O ACORDO DE ALCÂNTARA

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Neusa Maria Pereira Bojikian, Karina L. Pasquariello Mariano, 
Laís Forti Thomaz
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O ACORDO DE ALCÂNTARA E O DESENVOLVIMENTISMO 
OCULTO DOS ESTADOS UNIDOS1
Neusa Maria Pereira Bojikian*
Karina L. Pasquariello Mariano**
Laís Forti Thomaz***
* Universidade Estadual de Campinas. Instituto Nacional 
de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados 
Unidos, sediado no Instituto de Filosofia e Ciências Hu-
manas (INCT-INEU-IFCH-Unicamp).
Rua Cora Coralina, 100, Barão Geraldo. Cidade Universi-
tária Zeferino Vaz. Cep: 13083-896. Campinas – São Paulo 
– Brasil. neusa.bojikian@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-7691-7515
** Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Fi-
lho”. Faculdade de Ciências e Letras – Campus de Arara-
quara (FCL-Unesp).
Rodovia Araraquara-Jaú, km 1 – Machados. Cep: 14800-901. 
Araraquara – São Paulo – Brasil. karina.mariano@unesp.br
https://orcid.org/0000-0002-4559-918X
*** Universidade Federal de Goiás. Faculdade de Ciências 
Sociais – Campus Samambaia (FCS-UFG).
Avenida Esperança, s/n. Chácaras de Recreio Samambaia. 
Cep: 74690-900. Goiânia – Goiás – Brasil. laisthomaz@ufg.br
https://orcid.org/0000-0002-3488-1462
1 Este artigo é resultado de pesquisa financiada pela Fundação 
de Amparo à Pesquisa do Distrito Federal (FAPDF), Processo 
798/2019. Agradecemos à Fundação pelo apoio recebido.
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http://dx.doi.org/10.9771/ccrh.v35i0.47382
A preocupação com o setor espacial brasileiro está inserida em um debate mais amplo sobre a promoção do desen-
volvimento econômico, base para melhor inserção internacional do país. Utilizando revisão de literatura e estudo 
de caso, verificou-se que houve historicamente uma variação na disposição dos governos brasileiros em aderir 
à ideologia econômica defendida pelos EUA, sem levar em conta que este país apresenta elementos desenvolvi-
mentistas, atuando como agente de transferência e difusão de novas tecnologias. O objetivo é demonstrar que o 
Acordo de Salvaguardas Tecnológicas (AST) é funcional à estratégia do governo norte-americano de promover o 
desenvolvimento com participação velada do Estado. Por sua vez, isso tende a representar importantes limitações 
à implementação da política espacial no Brasil. Infere-se que o AST é um instrumento por meio do qual o governo 
dos EUA procura mitigar os riscos regulatórios aos quais estão submetidas empresas do país e alavancar a compe-
titividade de sua base industrial.
Palavras-chave: Relações Brasil-Estados Unidos. Acordo de Salvaguardas Tecnológicas (AST). Neoliberalismo. 
Desenvolvimentismo.
1INTRODUÇÃO
Após o impeachment da presidente Dil-
ma Rousseff, em agosto de 2016, nota-se um 
redirecionamento da política externa brasi-
leira em relação aos Estados Unidos (EUA). A 
reorientação tornou-se ainda mais acentuada 
com a eleição do presidente Jair Bolsonaro, em 
2019, que assumiu uma postura de alinhamen-
to incondicional ao governo de Donald Trump 
(2017-2021). Nesse contexto, foi selado e apro-
1
vado, entre Brasil e EUA, o Acordo de Salva-
guardas Tecnológicas (AST), também conheci-
do como Acordo de Alcântara. Por meio dele, 
o governo e as empresas privadas norte-ameri-
canas adquiriram o direito de usar o Centro de 
Lançamento de Alcântara, ou Base de Alcânta-
ra, para o lançamento de seus foguetes e satéli-
tes. O Brasil, por sua vez, obterá compensação 
monetária por permitir o uso da base.
Trata-se de um acordo polêmico que 
já havia sido concluído em 2000, durante o 
governo Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002), alegadamente para “minorar as preo-
cupações [dos Estados Unidos] concernentes 
à transferência de tecnologias para terceiras 
partes, particularmente a China” (Rollemberg, 
2009, p. 55). Contudo, os congressistas brasi-
leiros o rejeitaram porque concluíram que o 
acordo era incompatível com a soberania na-
cional. Presentemente, a aprovação do acordo 
pelo Congresso brasileiro fundamentou-se na 
expectativa de um afluxo de investimentos 
externos – inclusive ao setor espacial (Brasil, 
2019a, 2019b) –, embora o novo acordo apro-
vado não tenha sanado os diversos problemas 
apontados sobre o acordo anterior. A preocu-
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pação com o setor espacial brasileiro faz parte 
de um debate mais amplo sobre a promoção do 
desenvolvimento, especialmente em setores 
que envolvem tecnologia de ponta, e a própria 
transformação da economia brasileira. Ao lon-
go da história, diferentes estratégias governa-
mentais foram implementadas para viabilizar 
esse objetivo, buscando sempre uma acomoda-
ção entre o interesse nacional e as pressões do 
sistema internacional.
Enquanto nas primeiras décadas do pós-
-Segunda Guerra Mundial houve um período 
propício para maior experimentação de estra-
tégias autonomistas e desenvolvimentistas, a 
partir do fim da Guerra Fria (1989), aumen-
taram as pressões pela adoção das reformas 
orientadas ao mercado. Os EUA exerceram um 
papel central nessa nova ordem internacional 
em formação, reforçando a difusão da crença 
de que cabia ao Estado apenas equilibrar os 
orçamentos governamentais, reduzir impos-
tos e cortar regulamentações para estimular o 
desenvolvimento econômico. Quaisquer polí-
ticas públicas que atritassem com tal crença 
seriam supostamente incompatíveis com a 
natureza do capitalismo (Block, 2008). Essa 
inflexão trouxe importantes consequências 
aos países em desenvolvimento, inclusive ao 
Brasil, que acabaram promovendo políticas de 
ajuste e revisão de suas estratégias de desen-
volvimento nacional.
Considerando que o AST possa ser ava-
liado como um instrumento de promoção do 
desenvolvimento na indústria espacial, a ques-
tão central deste artigo é: Como as partes en-
volvidas se beneficiariam desse acordo? Nosso 
objetivo é demonstrar que o AST é funcional à 
estratégia do governo norte-americano de pro-
mover desenvolvimento com a participação 
velada do Estado, e que, para o Brasil, o acordo 
tende a representar significativos constrangi-
mentos à implementação da política espacial.
O argumento que defendemos é que o 
governo norte-americano tem desempenhado 
um papel de crescente relevância na subscri-
ção e incentivo ao avanço de novas tecnologias 
na economia do país. Mas o fizeram de modo 
relativamente encoberto. Ao fazermos tal afir-
mação, estamos nos apoiando no conceito de 
“Estado desenvolvimentista oculto” (Block, 
2008; Block; Keller, 2016; Negoita, 2016), uma 
forma de atuação do Estado derivada do domí-
nio das ideias neoliberais das últimas décadas. 
Para demonstrar nossa suposição, realizamos 
um estudo de caso sobre o AST, partindo de 
revisão bibliográfica que permitiu historicizar 
os contextos que condicionam as orientações 
da política externa brasileira sobre as relações 
com os EUA e compreender o funcionamen-
to da economia da inovação norte-americana, 
especialmente sobre o envolvimento governa-
mental em iniciativas da área espacial. A re-
visão bibliográfica contempla a primeira parte 
do artigo, em que procuramos contextualizar a 
relação Brasil e EUA e mostrar o grau de dis-
posição dos governos brasileiros de aderir às 
ideias econômicas defendidas pelos norte-a-
mericanos. Também está presente na segunda 
parte, na qual analisamos a dimensão e a qua-
lidade da dinâmica do Estado norte-americano 
desenvolvimentista, recorrendo à discussão 
teórica sobre neoliberalismo. Complementa-
mos essa análise com o levantamento de dados 
sobre recursos investidos pelo governo norte-
-americano no setor espacial e seu comporta-
mento na regulamentação internacional desse 
setor. Finalmente, a partir de uma triangulação 
metodológica com os documentos, usamos o 
AST como objeto de estudo empírico sobre os 
conteúdos dos acordos de 2000 e de 2019 e os 
pareceres emitidos pelo Congresso Nacional 
em resposta ao Poder Executivo sobreambos. 
Esse conteúdo está na terceira parte, em que 
é demonstrado que o AST é um instrumento 
por meio do qual o governo dos EUA eleva a 
proteção aos itens classificados como tecno-
logias sensíveis – que, na verdade, são aque-
les que fornecem ao país largas vantagens no 
âmbito militar e de inteligência – quando eles 
estiverem fora de seu território. Além disso, 
demonstra-se que o acordo tende a aumentar a 
competitividade da base industrial norte-ame-
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ricana por meio de barreiras erguidas em ou-
tros países, como no Brasil, contra seus com-
petidores externos.
RELAÇÃO BRASIL E ESTADOS 
UNIDOS: liberalização econômica e 
desenvolvimento
A promoção do desenvolvimento econô-
mico – baseado crescentemente na inovação, 
que, por sua vez, se estrutura no desenvolvi-
mento técnico-científico – é um aspecto cen-
tral do debate político brasileiro, pois é visto 
como pré-condição para propiciar a melhor 
inserção internacional do país. Nessa discus-
são, encontramos duas divergências centrais: a 
primeira quanto à forma de promover esse de-
senvolvimento; e a segunda sobre a influência 
da relação dos EUA nesse processo.
Essas divergências estão relacionadas, 
pois pensar maneiras de promover o desenvol-
vimento implica em estabelecer qual tipo de 
relação deve-se manter com o principal ator 
internacional. Consequentemente, estabele-
ceu-se um intenso debate sobre autonomia 
brasileira no cenário internacional, que em-
bora se refira ao sistema mundial, na prática 
está centrado na questão do grau de distancia-
mento que o Brasil deve assumir em relação ao 
governo norte-americano.
A promoção da autonomia significou a 
implantação de um projeto de modernização e 
desenvolvimento brasileiro, que teve como um 
de seus principais instrumentos a política ex-
terna e a definição do grau de distanciamento 
em relação aos EUA, o que explica as variações 
no posicionamento autonomista na atuação 
internacional brasileira ao longo do tempo. A 
literatura sobre autonomia na política externa 
brasileira estabelece basicamente três momen-
tos distintos: autonomia pela distância (1950-
1984),2 caracterizando-se pela Política Externa 
2 Poderia-se classificar o governo Sarney (1985-1989) 
como integrante da fase da autonomia pelo distanciamen-
to, mas, como o lançamento da estratégia integracionista e 
a criação do Mercosul ocorreram em seu governo, optamos 
Independente (Fonseca Jr., 1996; Vizentini, 
2004); autonomia pela integração (1985-2002), 
cujo eixo central da política externa brasileira 
era o Cone Sul (Spektor, 2014; Vigevani; Oli-
veira; Cintra, 2003); e autonomia pela diver-
sificação (2003-2016), fase em que se buscou 
ampliar a cooperação com o Sul Global como 
forma de promover o projeto desenvolvimen-
tista brasileiro (Vigevani; Cepaluni, 2016). Em 
cada uma dessas fases, encontramos distin-
tos posicionamentos por parte dos EUA sobre 
a estratégia adotada pelo governo brasileiro. 
Durante a implantação da Política Externa In-
dependente, o governo norte-americano estava 
preocupado em consolidar sua posição dentro 
de um cenário de Guerra Fria. Portanto, havia 
maior margem de manobra para países como o 
Brasil buscarem alternativas de promoção de 
desenvolvimento, desde que isso não represen-
tasse uma aproximação ao bloco comunista.
A redução das tensões militares com a 
ex-União Soviética propiciou um aumento na 
preocupação dos governos norte-americanos 
com o seu papel de liderança na regulamen-
tação do sistema internacional, especialmente 
na determinação das regras multilaterais base-
adas na defesa dos direitos humanos, da demo-
cracia e dos valores liberais do livre mercado.
A década de 1990 testemunhou a acla-
mação dos liberais, que orientaram mudanças 
substanciais na economia mundial. Conforme 
destacou Ivo (2007, 2012), a década de 1990 
é paradigmática, pois impuseram-se os com-
promissos com a política fiscal, com o controle 
rígido da inflação, com as reformas adminis-
trativas e com o ajuste institucional, a despeito 
dos trágicos efeitos sociais.
Os EUA mantiveram tanto suas posições 
favoráveis ao neoliberalismo quanto ofensivas 
para assegurar o domínio tecnológico de sua 
indústria, conquistado à base do apoio do Esta-
do e de suas políticas de desenvolvimento, ga-
por inseri-lo na fase da autonomia pela integração. O mes-
mo questionamento é feito em relação ao governo Collor 
(1990-1992), que teria abandonado a lógica autonomista 
(Mello, 2000). Contudo, dada a brevidade de seu governo, 
optamos por considerá-lo como irrelevante dentro do pro-
cesso autonomista dessa fase.
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rantindo que as inovações se transformassem 
em produtos comercializáveis pelas suas em-
presas (Bell, 1973; Block, 1990; Brick, 2006). 
Block e Somers (2014, p. 3, 200) apontam que 
essa atuação foi mascarada devido às pressões 
das organizações conservadoras norte-ameri-
canas, que sustentam historicamente uma ide-
ologia baseada na combinação da defesa dos 
valores tradicionais com o “fundamentalismo 
de mercado,” “uma crença quase religiosa na 
ausência de toda e qualquer regulamentação 
de mercado como fonte de liberdade pessoal”. 
O termo fundamentalismo de mercado trans-
mitiria “a certeza quase religiosa expressa pe-
los defensores contemporâneos da autorregu-
lação do mercado”.
Não consideramos haver um padrão 
neoliberal único, convergente. Ao contrário, 
tomamos como válidas afirmações que desta-
cam a irregularidade, a incompletude, a diver-
sidade e o desequilíbrio das formas de Estados 
neoliberais (Brenner, Peck, Theodore, 2010; 
Brennetot, 2015; Peck, 2008). O fato é que os 
efeitos negativos da implementação desse mo-
delo neoliberal logo se fizeram presentes. A 
virada do século XX para o XXI foi marcada 
por profundas crises financeiras e econômicas 
em diversas partes do mundo, especialmente 
na América Latina, provocando fortes críticas 
aos programas neoliberais implementados pe-
los governos que haviam abandonado a lógi-
ca de impulsionar o desenvolvimento a partir 
do Estado. Ou seja, passou-se a questionar as 
regras impostas pelo Consenso de Washing-
ton (Williamson, 1990)3 como único caminho 
para enfrentar os desafios econômicos. Com a 
ascensão, na América do Sul, de governos de 
centro-esquerda, durante a primeira década do 
século XXI, consolidou-se a discussão sobre 
3 Segundo Williamson (1990, p. 8-17), o consenso de Wa-
shington refere-se à proposta de dez reformas: 1) discipli-
na fiscal para eliminar o déficit público; 2) novas priorida-
des em relação às despesas públicas, com fim dos subsí-
dios e aumento de gastos em saúde e educação; 3) reforma 
tributária; 4) taxas de juros determinadas pelo mercado e 
positivas; 5) taxa de câmbio determinada pelo mercado; 6) 
comércio liberalizado e orientado ao exterior; 7) investi-
mentos diretos sem restrições; 8) privatização das empre-
sas públicas; 9) desregulação das atividades econômicas; 
10) maior segurança ao direito de propriedade.
os limites e o caráter do modelo de liberaliza-
ção econômica imposto aos países em desen-
volvimento (Hurrell, 2006). Na percepção de 
tais governos, a conduta econômica neoliberal 
estaria acentuando o desequilíbrio na relação 
com os países centrais, com aprofundamento 
das relações de dependência e da vulnerabi-
lidade econômica com o princípio da redução 
do Estado (Strauss, 2018).
Com essa orientação, o governo Luiz 
Inácio Lula da Silva (2003-2010) tentou reco-
locar o desenvolvimento econômico a partir do 
Estado na agenda política brasileira segundo a 
orientação denominada neodesenvolvimentis-
ta (Boito Jr., 2012). A promoção de uma polí-
tica externa autônoma voltou a ser o eixo da 
diplomacia brasileira, que, além dos interesseseconômicos, buscava acabar com a dependên-
cia tecnológica para reduzir as vulnerabili-
dades política e econômica nacional. Cano e 
Silva (2010, p. 6-7) observaram que a combi-
nação discrepante entre a continuidade da po-
lítica macroeconômica praticada pelo governo 
Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) e o 
fim das amarras à política industrial criou um 
“grave paradoxo” no governo Lula. O fato de 
não poder alterar as políticas cambial e mone-
tária, nem a administração fiscal, inviabilizou 
a flexibilização das restrições que freavam a 
política industrial. A área espacial não esca-
pou das restrições orçamentárias. Assim, o or-
çamento do Programa Nacional de Atividades 
Espaciais (PNAE), duramente afetado ao longo 
dos governos FHC, continuou prejudicado du-
rante os governos petistas (Rollemberg, 2009).
Por outro lado, o presidente Lula, evitou 
assinar o AST com os EUA, acreditando que 
ele comprometeria um programa estratégico 
efetivo na área espacial. Por sua vez, assinou 
e renovou acordos e memorandos com outros 
países de entendimento sobre cooperação na 
área espacial. Como dito acima, o AST estava 
em pauta desde 2000, entretanto, o Congresso 
brasileiro o rejeitou, porque, naquela ocasião, 
concluiu-se que seus termos e condições feriam 
a soberania nacional. O governo Dilma Rousseff 
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(2010-2016) seguiu nessa linha, demonstran-
do preocupação em preservar alguma margem 
de autonomia na estratégica área de produção 
de conhecimentos científicos e tecnológicos 
que pudesse reduzir a dependência externa. 
Tal orientação foi interrompida, em 2016, com 
o impeachment, o qual consideramos como o 
encerramento da fase da autonomia pela di-
versificação. A partir de então, as mudanças 
governamentais ocorridas no Brasil passaram 
a questionar a tradição autonomista-desenvol-
vimentista, o que representou também uma 
redefinição do relacionamento com o governo 
norte-americano. Podemos chamar a fase atual 
como a etapa da autonomia pela submissão, es-
pecialmente durante o período compreendido 
pelo governo Bolsonaro. Ao usarmos tal termo, 
estamos empregando uma espécie de constru-
ção conotativa para chamar atenção ao contras-
senso presente na atual formulação da política 
externa: enquanto o governo apresenta um dis-
curso em defesa do nacionalismo e de maior 
defesa de sua soberania, adota, na prática, uma 
postura subordinada. A nova orientação de po-
lítica externa implementada por esses governos 
concebe a inserção do Brasil às cadeias interna-
cionais de valor como a principal meta, enten-
dendo que a melhor maneira de alcançá-la seria 
a plena adequação do país às disciplinas defen-
didas pelos EUA nas negociações multilaterais 
sobre liberalização econômica e flexibilização 
regulatória. Portanto, abandonou-se a lógica de 
autonomia implementada historicamente pela 
política externa brasileira, que buscou aumen-
tar a margem de manobra e independência do 
governo em relação às potências mundiais.
Essa autonomia pela submissão iniciou-
-se de forma mais velada no governo de Michel 
Temer (2016-2017), que buscou contrastar sua 
política externa em relação a de seus anteces-
sores, definindo como eixo central a imple-
mentação de negociações comerciais com as 
principais economias mundiais e ajustando-se 
aos parâmetros impostos. Questões conjuntu-
rais, entretanto, impediram a reaproximação 
com os EUA, especialmente a campanha pre-
sidencial norte-americana de 2016. O governo 
brasileiro manteve postura de neutralidade, 
embora tivesse preferência pela candidata de-
mocrata Hillary Clinton, que presumivelmente 
representava um cenário de continuidade na 
política econômica.
A eleição de Donald Trump como pre-
sidente dos EUA frustrou a diplomacia de Te-
mer, que esperava um ambiente mais favorável 
à negociação de um acordo comercial com o 
país. Ao mesmo tempo, trouxe alento à ideia 
de candidatura para presidente do então de-
putado federal Jair Bolsonaro, que anunciou, 
durante a campanha, a escolha do economista 
Paulo Guedes para o cargo de ministro da Eco-
nomia. Isso sinalizou que a política econômica 
brasileira estaria voltada à promoção de priva-
tizações, flexibilização de regulamentações e 
mais liberalização comercial.
A vitória de Biden, em 2020, pôs fim à 
ilusão do governo brasileiro de obter ganhos 
dos EUA por ter sido o mais submisso entre 
os aliados. Embora exista forte distanciamen-
to nas agendas de ambos – especialmente no 
tocante à pandemia e ao meio ambiente –, pre-
valece no governo norte-americano uma visão 
pragmática que interpreta a postura brasileira 
como vantajosa aos interesses norte-america-
nos. De um lado, permanece o entusiasmo do 
governo brasileiro em iniciar negociações co-
merciais com os EUA e, por outro, os ganhos 
obtidos durante a administração Trump conti-
nuam frutificando. É o caso do AST.
O governo Bolsonaro, aproveitando-se 
de amplo apoio no Congresso no início de seu 
mandato, reelaborou o acordo, tornando-o, 
na opinião dos congressistas, adequado aos 
interesses brasileiros e, com isso, o aprovan-
do praticamente sem discussão (Bulla, 2019). 
Compreender as características e implicações 
desse acordo é fundamental para entender as 
consequências da atual política externa bra-
sileira, a qual se baseia na busca da inserção 
internacional por meio da subordinação em 
detrimento do projeto de desenvolvimento e 
da autonomia do país.
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ESTADOS UNIDOS E O DESEN-
VOLVIMENTISMO OCULTO
Desde a década de 1930, o neolibera-
lismo configura-se como uma tentativa de 
conceituar e construir uma ordem que coloca 
mercados autorregulados acima de tudo. Blo-
ck (2001, p. xxii) observa que Karl Polanyi, na 
revisitação dos registros sobre a Revolução In-
dustrial inglesa, mostrou como os pensadores 
ingleses responderam às rupturas da indus-
trialização inicial, desenvolvendo princípios 
baseados na crença do domínio dos mercados 
autorregulados. Decorrente da liderança in-
glesa como “fábrica do mundo”, essa crença 
tornou-se o princípio organizador da econo-
mia mundial. Porém, destacando os aspectos 
experimental e reativo do liberalismo econô-
mico com pretendida prevalência do mercado, 
Polanyi mostra que se produziu “uma resposta 
inevitável – esforços combinados para proteger 
a sociedade do mercado”.
O neoliberalismo seria um genuíno “credo 
reacionário”. Primeiramente, suas fontes de sub-
sistência e de energia procederiam da disputa 
ideológica. Depois, as crises lhe proporcionariam 
força e o levariam a tomar forma intencional – 
desse modo, ele seria dependente do contexto 
(não contingente). Por fim, ele seria reacionário 
por fundir “o inerentemente conservador com o 
insistentemente criativo” (Peck, 2008, p. 4-5).
Para Peck (2008, p. 33), “o neoliberalis-
mo alcançou uma forma hegemônica sem ser 
monolítica ou mesmo completamente unifi-
cada”. Ele se configuraria como “um feixe po-
limórfico de princípios e práticas, convicções e 
compromissos, centrado em um conjunto rela-
tivamente duradouro de compromissos – com 
livre comércio, flexibilidade do mercado de 
trabalho, contenção do Estado social e assim 
por diante.” O neoliberalismo seria largamente 
dependente da trajetória, embora codificado 
em um conjunto comum, guardadas as diferen-
ças, de coordenadas ideacionais. Posicionan-
do-se de forma crítica no debate sobre a tra-
jetória das transformações regulatórias pós-dé-
cada de 1980, Brenner, Peck e Theodore (2010, 
p. 183-184) apontaram que a oposição entre as 
representações do neoliberalismo como “uma 
força hegemônica onipresente, por um lado, 
e sua descrição como uma presença instável, 
híbrida e contextualmente específica, por ou-
tro”, impediria significativamente a investiga-ção dos padrões mercadológicos. Para resolver 
o impasse, os autores propuseram considerar 
o caráter “variegado” dos processos de neoli-
beralização. O caráter variegado ou variado 
dos processos neoliberais envolveria uma sé-
rie de mudanças constitutivamente desiguais, 
embora cumulativamente transformadoras, na 
forma qualitativa do próprio desenvolvimento 
regulatório desigual. Segundo Brenner, Peck e 
Theodore (2010, p. 214), nenhum dos projetos 
neoliberais da década de 1980 – nem mesmo 
os projetos emblemados pelo thatcherismo ou 
pela reaganomics – seria paradigmático. Cada 
um deles, entretanto, teria contribuído para 
o que se tornou, a partir da década de 1990, 
um programa “transnacional em evolução de 
transformação institucional criativamente des-
trutiva”. Eles apontam que os processos de 
mudança regulatória impulsionados pelo mer-
cado transformam os cenários institucionais e 
os sistemas interespaciais nos quais emergem 
os experimentos regulatórios subsequentes, 
havendo implicações para a evolução de mé-
dio a longo prazo. Para eles, os diferentes im-
pactos dos processos de neoliberalização são 
centrais à caracterização da natureza consti-
tutiva e sistemicamente desigual dos proces-
sos de reestruturação regulatória. Além disso, 
as consequências político-institucionais dos 
projetos de neoliberalização não poderiam ser 
verdadeiramente compreendidas em termos 
de seus efeitos polarizadores, deslocadores e 
disruptivos, pois eles seriam, muitas vezes, 
modificados e reinventados justamente para 
administrar e conter tais efeitos (Brenner, Peck 
e Theodore, 2010). Block (2008) tende a seguir 
nessa linha crítica. Para ele, as regras e insti-
tuições específicas vigentes em determinado 
momento resultam de acordos políticos parti-
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culares, condicionados pelo poder relativo de 
diferentes nações e respectivos interesses. A 
respeito da crença sobre a capacidade de au-
torregulação do mercado, a figura perturbado-
ra continua sendo o Estado. Para Peck (2008, 
p. 25), a “maldição do neoliberalismo é que ele 
não pode viver nem com, nem sem o Estado”. 
No caso dos EUA, a confiança exagerada no 
mercado em resolver problemas econômicos 
e sociais teria influenciado as escolhas feitas 
pelos governos norte-americanos em termos 
de políticas de desenvolvimento de novas tec-
nologias e capacidades do país (Block, 2008). 
Nosso argumento é que o ideário neoliberal foi 
contrabalançado por uma estratégia desenvol-
vimentista oculta (Block, 2008; Block; Keller, 
2016; Negoita, 2016), que buscou aproveitar os 
espaços nos quais se aceita a intervenção do 
Estado para essa atuação. Fazemos referência 
ao amplo guarda-chuva da segurança nacional, 
que seria um domínio legítimo da intervenção 
do Estado norte-americano, embora muitas es-
tratégias de pesquisa e desenvolvimento, com 
ampla aplicação na área econômico-comercial, 
estão em desenvolvimento. Muitos registros 
mostram que agências estatais relacionadas à 
segurança nacional e a programas de tecnolo-
gia tiveram papel essencial e determinante no 
modelo de desenvolvimento norte-americano, 
mesmo quando a esfera política estava visivel-
mente dominada pela crença na supremacia 
do mercado (Fuchs, 2016; Keller, 2016) – inclu-
sive no desenvolvimento de tecnologias consi-
deradas “quintessencialmente internacionais e 
internacionalizantes, como a aviação e as te-
lecomunicações” (Edgerton, 2007b, p. 14). Por 
certo, é histórica a dependência mantida pela 
indústria da aviação. As instalações de túneis 
de vento pertencentes ao governo foram críti-
cas ao desenvolvimento de novas aeronaves 
(Crawford, 1986). Entretanto, isso tende a ser 
relevado. Conforme Edgerton (2007a, 2007b) 
notou, apesar de até hoje as compras milita-
res dominarem as carteiras de vendas da in-
dústria da aviação, as histórias da tecnologia 
tratam da aviação como meio de transporte, e o 
desenvolvimento tecnológico é visto como im-
pulsionado pelas necessidades de transporte 
civil. Ainda segundo Edgerton (2007a, 2007b), 
as histórias da indústria enfatizam a importân-
cia da produção de aeronaves civis. Porém, os 
registros revelam que, em tempos de paz, cerca 
de 75% de toda produção das principais indús-
trias aeronáuticas do mundo destinava-se aos 
exércitos. O vínculo entre a Radio Corporation 
of America (RCA), atuante no setor de teleco-
municações, e o Estado norte-americano, des-
de a Primeira Guerra Mundial, também ilustra 
essa correspondência (Headrick, 1991).
Block; Keller (2016, p. 6) dimensionam 
o papel do poder militar norte-americano no 
desenvolvimento industrial afirmando que 
“deixar as guerras e os armamentos fora da his-
tória da indústria dos EUA é como a proverbial 
produção de Hamlet sem o príncipe”. Mas esse 
papel não se esgota no desenvolvimento e na 
manutenção dos fornecedores diretos para su-
prir as necessidades do Estado belicista. Toda 
a infraestrutura necessária – estradas, canais, 
ferrovias, portos, treinamento da força de tra-
balho e construção da capacidade tecnológica 
–, bem como a facilitação da difusão de ino-
vações produtivas, também ficaram a cargo do 
Estado por meio de suas agências.
O governo Reagan (1981-1989) foi notá-
vel na implementação de políticas de desenvol-
vimento, a despeito de seu discurso neoliberal. 
Nesse período, houve afrouxamento da política 
monetária e expressivo aumento dos gastos mi-
litares, assim como continuidade de políticas 
de inovação implementadas pelos antecessores 
(Block, 2008; Slaughter; Rhoades, 2002).
O setor espacial serve de exemplo. O go-
verno Reagan, trabalhando com a Administra-
ção Nacional de Aeronáutica e Espaço (NASA) 
adotou uma política envolvendo grandes gastos 
governamentais, como a construção da Estação 
Espacial Internacional, anunciada em 1984.
Crawford (1986) criticou a política espa-
cial do governo Reagan, destacando que o efei-
to combinado dos esforços governamentais era 
“totalmente contrário a um mercado livre no 
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espaço, uma vez que grande parte do programa 
consiste em aumentar os fundos para a NASA 
para que ela possa distribuir dinheiro para 
corporações selecionadas”. No julgamento do 
autor, seria descabida a ajuda fornecida pelo 
governo na forma de concessão sobre o uso do 
ônibus espacial, a custos “bem abaixo daque-
les praticados no mercado”, para as empresas 
fazerem pesquisa e processarem materiais. De 
fato, o orçamento da NASA para promover a 
comercialização do espaço cobria muito mais 
do que pesquisas, que a indústria privada dizia 
não ter condições de realizar por conta própria. 
Referindo-se ao “lobby da comercialização do 
espaço”, Crawford (1986) dizia: “embora os 
proponentes pareçam convencidos de que os 
lucros do desenvolvimento industrial da Úl-
tima Fronteira serão realmente enormes, eles 
mostram pouca inclinação a assumir os riscos 
para que esses lucros sejam realizados”.
Assim, o capital inicial integralizado pela 
NASA foi fundamental para que grandes empre-
sas privadas entrassem na comercialização do 
espaço. Conforme apontou Crawford (1986), na 
década de 1980, a maioria dessas empresas eram 
grandes empreiteiras militares, como McDonnell 
Douglas, RCA, Hughes Aircraft, Ford Aerospace, 
General Dynamics. As outras teriam concordado 
em participar somente depois de o governo fede-
ral ter garantido importantes subsídios. Ao mes-
mo tempo, percebe-se preocupação em garantir 
mercado às empresas financiadas. Os defensores 
da atuação do Estado apontaram a necessidade 
de se compensar a falta de mercados iniciais, que 
deveria ser suprida na forma de apoio financei-
ro direto, ou com a NASA atuando como o “in-
quilino âncora”, criando o mercado inicial por 
meio de compras antecipadas.4Em 1988, quan-
do o governo Reagan permitiu que três satélites 
construídos por empresas norte-americanas fos-
sem lançados em um foguete chinês, as empre-
sas aeroespaciais do país vociferaram. Analistas 
diziam que a decisão aumentaria a probabilida-
de de que pelo menos uma das três principais 
4 Por inquilino âncora entende-se o papel do garantidor 
dos fluxos estáveis de caixa.
empresas da época – General Dynamics, Martin 
Marietta e McDonnell Douglas –, com contratos 
para fornecer lançamentos às agências militares 
e civis estadunidenses, saísse forçadamente do 
mercado. Presumivelmente, a decisão de Reagan 
permitiria que fornecedores estrangeiros entras-
sem no “mercado de incentivos”, o que forçaria 
as empresas do país a competir “com os preços 
baixos oferecidos por lançadores estrangeiros 
agressivos e subsidiados pelos respectivos Esta-
dos” (Stevenson, 1988, p. 1).
As três grandes empresas norte-ame-
ricanas estavam preocupadas com os novos 
competidores asiáticos. O Japão estava desen-
volvendo seu próprio sistema de lançamento 
– depois de trabalhar, sob licença, com os fo-
guetes Delta da McDonnell Douglas. Mas era 
sobretudo a China o alvo do lobby contra a en-
trada de concorrentes no setor de lançamento 
de satélites (Stevenson, 1988).
Além disso, as empresas norte-america-
nas sentiam-se ameaçadas com o consórcio eu-
ropeu Arianespace, que detinha 75% do mer-
cado mundial, e com os lançadores soviéticos, 
que, mesmo impedidos de lançar satélites com 
tecnologia norte-americana, poderiam futura-
mente se beneficiar com a potencial evolução 
de satélites desenvolvidos com tecnologia de 
terceiros (Stevenson, 1988).
O governo Bill Clinton (1993-2001) 
questionou a continuidade da Iniciativa de 
Exploração Espacial do governo George H. W. 
Bush (1989-1993). Inicialmente, a NASA foi 
instruída a reduzir o anunciado aumento de 
US$ 1 bilhão nos custos da Estação Espacial 
Internacional. Contudo, o programa básico da 
estação permaneceu inalterado e os aportes fi-
nanceiros da agência a diferentes projetos civis 
superaram de longe os aportes das empresas 
privadas (Smith, 2001). Assim, apesar das crí-
ticas do governo Clinton, decorrentes das pres-
sões do Congresso (Smith, 2001), o programa 
espacial civil foi financiado em valor aproxi-
mado de US$ 14 bilhões anuais (Pike, 1998).5
5 Tal valor corresponde apenas ao período pós-Guerra Fria 
e apenas às operações civis.
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Nos anos 2000, a mão do Estado esten-
deu-se novamente à indústria espacial. Em 
um estudo feito pela Space Angels, empre-
sa de investimento, foi revelado que, entre 
2000 e 2018, 67 empresas espaciais receberam 
US$ 7,2 bilhões em investimentos do governo. 
Observa-se que cerca de 93% deste investi-
mento foi destinado a empresas do segmento 
de lançamento de foguetes. O relatório destaca 
a importância do investimento inicial do go-
verno à SpaceX. Durante sua primeira década 
de operação, a SpaceX dispôs de US$ 1 bilhão. 
Metade desse montante veio de contratos go-
vernamentais da NASA. Em 2012, Elon Musk 
reconheceu o apoio imprescindível da NASA, 
depois que a SpaceX lançou sua primeira cáp-
sula de carga, a Dragon, para a Estação Espa-
cial Internacional (Grush, 2019).
Para impulsionar novos segmentos do 
mercado, o programa Serviços Comerciais de 
Carga Útil Lunar (CLPS, da sigla em inglês), 
anunciado pela NASA, em 2018, concedeu 
contratos a três empresas espaciais privadas 
fabricantes de espaçonaves robóticas que po-
dem levar instrumentos à superfície da Lua. 
As empresas contempladas foram: Astrobo-
tic: US$ 79,5 milhões; Intuitive Machines: 
US$ 77 milhões; OrbitBeyond: US$ 97 milhões 
(Brinkmann, 2019). Pela lógica da Space An-
gels, a mão do Estado se estenderá até o mo-
mento em que as empresas privadas possam 
assumir as operações comerciais (Grush, 2019).
Sob o governo Biden (2021), a NASA 
anunciou a seleção de três empresas do país 
que receberão financiamento do Estado para 
desenvolver estações espaciais comerciais 
até 2025: Nanoracks LLC (US$ 160 milhões); 
Blue Origin (US$ 130 milhões); e Northrop 
Grumman (US$ 125,6 milhões).
Da forma como foi apresentado, o Estado 
norte-americano, uma vez mais, será o verda-
deiro mantenedor dos negócios das empresas 
e do desenvolvimento das estações espaciais 
comerciais do país. Uma vez prontas, a NASA 
certificará cada uma das estações construídas 
pelas três empresas referidas, contratará seus 
serviços em órbita e pagará pelo uso das es-
tações. Como observamos com a indústria de 
aviação, o desenvolvimento tecnológico da in-
dústria espacial continuará sendo impulsiona-
do pela mão do Estado e não pelas necessida-
des de transporte espacial comercial.
O ACORDO DE SALVAGUARDAS 
TECNOLÓGICAS COMO INSTRU-
MENTO DO DESENVOLVIMENTIS-
MO OCULTO
Como visto, na indústria espacial, a mão 
do Estado oferece apoio de diferentes formas: 
fomento à pesquisa e desenvolvimento; finan-
ciamento aos investimentos; compras gover-
namentais de produtos e serviços das empre-
sas privadas norte-americanas; e por meio de 
diferentes iniciativas para mitigar os riscos. 
Como os projetos espaciais são arriscados, 
com altos custos, sempre houve temor entre os 
fornecedores de serviços de seguro. Conforme 
mostram os registros históricos, na década de 
1980, os subscritores temiam não conseguir 
cobrir uma carga completa do ônibus espacial. 
Diante das perdas contabilizadas pelo setor, a 
Comissão de Comércio, Ciência e Transporte 
concluiu, em relatório de 1985, que o setor 
de seguros espaciais deveria ser estatizado. 
Entre o Estado subsidiar taxas de seguro ou 
ser o próprio provedor de seguros, a segunda 
opção seria mais adequada para lidar com as 
restrições de capacidade. O Estado forneceria 
seguro quando tal serviço não pudesse ser for-
necido pelo setor privado e mediante razoáveis 
taxas (apud Crawford, 1986).
Esse é apenas um exemplo, mas devemos 
destacar que os riscos avaliados pelos investi-
dores vão além dos riscos técnicos, abrangendo 
riscos de mercado, financeiros, competitivos, 
políticos, execução e regulatórios. Não é o caso 
de se discutir cada um deles, apenas elencá-los 
basta para ilustrar a complexidade do setor es-
pacial. O propósito aqui é discutir os riscos 
regulatórios sobre os quais o AST tem papel 
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relevante. As regulamentações e exigências de 
conformidade presentes em leis e acordos in-
ternacionais são vistas como riscos adicionais 
à atuação das empresas no setor espacial. O ris-
co estaria não apenas no descumprimento, mas 
também no custo do devido cumprimento. Isso 
se deve ao fato de que os regimes regulatórios 
dos EUA de restrição e controle de exportação 
e importação de tecnologias de defesa às forças 
militares – em nome da segurança nacional e 
de outros objetivos da política externa do país 
– tendem a ser apontados como os riscos mais 
proeminentes do setor. Trata-se dos Regulamen-
tos de Tráfico Internacional de Armas (ITAR), 
de 1999, administrados pelo Departamento de 
Estado com base em uma Lista de Munições 
dos EUA (USML). O problema é que muitas tec-
nologias, componentes e sistemas associados a 
foguetes, satélites ou outros sistemas espaciais 
figuram na USML.
O governo norte-americano se mantém 
rígido em relação à execução dos regulamentos 
que se aplicam às empresas norte-americanas 
e suas subsidiárias no exterior. As ações por 
violações do ITAR contra empresas e indiví-
duos estão aumentando desde o começo dos 
anos 2000. A ITT e a Lockheed Martin figuram 
entre as empresas acusadas de violar os regu-
lamentos de exportação de artigos de defesa, 
especificamente dados técnicos designados na 
USML, além de serviços de defesa relaciona-
dos. Elas acabaram resolvendoas acusações 
via Acordos de Consentimento6 (U.S. Depart-
ment of State, 2007, 2008).
Na percepção das empresas, tais regu-
lamentos as deixam em desvantagem no mer-
cado internacional, “uma vez que os concor-
rentes internacionais geralmente não possuem 
um [código] equivalente ao ITAR, ou possuem 
6 Em casos considerados como graves violações, o infrator 
pode ser impedido de exportar por determinado período. 
O governo incentiva os exportadores do país a implemen-
tarem programas internos de conformidade de exportação 
que devem ser disponibilizados às subsidiárias no exterior. 
Também pode exigir que os exportadores desenvolvam um 
Plano de Controle de Transferência de Tecnologia. (U.S. 
Department of Defense; U.S. Department of State, 2011). 
No AST, essa questão aparece entre as cláusulas que serão 
discutidas adiante.
uma versão muito menos restritiva de contro-
les de exportação”. A redução da participação 
dos EUA no mercado internacional de fabri-
cantes de satélites e de provedores de serviços 
de lançamento tende a ser correlacionada a 
esses regulamentos (Near Earth, 2010, p. 55).
De fato, os EUA são o único país que 
controla todos os satélites comerciais e itens 
relacionados, considerando-os como arma-
mentos. Os Departamentos de Defesa e de Es-
tado reconheceram que a aplicação de políti-
cas e práticas de controle de exportação mais 
rigorosas, incluindo controles extraterritoriais 
impostos às subsidiárias estrangeiras das em-
presas norte-americanas, colocaria a indústria 
de satélites do país em desvantagem competi-
tiva (U.S. Department of Defense; U.S. Depart-
ment of State, 2011). Assim, os compradores 
no mercado de satélites avançados prefeririam 
fornecedores com capacidade semelhante aos 
norte-americanos, mas sem as imposições de 
regulamentos como o ITAR.
Uma forma de resolver esse dilema se-
ria fazer com que os demais países aceitassem 
cumprir regulamentos semelhantes para prote-
ger as chamadas tecnologias sensíveis para os 
EUA, diminuindo com isso as alegadas desvan-
tagens das empresas norte-americanas. O pro-
pósito declarado dos Acordos de Salvaguardas 
Tecnológicas é fornecer garantia aos EUA de 
que medidas para proteger tecnologias tidas 
como sensíveis são tomadas nos países que os 
assinam. Ou seja, tais acordos estabelecem a 
outros países regras para lidar com a tecnolo-
gia e com dados confidenciais relacionados às 
atividades espaciais norte-americanas. Em ge-
ral, tais acordos seguem um padrão. As termi-
nologias usadas normalmente têm significados 
semelhantes. O que muda são as autorizações 
que são ou não concedidas e sob quais condi-
ções. Certamente há outros objetivos incluídos 
em tais acordos, como impedir que outros pa-
íses alcancem autossuficiência tecnológica na 
indústria espacial, bem como vantagens eco-
nômicas em territórios fora da jurisdição dos 
EUA sejam aproveitadas por concorrentes in-
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desejados. No caso do AST com o Brasil, há o 
indiscutível interesse pela vantagem econômi-
ca referente à localização da Base de Alcânta-
ra, próximo à linha do Equador, o que faz com 
que haja economia de combustível nos lança-
mentos. Isso interessa não só aos EUA, mas a 
outros países, como China, principal alvo das 
restrições norte-americanas.
Diante disso, o AST assinado e ratifica-
do pelo governo brasileiro pode ser interpreta-
do como instrumento de duplo objetivo: a) au-
mentar significativamente a proteção daqueles 
itens classificados como tecnologias sensíveis 
– justamente os que fornecem aos EUA vanta-
gens relevantes no âmbito militar ou de inte-
ligência – quando eles se encontrarem fora de 
seu território; b) aumentar a competitividade 
da base industrial dos EUA por meio de barrei-
ras erguidas em outros países contra competi-
dores externos.
Em relação a esses objetivos, encontra-
mos uma série de cláusulas no AST que ten-
dem a assegurá-los e que foram fortemente 
criticadas, em 2001, no Congresso brasileiro. 
No Quadro 1 estão resumidas as principais 
cláusulas do acordo de 2000 que receberam 
avaliações negativas e a versão de 2019. (O 
quadro completo das cláusulas está disponível 
no Anexo).
Na época em que a primeira versão foi 
apresentada, o relator do Acordo na Câmara 
dos Deputados, deputado Waldir Pires (PT-BA), 
sublinhou em seu parecer as assimetrias que 
apresentamos no quadro a seguir como impe-
ditivas da aprovação (Brasil, 2001). Em 2019, 
o Senador Roberto Rocha (PSDB-MA) foi res-
ponsável pelo novo relatório, bem mais breve 
que o anterior, no qual ressaltou seu apoio ao 
AST: “Lamento, tão só, que tratado semelhante 
celebrado em 2000, no governo do presidente 
Fernando Henrique Cardoso, não tenha prospe-
rado na Câmara. Perdemos dezenove anos de 
experiência e de recursos” (Brasil, 2019b, p. 5).
Considerando que as duas versões são 
muito semelhantes nos aspectos questiona-
dos, a aprovação se justificaria pela mudança 
na percepção dos parlamentares sobre o con-
teúdo. Cabe resgatar as críticas apresentadas 
em 2001. Começamos pelo artigo III, o qual 
faz com que o Brasil se comprometa a firmar 
acordos juridicamente vinculantes com outros 
países que tenham soberania sobre entidades 
envolvidas em atividades de lançamento. Pe-
los termos do acordo, o Brasil também con-
corda com o requisito de que os acordos que 
vierem a ser assinados com terceiros países 
sejam substancialmente similares ao próprio 
AST assinado pelo Brasil. O deputado Waldir 
Pires (Brasil, 2001, p. 14) considerou tal cláu-
sula uma “aberração jurídica”, pois, no seu en-
tendimento, “nações soberanas não podem ser 
coagidas a celebrar atos internacionais entre si 
em função de um acordo bilateral firmado por 
uma delas com outro país, e, muito menos, se-
rem obrigadas a inscrever nesses atos o mesmo 
conteúdo do acordo”.
A crítica do relator ao artigo III envolve 
também a parte que condiciona acordos com 
terceiros para o uso da Base de Alcântara ao 
fato de que eles não estejam sujeitos a sanções 
pelo Conselho de Segurança das Nações Uni-
das ou por algum país membro dela sob a ale-
gação de que esse governo colabore com o ter-
rorismo. O relator questionou a validade dos 
critérios adotados pelos EUA ao classificarem 
os países como apoiadores de atos terroristas. 
Para o deputado Waldir Pires (Brasil, 2001, 
p. 14), trata-se de uma “salvaguarda política” 
e não tecnológica, o que poderia impor restri-
ções de cooperação ao Brasil.
Os artigos IV e VI também tende a cor-
roborar nosso argumento. Em suas cláusulas, é 
cedido aos EUA o controle exclusivo das “Áreas 
Restritas” da Base de Alcântara, subordinando 
inclusive as autoridades brasileiras às autori-
zações e procedimentos definidos pelos EUA. 
O governo brasileiro passa a ser o responsável 
por garantir que os veículos de lançamento e 
espaçonaves norte-americanas, além de outros 
equipamentos e dados técnicos presentes na 
base, não sejam acessados sem anuência dos 
EUA. Esse ponto havia sido questionado pelo 
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Cláusula Acordo 2000 Acordo 2019
Artigo III, 
1.A
Não permite o uso Centro de Lançamento de Alcânta-
ra (CLA) por países acusados de apoio ao terrorismo.
Manteve-se a cláusula
Artigo III, 
1.B
Não permite o ingresso de equipamentos, tecnologias, 
mão de obra ou recursos financeiros no CLA provenientes 
de países não-membros do Regime de Controle de Tecno-
logia de Mísseis, exceto se acordado entre as partes.
Manteve-se a cláusula
Artigo III, 
1.E
Não utilizará recursos obtidos de Atividades de Lança-
mento em programas de aquisição, desenvolvimento, 
produção, teste, liberação, ou uso de foguetes ou de 
sistemas de veículos aéreos não tripulados (quer na 
República Federativa do Brasil quer em outros países).
Mudoupara artigo III, 2, e foi alterada a restri-
ção do uso dos recursos à aquisição, desenvol-
vimento, produção, teste, emprego ou utiliza-
ção de sistemas da Categoria I do MTCR.
Artigo III, 
1.F
Firmará acordos juridicamente mandatórios com ou-
tros governos, com dispositivos equivalentes àqueles 
contidos no Acordo, os obrigando a exigir que seus 
licenciados cumpram os compromissos, em sua es-
sência, equivalentes aos previstos nos Planos de Con-
trole de Tecnologias dos EUA.
Mudou para artigo III, 1.E, mas manteve-se o 
conteúdo.
Artigo III, 
3
O governo dos Estados Unidos teria autoridade para 
aprovar as licenças de exportação necessárias à exe-
cução de atividades de lançamento.
Mudou para artigo III, 4, incluindo a autoridade 
do governo brasileiro nessa aprovação, a condicio-
nando à conformidade com os termos do acordo.
Artigo IV, 
3
Em toda atividade de lançamento, deve-se assegurar 
aos participantes norte-americanos o controle sobre 
os veículos de lançamento, espaçonaves, equipamen-
tos afins e dados técnicos. Estabelece a criação das 
áreas restritas sob controle do governo norte-ameri-
cano que definirá o acesso a essas áreas.
Manteve-se a cláusula especificando que o go-
verno brasileiro deverá disponibilizar ao par-
ceiro norte-americano áreas restritas e áreas 
controladas, e que os limites deverão ser clara-
mente definidos.
Artigo VI, 
2
As partes assegurarão que somente pessoas autoriza-
das pelo governo norte-americano controlarão o aces-
so às áreas restritas.
Manteve-se essencialmente igual, especifican-
do que o governo brasileiro fica responsável 
por garantir que somente tenham acesso às 
áreas restritas pessoas autorizadas pelo gover-
no norte-americano.
Artigo VI, 
3
Servidores norte-americanos poderão realizar, a 
qualquer momento, inspeções nas áreas restritas do 
CLA e nas instalações exclusivamente reservadas aos 
trabalhos com veículos lançadores e espaçonaves, 
havendo um compromisso de notificar voluntaria-
mente o governo brasileiro sobre tais inspeções.
Manteve-se essencialmente igual, destacando 
que o governo brasileiro deve permitir essas 
inspeções e que o governo norte-americano se 
esforçará em notificá-las previamente.
Artigo VI, 
5
Os representantes brasileiros deverão portar crachás 
de identificação emitidos pelo governo norte-ameri-
cano enquanto estiverem cumprindo atribuições re-
lacionadas às atividades de lançamento.
Manteve-se a cláusula.
Artigo VII, 
1.B
Equipamentos norte-americanos acondicionados em 
“containers” lacrados não serão inspecionados pelo 
governo brasileiro, que deverá apenas ser informado 
sobre o seu conteúdo.
Manteve-se essencialmente igual, acrescentan-
do que o governo brasileiro poderá solicitar a 
inspeção, que será realizada por representantes 
norte-americanos na presença de representan-
tes brasileiros.
Arti-
go VIII, 
3.B
O governo brasileiro assegurará uma “área de recu-
peração de escombros”, controlada pelos EUA, assim 
como a imediata restituição de todos os componentes 
e/ou escombros recuperados por representantes bra-
sileiros, sem que se possa estudá-los ou fotografá-los 
de qualquer maneira.
Manteve-se essencialmente igual, acrescen-
tando que o governo brasileiro poderá realizar 
estudos e fotografar em caso de saúde e segu-
rança pública, desde que com o monitoramento 
e aprovação do governo norte-americano, não 
estando autorizado a divulgar quaisquer infor-
mações coletadas.
Quadro 1 – Comparativo do conteúdo das versões de 2000 e 2019 dos ASTs entre o Brasil e os Estados Unidos ques-
tionado no Congresso brasileiro
Fonte: Elaboração própria a partir dos AST de 2000 e 2019 (Brasil 2000, 2019a).
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deputado Waldir Pires (Brasil, 2001), não ha-
vendo qualquer referência sobre isso no parecer 
elaborado pelo senador Roberto Rocha (Brasil, 
2019b). Os diplomatas Candeas e Viana (2020, 
p. 20) afirmaram que a questão das áreas res-
tritas e áreas controladas foi bastante discutida 
durante as negociações “com vistas a corrigir 
sensibilidades assinaladas na primeira versão 
do AST 2000”. Contudo, a alteração passou de 
“assegurar que os participantes norte-america-
nos mantenham o controle”, para “assegurar 
que os participantes norte-americanos possam 
acessar e controlar o acesso”. Ou seja, os termos 
referentes às áreas restritas permaneceram no 
acordo, apesar da recomendação do deputado 
Waldir Pires (Brasil, 2001, p. 21), dizendo que 
“as ‘áreas restritas’ [deveriam ser] controladas 
por ambos os governos e as autoridades e técni-
cos brasileiros devidamente credenciados pelo 
Brasil teriam inteira liberdade de nelas adentra-
rem”. As exigências assimétricas questionadas 
também estão presentes no artigo VIII, o qual 
determina que mesmo no caso de destroços, 
qualquer estudo ou fotografia realizados por 
grupos de resgate brasileiros depende expressa-
mente de autorização dos EUA, ainda que en-
volva questões de saúde pública. O deputado 
Waldir Pires (Brasil, 2001) menciona que esse 
item fere o direito de custódia ao país no qual 
caiam escombros em seu território, advindo do 
Acordo sobre o Salvamento de Astronautas e 
Restituição de Astronautas e de Objetos Lança-
dos ao Espaço Cósmico (1986).
Essa questão de sigilo sobre os equi-
pamentos norte-americanos aparece também 
no artigo VII. Na versão de 2000, supunha-se 
que o governo brasileiro não poderia fiscalizar 
containers lacrados contendo equipamentos, 
item questionado pelo relator que recomen-
dou a possibilidade dessa fiscalização quando 
o governo brasileiro julgasse necessário (Brasil, 
2001). Na versão do AST de 2019, há alteração 
sobre a questão, indicando que o governo bra-
sileiro pode solicitar a autorização para realizar 
essa vistoria. Contudo, ela só poderá ocorrer na 
presença de autoridades norte-americanas.
Além disso, no artigo VI de ambos os 
acordos, é previsto que os EUA podem fazer 
inspeções na Base de Alcântara sem aviso pré-
vio. Ademais, reforça o compromisso do gover-
no brasileiro em observar um “Plano de Con-
trole de Transferência de Tecnologia que reflita 
e inclua os dispositivos relevantes deste Acor-
do e sua(s) respectiva(s) licença(s) de exporta-
ção e/ou importação” (Brasil, 2019a), garantin-
do que todas as partes brasileiras envolvidas 
nas atividades de lançamento cumpram tal 
plano. O deputado Waldir Pires (Brasil, 2001) 
reiterou que o Brasil, signatário do Tratado do 
Espaço, já estaria de acordo com as regras de 
transferência de tecnologia espacial.
Outra cláusula atinente à proteção das 
tecnologias exigida pelos EUA é o artigo V, que 
proíbe qualquer assistência a partes brasileiras 
no que se refere ao “projeto, desenvolvimen-
to, produção, operação, manutenção, modifi-
cação, aprimoramento, modernização ou re-
paro de Veículos de Lançamento dos Estados 
Unidos da América, Espaçonaves dos Estados 
Unidos da América e/ou Equipamentos Afins”, 
sem a devida autorização do governo dos Esta-
dos Unidos (Brasil, 2019a).
A justificativa do governo brasileiro des-
taca que 80% dos satélites e objetos espaciais 
do mundo têm tecnologia de propriedade dos 
EUA (Agência Espacial Brasileira, 2021, p. 9) e 
que, sem o AST, o Brasil não poderia fazer lan-
çamentos desses equipamentos. Candeas e Via-
na (2020, p. 9) afirmam ser o AST “pré-requi-
sito para o pleno acesso do Brasil a esse setor”. 
Mas, o que todas essas cláusulas revelam é que 
as leis, os regulamentos e políticas domésticas 
norte-americanas estarão também asseguradas 
em território brasileiro e acima de qualquer 
interesse legítimo do Brasil em promover suas 
políticas de desenvolvimento e acessar efetiva-
mente o setor espacial internacional.
Já em relação ao segundo objetivo, que é 
aumentar a competitividade da base industrial 
norte-americana por meio de regras restritivas 
a outros países, o acordo restringe as possibi-
lidadesde o Brasil estabelecer acordos de co-
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operação com terceiros. Entendemos que tais 
proibições, mais do que servir ao propósito de 
garantir a proteção das chamadas tecnologias 
sensíveis de acordo com os regulamentos in-
ternos dos EUA, tendem a aumentar a compe-
titividade da base industrial norte-americana. 
A um só tempo elas levantam barreiras contra 
a China e retiram as possibilidades de desen-
volvimento tecnológico do Brasil.
No artigo III ficou estabelecido que o 
Brasil “não pode permitir o ingresso signifi-
cativo, quantitativa ou qualitativamente, de 
equipamentos, tecnologias, mão de obra ou 
recursos financeiros no Centro Espacial de Al-
cântara” (grifo nosso), que sejam provenientes 
de países que não sejam membros do Missile 
Technology Regime Controle (MTCR). O de-
putado Waldir Pires (Brasil, 2001, p. 20) reco-
mendava que o Brasil deveria ter “respeitada a 
sua competência de poder negociar transferên-
cia de tecnologia com terceiros países e coope-
rar com nações que não fossem membros do 
MCTR”. Mesmo assim, a questão foi mantida 
e, mais uma vez, não houve nenhuma argu-
mentação no relatório de 2019.
À primeira vista, a cláusula que restringe 
a cooperação pode parecer legítima, uma vez 
que a proibição recai sobre países que não fa-
zem parte do MTCR. Porém, esse critério é pas-
sível de questionamento, visto que tal regime 
não é efetivamente multilateral (Knox, 2017), 
pois não basta um país manifestar seu desejo 
de associação e seguir de forma voluntária o 
estabelecido no regime, os membros precisam 
ser aceitos, sobretudo pelos EUA. Ainda que 
a cláusula do AST preveja que, se ambas as 
partes concordarem, isso pode ser revisto, tra-
ta-se de uma questão complexa. A China, por 
exemplo, a despeito de seus compromissos em 
cumprir com o estabelecido no MTCR e de ter 
solicitado formalmente sua adesão, não conse-
guiu se associar ao regime. Alega-se que seus 
padrões de controle de exportação são inade-
quados perante as exigências impostas pelos 
membros. É conhecida, entretanto, as atuais 
tensões dos EUA com a China em razão de dis-
putas comerciais ou de direitos humanos. A 
estratégia de excluir a China do regime retira 
dela, de forma unilateral, o direito de partici-
par de projetos cooperativos com outros mem-
bros que sejam de interesse do governo chinês 
e de indústrias importantes (Zaborsky, 2004). 
Cabe lembrar que o Instituto Nacional de Pes-
quisas Espaciais (INPE), firmou parceria com 
a China, especificamente com a Academia de 
Tecnologia Espacial do país, para o desenvol-
vimento, fabricação e operação de satélites de 
sensoriamento remoto para usos estritamente 
pacíficos do espaço. No âmbito dessa parce-
ria, envolvendo 70% de participação chinesa 
e 30% de participação brasileira, registrou-se, 
em 1999, o lançamento do satélite sino-brasi-
leiro CBERS-1, depois, em 2003, o CBERS-2, 
e, em 2007, o CBERS-2B (Pereira, 2008). Outra 
cláusula restritiva está no artigo III, que impõe 
limitações ao Brasil no uso dos recursos ob-
tidos do aluguel da base. No acordo anterior, 
impedia-se o uso de qualquer recurso e inves-
timento no desenvolvimento espacial. No atu-
al, ficou estabelecido que o governo brasileiro 
“não poderá usar tais recursos para a aquisi-
ção, desenvolvimento, produção, teste, empre-
go ou utilização de sistemas da Categoria I do 
MTCR”. Ou seja, o governo brasileiro não po-
derá usar os recursos provenientes da locação 
da Base de Alcântara no desenvolvimento do 
setor espacial do país caso haja atividades rela-
tivas à categoria I do MCTR – incluindo siste-
mas com alcance além de 300 km e capacidade 
de carga acima de 500 kg. O problema é que na 
programação dos Projetos de Acesso ao Espaço 
(2012-2021), no âmbito da retomada do desen-
volvimento de veículos lançadores, constava 
modelos de maior porte, como o VLS-Alfa (até 
500 kg em órbita equatorial de 750 km) e o VL-
S-Beta (até 800 kg em órbita equatorial de 800 
km) (Agência Espacial Brasileira, 2012).
Em 2010, no relatório publicado na 
Câmara dos Deputados sob a responsabilida-
de do deputado Rodrigo Rollemberg (2009, 
p. 35), destacou-se a avaliação feita por uma 
consultoria especializada, apontando a perda 
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de competitividade espacial do Brasil e que a 
política espacial brasileira carecia de uma es-
tratégia que lhe assegurasse as condições para 
a implementação. Entretanto, ao contrair, me-
diante o acordo atual, a obrigação de assinar 
novos acordos de salvaguardas tecnológicas, 
espelhando o AST, com outros países, o desen-
volvimento dos veículos lançadores de satéli-
tes não dependerá somente de iniciativas bra-
sileiras e de parceiros detentores de tecnologia 
sobre veículos lançadores de satélites, mas, 
imprescindivelmente, do aceite dos EUA.
É interessante notar que o Brasil, em 
1995, já havia contraído compromissos de ob-
servar o regime MTCR, sinalizando aos EUA 
disposição em cooperar com as regras esta-
belecidas por eles. E, diante da possibilidade 
de compra de tecnologia de mísseis da Ucrâ-
nia – mísseis Cyclone – e da China, o Brasil 
assinou acordos de salvaguardas tecnológicas 
com esses dois países. Depois, em decorrência 
do acidente com o VLS-1, em 2003, e da ne-
cessidade de o Brasil restabelecer sua parceria 
com a Rússia no intuito de apontar as causas 
do problema e propor modificações no projeto 
do VLS, o Brasil firmou, em 2009, um acordo 
de salvaguardas tecnológicas com o governo 
russo (Rollemberg, 2009).
As assinaturas de acordos de restrição à 
aquisição de tecnologias sensíveis, entretanto, 
não evitaram embargos comerciais, bem como 
não cessaram apresentações de novas condi-
cionalidades diante de quaisquer possibilida-
des do Brasil adquirir tecnologias e produtos 
de lançamento de satélites, ainda que compro-
vadamente para fins pacíficos. Conforme ob-
servou Scalco (2019), o domínio sobre a tec-
nologia de lançamento de satélites é decisivo 
para o Brasil maximizar suas vantagens decor-
rentes da localização privilegiada da Base de 
Alcântara e explorar efetivamente o acordo de 
cooperação mantido com a China para o de-
senvolvimento de satélites.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O artigo tratou das relações entre o Bra-
sil e os EUA, observando, primeiramente, o 
grau de concordância dos governos brasilei-
ros com as ideias econômicas defendidas nos 
EUA. Na sequência, analisou-se o modelo de 
atuação do Estado norte-americano no desen-
volvimento tecnológico e de inovação e o pa-
pel do AST, que vai além do objetivo de mitigar 
os custos regulatórios impostos às empresas 
norte-americanas. Conforme foi demonstrado, 
há diferenças historicamente importantes no 
alinhamento entre as respectivas orientações 
políticas. Essas diferenças se aprofundaram 
quando Bolsonaro assumiu a presidência, em 
2019, optando por um alinhamento pela sub-
missão aos EUA.
Apostando em uma possível reeleição 
do presidente Trump, o governo Bolsonaro po-
sicionou-se como um aliado devotado, fazen-
do concessões unilaterais ao governo Trump. 
Entre outras concessões, aceitou os termos do 
Acordo de Alcântara, ignorando os argumentos 
dos congressistas que haviam reprovado, em 
2001, um acordo análogo. Tal comportamen-
to justifica as críticas sobre o descompasso da 
atuação internacional do Brasil sob o governo 
Bolsonaro, com a tradição diplomática e com 
os interesses nacionais. O redirecionamento 
da política externa brasileira buscou adequar-
-se ao discurso do governo norte-americano 
em defesa primordialmente do mercado, acei-
tando, sem reservas para o Brasil, os constran-
gimentos impostos à atuação do Estado, seja 
nos esforços efetivos de superação da estag-
nação, seja como indutor do desenvolvimento 
econômico. Noentanto, o posicionamento ide-
ológico predominante nos EUA contrasta com 
a prática dos governos do país. Como apresen-
tamos na segunda seção, pode-se observar no 
comportamento desses governos elementos 
que indicam a condução do Estado norte-ame-
ricano no sentido da lógica desenvolvimen-
tista velada, encoberta ou oculta, para usar o 
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termo de Block (2008). Dentro dessa lógica, a 
intervenção não se restringe ao financiamento 
e a outros tipos de apoio material às empresas. 
Envolve também garantias de que os marcos 
regulatórios nacionais a elas impostos serão 
igualmente aplicados aos concorrentes estran-
geiros por meio de acordos internacionais. In-
fere-se que o AST é um instrumento por meio 
do qual os governos dos EUA procuram, pri-
meiramente, mitigar os riscos relacionados aos 
requisitos regulatórios e aos custos nos quais 
estão submetidas as empresas do país. Uma 
tentativa de harmonização das regras a fim de 
nivelar o campo de atuação para as empresas 
norte-americanas no que diz respeito às res-
trições de exportação e à efetiva transferência 
de tecnologias espaciais. Além disso, o AST 
tende a funcionar como um instrumento para 
alavancar a competitividade da base industrial 
norte-americana por meio de barreiras ergui-
das em outros países contra os competidores 
externos. Podemos presumir que essa mesma 
orientação possa ser seguida em outros acor-
dos assinados pelos EUA com outros países, 
mas a verificação dessa suposição exige uma 
nova agenda de pesquisa.
O estudo detalhado aqui realizado sobre 
o Acordo de Alcântara permitiu demonstrar 
que o governo norte-americano conseguiu es-
tabelecer barreiras ao Brasil no uso de seu ter-
ritório e dos recursos à Categoria I do MCTR, 
assim como à constituição de acordos de par-
cerias e de cooperação tecnológica com países 
que não fazem parte do regime MTCR, como 
é o caso da China. Com isso, os EUA restrin-
gem o potencial de desenvolvimento do setor 
espacial brasileiro e, consequentemente, favo-
recem sua própria indústria espacial.
Recebido para publicação em 21 de dezembro de 2021
Aceito em 27 de janeiro de 2022
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Nacional da Câmara dos Deputados, que aprova o texto 
do Acordo entre o Governo da República Federativa do 
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O ACORDO DE ALCÂNTARA E O DESENVOLVIMENTISMO ...
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Neusa Maria Pereira Bojikian, Karina L. Pasquariello Mariano, 
Laís Forti Thomaz
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Neusa Maria Pereira Bojikian – Pesquisadora pós-doutorado do Programa INCT-INEU para Estudos 
sobre os Estados Unidos do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de 
Campinas (IFCH-Unicamp). Programa fomentado pelo CNPq em parceria com a Fapesp. Doutorado e 
Mestrado em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais 
San Tiago Dantas (PPGRI) da Unesp, Unicamp e PUC-SP. Especialização em Negociações Econômicas 
Internacionais pela Unesp.
Karina L. Pasquariello Mariano – Professora Associada da Universidade Estadual Paulista “Júlio 
de Mesquita Filho” (Unesp), na qual coordena o Grupo de Estudos Interdisciplinares em Cultura e 
Desenvolvimento (GEICD) e participa do Observatório de Regionalismo (ODR), que integram a Rede de 
Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). Bacharel em Ciências Sociais pela Universidade 
de São Paulo (USP); mestre em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP); e doutora em 
Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Atualmente coordena a rede 
Development,