Planejamento territorial e a gestão dos resíduos sólidos

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS - UNIMONTES 
PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA - PPGEO 
 
 
 
OLGA CARDOSO DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLANEJAMENTO TERRITORIAL E A GESTÃO DOS RESÍDUOS 
SÓLIDOS URBANOS: O Consórcio Intermunicipal para o 
Desenvolvimento Ambiental Sustentável do Norte de Minas - 
CODANORTE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Montes Claros 
JULHO/ 2016 
OLGA CARDOSO DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLANEJAMENTO TERRITORIAL E A GESTÃO DOS RESÍDUOS 
SÓLIDOS URBANOS: O Consórcio Intermunicipal para o 
Desenvolvimento Ambiental Sustentável do Norte de Minas - 
CODANORTE 
 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós - 
Garduação em Geografia da Universidade Estadual 
de Montes - Unimontes, como requisito parcial para 
obtenção do título de mestre em Geografia. 
 
Área de concentração: Dinâmica e Análise Espacial. 
Linha de Pesquisa: Produção dos Espaços Urbanos e 
Rurais. 
 
Orientador (a): Profª. Drª. Iara Soares de França - 
Dinâmica e Análise Espacial - UNIVERSIDADE 
ESTADUAL DE MONTES CLAROS. 
 
 
 
 
 
 
Montes Claros 
JULHO/ 2016. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Catalogação: Biblioteca Central Professor Antônio Jorge 
 
 
S586p 
 
 
 
Silva, Olga Cardoso da. 
 Planejamento territorial e a gestão dos resíduos sólidos urbanos [manuscrito]: o 
consórcio intermunicipal para o desenvolvimento ambiental sustentável do Norte de 
Minas – CODANORTE / Olga Cardoso da Silva. - Montes Claros, 2016. 
 155 f. : il. 
 Bibliografia: f. 139-151. 
 Dissertação (mestrado) - Universidade Estadual de Montes Claros - Unimontes, 
Programa de Pós-Graduação em Geografia/PPGEO, 2016. 
 
 Orientadora: Profa. Dra. Iara Soares de França. 
 
 1. Planejamento. 2. Território. 3. Resíduos sólidos urbanos. 4. Consórcio 
intermunicipal. 5. Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental 
Sustentável do Norte de Minas - CODANORTE. I. França, Iara Soares de. II. 
Universidade Estadual de Montes Claros. III. Título. IV. Título: O consórcio 
intermunicipal para o desenvolvimento ambiental sustentável do Norte de Minas - 
CODANORTE. 
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA – PPGEO 
 
A Banca Examinadora abaixo-assinada aprovaa dissertação de mestrado, intitulada: 
PLANEJAMENTO TERRITORIAL E A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS 
URBANOS: O Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental 
Sustentável do Norte de Minas - CODANORTE, elaborado pela Mestranda Olga Cardoso 
da Silva, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Geografia. Área de 
concentração: Dinâmica e Análise Espacial. 
Linha de Pesquisa: Produção dos Espaços Urbanos e Rurais. 
 
 
 
BANCA EXAMINADORA: 
 
 
______________________________________________________________ 
Profª Drª Iara Soares de França (Orientadora) - UNIMONTES 
 
 
 
 
 
______________________________________________________________ 
Profª DrªAnete Marília Pereira (Examinadora) - UNIMONTES 
 
 
 
 
______________________________________________________________ 
Prof. Dr. Wagner Barbosa Batella (Examinador) - (UFV) 
 
 
 
Montes Claros 
JULHO/ 2016. 
 
 
DEDICATÓRIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico esta pesquisa às pessoas mais presentes e importantes em minha vida: Minha mãe 
(Ivone), exemplo de mulher, ao meu pai (Alcino) por tamanha generosidade. Meu irmão 
(Tales) pelo incentivo direto ou indireto. Ao meu esposo João Marcos por me apoiar e fazer 
presente todas as vezes que precisei. E a João Gabriel, luz da minha vida, meu maior 
presente. 
Amo muito. Amor verdadeiro! 
AGRADECIMENTOS 
 
Foram muitas as pessoas que contribuíram para que esse trabalho fosse possível, mas inicio 
agradecendo a Deus. Ele esteve sempre ao meu lado durante esta caminhada, muitas vezes o 
caminho tornou-se tortuoso e difícil, porém, Ele me deu duas características que estão 
inseridas em minha alma: determinação e vontade de vencer! Contudo, não teria chegado até 
aqui sem a ajuda de alguns anjos que sempre confiaram em mim. 
Agradeço aos familiares, em especial João Marcos (esposo) e minha mãe Ivone, pela 
paciência, confiança e ajuda singular. Sem vocês eu não teria conseguido ... 
Ao meu filho, mesmo tão pequeno, sinto que compreendeu as muitas horas de ausência! 
Obrigada pelo sorriso maravilhoso e pelo abraço mais gostoso do mundo! Eu te amo! 
Aos amigos, em especial Mariângela, Marcelo, Karol, Roméria e Núbia pela presteza, 
amizade e ajuda. 
À minha orientadora Dr. Iara Soares de França, pelos ensinamentos, competência e especial 
atenção nas revisões e sugestões que enriqueceram essa pesquisa. 
Aos professores do Departamento de Geociências da Unimontes e do Mestrado em Geografia, 
pela confiança. Tenho um carinho enorme por vocês. 
À todos os entrevistados e ao CODANORTE pelas informações disponibilizadas. 
Aos amigos da graduação, pós-graduação e da Rede Municipal de Educação de Montes 
Claros, vocês de alguma forma fazem parte desse momento. 
Aos colegas de mestrado, pelos momentos compartilhados e pelo companheirismo. 
À CAPES, pela concessão da bolsa de estudos, que tornou possível a realização dessa 
pesquisa. 
À todos aqueles que oraram para que esse momento fosse possível. Agradeço de coração! 
“E aprendi que se depende sempre 
De tanta, muita, diferente gente 
Toda pessoa sempre é as marcas 
das lições diárias de outras tantas pessoas. 
É tão bonito quando a gente entende 
Que a gente é tanta gente 
Onde quer que a gente vá. 
É tão bonito quando a gente sente 
Que nunca está sozinho 
Por mais que pense estar...”(Caminhos do coração – Gonzaguinha.) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
"Ninguém escapa ao sonho de voar, de ultrapassar os limites do espaço onde nasceu, 
de ver novos lugares e novas gentes. Mas saber ver em cada coisa, em cada pessoa, 
aquele algo que a define como especial, um objecto singular, um amigo,- é 
fundamental. Navegar é preciso, reconhecer o valor das coisas e das pessoas, é mais 
preciso ainda." 
 
Antoine de Saint-Exupery 
 
RESUMO 
 
O planejamento territorial por meio de consórcios intermunicipais e/ou agrupamentos 
de municípios para integrar a organização e a execução de funções públicas de interesse 
comum está previsto na Constituição Federal e na Lei 11.107/05 - Lei dos Consórcios. 
As experiências de consorciamentos para a gestão dos resíduos sólidos urbanos - 
RSU'sé realidade em vários municípios do Brasil e vem sendo implantada no Norte de 
Minas, por meio do Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental 
Sustentável do Norte de Minas – CODANORTE. Desta forma, esta pesquisa tem como 
objetivo analisar o planejamento e a gestão dos RSU's por meio da implementação do 
Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental Sustentável do Norte de 
Minas - CODANORTE. Para tanto, a dissertação está estruturada em três capítulos. O 
primeiro capítulo apresenta abordagens teóricas e processuais sobre o planejamento, 
enfatizando sua definição, os conceitos a ele vinculado, as correntes de Planejamento 
Normativo (tradicional) e o Planejamento Estratégico Situacional - PES. 
Posteriormente, apresenta-se considerações sobre o planejamento no Brasil e em Minas 
Gerais e discute-se, em seguida, planejamento territorial e territorialização de políticas 
públicas, geografia e planejamento ressaltando sua importância no plano regional e 
territorial, dialogando com os consórcios públicos. O segundo capítulo apresenta uma 
discussão conceitual sobre saneamento e resíduos sólidos urbanos, destaca-se também a 
situação e as experiências de planejamento e gestão dos RSU's via consorciamento no 
Brasil e em Minas Gerais. Em seguida, tem-se uma análise dedados estatísticos sobre a 
gestão dos RSU's no contexto nacional (Brasil), estadual (Minas Gerais) e 
mesorregional (Norte de Minas). O último capítulo analisa o plano territorial para a 
gestão dos RSU's entre os municípios integrantes do CODANORTE, a gestão dos 
resíduos sólidos urbanos nas cidades de Montes Claros, Pirapora e Bocaiúva, bem como 
os desafios enfrentados pelo consorciamento e por gestores públicos referentes a essa 
forma de integração territorial. O caminho metodológico consistiu-se em análise 
bibliográfica e documental, observações participativas em eventos, trabalho de campo 
baseado em fontes primárias: pesquisa de campo na área de estudo, aplicação de 
questionários aos representantes do CODANORTE e gestores públicos dos municípios 
selecionados e registro iconográfico. Utilizou-se ainda o software Arc GIS para a 
produção dos mapas de espacialização. Por meio dessa pesquisa, constatou-se que o 
planejamento e a gestão territorial historicamente estão vinculados ao fortalecimento da 
ação do Estado no espaço. A análise dos dados permitiu inferir que a gestão dos RSU's 
no Brasil, em Minas Gerais e no Norte de Minas, ainda possui muitas deficiências, 
sobretudo, nos serviços de coleta, disposição final e tratamento de RSU's. Desta forma, 
o CODANORTE apresenta-se para alguns municípios do Norte de Minas como uma 
alternativa para o cumprimento da Lei 12.305/2010. No entanto, necessita superar 
desafios que envolvem a inexistência de recursos financeiros, a falta de apoio 
governamental das esferas estadual e federal, a falta de recursos humanos qualificados e 
a distância entre os municípios consorciados em relação ao aterro sanitário, localizado 
em Montes Claros - MG. 
 
Palavras-Chave: Planejamento; Território; Resíduos sólidos urbanos; Consórcio 
intermunicipal; CODANORTE. 
 
 
ABSTRACT 
 
The territorial planning through consortiums and / or municipalities groups to integrate 
the organization and execution of public functions of common interest is foreseen in the 
Federal Constitution and Law 11.107 / 05 - Law of Consortiums. The consortium 
experience for the management of municipal solid waste - RSU's is reality in many 
counties in Brazil and has been deployed in the north of Minas Gerais, through the 
Intermunicipal Consortium for Sustainable Environmental Development in Northern 
Minas - CODANORTE. Thus, this research aims to analyze theplanning and 
management of the USW through the implementation of the Intermunicipal Consortium 
for Sustainable Environmental Development in Northern Minas - CODANORTE. 
Therefore, the thesis is divided into three chapters. The first chapter presents theoretical 
and procedural approaches to planning, emphasizing its definition, the concepts linked 
to it, the Normative Planning current (traditional) and the Strategic Situational Planning 
- PES. Subsequently, it presents considerations for planning in Brazil and in Minas 
Gerais and discusses then territorial planning and public policy territorialization, 
geography and planning emphasizing its importance in the regional, territorial, dialogue 
with the public consortiums. The second chapter presents a conceptual discussion on 
sanitation and solid waste, also highlights the situation and planning experience and 
management of RSUs via consortiums in Brazil and in Minas Gerais. Then one has a 
statistical analysis of data on the management of RSUs in the national context (Brazil), 
state (Minas Gerais) and mesorregional (North Mine). The last chapter analyzes the 
territorial plan for the management of RSUs among CODANORTE members 
municipalities, management of municipal solid waste in the city of Montes Claros, 
Pirapora and Bocaiúva, as well as the challenges faced by the consortium and public 
managers related to this form territorial integration. The methodological approach 
consisted in bibliographical and documentary analysis, participant observation in 
events, field work based on primary sources: field research in the study area, 
questionnaires to representatives of CODANORTE and public managers of the selected 
municipalities and iconographic record. It was also used Arc GIS software for the 
production of the spatial maps. As a result of this research, it was found that planning 
and land management are historically linked to the strengthening of state action in 
space. Analysis of the data allowed to infer that the management of RSUs in Brazil, 
Minas Gerais and the North Mine, also has many shortcomings, especially in the 
services of collection, disposal and treatment of RSUs. Thus, the CODANORTE 
presents to some municipalities in Northern Minas as an alternative to compliance with 
Law 12,305 / 2010. However, it needs to overcome challenges that involve the lack of 
financial resources, lack of government support of the state and federal levels, the lack 
of qualified human resources and the distance between the consortium municipalities in 
relation to the landfill, located in Montes Claros - MG. 
 
 
Keywords: Planning; Territory; Urban solid waste; intermunicipal consortium; 
CODANORTE. 
 
 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Quadro 1 - Observações e Participações em Eventos e/ou Reuniões.........................33 
. 
Quadro 2 - Características dos modelos de Planejamento Normativo e Planejamento 
Estratégico Situacional - PES .......................................................................................41 
 
Quadro 3 - Planos de Desenvolvimento do Brasil (1950-2007) ............................44 
 
Quadro 4 - Principais programas federais em saneamento na década de 1990.......63 
 
Quadro 5 - Categorização dos resíduos sólidos urbanos .......................................69 
 
Quadro 6 - Linha do Tempo: Consórcios intermunicipais no Brasil -1981 à 2007 
............................................................................................... ................................86 
 
Quadro 7 - Experiências de consórcios intermunicipais de resíduos sólidos 
no Brasil (2014-2015).............................................................................................90 
 
Quadro 8 - Municípios integrantes de dois consórcios intermunicipais de RSU's 
em Minas Gerais - 2014 ................................................................................................98 
 
Quadro 9 - Dados dos municípios integrantes do CODANORTE –2010 ................104 
 
Quadro 10 - Arranjos Territoriais Ótimos - ATO's....................................................111 
 
Quadro 11 - Produção de materiais recicláveis - Montes Claros (2015)...................113 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1 - Fórum Regional - Território Norte .........................................................................48 
 
Figura 2 - Participação das regiões brasileiras - IBGE no total de RSU's coletado 2014 
...................................................................................................................................................72 
 
Figura 3 - Representação da taxa de cobertura do serviço de coleta de RSU's em relação à 
população urbana do Brasil – 2013...........................................................................................74 
 
Figura 4 - Situação do serviço de coleta seletiva de resíduos sólidos urbanos domiciliares dos 
municípios participantes do SNIS – 2013.................................................................................75 
 
Figura 5 - Constituição jurídica das operadoras de manejo de resíduos sólidos - Mesorregião 
Norte de Minas - 2014..............................................................................................................80 
 
Figura 6 - Tipo de cobrança pelos serviços de coleta de resíduos sólidos na Mesorregião 
Norte- Minas Gerais, 2011....................................................................................................81Figura 7 - Funcionamento de um aterro sanitário....................................................................82 
 
Figura 8 - Assinatura do Protocolo de Intenções - CODANORTE........................................101 
 
Figura 9 - Critérios para a formação dos ATO's.....................................................................108 
 
Figura 10 - Localização dos municípios integrantes do CODANORTE a distância 
 máxima de 120 Km do aterro sanitário de Montes Claros e a 281 km do aterro sanitário 
 de Pirapora .............................................................................................................................109 
 
Figura 11 - Composição (t/ano) de resíduos sólidos urbanos - Montes Claros (2015)..........112 
 
Figura 12 - Aterro sanitário privado localizado no município de Montes Claros - MG........114 
 
Figura 13 - Manifestação de moradores da Comunidade Mimoso - 2015.............................115 
 
Figura 14 - Aterro sanitário de Pirapora - MG......................................................................117 
 
Figura 15 - Lixão localizado em Bocaiúva - MG...................................................................118 
 
Figura 16 - Descartes de resíduos sólidos em locais inadequados - Montes Claros, Pirapora e 
Bocaiúva..................................................................................................................................120 
 
Figura 17 - Coleta seletiva de RSU's em Pirapora - MG.......................................................121 
 
Figura 18 - Descarte final de resíduos sólidos urbanos em Bocaiúva - MG .........................123 
 
Figura 19 - Desafios enfretadas pelos gestores (Pirapora, Montes Claros e Bocaiúva) 
na gestão direta dos RSU's .....................................................................................................125 
 
Figura 20 - Desafios a partir da perspectiva do CODANORTE - 2016................................126 
 
 
Figura 21 - Desafios da gestão dos RSU's por meio do CODANORTE a partir da perspectiva 
de Gestores (Pirapora, Montes Claros e Bocaiúva)-2016.......................................................128 
 
Figura 22 - Benefícios da Gestão por meio do CODANORTE a partir da perspectiva de 
gestores (Pirapora, Montes Claros e Bocaiúva) - 2016...........................................................130 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE MAPAS 
 
Mapa 1 - Municípios integrantes do CODANORTE - Norte de Minas ........................28 
Mapa 2 - Arranjos Territoriais Ótimos - ATO's: Plano de Regionalização Integrada de 
Resíduos Sólidos para a Bacia do São Francisco............................................................30 
Mapa 3 - Territórios de Desenvolvimento de Minas Gerais - Fóruns Regionais...........47 
Mapa 4 - Norte de Minas: municípios integrantes do CODANORTE..........................78 
Mapa 5 - Situação de tratamento e/ou disposição final dos resíduos sólidos urbanos - 
municípios da Mesorregião Norte de Minas - 2012........................................................83 
Mapa 6 - Área de abrangência dos consórcios intermunicipais de resíduos sólidos 
urbanos em Minas Gerais (2014) ...................................................................................96 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela 1 - População urbana e a taxa de cobertura da coleta domiciliarde RSU's........73 
Tabela 2 - Quantidade de municípios por tipo de destinação adotada - 2013................76 
Tabela 3 - Quantidade de consórcios intermunicipais para gestão de RSU’s por região - 
SNIS, 2014......................................................................................................................90 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
AAF - Autorização Ambiental de Funcionamento 
 
ABRELPE - Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos 
Especiais 
 
ALMG - Assembléia Legislativa de Minas Gerais 
ANA - Agência Nacional das Águas 
 
ASCABOC - Associação dos Catadores de Materiais Recicláveis de Bocaiúva 
 
ASCAMOC - Associação de Catadores de Materiais Recicláveis de Montes Claros 
 
ATO'S - Arranjos Territoriais Ótimos 
 
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento 
 
BIRD - Banco Mundial 
 
BRDE - Banco Regional do Desenvolvimento do Extremo Sul 
 
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior 
 
CASCOS - Centros de Apoio Simplificado para Carroceiros 
 
CEMPRE - Compromisso Empresarial para Reciclagem 
 
CEPAM - Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal 
 
CI - Consórcio Intermunicipal 
 
CIAMESF - Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Socioeconômico da 
Microrregião do Alto Médio São Francisco 
 
CIGRSES - Consórcio Intermunicipal para a Gestão de Resíduos Sólidos do Entorno de 
Salinas 
 
CIMFAS - Consórcio Intermunicipal dos Municípios da Microrregião de Frutal para 
Aterro Sanitário 
 
CIPAS - Consórcios Intermunicipais para Aterros Sanitários 
 
CISAB - Consócio Intermunicipal de Saneamento Básico 
 
CITRESU - Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos 
 
CNPJ - Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica 
 
 
CODANORTE - Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental 
Sustentável do Norte de Minas 
 
CODEVASF - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do 
Parnaíba 
 
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente 
 
COOPRARTE - Cooperativa de Produção Artesanal de Pirapora 
 
COSECS/MG - Colegiado dos Secretários Executivos dos consórcios Intermunicipais de 
saúde de Minas 
 
CSSP - Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Sustentável da Região de São 
Sebastião do Paraíso 
 
DAAMA - Departamento de Agricultura e Meio Ambiente 
 
ECOTRES - Consórcio Público Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos 
 
ESURB - Empresa Municipal de Serviços, Obras e Urbanização 
 
FEAM - Fundação Estadual do Meio Ambiente 
 
FJP - Fundação João Pinheiro 
 
FGTS - Fundo de Garantia por tempo de Serviço 
 
FPM - Fundo de Participação dos Municípios 
 
FUNASA - Fundação Nacional da Saúde 
 
GIRSU - Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos Urbanos 
 
GRSU - Gestão de Resíduo Sólido Urbano 
 
IBGE - Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística 
 
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços 
 
IDH - Índice de Desenvolvimento humano 
 
IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal 
 
ILPES - Instituto Latino Americanos de Planejamento Econômico e Social 
 
IOR - Índice de Qualidade de Aterro de Resíduos 
 
IPEA - Instituto de Pesquisa Aplicada 
 
IPTU - Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana 
 
ISS - Imposto Sobre Serviços 
 
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias 
 
LO - Licença de Operação 
 
LOA - Lei de Orçamento Anual 
 
MCMV - Programa Minha Casa, Minha Vida 
 
MG - Minas Gerais 
 
MMA - Ministério do Meio Ambiente 
 
OGU - Orçamento Geral da União 
 
OMS - Organização Mundial da Saúde 
 
ONU - Organização das Nações Unidas 
 
OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público 
 
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento 
 
PASS - Programa de Ação Social em Saneamento 
 
PES - Planejamento Estratégico Situacional 
 
PGIRSU - Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos Urbanos 
 
PIB - Produto Interno Bruto 
 
PLANASA - Plano Nacional de Saneamento 
 
PLANSAB - Plano Nacional de Saneamento Básico 
 
PMDES - Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e Social 
 
PMDI - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 
 
PMSB - Plano Municipal de Saneamento Básico 
 
PNRS - Política Nacional de Resíduos Sólidos 
 
PPAG - Plano Plurianual de Ações GovernamentaisPPP - Parceria Público - Privada 
 
 
PROPAR - Prestação de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento 
 
PROSANEAR - Programa de Saneamento para Populações de Baixa Renda 
 
RIDE - Região Integrada de Desenvolvimento 
 
RM - Região Metropolitana 
 
RSU's - Resíduos Sólidos Urbanos 
 
SAAE - Serviços Autônomo de Água e Esgoto 
 
SEDE - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico 
 
SEDRU - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana 
 
SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão 
 
SIMAE/SC - Serviço Intermunicipal de Água e Esgoto/Santa Catarina 
 
SISEMA - Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos 
 
SNIS - Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico 
 
UNIMONTES - Universidade Estadual de Montes Claros 
 
UTC - Usina de Triagem e Compostagem 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 20 
CAPÍTULO I -TERRITÓRIO E PLANEJAMENTO: ELEMENTOS PARA A 
ANÁLISE DOS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DE GESTÃO DOS 
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS.................................................................... 
 
 
36 
1.1 Planejamento: Breves abordagens teóricas e processuais................................... 
1.2 Considerações sobre planejamento no Brasil e Minas Gerais........................... 
36 
43 
1.3 Planejamento territorial e territorialização de políticas públicas......................... 49 
 
CAPÍTULO II- SANEAMENTO BÁSICO, RESÍDUOS SÓLIDOS 
URBANOS E OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS NO BRASIL............. 
 
 
60 
2.1 Saneamento Básico e Resíduos Sólidos Urbanos no Brasil.............................. 60 
2.2 Panorama dos resíduos sólidos urbanos no Brasil ........................................... 71 
2.2.1 Panorama dos resíduos sólidos urbanos em Minas Gerais e no Norte de Minas 77 
2.3 Os Consórcios Intermunicipais para Gestão Integrada de Resíduos Sólidos 
Urbanos no Brasil e em Minas Gerais ...................................................................... 
 
85 
CAPÍTULO III - O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL PARA O 
DESENVOLVIMENTO AMBIENTAL SUSTENTÁVEL DO NORTE DE 
MINAS - CODANORTE: Desafios da Gestão territorial dos Resíduos Sólidos 
Urbanos............................................................................................................... 
 
 
 
100 
3.1 O Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental Sustentável do 
Norte de Minas ..................................................................................................... 
101 
 
3.2 Panorama dos Resíduos Sólidos Urbanos em municípios integrantes do 
CODANORTE e os Arranjos Territoriais Ótimos - ATO's...................................... 
 
107 
 
3.3 Desafios da gestão territorial dos RSU's por meio do Consórcio Intermunicipal 
para o Desenvolvimento Ambiental Sustentável do Norte de Minas - CODANORTE 
............................................................................................................................... 
 
 
123 
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................ 132 
REFERÊNCIAS.................................................................................................... 
ANEXOS............................................................................................................... 
APÊNDICE............................................................................................................ 
139 
152 
 
154 
 
 
 
20 
 
INTRODUÇÃO 
 
Planejar constitui um ato que acompanha o ser humano desde a antiguidade, sendo 
considerada uma atividade desafiadora e multidisciplinar, principalmente quando se 
refere ao espaço geográfico, construído pela ação dos diversos agentes sociais que 
possuem interesses distintos e na maioria das vezes divergentes (REZENDE, 2006). 
 
Apesar de grande parte da população acreditar que o planejamento é um atividade 
destinada ao Estado, planejar o espaço urbano deve ser visto como uma tarefa coletiva 
onde todos os sujeitos sociais exercem papel importante na tomada de decisões 
(ROLNIK, 2001). 
 
Pode-se afirmar então que o planejamento está relacionado à preparação, organização e 
estruturação de planos e metas que auxiliam na tomada de decisões que visam garantir 
os avanços e minimização de problemas em determinadas áreas. Com a participação 
social o planejamento pode deixar de ser um procedimento meramente administrativo e 
burocrático para ser um mecanismo de mobilização e articulação dos diferentes sujeitos, 
segmentos e setores (REZENDE, 2006). 
 
Souza (2008) destaca que um dos desafios próprios à atividade de planejar, refere-se ao 
esforço de “arquitetar o futuro”, um esforço baseado na reflexão e na análise prévia do 
momento atual. Nesse contexto, o planejamento pode ser entendido como uma forma de 
antecipar as necessidades, coordenando e traçando caminhos conjuntos para uma 
sociedade mais justa onde todos tenham o direito à cidade. 
 
A finalidade última do planejamento consiste na superação de problemas, especialmente 
fatores de injustiça social e a melhoria da qualidade de vida, sendo que ambos deveriam 
ser vistos como pertencentes ao amplo domínio das estratégias de desenvolvimento 
(SOUZA, 2008). 
É válido lembrar que no Brasil, nos âmbitos federal, estadual e municipal, a gestão dos 
serviços públicos, em alguns casos, é marcada pelo improviso e pela ineficiência do 
planejamento com reflexos diretos na formulação e na implementação de políticas 
públicas e, de modo particular, na articulação entre elas. 
21 
 
Para Teixeira (2002, p. 2), as políticas públicas são 
(...) diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e 
procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações 
entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, 
sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de 
financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações 
de recursos públicos. 
Entende-se que a ineficiência do planejamento contribui negativamente na 
implementação das políticas públicas que são desenvolvidas em diferentes setores, 
abrangendo diferentes territórios. 
 
De acordo com Philippi Jr, Bruna e Silveira (2005), o planejamento territorial permite 
uma compreensão do processo de ocupação do espaço e dos recursos de infraestrutura, 
entre eles o saneamento básico. Essa particularidade fez com que o planejamento 
territorial viesse a ocupar as agendas de pesquisa e desenvolvimento de planos e 
programas, ou seja, as políticas públicas do Brasil. 
 
Sobre o planejamento territorial, destaca-se que a Constituição Brasileira de 1988 
definiu, dentre as competências da União, elaborar e executar planos nacionais e 
regionais de desenvolvimento e ordenamento do território. 
 
No Brasil, as políticas públicas de saneamento básico1 ganharam destaque a partir do 
Plano Nacional de Saneamento - PLANASA (1971) e, posteriormente, com o Plano 
Nacional de Saneamento Básico - PLANSAB (2013). Estes foram planos fundamentais 
para a evolução e melhora nos indicadores do saneamento nos últimos 45 anos, apesar 
de que há muito que se avançar para atingir a qualidade e a universalização dos 
serviços. 
 
Distante ainda de uma realidade recomendável e almejando avanços nas condições dos 
serviços de saneamento, foi publicada a Lei 11.445/ 2007, que estabelece diretrizes 
 
1
Outras iniciativas também foram criadas como o Programa para Populações de Baixa Renda -
PROSANEAR (1982)instituído no âmbito do governo federal com o objetivo de melhorar as condições 
de saneamento nas periferias e nas favelas. Destaca-se também a implantação do Projeto de 
Modernização do Setor de Saneamento- PMSS (1993), com a finalidade de modernizá-lo (SALLES, 
2009a). 
 
22 
 
nacionais para os setores que compõem o saneamento básico brasileiro, entre eles a 
coleta e o tratamento dos resíduos sólidos no Brasil. 
 
Sendo assim, a Lei 11.445/2007 obriga todas as prefeituras a elaborarem seu Plano 
Municipal de Saneamento Básico - PMSB. O plano é um instrumento estratégico de 
planejamento e gestão participativa com o objetivo de atender o que determina os 
preceitos da Lei 11.445/2007. 
 
Nesse contexto, planejar os serviços de coleta e tratamento de resíduos sólidos urbanos 
(RSU’s) é fundamental para os municípios, pois sem o plano que contemple a gestão 
correta dos RSU’s as prefeituras deixarão de receber recursos federais para 
investimentos no setor. 
 
A Lei 12.305/2010 define Resíduos Sólidos Urbanos como os originários de atividades 
domésticas em residências urbanas (resíduos domiciliares) e os originários da varrição, 
limpeza de logradouros e vias públicas, e outros serviços de limpeza urbana (resíduos de 
limpeza urbana). 
 
De acordo com Heller e Rezende (2008), a determinação da elaboração do Plano 
Municipal de Saneamento pode parecer simples, mas vai exigir enorme esforço para ser 
realizada pelos municípios. A mesma lei determina que estes serviços devam ser 
prestados observando planejamento, regulação e fiscalização, além de acompanhar para 
que os municípios tenham o plano independentemente do total de habitantes. 
 
Uma possibilidade para os municípios nesse sentido é o planejamento e a gestão 
territorial dos resíduos sólidos, por meio da integração entre municípios de uma mesma 
região ou território. A integração e a gestão associada de serviços públicos estão 
previstas na Constituição Federal e na Lei 11.107/05 - Lei dos Consórcios. 
 
Esta lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse 
comum. O Art. 2o da lei dos consórcios define o consorciamento como uma reunião de 
pessoas naturais e jurídicas em grupo, com prazo de duração e número de cotas 
previamente determinados, promovida por administradora de consórcio, com a 
23 
 
finalidade de propiciar a seus integrantes, de forma isonômica, a aquisição de bens ou 
serviços, por meio de autofinanciamento. 
 
No Brasil2, os consórcios intermunicipais apresentam-se como uma alternativa no gerir 
dos serviços públicos e apontam, inclusive, instrumentos inovadores na área de gestão 
pública como o compartilhamento das compras que venham a ser realizadas pelos entes 
consorciados (GUIMARÃES, 2010). 
 
De acordo com Spink (2005, p.1) 
 
The current 1988 constitution recognizes three different types of formal inter-
municipal arrangements for cooperation in planning and policy 
implementation, each of which grew up in a different way at a different time. 
The first provides for Metropolitan Regions, the second for Inter-municipal 
Consortia and the third for Integrated Development Regions.3 
 
Sobre os consórcios, no artigo 241, no texto da nova Constituição (BRASIL 1988, p. 
135) que sofreu alteração com a emenda constitucional 19, de 4 de junho 1998, passou a 
vigorar a seguinte redação 
 
Art. 241 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de 
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de 
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
 
Sendo assim, cada consórcio possui na sua formação características peculiares de 
acordo com as dificuldades e demanda de cada região, devendo ser baseado numa 
relação de igualdade entre os pares e, principalmente, na preservação da autonomia de 
decisão do município (COSECS/MG, 2009). 
 
 
2No que se refere a formação de consórcios intermunicipais no contexto internacional destaca-se a 
experiência da Itália, onde a Organização Territorial do Serviço de Gestão Integrada dos Resíduos sólidos 
Urbanos define que a competência para a prestação dos serviços de saneamento é dos municípios. O 
segundo capítulo dessa pesquisa apresentará uma discussão mais detalhada sobre essa experiência. 
3A atual Constituição de 1988 reconhece três tipos diferentes de acordos inter-municipais formais de 
cooperação no planejamento e na política de implementação, cada um cresceu de uma maneira diferente 
em um momento diferente. O primeiro prevê Regiões Metropolitanas, o segundo formação de consórcios 
intermunicipais e o terceira as regiões de desenvolvimento integrado (SPINK, 2005, p.1, tradução nossa). 
 
24 
 
Destaca-se, que a formação de um consórcio intermunicipal para gestão dos RSU's no 
Brasil envolve diferentes agentes políticos, econômicos e sociais apresentando inúmeros 
fatores a serem considerados e muitas vezes ultrapassados, tais como a viabilidade 
econômica, a superação das diferenças partidárias e a criação de espaços dialógicos com 
a sociedade civil (GUIMARÃES, 2010). 
 
Os consórcios públicos dão forma à prestação regionalizada de serviços instituída pela 
Lei Federal de Saneamento Básico - 11.445/2007 e que é incentivada e priorizada pela 
Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos - Lei 12.305/2010 que dispõe sobre os 
princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão 
integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos. 
 
Os consórcios municipais, ou seja, a gestão associada de serviços, mais conhecidos são 
os da área da saúde que possuem como orientação o conceito de cooperação 
intermunicipal, tornando-se um modelo de regionalização ascendente. 
 
 No Estado de Minas Gerais, 75 consórcios intermunicipais de saúde possibilitam 
atendimento em saúde a 119 milhões de habitantes (COSECS/MG, 2013). 
 
No que se refere aos consórcios intermunicipais de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos 
- GRSU, existem em Minas Gerais 27 consórcios abrangendo diversos municípios 
mineiros, conforme será destacado no capítulo 2 (FEAM, 2014). 
 
Diante da possibilidade de consorciamento, ou seja, da integração territorial dos 
municípios vale ressaltar o art. 25, § 3º da Constituição Federal 
 
“§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamentos de municípios, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum” (BRASIL, 1998, “§3º). 
 
25 
 
A integração e cooperação entre municípios são estratégias adotadas em regiões 
metropolitanas do Brasil para diversos setores da sociedade, essas interações se dão, 
muitas vezes, por meio dos consórcios. 
 
 
A very good example [...] to inter-municipal cooperation is the experience of 
the ABC region within the São Paulo metropolitan area. Its most visible 
moment was the launching in 1997 of the ABC Chamber, an 
intergovernmental open forum for public policy formulation and 
implementation covering seven municipalities and involving more that 100 
different organizations from the private and civil society sectors, state and 
local governments. Its antecedents go back to 1990 and the creation by the 
seven municipalities of an intermunicipal consortium (Santo André, São 
Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, RibeirãoPires and 
Rio Grande da Serra). This, significantly, was a reaction to the failure of 
previous attempts at metropolitan planning, especially in the area of solid 
waste disposal (SPINK, 2005, p.11).4 
 
Mas no Brasil, os consórcios públicos não estão restritos as regiões metropolitanas e são 
vistos como alternativas para alguns municípios localizados no interior do país. No 
Norte de Minas as experiências de alguns governospara a gestão da saúde por meio do 
consorciamento demonstram que, os municípios, quando integrados alcançam melhores 
resultados como, por exemplo, a redução dos custos e a maior eficiência no atendimento 
a população. O Ministério do Meio Ambiente enfatizou recentemente que os estudos de 
regionalização são importantes para viabilização e constituição de consórcios públicos. 
 
Os estudos de regionalização são importantes para viabilizar a constituição de 
consórcios públicos, pois fornecem uma base de dados capaz de facilitar o 
entendimento ou as negociações entre os diferentes gestores municipais 
agilizando o processo de constituição de consórcios. O Estudo de 
Regionalização consiste na identificação de arranjos territoriais 
(microrregiões) entre municípios, contíguos ou não, com o objetivo de 
compartilhar serviços, ou atividades de interesse comum, permitindo, dessa 
forma, maximizar os recursos humanos, de infraestrutura e financeiros 
existentes em cada um deles, gerando economia de escala (BRASIL, 2015). 
 
 
4Um exemplo muito bom [... ] de cooperação inter- municipal é a experiência da região do ABC, área 
metropolitana de São Paulo. Seu momento mais visível foi o lançamento, em 1997, da Câmara ABC , um 
fórum aberto intergovernamental para a formulação de políticas públicas e implementação abrangendo 
sete municípios e envolvendo mais de 100 diferentes organizações, governos, setores privados e 
sociedade civil locais e estaduais. Seus antecedentes voltam para 1990 com a criação de um consórcio 
intermunicipal composto por sete municípios (Santo André , São Bernardo do Campo , São Caetano do 
Sul, Diadema, Mauá , Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra). Isto, de forma significativa , foi uma reação 
ao fracasso das tentativas anteriores de planeamento metropolitano, especialmente na área de deposição 
de resíduos sólidos ( SPINK , 2005, p.11, tradução nossa) . 
 
26 
 
Diante do reconhecimento da importância dos estudos regionais na identificação de 
arranjos territoriais (microrregiões) entre municípios, contíguos ou não, destacam-se os 
estudos de França (2012) no que se refere ao Norte de Minas. A pesquisa intitulada 
"Aglomeração urbana descontínua de Montes Claros5 / MG: Novas configurações 
sócio-espaciais” destacouas interrelações que se desenvolvem entre cidades do Norte de 
Minas e a forma como os fluxos diversos impactam a organização do território, o que 
sinaliza a necessidade de se pensar os novos arranjos territoriais e o planejamento 
territorial. 
 
Para França (2012, p.37), "é possível assinalar o processo de aglomeração de Montes 
Claros com os municípios que a ela se limitam, evidenciando uma articulação para além 
dos limites administrativos; daí, o seu caráter de descontinuidade territorial". 
 
Ainda conforme a autora “A formação dessa aglomeração urbana demonstra, por um 
lado, suas especificidades, e, por outro, concebe-se um instrumento possível de 
planejamento urbano e territorial, numa escala não somente municipal, mas regional" 
(FRANÇA, 2012, p.38). 
 
Após uma reflexão sobre a pesquisa de França (2012) e a abordagem realizada pelo 
Ministério do Meio Ambiente (2015) percebe-se a necessidade de se planejar para além 
das fronteiras administrativas de cada município, embora se reconheça a existência de 
alguns limitadores para realização desse tipo de planejamento. Daí a importância de se 
refletir sobre a formação do Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento 
Ambiental Sustentável do Norte de Minas - CODANORTE. Um consórcio que integra 
atualmente (2015) 35 municípios do Norte de Minas que objetiva promover políticas 
para a gestão integrada dos resíduos sólidos na região, sendo, portanto, uma das 
alternativas a ser analisada. 
 
 
5 O Município de Montes Claros está situado na Bacia do Alto Médio São Francisco ao Norte do estado 
de Minas Gerais possuindo uma área territorial de 3.576,76 km² e 361.971 habitantes, exerce 
relevantepapel regional. A cidade assume uma posição de centralidade intra e interurbana, destacando-se 
como o núcleo urbano mais dinâmico da região Norte de Minas. O PIB total de Montes Claros, conforme 
o IBGE (2011) é de R$ 4,86 bilhões, sendo 71% composto pelo setor de Serviços, 26% Indústria e 3% 
Agropecuária (FRANÇA; ALMEIDA, 2015). 
27 
 
Experiências recentes no campo da gestão pública local no Brasil revelam a emergência 
de iniciativas que procurem integrar o urbano ao regional, maximizando os recursos 
humanos, infraestrutura e financeiros conforme destacado pelo Ministério do Meio 
Ambiente. 
Nas palavras de Pereira (2007) pensar a cidade em sua relação com a região é uma 
necessidade para o entendimento da organização do espaço geográfico. 
 
Diante do exposto, indaga-se: 
 
Quais são as condições de acesso ao serviço de coleta e tratamento dos RSU's no Brasil, 
em Minas Gerais e no Norte de Minas? Quais são as experiências de planejamento e 
gestão de resíduos sólidos urbanos via consorciamento no Brasil? Qual a situação dos 
serviços de limpeza urbana, coleta e tratamento de RSU's em municípios integrantes do 
CODANORTE? Qual a importância do planejamento territorial e da integração e 
cooperação entre municípios para a gestão dos RSU's? Quais são os desafios da 
integração territorial por meio do CODANORTE? 
 
Assim sendo, a pesquisa tem como objetivo geral: 
 Analisar o planejamento e a gestão dos RSU's por meio da implementação 
do Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Ambiental Sustentável 
do Norte de Minas - CODANORTE. 
 
Os objetivos específicos são: 
 Discutir o planejamento numa perspectiva histórica, teórica e processual no 
âmbito da ciência geográfica, ressaltando sua importância no plano regional 
e territorial; 
 
 Apresentar a situação e as experiências de planejamento e enfrentamento da 
gestão de RSU's via consorciamento no Brasil, bem como as condições de 
gestão dos RSU's no âmbito nacional, estadual e regional (Norte de Minas); 
 
28 
 
 Analisar o plano territorial para a gestão dos RSU's entre os municípios 
integrantes do CODANORTE, bem como os desafios referentes a essa forma 
de integração. 
 
A mesorregião do Norte de Minas é uma das doze mesorregiões do estado de Minas 
Gerais. É formada por 89 municípios agrupados em sete microrregiões, sendo elas: 
Bocaiúva, Grão Mogol, Janaúba, Januária, Montes Claros, Pirapora e Salinas. Desse total, 35 
fazem parte do CODANORTE (Mapa 1). A região abrange uma área de 127.816,15 Km² onde 
vivem 1.581.544 habitantes (IBGE, 2010). 
 
Mapa 1: Municípios integrantes do CODANORTE - Norte de Minas 
 
Fonte: CODANORTE, 2015. 
Org.: SILVA, O. C. 2015. 
 
Para o desenvolvimento dessa pesquisa será realizado o levantamento documental de 
municípios que integram o CODANORTE, em especial Montes Claros, Pirapora e 
Bocaiúva. Além do levantamento documental, foi realizada nessas três cidades, 
pesquisa empírica, com registro iconográfico e entrevista com gestores municipais e/ou 
representantes de órgãos públicos. 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Mesorregi%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Minas_Gerais
http://pt.wikipedia.org/wiki/Minas_Gerais
http://pt.wikipedia.org/wiki/Munic%C3%ADpio
http://pt.wikipedia.org/wiki/Microrregi%C3%A3o
29 
 
A seleção desses três municípios integrantes do CODANORTE para a pesquisa 
empírica baseou-se no Plano de Regionalização de Gestão Integrada de Resíduos 
Sólidos para a Bacia do São Francisco que estabeleceu os Arranjos Territoriais Ótimos - 
ATO'S - para o manejo integrado de resíduos sólidos urbanos – RSU (Mapa 2). Nesse 
cenário, Montes Claros, Bocaiúva e Pirapora são ATO'S num total de15 ATO'S. 
OS ATO'S (Mapa 2) são agrupamentos de municípios com a finalidade específica da 
gestão associada de resíduos sólidos. Foram estabelecidos a partir da análise de dadosprimários e secundários em três pilares: logística e transporte, socioeconômico e gestão 
dos RSU. 
Ressalta-se que no terceiro capítulo dessa pesquisa será realizada uma discussão sobre 
os Arranjos Territoriais Ótimos para o manejo integrado de RSU's, especificamente os 
de Montes Claros, Bocaiúva e Pirapora, de acordo com o Plano de Regionalização 
Integrada de resíduos Sólidos para a Bacia do São Francisco. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
30 
 
Mapa 2:Arranjos Territoriais Ótimos - ATO's: Plano de Regionalização Integrada de Resíduos Sólidos 
para a Bacia do São Francisco. 
Fonte: Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM, 2010. 
Disponível em: http://www.feam.br/images/stories/arquivos/minassemlixoes/ 
31 
 
Diante do exposto, o primeiro capítulo apresenta abordagens teóricas e processuais 
sobre o planejamento, enfatizando sua definição, os conceitos a ele vinculado, as 
correntes de Planejamento Normativo (tradicional) e o Planejamento Estratégico 
Situacional - PES. Posteriormente, apresenta-se considerações sobre o planejamento no 
Brasil e em Minas Gerais e discute-se em seguida planejamento territorial e 
territorialização de políticas públicas, geografia e planejamento ressaltando sua 
importância no plano regional e territorial, dialogando com os consórcios públicos. 
Para isso, foram utilizados autores que discorrem sobre essas temáticas como: Mormul e 
Rocha (2013); Júnior (2011); Bezerra (2009); Santos (2009a - 2009b- 2008 – 1997) 
Arrais (2008 - 2003); Souza (2008); Souza e Rodrigues (2004); Spósito (2004); Faranh 
(2003); Veiga (2002); Lefebvre (2001-1979); Villaça (1999); Breitbach (1986);Cintra e 
Haddad (1978);Cintra e Andrade (1978), entre outros. 
 
O segundo capítulo apresenta uma discussão conceitual sobre saneamento e resíduos 
sólidos urbanos, ressaltando algumas Leis destinadas ao setor, tais como: 12.305/2010; 
11.445/2007 e 11.107/2005. Em seguida, tem-se uma análise de dados estatísticos sobre 
a gestão dos RSU's no contexto nacional (Brasil), estadual (Minas Gerais) e 
mesorregional (Norte de Minas). Demonstra também a situação e as experiências de 
planejamento e gestão dos RSU's via consorciamento no Brasil e em Minas Gerais. 
 
O último capítulo analisa o plano territorial para a gestão dos RSU's entre os municípios 
integrantes do CODANORTE, a gestão dos resíduos sólidos urbanos nas cidades de 
Montes Claros, Pirapora e Bocaiúva, bem como os benefícios e desafios referentes a 
essa forma de integração. 
 
Sendo assim, o caminho metodológico consiste em análise bibliográfica e documental, 
observações participativas em eventos, trabalho de campo baseado em fontes primárias: 
pesquisa de campo na área de estudo, aplicação de questionários aos representantes do 
CODANORTE e/ou gestores públicos dos municípios selecionados e registro 
iconográfico. 
Conforme esclarece Boccato (2006, p. 266) a pesquisa bibliográfica traz conhecimentos 
sobre o assunto a ser pesquisado, ressaltando como e sob que enfoque e/ou perspectivas 
foi tratado o assunto na literatura científica. 
32 
 
A análise documental constitui uma técnica importante na pesquisa, seja 
complementando informações obtidas por outras técnicas, seja desvelando aspectos 
novos de um tema ou problema (LUDKE; ANDRÉ, 1986). 
 
As fontes dos dados documentais analisados no segundo e terceiro capítulo baseiam-se 
no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico - SNIS; Instituto de 
Pesquisa Aplicada - IPEA; Associação Brasileira de empresas de Limpeza Pública e 
Resíduos Especiais – ABRELPE; Fundação João Pinheiro - FJP; Fundação Estadual do 
Meio ambiente - FEAM; Sistema Estadual de Informações sobre Saneamento - SEIS; 
em Planos Municipais de Saneamento Básico - PMSB e no Plano de Gestão Integrada 
de Resíduos Sólidos Urbanos de Pirapora - PGIRSU (2010). 
 
Os dados coletados, a realização da pesquisa de campo e as participações em reuniões 
e/ou eventos possibilitaram a coleta de informações sobre o CODANORTE, assim 
como a aplicação de questionários aos prefeitos e/ou representantes municipais e 
também o registro iconográfico, além de observações diretas da pesquisadora. 
 
As observações e participações realizadas em eventos e reuniões na cidade de Montes 
Claros estão sistematizadas no quadro 1. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
33 
 
Quadro 1:Observações e Participações em Eventos e/ou Reuniões 
Eventos e/ou reuniões Data/ Local Principais Abordagens – Pautas 
Fórum Internacional de 
Cooperação Técnica para 
destinação e tratamento 
de resíduos sólidos no 
Norte de Minas. 
- 09 de outubro 
2014 
- Montes 
Claros – MG 
O encontro reuniu gestores da Espanha e do Norte de 
Minas, acadêmicos e representantes civis a fim de discutir 
problemáticas e soluções para a correta destinação e 
tratamento de resíduos sólidos, já que o prazo para que os 
municípios se adequassem à Política Nacional dos 
Resíduos sólidos era o dia 2 de agosto de 2014, apesar de 
esse prazo ter sido prorrogado para 2021. 
 
Fóruns Regionais -
Território Norte 
- 11 de junho 
2015 
- 11 de julho 
2015 
- Montes 
Claros - MG 
 
 
 
 
O Fórum teve como objetivo principal o levantamento das 
prioridades do Território Norte - Divididos em cinco 
grupos temáticos: desenvolvimento produtivo, científico e 
tecnológico; infraestrutura e logística; saúde e proteção 
social, saneamento básico; segurança pública e educação e 
cultura - para que os dados possam orientar a elaboração 
do Plano Plurianual de Ações Governamentais - PPAG, 
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. (SEPLAG, 2015). 
Seminário Legislativo 
Águas de Minas III : 
Desafios da crise Hídrica 
e a Construção da 
Sustentabilidade. 
- 30 de Julho 
2015 
- Montes 
Claros -MG. 
A Assembleia Legislativa de Minas Gerais - ALMG 
promoveu encontros regionais em nove cidades do estado, 
entre elas Montes Claros, para discutir a crise hídrica 
agravada pela falta de chuvas e má gestão. Uns dos 
desafios destacados pelos participantes são a gestão 
correta dos resíduos sólidos e o tratamento do esgoto. O 
objetivo é colher propostas que serão colocadas em 
discussão na etapa final do Seminário Legislativo Águas 
de Minas III, que aconteceu nos dias 29 de setembro e 2 
de outubro na ALMG. As propostas aprovadas no 
seminário poderão ser transformadas em projetos de Lei. 
 
Audiências públicas 
sobre saneamento básico 
- Prefeitura de Montes 
Claros 
- 29 de maio 
2015 
- 21 de julho 
2015 
- Montes 
Claros – MG 
As audiências públicas foram destinadas à divulgação do 
PMSB de Montes Claros - elaborado em cumprimento à 
Lei federal n° 11.445/2007. 
Reuniões do 
CODANORTE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 18 de março 
2015 
- 17 agosto 
2015 
As reuniões tiveram como pauta as dificuldades que as 
prefeituras do Norte de Minas enfrentam para cumprirem 
os prazos estabelecidos em Lei no que diz respeito à 
gestão correta dos resíduos sólidos. Foi destaque na última 
reunião - 17 de agosto 2015 -, a assinatura do Termo de 
cooperação técnica entre o Estado de Minas e o 
CODANORTE, favorecendo os 35 municípios que 
compõe o consórcio, que passaram a contar com 
assessoria técnica do Governo de Minas na elaboração de 
estudos de viabilidade, contratos e editais de 
procedimento de manifestação de intenções, para a 
execução de projetos de Parcerias Público-Privadas - 
PPPs, de modo especial para a gestão dos resíduos 
sólidos. 
 
Fonte: Fórum Internacional de Cooperação Técnica, Reuniões CODANORTE, Fóruns Regionais - 
Território Norte, Seminário Legislativo Águas de Minas III, audiências públicas e Reuniões do 
CODANORTE. 
Org.: SILVA, O. C, 2015. 
 
34 
 
Esse procedimento foi fundamental, pois possibilitou um aprofundamento do 
conhecimento sobre o planejamento e a gestão dos resíduos sólidos no Norte de Minas, 
bem como contribuiupara entender como os municípios e os representantes estaduais e 
municipais estão planejando ações em busca de alcançarem soluções para seguirem as 
determinações estabelecidas em leis, tais como, a Lei 12.305/2010, 11.445/2007 e 
11.107/2005. E, desta forma, garantir a coleta, a destinação e tratamento correto dos 
resíduos sólidos. 
 
Reconhecendo a importância da participação social no planejamento dos serviços 
públicos, verificou-se que tal participação nem sempre é priorizada, como observado na 
audiência pública sobre o saneamento básico realizado pela prefeitura de Montes Claros 
para apresentação do PMSB (Quadro 1). Na oportunidade, as autoridades presentes 
discursaram, mas a participação da população foi negada, uma vez que, aos cidadãos 
presentes restou a manifestação somente por meio de perguntas escritas e, com isso, 
eliminando qualquer possibilidade de debate. Em sinal de protesto muitos presentes 
deixaram a audiência. 
 
Em contrapartida, os Fóruns Regionais (Quadro 1) realizados em Montes Claros 
oportunizaram a participação social, embora setorizada, para a discussão dos problemas 
do Território Norte. Espera-se que diagnosticados os problemas e dificuldades 
enfrentados pela população, especificamente, no setor de saneamento básico (RSU’s), e 
a partir da elaboração do Plano Plurianual de Ações Governamentais - PPAG e do Plano 
Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI, tenha-se um efetivo trabalho para 
diminuição das desigualdades mineiras, entre elas, as relacionadas aos serviços de 
saneamento básico (RSU’s). 
Outra etapa realizada refere-se à pesquisa de campo e a aplicação de questionário. 
Alentejano e Rocha-Leão (2006) revelam que desde os primórdios da Geografia, os 
trabalhos de campo são partes fundamentais do método de trabalho dos geógrafos. Nas 
palavras de Ribeiro (2008) a entrevista e aplicação de questionário são técnicas 
pertinentes quando o pesquisador quer obter informações a respeito do seu objeto. 
As informações e dados coletados nesta pesquisa foram representadas sob a forma de 
gráficos, tabelas, quadros e mapas e analisados à luz da teoria. Os mapas foram 
confeccionados utilizando o software ArcGis. O software ArcGIS empregado como 
35 
 
suporte para realização desta pesquisa é um conjunto de softwares que roda em 
microcomputadores, utilizado para criar, importar, editar, buscar, mapear, analisar e 
publicar informações geográficas. 
 
O ArcGIS apresenta a função “área de influência”, o denominado “Buffer”. Nessa 
pesquisa o buffer foi fundamental para a análise espacial referente às distâncias entre os 
municípios e os aterros sanitários localizados em Montes Claros e Pirapora. É uma 
ferramenta das geotecnologias usada para análise espacial que consiste na criação de 
polígonos que especifica a distância em relação classe de análise (MATIAS, 2001). 
Sendo assim, inicia-se o primeiro capítulo ressaltando o território e o planejamento: 
elementos para a análise dos consórcios intermunicipais de gestão dos resíduos sólidos 
urbanos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
36 
 
CAPÍTULO I - TERRITÓRIO E PLANEJAMENTO: ELEMENTOS PARA A 
ANÁLISE DOS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS DE GESTÃO DOS 
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS. 
O presente capítulo apresenta abordagens teóricas e processuais sobre o planejamento, 
enfatizando sua definição, alguns conceitos a ele vinculados, abordando as 
características das correntes de Planejamento Normativo (tradicional) e Planejamento 
Estratégico Situacional - PES, e o planejamento no Brasil e em Minas Gerais. Discute-
se também na perspectiva geográfica, destacando reflexões sobre o planejamento 
urbano regional, a fim de contribuir, posteriormente, para um debate específico sobre 
planejamento territorial e territorialização de políticas públicas. 
1.1 - Planejamento: Breves abordagens teóricas e processuais. 
O ato de planejar é antiguíssimo, pois desde muito cedo, o homem primitivo entendeu, 
por exemplo, que estava susceptível às mudanças climáticas e que essas alterações o 
afetavam, com isso, começou a se organizar de tal maneira, a estar preparado para o 
inverno, que era a estação do ano mais hostil (HELLER; REZENDE, 2013). 
A medida que o homem foi evoluindo, suas ações tornaram-se cada vez mais planejadas 
e pensadas de tal forma a alcançar sempre os melhores resultados, passando o 
planejamento e o trabalho a serem entendidos como uma atividade importante para a 
sobrevivência humana. Para Marx (1983, p. 149). 
Pressupomos o trabalho numa forma em que pertence exclusivamente ao 
homem. Uma aranha executa operações semelhantes às do tecelão, e a abelha 
envergonha mais de um arquiteto humano com a construção dos favos de 
suas colméias. Mas o que distingue, de antemão, o pior arquiteto da melhor 
abelha é que ele construiu o favo em sua cabeça, antes de construí-lo em cera. 
No fim do processo de trabalho obtém-se um resultado que já no início deste 
existiu na imaginação do trabalhador, e, portanto idealmente. Ele não apenas 
efetua uma transformação da forma da matéria natural: realiza, ao mesmo 
tempo, na matéria natural seu objetivo, que ele sabe que determina como lei, 
a espécie e o modo de sua atividade e ao qual tem de subordinar sua vontade. 
Então, conforme o referido autor, o trabalho e o ato de planejar diferenciam o homem 
dos animais. Essas capacidades fazem com que possa escolher e buscar as melhores 
alternativas em prol de atingir os seus objetivos. Mas, sendo assim, o que é 
planejamento? Qual a sua finalidade? Quais são as vantagens e os desafios próprios da 
atividade de planejar? Como se materializa na atualidade o planejamento no âmbito 
37 
 
territorial, regional e das políticas públicas? Para discutir essas questões buscou-se a 
contribuição de diferentes pesquisadores dessa temática. 
Para Silva (2008, p.89), o planejamento é considerado "um processo técnico 
instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos 
previamente estabelecidos”. Já Souza e Rodrigues (2004), não entendem o 
planejamento como uma atividade exclusivamente técnica, para eles, o planejamento 
é uma forma que os homens (sociedade, Estado) têm de tentar prever a evolução de 
um fenômeno ou de um processo, e, a partir deste conhecimento, procurar se 
precaver contra problemas e dificuldades, ou ainda, melhor aproveitar os benefícios. 
No livro "Planejamento Urbano e Ativismos Sociais", Souza e Rodrigues (2004) 
demonstram a necessidade de desenvolver o planejamento de forma conjunta entre o 
Estado (governo federal, estadual e municipal) e a sociedade civil, visto que, a 
população deve participar nas decisões e na construção dos espaços que ocupam. 
Importante também é a abordagem de Heller e Rezende (2013), na qual o 
planejamento não constitui um ato neutro. A matriz ideológica e os objetivos a 
serem alcançados não são ditados pelos métodos, mas sim pela visão dos que o 
orientam. Ressalta-se que o planejamento não deve ser somente de cunho 
administrativo e de natureza burocrática, ele deve ser compreendido como mecanismo 
de mobilização e articulação dos diferentes agentes sociais na construção do espaço 
geográfico. 
Percebe-se nas três abordagens que o planejamento é uma atividade que certamente 
envolve pensar o futuro a partir de um conjunto de decisões coordenadas sob a direção 
de estratégias bem definidas. Sobre isso, Souza e Rodrigues (2004) destacam que o 
desafio do planejamento é imaginar o futuro, e isso é possível por meio da reflexão e 
da análise prévias das condições do quadro atual, após isso, podem-se antecipar 
possíveis desdobramentos de processos. 
Os estudos sobre planejamento contemplam discussões sobre gestão, planos e 
programas. Em razão do grande uso efetuado destes termos, torna-se crucial elucidar e 
estabelecer a diferença existente entre eles que, apesar de diretamente articulados, não 
são sinônimos. 
38 
 
O planejamentodiferencia-se do plano, pois conforme já destacado neste capítulo, é 
considerado uma forma pela qual os homens prevêem a evolução de um fenômeno ou 
de um processo. A partir deste conhecimento, o homem procura se precaver contra 
problemas e dificuldades, ou ainda melhor aproveitar os benefícios (SOUZA, 2008). 
Em contrapartida, o plano consiste na sistematização da ação que se pretende 
desenvolver, constituindo um guia para a ação. Matus (1989) diz que o plano é um 
produto momentâneo de um processo de planejamento. Assim, o plano serve para 
orientar a ação da equipe que planeja e por mais consistente que seja não garante por si 
só, a eficácia do planejamento (CINTRA; HADDAD, 1978). 
 
Souza (2008) resgata que a partir da segunda metade dos anos 1980 a expressão gestão 
passou a ser utilizada em diferentes campos do saber como sucedâneo do termo 
planejamento. Ao explicar a diferença entre planejamento e gestão, o autor argumenta 
que o planejamento e a gestão não são termos intercambiáveis, por possuírem 
referenciais temporais distintos e, por tabela, se referirem a diferentes tipos de 
atividades. 
Nesse contexto, o planejamento é a preparação para a gestão futura e esta é pautada 
de forma simplificada no aqui e agora. Dessa maneira, o planejamento e a gestão são 
atividades diferentes que se relacionam ao horizonte temporal de cada uma, a 
primeira tem a ver com médios e longos prazos, já a segunda refere-se ao curto 
prazo (SOUZA, 2008). 
Para Pontes (2013, p.9), o planejamento é formado por três elementos básicos: planos, 
programas e ações. Estes dão sustentação a tomada de decisão e a alocação de recurso. 
Os planos consistem nas diretrizes gerais de governo; os programas correspondem um 
conjunto de ações decorrentes de um plano e as ações são as atividades, projetos, 
operações especiais ou ações não orçamentárias de um determinado programa. 
É importante ressaltar também a evolução do planejamento através de seus diversos 
modelos. Não se pretende nesta pesquisa explorar e dissertar sobre todas as correntes de 
planejamento, mesmo porque, como aponta Gandin (2001), é impossível enumerar 
todos os tipos e níveis de planejamento necessários à atividade humana. 
39 
 
Desta forma, serão apresentados, especificamente, o Modelo Normativo, conhecido 
também como Tradicional, e o Planejamento Estratégico Situacional - PES, pois as 
condições políticas, econômicas e sociais do Brasil, no final do século XX e início do 
século XXI, contribuíram para que essas duas correntes fossem amplamente difundidas 
nas ações de planejamento realizadas ao longo da história político-econômica do país, 
conforme será evidenciado ainda nesse capítulo. 
Na América Latina, a partir da década de 1960, o modelo normativo desenvolvimentista 
de planejamento foi eleito pela Comissão Econômica para a América Latina - CEPAL 
como o mais adequado para a superação dos problemas latino-americanos (COSTA 
FILHO, 2010). 
No Brasil, no período que compreende o pós-guerra (1945) até o fim do regime militar 
(1985), tem-se um planejamento tradicional que consolida a ideia, entre as elites, do 
conceito de Estado como único ente capaz de superar os particularismos de uma 
sociedade desagregada, subdesenvolvida e marginalizada, constituindo num complexo e 
sutil mecanismo político e social sobre as massas emergentes (TONI, 2002). 
No planejamento normativo, a atividade de planejar é a especialização de quem domina 
técnicas quantitativas e define medidas de intervenção supostamente objetivas e 
imparciais. Nesse cenário, a realidade é tomada de forma estática, submetendo às 
mudanças planejadas: "Pauta-se por uma lógica economicista e administrativa, baseada 
na ideia de eficiência na utilização dos recursos disponíveis, ou seja, na otimização da 
relação benefício/custo" (MATUS, 1984, p.198). 
Neste tipo de planejamento, conforme o quadro 2, o ator que planeja é o Estado e ele 
tem o poder absoluto, sendo que, a realidade apresenta comportamentos sociais estáveis 
e previsíveis. Desta forma, as características do planejamento normativo são 
A planificação supõe um objeto e um sujeito independentes; o sujeito está 
colocado fora e acima da realidade, que é um sistema controlável; a 
planificação procura conhecer a realidade através do diagnóstico; orienta-se 
pela busca da verdade objetiva, cientifica; só há um único diagnóstico; a 
realidade apresenta comportamentos sociais estáveis e previsíveis, passíveis 
de serem estudados através de modelos analíticos ou de causalidade das 
Ciências Naturais e Biológicas (realidade objetiva); como a planificação 
admite um único ator e a realidade é objetiva, a única normatividade possível 
é a econômica; o político é um dado exógeno ou uma mera restrição; o 
enfoque normativo trabalha com sistemas de final fechado (única chegada e 
única trajetória) (RIVERA, 1987, p.447). 
 
40 
 
O desprestígio do planejamento tradicional está ligado ao fato de ser identificado como 
autoritário, tecnocrático e determinista, ou seja, deve-se a impotência para lidar com a 
complexidade da realidade social, porque foi concebido com princípios deterministas 
para operar uma realidade incerta e complexa (STRATEGIA CONSULTORES, 2008). 
 
Com o fim da ditadura militar (1985), a crise do planejamento tradicional confundiu-se 
com a própria crise do Estado. A baixa capacidade de enfrentar problemas acabou 
desvalorizando o planejamento normativo, centralizador e não participativo. A própria 
Constituição Federal Brasileira de 1988 determinou a participação dos cidadãos na 
formulação das políticas públicas, contribuindo para o surgimento de novos modelos de 
planejamento a partir da década de 1980, como, por exemplo, o planejamento 
estratégico situacional. 
 
Foi o chileno Carlos Matus, Ministro da Economia do Governo Allende em 1973, que 
idealizou o planejamento estratégico Situacional a partir de sua experiência como 
administrador público e de consultor do Instituto Latino Americano de Planejamento 
Econômico e Social - ILPES (SILVA; NIERO, et al, 2007). 
 
Para o idealizador (1993, p. 13) planejar é 
[...] tentar submeter o curso dos acontecimentos à vontade humana, não 
deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de nosso próprio 
futuro, trata-se de uma reflexão pela qual o administrador público não pode 
planejar isoladamente, esta se referindo a um processo social, no qual realiza 
um ato de reflexão, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar 
como indutor do projeto. 
 
O PES (quadro 2) na visão de Matus apresenta uma nova maneira de se desenvolver o 
planejamento público, ao incluir a questão social no seu foco e considerar a viabilidade 
política do plano como uma importante variável no processo de planejamento e de sua 
implementação (HELLER, REZENDE, 2013, p.2). 
 
 
 
 
 
 
 
 
41 
 
Quadro 2: Características dos modelos de Planejamento Normativo e Planejamento Estratégico 
Situacional - PES 
PLANEJAMENTO NORMATIVO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
SITUACIONAL (PES) 
O planejamento supõe um sujeito que planeja um 
"objeto". O "sujeito" é o Estado, e o "objeto" a 
realidade econômico-social. O sujeito e o objeto 
planejados são independentes e o primeiro pode 
"controlar" o segundo. 
 
 
 
O "sujeito” que planeja está compreendido no 
"objeto planejado". Por sua vez, o objeto 
planejado compreende outros sujeitos que 
também planejam. 
O sujeito que planeja deve "diagnosticar", 
previamente, a realidade para conhecê-la. Esse 
diagnóstico orienta-se para a busca da verdade 
objetiva e em consequência deve ser único. A cada 
ator que planeja corresponde um único diagnóstico, 
um único conceito de tempo e uma verdade única e 
absoluta. 
 
 
Na realidade coexistem vários atores com 
capacidades de planejamento diferenciadas. Em 
consequência há várias explicações da realidade e 
todas são condicionadas pela inserção de cada 
atorem tal realidade. Aqui são impossíveis o 
diagnóstico único e a verdade objetiva. 
 
Se o planejamento refere-se à concepção de um 
"deve ser", então este pode referir-se a um preceito 
econômico-social correto, que exclui a incerteza e 
os eventos probabilistas mal-definidos, e no qual o 
político pode considerar-se como um marco 
restritivo externo ao plano econômico-social; os 
"problemas quase estruturados" não existem. 
 
A partir do momento em que o planejamento de 
um ator realiza-se em um meio ativamente 
resistente e conflitivo com outros atores, o 
normativo é somente um momento do 
estratégico e do operacional e, portanto, tudo está 
carregado de forte incerteza mal definida, em 
que muitas vezes é impossível enumerar todas as 
possibilidades e atribuir probabilidades. 
 
 
 
O plano é produto da capacidade exclusiva do 
Estado, refere-se a um conjunto de objetivos 
particulares e no papel tem final fechado, porque a 
situação final é conhecida, do mesmo modo que os 
meios para alcançá-la. Dada a certeza dos efeitos 
causais, tudo se reduz a realizar o plano para 
alcançar os objetivos. A racionalidade técnica deve 
impor-se para encontrar a solução ótima dos 
problemas. 
 
 
 
O plano não é monopólio do Estado. Qualquer 
força social luta por objetivos próprios e tem 
capacidade de fazer o cálculo que precede e 
preside a ação. Em consequência, existem vários 
planos em competição ou conflito e o final está 
aberto a outras possibilidades que não podemos 
imaginar. 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: MOURA. A. Comparação entre modelos de planejamento estratégico que mais se adéquam à 
gestão pública. Strategia Consultores, 2008. 
Org.: SILVA, O. C. 201 
 
42 
 
 
 
É possível observar no quadro 2 que no PES o sujeito que planeja está compreendido 
no objeto planejado e este compreende outros sujeitos que também planejam. Desta 
forma, o planejamento não compete somente ao Estado6. 
 
Também Carlos (2011, p.64) reconhece a existência de diferentes sujeitos da produção 
no planejamento, representados pelo próprio Estado, o industrial, o comércio e o 
financeiro, o mercado imobiliário e "os sujeitos sociaisque em suas necessidades e seus 
desejos vinculados à realização da vida humana, têm o espaço como condição, meio e 
produto de sua ação" (CARLOS, 2011, p.64). 
 
Conforme Vasconcellos (2000), o planejamento espacial define a forma como o espaço 
deve ser ocupado para os diversos fins. Para Barbosa e Júnior (2009), o planejamento 
está longe de resolver a contento todos os problemas ocorridos no urbano. A sua falta, 
porém, poderá ser ainda pior à medida que o plano serve como direcionamento das 
políticas públicas a serem executadas em determinado espaço. De acordo com Silva 
(2003), o planejamento do espaço surge para combater a crise urbana, fruto do 
crescimento não planejado. 
Sobre o papel do espaço nesse cenário, Lefebvre (1979) elucida que além de ser um 
produto social, e, como tal, criado para ser usado, para ser consumido, o espaço é 
também um meio de produção; e como meio de produção não pode ser separado das 
forças produtivas ou da divisão social do trabalho que lhe dá forma. 
 
6 Destaca-se também a presença do Estado como um dos representantes e responsáveis pelo 
planejamento. Conforme Cintra e Haddad (1978) o planejamento tem raízes históricas na intervenção 
do Estado, a partir do protecionismo ao capitalismo nascente. Na visão dos autores, o surgimento das 
crises econômicas e sociais levou o Estado a intervir e a planejar. Sobre a ação do Estado, Gottdinier 
(1997) ao destacar as idéias de Castells pontua que a intervenção do Estado cumpre inúmeras funções que 
favorecem os interesses capitalistas. Nesse contexto, o Estado estaria a serviço da classe dominante e, 
portanto, atenderia somente aos interesses desta classe. Entretanto, Souza e Rodrigues (2004) destacam 
que apesar do Estado ser regido pelo sistema capitalista, nada impede que o cargo seja ocupado por um 
governante que atenda aos interesses das classes populares e que valorize a participação popular no 
planejamento. 
 
 
43 
 
De maneira geral, no Brasil o PES tem sido aplicado por administrações locais, com o 
objetivo de realizar o chamado “marketing das cidades”, propiciando condições de 
competição para a atração de investimentos (SILVA, et al, 2007). 
Entender essas duas correntes é fundamental para compreender o planejamento no 
Brasil em diferentes contextos políticos e econômicos. Desta forma, considera-se 
importante tecer algumas considerações sobre o planejamento no Brasil e em Minas 
Gerais. Os anos 1950 podem ser vistos no Brasil como o momento áureo do 
planejamento governamental. Nessa fase o peso do Estado e, nele, o peso do 
planejamento propriamente dito adquire um caráter mais presente e permanente, 
ainda que exageradamente discricionário (CARDOSO JR., 2011). 
 
1.2 - Considerações sobre planejamento no Brasil e Minas Gerais 
 
No Brasil, de acordo com Cintra e Haddad (1978), pode-se entender o planejamento 
governamental a partir de três fases distintas (quadro 3). A primeira refere-se aos 
anos de 1950 a 1979, nesse período o Brasil experimenta um sistema de 
planejamento complexo e abrangente. A segunda fase abrange de 1980 a 1995 e é 
caracterizada pelo descrédito do planejamento em função das graves crises 
econômicas e políticas. Nos anos de 1996 a 2015 tem-se a terceira fase onde o 
planejamento volta a ser retomado e pensado numa perspectiva de políticas de longo 
prazo. É sabido, portanto, que diversos planos fizeram parte do planejamento 
governamental nesse período, como destacado no quadro 3.
 
44 
 
 Quadro 3: Planos de Desenvolvimento do Brasil (1950 - 2007) 
Planos Período Fases Governo 
Plano Salte 1950 – 1951 1º fase Gaspar Dutra 
Plano de metas 1956 – 1961 1º fase Juscelino Kubitchek 
Plano trienal 1963 – 1964 1º fase João Goulart 
Plano de ação econômica do Governo 1964 – 1967 1º fase Marechal Castello Branco 
Plano Decenal de desenvolvimento 
econômico e social 
1967 1º fase Marechal Castello 
Branco 
Orçamento Plurianual de 
Investimentos 
1968 – 1970 1º fase Costa e Silva 
Programa Estratégico de 
desenvolvimento 
1968 – 1970 1º fase Costa e Silva 
Plano de Metas e Bases para Ação de 
governo 
1970 – 1973 1º fase General Emílio Médici 
I Plano Nacional de Desenvolvimento 1972 – 1974 1º fase General Emílio Médici 
II Plano Nacional de Desenvolvimento 1975 – 1979 1º fase Ernesto Geisel 
III Plano Nacional de 
Desenvolvimento 
1980 – 1985 2°fase João Batista Figueiredo 
I Plano Nacional de Desenvolvimento 
da Nova República 
1986 – 1989 2°fase José Sarney 
Plano de Ação Governamental 1987 – 1991 2°fase José Sarney 
I Plano Plurianual 1991 – 1995 2°fase Fernando Color 
II Plano Plurianual - Brasil em Ação 1996 – 1999 3°fase Fernando Henrique 
Cardoso 
III Plano Plurianual - Avança Brasil 2000 – 2003 3°fase Fernando H. Cardoso 
IV Plano Plurianual Plano Brasil de 
Todos 
2004 – 2007 3°fase Luiz Inácio Lula da Silva 
PAC I - Programa de Aceleração do 
Crescimento I 
2007- 2011 3°fase Luiz Inácio Lula da Silva 
PAC II - Programa de Aceleração do 
Crescimento II 
2011- 2014 3°fase Dilma Rousseff 
 Fonte: REZENDE, F. 2009. 
 Org.: Silva, O. C, 2015 
 
Conforme demonstrado no quadro 3, é a partir da década de 1950 que o Brasil destaca-
se pelos planos nacionais. Para Cintra e Haddad (1978, p.90) é na segunda metade 
dessa década que o Brasil está "relativamente preparado para dar o passo decisivo de 
(conclusão) 
 
45 
 
planejar a economia, coordenando as ações governamentais e as do setor privado 
através de objetivos, diretrizes e medidas pré-definidas em um plano". 
Observa-se ainda que os planos são comuns no planejamento brasileiro. Nessa 
perspectiva, cada governo criou seus planos e colocou em destaque as áreas que 
consideravam