectativas económicas y políticas. Para
terminar con la depresión, el gobierno tomó una serie de medidas
conocidas como el New Deal, que incluyó principalmente: asistencia
al desempleo, subsidios para evitar la bancarrota de las empresas, un
amplio programa de obras públicas y nuevas reglas para la actividad
económica. En los asuntos exteriores, la administración demócrata lanzó
un proyecto de liderazgo internacional con la intención de poner fin al
aislamiento de Estados Unidos. Por primera vez una administración
estadounidense desarrolló una política de alcance mundial para pro-
mover la estabilidad económica y condiciones pacíficas.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
50 Módulo I / Unidad 2
3. DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
A LA GUERRA FRÍA
La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) entre las potenciasdel Eje y las Fuerzas Aliadas causó la muerte de 55 millones deseres humanos y devastó gran parte del territorio europeo. Des-
de 1943, Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética, pre-
viendo el triunfo de las fuerzas aliadas, comenzaron a establecer
los parámetros del mundo de la posguerra. La victoria de los alia-
dos tuvo como inmediato resultado la promoción de la democracia
en diferentes partes del mundo, al tiempo que se aceleraba la des-
integración de los últimos imperios coloniales en Asia y África, am-
pliando significativamente la comunidad internacional. La idea de
que las instituciones multilaterales eran vitales para asegurar la paz
y la nueva estabilidad económica ganó aceptación mundial. La
responsabilidad de crear las reglas de la coexistencia pacífica y
los principios universales a ser respetados por todos los miembros
de la comunidad internacional fue delegada a la Organización de
las Naciones Unidas (ONU), fundada en 1945 por cincuenta paí-
ses. Un año antes, en 1944, se había celebrado la Conferencia
Económica Internacional de Bretton Woods que luego dio lugar a
la creación el Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Interna-
cional (FMI).
La alianza de las tres potencias vencedoras en la Segunda
Guerra no sobrevivió al fin de la conflagración, una vez que el clima
del entendimiento alcanzado durante las negociaciones fue sustitui-
do por tensiones y rivalidades. La proyección de poder de Moscú
abarcaba a todos los países que habían sido liberados por el Ejérci-
to Rojo, incluyendo las tres repúblicas bálticas y los territorios pacta-
dos con Alemania en 1939. Las demandas políticas de los soviéticos
se transformaron en una fuente de irritación para Washington, cuya
intención era asegurar su liderazgo mundial. La tensión entre ambos
proyectos de poder pronto dividió al mundo en dos campos antagó-
nicos, lo que condicionó el reordenamiento del sistema internacio-
nal.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 51
La órbita soviética era
geográficamente menor, pero
de alineamiento más sólido.
La zona de influencia
estadounidense era más
extensa, pero menos estable y
previsible.
Después de la guerra,
Moscú decidió mantener su
presencia militar y política en
Europa Central. Los partidos
comunistas dominaron la vida
política local, lo que llevó a la
transformación de los países
centroeuropeos en una órbita de influencia soviética. Las resistencias a
los esquemas soviéticos en Hungría (junio de 1947) y Checoslovaquia
(febrero de 1948) fueron aplastadas por la fuerza. Una de las conse-
cuencias más dramáticas de esta realidad se dio en 1949 con la for-
mación de dos estados alemanes, después del bloqueo soviético a
Berlín un año antes. Del otro lado, Estados Unidos anunció el Plan
Marshall (1947) para acelerar la reconstrucción de Europa Occiden-
tal. Se esperaba que una importante transferencia de recursos, me-
diante inversiones públicas y préstamos, contribuyera a la contención
de la expansión soviética favorecida por las victorias electorales de
los partidos comunistas en los países de Europa Occidental.
La estructura bipolar de la Guerra Fría se consolidó con la emer-
gencia de dos pactos militares antagónicos: el de la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en 1949, bajo el liderazgo de
Estados Unidos, y el Pacto de Varsovia en 1955, bajo el ala de la
URSS. La órbita soviética era geográficamente menor, pero de alinea-
miento más sólido. La zona de influencia estadounidense era más ex-
tensa, pero menos estable y previsible.
Arruinada por la guerra, la Unión Soviética lanzó en 1946 los
Planes Quinquenales para su recuperación económica. Simultánea-
mente, las economías de Europa del Este sufrieron profundas reestruc-
turaciones que incluyeron la planificación centralizada, la estatización
de la producción industrial y de los servicios, y la reforma agraria. La
cooperación entre las economías del Este europeo fue institucionalizada
a través del Consejo de Asistencia Económica Mutua (COMECOM),
mientras que en el ámbito político se formó la Oficina de Información
Comunista (COMINFORM ), como órgano de coordinación del movi-
miento comunista mundial.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
52 Módulo I / Unidad 2
La confrontación Este-Oeste desencadenó una carrera
armamentista entre las dos superpotencias que ganó dramaticidad a
partir de 1949, cuando la Unión Soviética experimentó su primera
bomba atómica.
Para Estados Unidos, la contención a la expansión comunista
se convirtió en la prioridad de su política exterior a partir de fines de
1946. Lanzada en marzo de 1947 como la “Doctrina Truman”, esta
política marcó el pensamiento estratégico estadounidense durante
toda la Guerra Fría. En el plano doméstico, la política de contención
fue reforzada por una campaña ideológica anticomunista -el
macartismo- que dejó sus marcas en la vida intelectual y artística del
país. Al mismo tiempo, el fuerte crecimiento económico facilitó la
construcción de un consenso contencionista bipartidario apoyado
por toda la sociedad.
La victoria de las fuerzascomunistas de Mao-Tse-Tung y la pro-
clamación de la República Popular China en 1949, fueron interpreta-
das por Washington como una nueva amenaza a la seguridad del
mundo occidental. La aprobación del memorándum del Consejo de
Seguridad Nacional, rotulado como NSC 68, que promovía el fortale-
cimiento militar de Estados Unidos y de sus aliados, dio una nueva
dimensión a la doctrina de contención. En la guerra de Corea (1950-
1953) se pusieron en práctica por primera vez los supuestos y reco-
mendaciones del NSC 68. A partir de esa época, Estados Unidos se
preocupó por mantener la superioridad estratégica multiplicando los
pactos militares multilaterales y los acuerdos bilaterales en todo el
mundo. Así, en 1959, el gobierno norteamericano tenía más de un
millón de hombres en bases militares en 42 países.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 53
4. LA EVOLUCIÓN INICIAL DE LA GUERRA FRÍA
A partir de fines de la década del ‘50, la estructura bipolarse había consolidado en un sistema rígido de alianzas. Lasreglas informales de coexistencia entre las superpotencias
se fundaron en el interés común de evitar una confrontación directa, el
respeto de las esferas de influencia y la no intromisión en la vida
política de la superpotencia rival. El arma nuclear cambió la tradicio-
nal estrategia militar basada en la defensa y el ataque. El cálculo
estratégico de la disuasión transformó el equilibrio de poder en un
equilibrio de terror, bajo el supuesto de que la amenaza de la destruc-
ción mutua asegurada impediría una guerra generalizada.
De todos modos, las esferas de influencia que se formaron no
fueron estáticas. Ya en 1948 apareció la primera fisura en el bloque
comunista con la disidencia de Yugoslavia y la fractura se concretó en
1959 cuando la Unión Soviética y China explicitaron sus divergencias.
Entretanto, Moscú recurrió a la fuerza para reprimir sublevaciones en
Alemania Oriental (1953), Hungría y Polonia (1956) e intervino militar-
mente en Checoslovaquia (1968) y Polonia (1980). A su vez, Estados
Unidos procuró evitar la formación de gobiernos que simpatizaron con
la URSS en su esfera de influencia, a menudo recurriendo a intervencio-
nes directas o indirectas en América latina y el Medio Oriente. En esta
última región fomentó el golpe de Estado en Irán (1953) y desembarcó
sus marines en el Líbano (1958). Más aún, frente al proceso de descolo-
nización y la multiplicación de los movimientos revolucionarios en el
Tercer Mundo, la administración de John Kennedy adoptó la doctrina
de la Respuesta Flexible que diversificó los métodos de la contención y
activó una red mundial de servicios de inteligencia controlada por la
Agencia Central de Inteligencia (CIA).
El inicio de la década del ‘60 estuvo marcado por episodios
de alta tensión entre las dos superpotencias, cuyos máximos expo-
nentes fueron la construcción del Muro de Berlín (1961) y la crisis
de los misiles en Cuba (1962). Esta última representó la primera
manifestación real de la teoría de la disuasión. Luego de drámaticos
momentos de tensión mundial y de la aceptación implítica por par-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
54 Módulo I / Unidad 2
te de los Estados Unidos de la división de Berlín y de la existencia
de un régimen socialista en Cuba, las superpotencias adoptaron
una actitud de mayor cooperación y demostraron predisposición
a un mayor acercamiento. En la década del ‘60 las superpoten-
cias iniciaron negociaciones bilaterales para concretar tratados
de limitación de la carrera armamentista. En este contexto, se fir-
mó el primer Tratado de Proscripción de los Ensayos Nucleares
(1963).
La confrontación EE.UU.-URSS limitó las opciones de las poten-
cias europeas en materia de política exterior. Mientras Gran Bretaña
profundizó su alianza con Estados Unidos, Francia buscó mantener
mayor autonomía y Alemania sufrió las consecuencias de su fragmen-
tación. Bajo la tutela militar-estratégica de la OTAN, los países de
Europa Occidental consolidaron sus democracias, con la excepción
de los gobiernos autoritarios de España y Portugal.
Al mismo tiempo, la recuperación europea a partir del Plan
Marshall generó las condiciones para nuevas formas de cooperación
económica entre los países del viejo continente, que pudieron expan-
dir generosas políticas públicas orientadas hacia el Estado de Bienes-
tar. La unión aduanera entre Bélgica, Holanda y Luxemburgo, conocida
como BENELUX, fue seguida por la institucionalización de la Organi-
zación Europea de Cooperación Económica, y en 1951 Francia y
Alemania dieron el primero paso hacia la integración regional con la
creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Estas
iniciativas culminaron en el Tratado de Roma (1957) cuando los seis
países firmantes se comprometieron a formar la Comunidad Económi-
ca Europea (CEE) y la Agencia Europea de la Energía Atómica
(Euratom).
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 55
Para los países del Tercer
Mundo la diplomacia
multilateral se transformó en
una alternativa para atenuar
los efectos de la bipolaridad y
las asimetrías mundiales.
1
 Es la denominación que reciben los países del Tercer Mundo, cuyo documento consti-
tutivo es la Carta de Argel, de noviembre de 1967. No obstante esta numeración, en
enero de 1976, tras el ingreso de la Organización de Liberación de Palestina, contaba
con 106 países miembros.
5. LA DESCOLONIZACIÓN
Y LA FORMACIÓN DEL TERCER MUNDO
A fines de la década del ‘40, se desencadenó un extensoproceso de descolonización que se prolongó hasta los ‘70.El desmantelamiento de los imperios coloniales, con raras
excepciones, se dio en forma pacífica y, en muchos casos, adquirió
una connotación revolucionaria.
Las experiencias comunes de pasado colonial y prolongadas lu-
chas de liberación estimularon el diálogo entre los nuevos dirigentes asiá-
ticos y africanos. Además de compartir el interés por acelerar la
descolonización, las jóvenes naciones aspiraban a consolidar una postu-
ra de neutralidad frente a la Guerra Fría. La fundación del Movimiento de
los países No Alineados (1955) creó una identidad política para este nue-
vo segmento de la sociedad internacional conocido como Tercer Mundo.
En el Medio Oriente, la partición de Palestina en 1947 inaugu-
ró un largo período de rivalidad árabe-israelí, marcado por tensiones
y guerras, que se extiende hasta la actualidad. Durante la Guerra
Fría, el apoyo de Estados Unidos a Israel, que se convirtió en su aliado
principal extra OTAN después de 1967, tuvo como contrapartida la
solidaridad de la Unión Soviética con la causa árabe.
Para los países del Tercer Mundo la diplomacia multilateral se
transformó en una alternativa para atenuar los efectos de la bipolaridad
y las asimetrías mundiales. Este bloque buscó sensibilizar a la comuni-
dad internacional frente a la desigualdad de la distribución de la ri-
queza mundial y la necesidad de incluir la cuestión del subdesarrollo
como un tema de responsabi-
lidad colectiva en la agenda
de la comunidad internacio-
nal. Después de la creación
del Grupo de los 77
1
, la ONU
promovió, en 1964, la I Con-
ferencia de Comercio y Desa-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
56 Módulo I / Unidad 2
rrollo, cuando se instituyó la UNCTAD como un foro de debate y deli-
beración para la reforma del sistema del comercio mundial.
Con el avance de la descolonización, el Movimiento de los No
Alineados incorporó nuevos temas en su agenda, como la lucha contra
el régimen del apartheid en Sudáfrica, la crítica al sionismo, la defensa
del desarme y un nuevo orden económico internacional. En los ‘70, el
Tercer Mundo alcanzó su máximo protagonismo en la política interna-
cional por el impacto del boicot petrolífero de la OPEP, la derrota de
Estados Unidos en Vietnam, la legitimidad del Movimiento de los No
Alineados y el activismo de los países en desarrollo en el sistema de las
Naciones Unidas. El diálogo Norte-Sur fue activado en la Conferencia
sobre la CooperaciónEconómica Internacional de París en 1975. Su
momento de mayor proyección se vivió en la reunión de Cancún (1981),
cuando se abrió el debate sobre la creación de un nuevo orden interna-
cional. Sin embargo, en la década del ‘80, el protagonismo del Tercer
Mundo perdió su ímpetu debido a la reactivación de la rivalidad bipolar,
la recesión en los países en desarrollo y la proliferación de los conflictos
entre las naciones africanas y asiáticas, de los cuales la guerra entre
Irán e Irak (1980-1988) fue el más prolongado.
 La región sudasiática se transformó en la zona subdesarrolla-
da más castigada por la Guerra Fría. A la creciente presencia militar
de las dos superpotencias se sumó la influencia de China a partir de
los ‘60. Tras una guerra prolongada en Vietnam, Washington anunció
su retirada del conflicto que se prolongó hasta 1973 cuando, luego
de lentas negociaciones, se firmó un acuerdo de paz. La participación
de Estados Unidos en esa guerra provocó protestas y cuestionamientos
por parte de la sociedad norteamericana lo que, sumado a la crisis
política del gobierno de Richard Nixon y a la peor recesión económi-
ca enfrentada por el país desde la década del ‘30, terminó minando
los pilares de su política de poder.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 57
En 1971, el sistema de Bretton
Woods colapsó como
resultado de la pérdida de la
paridad del dólar con el oro y
las sucesivas devaluaciones de
la moneda estadounidense. En
medio de las perturbaciones
monetarias, la economía
mundial sufrió el impacto de
la crisis petrolera, causada
por la reducción de la oferta
por parte de los países
productores de petróleo
agrupados en la OPEP.
6. ENTRE LA DÉTENTE Y LA ÚLTIMA ESCALADA
En 1971, el sistema de Bretton Woods colapsó como resultadode la pérdida de la paridad del dólar con el oro y las sucesivasdevaluaciones de la moneda estadounidense. En medio de las
perturbaciones monetarias, la economía mundial sufrió el impacto de
la crisis petrolera, causada por la reducción de la oferta por parte de
los países productores de petróleo agrupados en la OPEP. Las diver-
gencias entre Estados Unidos y Europa fueron profundizadas por la
aplicación de medidas proteccionistas y las discrepancias por la ges-
tión de las sucesivas crisis petroleras en 1973 y 1979. Al mismo tiem-
po, el eje Atlántico perdió su primacía frente a la expansión del área
del Pacífico, impulsada por el desempeño de Japón, que en 1978 ya
era la segunda economía mundial. Un nuevo ciclo de negociaciones
en el GATT en 1973, conocido como la Ronda de Tokio, buscó mejo-
rar el diálogo entre los países industrializados, que decidieron formar
en 1975 el Grupo de los Siete (G-7) para coordinar sus políticas eco-
nómicas.
En los años setenta, la Unión Soviética parecía consolidar el
orden y la estabilidad en su esfera de influencia, a diferencia de Esta-
dos Unidos que atravesaba una época de debilitamiento. Sin embar-
go, el alcance de la paridad
estratégica con Washington,
tanto en materia nuclear como
en términos de presencia glo-
bal militar terrestre y marítima,
fue seguido por crecientes di-
ficultades económicas. Los
bajos índices de crecimiento,
sumados al costo de los sub-
sidios comerciales a los paí-
ses de su órbita, pesaron cada
vez más, dificultando la con-
tinuidad de una misma políti-
ca de poder.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
58 Módulo I / Unidad 2
Al mismo tiempo, China, que buscaba transformarse en una
superpotencia, creó su propia área de influencia. Admitida en las
Naciones Unidas en 1972, se transformó automáticamente en un miem-
bro permanente del Consejo de Seguridad ocupando el lugar de
Taiwan. Desde entonces, la defensa de posiciones pacifistas marcó la
política internacional de Pekín, que ha procurado proyectar la imagen
de un país socialista en desarrollo.
En Europa, una vez vencida la resistencia francesa, el proceso
comunitario se profundizó con la formación de un mercado agrario
común (1968) y, más adelante, con el aumento de seis a nueve de los
miembros de la CEE (1973) y la elección del primer Parlamento Euro-
peo (1979). También en este período se regularizó el status de Berlín
con la normalización de las relaciones entre las dos Alemanias, lo que
permitió el ingreso de ambas a la ONU. La política de acercamiento
culminó en la Conferencia de Helsinki, en 1975, para la promoción
de la seguridad y la cooperación entre los estados europeos, con la
presencia de Estados Unidos y Canadá.
Los compromisos con la OTAN no impidieron que los países
europeos adoptasen sus propias políticas de seguridad. Mientras Fran-
cia y Gran Bretaña desarrollaron fuerzas estratégicas con fines
disuasivos, Alemania Federal, que tenía prohibido ese tipo de activi-
dad, fue más permisiva con el despliegue en su territorio de armamen-
to nuclear estadounidense.
La distensión, o détente, permitió a las dos superpotencias com-
prometerse con significativas iniciativas de desarme. Este proceso em-
pezó con una Declaración de Principios donde los respectivos jefes de
estado defendían los principios de soberanía, igualdad, no interferen-
cia, ventajas mutuas y negociaciones por medios pacíficos. Las prime-
ras negociaciones de limitación de armamentos (SALT I) transcurrieron
entre 1969 y 1972, acompañadas por cinco cumbres presidenciales
en las cuales se negociaron criterios de control de armamentos, coope-
ración económica y tecnológica, y la paz en Medio Oriente.
Agotado por la guerra de Vietnam, Estados Unidos buscó dar
una nueva forma a la política de contención con la “Doctrina Nixon”.
Además del reemplazo de la presencia militar por una política de
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 59
“amigos estratégicos” en distintas partes del mundo, Washington adoptó
diferentes posturas hacia los países comunistas, buscando por primera
vez una aproximación comercial y diplomática con China.
La détente empezó a declinar cuando a mediados de los ‘70 la
Unión Soviética se involucró en los conflictos internos de Angola y
Etiopía, y llegó a su fin cuando invadió Afganistán en 1979. Los cos-
tos de la escalada militar y la nueva carrera armamentista se hicieron
sentir fuertemente en la economía soviética.
En este mismo período, la política exterior de Estados Unidos
intentó un viraje importante para recuperar el liderazgo mundial. En
efecto, la administración demócrata de Jimmy Carter endureció sus
líneas de acción después del fracaso de los enfoques idealistas de la
contención. Washington respondió a los avances soviéticos con la
reactivación de los programas de defensa. El SALT II fue retirado del
Senado, se impuso el embargo de cereales a la URSS y se interrumpió
la asistencia tecnológica. La postura estadounidense se endureció aun
más con la victoria electoral de los republicanos en 1981, quienes
retomaron la dura retórica de la primera época de la Guerra Fría.
Además de incrementar el presupuesto de Defensa, la nueva adminis-
tración inició un vasto programa de rearme, que incluyó el desarrollo
de una nueva generación de misiles, submarinos nucleares y la crea-
ción de un escudo espacial antimisilístico. Sin embargo, la reactivación
de la rivalidad bipolar encontró en los años ‘80 menores adhesiones
que las alcanzadas en el contexto de rigidez dogmática de las déca-
das anteriores. La guerra de Vietnam había dejado sus huellas en la
sociedad estadounidense; Europa había conquistado mayor autono-
mía; en el área de influencia de Washington la subordinación política
ya no repetía patrones anteriores; y nuevas ideologías, como el
integrismo religioso, se difundían en los países del Tercer Mundo.
La competencia con Estados Unidos, al menos con el mismo
vigor de las décadas anteriores, se hizo insostenible para la URSS. La
crisis económica interna, los magros resultados de la invasión a
Afganistán y el deterioro del sistema político autocrático debilitaron
los pilares del imperio soviético.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
60 Módulo I /Unidad 2
7. LA “PAZ NEGATIVA” EN SUDAMÉRICA
7.1. Sudamérica en la época de entreguerras
Las primeras décadas del siglo XX fueron testigo de importantestransformaciones en el ámbito sudamericano. En los años 1920-30 la vida político-económica de los países de la región se hizo
más compleja debido a la diversificación de actores e intereses, a los
avances de los procesos de industrialización y a la expansión de las
políticas públicas. En cuanto a los vínculos económicos externos, la
declinación de la presencia británica fue acompañada por el estable-
cimiento de lazos más firmes con Estados Unidos y Alemania. Al mis-
mo tiempo, se inició una etapa de intensa inestabilidad política con
frecuentes rupturas del orden institucional y con la imposición de regí-
menes autoritarios influenciados por las nuevas ideologías europeas.
Se destacaron, entre otras, las experiencias de la Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Paraguay y Perú.
En el contexto regional, los países sudamericanos afrontaron tres
situaciones de conflicto: la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay
(1932/35), las hostilidades entre Perú y Colombia (1933-34) y el cho-
que militar entre Perú y Ecuador (1941). En los tres casos, la mediación
de los países vecinos, especialmente de la Argentina, Brasil y Chile, con
el respaldo de Estados Unidos, resultó decisiva para poner fin a las
operaciones bélicas o contener las tensiones interestatales.
El conflicto del Chaco fue motivado por disputas territoriales
heredadas del período colonial. Bolivia buscaba acabar con su aisla-
miento y asegurarse el acceso al Atlántico mientras que Paraguay
actuó en función de sus intereses económicos sobre las entonces su-
puestas riquezas petrolíferas del Chaco Boreal. Después de un enfren-
tamiento militar que duró tres años, se estableció el armisticio que
permitió iniciar una Conferencia de Paz en Buenos Aires, que conclu-
yó sus trabajos en 1938.
Perú y Colombia se enfrentaron por un litigio territorial en la
zona del Amazonas. La negativa del gobierno de Lima a que su veci-
no utilizase el puerto de Leticia llevó a varios incidentes, a raíz de los
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 61
cuales Perú denunció el Tratado de 1922, base de la demarcación
fronteriza entre ambos países. Luego de la suspensión de las relacio-
nes diplomáticas y el incremento de la tensión, la Liga de las Naciones
intervino para tratar de resolver el conflicto. Este esfuerzo contó con el
respaldo de los países sudamericanos, en especial de Brasil. A fines
de 1933 se celebraron negociaciones en Río de Janeiro y la paz se
reinstaló entre Perú y Colombia con la reconfirmación de la validez
del Tratado de Lima.
La demarcación de la región amazónica también provocó se-
rias controversias entre Perú y Ecuador que alcanzaron un pico de
tensión a fines de 1941, cuando los dos países concentraron sus fuer-
zas armadas a ambos lados de la frontera. Estados Unidos demostró
interés por asumir el papel de pacificador y, aun cuando toda su aten-
ción estaba puesta en la Segunda Guerra Mundial, promovió la me-
diación de los gobiernos de la región. Gracias a la coordinación de
los esfuerzos diplomáticos de la Argentina, Brasil y Chile, ambos paí-
ses, Perú y Ecuador, firmaron un acuerdo en Río de Janeiro (1942) y
se formó una Comisión de Demarcación que inició sus tareas con
grandes dificultades.
Además de la intensificación de las relaciones entre la Argenti-
na y Brasil, la cooperación regional en el período de entreguerras
marcó importantes avances. Chile participó de los esfuerzos para la
resolución de los conflictos del Chaco y los existentes entre Perú y
Ecuador, y firmó con Brasil un Tratado de Navegación y un Acuerdo
de Comercio e Intercambio Cultural (1941). Paraguay buscó tejer con
Brasil coincidencias en política exterior, las que favorecieron el diálo-
go político, las conexiones económicas y la cooperación militar. Se
reabrieron las negociaciones bilaterales acerca de los asuntos limítro-
fes -que permanecían paralizadas desde 1872-, y esto permitió que
en 1943 los dos países firmaran el Tratado de Comercio y Navega-
ción. Estas iniciativas le permitieron a Paraguay expandir sus vincula-
ciones también con la Argentina. A su vez, el acercamiento de Brasil
hacia Uruguay persiguió el objetivo de debilitar los fuertes vínculos
económicos y políticos que éste mantenía con la Argentina. El esfuer-
zo ganó ímpetu en 1942 cuando Uruguay decidió alinearse con Esta-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
62 Módulo I / Unidad 2
dos Unidos siguiendo los pasos de Brasil. Bolivia también participó de
las iniciativas de cooperación regional, particularmente con Brasil,
con la firma en 1938 de un tratado de conexiones de ferrocarriles y,
al año siguiente, mediante la negociación de programas de intercam-
bio cultural y visitas presidenciales.
En este contexto, las relaciones entre la Argentina y Brasil co-
braron impulso. Acuerdos económicos, políticos y culturales inaugu-
raron una nueva agenda diplomática. Los más destacados fueron el
Tratado Antibélico de No Agresión y Conciliación, firmado primero
por la Argentina y Brasil (1933) y luego por Chile, México, Para-
guay y Uruguay. Al mismo tiempo, ambos países intensificaron sus
esfuerzos para reequipar sus fuerzas armadas, y las autoridades
militares brasileñas demostraron especial preocupación por el des-
equilibrio de poder que el incremento de la capacidad militar argen-
tina pudiese crear en Sudamérica. La cooperación con Estados Unidos
tuvo precisamente como objetivo mejorar su posición militar frente a
la Argentina.
Las orientaciones de ambos países en materia internacional tam-
poco eran convergentes. A partir de 1940, el gobierno argentino in-
tentó proyectar su política exterior en América latina, en contra de los
intereses de Estados Unidos. La máxima confrontación entre Buenos
Aires y Washington ocurrió en 1942 durante la Sexta Conferencia de
Ministros de Asuntos Exteriores, que recomendó romper relaciones con
las potencias del Eje. En esta Conferencia sólo la Argentina y Chile
insistieron en el mantenimiento de la posición de neutralidad. Brasil
decidió alinearse con Estados
Unidos, pero cuidando al mis-
mo tiempo que la no conver-
gencia con la Argentina no se
convirtiera en un conflicto di-
plomático.
A partir de este mo-
mento se consolidó el alinea-
miento de Brasil y de la
mayoría de los países latinoa-
Terminada la Guerra, los
países victoriosos, Estados
Unidos en particular,
concentraron sus esfuerzos en
la reconstrucción de Europa, lo
que dejó poco espacio para
las aspiraciones
latinoamericanas en el
proceso de la reorganización
mundial.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 63
mericanos con los Estados Unidos. En contrapartida, la Argentina
sostuvo hasta el final de la Segunda Guerra una posición indepen-
diente que la marginó de la comunidad interamericana. En efecto,
su neutralidad -que recién abandonó el 27 de marzo de 1945 al
declarar la guerra a Alemania y Japón- la enfrentó duramente con
los Estados Unidos a partir de enero de 1942 e hizo que fuera ex-
presamente excluida de la Conferencia Interamericana sobre Proble-
mas de la Guerra y de la Paz, realizada en México en marzo de
1945, y de los tramos inaugurales de la Conferencia de San Francis-
co, que redactó la Carta de las Naciones Unidas. Brasil, por su
lado, negoció el reequipamiento de sus fuerzas armadas y el apoyo
a proyectos de desarrollo económico a cambio de las concesiones al
gobierno estadounidense.
Terminada la Guerra, los países victoriosos, Estados Unidos en
particular, concentraron sus esfuerzos en la reconstrucción de Europa,
lo que dejó poco espacio para las aspiraciones latinoamericanas en
el proceso de la reorganización mundial. Al mismo tiempo, la política
estadounidense de defensa de la democracia que procuraba evitar la
expansión de políticas nacionalistas apoyadas en prácticas populis-
tas, comprometió la continuidad de gobiernos autoritarios en la re-
gión. Estapolítica favoreció en un primer momento la participación de
Sudamérica en lo que se llamó la segunda ola mundial de democrati-
zación.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
64 Módulo I / Unidad 2
7.2. América latina en la Guerra Fría
Después de 1946, las relaciones internacionales de Sudaméricaestuvieron condicionadas por la Guerra Fría. A partir de 1947empezó a gestarse el Sistema Interamericano con la firma
del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), seguida en
1948 por la aprobación de la Carta de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), que definió las normas de convivencia en
el ámbito interamericano y estableció un sistema de solución pacífica
de los conflictos regionales y los principios de la cooperación econó-
mica.
En gran medida, el desarrollo de la cooperación latinoamerica-
na estuvo subordinado a la evolución de las relaciones interamericanas.
Hasta la segunda mitad de este siglo, la interacción política entre los
estados latinoamericanos fue muy superficial; las relaciones comer-
ciales resultaron insignificantes y el intercambio cultural prácticamente
inexistente. Con frecuencia, una agenda interestatal negativa se torna-
ba más relevante que la positiva.
A pesar de que los procesos políticos y económicos de la re-
gión enfrentaban desafíos similares, los estados difícilmente identifica-
ban intereses comunes que los condujeran a favorecer iniciativas
conjuntas. Herencias históricas similares y la proximidad geográfica
no fueron capaces de generar lealtades políticas profundas en la re-
gión.
 
De hecho, la mayoría de las iniciativas de cooperación
intrarregional no eran más que tributos formales al pensamiento
bolivariano, que contribuían a la disociación entre retórica y realidad.
Más aún, dado que las vinculaciones entre los países latinoamerica-
nos eran muy limitadas, resultaban frecuentemente bombardeadas por
intereses anticooperativos que alimentaban una politización de cuño
nacionalista.
Paradójicamente, a medida que la diplomacia multilateral inte-
ramericana apoyada por Estados Unidos comenzó a expandirse,
particularmente durante la década del ‘40, el concepto de coopera-
ción latinoamericana. De hecho, la interacción económica y política
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 65
regional se expandió gradualmente a la sombra de la construcción
del proyecto hegemónico estadounidense.
Mientras el multilateralismo se convirtió en un instrumento rele-
vante para la política hemisférica de Estados Unidos, los países de la
región enfrentaron por primera vez la necesidad de organizar sus
intereses desde una perspectiva propia. A medida que los gobiernos
latinoamericanos comenzaron a preocuparse por la posición de la
región en el nuevo orden mundial, temían que las instituciones globales
pudieran restringir su autonomía. En respuesta, Estados Unidos se mostró
más renuente a apoyar el regionalismo interamericano. En ese mo-
mento, los gobiernos latinoamericanos jugaron un papel importante
en la creación de las Naciones Unidas que se tornó decisiva para el
establecimiento de la línea divisoria entre regionalismo y universalis-
mo en la política mundial. A medida que emergió el sistema bipolar y
la contención se transformó en la prioridad de la política exterior de
Estados Unidos, el concepto de regionalismo en las Américas se modi-
ficó, la resistencia de Estados Unidos desapareció y sus instituciones
se tornaron herramientas de la Guerra Fría.
Al mismo tiempo, los estados de América latina comenzaron a
pensar que era necesario promocionar el multilateralismo
intralatinoamericano para enfrentar desafíos económicos comunes. El
nacionalismo económico fue entonces emparejado con las estrategias
defensivas regionales, como un esfuerzo por compensar la negligen-
cia de Estados Unidos en la posguerra. En 1948, los países latinoame-
ricanos -con la oposición de Estados Unidos- promovieron la creación
de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en el contexto
de la ONU, con el objetivo de instituir un foro para la defensa de sus
intereses económicos. La CEPAL se transformó en el principal espacio
técnico e intelectual de promoción del desarrollo económico regional.
Entre sus principales recomendaciones se destacaron la intervención
económica del Estado, la reglamentación de la inversión extranjera, el
énfasis en la industrialización y la atención a las necesidades básicas
de la sociedad.
Las recetas de la CEPAL fueron aplicadas o defendidas en varios
países latinoamericanos por segmentos políticos nacionalistas, como los
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
66 Módulo I / Unidad 2
auténticos en Cuba, los socia-
listas en Guatemala, la Acción
Democrática en Venezuela, el
APRA en Perú, el justicialismo
y el radicalismo en la Argenti-
na y el trabalhismo en Brasil.
En 1952 la victoria de la re-
volución nacionalista en Boli-
via vinculó la defensa de las
banderas nacionalistas con las
reformas en la producción
minera y la expropiación de las empresas extranjeras. En todos los
casos la expansión del nacionalismo fue acompañada por sentimientos
antinorteamericanos que reconocieron a Estados Unidos como la máxi-
ma expresión del poder imperial.
El nacionalismo latinoamericano se identificó con experiencias
de otras regiones subdesarrolladas. El proceso de descolonización en
Asia y África, los movimientos nacionalistas en Medio Oriente y los
primeros pasos del Movimiento de los No Alineados fueron observa-
dos, todos ellos, con mucho interés. Sin embargo, para Estados Uni-
dos esta actitud latinoamericana reflejaba una estrecha asociación
entre los nacionalistas y las fuerzas comunistas.
En algunos casos se dio una estrecha vinculación entre naciona-
lismo y acercamiento regional. La política exterior argentina conocida
como Tercera Posición, por ejemplo, destacaba la importancia de la
integración regional latinoamericana y durante el gobierno de Perón
(1946/55) se establecieron acuerdos políticos y comerciales con Chile,
Paraguay, Ecuador y Bolivia. Los sectores antiperonistas argentinos te-
mían una relación especial con Brasil, basada en la formación de una
coalición populista subregional. Este tipo de tensión fue superado a
partir de la segunda mitad de los ‘50, cuando se inició un nuevo diálo-
go basado en la convergencia de los proyectos desarrollistas instalados
entonces en la Argentina y Brasil. Paralelamente a este acercamiento,
surgió por primera vez el interés por una política única de defensa del
Atlántico Sur. En este sentido, por iniciativa del gobierno argentino se
El nacionalismo
latinoamericano se identificó
con experiencias de otras
regiones subdesarrolladas. El
proceso de descolonización en
Asia y África, los movimientos
nacionalistas en Medio
Oriente y los primeros pasos
del Movimiento de los No
Alineados fueron observados,
todos ellos, con mucho interés.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 67
celebró una conferencia sobre el tema en1957, con la participación de
Brasil, Uruguay y Paraguay. Sin embargo, el resultado fue apenas la
ratificación de los tratados de defensa ya existentes y se descartó la
idea de un pacto de seguridad regional.
A partir de la guerra de Corea, crecieron las expectativas norte-
americanas acerca del apoyo de los países latinoamericanos a su polí-
tica de contención a la Unión Soviética. No obstante, para éstos era
más importante reforzar la cooperación en el ámbito interamericano
que asumir compromisos en zonas alejadas de sus intereses. A pesar de
las presiones de Estados Unidos, siempre se logró mantener a la OEA
fuera de las crisis y conflictos de naturaleza global.
En estas circunstancias, el gobierno estadounidense optó por
el fortalecimiento de algunos vínculos bilaterales a través del progra-
ma de Asistencia Militar. En 1952 se firmaron siete acuerdos milita-
res con países de la región (Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador,
Perú y Uruguay) y se fortaleció el concepto de la seguridad colectiva,
quepreveía la provisión de asistencia militar (equipamiento y entre-
namiento) a cambio del suministro de materiales estratégicos. Este
tipo de acuerdo fue rechazado sólo por la Argentina, Guatemala y
México.
La cooperación militar y el alineamiento político de los países
latinoamericanos con Estados Unidos se prolongaron a lo largo de la
década del ’50, pero simultáneamente, se acentuaban las asimetrías
entre Estados Unidos y América latina en el plano económico. A fines
de los años ‘50, aproximadamente el 45% de las exportaciones lati-
noamericanas se dirigía al mercado norteamericano mientras que
menos del 25% de las estadounidenses se destinaba a la región lati-
noamericana. Esta tendencia se profundizó aun más en las décadas
siguientes.
Los desencuentros entre Washington y los países latinoameri-
canos fueron sumando tensiones crecientes debido a que los recla-
mos de la región eran sistemáticamente desoídos. Fue en esas
circunstancias que Brasil, sin mayor éxito, lanzó la Operación Pana-
mericana (1958) con el objetivo de comprometer al gobierno esta-
dounidense con proyectos de desarrollo para América latina. En este
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
68 Módulo I / Unidad 2
El triunfo de la Revolución
Cubana (1959) puso a
América latina en el mapa de
la Guerra Fría.
período Brasil y la Argentina
pusieron en práctica las con-
sultas políticas y la definición
de posturas comunes con res-
pecto al impacto de la Gue-
rra Fría en América latina, exacerbado por la revolución cubana.
Al mismo tiempo, los países latinoamericanos participaron en esos
años de la primera ola de formación de espacios económicos regionales.
Siguiendo a su manera el paradigma europeo, la Argentina, Brasil, Chi-
le, México, Paraguay, Perú y Uruguay firmaron en 1960 (más tarde se
sumaría Bolivia) el Tratado de Montevideo para la creación -en un plazo
de doce años- de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC). También avanzó el proyecto de organización de un mercado
común centroamericano.
El triunfo de la Revolución Cubana (1959) puso a América lati-
na en el mapa de la Guerra Fría. Por primera vez, un gobierno norte-
americano se mostró preocupado ante la posibilidad de una amenaza
a su seguridad nacional proveniente de la región. Como consecuen-
cia, en 1961 se anunció el lanzamiento de la Alianza para el Progre-
so, un programa que preveía la utilización de fondos públicos y privados
por un total de 20.000 millones de dólares para financiar durante
diez años proyectos de mejoras sociales y económicas en
Latinoamérica. No obstante, los resultados del programa fueron po-
bres: entre 1961 y 1968 apenas la mitad de la inversión prevista fue
destinada a la región, y su mayor parte fue utilizada para el pago de
la deuda externa y la repatriación de capitales.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 69
7.3. La región latinoamericana
en los años finales de la bipolaridad
A partir de los años ‘60, la estabilidad político-institucional enSudamérica fue interrumpida por sucesivos golpes de Esta-do comprometidos con las ideas de contención profesadas
por el gobierno estadounidense. A pesar del fuerte condicionamiento
ideológico que imponía la relación con Estados Unidos, a partir de
esta década los países de la región ampliaron poco a poco el espec-
tro de sus vinculaciones externas. Entre 1960 y 1980, el comercio con
la Unión Soviética creció de 60 a 1.600 millones de dólares. Asimis-
mo se incrementaron los vínculos con las naciones europeas y Japón,
interesados en realizar inversiones en áreas de la industria y en pro-
yectos de infraestructura. Esta diversificación fue estimulada por el
buen desempeño económico de países como Brasil y México, que
gracias a sus notables índices de crecimiento fueron catalogados como
“potencias medianas”.
También se fortalecieron los lazos económicos intrarregionales.
Diversas iniciativas de integración y cooperación revelaron nuevos
intereses en el acercamiento político y económico:
- el Mercado Común Centroamericano (1960),
- el Tratado de de la Cuenca del Plata (1969),
- el Mercado Común Caribeño (CARICOM, 1972),
- el Sistema Económico Latino-Americano (SELA, 1975),
- el Grupo Andino (1976),
- el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA, 1978) y
- la sustitución de la ALALC por la Asociación Latinoameri-
cana de Integración (ALADI, 1980).
En el campo de la seguridad se destacó el Tratado de Pros-
cripción de Armas Nucleares en América Latina (Tratado de
Tlatelolco, 1967), seguido por la creación de la Organización para
la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina (OPANAL) en
1969.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
70 Módulo I / Unidad 2
En el Cono Sur, las políticas de
seguridad estuvieron
condicionadas por visiones
defensivas alimentadas por
cuestiones limítrofes no
resueltas y por nuevas
disputas en torno de los
recursos energéticos.
Las iniciativas de acercamiento entre América latina y Estados
Unidos de la década del ‘60, ya sea por medio de la Alianza para el
Progreso o a través de la cooperación militar, fueron insuficientes para
sostener un vínculo más duradero. Incluso en el ámbito militar, donde
las relaciones con Estados Unidos habían sido más intensas, surgieron
síntomas de desacuerdos, estimulados por las nuevas oportunidades
que generaba la ampliación del mercado mundial de armamentos.
La crisis de las relaciones Estados Unidos-América latina llevó
luego al vaciamiento del sistema interamericano y en 1969 los gobier-
nos latinoamericanos firmaron el Consenso de Viña del Mar que pe-
día la revisión de la política estadounidense para la región. Mientras
tanto, los resultados de las iniciativas de reforma de la OEA en 1967
y 1973, y del TIAR en 1975 fueron nulos. A esta lista también se suma
el rechazo a la política de defensa de los derechos humanos lanzada
por Washington. El mayor desgaste ocurrió en 1982, durante la Gue-
rra de las Malvinas, cuando las instituciones interamericanas fueron
marginadas del conflicto y Estados Unidos dio prioridad a sus vínculos
con Gran Bretaña.
Por su lado, el predominio de los gobiernos militares en
Sudamérica exaltó las percepciones conflictivas. En el Cono Sur, las
políticas de seguridad estuvieron condicionadas por visiones defensi-
vas alimentadas por cuestiones limítrofes no resueltas y por nuevas
disputas en torno de los recursos energéticos. A la par de los primeros
gestos de acercamiento mencionados, durante toda la década del ‘70
se profundizaron las agendas contenciosas, especialmente entre la
Argentina y Chile, y entre la Argentina y Brasil.
Las relaciones argenti-
no-brasileñas atravesaron por
una etapa de graves contro-
versias en torno de la utiliza-
ción de los recursos hídricos
del río Paraná. El rechazo de
Brasil a la postura argentina
de establecer un mecanismo
de consultas previas a la cons-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 71
En medio de este escenario,
las relaciones económicas
entre Estados Unidos y
América latina sufrieron un
deterioro muy visible que
alcanzó su peor momento en
la década del ‘80 cuando la
región enfrentó graves
problemas económicos.
trucción de la planta hidroeléctrica de Itaipú se fundó en su interpreta-
ción de que se trataba de un tema que afectaba la soberanía nacional
sobre sus recursos naturales. La posición de Brasil se fortaleció en
1973 cuando firmó con Paraguay el Tratado para el Aprovechamien-
to Hidroeléctrico del Río Paraná que preveía la creación de una em-
presa brasileño-paraguaya responsable de su administración. Después
de un largo proceso de negociación se alcanzó una solución tripartita
que compatibilizaría los proyectos de Itaipú (Brasil-Paraguay) y Cor-
pus (Argentina), y que fue sellada con el Tratado Itaipú-Corpus de
1979.
El conflicto entre la Argentina y Chile por el Canal de Beagle
fue superado algunos años más tarde con la firma, por iniciativa del
gobierno democrático argentino, del tratado de Paz y Amistad (1984).
Éste puso fin a una etapatremendamente conflictiva en la que el régi-
men militar que entonces gobernaba la Argentina estuvo a punto de
embarcarse en una guerra con Chile a fines de 1978.
Otra señal de la predisposición a un nuevo acercamiento entre
los países de la región fue la iniciativa de cooperación amazónica
lanzada por Brasil en 1976 y concretada dos años más tarde cuando
este país firmó junto con Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú,
Surinam y Venezuela el Tratado de Cooperación Amazónica (TCP),
cuyo propósito era generar políticas complementarias de población y
desarrollo en el área. Esta iniciativa respondía, además, al creciente
interés internacional en esa región y a la determinación de los países
firmantes del TCP de poner fin al aislamiento de las zonas amazónicas
dentro de sus propios territorios nacionales, reforzando al mismo tiem-
po su vocación regional.
En medio de este esce-
nario, las relaciones económi-
cas entre Estados Unidos y
América latina sufrieron un
deterioro muy visible que al-
canzó su peor momento en la
década del ‘80 cuando la re-
gión enfrentó graves proble-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
72 Módulo I / Unidad 2
mas económicos. En ese
momento, los latinoamerica-
nistas en los Estados Unidos
compartían la hipótesis de
que las expectativas insatis-
fechas de los países de Amé-
rica latina podrían conducir
a una fragmentación defini-
tiva de la comunidad intera-
mericana. La segunda crisis petrolera y las medidas monetaristas
norteamericanas fueron los principales factores externos que causa-
ron una crisis financiera generalizada en la región. Con el propósito
de crear una estrategia de negociación conjunta, un grupo de países
latinoamericanos formó en 1984 un foro de coordinación de posicio-
nes, conocido como el Consenso de Cartagena, para tratar la deuda
externa. El fuerte impacto que tuvo al principio esta iniciativa fue neu-
tralizado por las negociaciones directas que se establecieron entre los
gobiernos latinoamericanos y los países acreedores. En este marco, la
región se sumergió a lo largo de los ‘80 en un período de estanca-
miento generalizado que le valió la calificación de “década perdida”.
Fue en este contexto que América latina experimentó una nueva
etapa en sus relaciones políticas intrarregionales. Mientras la interacción
económica entre los estados de la región pasaba por una de sus peo-
res etapas, se observaron progresos en el ámbito de la cooperación
política. Estimulados nuevamente por la negligencia de Estados Uni-
dos, este avance fue notable en el campo de la seguridad regional.
Los estados latinoamericanos se sintieron fuertemente agraviados por
la actuación estadounidense durante la Guerra de las Malvinas e inter-
pretaron el episodio como el golpe final a la credibilidad de los meca-
nismos de seguridad colectiva. Así, el impacto de la Guerra del Atlántico
Sur en 1982 sobre los instrumentos hemisféricos tales como el TIAR,
obligó a una profunda revisión del sistema interamericano.
Este proceso se complicó más aún, cuando surgieron los desa-
cuerdos entre Estados Unidos y América latina en relación con las
crisis de América Central y de la deuda externa de la región. En el
Los estados latinoamericanos
se sintieron fuertemente
agraviados por la actuación
estadounidense durante la
Guerra de las Malvinas e
interpretaron el episodio como
el golpe final a la credibilidad
de los mecanismos de
seguridad colectiva.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 2 73
primer caso, la coordinación intrarregional fue motivada por una creen-
cia compartida de que las políticas de Estados Unidos, como las de
otras potencias extranjeras, habían llevado a una escalada militar que
amenazaba a toda Latinoamérica. La formación del Grupo Contadora
(1983) por Colombia, México, Panamá y Venezuela, y del Grupo de
Apoyo a Contadora (1985) por la Argentina, Brasil, Perú y Uruguay,
estimuló a los gobiernos de América Central para alcanzar una solu-
ción diplomática que poco a poco restableció la paz en la región.
En diciembre de 1986 los países del Grupo Contadora y del
Grupo de Apoyo se reunieron en Río de Janeiro y crearon formalmen-
te una nueva organización, el “Mecanismo Permanente de Consulta y
Concertación Política”, conocido originalmente como el Grupo de los
Ocho y rebautizado en 1988 como “Grupo de Río”. Durante su cuar-
to encuentro, realizado en Caracas en octubre de 1990, se propuso el
ingreso de Chile y Ecuador, y se invitó a Paraguay y a Bolivia a inte-
grarse para completar el mecanismo sudamericano. Las subregiones
del Caribe y América Central serían luego invitadas a designar, cada
una, un representante, de forma rotativa por un período específico. El
Grupo comenzó a funcionar como una plataforma para actos de repu-
dio colectivo, mientras ofrecía a los estados de la región un mecanis-
mo que les permitía no involucrarse en situaciones de crisis. No obstante,
una falla básica del Grupo de Río fue su incapacidad para ganar el
reconocimiento de Estados Unidos como mecanismo de representa-
ción política de la región latinoamericana. De hecho, este reconoci-
miento fue logrado más fácilmente por parte de la Unión Europea.
 Finalmente, la coordinación política entre los gobiernos latinoa-
mericanos no avanzó de acuerdo con las expectativas previas, y en su
lugar se produjo un incremento de las iniciativas de integración
subregionales. Este tema se analiza en las próximas Unidades.
AUTOEVALUACIÓN
74 Unidad 2 / Autoevaluación
1. ¿Qué hecho histórico marca el final de la «paz de los cien
años» y qué impacto tuvo sobre el esquema de poder eurocéntrico
que imperó hasta ese momento?
2. ¿A qué alude E. Hobsbawm cuando se refiere al «corto
siglo XX»? Exprese una breve reflexión sobre esta conceptualización.
3. ¿Qué impacto tuvo la Segunda Guerra Mundial en el orde-
namiento geopolítico de América latina?
4. ¿Cuáles fueron algunos de los orígenes de la Guerra Fría y
qué lugar ocupó América latina en dicho período?
5. ¿Cuáles son las instituciones integrantes de Bretton Woods y
qué objetivos perseguían sus creadores?
6. ¿Qué efectos produjo la Guerra de Malvinas en el esquema
de seguridad interamericano?
UNIDAD 3
EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA
Módulo 1 / Unidad 3 75
Apartir de mediados de la
década del ochenta, la Guerra
Fría comenzó a mostrar signos
de agotamiento. Vientos de
cambio soplaron con fuerza
desde que la Unión Soviética
inició un ambicioso programa
de reformas que fue
acompañado por una nueva
política internacional de
distensión con Estados Unidos.
1. INTRODUCCIÓN
Apartir de mediados de la década del ochenta, la GuerraFría comenzó a mostrar signos de agotamiento. Vientos decambio soplaron con fuerza desde que la Unión Soviética
inició un ambicioso programa de reformas que fue acompañado por
una nueva política internacional de distensión con Estados Unidos. El
nuevo acercamiento entre Moscú y Washington condujo a la firma de
acuerdos de desarme. Luego, la caída del Muro de Berlín y la desinte-
gración de la URSS, marcaron el fin de la era bipolar. Estados Unidos
se posicionó como única superpotencia y asumió, no sin vacilaciones,
el liderazgo del nuevo ordenamiento internacional. La defensa de la
democracia y la economía de mercado se convirtieron en las dos prio-
ridades de su política exterior. Al mismo tiempo, se consolidaba la
integración europea y se derrumbaban, uno tras otro, los regímenes
totalitarios instalados en los países del Este.
Los temas globales se impusieron sostenidos por una amplia
movilización de la opinión
pública internacional y de las
organizaciones no guberna-
mentales. Nuevas expectati-
vas frente a las instituciones
multilaterales y los regímenes
internacionales señalaron
una tendencia hacia lo jurí-
dico, con la creación de nor-
mas que trascendían los
límites de la soberanía nacio-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
76 Módulo I / Unidad 3
El conjunto de cambios
mencionados conduce a la
formación de nuevos escenarios
de orden mundialmarcados
simultáneamente -pero en
formas diferenciadas- por cuatro
procesos principales: el fin de la
Guerra Fría, la globalización, el
regionalismo y la
democratización.
nal. En el campo económi-
co, la globalización gene-
ró nuevas tensiones,
especialmente a partir de
sucesivas crisis financieras
provocadas por una ex-
traordinaria movilidad del
flujo de capitales. Final-
mente, numerosos países,
en todos los continentes,
transitaron hacia la demo-
cracia al tiempo que ponían en marcha distintos esquemas de integra-
ción siguiendo las pautas del así llamado “nuevo regionalismo”.
El conjunto de cambios mencionados conduce a la formación de
nuevos escenarios de orden mundial marcados simultáneamente -pero
en formas diferenciadas- por cuatro procesos principales: el fin de la
Guerra Fría, la globalización, el regionalismo y la democratización.
2. LA POSGUERRA FRÍA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO
E l conflicto Este-Oeste se desmanteló definitivamente en 1989.El proceso de distensión y apertura de los países centroeuropeosse aceleró con el derrumbe del Muro de Berlín, el derrocamien-
to del Jefe de Estado de Rumania, Nicolás Ceasescu, y el quiebre del
Partido Comunista de Checoslovaquia. En diciembre, George Bush y
Mijail Gorbachov anunciaron en Malta el fin de la Guerra Fría. Para
formalizar la conclusión de la era bipolar se realizó en París la Confe-
rencia de Seguridad y Cooperación Europea, que condujo a la disolu-
ción del Pacto de Varsovia. Con la firma de los acuerdos de desarme
START I y II (1991 y 1993) se produjo una significativa disminución
del arsenal nuclear estadounidense y soviético, y se abrieron las puer-
tas para nuevos compromisos en el campo del desarme.
A medida que el mundo se despedía de la bipolaridad, una
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 77
La victoria norteamericana en
la Guerra del Golfo, que
estalló en enero de 1991,
simbolizó la confirmación de
la superioridad estratégica de
este país en la Posguerra Fría.
sucesión de eventos importan-
tes de signo opuesto abrió
numerosos interrogantes so-
bre el futuro del orden mun-
dial. En 1990 se reunificó
Alemania, se anunció el fin
del apartheid en Sudáfrica y
se inició el conflicto civil-religioso en la ex Yugoslavia. La victoria nor-
teamericana en la Guerra del Golfo, que estalló en enero de 1991,
simbolizó la confirmación de la superioridad estratégica de este país
en la Posguerra Fría. Estados Unidos se posicionó como única super-
potencia, y su nuevo status le adjudicó nuevas responsabilidades. Con
la llegada de Bill Clinton a la Casa Blanca (1993), la defensa de la
democracia liberal y la extensión de la economía de mercado se trans-
formaron en las metas principales de la política exterior norteamerica-
na. Al mismo tiempo, Washington se mostró más prudente en situaciones
que implicaban intervenciones militares, como quedó demostrado en
Somalia (1993), la ex Yugoslavia (1994/5), Haití (1995), Irak (1996
y 1998), y Kosovo (1999).
El desmantelamiento del poderío soviético coincidió con el as-
censo de Boris Yeltsin como presidente de la Federación Rusa en junio
de 1990, en un clima doméstico conflictivo. Al año siguiente, Yeltsin
decretó la disolución de la URSS y formó, con Ucrania y Bielorrusia, la
Comunidad de Estados Independientes (CEI) a la que se adhirieron
más adelante otras ex repúblicas soviéticas. En los nueve años y me-
dio que duró la presidencia de Yeltsin, la Federación Rusa atravesó
sucesivas crisis políticas y económicas.
Dos procesos simultáneos se destacaron en el escenario eu-
ropeo: de la antigua órbita socialista, formada por ocho países,
surgieron 27 naciones independientes, mientras la Comunidad Eco-
nómica Europea amplió la cantidad de sus miembros y profundizó
el proceso de integración. El Tratado de Maastricht, firmado a fines
de 1991 por doce naciones europeas, selló el compromiso de crear
una moneda común y de constituir la Unión Europea. Este paso no
resultó fácil dadas las dispares reacciones producidas en el ámbito
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
78 Módulo I / Unidad 3
europeo, y su confirmación
fue materia de prolongadas
negociaciones comunita-
rias.
Simultáneamente, la
región de los Balcanes tran-
sitó hacia la fragmentación.
La implosión de la ex Yugos-
lavia exacerbó las divisiones
étnicas y religiosas que lleva-
ron a una rápida escalada
militar. El estallido de la gue-
rra en Bosnia a fines de 1991
entre serbios, bosnios y
croatas generó un cuadro
dramático de persecución de
las minorías, que se repetiría luego en Kosovo y, ya fuera de los
Balcanes, en Chechenia.
Estos nuevos conflictos sustituyeron las confrontaciones que ha-
bían amenazado la paz mundial en las décadas anteriores. La expec-
tativa inicial de que la ONU ampliara su actuación en esos focos llevó
a la multiplicación y redefinición de las misiones para el mantenimien-
to y restablecimiento de la paz. De las trece operaciones que se reali-
zaron entre 1989 y 1995, doce estuvieron destinadas a países que
enfrentaban conflictos internos originados en antiguas rivalidades
étnicas o religiosas. Al mismo tiempo, se evidenció la incapacidad de
la ONU para prevenir este tipo de crisis, lo que abrió el espacio para
un mayor protagonismo militar de la OTAN. Los ataques contra el
gobierno de Belgrado demostraron la predisposición de la alianza
atlántica a ejercer su poderío militar, cuando lo juzgara conveniente y
necesario.
En Medio Oriente, Asia y África también se vislumbraban se-
ñales de cambio. En 1993 se firmó un acuerdo de paz en el que
Israel reconoció la legitimidad de un Estado palestino. En Asia, pro-
fundos cambios en la política económica de China creaban una fuente
Dos procesos simultáneos se
destacaron en el escenario
europeo: de la antigua órbita
socialista, formada por ocho
países, surgieron 27 naciones
independientes, mientras la
Comunidad Económica
Europea amplió la cantidad de
sus miembros y profundizó el
proceso de integración. El
Tratado de Maastricht,
firmado a fines de 1991 por
doce naciones europeas, selló
el compromiso de crear una
moneda común y de constituir
la Unión Europea.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 79
inagotable de oportunidades comerciales y financieras con gran
impacto sobre el sistema económico internacional. En Sudáfrica, el
fin del régimen del apartheid condujo a la restauración de la demo-
cracia que culminó con la elección de Nelson Mandela como presi-
dente.
Un conjunto de nuevos temas ganó relevancia en la agenda
internacional y dio lugar a una permanente movilización de la opinión
pública internacional. Interpretados como amenaza o riesgo para el
planeta, estos temas estimularon la proliferación de organizaciones
no gubernamentales (ONG). La protección del medio ambiente, la
defensa de los derechos humanos, las migraciones, el tráfico de dro-
gas, el terrorismo y el comercio ilegal de armas cobraron relevancia
en los foros mundiales.
Se inició un nuevo ciclo de conferencias mundiales con el obje-
to de proponer nuevos enfoques y soluciones comunes a estos temas
globales. En 1992 se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de la
ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo; al año siguiente la Segun-
da Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena; en 1994 la
Conferencia de El Cairo sobre Población y Desarrollo y la reunión de
Pekín dedicada a temas de la mujer; y, en 1997, tuvo lugar en Kioto
una nueva reunión sobre temas ambientales dedicada especialmente
a los problemas climáticos. Casi dos centenares de países participa-
ron de estos eventos donde tuvieron una presencia masiva las ONG
del mundo entero. El nuevo escenario mundial fue propicio también
para los regímenes de no proliferación. Tras dos décadas de negocia-
ciones se concluyó en 1993 la Convención de Prohibición de Armas
Químicas y, más adelante, el Acuerdo Internacional para la Prohibi-
ción de Minas Antipersonales. También fue prorrogada por tiempo
indeterminado la vigencia del Tratado de No Proliferación de Armas
Nucleares(TNP). En el ámbito comercial, la institucionalización de
reglas comunes llevó a la creación de la Organización Mundial del
Comercio (OMC) que en 1995 sustituyó al GATT.
En este contexto, ganó fuerza la expectativa de que el
multilateralismo sería fortalecido, avanzándose en dirección a una
“gobernabilidad global”. Las organizaciones vinculadas a las cues-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
80 Módulo I / Unidad 3
En este contexto, ganó fuerza
la expectativa de que el
multilateralismo sería
fortalecido, avanzándose en
dirección a una
“gobernabilidad global”.
tiones económicas y de segu-
ridad ampliarían su prota-
gonismo como guardianes
de la paz y la estabilidad
económica, y al mismo tiem-
po tendrían un papel clave
en la definición de los
parámetros para el tratamiento de los temas globales.
Mientras se fortalecía la convicción de que la solución de los
temas globales ya no podría ser más competencia exclusiva de los
Estados nacionales y que se necesitaba someterlos a un control jurí-
dico y moral de escala global, los países más poderosos, en especial
Estados Unidos, recurrían a la diplomacia coercitiva como instru-
mento de presión para defender sus intereses nacionales. Así, por
ejemplo, la inclusión de temas ambientales y de condiciones labora-
les en las negociaciones comerciales abrió un nuevo capítulo de frac-
turas en el eje Norte-Sur.
La sucesión de elementos de signo opuesto que acabamos de
enumerar, desató un amplio debate acerca de la naturaleza del cam-
bio producido por el fin de la Guerra Fría y sobre los futuros escena-
rios de orden mundial. Otros tres procesos estrechamente relacionados,
tanto entre sí como con el fin de la Guerra Fría, también contribuyeron
a elevar el nivel de ese debate: la extensión y profundización de la
globalización, el auge del regionalismo y la ola de democratización
que atravesó gran parte del mundo en desarrollo.
Distinguir analíticamente estos cuatro procesos es fundamental
para ordenar y hacer inteligible una enorme cantidad de datos y fenó-
menos relativos a la cuestión del cambio de las relaciones internacio-
nales. Además, ayuda a responder las preguntas sobre lo “nuevo” en
la política y economía mundiales y a captar mejor el impacto de las
transformaciones señaladas en América latina y, particularmente, en
el Cono Sur.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 81
3. EL FIN DE LA GUERRA FRÍA
E l fin de la Guerra Fría puede verse como la conclusión de unaconfrontación ideológica o de una lucha entre dos grandespoderes, o ambas cosas a la vez. Este proceso ha abierto una
fase de transición en la política internacional, cuyas características
dominantes son la incertidumbre y la oposición de fuerzas de inte-
gración y de fragmentación del ambiente internacional, como por
ejemplo, fuerzas que favorecen la globalización de la economía vs.
las que defienden políticas más proteccionistas, ideologías
universalistas vs. los distintos tipos de fundamentalismo religioso...
Mientras que ciertos hechos parecen indicar cambios cualitativos
en la política mundial, otros sugieren que en esencia nada ha cam-
biado.
La tesis del cambio cualitativo es la que sustentan los analistas
que mayoritariamente se inscriben en la tradición liberal. Apoyados
tanto en los clásicos y en los aportes de los teóricos de la integración
y de la interdependencia, como en los nuevos desarrollos del dere-
cho internacional, sostienen que las relaciones internacionales, al
menos entre un número creciente de países, han experimentado un
conjunto de transformaciones inéditas. La consolidación de sistemas
democráticos, la extensión de la interdependencia económica, los
cambios culturales y el desarrollo de nuevos esquemas de seguridad
interestatal son los factores que apuntan para concluir que en una
parte significativa del mundo es improbable que se repitan las situa-
ciones de violencia interna y guerra interestatal vividas no hace tan-
to tiempo atrás. En una visión aun más benigna, hay quienes
argumentan que el fin de la Guerra Fría puede facilitar la formación
paulatina de una “comunidad global”, abierta y pacífica, regida
por reglas ampliamente aceptadas, que sirven a los intereses tanto
de los estados como de los individuos y de la humanidad en su con-
junto.
La expresión más conocida de la vertiente liberal es la tesis de
Francis Fukuyama sobre el «fin de la historia» presentada en 1989 en
un ensayo que dio la vuelta al mundo. Su punto de partida es el con-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
82 Módulo I / Unidad 3
Hechos tales como las guerras
de Ruanda y de los Balcanes,
la tragedia de Somalia, los
conflictos en la ex periferia
interna del imperio soviético,
el auge del fundamentalismo,
las marchas y contramarchas
del conflicto en Medio Oriente,
pusieron en jaque a las
visiones optimistas de los
liberales.
cepto hegeliano de historia según el cual, cuando una forma política,
económica y social logra imponerse a otras formas alternativas, se
alcanza el fin de la evolución moral del hombre y su pasaje a un
estado poshistórico. El autor percibe este fenómeno en la victoria del
estado liberal capitalista sobre las formas de estado comunista y fas-
cista que lo desafiaron en el pasado. Esto le permite proclamar “el fin
de la historia” para aquellas regiones en donde este ideal social se ha
logrado plenamente. Con ello quedarían conformados dos mundos
coexistentes: uno no conflictivo donde las democracias estrechan sus
lazos para su mutuo beneficio (formado por las naciones avanzadas
de Occidente) y otro en el cual persisten las contradicciones (los paí-
ses del ex bloque soviético y del Tercer Mundo). Este escenario elimina
la posibilidad de conflictos bélicos de amplio alcance, ya que los esta-
dos más importantes han superado la etapa de la guerra y los conflic-
tos se focalizan en el (poco relevante) “mundo histórico”. El fin de la
historia trae entonces un mundo más pacífico y, a la vez, más gris: no
hay filosofía porque no hay nada por qué discutir, ni causa por la cual
luchar, y la vida no tiene otro sentido que la satisfacción de patrones
de consumo cada vez más sofisticados. Dicho esto, reconoce que la
historia puede con el tiempo “renacer” en torno a nuevas contradiccio-
nes y alternativas.
Hechos tales como las guerras de Ruanda y de los Balcanes,
la tragedia de Somalia, los conflictos en la ex periferia interna del
imperio soviético, el auge del fundamentalismo, las marchas y con-
tramarchas del conflicto en
Medio Oriente, pusieron en
jaque a las visiones optimis-
tas de los liberales. En opo-
sición a la tesis de
Fukuyama, diversas voces se
levantaron para señalar que
la humanidad siempre “retor-
na a la historia”. Los traba-
jos en clave neorrealista y la
tesis de Samuel Huntington
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 83
sobre el «choque de las civilizaciones» son la muestra más represen-
tativa de este tipo de percepciones.
Los neorrealistas consideran que el conflicto entre los
estados seguirá dominando la política internacional y que la seguri-
dad dependerá del equilibrio de poder y de las alianzas que se
forman en función de ese equilibrio y no de afinidades ideológicas o
de relaciones de parentesco «civilizatorio». Para estos autores, todo
cambio de «orden» sólo puede resultar de una modificación sustan-
cial en la distribución de los atributos de poder entre los grandes
poderes o de acontecimientos muy importantes en el seno de alguna
de las unidades políticas principales. Algunos estados ganan y otros
pierden poder en un juego perpetuo caracterizado por las rivalida-
des interestatales, la desconfianza y el conflicto. Con independencia
de lo que produce esta conducta típica (la naturaleza humana o la
condición anárquica del sistema internacional), la conclusión es sólo
una: todo futuro será en esencia como el pasado. En definitiva, el
cambio se limita esencialmente a lo cuantitativo y, por ende, el nue-
vo escenario de orden mundial estará signado porla clásica rivali-
dad entre los grandes poderes (Estados Unidos, Europa, Japón, China,
Rusia y, probablemente, la India) que competirán, como lo han he-
cho otros estados en el pasado, por poder y prestigio. Estados Uni-
dos será el más grande de los poderes pero no dominante y los
códigos de conducta resultarán de los acuerdos que se logren entre
los distintos centros de poder. Esta visión equivale al escenario de
“fragmentación” de la economía internacional con el que trabajan
algunos analistas desde la óptica de la economía política. En este
ambiente, las oportunidades de explotar las ventajas potenciales de
la globalización, expresadas a través de mercados más abiertos e
integrados, se perderían a manos de un regionalismo cerrado (frag-
mentación), además de que se agravaría el conflicto político entre los
grandes poderes, tanto entre sí como por las áreas de influencia.
Por su parte, el trabajo de Huntington adelanta un conjunto de
hipótesis sobre el futuro de las relaciones internacionales. Para este
autor, el conflicto entre civilizaciones suplantará al ideológico y a otras
formas de enfrentamiento como forma dominante, aunque no exclu-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
84 Módulo I / Unidad 3
yente, de conflicto mundial. Si bien los estados se mantendrán como
los actores más poderosos de la escena internacional, las fracturas
entre civilizaciones se constituirán en las principales líneas de comba-
te del futuro. Así, el eje principal de la política mundial será la rivali-
dad entre Occidente y lo que él denomina el «resto». Dentro de esta
categoría incluye siete civilizaciones (japonesa, hindú, eslavo-ortodoxa,
latinoamericana, africana, confuciana e islámica). Las dos últimas son
las que, desde su punto de vista, ofrecen más peligros para la seguri-
dad de la civilización occidental. En cuanto a las implicancias de
políticas para Occidente que encierra esta situación, el autor aconse-
ja, entre otras medidas de importancia, promover una mayor coopera-
ción y unidad dentro de la civilización occidental, especialmente entre
los componentes europeo y norteamericano, e incorporar a Europa
Oriental y América latina a Occidente, pues se trata de sociedades
que tienen culturas parecidas pero que no integran ese mundo.
Para otros analistas, la línea de fractura principal del orden
mundial es la división Norte-Sur. Los países del Norte, desde Estados
Unidos a Japón pasando por Europa y Rusia, junto a unos pocos paí-
ses del Sur geográfico, concentrarán los beneficios económicos, dan-
do lugar a una aguda separación entre países ricos y pobres. Los
primeros integrarán una zona de paz, sustentada en relaciones esta-
bles y cooperativas, mientras que los segundos seguirán atrapados en
un círculo vicioso de conflicto, atraso económico y guerra. Además,
algunos países del Sur se convertirán en la mayor fuente de amenazas
para el Norte en la medida en que accedan a distintos tipos de armas
de destrucción masiva, en especial las nucleares.
Estas distintas interpretaciones sobre el futuro de las relaciones
internacionales expresan el gran legado de incertidumbre que dejó el
fin de la rivalidad bipolar. Ello no impide, sin embargo, rescatar algu-
nos fenómenos propios de la Posguerra Fría que son significativos
para el análisis de los asuntos mundiales.
Primero, la disminución del nivel de antagonismo de distintas
visiones del mundo. Ello no sólo se debe a la defección de la ex
Unión Soviética y al colapso de las concepciones que sostenían al
socialismo real, sino también al debilitamiento relativo de los supues-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 85
Estas distintas interpretaciones
sobre el futuro de las
relaciones internacionales
expresan el gran legado de
incertidumbre que dejó el fin
de la rivalidad bipolar.
tos en los que se basaron los
reclamos del Sur frente al
Norte, especialmente duran-
te la década del setenta y del
ochenta. En efecto, las tradi-
cionales tesis de confronta-
ción entre ricos y pobres en
la arena de las relaciones económicas internacionales han sido re-
emplazadas por la búsqueda de posiciones de consenso. No se nie-
ga aquí importancia a otras ideas en cuanto a su potencial de conflicto
(por ejemplo el nacionalismo o los distintos tipos de fundamentalismo
religioso), pero su envergadura no alcanza para impedir que el or-
den internacional sea hoy más homogéneo que el de la Guerra Fría.
Segundo, el cambio de naturaleza de la competencia básica.
Durante la Guerra Fría la rivalidad se fundaba en el sentido de misión
de cada una de las partes. Había en esta disputa componentes esen-
cialmente políticos, militares e ideológicos. Actualmente la competen-
cia también concierne a la influencia nacional, pero se trata de una
influencia que se obtiene a través del éxito comercial y del liderazgo
industrial y científico. Esto implica, a su vez, un cambio trascendente
en las bases de poder: de la capacidad y destreza militar a la destre-
za y capacidad económica y tecnológica.
Tercero, el ascenso al tope de la agenda global de temas que
habían ocupado en el orden anterior un lugar subordinado, debido a
los límites que imponía la lógica bipolar de la Guerra Fría (por ejem-
plo, deterioro del medio ambiente, pobreza, proliferación de armas
de distinto tipo, migraciones, narcotráfico y terrorismo). Al mismo tiem-
po, como se explica en la Unidad 4, el fin de la Guerra Fría afectó
sustancialmente el contenido de las agendas políticas y de seguridad
de la inmensa mayoría de los estados.
Cuarto, la apertura de un espacio de acción mayor para los
organismos internacionales y para el fortalecimiento y desarrollo de
regímenes internacionales en numerosas áreas, particularmente en los
sectores tradicionales de la seguridad interestatal (desarme, control
de armamentos, proliferación nuclear y misilística, etc.) y en los temas
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
86 Módulo I / Unidad 3
de «agenda negativa», tales los casos del narcotráfico, el terrorismo y
el deterioro ambiental.
Quinto, una nueva y compleja distribución del poder global. El
mundo es unipolar en lo militar, pues no hay otro gran poder comparable
a los Estados Unidos, y multipolar en lo económico, tal como ya lo era
durante la etapa inicial de la Guerra Fría. Sin embargo, el fin de la
confrontación Este-Oeste ha producido un cambio de sentido de la
multipolaridad; la anterior tenía lugar en el marco de un sistema interna-
cional ideológicamente heterogéneo y bipolar desde el punto de vista
estratégico-militar. Alemania y Japón, por ejemplo, eran grandes poten-
cias económicas, pero su seguridad dependía de Estados Unidos. En el
futuro, en cambio, el poder económico de estos países no estará más
determinado por una estructura bipolar que les imponga constreñimientos
sustanciales a su libertad de accción en materia de política exterior. Así,
cabe esperar que desempeñen nuevos y ampliados roles políticos, espe-
cialmente regionales.
La incógnita que hoy tenemos es si la actual multipolaridad
económica tenderá o no a la polarización. Este último término desig-
na la propensión de los actores a agruparse en torno de los polos.
Un sistema, bipolar o multipolar, tiende a la polarización (y puede
hacerse polarizado) cuando los grandes poderes forman bloques
cuyas interacciones externas se caracterizan por crecientes niveles
de conflicto mientras que las internas se hacen más cooperativas.
Conforme a esta dinámica, los sistemas polarizados reducen
significativamente las oportunidades de interacción a escala mun-
dial. Esta cuestión nos remite directamente a uno de los temas que
despierta mayores preocupaciones tanto en esferas académicas como
gubernamentales: si los polos económicos tendrán la capacidad de
mantener una relación cooperativa o si, por el contrario, se polariza-
rán dando lugar a la formación de un escenario global fragmentado
o inestable, signado por políticas neomercantilistas y guerras comer-
ciales.
Finalmente, y con independenciade la futura distribución del
poder mundial y sus formas asociadas de alineamiento y conflicto, el
fin de la Guerra Fría ha producido un aumento de la influencia de
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 87
Estados Unidos en América latina. Esta situación es completa e indis-
putable ya que:
– a) se funda en una concentración de poder que no tiene
precedentes y
– b) no existen rivales extrahemisféricos significativos que
puedan amenazarla.
Este nuevo marco implica para América latina una reducción
importante de sus opciones estratégicas en materia de inserción inter-
nacional.
4. EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN
E l término “globalización” se presta a aplicaciones múltiples yda amplio lugar para confusiones generalizadas. Para muchosno es más que un mito o una moda; para otros es el nombre
actual de un proceso en desarrollo desde hace varias centurias. Algu-
nos le cantan loas mientras que otros advierten sobre sus efectos perni-
ciosos para las sociedades y estados nacionales. La literatura
especializada también muestra vacilaciones, aunque hay un aspecto
en el que todos los especialistas coinciden, el concepto globalización
puede entenderse o interpretarse en varios sentidos, o dar ocasión a
juicios diversos. En síntesis, se trata de un término equívoco.
Ciertamente, las ambigüedades y confusiones revelan circuns-
tancias y procesos muy complejos en los que hay muchos intereses en
juego. Por ello, las opiniones
sobre la globalización son tan
diferentes y hasta opuestas: en
un extremo se ubican quienes
niegan su existencia y en el
otro quienes consideran a la
globalización como un cam-
bio de época, como una trans-
formación fundamental de la
El término “globalización” se
presta a aplicaciones múltiples
y da amplio lugar para
confusiones generalizadas.
Para muchos no es más que
un mito o una moda; para
otros es el nombre actual de
un proceso en desarrollo
desde hace varias centurias.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
88 Módulo I / Unidad 3
geografía humana. De un punto al otro, los matices son innumerables.
Este estado de cosas requiere aclarar algunas ideas sobre los aspec-
tos centrales incluidos en el actual debate sobre la globalización, esto
es, su entidad, alcance, origen, causas, e implicancias para el Estado-
nación.
En cuanto a la entidad del fenómeno, es preciso distinguir la
globalización, que es un proceso, del globalismo, que es una situa-
ción. El término globalismo define un estadio cualitativamente nuevo
en el desarrollo de la situación humana caracterizado por el predomi-
nio de comportamientos, relaciones sociales y formas de organiza-
ción que se definen por contextos específicamente globales. Dicho de
otra manera, globalismo sería un estado del mundo dominado por
redes de interdependencia globales al tiempo que perduran, aunque
en un lugar secundario, otras relaciones sociales de naturaleza local,
nacional y regional.
Desde esta perspectiva, es manifiesto que el globalismo no es
(ni fue) una situación prevaleciente. En el campo económico, por
ejemplo, la mayor parte de las transacciones económicas no se rea-
lizan en los mercados globales sino en los nacionales: más del 80%
de la producción mundial se destina a los mercados internos de los
países, las exportaciones representan menos del 20% del producto
mundial y alrededor de 9 de cada 10 de los trabajadores del mundo
producen para los mercados de sus respectivos países. En el orden
de lo político, el Estado-nación sigue siendo una fuente fundamental
de identidad y lealtades. Además, expresiones políticas que susten-
tan intereses locales han cobrado renovado vigor y se extienden
desde Escocia y Cataluña hasta el Norte de Italia y Quebec, por
citar localidades no excluyentes. Asimismo, fuerzas de fragmenta-
ción abanderadas en causas religiosas, nacionales y étnicas, sacu-
den casi a la mitad de África y a países como la India, Indonesia y
Turquía.
En suma, el globalismo tiene un alcance limitado. Que la huma-
nidad marche o no en dirección de este estadio depende del curso de
la globalización entendida como proceso. En este sentido, ésta puede
definirse como el conjunto de fuerzas que contribuyen al globalismo;
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 89
En suma, el globalismo tiene
un alcance limitado. Que la
humanidad marche o no en
dirección de este estadio
depende del curso de la
globalización entendida como
proceso.
dicho en forma más simple,
a la unificación del mundo, a
la formación tanto de un sis-
tema como de una sociedad
global.
La clásica diferencia-
ción entre sistema y sociedad
es útil para interpretar el pro-
ceso de globalización. Cuando se habla de sistema se hace referen-
cia a lo meramente fáctico (por ejemplo, la internacionalización
creciente de la producción, las finanzas y los intercambios). Por su
parte, el concepto sociedad global incluye pero trasciende esta di-
mensión, ya que ella presupone la existencia de expectativas, valores
e ideas comunes acerca de la vida en sociedad y el establecimiento
de reglas e instituciones que posibiliten la coexistencia y la coopera-
ción entre los diversos actores que forman parte del sistema global.
Apretadamente, podría hablarse aquí de una integración social nor-
mativa. Así, una sociedad global requiere un sistema global, aunque
este último puede existir sin que se dé la primera.
Es de interés notar que numerosos textos referidos directa o indi-
rectamente a la globalización destacan tanto la emergencia de un inci-
piente sistema global como la inexistencia de una sociedad global o, al
menos, las enormes dificultades para constituirla. Aun más, para mu-
chos autores el incremento de las relaciones sociales globales no haría
más que profundizar las diferencias culturales y enfatizar la propia iden-
tidad y los sentimientos “tribales”. En su ya citado ensayo sobre el cho-
que de civilizaciones, Samuel Huntington opina que las interacciones
entre personas de diferentes civilizaciones acentúan la conciencia de
pertenencia a una civilización, lo cual, a su vez, vigoriza las diferencias
y animosidades que se remontan a lejanos antecedentes históricos.
El impacto de las fuerzas de globalización sobre las distintas
civilizaciones en el sentido de una mayor integración o fragmentación
es una cuestión abierta. El aspecto importante a señalar aquí es que la
formación de una sociedad global no implica arrasar con la diversidad.
Muchos de los que así piensan conciben a la globalización como la
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
90 Módulo I / Unidad 3
extensión a (y absorción por) otras civilizaciones de ciertos valores occi-
dentales. Por el contrario, la globalización puede ligarse con ideas que
conciben al mundo como un solo lugar (esto se refleja hoy en expresio-
nes tales como “aldea global” y “planeta tierra”) y que valoran positiva-
mente la diversidad. Cabe apuntar que existe un proceso paralelo en el
plano de las ideas a la gestación del sistema global, que se extiende a
partir del Siglo XV con el desarrollo de reflexiones sobre lo que podría-
mos denominar “la circunstancia humana global”. Estas ideas, ligadas
a diversas concepciones religiosas y humanistas relativas a la sociedad
civil y a la ciudadanía mundial, han recorrido un largo camino y ocu-
pan un lugar de gran importancia en el debate intelectual y en la praxis
política actuales. Se manifiestan, por ejemplo, en las actividades
transnacionales de las organizaciones de derechos humanos y de pro-
tección del medio ambiente que hablan en nombre de la sociedad glo-
bal. Por otra parte, la distinción sistema global-sociedad global no debe
llevarse a los extremos. Aun las relaciones globales de mercado y la
mucho más limitada coordinación de la producción involucran el creci-
miento de expectativas e ideas comunes acerca de la vida social. Esto
es, incluyen aspectos que hacen a una sociedad mundial.
Desde una perspectiva histórico-sociológica, puede admitirse
que fuerzas de globalización (al igualque de fragmentación) han exis-
tido a lo largo de toda la evolución de la humanidad debido a que
expresan necesidades humanas básicas. Esta forma de abordar el
tema ayuda bastante a encuadrar parte del debate sobre la
globalización. Sin embargo, la pregunta sobre el origen del fenóme-
no requiere respuestas más precisas. Puede caerse en una situación
algo absurda y sostener que la globalización empezó con el origen
del hombre. O, para no ir tan lejos y dar tan solo un ejemplo, con los
griegos o los romanos. Aunque puede aceptarse que los imperios an-
tiguos contribuyeron a la unificación de partes del mundo, es claro,
nuevamente, que el fenómeno tiene una relación lejana con estas fuer-
zas de integración del pasado que no produjeron importantes vincula-
ciones de naturaleza global.
Estas últimas recién comienzan a desarrollarse efectivamente
con la expansión de la economía mundial y el ascenso del Estado
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 91
moderno a fines del siglo XVI. Esta primera ola de la globalización
tiene sus raíces en la Revolución Mercantil y en los grandes descubri-
mientos marítimos de los siglos XV y XVI, que posibilitaron la organiza-
ción de un espacio amplio del mundo a partir de iniciativas emanadas
de Occidente. Aquí se encuentra el origen del proceso que hoy se
denomina globalización y que ha atravesado distintas fases que pue-
den distinguirse utilizando tres variables principales: a) cantidad de
territorios y sociedades comprendidas (alcance); b) niveles de interco-
nexión global (densidad); y c) impacto sobre la naturaleza y funciones
del Estado (intensidad). La segunda ola de la globalización, más im-
portante que la primera, fue producto de la Revolución Industrial del
siglo XIX y adquirió un alcance planetario. Finalmente, la tercera ola -
conocida como “globalización gruesa” en la literatura especializada
en las relaciones internacionales- es una consecuencia del desarrollo
científico-tecnológico de la segunda mitad del siglo XX y está dirigida
por las tecnologías de la información.
Hasta el presente, cada fase de la globalización muestra un
incremento notorio en el alcance y en la densidad del proceso y un
impacto cada vez más fuerte sobre el Estado. Esto cabe, especialmen-
te, para la actual fase de la globalización -conocida en la literatura
especializada como “globalización gruesa”- que se inicia a mediados
del siglo XX bajo el impulso de los avances producidos en la tecnolo-
gía del transporte y las comunicaciones y que presenta numerosos
rasgos distintivos en el campo de la política, el comercio, la produc-
ción, las finanzas, las organizaciones, la ecología, las comunicacio-
nes y la cultura. En este último aspecto, se aprecia un aumento
significativo de lo que podría llamarse “conciencia global”. Cabe
apuntar, finalmente, que las distintas dimensiones del proceso de
globalización no marchan en forma pareja, simultánea o lineal. Inclu-
so, pueden darse casos de “desglobalización”; por ejemplo, la
globalización económica que se produjo aproximadamente entre 1850
y 1914, a través del imperialismo y del incremento del comercio y de
los flujos de capital entre países, fue revertida en forma significativa
entre 1914 y 1945.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
92 Módulo I / Unidad 3
5. GLOBALIZACIÓN Y ESTADO-NACIÓN
Como en el caso de las consecuencias del fin de la Guerra Fríasobre el orden mundial, el impacto de la globalización sobreel Estado-nación también es un tema abierto. Quienes otor-
gan primacía a la política sobre la economía sostienen que los esta-
dos son los que fijan el marco y definen las políticas que favorecen o
no la globalización. Según esta perspectiva, la globalización es un
fenómeno más, como la participación en organismos regionales o in-
ternacionales, que plantea ciertos límites a la acción estatal. En un
mundo más interdependiente, los estados se “autolimitan” a través de
acuerdos y tratados con otros estados, o de su participación en orga-
nismos internacionales. Con ello aceptan ciertos constreñimientos so-
bre su conducta y reciben a cambio algunos beneficios. A modo de
ejemplo, el FMI puede imponer a los gobiernos condiciones que obli-
gan a la adopción de ciertas políticas pero ellos las aceptan en la
medida en que su participación en esos planes se asocia con ciertos
beneficios, como por ejemplo, la estabilidad macroeconómica y la
obtención de créditos externos. De manera análoga, los procesos vin-
culados con la globalización pueden alterar los poderes estatales (per-
diéndose algunos, ganándose otros) o bien conducir a una mayor
interdependencia estatal, sin que esto implique una pérdida de sobe-
ranía.
En el extremo opuesto, otros analistas llegan a decir que la
lógica del proceso de globalización hace al Estado “redundante” y
que la gobernabilidad a nivel nacional es poco (o nada) efectiva fren-
te a la globalización económica. Autores como Reich y Ohmae perci-
ben a los estados como “autoridades locales” del sistema global, algo
así como las “municipalidades” del siglo XXI, encargadas de proveer
servicios mundanos. La implicación lógica de este tipo de análisis es
la creciente pérdida de significación del Estado-nación.
En una posición intermedia, otros autores asocian la
globalización con la emergencia de un nuevo orden mundial formado
por centros múltiples de poder y esferas de autoridad superpuestas. En
este orden, los estados comparten las tareas de gobierno con un com-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 93
plejo sistema de instituciones públicas y privadas, locales, regionales,
transnacionales y globales. En otras palabras, un sistema de
gobernabilidad global de la política mundial.
Con el objeto de ordenar las ideas sobre este debate, conviene
aclarar algunos aspectos importantes:
– Primero, es necesario destacar que esta discusión carece
en general de perspectiva histórica y, por eso mismo,
tiende a desconocer o soslayar que desde la formación
del sistema internacional moderno (el así llamado orden
westfaliano), el Estado se ha ido transformando a lo lar-
go de los siglos debido a varios factores. La literatura
neomarxista ha mostrado, por ejemplo, la relación que
existe entre el desarrollo del capitalismo y los cambios en
las formas de Estado, tal el caso del reemplazo progresi-
vo del Estado liberal por el de bienestar producido en
Europa a partir del último cuarto del siglo XIX como resul-
tado de la extensión de la industrialización y la moviliza-
ción de los obreros industriales.
Por cierto, esta dinámica de cambio de las formas de
Estado tiene hoy más fuerza que nunca. La globalización
“gruesa” ha jugado un papel fundamental en la transfor-
mación de la naturaleza del Estado de bienestar en los
centros y del Estado así llamado desarrollista en las peri-
ferias. Es igualmente claro que el Estado tiene menos con-
trol sobre los procesos políticos, económicos y sociales
que se producen dentro de su territorio y que su actividad
está más sujeta que nunca a demandas y presiones de
actores externos, geográficamente dispersos y más flui-
dos.
A primera vista, esta situación puede llevar a conclusio-
nes apresuradas de este tipo: que las fuerzas trans-
nacionales están arrollando al Estado, que los límites
territoriales tienen cada vez menos importancia o que
la soberanía se desvanece en la irrelevancia. Sin embar-
go, y en un sentido contrario, es posible sostener que el
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
94 Módulo I / Unidad 3
Estado también goza de capacidades ampliadas. Se
destaca aquí su participación en regímenes internacio-
nales y procesos de integración, el aumento de las fun-
ciones transgubernamentales y el desarrollo de agencias
e instituciones internacionales que requieren mayor ac-
ción estatal. Además, existe sobrada evidencia empírica
que da testimonio del poder y la durabilidad del Estado,
como lo muestran las persistentes pujas por la soberanía
y el territorio o la resistencia generalizada a someterlos
conflictos interestatales a un “árbitro supremo”. El propio
orden interestatal ha creado barreras difíciles de fran-
quear por formas de organización no estatales, que aspi-
ran a ser reconocidas como participantes legítimos en
las relaciones internacionales y mundiales. En este mar-
co, discutir sobre la declinación o muerte del Estado no
lleva demasiado lejos. El Estado será el actor político
principal por mucho tiempo.
– Segundo, y en estrecha relación con el punto anterior, el
debate sobre globalización y Estado apenas toca la cues-
tión del impacto de este proceso en distintos estados. Así,
se deja de lado un elemento clave para adentrarse en las
consecuencias de la globalización sobre estados que
ocupan lugares diferentes en la estructura de poder glo-
bal. La pérdida de autonomía asociada con la
globalización no ha sobrevenido en forma pareja en paí-
ses medianos o pequeños que ocupan posiciones simila-
res en el sistema internacional. Esto muestra que los
factores internos juegan un papel importante con respec-
to al efecto del proceso de globalización sobre las socie-
dades nacionales, como por ejemplo, la capacidad de
transformación de los estados a las circunstancias econó-
micas/tecnológicas mundiales, la estabilidad política o
la solidez de las instituciones.
– Tercero, la relación entre globalización y soberanía del
Estado-nación debe observarse con cuidado. La cuestión
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 95
La cuestión principal no es la
pérdida de la soberanía legal
sino la disminución progresiva
de la autonomía política y
económica, muy notoria en el
caso de los estados que no
pertenecen a la categoría de
grandes poderes.
principal no es
la pérdida de la
soberanía legal
sino la disminu-
ción progresiva
de la autonomía
política y econó-
mica, muy noto-
ria en el caso de
los estados que no pertenecen a la categoría de grandes
poderes. Puede incluso darse el caso de “estados falli-
dos” que conservan una soberanía nominal. Ésta es la
situación de muchos estados africanos, tales como Burundi,
Congo-Zaire, Liberia, Mozambique, Sierra Leona y Sudán
que, a pesar de las dificultades que tienen para controlar
sus propios territorios, son reconocidos por otros esta-
dos, pertenecen a organismos internacionales y cuentan
con representaciones en el exterior.
Así, más que de una pérdida de derechos de soberanía
se trata de una merma de la capacidad estatal para con-
trolar procesos y acontecimientos que ocurren dentro y
fuera de sus fronteras. Donde se hace más evidente esta
disminución de autonomía es en el ámbito económico-
financiero. Hay una profunda divergencia entre los
constreñimientos territoriales del Estado y la creciente mo-
vilidad transnacional del capital. Esta merma de la capa-
cidad estatal, por su parte, tampoco parece indicar que
los estados serán reemplazados en un futuro relativa-
mente cercano por una nueva entidad política. El cambio
de estructuras de autoridad sólo puede tener lugar a tra-
vés de un proceso evolutivo en el cual los actores princi-
pales consideran que la elección de nuevas instituciones
y reglas responde mejor a sus intereses que las actuales.
Por un tiempo prolongado, el impacto de la globalización
se ejercerá mayormente sobre el radio de acción de la
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
96 Módulo I / Unidad 3
La creciente complejidad de la
agenda global requiere el
desarrollo de políticas
conjuntas y cooperativas
basadas en principios, normas
y procedimientos destinados a
enfrentar problemas y
amenazas que, por su
naturaleza, no pueden ser
resueltos o atacados en forma
individual por ningún Estado,
por más poderoso que sea.
autoridad estatal
antes que en la
generación de
alguna norma
fundamen ta l -
mente nueva de
organización de
la vida política.
– Cuarto, la globa-
lización lleva a
la mayoría de
los estados a en-
fatizar un enfoque colectivo más que unilateral frente a
una amplia gama de temas. La creciente complejidad de
la agenda global requiere el desarrollo de políticas con-
juntas y cooperativas basadas en principios, normas y
procedimientos destinados a enfrentar problemas y ame-
nazas que, por su naturaleza, no pueden ser resueltos o
atacados en forma individual por ningún Estado, por más
poderoso que sea. Además de los estados, las ONG ju-
garán un papel cada vez más significativo en todos estos
temas globales.
– Quinto, la globalización ha tenido un impacto fenome-
nal sobre las formas de Estado, los procesos de integra-
ción y las estrategias de desarrollo «orientadas hacia
adentro» en América latina, que han debido modificarse,
y como otra cara de la misma moneda, las políticas
exteriores se han definido cada vez más en clave eco-
nómica.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 97
El concepto regionalismo se
utiliza para abarcar
especialmente dos fenómenos:
la integración y la cooperación
regional.
6. REGIONALISMO
La literatura sobre relaciones internacionales considera a las re-giones como áreas preferenciales formadas por espacios terri-toriales pertenecientes a varios estados. Se identifican como prin-
cipales “atributos de regionalidad”: una etnia, lenguaje, religión, cul-
tura o historia comunes (lo que sería la “conciencia de una herencia
común”); patrones comerciales (flujos de comercio) importantes;
complementariedad económica y tipo de régimen político e ideología
similares. La existencia de estas áreas puede conducir a la integración
y cooperación regional de sus estados, generalmente impulsados por
la proximidad geográfica, la necesidad de promover el crecimiento
económico y de mejorar la posición negociadora en los mercados
mundiales.
El concepto regionalismo se utiliza para abarcar especialmente
dos fenómenos: la integración y la cooperación regional. El factor geo-
gráfico es el que distingue al regionalismo de otras formas de asocia-
ción interestatal. Durante el siglo XX, el regionalismo vivió un ciclo
pendular. Por un buen tiempo, antes de la Segunda Guerra Mundial,
fue asociado al imperialismo y a las esferas informales dominadas por
los grandes poderes. No sorprende entonces que, luego de la guerra, el
regionalismo ocasionara fuertes reacciones en su contra y que las insti-
tuciones de posguerra fueran explícitamente globales.
Como se vio en la Unidad 2, Estados Unidos se opuso a los
bloques y a la organización regional de la economía mundial, pues
existía el convencimiento de que la división del mundo en bloques
regionales cerrados y competitivos era lo que había contribuido a la
depresión económica y, en última instancia, a la guerra. Así, la alter-
nativa promovida fue un sistema económico abierto, multilateral y no
discriminatorio. La paz y la
seguridad eran imposibles en
un mundo de regiones eco-
nómicas exclusivas. Entre
otros aspectos de importan-
cia, la conformación del sis-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
98 Módulo I / Unidad 3
tema económico de Bretton Woods apuntó a poner fin a los bloques
comerciales y a las esferas económicas de influencia. Esta agenda
liberal respondía plenamente a los intereses de seguridad norteameri-
canos.
Con la formación de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero en 1951, los experimentos regionales ganaron nueva vida,
dentro de un contexto que corresponde a la primera ola del regionalis-
mo. La oposición norteamericana también se redujo cuando se perci-
bió la funcionalidad de algunas organizaciones regionales para su
estrategia de contención del comunismo. La experiencia europea fue
imitada rápidamente en el mundo en desarrollo. Los sesenta y los pri-
meros años de los setenta fueron un período de proliferación de
agrupamientos regionales que trataban de compensar los pequeños
mercados nacionales y la dependencia económica, mediante la pues-
ta en práctica de estrategias de sustitución de importaciones. Durante
este período, el regionalismo se acompañó con frecuencia de institu-
ciones con extensas burocracias. Sin embargo, pocas cumplieron con
las expectativas,tal el caso de las creadas en América latina. En la
década del ‘80, cuando la apertura de los mercados se impuso en los
países socialistas y en las economías en desarrollo, los acuerdos re-
gionales parecían condenados a desaparecer.
Otra vez Europa señaló el camino a partir del Tratado de
Maastricht de 1992, cuyo mayor reto consistía en transformar pro-
gresivamente la Comunidad en una Unión Europea desarrollando
su dimensión política. Ello dio comienzo a la segunda ola del re-
gionalismo que difiere de la primera en los siguientes aspectos: a)
es impulsada por intereses económicos y actores privados, más que
por gobiernos que persiguen objetivos de política exterior; b) tiene
una agenda de políticas más complejas e instituciones relativamen-
te subdesarrolladas; c) involucra asociaciones de tipo Norte-Sur; y
d) incrementa la conciencia o identidad regional, en un contexto
más amplio de resurgimiento de cuestiones de identidad y perte-
nencia.
Un factor esencial para explicar este resurgimiento es el cambio
en la política exterior norteamericana. A partir de mediados de los
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 99
ochenta, el regionalismo se transformó en un complemento natural e
indispensable de sus otras dos estrategias comerciales, el
multilateralismo y el unilateralismo, para consolidar su agenda de inte-
gración profunda como paso previo a las negociaciones multilaterales.
La Iniciativa de las Américas, anunciada por el presidente Bush en
1991, y el posterior proyecto de constitución del ALCA fueron la ex-
presión regional de esta nueva estrategia comercial norteamericana
de alcance global.
Por cierto, el nuevo regionalismo ha hecho resurgir viejas discu-
siones. En un extremo están aquellos que lo ven como una amenaza al
multilateralismo dado que puede conducir a la fragmentación del sis-
tema de comercio internacional en bloques rivales. En el otro extremo
se postula que los acuerdos regionales no sólo son compatibles con el
orden multilateral sino que constituyen el camino más efectivo para la
cooperación internacional. La disputa resultante ha vuelto a dividir a
realistas de liberales.
Los primeros analizan el regionalismo en términos muy simila-
res a la política de formación de alianzas. Los grupos regionales sur-
gen como respuesta a desafíos externos. Este desafío se puede presentar
tanto en la forma de un contexto económico internacional competitivo
como de una potencia hegemónica externa. En el primer caso, el re-
gionalismo es entendido como estrategia para la competencia comer-
cial. La presencia de Estados Unidos en acuerdos regionales, por
ejemplo, respondería a la necesidad de contar con una herramienta
de negociación y presión frente a Japón o a la Unión Europea. La
misma lógica se aplica para los países pequeños o subdesarrollados:
el agrupamiento regional es la respuesta natural de los débiles en un
mundo de poderosos. En el segundo caso, el surgimiento de bloques
regionales se asocia a la existencia de un poder hegemónico externo.
Aquí se encontrarían tanto los bloques que surgen por la presión direc-
ta de una potencia regional como los que constituyen una respuesta
defensiva frente a esa potencia, en un intento de modificar el balance
de poder a su favor.
La postura liberal, representada por el institucionalismo
neoliberal, concibe a la integración regional como una respuesta a
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
100 Módulo I / Unidad 3
niveles crecientes de interdependencia. De acuerdo con esta teoría, la
interdependencia genera una “demanda” de cooperación interestatal
con el fin de reducir externalidades y costos de transacción y facilitar
los intercambios. La cooperación regional resultante se vehiculiza a
través de la creación de instituciones, elemento central para la resolu-
ción de los problemas propios de la acción colectiva. Estas formacio-
nes no son analizadas en términos de equilibrio de poder o formación
de alianzas sino a partir de los beneficios que proveen en los campos
de la economía, la seguridad, las comunicaciones, la información, la
transparencia, etc.
7. EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN
La ola de democratización de alcance global que se desató enla década del ‘70 constituye la última fase de un movimientopendular iniciado en la tercera década del siglo XIX. En efecto,
el proceso de expansión y consolidación de la democracia moderna
(aquella que es contemporánea al Estado-nación) se dio en forma de
“olas” caracterizadas por la transición de grupos de regímenes no
democráticos a regímenes democráticos dentro de un mismo período
de tiempo y que superan los movimientos en la dirección opuesta (la
contraola).
La primera ola se extendió desde 1828 a 1926. Tuvo sus raí-
ces en las Revoluciones francesa y norteamericana. Sin embargo, las
instituciones democráticas nacionales recién emergieron de manera
gradual en el siglo XIX y, en primer término, en los Estados Unidos. A
lo largo de casi cien años,
esta ola llegó a incluir a más
de treinta países, entre los
que se encontraron la Argen-
tina, Chile y Uruguay.
El crecimiento económi-
co, la urbanización y la emer-
La ola de democratización de
alcance global que se desató
en la década del ‘70
constituye la última fase de un
movimiento pendular iniciado
en la tercera década del siglo
XIX.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo I / Unidad 3 101
gencia y desarrollo de una clase trabajadora de organización inci-
piente, fueron los principales factores que alentaron este fenómeno.
En sus orígenes, la democracia de la primera ola tenía un contenido
mínimo: una cantidad importante (la mitad o más) de la población
masculina con posibilidad de ser electa y una dirigencia responsable
(bien ante un parlamento representativo, bien frente a un electorado)
sujeta a elecciones periódicas. Más adelante, este contenido se am-
plió para incluir la ampliación del sufragio, la introducción del voto
secreto y la incorporación de más estados a la ola. La contraola se
produjo a partir de la instauración del fascismo en Italia y Alemania y
de gobiernos autoritarios en el Este y Sur europeos y en América lati-
na. Las fuerzas no democráticas opuestas a la ola fueron básicamente
(según el tiempo y contexto de cada Estado) monárquicas, imperialistas,
oligárquicas y socialistas.
La segunda ola abarcó el período 1943-1962 y se enmarcó en
el contexto de la segunda posguerra. La ocupación aliada promovió
la transición democrática en Alemania (Occidental), Italia, Japón y
Corea. Por su parte, el fin del colonialismo produjo la independencia
o surgimiento de nuevos estados (India, Sri Lanka, Filipinas, Israel y
Nigeria) que se incorporaron al mundo democrático. Los principales
factores causales fueron político-militares antes que socioeconómicos,
a diferencia de lo sucedido durante la primera ola. Entre 1945 y 1950,
fenómenos paralelos de democratización en América latina, Grecia y
Turquía acompañaron este proceso. Las fuerzas no democráticas opues-
tas a la segunda ola fueron el poder colonial (si bien no hubo grandes
resistencias) y la introducción de la amenaza comunista, a partir de la
conformación del bloque soviético. La contraola se dio con la sucesión
de golpes de estado que instalaron gobiernos militares en América
latina, Pakistán y Corea, Grecia, Turquía y Nigeria en las décadas del
sesenta y setenta.
Finalmente, la tercera ola se inició el 25 de abril de 1974 con
la caída del régimen dictatorial de Antonio Salazar, vigente en Portugal
desde 1926. A partir de este momento, y durante los quince años
subsiguientes, treinta países en Europa, Asia y América latina transita-
ron hacia la democracia, y otros liberalizaron en buena medida sus
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
102 Módulo I / Unidad 3
regímenes autoritarios. De Portugal, la ola se movió a Grecia y Espa-
ña, y desde allí a América latina y Asia. Por último, una segunda
etapa abarcó al mundo comunista. Sólo en Africa su extensión ha
sido limitada.
Las principales causas generalesque contribuyeron a la emer-
gencia de regímenes democráticos fueron: la experiencia democrática
previa, los niveles relativamente altos de desarrollo económico (existen-
cia de una amplia clase media educada), las derrotas militares, la divi-
sión interna de la coalición autoritaria, la presión de la Iglesia, la
promoción de ideales democráticos por parte de las principales fuentes
de poder e influencia mundial (Estados Unidos, organismos internacio-
nales) y el efecto “contagio” -el factor específico de esta ola- producido
por el avance en las telecomunicaciones y el transporte.
Ya a partir de la segunda ola, la definición mínima de democra-
cia, que caracterizó a la primera ola en su fase inicial, se amplió para
incluir: a) elecciones libres, abiertas, transparentes y periódicas, en
las que virtualmente toda la población adulta es elegible; b) voto uni-
versal (femenino, minorías étnicas); y c) garantía de las libertades que
hacen posible el juego democrático (expresión, prensa, reunión y or-
ganización). Los estados de la segunda y tercera ola se movieron
hacia alguna de (o todas) estas dimensiones.
En las unidades que siguen, se procura mostrar el impacto de
los cuatro procesos aquí analizados -el fin de la Guerra Fría, la
globalización, el regionalismo y la democratización- sobre las relacio-
nes internacionales de América latina, con especial énfasis en los paí-
ses del Cono Sur.
1. ¿Cuáles son, a su entender, los factores que condujeron a la
finalización de la denominada Guerra Fría?
2. ¿Cómo respondió Europa Occidental a los cambios deriva-
dos del fin de la contienda bipolar?
3. ¿Cuáles fueron los argumentos propuestos por los analistas
liberales con respecto al nuevo ordenamiento internacional?
4. ¿Qué factores han llevado a tener una visión menos idealista
y lineal del mundo de la Posguerra Fría?
5. ¿A qué se alude cuando se habla de globalización?
6. ¿Cabría considerar a los procesos de regionalización como
contrapuestos al avance de la globalización? ¿Por qué?
AUTOEVALUACIÓN
Unidad 3 / Autoevaluación 103
Módulo II / Unidad 4 107
UNIDAD 4
AMÉRICA LATINA EN LA POSGUERRA FRÍA
El fin de la Guerra Fría originó
nuevos temas y dio lugar a la
aparición de nuevos actores
que influyeron directamente
en los asuntos internacionales
latinoamericanos. A pesar de
que la región no asumió un
papel protagónico en el diseño
de la agenda de la Posguerra
Fría, se vio afectada por su
desarrollo, tanto económico
como político.
1. INTRODUCCIÓN
E l fin de la Guerra Fría originó nuevos temas y dio lugar a laaparición de nuevos actores que influyeron directamente en losasuntos internacionales latinoamericanos. A pesar de que la
región no asumió un papel protagónico en el diseño de la agenda de
la Posguerra Fría, se vio afectada por su desarrollo, tanto económico
como político. Al mismo tiempo, el cambio de las polaridades en el
escenario mundial tuvo un efecto diferenciado sobre las políticas exte-
riores latinoamericanas. Las dispares interpretaciones sobre el fin del
sistema bipolar conllevaron distintas percepciones sobre los costos y
los beneficios del fin de la Guerra Fría para la región.
 América latina pasó a ser la única «área de influencia»
superviviente después del desmantelamiento del orden bipolar. La
convergencia generada en cuanto a las premisas de política eco-
nómica y a los procesos de incorporación de valores democráti-
cos, acompañados por la
desaparición casi generali-
zada de focos político-ideo-
lógicos antinorteamericanos,
dotaron de un nuevo ropaje
a las relaciones de América
latina con Estados Unidos.
Pero al tiempo que esta vin-
culación adquiría mayor gra-
vitación, su base asimétrica
de distribución de poder se
mantenía inalterada. Simul-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
108 Módulo II / Unidad 4
El fin de la Guerra Fría, la
democratización y los lazos
económicos intrarregionales
más estrechos no han
estimulado una mayor
institucionalización, ya sea en
el ámbito interamericano o
latinoamericano.
táneamente, el nivel de con-
vergencia entre Estados Uni-
dos y América latina gene-
raba nuevas expectativas en
cuanto a la posibilidad de
institucionalización de esta
relación, tanto en el ámbito
económico-comercial como
en el político-estratégico.
Aún no está claro cómo el multilateralismo ampliado de la
Posguerra Fría puede volverse efectivo, tanto en los asuntos
interamericanos como en los intralatinoamericanos. El fin de la Gue-
rra Fría, la democratización y los lazos económicos intrarregionales
más estrechos no han estimulado una mayor institucionalización, ya
sea en el ámbito interamericano o latinoamericano. De hecho, el entu-
siasmo general de la Posguerra Fría por las instituciones y los regíme-
nes intergubernamentales no tardó en afectar al Sistema Interamericano,
particularmente a la OEA. Más aún, el lanzamiento del “Compromiso
de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interame-
ricano” en 1991 -con la resolución 1080- apuntó a revitalizar los ob-
jetivos políticos y de seguridad de las instituciones interamericanas,
de acuerdo con nuevos desafíos globales y regionales.
Con el fin de la Guerra Fría se consolidaron los regímenes de-
mocráticos y se profundizaron los procesos de integración. El despla-
zamiento de las actividades de las Fuerzas Armadas contribuyó a
desmantelar las hipótesis de conflicto de la región y permitió consoli-
dar la voluntad de cooperación política e integración económica. La
nueva ola de reformas de los años noventa procuró la estabilidad
monetaria, la apertura comercial y la desregulación de la actividad
económica. La combinación de democratización y estabilidad econó-
mica fue crucial para la creación del Mercosur.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 109
Al comenzar la década del
‘90, las relaciones
intrarregionales de América
latina inauguraron un período
floreciente de cooperación y
paz interdemocráticas. Se
consolidó el proceso de
democratización, prosperaron
las negociaciones bilaterales
pendientes sobre viejas
disputas fronterizas junto con
la creación de medidas de
confianza, y se desarrollaron
iniciativas de integración
económica a lo largo de la
región. El Cono Sur se
convirtió en una subregión
paradigmática de este
proceso.
2. AMÉRICA LATINA
Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES
D e norte a sur, los vientos de cambio señalados soplaron fuer-temente sobre América latina. La profundización de los pro-cesos de regionalización y globalización y la emergencia de
una nueva agenda política, estimulada por la superación de la prime-
ra etapa de la Posguerra Fría, repercutieron en los comportamientos
externos de los países latinoamericanos. No obstante, no se produjo
como consecuencia de una reacción coordinada, basada en la nego-
ciación de intereses convergentes, sino de una serie de iniciativas uni-
laterales espontáneas que reflejaron motivaciones y objetivos
semejantes.
Al comenzar la década del ‘90, las relaciones intrarregionales
de América latina inauguraron un período floreciente de cooperación
y paz interdemocráticas. Se consolidó el proceso de democratización,
prosperaron las negociacio-
nes bilaterales pendientes so-
bre viejas disputas fronterizas
junto con la creación de me-
didas de confianza, y se de-
sarrollaron iniciativas de
integración económica a lo
largo de la región. El Cono
Sur se convir tió en una
subregión paradigmática de
este proceso.
Un indicador ilustrati-
vo de este momento fue la
construcción diferenciada de
nuevas autoimágenes por
parte de los países latinoa-
mericanos de mayor gravita-
ción. La convicción de que
poseían atributos que legiti-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
110 Módulo II / Unidad 4
maban su presencia en foros multilaterales tradicionalmente veda-
dos por la asimetría de la estructura de poder mundial, se tradujo en
distintas iniciativas tendientes a ampliar su proyección externa. De
hecho, a pesar de poseer un significado distinto, las gestiones de
Méxicopara ingresar a la OCDE, las negociaciones de la Argentina
para establecer un mecanismo de cooperación con la OTAN y el
deseo de Brasil de ocupar un lugar permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas fueron manifestaciones de una
inquietud similar.
Estos ejemplos, además de indicar las esencias de las estrate-
gias internacionales de estos tres países, fueron un nuevo tipo de señal
de la región frente al momento de definiciones que se vivían en el
ámbito global. La actuación internacional de América latina se sujetó
a las tensiones derivadas del proceso de regionalización que se pro-
fundizaba en el norte y a las estrategias de vinculación externa
predominantes en el sur del continente. Por una parte, se mantenía la
tendencia, observada a partir de los años ‘80, hacia una creciente
fractura entre el norte y el sur, provocada por el impacto dispar de los
intereses de seguridad de Estados Unidos; efectivamente, si bien esta
tendencia no eliminaba atributos permanentes -como la geografía, la
historia, la composición étnica, el idioma, etc- que vinculan a ambas
subregiones, desalentó en la práctica las iniciativas que promovían
una identidad común latinoamericana en el sistema internacional. Por
otra parte, América del Sur presentaba un cuadro singular de conduc-
tas que se orientaron simultáneamente tanto hacia la fragmentación y
la integración como a una articulación particularmente intensa entre
factores internos y externos.
La erosión progresiva de las fronteras entre la política y la eco-
nomía que se observaba en el sistema internacional de la Posguerra
Fría, se vio favorecida en América latina por la reducida importancia
de la región en el proceso de reordenamiento mundial. Su marginalidad
política y su bajo nivel de conflictividad interna se convirtieron en
factores auspiciosos para su adaptación a las nuevas premisas de
vinculación interestatal que privilegiaban el impacto de la globalización
y de la interdependencia en lugar de la política de poder.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 111
En suma, los países latinoamericanos absorbieron los impactos
políticos y geoeconómicos en la conducción de sus relaciones exterio-
res producidos por las aceleradas transformaciones globales que se
dispararon en los ‘90, a pesar de que ninguno de ellos tuvo un papel
protagónico. Naturalmente, el legado de una historia política marca-
da por la inestabilidad y el quiebre del orden institucional, sumado a
un cuadro de agudos problemas sociales y económicos, creó una se-
ria desventaja para la región en su convivencia con la comunidad
internacional. No obstante ello, los avances producidos en los proce-
sos de consolidación democrática junto a nuevos indicios de vitalidad
económico-comercial, fueron factores clave para atenuar esta situa-
ción desfavorable.
3. LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIÓN:
LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR
E l retorno de la democracia en el Cono Sur fue un proceso dife-renciado, tanto en lo que se refiere a su evolución interna comoa los estímulos externos. Este proceso se inició en los finales de
la Guerra Fría, consolidándose lentamente durante la década del ‘90.
En todos los casos, la desarticulación de los regímenes autoritarios fue
acompañada por signos de distensión y mayor disposición para la
cooperación entre los países de la subregión.
En el plano externo, este período significó para los países del
Cono Sur un momento de limitada proyección internacional en térmi-
nos político-estratégicos y económico-comerciales. La “centroame-
ricanización” de la política latinoamericana de Estados Unidos y las
restricciones impuestas por la crisis de la deuda externa convirtieron a
esta subregión en un área de reducido interés para la comunidad
internacional. Marcados por el síndrome de la “década perdida”, es-
tos países pasaron a tener como principal elemento de atención inter-
nacional sus respectivos procesos de democratización. Se tornaron
particularmente importantes las vinculaciones transnacionales estable-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
112 Módulo II / Unidad 4
cidas por redes interpartidarias y organizaciones de defensa de los
derechos humanos y se produjo una sintonía con las jóvenes democra-
cias ibéricas.
La ola de democratización en América latina, y particularmen-
te en el Cono Sur, inauguró un ciclo político en la región signado por
la incertidumbre sobre su continuidad y consolidación. Aunque pare-
cían quedar atrás los años de las polarizaciones político-ideológi-
cas, las articulaciones externas con fines antidemocráticos y el apoyo
de las elites domésticas a las soluciones golpistas, se temía por la
fragilidad de las amplias coaliciones prodemocráticas debido a la
precariedad del marco institucional en que estos procesos se daban
y a las pésimas condiciones económico-financieras en las cuales los
países recuperaban sus libertades civiles. Asimismo, la falta de
previsibilidad política durante la transición democrática en el Cono
Sur fue acompañada por una fase crítica en la gestión de las econo-
mías nacionales, causada especialmente por el endeudamiento ex-
terno de esta subregión.
La construcción de proyectos basados en el consenso y en el
compromiso -si bien fue un aspecto crucial para poner en marcha los
procesos de transición- no propició per se una realidad que condujera
a la consolidación de las nuevas democracias en la Argentina, Brasil
y Uruguay. La principal duda era si finalmente se estaba o no rompien-
do la alternancia cíclica de gobiernos autoritarios y democráticos ini-
ciada en la década del ‘30, y si el cambio de régimen esta vez
conllevaba factores que garantizaran su irreversibilidad.
Como quedó dicho, las transiciones democráticas del Cono Sur
desarrolladas en los años ‘80 no constituyeron un fenómeno aislado
de la comunidad internacional. Por su parte, la contaminación entre
procesos de democratización en la región se debió, por un lado, a un
esfuerzo político deliberado y, por el otro, a contactos entre grupos
prodemocráticos de la región.
Hubo diferencias entre el tipo de influencia ejercida por Esta-
dos Unidos y por Europa -en particular la CEE- en la construcción de
esta nueva realidad regional, que respondieron a sus respectivos pa-
peles geopolíticos y a las especificidades políticas internas. El gobier-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 113
no norteamericano, en su condición de poder hegemónico, acostum-
brado a actuar a partir de motivaciones unilaterales dirigidas a situa-
ciones específicas, no desplegó una política de mayor interacción con
las fuerzas prodemocráticas de la región. Éstas tuvieron mayor apoyo
de las organizaciones no gubernamentales y de algunos segmentos
del Congreso estadounidense. Los países europeos, en cambio, más
movilizados por la cuestión de la reconstitución de una comunidad de
democracias y familiarizados con la dinámica de difusión y contami-
nación política, manifestaron desde las órbitas gubernamentales y no
gubernamentales su interés en profundizar vínculos con los actores
involucrados en los procesos de transición del Cono Sur. Esta sensibi-
lidad se vio aumentada por las experiencias de democratización en
España y en Portugal, generándose en el ámbito comunitario una afi-
nidad importante con los procesos de cambio de régimen en el Cono
Sur. Cabe destacar, además, el papel desempeñado al respecto por
la Iglesia Católica en algunos casos, particularmente en Chile y Para-
guay.
La tercera ola fue para el Cono Sur una nueva muestra de su
sensibilidad a las transformaciones de naturaleza global. Segmentos
de las elites políticas y económicas de los países de la región fueron
manifestando gradualmente mayor interés en absorber nuevos valores
en nombre de su propia modernidad. Al mismo tiempo, la falta de
conocimiento de las limitaciones que impone un período de transición
suscitó tanto en estos países como fuera de ellos evaluaciones pesimis-
tas sobre el futuro de sus democracias. Sin embargo, estudios especia-
lizadossobre la profunda diferencia entre las etapas de transición y
de consolidación democrática han relativizado este tipo de percep-
ción subrayando la naturaleza inevitablemente problemática de una
realidad posautoritaria. Además de los desafíos políticos inherentes a
un proceso de reconstrucción democrática, se debe subrayar el con-
texto económico particularmente adverso en el cual estos procesos de
transición se desarrollaron: la segunda mitad de la “década perdida”.
El hecho de que la ola de redemocratización en el Cono Sur no
involucrara de forma simultánea a todos los países del área, llevó a
que las relaciones intrarregionales estuviesen marcadas por tenden-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
114 Módulo II / Unidad 4
cias centrípetas y centrífugas. Las primeras estuvieron presentes en la
Argentina, Brasil y Uruguay, países que manifestaban nuevos impul-
sos integracionistas y de cooperación. Las segundas lo hicieron en
Chile y Paraguay, cuyos gobiernos procuraron mantener políticas que
los distanciaran de los nuevos vientos democráticos que soplaban so-
bre y desde sus vecinos.
Poco a poco se generó un nuevo tipo de diferenciación entre
las democratizaciones asociadas a proyectos de integración y otras -
como el caso de Chile- cuyo proceso de liberalización política no
implicó la adopción de una estrategia asociativa con sus vecinos. Cabe
destacar que la llamada condicionalidad democrática impuesta por la
Argentina y Brasil tuvo mayor influencia sobre Paraguay que sobre
Chile, país que ganó mayor autonomía frente a las preferencias eco-
nómicas y políticas de la subregión.
La percepción convergente despertada entre los países del pri-
mer grupo fue mayor con respecto a sus nuevas realidades de lo que
fue con relación a sus respectivos pasados. En este sentido, fueron
particularmente llamativas las evaluaciones de los nuevos gobernan-
tes sobre el papel desempeñado por las fuerzas armadas durante el
período autoritario. El mayor contraste se dio entre Brasil y los demás
países en transición, en los cuales la ausencia de instituciones demo-
cráticas en los años previos había sido acompañada por gestiones
económicas poco eficaces.
Otro tema crucial para el reencuadramiento de los militares en
la vida política de estos países fue el de los derechos humanos y el
tipo de procedimiento jurídico para tratar los abusos cometidos por
los gobiernos autoritarios. Como se verá en la próxima Unidad, las
soluciones adoptadas influyeron sobre el nuevo patrón de relaciones
cívico-militares de estos países.
Uruguay fue al principio el país con mejor desempeño en la
restauración del control civil sobre el militar, consiguiendo en poco
tiempo reducir la presencia de las fuerzas armadas en el sistema polí-
tico local. Al mismo tiempo se aproximaban, aunque sin identificarse,
las experiencias de Chile y Brasil; ambos países atravesaban proce-
sos políticos pactados que aceptaron el mantenimiento de una serie
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 115
de prerrogativas de sus respectivas fuerzas armadas, las que conta-
ban con los méritos de los resultados económicos de sus períodos de
gobierno. A su vez, el diferente patrón de relación cívico-militar esta-
blecido durante ambos períodos de transición determinó, en cada caso,
la participación de las fuerzas armadas en la definición de los objeti-
vos estratégicos de estos países. Entretanto, la principal diferencia fue
que para Chile los conflictos y diferendos con sus países vecinos -en
particular con Bolivia y la Argentina- todavía constituían páginas abier-
tas de su política de defensa, mientras que para Brasil ya no perduraban
temas de esta naturaleza en su agenda de seguridad.
Las relaciones entre los nuevos gobiernos de la Argentina, Bra-
sil y Uruguay estuvieron en esta etapa fuertemente influenciadas por
las dificultades económicas y políticas que enfrentaban. En los tres
casos, el impacto positivo del cambio de régimen que había ayudado
al principio a moderar desafíos políticos y económicos internos, se
agotó después de un par de años, observándose una clara diferencia-
ción entre la primera y segunda etapa de los gobiernos de transición.
Las crisis internas enfrentadas por los gobiernos de Raúl Alfonsín, José
Sarney y Julio Sanguinetti también limitaron la utilización del proceso
de redemocratización como un instrumento de credibilidad externa.
Más aún, a medida que el conjunto de cambios globales afectaban el
sistema internacional, se fue transformando el sentido funcional de la
democracia en la comunidad internacional. En los tres casos, se obser-
vó en la etapa final de sus gobiernos una sobrevalorización de la
diplomacia presidencial, cuya resonancia en el ámbito interno y exter-
no fue cada vez más limitada.
La secuencia de cambios de regímenes en la región fue un fac-
tor que estimuló una mayor sintonía entre los proyectos de inserción
externa de estos países. En el caso de la Argentina y Uruguay, las
políticas exteriores de transición fueron conducidas por sus respecti-
vos cancilleres asesorados por los segmentos políticos vinculados a
ellos. En Brasil, la política internacional se mantuvo bajo el control de
la corporación diplomática, cuyo profesionalismo demostrado en la
etapa autoritaria le había asegurado reconocimiento y legitimidad
por parte de las fuerzas prodemocráticas en el país.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
116 Módulo II / Unidad 4
Los aspectos mencionados llevaron a que fuesen diferentes las
condiciones político-burocráticas en las cuales se desarrollaron las
convergencias de política internacional entre estos tres países. En la
Argentina y en Uruguay el nivel de desarticulación del Estado y su
repercusión sobre el servicio diplomático allanó el camino para una
mayor participación de los segmentos políticos en el proceso de for-
mulación y ejecución de la política exterior, y representó un instrumen-
to de proyección para sus cancilleres. En el caso de Brasil, en cambio,
la presencia de un ministro político no restringió la actuación de la
corporación diplomática, que pudo así controlar las líneas de acción
de la política exterior, manteniendo una autonomía conquistada gra-
dualmente durante el período del régimen militar.
Guardando sus especificidades, estos países encararon dificul-
tades políticas y económicas semejantes durante el período de transi-
ción democrática. Se creó para los tres una vinculación entre crisis
macroeconómica y fragilidad institucional. La tarea de reconstrucción
de un orden democrático fue sobrecargada por escenarios de restric-
ciones económicas internacionales y profundos desequilibrios en el
plano doméstico. La carga de sus endeudamientos externos, que oca-
sionó crisis fiscales de grandes dimensiones, agravó -particularmente
en la Argentina y Brasil- las recurrentes tendencias inflacionarias de
sus economías.
En la Argentina, la crisis del sector público, además de estar
relacionada con la fuga de capitales y con la estatización de la deuda
externa, se agravó debido a la erosión tributaria sufrida por el Estado.
También en Brasil el limitado control sobre las cuentas públicas se
tornó una fuente de desequilibrio que afectó las posibilidades de éxito
de los esfuerzos de estabilización de la economía. En estos dos países
se experimentaron programas de estabilización (Plan Austral en la
Argentina y Plan Cruzado en Brasil) siguiendo metodologías
heterodoxas semejantes, que no pudieron revertir los regímenes de
alta inflación que dominaban sus economías. Se terminó, entonces,
creando un círculo vicioso en el cual las dificultades enfrentadas en el
ámbito de la gestión económica eran acompañadas por crisis políti-
cas que dificultaban la construcción de bases de apoyo sólidas y re-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 117
presentativas que neutralizasen el impacto social generado por la ines-
tabilidad macroeconómica. La semejanza de problemas en estos paí-
ses, especialmente en la Argentinay Brasil, generó un nuevo patrón
de diálogo y consultas entre los gobiernos de la subregión caracteri-
zado por la fluidez de contactos entre los presidentes Alfonsín y Sarney
y una interacción frecuente de los equipos económicos de ambos paí-
ses.
En este marco, las diferentes realidades políticas de Chile y
Paraguay generaron algún tipo de tensión en el ámbito del Cono Sur.
Al tiempo que los gobiernos de transición reconocían sus restricciones
políticas, también procuraban evitar transgredir el principio de no in-
tervención. Se partía del supuesto de que la democracia era promi-
nente en toda el área, debiéndose respetar las diferencias de tiempo
histórico de cada nación. Este tipo de percepción no impidió que ges-
tos puntuales marcasen la diferencia entre gobiernos democráticos y
autoritarios. Los espacios privilegiados para tales gestos pasaron a
ser los foros de concertación latinoamericanos. Por ejemplo, a Chile
no se le permitió participar en el Grupo de Apoyo a Contadora, y a
Paraguay le fue vedada la entrada en el Grupo de los Ocho (que
posteriormente se transformaría en el Grupo Río). Para los gobiernos
de transición, este tipo de discriminación atendía esencialmente a pre-
siones de los partidos locales, que mantenían vinculaciones con los
movimientos de oposición chileno y paraguayo.
De la misma forma que pesaba sobre los procesos de transición
democrática la duda en cuanto a su consolidación, también había
incertidumbre acerca de los nuevos términos de las relaciones
intrarregionales y particularmente de los nuevos programas de inte-
gración. La sombra creada por las experiencias de integración del
pasado, sumada a evidencias tan palpables como el reducido inter-
cambio entre estas economías, alimentaban la desconfianza. Analistas
políticos y económicos cuestionaban el abandono definitivo por parte
de los países de la región de las premisas nacionalistas, pero los que
propiciaron procesos de cooperación fueron al mismo tiempo partida-
rios de posturas defensivas, tanto en el plano económico como en el
militar. Este tipo de cuestionamiento era reforzado por la fragilidad
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
118 Módulo II / Unidad 4
institucional y la inestabilidad macroeconómica, particularmente en la
Argentina y en Brasil.
Pese a esta falta de certezas, en 1989 el panorama político en
el Cono Sur y la dinámica de las relaciones intrarregionales revelaban
un cuadro bastante diferente al de 1985. Además del hecho de que
en la Argentina, Brasil y Uruguay la continuidad democrática parecía
incuestionable, en Chile y Paraguay había señales de que se estaban
por cerrar sus ciclos autoritarios. Crecía la percepción de que los as-
pectos problemáticos de la transición democrática no significaban
necesariamente su fracaso. Por su naturaleza intrínseca, este período
correspondía a una etapa de inseguridad y contradicciones que con-
ducían muchas veces a comportamientos erráticos tanto en el campo
interno como en el externo. Al mismo tiempo, se había generado un
nivel de interacciones en el ámbito gubernamental y societario inaudi-
to para esta subregión.
En resumen, la segunda mitad de la década del ‘80 fue un
período de intenso paralelismo político entre la Argentina, Brasil y
Uruguay. El desenvolvimiento de una activa diplomacia presidencial
estimuló un sentido de fraternidad política entre los gobiernos de los
tres países, que tuvo como principales consecuencias la coordinación
de sus políticas exteriores en el tratamiento de diversos temas de la
agenda internacional y el desarrollo de una cooperación e integra-
ción subregional activas.
En el primer caso se destacaron: las convergencias sobre la
crisis centroamericana, la desmilitarización del Atlántico Sur, el diálogo
diplomático con la URSS de la era Gorbachov, las posiciones frente a
los regímenes de no proliferación y, en el plano económico, fente a la
crisis de la deuda externa y los temas de la agenda de la Ronda Uru-
guay en el GATT. Con respecto a la cooperación económica, fueron
relevantes dos programas: el Programa de Integración y Cooperación
Económica Argentino-Brasileño y la reactivación del CAUCE entre la
Argentina y Uruguay, y el Programa de Expansión Comercial (PEC) en-
tre Uruguay y Brasil. Se tornó habitual entre los analistas y operadores
de la política exterior de estos países establecer una relación directa
entre el cambio de régimen y el nuevo patrón de relaciones subregionales.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 119
Además del hecho de que históricamente existió una vinculación entre
cooperación económica interestatal y relaciones interdemocráticas, en
el caso de estas tres naciones dicha vinculación fue reforzada por el
nivel de convergencia de sus políticas exteriores. Al mismo tiempo, que-
dó en claro una vez más que los programas de cooperación son prece-
didos por medidas de distensión que no se dan necesariamente de
democracia a democracia. De la misma forma que el PICE y los núcleos
de convergencia argentino-brasileños fueron una derivación del Trata-
do Itaipú-Corpus negociado entre gobiernos autoritarios en 1979, el
Tratado de Paz y Amistad entre una Argentina democrática y un Chile
autoritario en 1984 se tornó un precedente decisivo para las negocia-
ciones interdemocráticas argentino-chilenas, que tuvieron lugar a partir
de la primera mitad de los años ‘90.
4. EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS:
REACTIVACIÓN Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES
La distribución desigual del poder económico y político fue siem-pre un problema tanto para las relaciones entre paíseslatinaomaericanos como hacia el interior de cada uno de ellos.
Ambos tipos de asimetría han generado -en el pasado y siguen gene-
rando en el presente- dificul-
tades para expandir el
multilateralismo regional.
Este problema estuvo
relacionado con el predomi-
nio de Estados Unidos en el
área desde principios del si-
glo XX, lo que contribuyó a
agravar la marginación de
América latina en los asun-
tos internacionales, particu-
larmente a par tir de la
La distribución desigual del
poder económico y político fue
siempre un problema tanto
para las relaciones entre
países latinaomaericanos
como hacia el interior de cada
uno de ellos. Ambos tipos de
asimetría han generado -en el
pasado y siguen generando
en el presente- dificultades
para expandir el
multilateralismo regional.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
120 Módulo II / Unidad 4
Guerra Fría. Así, siguiendo las premisas clásicas de la Doctrina
Monroe, tanto en el pasado como en el presente, los lazos económi-
cos y políticos con otras potencias extrarregionales resultaron secun-
darios para la mayoría de los países de la región. A medida que se
impuso la presencia económica y política norteamericana mediante
prácticas coercitivas y unilaterales, Estados Unidos pudo consolidar
su status de potencia hegemónica en la región. Éste fue un proceso
desigual que creó varias diferencias entre los estados lati-
noamericanos.
La primera y principal diferenciación se dio por la desigual dis-
tribución de recursos económicos y poder militar entre Estados Unidos
y América latina. Como quedó fundamentado en capítulos anteriores,
esto fue resultado de un proceso histórico ocurrido desde el fin del
siglo XIX y consolidado tras la Segunda Guerra Mundial, cuando Esta-
dos Unidos se convirtió en una potencia mundial. En aquel contexto,
América latina se transformó en una esfera de influencia de Estados
Unidos, y los intereses de este país tuvieron un enorme efecto sobre las
estructuras económicas y políticas regionales.
Aun así, es importante tener en cuenta que el camino ha sido de
doble sentido, dado que las elites políticas y económicas de la región
tuvieron una participación activa en el proceso. De hecho, la diferen-
ciación entre la subregión conformada por México, América Central y
el Caribe por un lado, y América del Sur por el otro, se mantuvo y se
profundizó en la Posguerra Fría como consecuencia de la importancia
crecienteque fueron adquiriendo nuevos temas en la agenda de Esta-
dos Unidos con relación a los países del área. Asuntos como el
narcotráfico y las migraciones comenzaron a ser abordados como
problemas internos por sectores estadounidenses gubernamentales y
no gubernamentales. La noción de una agenda “interméstica”
1
 se tor-
nó apropiada para afrontar la complejidad creciente de las conexio-
nes intergubernamentales e intersociales entre Estados Unidos y el
Caribe, América Central y México.
1
 Con este neologismo aludimos a la conformación de una agenda que combina asun-
tos internacionales y domésticos, simultáneamente.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 121
Otro aspecto en relación con las diferentes prioridades estado-
unidenses en el área, se refiere a las formas de presión ejercidas des-
de Washington. Mientras que el Caribe, América Central y México
tienden a ser dominados por los intereses de Estados Unidos, los paí-
ses de América del Sur tienden a ser persuadidos.
La tercera diferenciación se refiere a la importancia relativa de
los diferentes países, en particular los de América del Sur que casi siem-
pre tuvieron un peso marginal para Estados Unidos. Esta marginalidad
no fue recíproca ni en el pasado ni en el presente, dado que su impor-
tancia para los países latinoamericanos siempre ha sido inversamente
proporcional a la que éstos revisten para Washington.
Ya a principios de los ‘90, académicos y funcionarios de Esta-
dos Unidos y de América latina, con posiciones ideológicas diferen-
tes, compartían la idea de que había comenzado una nueva era de
convergencia en el ámbito hemisférico. Representantes de la izquier-
da sostenían una posición defensiva ante el llamado “Consenso de
Washington”, pues creían que el fin de la Guerra Fría imponía nuevas
restricciones sobre el Tercer Mundo y, en particular, sobre América
latina. Los sectores de derecha y de centro, sin embargo, compartían
una visión optimista afirmando que podía desempeñar un papel posi-
tivo en el nuevo orden mundial. En este caso, se percibía la
sincronización de las reformas orientadas al mercado y la democrati-
zación como el mejor logro para materializar dicha aspiración.
Cuatro temas se convirtieron en prioridades absolutas de la
nueva agenda interamericana: comercio regional, defensa de la de-
mocracia, protección de los derechos humanos y seguridad colec-
tiva. Mientras, por un lado, las nuevas condiciones políticas y
económicas internacionales e intralatinoamericanas estimulaban la
idea de que la ineficacia de los nuevos compromisos podría signifi-
car la pérdida de una oportunidad histórica, por otro lado se recono-
cía que, en relación con todos los temas, la mayoría de los obstáculos
previos no habían sido superados.
De hecho, la definición de políticas multilaterales para cada
uno de estos temas ha suscitado diferencias entre los miembros de la
comunidad interamericana. En relación con las discordancias suscita-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
122 Módulo II / Unidad 4
das, deberían señalarse dos aspectos paradójicos. El primero es que
nunca hubo tanta coincidencia respecto de estos cuatro temas en el
ámbito interamericano: jamás el libre comercio ha sido tan defendido,
las normas democráticas han estado tan difundidas, las medidas de
construcción de confianza y los compromisos de no proliferación han
sido tan estrictamente observados y el respeto por los derechos huma-
nos se ha tomado tan seriamente. Sin embargo, tales coincidencias no
permitieron a los estados de la región ir más allá de una convergencia
mínima.
Se suponía que la convocatoria de las cumbres presidenciales
de Miami (1995), Santiago (1998) y Quebec (2001) sellarían esta
nueva etapa de las relaciones entre América latina y Estados Unidos,
generándose un nuevo sentido comunitario en las relaciones
interamericanas. Sin embargo, las dificultades en la coordinación de
las posiciones de los países de la región, los impasses generados para
profundizar una nueva agenda de negociaciones comerciales y de
políticas de seguridad sumadas a las indefiniciones políticas en los
Estados Unidos han tornado este panorama más incierto. Desde la
vigencia del NAFTA (1995), en vez de un clima de cooperación entre
los estados de América latina, la agenda interamericana ha reactivado
los típicos celos intrarregionales.
Otro punto a destacarse es que las organizaciones no guberna-
mentales aumentaron considerablemente su influencia sobre la políti-
ca de Estados Unidos para América latina en los últimos años, tanto
en el nivel bilateral como multilateral. Como es bien sabido, la partici-
pación de las ONG en la política internacional ha sido un fenómeno
global vinculado con las crecientes interacciones sociales asociadas a
la interdependencia compleja. Mientras los gobiernos han sido los
principales actores en las organizaciones internacionales, las ONG
han ganado espacio y voz adentro y afuera de las organizaciones
intergubernamentales.
En los asuntos interamericanos, y particularmente en la Organi-
zación de Estados Americanos (OEA) y en el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), las ONG han ampliado su influencia en áreas tales
como derechos humanos, medio ambiente y estándares laborales en
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 123
Por lo tanto, se puede
observar que ni el fin de la
Guerra Fría ni la globalización
redujeron las asimetrías
interamericanas. Actualmente,
América latina es la única
área en la cual Estados Unidos
no enfrenta la contradicción
entre su superioridad militar
absoluta y su declinación
económica relativa.
un esfuerzo por configurar las
posiciones de los gobiernos
de Estados Unidos y América
latina. Sin embargo, es impor-
tante tener en cuenta que este
esfuerzo no parte de realida-
des internas similares, dado
que la presencia de las ONG
en los Estados Unidos y en Ca-
nadá es bastante distinta de
la que se observa en los paí-
ses latinoamericanos. Esta diferencia es aun más notable cuando se
considera la formulación de la política exterior de esos países. En el
caso de las instituciones interamericanas, esta diferenciación puede
agravar las asimetrías Norte-Sur dado que multiplica las presiones y
los intereses de aquellos que se sientan del lado más poderoso de la
mesa.
Por lo tanto, se puede observar que ni el fin de la Guerra Fría ni
la globalización redujeron las asimetrías interamericanas. Actualmen-
te, América latina es la única área en la cual Estados Unidos no en-
frenta la contradicción entre su superioridad militar absoluta y su
declinación económica relativa. Gracias a un amplio marco de con-
vergencias, la influencia estadounidense en los asuntos económicos y
políticos latinoamericanos se ha expandido dentro y entre los países
de la región. Simultáneamente, se profundizaron las diferencias en la
comunidad latinoamericana: el nuevo “tratamiento especial” sancio-
nado a partir de la creación del NAFTA ha introducido un nuevo ele-
mento de diferenciación al patrón de relaciones Estados Unidos-América
latina. Para los países del Cono Sur este patrón fue reforzado tras la
iniciación por parte de Chile de negociaciones comerciales bilatera-
les con Estados Unidos.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
124 Módulo II / Unidad 4
5. LA BÚSQUEDA DE NUEVAS
OPCIONES INTRARREGIONALES
E l boom de los acuerdos regionales de comercio en Américalatina se convirtió en un aspecto importante de sus políticas deliberalización económica. Las negociaciones económico-comer-
ciales entre grupos reducidos de países estimulaban simultáneamente
un impulso asociativo y una orientación selectiva. A pesar de su carác-
ter fragmentado, se trataba de un único proceso en el cual la integra-
ción regional se tornaba un instrumento crucial de articulación con el
sistema económico internacional. La proliferación de acuerdos comer-
ciales bilaterales y minilaterales procuraba mejorar las condiciones de
negociación de los países del área, sea en un procesode
regionalización hemisférica liderado por Estados Unidos o en un régi-
men de comercio multilateral. El crecimiento del comercio
intralatinoamericano desde principios de los ‘90 reveló los efectos de
esta transformación, tanto en el ámbito de los procesos subregionales
como de determinadas vinculaciones bilaterales. Naturalmente, éste
es un proceso con costos y beneficios desiguales, particularmente cuan-
do ocurre entre socios con fuertes asimetrías.
En términos políticos, el nuevo impulso integracionista coincidió
con un momento de renovación generalizada de gobiernos en Améri-
ca latina, los que pasaron a incluir en sus respectivas políticas exterio-
res iniciativas de asociación intrarregionales. Al contrario de lo que
ocurrió en otras épocas, el
interés por la integración re-
gional apareció asociado a
líneas pragmá t icas y
desideologizadas de acción
internacional, acompañadas
de una preocupación crecien-
te por el desarrollo de la di-
plomacia económica. Se
procuró mantener un bajo
perfil en el campo político
El boom de los acuerdos
regionales de comercio en
América latina se convirtió en
un aspecto importante de sus
políticas de liberalización
económica. Las negociaciones
económico-comerciales entre
grupos reducidos de países
estimulaban simultáneamente
un impulso asociativo y una
orientación selectiva.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 125
En términos políticos, el nuevo
impulso integracionista
coincidió con un momento de
renovación generalizada de
gobiernos en América latina,
los que pasaron a incluir en
sus respectivas políticas
exteriores iniciativas de
asociación intrarregionales.
Al contrario de lo que ocurrió
en otras épocas, el interés por
la integración regional
apareció asociado a líneas
pragmáticas y
desideologizadas de acción
internacional, acompañadas
de una preocupación creciente
por el desarrollo de la
diplomacia económica.
propiamente dicho, perdién-
dose el interés por las inicia-
tivas de concertación al estilo
de las que habían surgido en
la década pasada.
De hecho, la negocia-
ción de los acuerdos comer-
ciales intrarregionales se
presentó como el campo más
activo de las políticas exterio-
res latinoamericanas. La ma-
yoría de las veces conducidas
por las Cancillerías, estas ne-
gociaciones contaron con el
apoyo técnico de otras agen-
cias del Estado y de un cre-
ciente interés empresario. Este
último sector, forzado por los
nuevos regímenes de comercio exterior de sus países, se movilizó por
primera vez positivamente frente a las nuevas negociaciones comer-
ciales intrarregionales. Al mismo tiempo, la integración regional en
América latina no disponía de un paraguas institucional que articula-
se coherentemente las negociaciones en curso. A diferencia de los
años sesenta, cuando la CEPAL cumplía un rol político y la ALALC una
función operativa, en los noventa este proceso se caracterizó por una
sumatoria de iniciativas intergubernamentales no institucionalizadas.
Así, instituciones como la CEPAL, la ALADI y el mismo Grupo de Río se
ubicaron en la retaguardia y no en la vanguardia de estas iniciativas.
A principio de los ‘90 estaban en vigencia 22 acuerdos comer-
ciales diferentes en el hemisferio americano, 18 de los cuales pertene-
cían exclusivamente al ámbito latinoamericano. Algunos representaban
el resultado de la reactivación y reformulación de pactos comerciales
previos y otros eran nuevos. A pesar de que no se podía cuestionar
que el boom de los acuerdos comerciales regionales indicaba una
evolución decisiva de América latina hacia el abandono del protec-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
126 Módulo II / Unidad 4
cionismo previo, no deberían
confundirse esos pasos con un
proceso homogéneo de inte-
gración regional que inevita-
blemente conduciría a una
nueva era de multilateralismo
económico en el área. Tam-
bién es importante señalar
que, en todos los casos, la
institucionalización había sido mantenida en un nivel mínimo mientras
la soberanía se preservaba como un elemento vital para llevar adelan-
te las negociaciones interestatales.
Desde el punto de vista extrarregional, la nueva integración
latinoamericana recibió dos tipos de influencias. En primer lugar, la
orientación “librecambista” proveniente de Estados Unidos y del mo-
delo del NAFTA. En este caso, se concebía la integración regional
como un proceso abierto formalizado por negociaciones de acuer-
dos de libre comercio. En segundo lugar, la orientación institucionalista
que provenía de la CEE y concebía a la integración regional como
una sucesión de etapas (zona de libre comercio, unión aduanera,
mercado común) en la cual las negociaciones debían estar protegi-
das por una estructura administrativa y decisoria que dispusiera de
dosis crecientes de supra-
nacionalidad. El resultado de
esta superposición de influen-
cias es aún incierto para
América latina, pues depen-
de de una serie de factores,
principalmente del éxito del
ALCA y de las condiciones de
continuidad y consolidación
del Mercosur.
Entre los dilemas enfren-
tados por los actuales esque-
mas asociativos latinoame-
Desde el punto de vista
extrarregional, la nueva
integración latinoamericana
recibió dos tipos de
influencias. En primer lugar, la
orientación “librecambista”
proveniente de Estados Unidos
y del modelo del NAFTA.
En segundo lugar, la
orientación institucionalista
que provenía de la CEE y
concebía a la integración
regional como una sucesión de
etapas (zona de libre
comercio, unión aduanera,
mercado común) en la cual las
negociaciones debían estar
protegidas por una estructura
administrativa y decisoria que
dispusiera de dosis crecientes
de supranacionalidad.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 127
ricanos está el hecho de que, con excepción del NAFTA, todos partie-
ron de un intercambio comercial reducido, ya que efectivamente el co-
mercio intrarregional representa una porción marginal del comercio
exterior de la región. Además, todas las iniciativas latinoamericanas
operaban con calendarios ambiciosos y difíciles de cumplirse. Esta difi-
cultad se torna aún mayor en los casos en que se contempla la forma-
ción de una unión aduanera o de un mercado común, como ocurre con
el Mercosur, el Pacto Andino y el CARICOM. Muchas veces estas metas
se veían cuestionadas cuando se comprobaba la limitada importancia
del intercambio intrarregional. La única excepción corresponde a los
países pequeños de la región como Bolivia, Paraguay y Uruguay.
El NAFTA y el Mercosur constituyen las iniciativas de mayor
envergadura. Sin embargo, las condiciones de uno y otro para conso-
lidarse han sido muy diferentes. Como se analizará en la Unidad 6,
las condiciones de consolidación del Mercosur son aun bastante pro-
blemáticas, más aún en el contexto de las negociaciones para confor-
mar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). De hecho, el
proceso del ALCA es y será el factor más poderoso en la región para
definir la expectativa de vida de las iniciativas de asociación econó-
mica impulsadas desde los años ‘90.
6. LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIÓN
Los cambiantes patrones de la política y la economía mundialrepercuten sobre las relaciones interestatales e intersociales dela región. Como resultado de ello, un conjunto de indicadores
podría estar señalando nacientes tendencias; nuevas facetas en las
relaciones interamericanas e intralatinoamericanas, por ejemplo, po-
drán contribuir a impulsar la cooperación interestatal y el multilateralismo
en esta región. Las cuatro facetas que se describen brevemente a conti-
nuación indican que, a partir del fin de la Guerra Fría, las tendencias
anticooperativas en los asuntos hemisféricos pasaron a coexistir, más
que nunca, con vocaciones de carácter cooperativo.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
128 Módulo II / Unidad 4
La primera faceta se refiere a las implicancias de la estructura
asimétrica de poder en las relaciones interamericanas, lo que da ori-
gen ala caracterización de América latina como esfera de influencia
de los Estados Unidos. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría, acompa-
ñado por la expansión del regionalismo y el hecho de que América
latina no enfrenta amenazas extrarregionales o intrarregionales de
importancia, mejoran las chances de profundizar la noción de respon-
sabilidades y obligaciones compartidas entre el Norte y el Sur de las
Américas. La actual convergencia de valores económicos y políticos
ha fortalecido los intereses recíprocos en profundizar los lazos
interamericanos. También es cierto que la cooperación regional no ha
sido acompañada por demostraciones unilaterales de fuerza, como
ha ocurrido, por ejemplo, en la Rusia poscomunista.
La segunda faceta se refiere a la percepción común en América
del Norte y del Sur de que se deben preservar y fortalecer las institu-
ciones internacionales en el nuevo orden mundial. Sin embargo, las
variables políticas parecen favorecer más fuertemente la promoción
de la institucionalización internacional en el nivel global que en los
niveles interamericano e intralatinoamericano.
La tercera faceta alude al hecho de que los lazos económicos
intrahemisféricos se han incrementado enormemente en los últimos años
tanto en la dirección Norte-Sur como en la Sur-Sur. El crecimiento de
los flujos de inversión y comercio en la región ha sido estimulado por
la liberalización comercial unilateral, los acuerdos económicos regio-
nales y la estabilidad macroeconómica. En ambos casos la interacción
social se ha expandido y continuará haciéndolo, llevando a la crea-
ción de nuevas redes de intereses. Las interacciones transfronterizas
en el ámbito de la política, la
actividad cultural y las dife-
rentes formas de organiza-
ción social constituyen un
nuevo dato para la región.
La cuarta faceta se re-
fiere a la relativa inmunidad
de las Américas a los nuevos
La violencia es esencialmente
un problema doméstico en el
hemisferio americano y,
aunque no esté todavía
consolidada, la paz
interdemocrática tiende a
prevalecer en la región.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 4 129
problemas de seguridad mundiales -como las guerras civiles, el terro-
rismo y el crimen organizado- particularmente en cuanto a sus efectos
sobre las relaciones interestatales. Incluso situaciones graves de frag-
mentación interna como la que se produce con los zapatistas en Méxi-
co o con la narcoguerrilla en Colombia se mantienen dentro de un
marco de diálogo político que se diferencia claramente de los conflic-
tos intraestatales en otras partes del mundo. La violencia es esencial-
mente un problema doméstico en el hemisferio americano y, aunque
no esté todavía consolidada, la paz interdemocrática tiende a preva-
lecer en la región. No obstante, se trata de una vocación incompleta
que ocasionalmente puede fallar, como ocurrió cuando estalló la gue-
rra entre Perú y Ecuador. Los compromisos de no proliferación se han
incrementado notablemente, las políticas de balance militar y las hipó-
tesis de conflicto encuentran un limitado apoyo interno, y las relacio-
nes entre civiles y militares, a pesar de que no siguen siempre el mismo
patrón, tienden a fortalecer las prácticas democráticas. Entretanto, la
paz, la democracia y los acuerdos comerciales regionales no altera-
rán el concepto de soberanía a menos que la distribución desigual de
poder sea de hecho atenuada por las instituciones multilaterales. Este
tema será profundizado en la próxima Unidad.
AUTOEVALUACIÓN
130 Unidad 4 / Autoevaluación
1. ¿La interacción pacífica y la integración en el Cono Sur se
vieron favorecidas por el escenario de la Posguerra Fría? Fundamente
su respuesta.
2. ¿Existen procesos políticos y económicos anteriores al fin de
la Guerra Fría que sean significativos para explicar el avance en la
integración regional de América latina?
En caso afirmativo, explicítelos y justifique su mención.
3. ¿Qué evolución tuvieron las tradicionales asimetrías de po-
der económico y político en el hemisferio durante el desarrollo de los
años ´90?
4. ¿Qué rol se le podría asignar al NAFTA y a los EE.UU. to-
mándolos como factores exógenos a la integración regional de Améri-
ca latina?
UNIDAD 5
POLÍTICAS DE SEGURIDAD REGIONAL
La ola de democratización
experimentada en la región a
partir de los ‘80 alentó cambios
en los conceptos y prácticas de
seguridad dentro y entre los
Estados del Cono Sur.
Módulo II / Unidad 5 131
1. INTRODUCCIÓN
En América latina empezaron a convivir una vieja y una nuevaagenda de seguridad, ambas influidas por los cambios en lapolítica global en la materia. Esto generó importantes contras-
tes en la incidencia de las dos agendas sobre el norte y el sur de la
región, vinculados al diferente impacto del fin de la Guerra Fría y a la
proyección de los intereses económico-comerciales norteamericanos.
La ola de democratización experimentada en la región a partir
de los ‘80 alentó cambios en los conceptos y prácticas de seguridad
dentro y entre los Estados del Cono Sur. La existencia de valores polí-
ticos comunes y desafíos económicos similares contribuyó a poner fin
a disputas y rivalidades que en el pasado habían entorpecido las
iniciativas de cooperación regional. Las expectativas reinantes vislum-
braban que la cooperación en el campo de la seguridad, junto con la
integración económica y la coordinación política, conducirían a un
proceso irreversible.
En el pasado, las hipótesis de conflicto regional constituían una
parte sustancial de las doctrinas de seguridad, que justificaban la ex-
pansión de los gastos militares y el mantenimiento de prerrogativas
políticas por parte de las fuerzas armadas. En los últimos veinte años,
la democratización ha restringido la gravitación política de los milita-
res y tales doctrinas fueron
desactivadas en casi todos
los casos. Sin embargo, la
cultura política subyacente
a las hipótesis de conflicto
no desapareció totalmente,
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
132 Módulo II / Unidad 5
En el pasado, las hipótesis de
conflicto regional constituían
una parte sustancial de las
doctrinas de seguridad, que
justificaban la expansión de
los gastos militares y el
mantenimiento de
prerrogativas políticas por
parte de las fuerzas
armadas.
Las iniciativas de cooperación
en materia de seguridad en el
Cono Sur a partir de mediados
de los ‘80 estuvieron
directamente relacionadas con
la intensificación de los
vínculos económicos argentino-
brasileños.
adecuándose a las nuevas cir-
cunstancias internas e interna-
cionales.
Las iniciativas de co-
operación en materia de segu-
ridad en el Cono Sur a partir
de mediados de los ‘80 estuvie-
ron directamente relacionadas
con la intensificación de los
vínculos económicos argenti-
no-brasileños. Estos empren-
dimientos formaban parte de un paquete de acuerdos en el cual el
comercio administrado y la cooperación tecnológica correspondían a
una única estrategia. En consecuencia, los acuerdos de integración eco-
nómica contribuyeron a legitimar las políticas de cooperación en el
campo de la seguridad. Este proceso se profundizó con la constitución
del Mercosur, que aceleró la integración económica mediante la crea-
ción de mecanismos automáticos para la eliminación de las barreras
comerciales intrarregionales.
Además de los aspectos vinculados al ámbito interno y regional,
también es necesario tener en cuenta la poca relevancia estratégica de
esta región en los asuntos globales. Efectivamente, a diferencia de otras
subregiones del mundo y aun de América latina, el Cono Sur no enfren-
ta amenazas regionales o extrarregionales que pongan en riesgo su
seguridad; ocupa un lugar marginal en la agenda estratégica mundial y
no convive con conflictos étnicos o religiosos como Europa central u
otras áreas del Tercer Mundo.
Tampoco ha sido considera-
da una zona prioritaria por las
grandes potencias -particular-
mente Estados Unidos- y con
toda probabilidad continuará
ocupando esta posición. Aun
cuando la marginación estra-tégica generó costos económi-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 133
En todos los casos que se
analizan en esta Unidad, las
políticas de defensa resultaron
de la combinación del patrón
de relaciones cívico-militares
con la política exterior.
cos para los países sudame-
ricanos, también redujo el im-
pacto de las diferencias
intrarregionales en las políti-
cas de seguridad.
En todos los casos que
se analizan en esta Unidad,
las políticas de defensa resultaron de la combinación del patrón de rela-
ciones cívico-militares con la política exterior. En cada uno, sin embargo,
la política internacional ha tenido una influencia diferente en las políticas
de seguridad.
2. LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD
Con el fin del conflicto Este-Oeste, México, América Central yel Caribe -con excepción de Cuba- fueron incorporados defacto a la zona de acción militar-estratégica de Estados Uni-
dos, registrándose un proceso exitoso de recomposición de la hege-
monía norteamericana en esta subregión. Por otra parte, el término de
la crisis centroamericana (ver Unidad 2) condujo a una política de
desmilitarización de la zona, gracias a la fuerte reducción de la asis-
tencia provista por Washington y al retorno de las democracias en los
países del Istmo. En este caso, las circunstancias externas determina-
ron el marco militar-estratégico, como así también la propia evolución
del cuadro político local.
Los países sudamericanos, a pesar de ver recortados sus már-
genes de acción, contaron con una relativa autonomía para la defini-
ción de sus políticas de seguridad. Éstas, a su vez, estuvieron
condicionadas por la evolución de la política interna, al contrario de
lo que se observó en América Central. No fue casual que los años ‘70
hayan sido testigos en América del Sur del período de mayor carrera
armamentista y desarrollo de tecnologías sensibles, alimentado por la
agudización de percepciones conflictivas y disputas de influencia
subregional. Cabe señalar que varios países sudamericanos -la Ar-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
134 Módulo II / Unidad 5
En relación con los temas de la
nueva agenda de seguridad
internacional, conocidos como
amenazas “no militares”, este
tipo de convergencia se vio
reducida, diferenciándose los
dilemas del norte y del sur de
América latina en función del
margen de autonomía
existente con repecto a
Estados Unidos.
gentina, Brasil, Chile- se trans-
formaron en esa época en
activos participantes del mer-
cado internacional de arma-
mentos, actuando como
compradores y vendedores.
En el campo de la tecnología
sensible, se destacaron los
avances logrados por la Ar-
gentina y Brasil en el desa-
rrollo de programas nucleares
y de misiles. Algunos autores relacionan esta escalada con la crisis del
Sistema de Seguridad Interamericano, lo cual es parcialmente correc-
to, pues este sistema pudo haber sido efectivo para evitar una confron-
tación bélica intrarregional pero no para solucionar las disputas que
fomentaban las hipótesis de conflicto de los países latinoamericanos.
Como se analizó anteriormente, la superación de conflictos en
América del Sur estuvo estrechamente relacionada al proceso de rede-
mocratización iniciado en los años ‘80 cuando se crearon las condi-
ciones necesarias para una serie de iniciativas de cooperación e
implementación de medidas de confianza en el campo de la seguri-
dad regional. En su conjunto, las negociaciones intrarregionales en
temas de seguridad correspondieron a un proceso de desmilitariza-
ción de la política latinoamericana, que abandonó sus premisas con-
flictivas sustentadas en preconceptos geopolíticos.
Las nuevas medidas de confianza tuvieron puntos de conver-
gencia con los proyectos de seguridad colectiva y de control de arma-
mentos, que orientaron la política de seguridad de la coalición
vencedora de la Guerra Fría. En efecto, se dio una articulación positi-
va entre las iniciativas de seguridad sudamericanas y los intereses
antiarmamentistas y de no proliferación que entonces predominaban
a nivel global, fuertemente apoyados por Estados Unidos.
En relación con los temas de la nueva agenda de seguridad
internacional, conocidos como amenazas “no militares”, este tipo de
convergencia se vio reducida, diferenciándose los dilemas del norte y
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 135
del sur de América latina en función del margen de autonomía existen-
te con repecto a Estados Unidos. Identificadas como problemáticas
transnacionales o transfronterizas, cuestiones como el tráfico de dro-
gas, la destrucción ambiental y los flujos migratorios estimularon el
surgimiento de nuevos principios del derecho internacional que pusie-
ron en tela de juicio las políticas de seguridad basadas en la defensa
de la soberanía nacional. Asimismo, el peso desigual de estas cuestio-
nes para los diferentes países de la región favoreció una mayor frag-
mentación y la búsqueda de soluciones individuales, haciéndose más
remota la formación de coaliciones intrarregionales. Por eso mismo,
hubo menores resistencias para una actuación más efectiva del Siste-
ma Interamericano.
En el caso de los países andinos, particularmente de Bolivia,
Colombia y Perú, la transferencia de abundantes recursos e instru-
mentos de asistencia militar norteamericanos destinados al combate
del narcotráfico, erosionaron progresivamente las fronteras entre los
intereses de Estados Unidos y las políticas de seguridad locales. La
militarización de esta problemática debilitó la posición original de
estos países, que cuestionaban la aplicación de un tratamiento mera-
mente policial para el tema y defendían la necesidad de soluciones
que contemplaran sus causas económicas y sociales. Si bien esta
divergencia no frenó la acción de Washington en la región, le restó
legitimidad y credibilidad, dificultando la implementación de meca-
nismos más efectivos de cooperación entre las autoridades norte-
americanas y latinoamericanas para enfrentar el problema de las
drogas. Buscando atenuar estas diferencias, el gobierno estadouni-
dense reforzó su política de control de la demanda y fue más caute-
loso en su política asistencialista del lado de la oferta.
Una lógica semejante se manifestó en el tratamiento de la temá-
tica ambiental, que afecta principalmente a los países amazónicos. En
este caso, la proyección internacional de dicha problemática se ha
hecho más extensa que la anterior, tanto en términos de actores guber-
namentales como de instituciones y grupos no gubernamentales. To-
dos los organismos de crédito internacional, la mayoría de las
instituciones políticas representativas, los grupos de interés y las agen-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
136 Módulo II / Unidad 5
cias gubernamentales especializadas que operan en los países
industrializados han incluido entre sus funciones la tarea de corregir
los abusos ambientales en una escala global. El hecho de que se trate
de un tema tan ampliamente difundido incrementó en Estados Unidos
la presión interna hacia una política más rigurosa por parte de los
gobiernos latinoamericanos.
El abordaje internacional del tema ambiental enfrentó un claro
dilema norte-sur que mostraba una dificultad básica: mientras su iden-
tificación como un asunto global se asoció a un proceso de politización
y al diseño de una nueva estrategia económica externa por parte del
norte -lo que le confirió inclusive un sentido de amenaza-, su tratamien-
to no dejó espacio para la incorporación de los matices políticos y
económicos que predominan en el sur. Por ejemplo, su inclusión en las
negociaciones económico-comerciales entre Estados Unidos y México
abrió un importante precedente en cuanto a su instrumentación en
procesos de armonización asimétrica. Al mismo tiempo, la posibilidad
de que este proceso se extienda en la región podrá generar controver-
sias entre los propios países latinoamericanos, al verse presionados y
condicionados de modo diferente por ciertoscompromisos de protec-
ción ambiental.
Finalmente, se debe mencionar la cuestión migratoria, un tema
que hasta ahora ha pertenecido esencialmente a la agenda del
norte de América latina, pero que en un futuro no tan lejano podría
convertirse en un punto sensible en la agenda intrarregional de
América del Sur. Constituyendo un claro ejemplo de lo que previa-
mente se denominó un problema “interméstico”, los flujos migratorios
existentes actualmente entre México, América Central y el Caribe
por un lado, y Estados Unidos por el otro, adquirieron una nueva
dimensión. Los movimientos transfronterizos de trabajadores
indocumentados comenzaron a ser tratados como un problema de
seguridad económica norteamericana a semejanza de lo que ocurre
en la CEE. La previsión de que los habitantes de origen hispano
superarán el 20% de la población total de los Estados Unidos en el
año 2020 disparó una preocupación por frenar la entrada de mano
de obra no calificada. Más allá de su impacto sobre el mercado de
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 137
trabajo local, estas migraciones fueron percibidas como causantes
de tensiones sociales que amenazan la seguridad interna y de acuer-
do con algunas interpretaciones, ésta habría sido una de las princi-
pales motivaciones para que sectores gubernamentales en Estados
Unidos aceptasen la propuesta mexicana de negociar un acuerdo
de libre comercio.
En América del Sur, la relevancia del tema migratorio depende-
rá del futuro de los procesos de integración regional, particularmente
del Mercosur. En este caso, los contrastes demográficos y los indicadores
sociales, especialmente entre la Argentina y Brasil, requerirán una
acción coordinada entre sectores gubernamentales, empresariales y
sindicales, ya que deberán evitarse las distorsiones en los respectivos
mercados de trabajo que fomenten la percepción de que el crecimien-
to de los flujos migratorios entre ambos países deba ser tratado como
una cuestión de seguridad.
3. POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR
3.1. De la transición a la consolidación democrática
Como fue mencionado, las relaciones cívico-militares corres-pondientes al período de transición democrática tuvieron unimpacto directo sobre los cambios y continuidades de las po-
líticas de seguridad en la región. A pesar de que todos los países del
Cono Sur experimentaron procesos de redemocratización, las relacio-
nes cívico-militares evolucionaron de manera diferente en cada caso.
El grado de autonomía y el poder político de las fuerzas armadas en
la Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay ha variado en cada
país de acuerdo con las prerrogativas militares o los nuevos conceptos
de seguridad. La especificidad de las relaciones cívico-militares en
cada caso -producto de negociaciones internas y presiones internacio-
nales que tuvieron lugar durante las distintas etapas de transición y
consolidación democráticas- se reflejó en opciones diferenciadas de
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
138 Módulo II / Unidad 5
política exterior, sobre todo entre la Argentina y Brasil, lo que terminó
generando un proceso de politización en el ámbito regional.
En el caso de la Argentina, el colapso del régimen militar, cau-
sado por su derrota en la Guerra de las Malvinas junto con una desas-
trosa política económica, fue acompañado por un fuerte desprestigio
del poder castrense. La difícil situación de la transición democrática
postergó un debate interno sobre el papel de las fuerzas armadas en
un contexto político pluralista. Durante esta fase (1983-1989) la Ar-
gentina mantuvo su anterior política de defensa, aunque ajustada a
las premisas de la política exterior del gobierno democrático de Raúl
Alfonsín (este último aspecto se analizará en el Unidad 7). Inicialmen-
te, la designación de un Ministro de Defensa civil no fue fácilmente
aceptada por las fuerzas armadas argentinas, ya que esta subordina-
ción era percibida como una injusta capitulación, pues los militares
argentinos sostenían que si bien habían perdido una guerra externa,
habían ganado la guerra interna contra la subversión.
Durante la fase de transición democrática, los militares argenti-
nos fueron excluidos de la toma de decisiones en política exterior, no
obstante lo cual, las fuerzas armadas lograron preservar cierta in-
fluencia en cuestiones de seguridad internacional. El hecho de que la
autonomía tecnológica fuese percibida como una prioridad por el nuevo
gobierno democrático, generó un interés común entre las autoridades
civiles y militares por mantener la industria de armamentos y los pro-
gramas de tecnología sensible. Sin embargo, las precarias condicio-
nes macroeconómicas afectaron severamente los proyectos de la
industria de armamentos, obligando a disminuir su producción o bien
a posponer gran parte de su actividad. Los únicos programas manteni-
dos íntegramente fueron los de desarrollo y construcción del prototipo
del misil Cóndor II y del avión de entrenamiento Pampa 2000.
Considerado por varios analistas como un proceso de transi-
ción “incompleto”, el régimen democrático chileno inaugurado con el
gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990), fue uno de los menos
exitosos de la región a la hora de subordinar el poder militar a la
autoridad civil. Fortalecidos por un desempeño macroeconómico exi-
toso, los militares chilenos lograron retener prerrogativas políticas y
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 139
ventajas económicas que limitaron enormemente el poder de las auto-
ridades civiles. Estas prerrogativas formaron parte de las precondiciones
negociadas entre civiles y militares para poner en marcha la transi-
ción a la democracia. De este modo, las fuerzas armadas chilenas
mantuvieron un control absoluto sobre la política de defensa que les
permitió continuar con una próspera y diversificada industria de arma-
mentos. Estas negociaciones incluyeron, también, una amnistía para
los crímenes políticos cometidos entre 1973 y 1978, la no investiga-
ción del proceso de privatización anterior y la transferencia automáti-
ca del 10% de las exportaciones de cobre a las fuerzas armadas. En
1986, la Ley del Cobre fue reemplazada por una “Ley Reservada”
que duplicó la contribución mínima, mediante la cual se estableció
que en el caso de que las exportaciones del mineral fueran insuficien-
tes para cubrir esta contribución mínima, el Estado debería compen-
sar la diferencia resultante a las fuerzas armadas.
Contrariamente a la experiencia argentina, la transición demo-
crática brasileña fue la más larga del Cono Sur. En este caso, el proce-
so resultó menos costoso para las fuerzas armadas, que mantuvieron
importantes prerrogativas en la política interna y en la política de
defensa. Incluso preservaron su prestigio interno debido a los resulta-
dos de su gestión económica. Además, el consenso cívico-militar en
torno del modelo económico del país sobrevivió al cambio de régimen
político. Este consenso ayuda a explicar por qué los cambios en la
política exterior brasileña fueron menos significativos que los experi-
mentados por otros vecinos del Cono Sur, particularmente la Argenti-
na y Uruguay. Fue en este contexto que una exitosa política de
exportación permitió a los militares brasileños desarrollar una indus-
tria de armamentos que ubicó a Brasil entre los diez mayores
exportadores del mundo a mediados de los ‘80.
Durante el gobierno de José Sarney (1985/1990) la subordi-
nación militar a las autoridades civiles evolucionó muy gradualmente.
La nueva Constitución de 1988 determinó los límites de esta subordi-
nación. La presencia formal de las autoridades militares en el gobier-
no continuó inalterable, lo que les aseguró un poder de veto implícito
y, consecuentemente, los costos generados por las nuevas reglas del
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
140 Módulo II / Unidad 5
juego democrático fueron reducidos para las fuerzas armadas. En
cuanto a la política exterior, las modificacionesintroducidas fueron el
resultado de cuidadosas negociaciones entre el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores y las autoridades militares, que también defendieron
hábilmente sus intereses en otras esferas gubernamentales, como la
tecnológica. Del mismo modo, lograron expandir su presencia en la
región amazónica, un área que se convirtió en una preocupación cre-
ciente para el poder castrense. Aun más, los militares brasileños apren-
dieron a defender sus intereses en el Congreso, buscando aliados
entre los partidos políticos con el fin de influir sobre iniciativas en el
campo de la defensa subordinadas a la aprobación legislativa.
Aunque Uruguay y Paraguay juegan un papel menor en la polí-
tica de seguridad del Cono Sur, es importante subrayar ciertos aspec-
tos vinculados a los desarrollos de sus relaciones internas cívico-militares.
Como se señaló en el capítulo anterior, Uruguay fue el caso más exito-
so de adhesión rápida y no traumática de los militares a la democra-
cia. Sus fuerzas armadas lograron preservar una función institucional
con una interferencia muy limitada en la política interna. En cambio,
en el caso de Paraguay subsistió una cierta tensión cargada de incer-
tidumbre en las relaciones cívico-militares dado que la adhesión de las
fuerzas armadas a los valo-
res democráticos fue lenta y
limitada.
La consolidación de las
instituciones democráticas en
el Cono Sur ha sido un pro-
ceso tan difícil como el reem-
plazo de regímenes militares
por civiles. En todos los ca-
sos, este proceso fue un logro
político costoso con diferen-
tes efectos sobre las relacio-
nes cívico-militares y estuvo,
además, condicionado a las
fórmulas adoptadas para el
La consolidación de las
instituciones democráticas en
el Cono Sur ha sido un proceso
tan difícil como el reemplazo
de regímenes militares por
civiles. En todos los casos, este
proceso fue un logro político
costoso con diferentes efectos
sobre las relaciones cívico-
militares y estuvo, además,
condicionado a las fórmulas
adoptadas para el tratamiento
de los problemas derivados de
las violaciones de los derechos
humanos.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 141
tratamiento de los problemas derivados de las violaciones de los dere-
chos humanos.
Como vimos, la Argentina representó la experiencia más efecti-
va de subordinación militar al control civil durante la etapa de conso-
lidación democrática. Cabe destacar en este caso que el fracaso de
las rebeliones militares de mediados de los años ´80 acentuó la des-
moralización de las fuerzas armadas. Este hecho generó las condicio-
nes políticas para completar el proceso de subordinación militar llevado
a cabo por el gobierno de Carlos Menem (1989-1999).
Este proceso se vio reforzado por los programas de privatización
y racionalización del Estado, que llevaron a la desactivación de la
mayoría de los programas de tecnología militar que habían sobrevivi-
do durante el gobierno de Alfonsín. Por otra parte, la audaz política
militar de Menem estuvo también asociada a su nueva política exte-
rior: el abandono de los programas de tecnología militar y la adop-
ción de nuevas posiciones en materia de seguridad internacional, deben
ser interpretados como señales de una relación más estrecha con Esta-
dos Unidos. Así, tres factores influyeron sobre el nuevo patrón de la
relación cívico-militar argentina: primero, los resultados positivos del
programa de estabilización económica; segundo, un fuerte liderazgo
presidencial; y, tercero, el apoyo explícito otorgado por Estados Uni-
dos a la política militar del gobierno de Menem.
En Chile y Brasil, las relaciones cívico-militares fueron más com-
plejas que en la Argentina. En el primer caso, constituían todavía un
capítulo no resuelto de la democratización del país. La violación de
los derechos humanos durante los años de la dictadura y la resistencia
de los militares a renunciar a las prerrogativas aseguradas en 1989
mediante la concertación lograda entre las fuerzas políticas para acor-
dar la transición a la democracia, se mantuvieron como temas delica-
dos en la política interna de Chile.
Brasil constituyó un caso diferente a los dos anteriores: no fue
un ejemplo de cambio drástico como el argentino ni tampoco de con-
tinuidad forzada como el chileno. Las fuerzas armadas brasileñas se
tornaron una poderosa corporación que adecuó sus prácticas políti-
cas a las reglas del juego democrático. De este modo, los militares se
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
142 Módulo II / Unidad 5
convirtieron en un actor relevante de las políticas interna y exterior,
reaccionando cuando consideraban afectados sus intereses corporati-
vos y los lineamientos básicos de la política de defensa.
Al inicio de la etapa de consolidación democrática brasileña,
se generó la expectativa de una subordinación militar más efectiva al
poder civil y, al mismo tiempo, se esperaba que el Ministerio de Rela-
ciones Exteriores liderara los cambios en la política de seguridad inter-
nacional del país. Al igual que en la Argentina, los nuevos objetivos
de seguridad de Brasil obedecían a nuevas orientaciones políticas y
económicas tanto a nivel interno como internacional. De este modo, el
abandono de las viejas ideologías y de las políticas estatistas daba
lugar a un conjunto de medidas de liberalización y estabilización eco-
nómica.
Pronto se observó una gran dificultad para realizar todos los
cambios anunciados. Se abandonó la idea de modificar las relacio-
nes cívico-militares y se reconoció a las fuerzas armadas como un
actor relevante del proceso de consolidación democrática del país, lo
que les permitió conservar una influencia significativa sobre las premisas
y prácticas de la política de defensa. Por eso mismo, la creación en
1998 del Ministerio de Defensa fue el resultado de amplias negocia-
ciones donde la racionalización burocrática y la mejora de la imagen
internacional de Brasil se convirtieron en los móviles más importantes,
por encima de la subordinación cívico-militar. Por otra parte, el poder
de presión de las fuerzas armadas les permitió alcanzar incrementos
salariales y mantener su capacidad para expresar sus opiniones e
inquietudes en todos los asuntos de política exterior relacionados con
las políticas de defensa.
Las relaciones cívico-militares en Uruguay y Paraguay mantuvie-
ron más o menos el mismo perfil que en la etapa de transición demo-
crática. En Uruguay, el principal problema de los militares fueron sus
limitados recursos económicos para consolidar una misión institucional.
Los recortes presupuestarios restringieron seriamente las actividades
de sus diferentes sectores, imponiendo mayores reducciones de perso-
nal de alto rango y de adquisiciones de nuevo equipamiento. Como
compensación, el gobierno expandió la participación del país en mi-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 143
siones de paz de la ONU y creó una Academia de Entrenamiento de
Fuerzas de Paz en 1994.
Finalmente, en Paraguay se lograron pocos progresos en cuan-
to a reducir el poder político y las prerrogativas de los militares. Para
los gobernantes se tornó difícil separar la política partidaria (Partido
Colorado) de los asuntos militares, perpetuando así la idea de que el
fortalecimiento y la purificación de las instituciones civiles podría pro-
vocar un golpe militar. Asimismo, la voluntad de combatir la corrup-
ción dentro de las fuerzas armadas y su creciente participación en el
tráfico de drogas fue siempre bastante limitada.
3.2. La dimensión externa: la Posguerra Fría
Las políticas de seguridad de los países del Cono Sur, tanto enel pasado como en el presente, han estado directamente vincu-ladas a sus políticas exteriores. El fin de la Guerra Fría introdujo
importantes cambios en esta vinculación para la Argentina y Brasil, y
en menor grado para Chile. En Uruguay y Paraguay, aunque los cam-
bios políticos globales repercutieron en las premisas y en las prácticas
de las políticas exteriores, sus efectos sobrelas políticas de seguridad
han sido menos significativas para la política regional.
Aun cuando el fin de la Guerra Fría fue considerado como un
fenómeno positivo por todos los países de la región, este hecho no
condujo a una interpretación común de las transformaciones ocurridas
en el sistema internacional. Como consecuencia, las políticas exterio-
res de la Argentina y Brasil fueron menos convergentes que durante la
última etapa de la Guerra Fría.
La política exterior argentina siguió premisas muy diferentes
durante los períodos de transición y consolidación democrática. El
gobierno de Menem percibió el fin del sistema bipolar como una opor-
tunidad para redefinir objetivos de política internacional. Entre ellos
se destacó la búsqueda de una relación más estrecha con Estados
Unidos. El gobierno argentino prontamente adhirió a los principales
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
144 Módulo II / Unidad 5
regímenes de no proliferación, destacándose el Régimen de Control
de Tecnología Misilística (MTCR) y el Tratado de No Proliferación (TNP).
Tanto las decisiones de política exterior como las de política de segu-
ridad estuvieron fuertemente influenciadas por el acercamiento a los
Estados Unidos. Esto explica la decisión argentina de apoyar a Esta-
dos Unidos en numerosas iniciativas multilaterales y unilaterales, así
como su interés de establecer un vínculo con la OTAN. En diferentes
ocasiones, esta orientación pronorteamericana distanció a la Argenti-
na del resto de América latina, particularmente en asuntos de seguri-
dad. Ejemplos en este sentido fueron el respaldo argentino a la
intervención militar en Haití en 1999 y a la continuidad de la exclu-
sión de Cuba del Sistema Interamericano. En lo referente a cuestiones
de seguridad, el Ministerio de Relaciones Exteriores contó con la cola-
boración del Ministerio de Defensa, aunque el entendimiento entre
ambas agencias gubernamentales no fue siempre fácil. La cuestión
más importante compartida por ambos ministerios fue la participación
argentina en operaciones de paz de la ONU.
En Brasil, la política exterior y de seguridad internacional se
desarrolló de modo diferente. El tratamiento de sus asuntos internacio-
nales resultó fundamentalmente de una compleja interacción entre
determinantes externos y percepciones e intereses internos. Aunque
ocasionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores estuvo dirigido
por funcionarios no diplomáticos, la corporación diplomática logró
preservar su influencia y legitimidad como el principal actor en la
toma de decisiones de política exterior. El protagonismo de Itamaraty
se apoyó en un sistema de creencias que ha caracterizado la política
exterior de Brasil desde mediados de la década del ‘70. En los últimos
años, la Cancillería logró conservar un importante nivel de autonomía
al tiempo que expandió gradualmente su interacción con diversos gru-
pos sociales y otras agencias gubernamentales.
Desde la Guerra del Golfo, los cambios introducidos en materia
de seguridad internacional evolucionaron lentamente. A partir de en-
tonces, la polí tica exterior de Brasil inició un proceso de
reacomodamiento en el cual las transformaciones estratégicas globales
repercutieron en ella pero no lograron alterar su esencia. Junto a la
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 145
creencia de que la continuidad y el consenso eran fundamentales para
lograr credibilidad internacional, surgieron nuevas prioridades de
política exterior y las percepciones de Brasil con respecto al nuevo
orden mundial fueron gradualmente ajustadas.
Así, Brasil flexibilizó su discurso oficial sobre las tensiones Nor-
te-Sur, buscando desempeñar el papel de “constructor de consenso”
entre ambos extremos de la comunidad internacional. Con esta pers-
pectiva, inició una campaña para lograr un asiento permanente en el
Consejo de Seguridad de la ONU. La candidatura brasileña se ha
basado en la idea de que el Consejo de Seguridad debe contar con
una representación más equitativa del Norte y del Sur para aumentar
su legitimidad y eficacia en los asuntos mundiales.
El ajuste gradual de las premisas de la política exterior de Brasil
fue particularmente complejo en los asuntos de seguridad internacio-
nal. Luego de haber expandido sus compromisos regionales de no
proliferación, el gobierno de Cardoso asumió una mayor responsabi-
lidad para controlar las exportaciones de tecnología sensible. Este
hecho permitió la adhesión de Brasil al Régimen de Control de Tecno-
logía Misilística (MTCR) y al Tratado de No Proliferación (TNP).
En el contexto interamericano se manifestaron diferencias entre
Brasil y Estados Unidos respecto de los asuntos de seguridad, dado
que el primer país se resistió a ampliar la agenda de seguridad regio-
nal y global para incluir las llamadas amenazas no militares.
En el frente interno, las políticas de seguridad internacional de
Brasil se vieron condicionadas por las presiones y los intereses de los
militares. El nacionalismo con-
tinuó siendo una fuente impor-
tante de cohesión dentro de
las fuerzas armadas, produc-
to de la valorización de los
atributos geoestratégicos del
país y del temor a una mayor
presencia militar de Estados
Unidos en Sudamérica. Esta
inquietud se acrecentó con las
En el contexto interamericano
se manifestaron diferencias
entre Brasil y Estados Unidos
respecto de los asuntos de
seguridad, dado que el primer
país se resistió a ampliar la
agenda de seguridad regional
y global para incluir las
llamadas amenazas no
militares.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
146 Módulo II / Unidad 5
operaciones militares norteamericanas vinculadas a la lucha contra el
narcotráfico en la región, con el establecimiento de bases de radares
en otros países amazónicos y, más recientemente, con el lanzamiento
del Plan Colombia.
Con respecto a los asuntos mundiales, el pensamiento militar
brasileño percibió el antagonismo Norte-Sur como la contradicción
global predominante en el nuevo orden internacional. En este sentido,
se puso de manifiesto una particular preocupación por las dificultades
para acceder a la tecnología de punta de los países industrializados,
denunciando que existiría un “cartel del conocimiento” en la política
mundial. Este tipo de percepciones no impidió que las fuerzas arma-
das brasileñas ampliasen su participación en las misiones de paz de
la ONU, especialmente en países africanos de habla portuguesa
(Angola y Mozambique) con los cuales existe una familiaridad cultural
y lingüística, profundizada a partir de los años ‘70 con una presencia
diplomática y económica significativa. Brasil participó en la Misión de
Observadores de la ONU en El Salvador (ONUSAL), en la de
Mozambique (ONUMOZ) y en Angola (UNAVEM). Hasta diciembre
de 1994, sólo 150 oficiales brasileños habían participado en misio-
nes de paz, un contingente mucho más reducido que el argentino
(1.300) y el uruguayo (930). En 1995, sin embargo, Brasil envió 1.000
oficiales a Angola y su actuación ganó luego relevancia en Timor del
Este.
La internacionalización de las políticas ambientales y su inclusión
en la nueva agenda de seguridad global también generaron preocupa-
ciones en círculos militares brasileños, que tienden a interpretar como
un recorte de la soberanía los enfoques globalistas que consideran a la
región amazónica una fuente de preocupación ecológica mundial. En
realidad, este tema se volvió extremadamente complejo en la política
interna brasileña, tanto que abarcó un conjunto diversificado de actores
gubernamentales y no gubernamentales. Al respecto, las fuerzas arma-
das lanzaron un proyecto para establecer un amplio sistema de monitoreo
y comunicación que incluye la instalación de gran cantidad de radares,
satélites y censores aéreos. Bajo la denominación de SIVAM (Sistema
de Vigilancia de la Amazonia), este programa ha sido considerado una
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 147
reacción contra la idea de una “internacionalización”de la Amazonia
y su propósito es: controlar el tráfico de drogas y las actividades fronte-
rizas de contrabando, supervisar la seguridad de las poblaciones indí-
genas, preservar los recursos ambientales y asegurar una presencia
más efectiva en un área de cinco millones de kilómetros de fronteras
abiertas. Al mismo tiempo, se puso de manifiesto el interés de sectores
políticos y gubernamentales brasileños en alcanzar una integración más
efectiva entre el territorio de la Amazonia y el resto del país. Entretanto,
la creciente importancia de la región amazónica en la política interna
ha sido una motivación de peso para la profundización de los vínculos
políticos y económicos con otros vecinos del área, en especial con Vene-
zuela.
En el caso de Chile, existe una clara distinción entre la política
exterior y la política de seguridad internacional que resulta de las
tensiones en las relaciones cívico-militares. Mientras el Ministerio de
Relaciones Exteriores ha apoyado todas las iniciativas destinadas a
fortalecer los regímenes e instituciones multilaterales interamericanas,
las autoridades militares han defendido una postura más prudente,
buscando preservar un margen de maniobra para desarrollar pro-
yectos autónomos. Desde la perspectiva militar chilena, el Estado-
nación es todavía un concepto esencial y, por lo tanto, la seguridad
internacional debe estar estrechamente asociada a la política de
defensa nacional. En política exterior, Chile ha adoptado un enfo-
que globalista que reconoce la creciente importancia de las amena-
zas no militares, y su diplomacia ha sido activa en promover la
flexibilización del principio de la soberanía nacional frente a situa-
ciones en las que la democracia y los derechos humanos se encuen-
tran amenazados. Al respecto, cabe mencionar que el gobierno
chileno fue uno de los principales impulsores de la resolución 1080
de la OEA, que propugna una respuesta conjunta de los países del
hemisferio ante una alteración del orden institucional en alguna de
las naciones miembro.
El fortalecimiento de los vínculos entre la Argentina y Brasil fo-
mentados por el Mercosur produjo nuevos acercamientos y diferen-
cias en el campo de la política internacional. Muchas disonancias en
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
148 Módulo II / Unidad 5
cuestiones de seguridad inter-
nacional habían sido despe-
jadas desde que Brasil
introdujera cambios en su
política exterior con el aban-
dono de posiciones defensi-
vas frente a las presiones de
Estados Unidos. En conse-
cuencia desaparecieron las discrepancias de amplio espectro como
las que emergieron al inicio de los años ‘90, aunque se mantuvieron
algunos puntos específicos de desacuerdo.
Dos temas se tornaron particularmente delicados: la posición
de ambos países frente a una posible ampliación del Consejo de
Seguridad de la ONU y las negociaciones de la Argentina con los
Estados Unidos para convertirse en un aliado militar extra OTAN. En
el primer caso, la posición oficial argentina se opuso a que Brasil
fuera el único país latinoamericano que ocupara un lugar permanen-
te en el Consejo, interpretando esta eventualidad como un aconteci-
miento que desequilibraría la correlación de fuerzas en la región. En
el segundo, la percepción por parte de la diplomacia brasileña fue
que la negociación argentino-norteamericana, además de su sentido
simbólico, crearía condiciones poco deseables de estímulo a una
mayor presencia militar de Estados Unidos en la parte sur del conti-
nente americano.
El fortalecimiento de los
vínculos entre la Argentina y
Brasil fomentados por el
Mercosur produjo nuevos
acercamientos y diferencias en
el campo de la política
internacional.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 149
La democratización y las
iniciativas de cooperación
económica en el Cono Sur
permitieron mejorar las
condiciones de paz y
seguridad en la región pero
no condujeron a un proceso de
integración en este campo.
3.3. La dimensión regional
La democratización y las iniciativas de cooperación económicaen el Cono Sur permitieron mejorar las condiciones de paz yseguridad en la región pero no condujeron a un proceso de
integración en este campo. Los acuerdos de integración intrarregional
dieron lugar a un nuevo capítulo en la política de seguridad del
Cono Sur como parte de las externalidades producidas por la ex-
pansión de las relaciones económicas; a la vez que la existencia de
regímenes democráticos y la creciente interdependencia entre los
países de la región, representan un elemento suficientemente pode-
roso para neutralizar el impacto de las diferencias políticas
interestatales.
En cuanto a los pequeños Estados del Cono Sur, llama la aten-
ción su actuación contrastante en la política de seguridad regional.
Paraguay ha sido una fuente permanente de preocupación para la
Argentina y Brasil. En primer lugar, por la presencia dominante de los
militares en su política interna y, en segundo término, por el
involucramiento de sus fuerzas armadas en el narcotráfico. Uruguay,
en cambio, no ha representado una amenaza para sus vecinos debi-
do a su estabilidad política y al bajo perfil de sus fuerzas armadas en
los asuntos internos.
Las diferencias entre las políticas exteriores de la Argentina y
Brasil no impidieron que ambos incrementaran las medidas de con-
fianza en el área de la proliferación nuclear. Después de cinco años
de negociaciones, los dos países firmaron en Foz de Iguazú, a finales
de 1990, un acuerdo de sal-
vaguardas mutuas por el cual
inspeccionarían sin restriccio-
nes sus respectivas instalacio-
nes nucleares. Este acuerdo
representó un gran avance
estratégico dadas sus repercu-
siones a nivel bilateral, regio-
nal y global. Terminaba así
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
150 Módulo II / Unidad 5
La Argentina es el país que ha
demostrado mayor interés en
entrelazar la integración
económica con la seguridad
regional.
una etapa iniciada en 1980 con los Convenios de Cooperación Nu-
clear y luego fortalecidos por los gobiernos de transición democráti-
ca, sobre la base de la confianza mutua y del aumento de la
cooperación. Se daba un paso relevante para la plena adhesión por
parte de ambos países al Tratado de Tlatelolco, anunciándose el co-
mienzo de gestiones para la actualización y perfeccionamento del
texto del Tratado. Por útimo, a nivel global se atenuaban las descon-
fianzas por parte de los países industrializados, originadas por las
resistencias de la Argentina y Brasil a adherise al Tratado de No Pro-
liferación de Armas Nucleares (TNP), algo que hasta hoy no fue logra-
do en el caso de India y Paquistán. El acuerdo entre la Argentina y
Brasil es conocido como Acuerdo Nuclear Cuatripartito, porque
involucra a los dos países, a la Agencia Internacional de Energía Ató-
mica (AIEA) y a la agencia de inspección argentino-brasileña. Su con-
tenido es semejante a otros convenios internacionales que establecían
modalidades de salvaguardas especiales sin responder a los requeri-
mientos rígidos del modelo TNP. Su vigencia se dio a partir de febrero
de 1994, después de su aprobación por el Congreso brasileño.
La Argentina es el país que ha demostrado mayor interés en
entrelazar la integración económica con la seguridad regional. Desde
principios de los años ‘90 los círculos académicos, militares y diplo-
máticos han impulsado la idea de crear un sistema de seguridad para
el Cono Sur. La falta de progresos en este sentido incrementó las pre-
ocupaciones del país por la posibilidad de un creciente desequilibrio
militar frente a sus vecinos. Chile es el país que representa la mayor
preocupación para la Argentina debido a su continua producción y
adquisición de armamentos y al mantenimiento de una política de
defensa que implica hipótesis de conflicto con todos sus vecinos. Con
Brasil, en cambio, se consi-
dera que ya no existen hi-
pótesis de conflicto y, por
lo tanto, debería desarro-
llarse gradualmente una
alianza estratégica. Para
ellose requiere, desde el
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 151
punto de vista argentino, una reducción equilibrada de las armas con-
vencionales así como también el establecimento de un mecanismo
permanente de intercambio de información sobre proyectos espacia-
les y misilísticos. Los militares argentinos continúan impulsando pro-
gramas de cooperación orientados a la consolidación de los vínculos
en el campo de la seguridad con su contraparte brasileña.
Las fuerzas armadas chilenas fueron al principio menos entu-
siastas que sus colegas argentinos acerca de la integración regional y
sus efectos sobre las políticas de seguridad. La percepción dominante
entre los militares trasandinos es que los Estados tienen intereses dife-
rentes que limitan la complementación y cooperación regional. De
este modo, la cooperación en el área de seguridad con países vecinos
estaba condicionada por las políticas de defensa nacional. Paradóji-
camente, esta percepción sobre el Estado-nación de los militares chile-
nos coexistía con decisiones de política exterior adoptadas por la
Cancillería que favorecían la cooperación hemisférica en materia de
seguridad.
Para Brasil, el Cono Sur es parte de una agenda de seguridad
regional y global más amplia. Desde que abandonó el alineamiento
militar con Estados Unidos a mediados de los ‘70, la Argentina se
convirtió en su socio más importante en materia de cooperación sobre
seguridad bilateral. Esta cooperación no sólo intensificó las condicio-
nes de paz y estabilidad en Sudamérica sino que sirvió para fortale-
cer la credibilidad de Brasil ante la comunidad internacional. Además,
la cooperación con la Argentina permitió a Brasil consolidar un clima
pacífico en sus fronteras del sur y de este modo hacer frente a las
amenazas a la seguridad que se presentan a lo largo de las fronteras
del norte del país. La problemática situación en la Amazonia, junto
con las inquietudes originadas por los nuevos enfoques globales sobre
medio ambiente, han desplazado los intereses de los militares brasile-
ños desde la frontera sur a la norte.
Pero las diferencias entre las opciones de política exterior y de
seguridad de la Argentina y Brasil a partir de los años ‘90 introduje-
ron un nuevo elemento de preocupación en el ambiente diplomático y
militar de Brasil. La principal inquietud es que la Argentina llegue de-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
152 Módulo II / Unidad 5
masiado lejos en su política de desarme unilateral, generando una
situación inconveniente de desequilibrio en el área que obligue a sus
vecinos a seguir el mismo camino. Además, ciertos sectores de las
fuerzas armadas brasileñas perciben la falta de convergencia entre
las políticas exteriores de ambos países como un impedimento a la
expansión de la cooperación militar. Sin embargo, reconocen que la
cooperación en seguridad será una consecuencia natural y necesaria
de la integración económica regional. Finalmente, cabe destacar la
posibilidad de que Brasil asuma el estatus de potencia regional. Su
creciente presencia económica y diplomática en Sudamérica, tendría
una repercusión inevitable sobre la política regional.
A pesar de la desarticulación de las hipótesis de conflicto en los
últimos quince años y de una interacción intergubernamental e
intersocietaria sin precedentes, todavía queda un largo camino por
delante para lograr una integración en el ámbito de la seguridad. Por
cierto, éste será un recorrido accidentado que dependerá de la evolu-
ción de los contextos interno, internacional y regional. La democrati-
zación es una condición importante pero no suficiente para profundizar
la cooperación en materia de seguridad en el Cono Sur. En efecto, los
diferentes patrones de relaciones cívico-militares que se observaron
durante la consolidación democrática no contribuyeron a desarrollar
una identidad común ni una misión compartida entre las fuerzas arma-
das de la región. Estos hechos demuestran las dificultades para avan-
zar hacia una integración política y de seguridad en el corto y mediano
plazo.
Sin embargo, al constituir una zona “sin guerras” y un área
estratégica marginal en los temas globales, las diferencias en política
exterior no adquieren un sentido trascendente para la seguridad re-
gional. Las medidas de confianza mutua, las negociaciones de no
proliferación nuclear entre la Argentina y Brasil iniciadas a mediados
de los ‘80 -consideradas hoy en día un ejemplo de zonas libres de
armas nucleares- y la democratización -que impulsó mecanismos de
acuerdo pacíficos fortaleciendo una “cultura” del legalismo en esta
región- han consolidado las bases para la paz y la estabilidad
interestatal en el Cono Sur. En realidad, si bien la cooperación en
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 5 153
temas de seguridad y la democratización no han conducido a la inte-
gración en el área de seguridad, resultaron efectivas para disminuir la
desconfianza y la animosidad previas entre los estados del Cono Sur,
especialmente entre la Argentina, Brasil y Uruguay.
Dada la menor convergencia en materia de política exterior, los
factores económicos han sido la fuente más importante de identifica-
ción de intereses comunes en esta región. Así, la convivencia entre
dinámicas de fragmentación en el plano de la política de poder y de
integración en el plano de la interdependencia, viene generando una
dinámica compleja y múltiple en las vinculaciones subregionales, es-
pecialmente entre la Argentina y Brasil. Al tiempo que se observan
discordancias poco triviales como las que fueron mencionadas, se
constata una contaminación positiva del proceso de asociación en
diversos campos, incluido el de las políticas de defensa. Al respecto,
programas bilaterales de cooperación proliferan en las áreas de infra-
estructura, energía, tecnología, educación y cultura.
También debe destacarse la dinámica creada entre las fuerzas
armadas de ambos países, que ganó un sentido espontáneo y poco
tiene que ver con la idea de crear un sistema interamericano de segu-
ridad cooperativa defendido al inicio de los años ‘90 por la Argenti-
na, con relativo respaldo de Washington (de hecho las diferencias
entre la Argentina y Brasil suscitadas por esta idea explican en parte
por qué el gobierno argentino terminó optando por un acuerdo militar
solitario con los Estados Unidos). La actual cooperación militar argen-
tino-brasileña no está dirigida a la construcción de una instancia
institucional de defensa, sino que se trata esencialmente de un conjun-
to de medidas de confianza que reflejan positivamente el proceso de
asociación bilateral en curso. La interacción entre los ejércitos argenti-
no y brasileño se desarrolla en el plano internacional, en el ámbito de
las operaciones de paz de la ONU y , en el plano regional, a través
de la realización de operaciones conjuntas en las zonas fronterizas.
También se han expandido los ejercicios navales dirigidos a mejorar
la defensa del Atlántico Sur, mientras que las fuerzas aéreas de la
Argentina y Brasil han intensificado su cooperación para permitir un
control común del espacio aéreo, así como la concepción de progra-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
154 Módulo II / Unidad 5
Como fue mencionado, el
objetivo de la actual
cooperación militar
subregional no es el de crear
un mecanismo
institucionalizado de defensa
o una comunidad plural de
seguridad.
mas de tecnología espacial.
Otro campo de cooperación
importante se desarrolla en-
tre las autoridades policiales
y de justicia para un mayor
control del narcotráfico. En
este contexto, se busca ase-
gurar una base operativa
mínima en torno de posicio-
nes e intereses comunes en el campo de las políticas de defensa. Para
ello, anualmente se debaten nuevos enfoques de seguridad en simposios
estratégicos desarrollados por equipos militares de alto nivel de la
Argentina y Brasil. En relación con esto, en 1997 los dos países crea-
ron una “Comisión Permanente de Coordinación”para cuestiones de
defensa mutua.
Como fue mencionado, el objetivo de la actual cooperación
militar subregional no es el de crear un mecanismo institucionalizado
de defensa o una comunidad plural de seguridad (éste será el tema
que trataremos en la última Unidad). No obstante, los programas co-
operativos recientes que surgieron del proceso de integración regio-
nal han aumentado la confianza y la transparencia entre los militares
del Mercosur. Desde el punto de vista conceptual, las doctrinas milita-
res han disminuido su antagonismo con la idea de generar una zona
de paz en el Cono Sur, a la vez que se abandonaron posiciones con-
flictivas a la luz del reconocimiento compartido de que las amenazas
externas en el Cono Sur son mínimas o inexistentes, y que las políticas
de defensa de la región están comprometidas con el mantenimiento
del orden democrático.
1. ¿Cuáles fueron los efectos de la ola democratizadora en las
políticas de integración?
2. ¿Qué rol ocupan actualmente las hipótesis de conflicto en
América latina?
3. ¿A qué se alude cuando se habla de amenazas no militares
y qué peso tienen en la agenda hemisférica?
4. ¿Qué papel le cabe a la relación Argentina-Brasil, en la
construcción de un escenario regional más cooperativo?
5. ¿Cuáles son las posturas de la Argentina y Brasil en cuanto
a entrelazar la integración económica con la seguridad regional?
6. ¿El Cono Sur tiende hacia la formación de mecanismos
institucionalizados en el plano de la Defensa y de la Seguridad? Fun-
damente su respuesta.
AUTOEVALUACIÓN
Unidad 5 / Autoevaluación 155
El Mercosur constituye la
principal experiencia en
América del Sur de la llamada
“segunda ola de integración
regional”. Creado en 1991,
enfrentó a partir de 1996 la
etapa más difícil de su
conformación.
Módulo II / Unidad 6 157
1. INTRODUCCIÓN
E l Mercosur constituye la principal experiencia en América delSur de la llamada “segunda ola de integración regional”. Crea-do en 1991, enfrentó a partir de 1996 la etapa más difícil de
su conformación. El paso a una agenda compleja, a medida que se
iban completando las reducciones arancelarias, puso de relieve las
diferencias que prevalecían para avanzar en la integración de los
sectores de servicios, el acceso a los mercados financieros, la armoni-
zación fiscal y la coordinación macroeconómica. Paralelamente, en
este mismo período se registraron los progresos más importantes de la
agenda externa del Mercosur. Se firmó un acuerdo marco con la Unión
Europea, se estableció la pertenencia parcial de Chile y Bolivia, y se
afirmó como bloque en el ámbito de las negociaciones del ALCA.
A partir de los años ‘90, la literatura académica sobre regiona-
lismo, incluso en los países industrializados, comenzó a citar al Mercosur
como el principal ejemplo de “Integración Sur-Sur”. A su vez, el peso
político del Mercosur cobró relevancia en las negociaciones
hemisféricas, desde una estrategia defensiva.
El sentido de continui-
dad constituye otro atributo de
este proceso de integración
regional. Desde su lanzamien-
to, jamás dejó de estar en la
cima de la lista de priorida-
des de sus países miembros
en materia de política exte-
rior. Se trata de una situación
UNIDAD 6
LA CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DEL MERCOSUR
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
158 Módulo II / Unidad 6
La integración regional del
Cono Sur no abarca solamente
temas comerciales.
Actualmente, todas las
políticas públicas de sus socios
comprenden una agenda
subregional (educación,
cultura, salud, medio
ambiente, obras públicas,
seguridad, turismo, etc.).
inversa a lo que ocurría en
los años ‘60 y ‘80, cuando
la integración regional se con-
virtió en el instrumento de uso
político esporádico de los lí-
deres de turno. Actualmente,
el Mercosur representa para
sus principales socios una
“política de Estado”. En los
últimos diez años, el grupo ya
convocó a veinte reuniones cumbre y más de una decena de encuentros
presidenciales extraordinarios, revelándose como un canalizador de
energía política sin precedentes para la Argentina y Brasil. Al mismo
tiempo, el proceso se volvió una valiosa fuente de capital político para
la inserción regional y mundial de sus socios.
La integración regional del Cono Sur no abarca solamente
temas comerciales. Actualmente, todas las políticas públicas de sus
socios comprenden una agenda subregional (educación, cultura,
salud, medio ambiente, obras públicas, seguridad, turismo, etc.).
Acompañando esta dinámica expansiva, se observa una creciente
incorporación por parte de las provincias (Estados) que buscan crear,
en el proceso asociativo, su propia agenda. No obstante, se trata
de un proceso anárquico que carece de una orientación institucional.
Los países miembros establecieron un vínculo directo entre la
defensa de la democracia y la integración regional. Más allá de su
sentido interdemocrático, el Mercosur pasó a proyectarse como una
“Zona de Paz”. Esta identidad contrasta notablemente con la subregión
andina, en la cual prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad que
amenaza las condiciones de seguridad del área.
En resumen, el Mercosur construyó en diez años su identidad
política y económica. Sin embargo, se avanzó más en el análisis y en
el debate sobre su significado económico que sobre su identidad
institucional. A medida que se profundizan y diversifican los temas de
su agenda, se torna importante comprender las consecuencias políti-
cas del proceso de integración subregional.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 159
2. LA ESPECIFICIDAD POLÍTICA DEL MERCOSUR
La formación del Mercosur constituye el único caso en el que secombinan, simultáneamente, procesos de consolidación demo-crática y de formación de una zona de paz con la creación de
un espacio económico común. La dimensión política del Mercosur sur-
ge precisamente de esta combinación.
A los efectos de establecer una comparación pueden mencio-
narse los casos del sur de Europa para los cuales, sin embargo, la
integración regional ya era una realidad avanzada cuando los paí-
ses de la subregión (Portugal, España y Grecia) adhirieron al siste-
ma de democracias de mercado y a la Comunidad Europea. El
ejemplo de Australia-Nueva Zelanda también es útil para señalar
la unicidad de la experiencia del Mercosur, especialmente de la
vinculación Argentina-Brasil. En ese caso, el funcionamiento de re-
gímenes democráticos constituía un presupuesto político-institucional
previamente consolidado y que guardaba relación con el tipo de
colonización y con la participación de ambos países en el
Commonwealth Británico.
La vinculación entre los procesos de consolidación democrática
de los países miembros del Mercosur y el de integración, se tornó
crecientemente compleja en función de la sobreposición establecida
entre la multiplicidad de actores presentes en el proceso de asociación
y los desafíos enfrentados internamente en ambos países. El desarrollo
de una agenda “interméstica”, natural en cualquier dinámica de cons-
trucción de un espacio económico regional, se tornó un proceso lento
e incompleto en el caso del Mercosur. Así las soluciones políticas
intergubernamentales se convirtieron en el elemento “formateador” del
perfil político de la asociación, creándose una total sobreimposición
entre el desempeño de los gobiernos de ambos países -sus condicio-
nes de gobernabilidad- y el compromiso político con la integración
subregional.
Un análisis político del Mercosur debe partir de su caracteri-
zación como un proceso intergubernamental, sobre el cual han in-
fluido factores exógenos y endógenos. Los primeros comprenden
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
160 Módulo II / Unidad 6
las políticas económicas, las políticas exteriores y las dinámicas
políticas internas de cada Estado miembro; los segundos se refie-
ren a los aspectos institucional-burocráticos, socioeconómicos y
político-ideológicos vinculados con los procesos de integración re-
gional. Dado que el eje Argentina-Brasilconstituye el núcleo políti-
co del proceso asociativo, el peso de los factores señalados,
particularmente los de carácter exógeno, no es igual para todos los
Estados miembros.
Al mismo tiempo, no hay que perder de vista los condicionantes
externos resultantes de la economía política internacional. Para los
países que participan de esta iniciativa, la vinculación con el proce-
so de globalización, constituye el principal incentivo para la adop-
ción de una estrategia de regionalismo abierto. Utilizada como un
instrumento para estimular nuevas oportunidades de comercio e in-
versiones, esta asociación fue percibida como un medio para perfec-
cionar la competitividad internacional de sus socios. Pese a que un
proceso integracionista de esta naturaleza genera situaciones
crecientemente homogéneas, la permanencia de heterogeneidades
nacionales le otorga al Mercosur su especificidad política. Esta espe-
cificidad está dada en función de tres aspectos políticos claves: la
actuación de sus diferentes actores (burocráticos, políticos y socia-
les), sus temas de politización y su base de sustentación ideológica.
3. LOS ACTORES
Se pueden identificar dos tipos de actores en el Mercosur: losde primero y los de segundo nivel, diferenciándose según elgrado de participación, el cual está determinado por
condicionantes económicos y políticos y por el formato institucional del
propio proceso asociativo. En el primer nivel se ubican los sectores buro-
cráticos, los grupos empresarios y las máximas dirigencias políticas; en el
segundo se sitúan los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las
pequeñas y medianas empresas y los segmentos técnico-académicos.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 161
3.1. Actores de primer nivel
3.1.1. Los agentes gubernamentales
Más allá de una pequeña burocracia para fines administra-tivos que opera desde una Secretaría en Montevideo, entodos los países miembros del Mercosur existe un cuerpo
de funcionarios gubernamentales en los ministerios de relaciones exte-
riores y en las agencias económicas especializadas, que conducen el
proceso de integración subregional. Los primeros diplomáticos
involucrados en el proceso poseían la experiencia de la ALALC-ALADI
como la principal escuela de formación para el desempeño de esta
tarea. En los últimos diez años, nuevas generaciones de diplomáticos
participaron en los procesos de negociación juntamente con técnicos
y burócratas de otras agencias gubernamentales. Así, en todos los
países miembros se dio una nueva dinámica interburocrática con gra-
dos variados de coordinación. Para la mayoría de los funcionarios
vinculados con temas de integración, el Mercosur es un proceso de
aprendizaje espontáneo, donde las posiciones e intereses nacionales
deben armonizarse con los de un proceso de negociación subregional.
Durante la primera mitad de los años ´90, las negociaciones
intergubernamentales en torno del Mercosur fueron el campo más ac-
tivo de la diplomacia económica de sus países miembros. A partir del
lanzamiento de la Agenda ALCA y de la creación de la OMC en
1996, se generaron otros dos espacios privilegiados para la diploma-
cia económica. En el caso del Mercosur, los equipos técnicos operan
desde las cancillerías y además dependen de la aprobación de sus
respectivos gobiernos, a los que deben rendirles cuenta sobre el resul-
tado de cada negociación. Asimismo, cuando se cumple una agenda
común de negociaciones, como ocurre en el ámbito de los diferentes
subgrupos de trabajo, los avances logrados resultan simultáneamente
de entendimientos inter e intragubernamentales.
El dinamismo del proceso subregional ha generado nuevos
desafíos para los diplomáticos, particularmente en lo que respecta a
los intereses y presiones que surgen en el frente interno. Este tipo de
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
162 Módulo II / Unidad 6
desafío está relacionado con el carácter “interméstico” de un proceso
de integración, a medida que se amplía y se profundiza su agenda.
En este caso, las cancillerías deben enfrentar presiones e intereses
internos provenientes de tres ámbitos:
a) Otras agencias del Estado -principalmente económicas- que
tienen una creciente injerencia en las negociaciones intergu-
bernamentales, tornándose cada vez más importante la coordinación
interburocrática con otros ministerios. La diversificación de la agenda
del Mercosur lleva a la presencia activa no sólo de los ministerios
económicos, sino también de otras áreas como Justicia, Educación y
Cultura. En este contexto, se creó una vinculación de cuestiones que
muchas veces erosiona la frontera entre lo internacional y lo nacional,
y entre la política y la economía. Diversas cuestiones como disputas
fronterizas, uso compartido de fuentes energéticas, asuntos ambienta-
les, comunicaciones, seguridad y política internacional se vincularon
en forma creciente con la creación de un espacio económico amplia-
do. Los ministerios económicos ya han creado un espacio propio de
negociaciones a partir de los mayores grados de interdependencia en
las áreas de inversiones, operaciones financieras y gestión
macroeconómica.
b) Los intereses sociales afectados positiva o negativamente por
las negociaciones intergubernamentales. Los contactos y las consultas
con sectores empresarios locales se volvieron decisivos para los enten-
dimientos entre los países de la región a partir del fin de la liberaliza-
ción comercial automática.
c) Los gobiernos estaduales/provinciales de regiones beneficia-
das o perjudicadas por el avance del proceso de integración. Se des-
tacan dos tipos de provincias, las que se encuentran en regiones
fronterizas y aquéllas con producciones más afectadas por la asocia-
ción intrarregional. Para atender esta problemática se creó un grupo
que reúne seis provincias argentinas que conforman la Comisión Re-
gional de Comercio Exterior del Nordeste Argentino (CRECENEA:
Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe) y cuatro
estados brasileños que conforman el Consejo de Desenvolvimento do
Sul (CODESUL: Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul y Santa
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 163
Catarina) para profundizar los vínculos entre ambas regiones. En el
caso de Brasil, las provincias que comparten fronteras con los socios
del Mercosur son justamente las que más han sufrido el impacto del
proceso de integración.
3.1.2. El empresariado
E l segmento empresario representa los intereses de los gruposeconómicos de mayor peso o de las empresas transnacionalesque operan en la subregión. Al abandonar posiciones defensi-
vas motivadas por políticas proteccionistas, este segmento se mostró
interesado en la ampliación de redes transfronterizas que le permitie-
ran combinar el impacto de las políticas de estabilización con acuer-
dos preferenciales de comercio.
En este campo, se debe diferenciar la actuación de las empre-
sas transnacionales, los grandes grupos nacionales, y los medianos y
pequeños productores. El primer segmento goza de un alto grado de
autonomía, y ha adoptado estrategias de regionalización que podrían
implementarse en forma independiente respecto del proceso de inte-
gración regional. El segundo grupo representa la mayor fuente de
presión en las negociaciones intergubernamentales y ha buscado una
estrategia que equilibre el impacto de los procesos de reforma interna
con las oportunidades generadas por un mercado ampliado. Las es-
trategias y las alianzas empresariales en el caso de ambos sectores
poseen cierto grado de autonomía frente al proceso de negociación
intergubernamental.
El interés de las medianas y pequeñas empresas (PYMES) por
los procesos de integración subregional, está en gran medida determi-
nado por su capacidad de vinculación con los segmentos menciona-
dos. La principal fuente de oportunidades para estas empresas reside
en el proceso de tercerización impulsado por las industrias de gran
tamaño -nacionales e internacionales- que abre espacios para los lla-mados nichos de especialización intraindustrial.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
164 Módulo II / Unidad 6
Entre las decisiones adoptadas
en la reunión de Ouro Preto a
fines de 1994, se destaca la
creación de un Foro Consultivo
Económico Social, cuya
principal función es dar mayor
organicidad y sentido regional
a los intereses empresariales.
A partir de los años
‘90 se produjo un importan-
te incremento en las vincula-
ciones interempresarias
mediante los acuerdos de dis-
tribución, la formación de
tradings o el montaje de fir-
mas de representación. Tam-
bién creció el flujo de inversiones transfronterizas estimulado por las
privatizaciones que tuvieron lugar en toda la subregión. Este fenómeno
constituye un proceso con notables desigualdades en los niveles nacio-
nal y subregional, debido a las asimetrías subregionales o a las diferen-
cias de recursos económicos y políticos de que disponen las empresas.
Estas desigualdades resultan de los tamaños diferentes de los mercados
internos y del apoyo otorgado por los gobiernos nacionales.
Entre las decisiones adoptadas en la reunión de Ouro Preto a
fines de 1994, se destaca la creación de un Foro Consultivo Económi-
co Social, cuya principal función es dar mayor organicidad y sentido
regional a los intereses empresariales. Sin embargo, hasta el presente
los avances en esta dirección han sido mínimos, observándose una
clara preferencia por priorizar los canales informales de presión o las
prácticas lobbystas ya desarrolladas a nivel nacional. De todas for-
mas, se observa una influencia notable de los sectores empresarios
sobre el proceso negociador, particularmente en los campos automo-
triz, electrónico, de productos químicos y metalúrgicos.
3.1.3. Las dirigencias políticas
La voluntad presidencial se ha transformado en un propulsorpolítico central de las negociaciones del Mercosur. El interés delos gobernantes mercosureños por la continuidad y la
profundización del proceso asociativo procura conjugar liderazgo
personal, sentido de oportunidad económica y necesidad de pro-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 165
yección internacional. La volun-
tad presidencial fue un elemen-
to importante tanto para
fortalecer el proceso como
para establecer sus límites. El
hecho de que esta voluntad no
esté identificada con progra-
mas partidarios ha favorecido
su continuidad de un gobierno
a otro. En realidad, el tema de
la integración regional ha sido
el punto de menor divergencia
nacional entre los gobiernos de
la subregión. Desde la firma del Tratado de Asunción, el cambio de
presidentes y de partidos gobernantes no tuvo mayor impacto sobre el
proceso de integración subregional. En la mayoría de los países del
área, éste no fue tema de politización interna.
La creación del Mercosur coincidió con los cambios de gobier-
no en la Argentina, Brasil y Uruguay, y representó un viraje importante
en cuanto a la estrategias de integración adoptadas. Este viraje estuvo
vinculado con nuevas premisas de política económica, comprometi-
das en mayor o menor grado con proyectos neoliberales.
3.2. Actores de segundo nivel
E l segundo nivel de actores -partidos políticos, organizacionessindicales, pequeños y medianos empresarios, y segmentos téc-nico-académicos- ha tenido un papel secundario respecto de
los procesos de democratización experimentados por los países de la
subregión y las limitaciones institucionales del Mercosur. A pesar de
que en todos los casos se observa la vigencia de regímenes políticos
democráticos, la capacidad de organización de los intereses de estos
actores es insuficiente para asegurar su influencia sobre el formato y el
La voluntad presidencial se
ha transformado en un
propulsor político central de
las negociaciones del
Mercosur. El interés de los
gobernantes mercosureños
por la continuidad y la
profundización del proceso
asociativo procura conjugar
liderazgo personal, sentido
de oportunidad económica y
necesidad de proyección
internacional.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
166 Módulo II / Unidad 6
contenido del Mercosur. En otras palabras, la vinculación entre la
profundización de la democracia y de la regionalización carece aún
de adecuados canales institucionales y de organización política.
En ese sentido son bien contrastantes las experiencias de las
sociedades industriales europeas y las que se observan en los países
del Mercosur. Es notablemente más significativa la influencia ejercida
por estos actores en el actual proceso comunitario europeo e incluso
en Estados Unidos y Canadá, donde el grado de institucionalización
del NAFTA es limitado. En la Unión Europea, las redes interpartidarias
cumplieron un papel decisivo para la ampliación de las funciones del
Parlamento Europeo después del Acta Única Europea, y las vinculacio-
nes intersindicales desempeñaron un papel crucial en la conducción
de la agenda social comunitaria. En el caso del NAFTA, los sindicatos
y las organizaciones no gubernamentales norteamericanas se trans-
formaron en actores protagónicos en la definición de pautas de nego-
ciación intergubernamentales, especialmente durante la segunda etapa,
cuando se negoció un acuerdo complementario sobre temas labora-
les. Más recientemente, estas organizaciones extendieron su influen-
cia a las negociaciones del ALCA.
A continuación se examinará brevemente el tipo de actuación
de estos sectores en el Mercosur.
3.2.1. Los partidos políticos
La participación de los partidos políticos en el Mercosur ha sidomarginal. El Tratado de Asunción contempló en su Artículo 24la creación de una Comisión Interparlamentaria, sin atribuirle
una función específica. Una vez constituida, la propia comisión deter-
minó que sus atribuciones serían de carácter consultivo, deliberativo y
de formulación de propuestas. De hecho, sus vínculos con los órganos
técnicos del Mercosur han sido informales e inconstantes, motivando
que la movilización parlamentaria en torno de la agenda de integra-
ción sea limitada o desarticulada.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 167
Contrariamente a lo que se observa en la experiencia euro-
pea, los partidos políticos de los países del Mercosur no cuentan con
redes interpartidarias en la subregión. Tampoco existe una afinidad
ideológica o programática que estimule este tipo de interacción: cada
país tiene una estructura partidista propia y sus programas no en-
cuentran correspondencia político-ideológica en los otros países, lo
que explica la dificultad para crear una trama de intereses y posicio-
nes comunes que vayan más allá de la defensa de la democracia. Al
mismo tiempo, la ausencia de participación de las múltiples entida-
des políticas, particularmente de los parlamentos, afecta a la inclu-
sión del Mercosur en la “agenda ciudadana” de las democracias de
la subregión.
En el ámbito político interno, la participación de la Argentina
en el Mercosur es un proyecto bipartidista y éste ha sido, de hecho, el
principal punto de continuidad entre las políticas exteriores de los
gobiernos radical y justicialista. Entre tanto, la preocupación del Con-
greso por el tema de la integración ha sido fragmentada y dispersa,
inclusive en momentos de tensión y politización de las negociaciones
subregionales. En Brasil, el interés por el Mercosur se concentra en los
representantes de los estados del sur del país, preocupados casi siem-
pre por los costos de este proceso para los agricultores del área. Tam-
bién se observa inquietud en sus sectores nacionalistas, particularmente
en los partidos de izquierda, que perciben la vinculación con la Ar-
gentina como una forma de profundizar la influencia de recetas
neoliberales sobre las políticas locales. En el caso uruguayo, la movi-
lización parlamentaria frente al Mercosur fue mayor en la etapa ini-
cial, cuando el gobierno buscó asegurar un amplio apoyo interno a su
decisión de adherir al Tratado de Asunción. En cambio, en Paraguay,
la clase política -y en especial lossectores más duros del partido go-
bernante- constituye uno de los focos de cuestionamiento a la partici-
pación del país en el Mercosur.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
168 Módulo II / Unidad 6
3.2.2. Los pequeños y medianos empresarios
E l Programa de Liberación Comercial del Acta de Buenos Airesy el Tratado de Asunción, que impusieron nuevas reglas alcomercio intrarregional, obligaron a que las PYMES desarrolla-
ran nuevas estrategias con el fin de mejorar la competitividad y el
acceso a los mercados de la región. No obstante, tratándose de unas
3,5 millones de unidades cuando se incluyen las microempresas (más
del 70% se concentra en Brasil), este sector productivo no tiene sufi-
ciente peso como para reclamar programas de apoyo que le permitan
enfrentar las nuevas condiciones competitivas impuestas por el Mercosur.
Para estas empresas se tornó vital encarar los procesos de
reconversión, cambios de gestión, actualización tecnológica, búsque-
da de socios y de formas de acceder a nuevos mercados, dentro y
fuera del Mercosur. En este contexto, la obtención de apoyos públicos
para reducir los costos de producción y mejorar las condiciones de
financiación e inversión ha sido crucial. Pero las limitaciones impues-
tas por las políticas nacionales para lograr este tipo de apoyo, la
inestabilidad macroeconómica y los ajustes impuestos por las nuevas
estrategias productivas de las empresas transnacionales incrementaron
aun más la vulnerabilidad de las PYMES.
En el ámbito del Mercosur, los mecanismos institucionales y las
fuentes de apoyo público en Brasil, aunque insatisfactorias desde el
punto de vista local, han sido superiores a las que ofrecen sus socios
para lidiar con este tipo de adversidades. En general, las PYMES ar-
gentinas y uruguayas encuentran dificultades para mantener un nivel
competitivo frente a sus pares brasileñas, por lo que las reacciones
generadas por el abandono de una estrategia industrialista en el con-
texto de una asociación económica con Brasil, se ven agravadas por
la ausencia de convergencias entre las políticas públicas de estos paí-
ses.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 169
3.2.3. Las organizaciones laborales
E l riesgo de que el proceso de integración reduzca los puestosde trabajo, genere nuevas prácticas de “dumping social” eincremente aun más el desempleo, constituye la principal in-
quietud de los líderes sindicales de la subregión. La preocupación
dominante en este caso pasó a ser la articulación entre el Mercosur
y el proceso de internacionalización de los mercados, en el cual la
reducción de los costos de producción, incluyendo la mano de obra,
se tornó una condición necesaria para mejorar la competitividad
local. En este contexto, la defensa del empleo constituye una priori-
dad de la agenda sindical del Mercosur. A pesar de que, en cada
caso, la actuación de las organizaciones gremiales está sujeta a
diferentes contextos políticos, se buscó la elaboración de una agen-
da laboral común. El primer paso fue la homogeneización de los
compromisos internacionales de los cuatro países, en especial la
adhesión a los convenios de la OIT. En segundo lugar, se iniciaron
negociaciones para la redacción de una Carta de los Derechos Fun-
damentales del Mercosur, con el objeto de crear un instrumento bási-
co para la construcción de un sistema laboral integrado con la
definición de normas y mecanismos de control para la protección
laboral y social en la subregión. La Argentina propuso “medidas
compensatorias” para el país afectado por situaciones de “dumping
social”, en tanto que Brasil, manteniendo la misma posición que de-
fiende en la OMC, se mostró contrario al empleo de “medidas de
control supranacional” para el tratamiento de temas laborales. Res-
pecto de la circulación de mano de obra, tanto la Argentina como
Uruguay no pudieron contar con el apoyo paraguayo y brasileño
para incluir algunas restricciones que impidiesen una liberalización
plena.
En el ámbito del denominado Subgrupo Nº 11, dedicado a los
temas laborales, la agenda se concentró en temas como la permanen-
cia y residencia del trabajador, el reconocimiento de títulos profesio-
nales, las condiciones de seguridad en el trabajo y la armonización
de las legislaciones laborales. La comisión de Empleo y de Formación
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
170 Módulo II / Unidad 6
Profesional se convirtió en una de las comisiones más activas dentro
de aquel subgrupo. En el ámbito de las organizaciones sindicales re-
gionales, el proceso del Mercosur fue particularmente importante para
ampliar el activismo y la representatividad de la Coordinación de las
Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) creada en 1986 (que tam-
bién incluye a Chile).
No obstante, para los líderes sindicales argentinos, el Mercosur
constituye más una fuente de preocupación que de movilización. Se teme
que las dificultades para competir con productos brasileños profundicen
políticas de flexibilización laboral, así como también que la libre circula-
ción de mano de obra abra las puertas para un aluvión migratorio que
incremente aun más las tasas de desempleo en la Argentina. El hecho de
que el sindicalismo argentino atraviese un período de fragmentación y
desmovilización reduce su capacidad de presión sobre el proceso de
integración y conduce a una actuación de bajo perfil.
En Brasil, el Mercosur ha generado una creciente movilización
del sector sindical, tanto en función de sus potenciales consecuencias
sobre el mercado de trabajo como por la percepción de que este
proceso podría transformarse en un instrumento de proyección
subregional de los modelos políticos de organización laboral de este
país. La actuación del sindicalismo brasileño en el Mercosur, en parti-
cular de la Confederación Única de Trabajadores (CUT), se debe prin-
cipalmente al interés de evitar
una expansión de las políti-
cas de liberalización del
mercado de trabajo. También
se creó una vinculación en-
tre la agenda social del
Mercosur y del ALCA, lo que
profundizó las posturas de-
fensivas de las organizacio-
nes gremiales brasileñas y
acercó sus posiciones a las
de los sectores empresarios.
Así los sectores sindicales ten-
En Brasil, el Mercosur ha
generado una creciente
movilización del sector
sindical, tanto en función de
sus potenciales consecuencias
sobre el mercado de trabajo
como por la percepción de que
este proceso podría
transformarse en un
instrumento de proyección
subregional de los modelos
políticos de organización
laboral de este país.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 171
También se creó una
vinculación entre la agenda
social del Mercosur y del
ALCA, lo que profundizó las
posturas defensivas de las
organizaciones gremiales
brasileñas y acercó sus
posiciones a las de los
sectores empresarios.
dieron a posicionarse de for-
ma alineada con los respecti-
vos grupos empresariales,
revelando una mayor tenden-
cia a generar coaliciones
pluriclasistas nacionales que a
articular redes intrarregionales.
Cabe mencionar aquí que este
tipo de coalición coincide en
Brasil con la gradual reactivación de políticas neoproteccionistas.
Las centrales sindicales de los países del Mercosur están preocu-
padas por las políticas adoptadas por las empresas multinacionales, las
que, por operar con estrategias productivas regionales, podrían llegar
a ignorar las especificidades nacionales y sectoriales en las negociacio-
nes salariales. En este contexto, se torna aun más difícil la opción entre
estrategias centralizadas o descentralizadas de negociaciones en el
Mercosur. El primer tipo corresponde a un sindicalismo que opera con
sistemas monopolistas, mientras se observa que en todo el mundo los
modelos descentralizados son más exitosos en sus negociaciones. Sin
embargo, la descentralización profundiza una fragmentación de la ac-
ción sindical, tornando más difícil la construcción de una acción política
con mayor influencia decisoria sobre el Mercosur.3.2.4. El segmento técnico-académico
A lo largo de sus primeros diez años de vida, el Mercosur hamovilizado en forma expansiva a los sectores intelectuales ytécnicos en sus países miembros. Tanto en las universidades-
especialmente en la Argentina y Brasil-, como en los ámbitos de in-
vestigación y de cursos de posgrado, ha surgido un pensamiento
crítico más condicionado por las agendas nacionales que por una
perspectiva regional. Al mismo tiempo, el Mercosur estimuló un ma-
yor interés por el conocimiento de las realidades pasadas y presen-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
172 Módulo II / Unidad 6
tes de los países miembros generando nuevas redes de interacción
académica, particularmente en el campo de las ciencias sociales y
humanas.
En el ámbito técnico, el Instituto para la Integración de América
latina (INTAL) –vinculado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)-
es el principal espacio de producción de estudios de seguimiento y
evaluación del proceso asociativo. Desde el exterior, los países e insti-
tuciones de Europa se tornaron la principal fuente de apoyo para la
realización de encuentros y estudios sobre el Mercosur. De esta forma
se creó una oportunidad para la proyección de la experiencia comuni-
taria europea en la etapa más importante de su consolidación.
Al lado de los espacios relativamente cerrados de debate y
producción de conocimiento manejados por académicos y técnicos,
se observa una intensa utilización, por parte de estos mismos, de los
medios de comunicación para abordar temas relacionados con la in-
tegración regional. De hecho, las posiciones contrarias y favorables
de todos los actores mencionados se han transformado en un instru-
mento de movilización de la opinión pública en todos los países del
Mercosur.
4. LOS PUNTOS DE POLITIZACIÓN
La profundización de la agenda del Mercosur amplió el espaciode controversia dentro y entre sus países miembros. Tanto solu-ciones técnicas como decisiones estratégicas tienden a politizarse
en función de la multiplicidad de actores e intereses involucrados en el
proceso asociativo. La politización ocurre todas las veces que se mani-
fiestan intereses diferentes sobre los contenidos de esta agenda. Inclu-
so el aumento de los puntos de convergencia en el ámbito
técnico-burocrático no impide el surgimiento de nuevas diferencias. La
politización generada en el Cono Sur por la integración regional com-
prende viejas y nuevas cuestiones en las que se superponen intereses
nacionales y estrategias comunes.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 173
El proceso está muy sesgado
por las diferencias entre sus
dos principales socios, que son
explícitas. De hecho, la
dicotomía amistad/rivalidad
entre la Argentina y Brasil
tiene un peso absoluto sobre
el metabolismo político del
Mercosur. La rivalidad
argentino-brasileña es
alimentada por la memoria
del pasado y una
desconfianza crónica que
emerge cíclicamente por
reacciones de uno u otro lado,
generadas por medidas
unilaterales, sea en el campo
del comercio exterior, de las
políticas macroeconómicas o
de la política internacional.
El proceso está muy sesgado por las diferencias entre sus dos
principales socios, que son explícitas. De hecho, la dicotomía amis-
tad/rivalidad entre la Argentina y Brasil tiene un peso absoluto sobre
el metabolismo político del Mercosur. La rivalidad argentino-brasileña
es alimentada por la memoria del pasado y una desconfianza crónica
que emerge cíclicamente por reacciones de uno u otro lado, genera-
das por medidas unilaterales, sea en el campo del comercio exterior,
de las políticas macroeconómicas o de la política internacional. Las
discrepancias causadas terminan exacerbando sentimientos y percep-
ciones negativas que extrapolan las razones mencionadas. En contra-
partida, la superación de las diferencias, además de permitir la
negociación favorable de temas específicos, es generadora de expec-
tativas optimistas “definitivas” sobre el futuro del Mercosur.
En una breve clasificación de los temas de politización se pue-
den identificar cuatro universos que generan controversias entre y den-
tro de los países de la subregión: el primero está ligado al universo de
la economía política interna-
cional, el segundo a la eco-
nomía política interna, el
tercero a la política exterior
y de seguridad internacional,
y el cuarto a las opciones de
institucionalización del pro-
ceso asociativo. En cada te-
mática, las controversias
provienen del impacto dife-
renciado de la integración
subregional sobre cada Es-
tado miembro.
Las controversias en
el campo de la economía
política internacional se cen-
tran en el tipo de estrategia
más adecuado para enfren-
tar los desafíos y las oportu-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
174 Módulo II / Unidad 6
Al tiempo que la concepción
del Mercosur como una
experiencia de regionalismo
abierto se tornaba una
manera de emitir una señal
positiva para la comunidad
económica internacional, la
convivencia de diferentes
sistemas de economía de
mercado creó un nuevo tipo
de tensión dentro del
Mercosur.
nidades que provienen del
medio económico externo. La
compatibilización de legisla-
ciones nacionales con las
nuevas reglas de funciona-
miento del sistema de comer-
cio internacional y la
vinculación positiva con los
espacios económicos regio-
nales constituyen una preocu-
pación compartida por todos
los estados miembros del
Mercosur. No obstante, coexisten diferentes tipos de estrategias eco-
nómicas externas, condiciones desiguales de competencia empresa-
rial, afinidades político-culturales diversas y recursos institucionales
de diferente escala.
Al tiempo que la concepción del Mercosur como una experien-
cia de regionalismo abierto se tornaba una manera de emitir una
señal positiva para la comunidad económica internacional, la convi-
vencia de diferentes sistemas de economía de mercado creó un nue-
vo tipo de tensión dentro del Mercosur. En este contexto se producen
los debates sobre la estrategia internacional del Mercosur. Desde su
fase constitutiva, la principal controversia giró en torno de la percep-
ción de que la profundización del proceso subregional y sus vincula-
ciones con Estados Unidos representan opciones excluyentes. Se
desarrolló entonces un debate sobre los costos y los beneficios de
aceptar un “patrón NAFTA” de negociación con el gobierno norte-
americano. Este debate fue superado a partir de los avances de las
negociaciones del ALCA, cuando se creó una agenda de entendimien-
tos comerciales hemisférica. Otros temas controvertidos fueron el sen-
tido prioritario o no de un Acuerdo de Libre Comercio Sudamericano
para fortalecer la integración subregional y el tipo de vinculación a
establecerse entre Chile y el Mercosur.
De hecho el proceso del ALCA es, claramente, el factor más
poderoso para definir la expectativa de vida del Mercosur. Bene-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 175
De hecho el proceso del
ALCA es, claramente, el
factor más poderoso para
definir la expectativa de
vida del Mercosur.
ficiado por las ambigüedades
de la sociedad política norte-
americana en relación a la am-
pl iación del NAFTA, e l
Mercosur pudo atravesar has-
ta el presente sus crisis de cre-
cimiento sin mayores presiones externas. No obstante, las
diferencias intra Mercosur sobre el tema no disminuyeron y la pro-
yección de los intereses políticos y económicos de Estados Unidos
favorables a la amplia liberalización comercial en el hemisferio,
podrán llevar a una politización desfavorable a la consolidación
del Mercosur como una unión aduanera.
Los temas de la politización en el campo de la economía políti-
ca interna involucran cuestiones económicas y sociales. En este caso
la discusión reside en los costos y los beneficios generados por los
procesos asociativos en cada país. En la Argentina, este debate se
superpone a las reacciones producidas por el amplio programa de
estabilización y liberalización económica puestoen marcha desde
principios de los años ‘90. La preocupación central es la diferencia de
ritmo y la extensión de la política de estabilización adoptada en Brasil
y los riesgos de que, en el contexto de una vinculación asimétrica, la
continuidad de la política industrialista brasileña profundice la vulne-
rabilidad económica argentina.
Dos macrocuestiones se presentan en este debate: una se vincu-
la con el ámbito de la producción y la otra con el del trabajo. En
ambas, la problemática remite al papel del Estado y a su proyección
institucional sobre el mercado en el marco de un proceso de integra-
ción regional. En este sentido se plantea la necesidad de compromisos
amplios por parte de los gobiernos con los intereses industriales loca-
les y la prioridad o no de que se mantengan iniciativas de protección
que pudieran interferir en negociaciones interestatales ya consuma-
das. Si bien el surgimiento de la cuestión social en el proceso de inte-
gración regional se relaciona con el nivel y el tipo de asimetrías
económicas entre los Estados miembros, está también determinado
por realidades previas o que se producen en forma concomitante. Por
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
176 Módulo II / Unidad 6
lo tanto, desde el punto de vista político, la falta de medidas que
amplíen los instrumentos de regulación y protección al trabajo junta-
mente con la vigencia de políticas de flexibilización laboral, podrán
profundizar la politización antiintegracionista en el ámbito sindical
del Mercosur.
Dos problemáticas emergen en el caso de la politización res-
pecto de la política exterior y de la seguridad internacional. La prime-
ra se refiere al grado de coordinación necesaria entre estas políticas y
el proceso de interdependencia económica, y la segunda al impacto
per se de este proceso sobre las condiciones de seguridad de los
estados miembros del Mercosur.
Se trata de establecer una forma de vinculación entre las rela-
ciones económico-comerciales, la política internacional y de seguri-
dad regional y su proyección sobre las relaciones interestatales. Las
controversias generadas involucran nuevas y viejas cuestiones de las
agendas intrarregionales estimulando una confrontación entre visio-
nes, las que privilegian políticas exteriores y de defensa de carácter
autonomista, y aquellas que defienden la necesidad de convergencias
en un marco de seguridad cooperativa. Este tipo de diferencias entre
los socios del Mercosur, especialmente entre la Argentina y Brasil, ya
fueron analizadas en la Unidad anterior.
La literatura sobre cooperación internacional destaca que es
más fácil identificar intereses comunes en el campo económico que en
las áreas de política exterior y de seguridad internacional. Para llegar
a esta etapa se necesita un proceso de maduración histórica que toda-
vía no se ha alcanzado en el Mercosur. En este contexto, el surgimien-
to de controversias sobre opciones diferentes de política internacional
puede precipitar crisis innecesarias y desviar la atención de los temas
que realmente importan en un proceso de integración regional.
Las diversas posiciones adoptadas en torno del formato
institucional del Mercosur responden a distintas interpretaciones so-
bre la mejor forma de asegurar la continuidad del proceso de inte-
gración subregional. El principal punto en cuestión se refiere a la
estructura institucional más indicada para el proceso asociativo, es-
pecialmente a partir de su consolidación como una unión aduanera.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 177
Por tratarse esencialmente de un proceso intergubernamental, este
debate refleja la defensa de los intereses nacionales proyectados
sobre el mismo. Se ha establecido en este caso una vinculación entre
el grado de institucionalización y el propio éxito del proceso de inte-
gración. El debate sobre el modelo institucional del Mercosur ha
comprendido tres aspectos específicos: su formato administrativo, sus
recursos jurídicos y su sistema decisorio. Se contraponen aquí dos
fórmulas: el institucionalismo intergubernamental y el institucionalismo
supranacional. La primera opción implica un avance más lento y
cauteloso del proceso de integración, en tanto que la segunda impli-
ca un avance más rápido. El institucionalismo intergubernamental
procura preservar a los gobiernos como actores protagónicos exclu-
sivos, sobre la base de un sistema decisorio que opera por consenso
a partir de un mínimo denominador común y una expansión contro-
lada de la agenda oficial del Mercosur. El institucionalismo
supranacional, por su parte, presupone una activa participación de
grupos de interés transnacionales, la creación de una burocracia
propia, la adopción progresiva de un sistema de votación calificada
que privilegie los intereses comunes de los Estados miembros y la
consolidación del proceso de integración activado por una lógica
expansiva.
En lo que concierne a la cuestión jurídica, el principal debate se
refiere al tema de la solución de controversias en el Mercosur. Las
posiciones oscilan entre las que consideran dicho mecanismo excesi-
vamente complejo, razón por la cual no es utilizado, y otras que de-
fienden la creación de una instancia judicial más sólida.
Esta controversia está fuertemente influenciada por la estructura
asimétrica del Mercosur. La adopción de una fórmula supranacional
es defendida por los Estados menores, en tanto que los socios mayo-
res -y particularmente Brasil- han sido más favorables a mantener el
modelo intergubernamental, considerado como un “institucionalismo
light”.
La tendencia verificada es que, mientras los países pequeños
puedan ser compensados con pagos laterales, los grandes ejerce-
rán un poder de veto de facto asegurando la convergencia sobre
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
178 Módulo II / Unidad 6
un mínimo denominador común. En el caso del Mercosur esta diná-
mica ha sido liderada por Brasil y la Argentina, entre los cuales el
principio de reciprocidad -específica o difusa- constituye una regla
implícita.
La politización generada por la cuestión institucional tiene lugar
entre y dentro de los países miembros. En todos los países de la
subregión, los actores de segundo nivel tienden a defender la crea-
ción de una estructura supranacional para el Mercosur. Esta solución
es percibida como un medio para ampliar el poder de presión e in-
fluencia de los diferentes segmentos sociales y económicos afectados
por el proceso de integración subregional.
5. LAS PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL MERCOSUR
La continuidad del Mercosur estará condicionada por su capaci-dad de convivencia con dos dilemas estructurales, uno econó-mico y otro político. Ambos corresponden a fuentes de tensión
permanentes para el proceso asociativo. El primero está constituido
por la superposición entre las asimetrías y las estrategias productivas
de sus países miembros. El segundo, por la dicotomía entre poder y
responsabilidad.
La tensión entre asimetría y estrategia productiva es producida
por las diferencias generadas entre la estructura postsustitutiva, que
viene consolidándose en la Argentina, y la reactivación de una estra-
tegia industrialista del lado brasileño. Esta diferencia en el contexto de
las asimetrías, que siempre estuvieron presentes en la vinculación en-
tre los dos países, además de dificultar la integración de sus econo-
mías, abre un espacio para presiones internas y externas que
rápidamente ganan el perfil de politizaciones negativas. En términos
concretos, Brasil conservó y modernizó sectores productivos pesados,
como el automotriz, el químico, el de bienes de capital y el de informá-
tica. Para la Argentina, las ventajas comparativas se concentran en la
industria alimenticia y en el sector energético. Al mismo tiempo, en el
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 179
ámbito argentino existe aún la expectativa, por parte de los llamados
economistas heterodoxos, de que el Mercosur -especialmente el mer-
cado brasileño-produzca una inyección industrialista en el país. Para
los menos comprometidos con el pasado industrial, el Mercosur debe-
ría ser esencialmente una plataforma para fomentar tasas positivas de
crecimiento económico.
El segundo dilema mencionado está vinculado con las lógicas
de poder que coexisten en el Mercosur. Los desequilibrios entre la
instancia bilateral Argentina-Brasil y los demás socios, creó un espa-
cio para el ejercicio de un poder de veto “de hecho”, que apartó a
los miembros menores de los espacios decisorios del proceso asocia-
tivo. Esta dinámica se volvió una fuente de tensión que exigirá una
mayor adecuación y flexibilidad. Para que el peso diferenciado de
los socios del Mercosur no constituya una fuente de problemas, es
necesario que la negociación establezca un puente entre el poder y
la responsabilidad.
Una dificultad de naturaleza semejante se manifiesta en el inte-
rior de la articulación argentino-brasileña. La posición económica do-
minante de Brasil abre un espacio natural para el ejercicio de un
liderazgo hegemónico, incompatible con la propuesta de una alianza
estratégica. El punto de equilibrio entre la negación de un proyecto
hegemónico y la aceptación recíproca de la responsabilidad por el
liderazgo, constituye el pun-
to político más sensible de la
relación Argentina-Brasil. La
posición líder de Brasil com-
prende obligaciones y bene-
ficios, y su aceptación no
podrá darse sobre la base de
dinámicas coercitivas. Su
fuerza motriz deberá ser la
reciprocidad y la plena con-
vicción en el interés común.
El Mercosur, más que
un nuevo atributo de poder
El Mercosur, más que un
nuevo atributo de poder para
Brasil, deberá constituir una
fuente de legitimación de su
presencia en la sociedad
internacional. Para la
Argentina, el proceso
asociativo constituye una
fuente de renovación de sus
aspiraciones externas, que no
excluyan la preservación de
su identidad.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
180 Módulo II / Unidad 6
para Brasil, deberá constituir una fuente de legitimación de su presen-
cia en la sociedad internacional. Para la Argentina, el proceso asocia-
tivo constituye una fuente de renovación de sus aspiraciones externas,
que no excluyan la preservación de su identidad. Al mismo tiempo, es
el único espacio de actuación en el cual ambos países pueden enfren-
tar los nuevos condicionamientos mundiales que conducen a la ero-
sión de la autonomía. La solución de este dilema para la Argentina
pone en cuestión una serie de aspectos que tienen que ver con su
identidad internacional, la superación de herencias mal resueltas y la
capacidad de direccionamiento adecuado de sus intereses. Éstos son
los temas de la próxima Unidad.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 181
ANEXO
LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR
Durante el período de transición, el Tratado de Asunción esta-
bleció los siguientes órganos para la formación del MERCOSUR:
• el Consejo del Mercado Común,
• el Grupo del Mercado Común,
• la Comisión Parlamentaria Conjunta, y
• la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
 Mediante el Protocolo de Ouro Preto se crearon:
• la Comisión de Comercio del MERCOSUR, y
• el Foro Consultivo Económico Social.
Pasamos a precisar sucintamente el ámbito de cada uno de
estos órganos.
1. El Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano su-
perior en la estructura decisoria y el responsable de la conduc-
ción política. Se constituye, por ello, en el guardián del Tratado
de Asunción, de los Protocolos y Acuerdos celebrados en su
marco, y determina las políticas fundamentales para confor-
mar el mercado común. Está compuesto por los Ministros de
Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los res-
pectivos Estados. Puede reunirse las veces que lo estime opor-
tuno y por lo menos una vez al año lo hará con la participación
de los Presidentes de los Estados que conforman el grupo.
Asimismo, quedó establecido un sistema de rotación para la
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
182 Módulo II / Unidad 6
presidencia del CMC por orden alfabético y por un período de
seis meses. Las reuniones son coordinadas por los Cancilleres y
pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel mi-
nisterial. Las decisiones del CMC se toman por consenso y con
la presencia de todos los Estados parte.
2. El Grupo del Mercado Común (GMC) es el órgano ejecuti-
vo del MERCOSUR. Está integrado por 32 técnicos a razón de
ocho por país (cuatro miembros permanentes y cuatro alternos
que representan a los siguientes organismos: Ministerio de Re-
laciones Exteriores, Ministerio de Economía o equivalentes -áreas
de Industria y Comercio Exterior- y Banco Central). El GMC es
coordinado en cada país por su Ministerio de RR.EE. o equiva-
lente. Es un órgano con facultad de iniciativa y tiene entre otras
las funciones de velar por el cumplimiento de las decisiones
adoptadas por el Consejo y elevar propuestas al CMC. Tam-
bién el GMC podrá constituir los Subgrupos Técnicos de Traba-
jo (SGT) que sean necesarios para el cumplimiento de sus
objetivos.
La mayoría de los SGT se formaron de acuerdo con los términos
del Acta de Buenos Aires de junio de 1990 y comenzaron a
trabajar en la segunda mitad de dicho año. Al firmarse el Trata-
do de Asunción, se ratificó la metodología y se integraron a los
SGT los representantes del Paraguay y Uruguay. Inicialmente se
crearon diez SGT y luego se agregó el número once. Los once
subgrupos de trabajo durante el período de transición fueron:
- SGT 1 : Asuntos Comerciales,
- SGT 2 : Asuntos Aduaneros,
- SGT 3 : Normas Técnicas,
- SGT 4 : Política Fiscal Monetaria,
- SGT 5 : Transporte Terrestre,
- SGT 6 : Transporte Marítimo,
- SGT 7 : Política Industrial y Tecnológica,
- SGT 8 : Política Agrícola,
- SGT 9 : Política Energética,
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 6 183
- SGT 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas, y
- SGT 11 : Relaciones Laborales.
Actualmente los grupos de trabajo son los siguientes:
- SGT 1: Comunicaciones,
- SGT 2: Minería,
- SGT 3: Reglamentos Técnicos,
- SGT 4: Asuntos Financieros,
- SGT 5: Transporte e Infraestructura,
- SGT 6: Medio Ambiente,
- SGT 7: Industria,
- SGT 8: Agricultura,
- SGT 9: Energía, y
- SGT 10: Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social.
El GMC define los alcances y los objetivos de los SGT y determi-
na los temas tratados por cada uno de ellos. Los SGT funcionan,
acuerdan y presentan los resultados obtenidos al GMC el cual,
como órgano ejecutivo, resuelve y/o eleva los temas que así lo
requieran para ser tratados en las reuniones del CMC del
Mercosur.
También se acordó que la mayor parte de las reuniones de los
SGT se realicen en la sede permanente de Montevideo.
El GMC cuenta con el apoyo de Reuniones de Ministros (p.ej.,
Ministros de Trabajo, de Educación, de Justicia, de Agricultura,
etc.) y de Reuniones Especializadas (p.ej., de Secretarios de
Turismo, de Ciencia y Tecnología, de Cultura, de Medio Am-
biente, etc.).
3. La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) fue crea-
da con el fin de administrar y velar por la aplicación del Aran-
cel Externo Común (AEC) y de los demás instrumentos de política
comercial (las prácticas desleales de comercio, las restricciones
no arancelarias, el régimen de origen, la defensa del consumi-
dor y de la competencia, las zonas francas, los regímenes auto-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
184 Módulo II / Unidad 6
motriz, textil y azucarero, etc.). La CCM está subordinada
jerárquicamente al GMC y se reúne obligatoriamente al menos
dos veces por mes. Tiene facultad frente a disputas comerciales
y se pronuncia mediante directivas que son obligatorias para
los Estados miembros. Está integrada por diez comités técnicos.
4. El Foro Consultivo Económico y Social (FCES) es un órga-
no que representa a los sectores económicos y sociales; preci-
samente por ello, tiene funciones consultivas y se pronuncia
mediante recomendaciones al GMC. A pesar de lo previstoen
el Protocolo de Ouro Preto comenzó a funcionar a partir de
1996.
5. La Secretaría Administrativa tiene sede en Montevideo y
sus funciones principales son:
a) organizar y difundir la documentación del MERCOSUR;
b) funcionar como centro de comunicaciones para el intercam-
bio de información y verificar el cumplimiento de plazos y
compromisos asumidos en el marco de los distintos SGT;
c) facilitar el contacto directo entre las autoridades del GMC; y
d) organizar los aspectos logísticos de las reuniones a realizar-
se en el marco del GMC.
6. La Comisión Parlamentaria Conjunta, establecida en el
Cap VII, Art.24 del Tratado de Asunción, se constituyó en Mon-
tevideo en diciembre de 1991 y cumple las funciones de estu-
diar los proyectos de acuerdos específicos negociados por los
Estados parte antes del envío a cada Poder Legislativo para su
tratamiento, y de transmitir sus recomendaciones a los Poderes
Ejecutivos. Por otro lado, los negociadores de cada Estado de-
ben mantener informados a sus respectivos Congresos sobre la
evolución del Programa Mercosur.
1. ¿A qué se denomina «segunda ola de integración regional»
y en qué se diferencia de la primera ola?
2. ¿Qué peso y rol tienen los actores sociales en el proceso de
integración del MERCOSUR?
3. ¿Cuál es el que juegan las diplomacias presidenciales en la
constitución y preservación del MERCOSUR?
4. ¿Qué desafíos plantea el ALCA al futuro del MERCOSUR?
5. ¿Qué importancia reviste la continuidad del MERCOSUR
para Brasil y la Argentina?
AUTOEVALUACIÓN
Unidad 6 / Autoevaluación 185
La Primera Guerra Mundial y
la gran depresión de 1930
desnudaron las
vulnerabilidades del modelo
agroexportador y abrieron un
intenso debate sobre el nuevo
lugar que la Argentina
debería ocupar en el sistema
internacional.
Módulo II / Unidad 7 187
UNIDAD 7
LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE LA ARGENTINA
1. INTRODUCCIÓN
Las trasformaciones producidas en el orden político y económi-co mundial siempre afectaron de manera importante y, con fre-cuencia decisiva, a la Argentina, por su posición periférica en
el sistema internacional. La división internacional del trabajo estableci-
da durante la hegemonía británica, posibilitó al país un modo de in-
serción externa que fue perdiendo sustento a medida que declinaba el
poder de Gran Bretaña y el mundo se dirigía hacia una guerra que
pondría fin a la “paz de los cien años”.
La Primera Guerra Mundial y la gran depresión de 1930 desnu-
daron las vulnerabilidades del modelo agroexportador y abrieron un
intenso debate sobre el nuevo lugar que la Argentina debería ocupar
en el sistema internacional. La posición de privilegio que había tenido
Europa fue disputada por otras dos relaciones - Estados Unidos y
América latina- que no siempre se presentaron como excluyentes. Por
cierto, la evolución de la política argentina tuvo un impulso también
significativo en la acción internacional del país en esos años.
Luego de la Segunda
Guerra Mundial, la Argenti-
na fue altamente sensible a
tres procesos históricos: el
surgimiento, desarrollo y des-
composición del orden de la
Guerra Fría, la extensión y
ahondamiento de la glo-
balización y la formación
de una nueva estructura
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
188 Módulo II / Unidad 7
El fin de la Guerra Fría
encontró a la Argentina
caminando hacia la segunda
fase de la transición
democrática en medio de una
profunda crisis económica que
posibilitó la revisión profunda
de la estrategia de desarrollo
que, con numerosos altibajos,
había seguido desde la
década de 1940.
institucional de alcance plane-
tario formada por las Nacio-
nes Unidas y otros organismos
y regímenes internacionales.
Esto último abrió a los países
subdesarrollados una ventana
de oportunidad inédita en el
campo multilateral para ins-
talar y promover sus deman-
das en favor de un orden
político y económico mundial
más equitativo y, específicamente, señalar el impacto negativo de la
rivalidad Este-Oeste y de los desequilibrios Norte-Sur sobre la paz mun-
dial y el desarrollo económico de las naciones periféricas.
La Argentina adoptó frente a estos temas un perfil activo y, por
momentos, una acción protagónica en América latina sobre la base
de un esquema de política exterior que procuró aumentar el espacio
de acción autónoma del país a través de la diversificación de sus
relaciones exteriores, sin barreras ideológicas. La inestabilidad políti-
ca interna impidió, sin embargo, que esta línea de acción se desarro-
llase en forma consistente.
El fin de la Guerra Fría encontró a la Argentina caminando
hacia la segunda fase de la transición democrática en medio de una
profunda crisis económica que posibilitó la revisión profunda de la
estrategia de desarrollo que, con numerosos altibajos, había seguido
desde la década de 1940. El país mostró, a partir del fin de este
conflicto, una porosidad sin comparación en América latina a la nue-
va situación internacional. En forma ostentosa, estrechó filas con Esta-
dos Unidos en materia política, económica y de seguridad, tanto en el
plano bilateral como multilateral y hemisférico. Razones económicas y
una variable “histórico-psicológica” -la nostalgia por un pasado recor-
dado como mejor, unida a la percepción del gobierno de Menem de
que la Argentina se había equivocado gravemente en la elección de
sus alianzas durante la Segunda Guerra Mundial- llevaron a la diplo-
macia argentina a buscar un nuevo vínculo de preferencia, esta vez
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 189
Al mismo tiempo, la
Argentina dio pasos
importantes en las relaciones
con sus vecinos
profundizando una tendencia
inaugurada a partir del
proceso de democratización;
el más significativo, sin duda,
fue la creación del Mercosur.
Sin embargo, esta política
tuvo numerosos vaivenes que
volvieron a mostrar las
dificultades que tiene el país
para definir su política hacia
la subregión y, en definitiva,
el orden de sus alianzas y
preferencias externas.
con los vencedores de la Gue-
rra Fría. Al mismo tiempo, la
Argentina dio pasos importan-
tes en las relaciones con sus
vecinos profundizando una
tendencia inaugurada a par-
tir del proceso de democrati-
zación; el más significativo,
sin duda, fue la creación del
Mercosur. Sin embargo, esta
política tuvo numerosos vaive-
nes que volvieron a mostrar
las dificultades que tiene el
país para definir su política
hacia la subregión y, en defi-
nitiva, el orden de sus alian-
zas y preferencias externas.
2. FRUSTRACIÓN Y CRISIS DE IDENTIDAD
D esde 1880 hasta 1930, la Argentina logró un nivel de inte-gración al sistema internacional que no volvería a repetirse.A partir de 1860, pero especialmente en los ochenta, las
clases dirigentes del país construyeron un modelo de política exterior
que siguió cuatro orientaciones principales: el europeismo, la oposición
a Estados Unidos, el aislamiento de América latina y el pacifismo.
El vínculo con Europa, particularmente con Gran Bretaña, fue la
llave que permitió al país integrarse exitosamente a la economía mun-
dial en calidad de productor y exportador de materias primas y ali-
mentos. Por el contrario, Estados Unidos no ofrecía entonces
posibilidades ciertas de entrar en su propio mercado, tanto por sus
barreras proteccionistas como por la baja complementariedad de las
dos economías. Además, en el mismo momento en que la Argentina
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
190 Módulo II / Unidad 7
ponía en práctica un proyecto de política exterior que se extendió sin
altibajos hasta los años ‘30, los líderes de Estados Unidos, luego de la
Guerra Civil, procuraban facilitar el comercio en el hemisferio despla-
zando a los europeos hacia una posición subordinada. La famosa
frase pronunciada por Roque Sáenz Peña en la Conferencia Paname-
ricana de 1889/90 en Washington, “Sea América para la humani-
dad”, resume mejor que ninguna otra el lugar de las prioridades externas
del país y, al mismo tiempo, las prevenciones de los círculos dirigentesde la Argentina frente a los Estados Unidos. Por su parte, la política de
aislamiento hacia América latina se concretó en un rechazo sistemático
al establecimiento de esfuerzos asociativos permanentes y fue una con-
secuencia directa de la debilidad de los vínculos comerciales del país
con la región. El principal interés por América latina surgió de los liti-
gios fronterizos con los vecinos que se agudizaron durante los años de
consolidación de los respectivos estados nacionales. Las primeras y to-
davía tibias aperturas de tipo cooperativo hacia la región recién se
producirían en la segunda década del siglo XX. Finalmente, la vigencia
de la paz fue percibida como una condición necesaria para que el país
pudiera comerciar sin obstáculos con Europa y dedicar todos sus esfuer-
zos a la movilización de la riqueza nacional.
El modelo agroexportador vivió su hora de gloria hasta 1914.
Las profundas transformaciones producidas en la política y en la eco-
nomía mundiales tras la Primera Guerra Mundial lo fueron poniendo
en jaque para restarle progresivamente toda viabilidad. Luego de 1930,
los cambios en el sistema de comercio mundial le asestaron el golpe
de gracia y tornaron vanos los esfuerzos realizados para recrear la
antigua relación especial con Gran Bretaña
El fin del modelo desató un debate sobre las alianzas que debe-
rían favorecerse (Europa-Estados Unidos o, más tibiamente, América
latina), el grado de apertura de la economía al comercio exterior, el
desarrollo del mercado interno y las estrategias de industrialización.
En un nivel más profundo, este debate puso de manifiesto el problema
de identidad que enfrentaba el país tras el agotamiento de una forma
de inserción que parecía imperecedera y que dejó profundas secuelas
en la cultura política argentina.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 191
En efecto, el éxito vertiginoso
del modelo agroexportador
inhibió la formulación de una
política de largo plazo para
hacer de la Argentina un país
con prestigio e influyente en el
sistema internacional. Más
tarde, la falta de realización
de las expectativas que había
despertado se tradujo en una
sensación generalizada de
frustración, que se agudizó al
ritmo que el país perdía
posiciones en el mundo y en la
propia región.
En efecto, el éxito vertiginoso del modelo agroexportador inhibió
la formulación de una política de largo plazo para hacer de la Argenti-
na un país con prestigio e influencia en el sistema internacional. Más
tarde, la falta de realización de las expectativas que había despertado
se tradujo en una sensación generalizada de frustración, que se agudizó
al ritmo que el país perdía posiciones en el mundo y en la propia re-
gión. Crisis sucesivas de variado tipo -la mayor, sin duda, la derrota de
Malvinas- fueron llevando el sentir colectivo en una dirección opuesta al
de la Argentina del Centenario. La vieja frustración se convirtió también
en desesperanza y el destino de grandeza en porvenir incierto o, peor
aún, en falta de porvenir. Un sentir para nada ajeno en la Argentina de
principios del siglo XXI.
Quienes más se habían beneficiado del modelo durante casi
medio siglo, todavía pensaban en la década de 1940 que se podía
“volver a la normalidad”, una aspiración definitivamente sepultada
durante el primer gobierno de Perón. En efecto, para esa época Lon-
dres ya no tenía condiciones de proporcionar capitales, bienes y equi-
pos que el país necesitaba para poner en marcha sus nuevas estrategias
de desarrollo orientadas a la industrialización. Ese rol le cupo a Esta-
dos Unidos, pero esta vez sin ninguna posibilidad de construir un
vínculo que operara como un
equivalente funcional al cons-
truido con Londres durante
los años de apogeo del mo-
delo exportador.
Al principio de los
cuarenta, otras voces, toda-
vía en franca minoría, pos-
tulaban una vinculación
estrecha con Washington
considerada necesaria tan-
to por razones políticas y de
mercado como para susten-
tar el crecimiento de las in-
dustrias “naturales”, es
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
192 Módulo II / Unidad 7
decir, las que elaboran materias primas locales de manera eficiente
y, por ello, con capacidad de competir en los mercados externos. Los
partidarios de esta posición también asignaban un lugar de impor-
tancia a América latina y en particular a Brasil, debido a la necesi-
dad de superar la estrechez del mercado interno y de diversificar los
externos.
En versiones propias del nacionalismo de esa época, otras co-
rrientes de pensamiento proponían que la Argentina asumiera un rol de
liderazgo en América latina con el objeto de consolidar la unión de los
pueblos latinoamericanos en oposición al creciente poderío de los Esta-
dos Unidos en la región. Estas posiciones fueron defendidas desde dos
vertientes en gran medida opuestas: el nacionalismo de derecha, de
inspiración católica y tradicionalista, y un incipiente “socialismo nacio-
nal”, que habría de nutrir tanto al pensamiento radical como al peronismo.
Ya en la Guerra Fría, todos los gobiernos, de un modo u otro,
consideraron necesario -o se vieron obligados por presiones internas
y circunstancias externas- a precisar la identidad del país. El caso
límite se dio durante los años del Proceso (1976-1983) cuando la
Argentina fue definida como parte del “extremo Occidente”, un área
del mundo percibida como un reservorio de los valores occidentales
amenazados por el comunismo y por la incapacidad atribuida al “Oc-
cidente central” de afrontar adecuadamente la lucha contra el “mar-
xismo internacional”. No conforme con esto, Galtieri desplazó a Viola
del gobierno señalando que había llegado la hora de marchar unidos
a los Estados Unidos en la “guerra ideológica” que se libraba en el
mundo. No obstante, poco tiempo después, tras la derrota de Malvinas,
identificó a la Argentina como parte de un Sur explotado por las po-
tencias imperialistas de Occidente.
La situación posterior a la guerra de Malvinas, llevó a una
reorientación forzosa de la política exterior: se negó de plano que el
conflicto Este-Oeste fuese la fractura más importante del sistema inter-
nacional, lugar que se asignó al conflicto Norte-Sur; se puso énfasis
en la idea de la occidentalidad cultural de la Argentina y en la vincu-
lación existente entre Occidente y democracia, algo que, desde lue-
go, nunca antes había figurado en el discurso oficial; y, finalmente, se
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 193
La situación posterior a la
guerra de Malvinas, llevó a
una reorientación forzosa de
la política exterior: se negó de
plano que el conflicto Este-
Oeste fuese la fractura más
importante del sistema
internacional, lugar que se
asignó al conflicto Norte-Sur;
se puso énfasis en la idea de
la occidentalidad cultural de la
Argentina y en la vinculación
existente entre Occidente y
democracia, algo que, desde
luego, nunca antes había
figurado en el discurso oficial;
y, finalmente, se reivindicó el
“poder moral del país para
buscar la paz, la justicia y la
democracia en las relaciones
internacionales”.
reivindicó el “poder moral del
país para buscar la paz, la
justicia y la democracia en las
relaciones internacionales”.
Luego de su discutible trayec-
toria ética, esta apelación a
la moralidad en un momento
agónico fue, ciertamente, una
de las expresiones más des-
concertantes e improcedentes
del régimen militar.
Al término del Proceso,
el estado de la Argentina fren-
te al mundo era penoso. Las
violaciones a los derechos
humanos, el rechazo del lau-
do arbitral sobre la cuestión
del Beagle, el posterior esca-
lamiento de este tema hasta
la amenaza de guerra con-
tra Chile a fines de 1978 y el conflicto bélico de Malvinas dieron
forma a una imagen negativa del país en el exterior que derivó en una
pérdida considerable de credibilidad y confianza externas. A los ojos
extranjeros, la Argentina aparecía a tientas, aturdida tras tantos años
de desencuentros y frustraciones.
Así, el gobierno de Alfonsín tampoco pudoescapar a la cons-
tante de identificar el lugar del país en el mundo. En su esquema de
política exterior, la Argentina fue definida como un país occidental
(desde el punto de vista cultural), no alineado y subdesarrollado. La
diplomacia que puso en práctica se ajustó con bastante precisión a
esta definición. En la segunda fase de la transición, y ya en la Posgue-
rra Fría, el gobierno de Menem propuso una nueva identidad para la
Argentina: la de un país “normal”. Con los ojos puestos en la histórica
relación de preferencia con Gran Bretaña, considerada una de las
claves de la inserción exitosa de la Argentina en el sistema internacio-
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
194 Módulo II / Unidad 7
nal de fines del siglo XIX y
principios del XX, se juzgó
que los mejores intereses del
país coincidían con los de
Occidente, mundo al que per-
tenece la Argentina, por his-
toria, cultura y grado de
desarrollo relativo. “Norma-
lidad” se identificó con “occi-
dentalismo” y con oposición a participar en causas “tercermundistas”
que fueron conceptuadas como impropias y extrañas.
Sintetizando, todos los gobiernos, desde Perón (1946) hasta
Menem (1989), consideraron que su mayor desafío en materia de
política exterior era lograr una “nueva inserción internacional”. En
algunos casos, las propuestas de “reinserción” internacional fueron
presentadas como la faz externa de proyectos políticos definidos como
“fundacionales” que, en tal carácter, procuraron constituir una “nueva
Argentina”. Esta característica del país impidió la realización de una
política exterior consistente. Más aún, dicha política mostró algunas
importantes rupturas y, en ocasión del conflicto del Atlántico Sur, un
giro brusco en las afiliaciones internacionales. El hecho de que esta
oscilación ocurriera durante el gobierno de Leopoldo Fortunato Galtieri,
que se había autoproclamado el aliado más fiel de Estados Unidos en
América latina, no hizo más que fortalecer la imagen de la Argentina,
dentro y fuera del país, como una nación errática, impredictible y
propensa a la desmesura en el ámbito internacional. Numerosas ac-
ciones sirven para abonar esta tesis. Alcanza con citar a título de
ejemplos la anulación por parte del gobierno de Arturo Illia de los
contratos petroleros y la no renovación del acuerdo de garantía de
inversiones firmados por Arturo Frondizi, quien a su vez había liderado
la oposición del bloque radical de la Cámara de Diputados a la ratifi-
cación del contrato suscripto por Perón con la petrolera Standard Oil
de California el 25 de abril de 1955; el ingreso al Movimiento de
Países No Alineados en septiembre de 1973, pocos años después de
haber favorecido durante la Tercera Conferencia Interamericana Ex-
Sintetizando, todos los
gobiernos, desde Perón (1946)
hasta Menem (1989),
consideraron que su mayor
desafío en materia de política
exterior era lograr una
“nueva inserción
internacional”.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 195
traordinaria de Cancilleres, celebrada en Buenos Aires en febrero
de 1967, la institucionalización del Comité Consultivo de Defensa
de la OEA como órgano militar; o las variaciones experimentadas
durante los cortos tres años del tercer gobierno peronista que arran-
có levantando banderas antiimperialistas y antinorteamericanas para
concluir en intentos fallidos por estrechar los lazos con Estados Uni-
dos.
Estos sucesos abarcan una dimensión importante de la política
exterior que encuentra su principal fuente de explicación en la inesta-
bilidad de la política interna. Sin embargo, existe otra dimensión de
esta política, tan o más significativa que la primera, que corresponde
a la de sus continuidades. Esta otra cara, menos perceptible a primera
vista que la de las rupturas, también resulta sorprendente si se tiene en
cuenta, de nuevo, la sinuosa historia política del país desde 1930
hasta el inicio de la democratización.
3. EL PARADIGMA GLOBALISTA
Apartir del fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta la fina-lización del gobierno de Alfonsín, la Argentina reemplazóel paradigma de la relación especial con Gran Bretaña por
un nuevo paradigma dominante que se convirtió en el principal cua-
dro de referencia de la acción internacional del país por más de me-
dio siglo. Sus premisas constitutivas fueron las siguientes:
a) el no alineamiento con Estados Unidos que nunca implicó
equidistancia entre los bloques;
b) el alto perfil en los foros internacionales en defensa de la
paz, el desarme y la distensión Este-Oeste;
c) el rechazo a organismos y regímenes internacionales que
procuran congelar la distribución del poder mundial, particularmente
en materia de desarrollo de tecnologías sensibles;
d) la oposición al establecimiento de organismos supranacionales
que coarten la autonomía y el desarrollo argentinos;
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
196 Módulo II / Unidad 7
e) el impulso a la integración latinoamericana, aunque desde
una perspectiva gradualista y asentada en el reconocimiento de la
gran diversidad de situaciones económicas nacionales;
f) la ejecución de una estrategia de desarrollo orientada a la
sustitución de importaciones a nivel nacional y regional como vía prin-
cipal para superar las vulnerabilidades del modelo tradicional basa-
do en las exportaciones primarias;
g) la introducción de reformas en el sistema económico y finan-
ciero internacional que contemplen los intereses de los países en desa-
rrollo; y
h) la diversificación de los socios comerciales externos sin ba-
rreras ideológicas.
Hacia afuera, el paradigma globalista exigió la puesta en prácti-
ca de una diplomacia más sofisticada que la requerida por el de la
relación especial con Gran Bretaña y, hacia adentro, procuró respon-
der a las demandas crecientes de un país mucho más complejo que el
de los años de apogeo del modelo agroexportador. A pesar de que sus
premisas fueron compartidas por la mayoría tanto de las fuerzas políti-
cas y económicas, como de los militares y de la sociedad argentina,
nunca pudieron plasmarse con la facilidad ni los niveles de consenso
que alcanzó el paradigma de inserción internacional de la Argentina
“próspera”.
A derecha e izquierda del espectro político, fue acosado por
quienes favorecieron otros dos paradigmas alternativos: el de la rela-
ción de preferencia con una gran potencia, esta vez con Estados Uni-
dos, y el paradigma secesionista que proponía, desde una vereda
opuesta, el antagonismo con Washington, la militancia activa con las
causas políticas y económicas del Tercer Mundo y un mayor acerca-
miento a la URSS que, sin embargo, nunca significó el alineamiento de
la Argentina con los objetivos estratégicos y políticos globales de Mos-
cú. El primer paradigma ocupó un espacio significativo en la orienta-
ción de la política exterior de la Revolución Libertadora (1955-1958),
del gobierno de José María Guido (1962-1963) y del período de
Leopoldo Fortunato Galtieri en la etapa pre-Malvinas (diciembre 1981-
marzo 1982). El segundo inspiró la acción efímera de los sectores del
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 197
El paradigma “globalista”
respondió a una nueva
realidad externa e interna
signada por las polaridades
Este-Oeste y Norte-Sur y por
la necesidad del país de poner
en marcha una nueva
estrategia de desarrollo que
abrazó, con más o con menos
y hasta mediados de los ‘70,
el sistema de creencias de
cuño nacionalista-desarrollista
en boga durante esos años en
América latina.
peronismo de izquierda que
controlaron la Cancillería du-
rante el breve período de
Héctor José Cámpora.
Los opositores al pa-
radigma globalista embistie-
ron en forma permanente
contra él para limitar su vi-
gencia plena, tanto por ra-
zones ideológicas como de
poder (o por ambas a la
vez). Al mismo tiempo, quie-
nes comulgaban con sus
premisas también obstaculi-
zaron su funcionamiento por
disputas circunstanciales, donde las ideologías se subordinaron a
una mera lógica de oposición fundadaen el logro de objetivos polí-
ticos de corto plazo o en la sola determinación de trabar o entorpe-
cer la acción del gobierno de turno. Durante los gobiernos
constitucionales esta lógica se expresó fundamentalmente en el Con-
greso, tanto en los debates como en las votaciones. Los gobiernos
militares la sufrieron en su propio seno al estar cortadas las vías de
expresión institucional. Finalmente, los límites del paradigma globalista
fueron desbordados en numerosas ocasiones por la persistente tenta-
ción de los líderes argentinos, civiles y militares, a asumir compromi-
sos que no guardaban ninguna relación con el declinante poder
relativo del país en el sistema internacional y en el continente ameri-
cano. Así, el gobierno de Isabel Perón (1974-1976) se creyó en
condiciones de asumir, en medio de la crisis que lo azotaba, el rol
de vocero regional de América latina ante Estados Unidos. Más aún,
durante esos años todavía se oían voces oficiales que hablaban de
una “Argentina potencia”.
El paradigma “globalista” respondió a una nueva realidad ex-
terna e interna signada por las polaridades Este-Oeste y Norte-Sur y
por la necesidad del país de poner en marcha una nueva estrategia
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
198 Módulo II / Unidad 7
de desarrollo que abrazó, con más o con menos y hasta mediados de
los ‘70, el sistema de creencias de cuño nacionalista-desarrollista en
boga durante esos años en América latina. Con el Proceso, la puesta
en marcha de una nueva política económica orientada hacia afuera
no derivó en una revisión profunda de la acción internacional del
país, que siguió en líneas gruesas las premisas del paradigma
globalista, si bien a los tumbos y con muchas diferencias dentro del
grupo gobernante.
En el eje Este-Oeste, la Argentina se definió como un país
occidental aunque todos los gobiernos, incluso aquellos que mos-
traron una inequívoca voluntad de estrechar filas con Estados Uni-
dos, procuraron mantener espacios de decisión propia frente a las
demandas y presiones norteamericanas. Estas diferencias, normal-
mente expresadas en forma enfática, suelen ocultar que la política
exterior hacia Estados Unidos a lo largo del período siguió un pa-
trón básico de conducta que se nutrió de la tradición diplomática
argentina y de un conjunto de ideas fuerzas, muchas de ellas
aggiornadas al marco de la Guerra Fría, que también inspiraron la
acción internacional de los países más importantes de América la-
tina.
Este patrón se integró con cinco elementos básicos:
- la pertenencia cultural de la Argentina a Occidente;
- el alineamiento del país con Estados Unidos en caso de
un conflicto bélico con la Unión Soviética;
- el no alineamiento con los intereses políticos y económi-
cos norteamericanos, globales y regionales, debido a
diferencias auténticas de intereses y de visiones entre los
dos países, propias de su desigual posición relativa en el
sistema internacional;
- la definición de una agenda bilateral y regional con cla-
ras jerarquías temáticas en la que los temas económicos
ocupan el primer lugar, aun por cuestiones de seguridad;
y
- la oposición a la intervención norteamericana en los asun-
tos internos de los países de la región.
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 199
La profundización de la dependencia económica del país con
respecto a Estados Unidos desde fines de los cuarenta atenuó en
ocasiones este perfil autonomista, pero jamás lo puso en la retaguar-
dia. De todos modos, los gobiernos argentinos se mostraron menos
dispuestos a confrontar con Estados Unidos que en la etapa de pre-
dominio del paradigma de la relación especial con Gran Bretaña,
más forzados por la necesidad que por convicción. Más aún, el ma-
yor acercamiento económico a Estados Unidos fue generalmente jus-
tificado desde un “nacionalismo de fines” y, en la práctica,
acompañado de políticas compensatorias hacia América latina, Eu-
ropa Occidental y los países socialistas y de medidas dirigidas a
obstaculizar aspiraciones norteamericanas, particularmente en el pla-
no hemisférico.
La relación con Europa Occidental fue importante, especialmente
a partir de los setenta, para paliar la dependencia de capitales y
tecnología norteamericanos, en el marco de un juego diplomático en
el que, a diferencia de lo sucedido en el caso de los países socialistas,
no intervinieron los factores ideológicos que dividían al mundo duran-
te los años de la Guerra Fría. Estos factores, sin embargo, no impidie-
ron que los vínculos con el Este se convirtieran, en palabras del canciller
de Viola, Oscar Camilión, en una “característica estructural” de la
política exterior argentina. Su entidad aumentó en la misma medida
en que decrecían las ventas de productos argentinos al mercado euro-
peo.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
200 Módulo II / Unidad 7
Desde la Tercera Posición, el
tercermundismo, el
desarrollismo o el no
alineamiento, la política
exterior de la Argentina,
cuestionó, con distinto énfasis
según los momentos, las
asimetrías del orden
internacional y las políticas
tendientes al statu quo e
intervencionistas de las
grandes potencias.
4. UNA VISIÓN DESDE EL SUR
D esde la Tercera Posición, el tercermundismo, el desarrollismoo el no alineamiento, la política exterior de la Argentina,cuestionó, con distinto énfasis según los momentos, las
asimetrías del orden internacional y las políticas tendientes al statu
quo e intervencionistas de las grandes potencias. En el eje Norte-
Sur, propuso reformas al orden económico internacional con el objeto
de reducir la sensibilidad y vulnerabilidad del país al medio ex-
terno.
En materia de relaciones comerciales internacionales, el para-
digma globalista de la política exterior recogió las concepciones
desarrollistas propias de los ‘50 y ‘60, que alcanzaron su articulación
teórica más acabada en los trabajos de la CEPAL conducidos por el
economista argentino Raúl Prebisch. Estas ideas inspiraron la así lla-
mada Carta de Alta Gracia de marzo de 1964, con que concluyó la
reunión convocada por la Comisión Especial de Coordinación Lati-
noamericana (CECLA), con el objeto de aunar una posición regional
para la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD I), de 1964.
Como en Alta Gracia, la Argentina jugó un rol importante en
la Conferencia de Ginebra, en la que Raúl Prebisch se desempeñó
como Secretario General. En
esa ocasión, y con el con-
senso latinoamericano, se
presentó un informe que con-
sideró a la estructura del
comercio internacional como
una de las principales res-
ponsables de las vulnerabi-
lidades de los países en
desarrollo. El documento
proponía, entre otros aspec-
tos sobresalientes, mejorar el
acceso de los productos pri-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 201
marios a los mercados compradores; estabilizar el poder de compra
de las naciones subdesarrolladas por medio de un sistema de financia-
ciones compensatorias; estimular la exportación de productos
industrializados de los países subdesarrollados; adoptar medidas de
sustitución de importaciones; y fortalecer el comercio con los países
socialistas.
Por su posición geográfica, la Argentina dio prioridad a los
vínculos horizontales con sus vecinos, aunque no logró establecer un
patrón de relaciones duradero capaz de vencer antiguos recelos en el
Cono Sur. Las políticas dirigidas a fortalecer la cooperación regional
para encarar con criterios comunes los temas internacionales y los
problemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques de
política de poder que enfatizaban la competencia y la lucha por la
influencia en el ámbito subregional.
Ya con Perón, a partir de fines de los años ’40, los esfuerzos
para construir un bloque económico sudamericano pusieron de ma-
nifiesto esta situación ambigua. Acciones genuinas orientadas al for-
talecimiento de la autonomía regional mediante la constitución de
uniones aduaneras y otras formas de complementación económicafueron acompañadas por una indudable ambición política de con-
vertir a la Argentina y al movimiento peronista en el eje de este
proyecto. Además, estas políticas se pusieron en marcha en un mo-
mento en que el país no tenía las condiciones para enfrentar los
costos económicos propios de todo liderazgo internacional. En el
balance final, la política latinoamericana del peronismo fue vista en
los países vecinos más como un intento expansionista que como un
proyecto verdaderamente cooperativo.
Hacia fines de los cincuenta, visiones compartidas sobre la rea-
lidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento inédito entre la
Argentina y Brasil. El paso más importante, dirigido a cambiar el sig-
no de la relación bilateral para pasar de la competencia por la in-
fluencia subregional a la cooperación, fue la firma de los acuerdos de
Uruguayana el 22 de abril de 1961 por los presidentes Arturo Frondizi
y Janio Quadros, cuyo principal objetivo fue coordinar una acción
internacional común frente a los grandes centros de poder mundial
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
202 Módulo II / Unidad 7
como así también en distintos foros internacionales. El propósito de los
dos presidentes era el de extender este “espíritu de Uruguayana” a
otros países del Cono Sur, en especial a Chile.
A pesar de su indudable importancia, la aproximación argenti-
na a Brasil se circunscribió a la concertación política debido al temor
de Frondizi a que la integración económica con ese país pudiera, sin
antes consolidar la integración nacional, generar una nueva división
internacional del trabajo que reservara a la Argentina el rol de pro-
veedora de bienes primarios. La inquietud del líder desarrollista se
fundaba en las ventajas que Brasil ya había sacado a la Argentina en
el sector industrial desde mediados de los cincuenta. Estos esfuerzos
cooperativos, como los promovidos por el gobierno de Illía, que tuvo
una actitud más favorable hacia la integración regional, quedaron
interrumpidos por los golpes militares.
La Revolución Argentina se inició con una posición de extre-
ma cautela respecto de la cooperación e integración regionales,
que se fue modificando hasta el punto de reconocer, en los años de
Lanusse, que América latina era “el punto de partida y el funda-
mento de la experiencia internacional de la Argentina”. Sin embar-
go, la agenda de política exterior hacia la región fue dominada
por la creciente preocupación argentina respecto de la marcha as-
cendente de Brasil, que se reflejaba en el incremento de su gravita-
ción política y económica en América del Sur. La relación con el
país vecino se definió en clave de rivalidad desde dos vertientes: la
geopolítica, que ponía el acento en el desequilibrio del poder entre
ambos países con una indisimulada envidia por los resultados del
“milagro brasileño”; y la teoría de la dependencia, que destacaba
el peligro del “subimperialismo brasileño” en la Cuenca del Plata y
el papel de Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Was-
hington, de gendarme de Estados Unidos en la subregión.
El tema principal que dividió a los dos países fue el de la utiliza-
ción del potencial energético de los ríos de uso compartido -más
específicamente, la disputa sobre la central hidroeléctrica que termi-
naría construyéndose en Itaipú- y dio lugar a un áspero enfrentamiento
que trascendió el plano bilateral. Más aún, el tercer gobierno peronista
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 203
(1973-1976) decidió el ingreso de la Argentina al Movimiento No
Alineados en septiembre de 1973 y los militares que condujeron el
Proceso se quedaron en ese foro, entre otras razones de importancia
(además de la búsqueda de apoyo a la cuestión Malvinas) por consi-
derar que ofrecía un ámbito importante para defender la tesis argenti-
na sustentada en la necesidad de acudir a la “consulta previa” entre
países que comparten un río de curso sucesivo con el objeto de evitar
perjuicios a los de aguas abajo. Por su parte, Brasil consideraba que
la Argentina utilizaba su posición como un pretexto para impedir la
realización de obras hidroeléctricas que eran vitales para su desarro-
llo económico y puso en práctica una política de hechos consumados.
El temor al “expansionismo brasileño” y al aislamiento en la
Cuenca del Plata impulsó a los gobiernos argentinos durante los años
setenta a procurar un acercamiento hacia el Pacífico desde una matriz
geopolítica que compartieron civiles y militares. Sin embargo, tam-
bién en este caso, el conflicto por la cuestión del Beagle no sólo dificul-
tó el acercamiento con Chile, sino que llevó a fines de 1978 a una
situación prebélica que fue detenida gracias a la acción diplomática
del Vaticano y de Estados Unidos, ambos interesados en evitar una
escalada con peligrosas repercusiones en el Cono Sur. Con el inicio
de la gestión vaticana –encarnada en el cardenal Antonio Samoré- y
la firma del Acuerdo de Montevideo el 8 de enero de 1979 por el que
ambas partes aceptaron la mediación papal y se comprometieron a
retrotraer la situación militar a la existente en 1977, las relaciones con
Chile se caracterizaron por la presencia de elementos tanto perturba-
dores –movilizaciones de tropas, cierre de fronteras, incidentes- como
de expresiones de apoyo a las gestiones del Vaticano -movilizaciones
a favor de la paz-. El conflicto recién se cerraría con el advenimiento
de la democracia en la Argentina en 1983.
Luego de muchas idas y venidas, las diferencias con Brasil por
la cuestión de las represas hidroeléctricas se destrabaron con la firma
del Acuerdo Tripartito sobre Corpus-Itaipú del 19 de octubre de 1979
entre la Argentina, Brasil y Paraguay, que abrió interesantes perspec-
tivas para avanzar en el terreno de la cooperación. Poco después la
Argentina y Brasil firmaron en Buenos Aires el 17 de mayo de 1980
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
204 Módulo II / Unidad 7
Luego de muchas idas y
venidas, las diferencias con
Brasil por la cuestión de las
represas hidroeléctricas se
destrabaron con la firma del
Acuerdo Tripartito sobre
Corpus-Itaipú del 19 de
octubre de 1979 entre la
Argentina, Brasil y Paraguay,
que abrió interesantes
perspectivas para avanzar en
el terreno de la cooperación.
un acuerdo de cooperación
para el desarrollo y la aplica-
ción de los usos pacíficos de
la energía nuclear. En medio
de este clima, la ocupación de
Malvinas reflotó en Itamarati
viejos estereotipos sobre la
volatilidad argentina, a pesar
de que Brasil se solidarizó
abiertamente con la causa
argentina. Luego de la guerra,
el gobierno brasileño asumió
una cautelosa posición de
“esperar y ver” respecto de la puesta en marcha de distintas iniciati-
vas de cooperación bilateral. Esta tarea debió también aguardar el
retorno de la democracia.
5. DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:
LOS AÑOS DE ALFONSÍN
La inclusión de la democracia como un aspecto de la políticaexterior abrió un nuevo capítulo en la inserción internacionalde la Argentina. Por primera vez en los años ‘80, el cambio de
régimen y la identidad nacional del país aparecen en forma asocia-
da.
En este marco, la política exterior fue concebida en gran medi-
da como un instrumento para ayudar a fortalecer el proceso de de-
mocratización. De hecho, la primera fase de la transición a la
democracia debió hacer frente a un conjunto de factores externos
adversos: la última etapa de agudización del conflicto Este-Oeste, la
crisis de la deuda latinoamericana, la guerra de América Central y
la existencia de dictaduras militares, aunque en distintas etapas de
apertura política, en todos los países vecinos (Brasil, Chile, Para-
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 205
De hecho, la primera fase de
la transición a la democracia
debió hacer frente a un
conjunto de factores externos
adversos: la última etapa de
agudización del conflicto Este-
Oeste, la crisis de la deuda
latinoamericana, la guerra de
América Central y la
existencia de dictaduras
militares,aunque en distintas
etapas de apertura política, en
todos los países vecinos
(Brasil, Chile, Paraguay y
Uruguay).
guay y Uruguay). Desde la
óptica del gobierno de
Alfonsín, este conjunto de
factores tenía un aspecto en
común: su impacto negativo
sobre la estabilidad política
de la Argentina. Para enca-
rar estas adversidades la po-
lítica exterior se ordenó en
torno a los siguientes ejes: a)
un alto perfil diplomático en
diversos frentes para rein-
sertar al país en el mundo y
proteger el proceso de tran-
sición a la democracia; b) el
desarrollo de una «relación madura» con los Estados Unidos, que
equidistara tanto del alineamiento automático como de posiciones
de confrontación o ruptura; c) un alto perfil en los foros donde se
debaten las cuestiones Norte/Sur; y d) un alto perfil en América
latina, particularmente en el Cono Sur.
Seguidamente, y de manera breve, se detalla cada uno de es-
tos ejes.
a) Los múltiples puntos de apoyo.
La «herencia» del Proceso es una variable fundamental para
explicar y comprender el alto y diversificado perfil de la política exte-
rior del gobierno radical durante sus primeros dos años. Alfonsín y
quienes los secundaban estaban convencidos de que sólo con hechos
y predicando con el ejemplo se podría revertir la mala imagen de la
Argentina en el mundo, formada durante los años del régimen militar.
En consecuencia, sostuvieron que para «decantar» una imagen nueva
había que poner en práctica una activa y diversificada acción diplo-
mática; ella se dirigió principalemente a los países y actores conside-
rados afines a la Argentina -sea por similitud de situaciones o por
comunidad de valores-.
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
206 Módulo II / Unidad 7
En un principio, el manejo de las relaciones con los países de-
sarrollados de Occidente fue percibido como el mayor desafío inme-
diato para el éxito de esta política que llamaron “la búsqueda de
múltiples puntos de apoyo externo”. Las autoridades radicales sabían
que la vuelta a la democracia despertaría en el exterior numerosas
simpatías y esperanzas, pero que ello no sería suficiente para despe-
jar las incógnitas que abría el proceso de transición en la Argentina.
Sabían también que esta situación problemática era una especie de
lecho de Procusto en el que deberían permanecer por algún tiempo.
Este aspecto venía del lado de la herencia y, por ende, tocaba a
quienquiera que hubiese tomado las riendas del país.
La protección externa del proceso de transición a la democra-
cia fue el otro costado de la política de apertura de los «veinte fren-
tes». Esta fase de la diplomacia del gobierno de Alfonsín se puso en
práctica de dos maneras distintas, aunque complementarias. Por una
parte, mediante la creación y desarrollo de vínculos externos que ac-
tuasen como disuasores frente a los sectores antidemocráticos inter-
nos, de modo tal que cualquier violación a la democracia en la
Argentina tuviera una respuesta categórica del exterior, una especie
de «efecto gatillo» en términos políticos y económicos. Los «acuerdos
especiales» con Italia y España fueron la muestra más elocuente de
esta política, puesto que su continuidad y observancia quedaron con-
dicionadas al mantenimiento de la democracia en la Argentina.
Por otro lado, y como contracara de lo anterior, la política exte-
rior procuró impedir, frenar o atemperar las consecuencias negativas
de las variables políticas y económicas externas sobre el proceso de
transición. Esto es, crear una malla protectora frente a las amenazas
del exterior. En este plano defensivo, los esfuerzos mayores de la di-
plomacia radical se hicieron para desconectar a la Argentina de las
consecuencias del conflicto Este-Oeste. Las acciones desarrolladas frente
a la crisis de América Central y las negociaciones con Fidel Castro
tendientes a desarticular la expansión del terrorismo chileno hacia la
Argentina, se inscribieron en este marco de políticas defensivas. Asi-
mismo, la reorientación de la participación argentina en el grupo NOAL
tuvo mucho que ver con esta dimensión de la política exterior como
Mónica Hirst / Roberto Russell
Módulo II / Unidad 7 207
malla protectora. Precisamente, el aspecto que más se estimó para
justificar el aumento del perfil de la Argentina en No Alineados fue la
percepción de que su «bandera principal» era la promoción de la
distensión entre los bloques.
b) Las relaciones maduras con Estados Unidos.
Con el propósito de dotar a las relaciones bilaterales de mayor
certidumbre y estabilidad, el gobierno de Alfonsín se propuso alcan-
zar y desarrollar una «relación madura» con los Estados Unidos. Para
ello, procuró desde el inicio de su mandato dejar en claro las diferen-
cias existentes en los distintos temas de la agenda bilateral, particular-
mente en la cuestión de la deuda externa, destacando al mismo tiempo
su disposición a profundizar un diálogo maduro que privilegiara las
coincidencias en un marco de respeto a los intereses y perspectivas
divergentes de cada país. Esta forma de aproximación a Washington,
aunque permitió reencauzar las relaciones de los dos países sobre
bases más firmes y previsibles, tropezó con dificultades prácticas. Las
políticas de la administración Reagan orientadas a recomponer y for-
talecer la dominación norteamericana en la región, aunadas a la se-
ria crisis interna del país, redujeron progresivamente el margen de
acción del gobierno radical.
Las relaciones bilaterales atravesaron dos períodos dife-
renciables: el primero, se extiende desde el restablecimiento de la
democracia hasta el lanzamiento del Plan Austral (junio de 1985), y el
segundo, comienza en ese momento y se prolonga hasta el fin antici-
pado del gobierno radical (junio de 1989).
Durante el primer período, el gobierno norteamericano mani-
festó claramente su beneplácito por el retorno de la Argentina a la
democracia y su firme voluntad política de apoyar el proceso de tran-
sición, aunque expresó ciertos resquemores debido a las incertidum-
bres existentes sobre el rumbo que finalmente adoptaría la
administración de Alfonsín, tanto en materia de economía interna como
de política exterior.
Las primeras declaraciones del presidente argentino y de las más
altas autoridades de la diplomacia radical sonaron en los oídos del
EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL
208 Módulo II / Unidad 7
Ejecutivo norteamericano como un nuevo capítulo de las plañideras
posiciones latinoamericanas. Los mayores recelos y desconfianzas se
produjeron en el andarivel económico de la relación, dado que el go-
bierno de Alfonsín promovía recetas para salir de la crisis económica
que no se correspondían con las defendidas por la administración
Reagan. Tampoco eran compatibles las propuestas de uno y otro go-
bierno para enfrentar la cuestión de la deuda externa regional.
En consecuencia, y de manera progresiva, fue aumentando en
Washington el escepticismo respecto de la capacidad de las nuevas
autoridades de la Argentina para afrontar eficazmente la crisis econó-
mica del país. Acaso la expresión inglesa bad economy is bad politics
sintetiza mejor que cualquier explicación la percepción de la adminis-
tración Reagan de la situación argentina en esta primera etapa. Por
ello, y a pesar de que reconoció en numerosas oportunidades la grave
situación económica heredada por el gobierno radical, el Ejecutivo
norteamericano enfatizó la necesidad de que el país hiciera un esfuer-
zo propio para solucionar sus problemas económicos señalando, al
mismo tiempo, que los factores más importantes que obstaculizaban el
desarrollo argentino eran de naturaleza interna.
Las dudas se despejaron definitivamente con el lanzamiento del
Plan Austral que contó, desde un primer momento, con el visto bueno
del gobierno de los Estados Unidos y del mundo financiero internacio-
nal. La declarada disposición del equipo económico argentino que
asumió a principios de 1985, de enfrentar los compromisos externos
sin salirse de las reglas de juego del orden