POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS

Prévia do material em texto

3/26/24, 2:01 PM wlldd_231_u2_res_soc_amb
https://www.colaboraread.com.br/integracaoAlgetec/index?usuarioEmail=natalileitesilveira%40gmail.com&usuarioNome=NATALI+DE+OLIVEIRA+LEITE+SILVEIRA&disciplinaDescricao=&atividadeId=3923018&ati… 15/31
INTRODUÇÃO
Querido aluno, você sabe o que são políticas públicas? Qual é a importância delas em nossa sociedade? E
como as políticas públicas ambientais dialogam com as atividades econômicas? 
Esta é a temática da nossa aula: as políticas públicas ambientais. Estudaremos a Política Nacional do Meio
Ambiente, que é o diploma legal estruturante das políticas e da governança ambiental no Brasil. Você
conhecerá o Sistema Nacional do Meio Ambiente, com os órgãos em nível federal, estadual e municipal
responsáveis pela promoção e proteção ao meio ambiente. Além disso, faremos uma abordagem de dois dos
principais instrumentos da Política Nacional que regulamentam as atividades econômicas: a avaliação de
impactos ambientais e o licenciamento ambiental.
Venha conosco conhecer os principais fundamentos da estrutura normativa e de governança ambiental no
nosso país. 
O CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O que é uma política pública? Quando ela deve ser elaborada? Quem participa da sua elaboração? Qual o
conteúdo de uma política pública? Essas são perguntas necessárias para a compreensão da importância das
políticas públicas de responsabilidade social e ambiental. São múltiplas as interpretações para essas
indagações, mas vamos nos ater às respostas que dialogam com a nossa atuação pro�ssional.
Quando um problema público é identi�cado, surge a necessidade de ofertar respostas e alternativas para
resolvê-lo. Situações socialmente sensíveis exigem do poder público uma diretriz. Essa diretriz é o que
chamamos de políticas públicas (SECCHI; COELHO; PIRES, 2019), isto é, o mecanismo de atuação estatal para a
resolução de problemas públicos. Portanto, esses, socialmente reconhecidos por atores estatais e não
estatais, entram na agenda de discussões do poder público e, como tal, exigem a formulação de políticas
públicas para as mudanças possíveis e pretendidas.
Figura 1 | A formação da política pública
Aula 3
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Esta é a temática da nossa aula: as políticas públicas ambientais. Estudaremos a Política Nacional do
Meio Ambiente, que é o diploma legal estruturante das políticas e da governança ambiental no Brasil.
32 minutos
3/26/24, 2:01 PM wlldd_231_u2_res_soc_amb
https://www.colaboraread.com.br/integracaoAlgetec/index?usuarioEmail=natalileitesilveira%40gmail.com&usuarioNome=NATALI+DE+OLIVEIRA+LEITE+SILVEIRA&disciplinaDescricao=&atividadeId=3923018&ati… 16/31
Fonte: elaborada pelo autor.
A pergunta seguinte é: a quem cabe a elaboração de políticas públicas? Há duas interpretações para essa
indagação (SECCHI; COELHO; PIRES, 2019). De um lado, há os que defendem a centralidade dos atores estatais
na elaboração dessas – por exemplo, agentes políticos e técnicos dos poderes Executivo e Legislativo –, pela
legitimidade e pela capacidade de alocar recursos �nanceiros para equacionar os problemas públicos. Do
outro lado, há os que advogam uma compreensão multicêntrica, de que a elaboração das políticas públicas é
uma conjugação da atuação de atores estatais com os atores não estatais, como empresas, sindicatos,
organizações religiosas, organizações não governamentais etc. No caso brasileiro, as dinâmicas das políticas
públicas estão diretamente ligadas ao Estado pela sua centralidade e intervencionismo histórico. Isto é: o
Estado brasileiro é o responsável pela elaboração de políticas públicas. Mas o fato de ser o responsável não
impede a participação dos grupos de interesse, como o setor empresarial e a sociedade civil.
É importante destacar que o Brasil é uma Federação, em que o Estado divide suas atribuições com
competências atribuídas aos seus entes federativos União, estados-membros, Distrito Federal e municípios.
Assim, políticas públicas são formuladas em termos espaciais ou territoriais, isto é, aquelas que interessam a
todo o país são políticas nacionais, como é o caso do meio ambiente, da educação, da saúde e de outras
áreas. Em articulação com as políticas nacionais, as políticas estaduais e municipais são estabelecidas
atendendo às especi�cidades e singularidades de cada recorte territorial.
Mas, qual o conteúdo de uma política pública? Como já mencionamos, uma política pública parte de um
problema público, uma situação que a sociedade exige um conjunto de ações para a resolução do problema.
A política pública abrange o reconhecimento do problema e o nível de mudança pretendido, ou seja, as
transformações desejadas. É nesse ponto que temos o conteúdo de uma política pública. Essa é composta de
princípios, objetivos e instrumentos para a sua concretização. Os princípios são os elementos estruturantes
que balizarão a política pública; é por meio deles que são de�nidas as estratégias. Quanto aos objetivos, eles
articulam as mudanças pretendidas, os estágios de implementação de uma política pública e, por vezes, o
tempo necessário. Já os instrumentos são as ações, os meios e os mecanismos que permitem que a política
pública alcance os seus objetivos.
3/26/24, 2:01 PM wlldd_231_u2_res_soc_amb
https://www.colaboraread.com.br/integracaoAlgetec/index?usuarioEmail=natalileitesilveira%40gmail.com&usuarioNome=NATALI+DE+OLIVEIRA+LEITE+SILVEIRA&disciplinaDescricao=&atividadeId=3923018&ati… 17/31
Uma outra forma de compreender as políticas públicas é por meio dos níveis operacionais. Nesse sentido,
temos três níveis: plano, programa e projetos. No plano, temos os princípios, objetivos e instrumentos, como
já estudamos no parágrafo anterior. O plano deve ser aplicado por meio de programas, que são os recortes
ou desdobramentos dele. Para exempli�car, os programas podem ser aplicados no âmbito dos estados ou
dos municípios e podem ser divididos em projetos, que são a menor unidade de planejamento ou de ação.
Portanto, políticas públicas possuem níveis operacionais na articulação e operacionalização por meio de um
plano, que é um nível estruturante e de longo prazo; com os programas, em um nível intermediário e de
médio prazo; com os projetos, de curto prazo e em um nível operacional (SECCHI; COELHO; PIRES, 2019). A
imagem a seguir expõe os níveis operacionais de uma política pública.
Figura 2 | Níveis operacionais da política pública
Fonte: elaborado pelo autor.
Pois bem, feitas essas considerações, estudaremos agora as políticas públicas em matéria ambiental.
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Uma política pública ambiental é uma diretriz de planejamento e intervenção estatal, com a participação do
setor produtivo e dos atores não governamentais, para a proteção do meio ambiente. Uma política pública
ambiental condiciona e disciplina as atividades econômicas e sociais em compatibilização com a proteção
ambiental.
No Brasil, as políticas públicas ambientais existem desde a década de 1930, com a aprovação do Código
Florestal de 1934, do Código de Águas de 1934 e outros diplomas legais (BURSZTYN; BURSZTYN, 2012). Na
década de 1970, teve início a estruturação dos órgãos administrativos de proteção ao meio ambiente, mas de
forma fragmentada. Esse quadro mudaria na década seguinte.
A efetiva concepção de proteção ao meio ambiente ocorreu somente em 1981, quando foi editada a Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938. Essa é a lei estruturante da proteção
ambiental brasileira e traz os princípios, objetivos e instrumentos para uma política ambiental para o Brasil.
3/26/24, 2:01 PM wlldd_231_u2_res_soc_amb
https://www.colaboraread.com.br/integracaoAlgetec/index?usuarioEmail=natalileitesilveira%40gmail.com&usuarioNome=NATALI+DE+OLIVEIRA+LEITE+SILVEIRA&disciplinaDescricao=&atividadeId=3923018&ati… 18/31
Em primeiro plano, é preciso mencionar a importância dos princípios, uma vez que toda política ambiental
ocorre pela observância deles. No contexto das nossasdiscussões, dois merecem destaque: o princípio da
prevenção e o princípio da precaução. O princípio da prevenção signi�ca agir antecipadamente para evitar os
possíveis danos ambientais, que costumam ser irreversíveis. Assim, as políticas ambientais são formuladas de
forma a prevenir os impactos ambientais negativos. Por meio do princípio da precaução, deve-se observar
que, em situações que predominem a incerteza cientí�ca, com a ausência de pesquisas e estudos cientí�cos
sobre as possíveis consequências de atividades econômicas sobre a saúde das pessoas e o meio ambiente,
não se façam as intervenções pretendidas. Esses dois princípios são balizadores das políticas públicas no
Brasil.
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) estabeleceu como objetivo geral “[...] a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana [...]” (BRASIL, 1981, [s. p.]). Nota-se que a PNMA conjuga o desenvolvimento das atividades sociais e
econômicas com a proteção ambiental, de forma a assegurar a dignidade humana.
O art. 4º da Lei nº 6.938 (BRASIL, 1981) elenca os seus objetivos especí�cos. Destacaremos os três mais
relevantes para a nossa discussão. O primeiro deles é a “[...] compatibilização do desenvolvimento econômico-
social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (BRASIL, 1981, [s. p.]). Esse
objetivo é o que chamamos atualmente de desenvolvimento sustentável, ou seja, compatibilizar as atividades
econômicas com a proteção ao meio ambiente. O segundo objetivo é o “[...] estabelecimento de critérios e
padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais” (BRASIL,
1981, [s. p.]). Cabe ao poder público estabelecer padrões de qualidade ambiental para o ar, os recursos
hídricos e o solo. O terceiro objetivo é a “[...] imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar
e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com
�ns econômicos” (BRASIL, 1981, [s. p.]). Esse último objetivo articula dois aspectos que convergem para o
conteúdo de princípios ambientais. O primeiro é o princípio do poluidor-pagador, que estabelece a obrigação
do poluidor de reparar os danos causados ao meio ambiente. O segundo é o princípio do usuário-pagador,
que impõe o pagamento pelo uso de recursos ambientais com �ns econômicos, como no caso da cobrança
pelo uso de recursos hídricos. Por exemplo, uma empresa ou uma atividade agropecuária que faça a captação
de água em um rio – em níveis que afetem a qualidade ou a quantidade desse curso d’água – deve pagar por
esse uso.
Outro ponto fundamental da Lei nº 6.938/1981 foi a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama),
que é o conjunto de órgãos da União, estados, Distrito Federal, municípios e suas respectivas administrações
indiretas, responsáveis pela proteção, pelo controle, pelo monitoramento e pela melhoria da qualidade e da
política ambiental no país. Trata-se da estrutura responsável pela administração ambiental no Brasil. O
Sisnama é regulamentado pelo Decreto nº 99.274/1990 (BRASIL, 1990) e estrutura-se em seis recortes
fundamentais:
1. Órgão superior: o Conselho de Governo, com a �nalidade de assessor o Presidente da República nas
questões ambientais.
3/26/24, 2:01 PM wlldd_231_u2_res_soc_amb
https://www.colaboraread.com.br/integracaoAlgetec/index?usuarioEmail=natalileitesilveira%40gmail.com&usuarioNome=NATALI+DE+OLIVEIRA+LEITE+SILVEIRA&disciplinaDescricao=&atividadeId=3923018&ati… 19/31
2. Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), com a função de
assessor o Conselho de Governo e, especialmente, de deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o
meio ambiente.
3. Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a �nalidade de coordenar a política nacional e as
diretrizes para a proteção ambiental.
4. Órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, que são autarquias federais responsáveis por
executar e fazer executar as diretrizes governamentais para o meio ambiente.
5. Órgãos seccionais: os órgãos ou as entidades estaduais responsáveis pela execução de programas,
projetos e pelo controle e �scalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental.
6. Órgãos locais: os órgãos ou as entidades municipais responsáveis pelo controle e pela �scalização dessas
atividades nas suas respectivas jurisdições.
Por �m, é preciso evidenciar que a partir da PNMA surgiram outras políticas públicas em áreas especí�cas em
matéria ambiental, como a Política Nacional de Recursos Hídricos; a Política Nacional de Resíduos Sólidos; a
Política Nacional de Biodiversidade; a Política Nacional Educação Ambiental; a Política Nacional de Mudança
do Clima e outras. O fato de termos políticas em nível nacional mostra a preocupação da articulação entre a
União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
POLÍTICAS PÚBLICAS E A REGULAÇÃO DAS ATIVIDADES ECONÔMICAS
As políticas públicas ambientais possuem uma interface imediata com as atividades econômicas,
especi�camente por meio de programas e procedimentos para disciplinar e condicionar empreendimentos e
atividades potencialmente poluidores ou causadores de degradação. No caso da Política Nacional do Meio
Ambiente, dois de seus instrumentos, previstos em seu art. 9º (BRASIL, 1981), são fundamentais para a
regulação das atividades econômicas: a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento ambiental.
A avaliação de impactos ambientais é um instrumento de gestão ambiental que dispõe sobre a
obrigatoriedade de estudos sobre os impactos ambientais de atividades e empreendimentos potencialmente
causadores de poluição ou degradação ambiental. A avaliação de impactos ambientais é a análise técnica
sobre os possíveis impactos, que se dá por meio dos estudos ambientais. Um exemplo é o Estudo Prévio de
Impacto Ambiental, conhecido pela sigla Eia/Rima, com previsão constitucional e obrigatório para as
atividades e empreendimentos potencialmente causadores de signi�cativa degradação do meio ambiente
(BRASIL, 1988 ). Note que o Eia/Rima não é para todos os empreendimentos; o pressuposto é que a obra ou
atividade seja potencialmente causadora de signi�cativa degradação do meio ambiente, como é o caso de
rodovias, ferrovias, atividades de mineração e outras (CONAMA, 1986). O Eia/Rima é um estudo público,
complexo, elaborado pelo empreendedor, que será analisado pelo órgão ambiental competente. Agora,
quando o empreendimento não for causador de signi�cativa degradação ambiental, os estudos ambientais
serão simpli�cados, como é o caso do Relatório Ambiental Preliminar (RAP), aplicável para obras e atividades
poluidoras e degradadoras, mas não de forma signi�cativa.
3/26/24, 2:01 PM wlldd_231_u2_res_soc_amb
https://www.colaboraread.com.br/integracaoAlgetec/index?usuarioEmail=natalileitesilveira%40gmail.com&usuarioNome=NATALI+DE+OLIVEIRA+LEITE+SILVEIRA&disciplinaDescricao=&atividadeId=3923018&ati… 20/31
A avaliação de impactos ambientais está diretamente ligada a outro importante instrumento da PNMA: o
licenciamento ambiental. Isso porque, no curso de um licenciamento ambiental, teremos a necessidade de
elaboração de estudos ambientais por parte dos empreendedores. O licenciamento ambiental, segundo Melo
(2017, p. 221), é um procedimento administrativo com a “[...] �nalidade de avaliar os possíveis impactos e
riscos de uma atividade ou empreendimento potencialmente causador de degradação ambiental ou poluição”.
Esse instrumento é uma manifestação do princípio da prevenção, ou seja, tem como objetivo antecipar e
mitigar os impactos negativos de uma empresa ou atividade potencialmente causadora de poluiçãoou
degradação ambiental. Enquanto procedimento, o licenciamento ambiental passa por etapas, em que o
empreendedor deverá observar as prescrições do órgão ambiental para a obtenção das licenças ambientais
do seu negócio. No licenciamento ambiental trifásico, que é o mais completo, é necessária a obtenção de três
licenças ambientais. São elas (MELO, 2017): (i) licença prévia, obtida com a aprovação do projeto e de sua
localização; (ii) licença de instalação, em que o projeto é implementado e ganha materialidade; (iii) licença de
operação, que permite o funcionamento da empresa. Caso o empreendimento seja potencialmente causador
de signi�cativa degradação do meio ambiente, o empreendedor deverá elaborar o Eia/Rima, cuja aprovação
pelo órgão ambiental enseja a concessão da licença prévia, prosseguindo, depois, com as demais etapas. A
propósito, nos casos de exigência de Eia/Rima, será possível a realização de audiência pública, na garantia do
princípio da participação comunitária. Podem requerer a audiência pública o próprio órgão ambiental
licenciador, o Ministério Público, uma entidade da sociedade civil ou cinquenta ou mais cidadãos (CONAMA,
1987).
O licenciamento ambiental pode ser realizado por qualquer ente federativo – União, estados-membros,
Distrito Federal e municípios –, desde que tenha órgão ambiental capacitado e conselho de meio ambiente.
Para exempli�car, no âmbito federal temos o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA) – órgão ambiental – e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Esses dois
requisitos são obrigatórios para que um ente federativo proceda ao licenciamento ambiental. A divisão de
atribuições entre os entes federativos encontra-se na Lei Complementar nº 140/2011, que divide as ações
administrativas entre os entes federativos.
Em uma síntese, a União licenciará os empreendimentos localizados e desenvolvidos (i) no Brasil e em país
limítrofe; (ii) no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; (iii) em terras
indígenas; (iv) em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental
(APAs); (v) em dois ou mais Estados; (vi) de caráter militar; (vii) destinados a material radioativo, em qualquer
estágio, ou que utilizem energia nuclear, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN);
entre outras atribuições (BRASIL, 2011). Os estados-membros promoverão o licenciamento de atividades ou
empreendimentos efetivos ou potencialmente poluidores ou capazes de causar degradação, ressalvada as
atribuições dos demais entes; ou de atividades ou empreendimentos em unidades de conservação instituídas
pelo Estado, exceto em APAs (BRASIL, 2011). Por �m, os municípios licenciarão os empreendimentos que
causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, ou em unidades de conservação instituídas
pelo município, exceto em APAs (BRASIL, 2011).
O licenciamento ambiental é, portanto, um instrumento de grande centralidade para as atividades
econômicas em nosso país.