O-DECRETO-No-7508-11-E-A-CONSOLIDAÇÃO-DO-MODELO-DE-GESTÃO-DO-SUS-MG (1)

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Centro de Convenções Ulysses Guimarães 
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012 
 
 
 
 
 
 
 
O DECRETO N
o
 7508/11 
E A CONSOLIDAÇÃO DO MODELO 
DE GESTÃO DO SUSMG 
 
 
 
Laura Monteiro de Castro Moreira 
Maria Letícia Duarte Campos 
Ivêta Malachias 
 
 
 
 
 
Painel 28/101 
Governança em rede: perspectivas e avanços para a consolidação de uma 
gestão compartilhada do SUS em MG 
 
O DECRETO No 7508/11 E A CONSOLIDAÇÃO DO MODELO 
DE GESTÃO DO SUSMG 
 
Laura Monteiro de Castro Moreira 
Maria Letícia Duarte Campos 
Ivêta Malachias 
 
 
RESUMO 
 
 
A esperada regulamentação da Lei no 8080/90 revigorou a discussão em âmbito 
nacional sobre os instrumentos gerenciais e os conceitos balizadores do 
planejamento do Sistema Único de Saúde (SUS). Cabe às unidades federativas a 
construção de processos de trabalho capazes de transformar as orientações 
emanadas da legislação em práticas institucionalizadas. Para isso, as instâncias 
paritárias devem convergir esforços para a elaboração de referencial metodológico 
que permita a efetiva operacionalização dos conceitos e a concretização do SUS. 
Este estudo tem como objetivo relatar a experiência de Minas Gerais no processo de 
consolidação do modelo de gestão do SUS, tendo como foco o esforço empreendido 
nos últimos anos para a definição e validação de métodos capazes de subsidiar o 
delineamento e a implantação das Regiões de Saúde e Redes de Atenção à Saúde. 
O levantamento do estado da arte de Minas Gerais frente ao desafio da 
consolidação e operacionalização desses conceitos revela potencialidades e 
avanços na gestão do SUSMG alinhados aos pretendidos pelo Decreto no 7508/11, 
porém, aponta também algumas indefinições e fragilidades institucionais que 
passaram a compor a agenda bipartite. 
 
 
 
 
 
 
 
2 
 
INTRODUÇÃO 
O ideário de uma geração pautada pelos valores de equidade e 
democracia vislumbrou a construção de um sistema único de saúde pública capaz 
de oferecer acesso universal, com cobertura integral e de qualidade. Do desejo de 
mudança e de conquista da cidadania, à definição de conceitos e princípios 
balizadores para a política pública de saúde, e da mobilização social e conquista de 
consensos políticos até a aprovação de arcabouço legal capaz de orientar 
estrategicamente municípios e estados já se vão quase 25 anos. 
Indubitavelmente, a saúde pública no Brasil nos últimos anos obteve 
inúmeros avanços, mas uma análise cuidadosa da situação de cada ente federado 
revela que aqueles que conseguiram desenvolver metodologias e processos de 
trabalho capazes de transformar as orientações legais em práticas 
institucionalizadas atingiram uma capacidade real de interpelar a realidade e 
transformá-la. Essa tarefa vem revelando que a intervenção sobre a realidade exige 
rigor técnico, reflexão teórica, organização institucional, criatividade, compromisso 
social, capacidade de trabalho e uma grande dose de militância na área assistencial. 
Neste esforço, evidencia-se cada vez mais a falta de espaço para simplismos 
teóricos e retóricas inconsistentes. 
A esperada regulamentação da Lei no 8.080/90 por meio do Decreto 
no 7.508/11 revigorou a discussão em âmbito nacional sobre os instrumentos 
gerenciais e os conceitos balizadores do planejamento do Sistema Único de Saúde 
(SUS). De acordo com o modelo e diretrizes disseminados, cabe às unidades 
federadas a construção de processos de trabalho capazes de transformar as 
orientações emanadas da legislação em práticas institucionalizadas. Para isso, as 
instâncias paritárias (estado e municípios) devem convergir esforços para a 
discussão e elaboração de referencial metodológico e praticas organizativas que 
permitam a efetiva operacionalização dos conceitos e a concretização do SUS. 
 
3 
 
Este estudo elege dois elementos importantes destacados pela Lei 
no 8.080/90 para a construção do Sistema Único de Saúde – regionalização e redes 
assistenciais – para analisar o contexto técnico, organizacional e os arranjos 
institucionais e legais com que foram viabilizados em Minas Gerais permitindo que 
este estado ganhasse destaque frente ao governo federal e reconhecimento perante 
as demais Unidades federadas, como o estado que de fato consolidou mecanismos 
e instrumentos nos últimos anos capazes de garantir terreno fértil para a 
implantação das diretivas emanadas do Decreto no 7.508/11. 
Este trabalho se justifica pela relevância do papel da gestão e pela 
necessidade de sua constante inovação para a materialização de conceitos e 
princípios de política publica no cenário atual. Especificamente no caso da saúde 
pública brasileira, essa percepção se potencializa no contexto das particularidades 
intrínsecas ao SUS como o modelo de gestão tripartite, com forte participação do 
controle social. 
OBJETIVOS 
Este trabalho tem como objetivo relatar a experiência de Minas Gerais no 
processo de consolidação do modelo de gestão do Sistema Único de Saúde, tendo 
como foco os esforços empreendidos nos últimos anos para definir e validar 
métodos capazes de subsidiar o delineamento e a implantação das Regiões de 
Saúde e das Redes de Atenção à Saúde. 
Como objetivos específicos destacam-se o delineamento do contexto 
histórico e teórico para a construção das metodologias, a explicitação das diretrizes 
e ferramentas desenvolvidas para a operacionalização e efetivação dos conceitos de 
regiões de saúde e de redes de atenção, e a apresentação de alguns resultados 
alcançados no estado consequência das políticas concebidas com base no 
referencial elaborado. 
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METODOLOGIA 
Trata-se de um estudo descritivo, caracterizado como relato de 
experiência. Na oportunidade deste relato procurou-se, ainda, efetuar uma análise 
comparativa entre os conceitos expressos no Decreto no 7.508/11 e os contidos na 
elaboração das ferramentas utilizadas para implementação do SUS/MG. 
Esta comparação, desenvolvida com base em uma revisão bibliográfica, 
procurou focar os aspectos teóricos fundamentais. Também aborda, em segundo 
plano, eventuais implicações que as normas institucionais, especialmente as 
deliberações e resoluções da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), venham a ter 
nestas mesmas ferramentas. Cabe lembrar que as decisões da CIT resultam de 
pactuações firmadas entre os representantes do Ministério da Saúde (MS), do 
Conselho Nacional de Secretários de Estado da Saúde (CONASS) e do Conselho 
Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS). 
CONCLUSÕES 
De modo a sistematizar as conclusões do estudo, esta seção foi dividida 
em três tópicos: contextualização, diretrizes e ferramentas desenvolvidas, alguns 
resultados e reflexões. 
Contextualização 
O Decreto no 7.508, de junho de 2011, ao regulamentar a Lei no 8.080/90 
e dispor sobre a organização do Sistema Único de Saúde, o planejamento da saúde, 
a assistência e a articulação interfederativa (Brasil, 2011) reacende a discussão em 
âmbito nacional sobre a efetiva consolidação de princípios e diretrizes do SUS. 
Dentre eles, destacam-se a descentralização, a regionalização e a hierarquização da 
rede de serviços também considerados, na literatura técnica, princípios normativos. 
 
5 
 
Minas Gerais possui a 2a maior população do Brasil (20 milhões de 
habitantes) e extensão territorial (586.528 km2) equivalente a de países de médio 
porte como, por exemplo, a França. As diversidades socioeconômicas, 
epidemiológicas e demográficas de Minas, conjugadas com a distribuição espacial 
das unidades de saúde de diferentes densidades tecnológicas, tornam necessárias a 
elaboração de ferramentas de planejamento e gestão, dentre as quais uma 
regionalização que delimite as bases para organização das redes de serviço, de 
forma a garantir o acesso do cidadão à assistência integral. 
A Secretaria de Estado da Saúde de Minas Gerais (SES/MG), já no 
período de governo de 1999 a 2002, mas sobretudo de 2003 a 2012,incorporou o 
Plano Diretor de Regionalização da Saúde de Saúde (PDR/MG) como Projeto 
Estruturador e, assim, confirmou em suas políticas públicas de saúde os princípios 
organizativos do SUS/MG, hoje regulamentados pelo Decreto no 7508/11. Nestes 
termos, o Plano Diretor de Regionalização em Minas Gerais foi constituído para ser, 
conforme preconizam teóricos da organização de serviços da saúde, um primeiro 
instrumento gerencial essencial para organização e governança das redes 
(MENDES, 2009). 
O PDR/MG foi elaborado com o objetivo de distribuir e ordenar os 
espaços territoriais do estado, tendo como fundamento um modelo, ou uma tipologia 
de organização de serviços por níveis de atenção à saúde, o que significa ordenar 
níveis de agregação de tecnologia conforme critérios de acessibilidade geográfica e 
princípios preconizados pela Lei no 8.080/90. Foram, portanto, considerados critérios 
que orientassem maior eficiência e qualidade na distribuição dos equipamentos de 
saúde, de forma a atender às diretrizes das economias de escala e escopo (MINAS 
GERAIS, 2002). 
Esse delineamento é coerente com os argumentos de Pestana e Mendes 
(2007) que apontam, na dinâmica de um sistema público de serviços de saúde, a 
definição dos territórios como o primeiro passo para a organização de redes e, 
ainda, como espaços de responsabilização sanitária. Tendo em vista o princípio da 
cooperação gerenciada, e para fins de planejamento, é necessário que haja uma 
definição clara das ações e serviços de saúde que cada território ofertará a grupos 
populacionais adscritos. 
6 
 
Essa base conceitual do PDR/MG foi desenvolvida visando permitir a 
melhor distribuição espacial para a organização das redes de atenção à saúde. 
Sobre estas, destaca-se que a proposta de implantação de redes também ganhou 
institucionalidade ao ser incorporada por Projetos Estruturadores do Governo de 
Minas, o que tem norteado planos de investimento e processos de normatização e 
organização da assistência no Estado. 
Essa decisão política está alinhada com a atual situação demográfica e 
epidemiológica observada nas últimas décadas, tanto no Brasil como em Minas 
Gerais, na qual se observa uma situação de tripla carga de doenças, ou seja, a 
coexistência de uma agenda inacabada de doenças infecciosas e parasitárias, um 
aumento expressivo das condições crônicas e seus fatores de risco, e expressiva 
morbimortalidade por causas externas. 
Esse cenário passou a exigir uma reorganização da assistência prestada 
pelo SUS, antes de forma fragmentada e anárquica, para linhas de cuidado 
capazes de garantir o cuidado integral às diversas demandas da população 
(MENDES, 2009). 
Assim, há quase 20 anos, Minas Gerais ao considerar esse diagnóstico 
assumiu em suas diretrizes os instrumentos de planejamento e gestão de 
regionalização e organização de redes, hoje confirmados pelo Decreto 7.508/11. É 
válido destacar que a experiência mineira não se limita apenas a esses dois 
conceitos selecionados para discussão neste trabalho. Outro exemplo de diretriz 
constante desta norma legal e que a SES/MG já havia instituído desde 2004, ainda 
que com denominação diferente, é a constituição das Comissões Intergestores 
Regionais (CIR), em Minas Gerais, Comissões Intergestores Bipartites 
macrorregionais e microrregionais (CIBs). Essas comissões institucionalizam a 
relação entre estado e municípios em cogestão para o planejamento e coordenação 
das ações por região de saúde. 
 
7 
 
Diretrizes e ferramentas desenvolvidas em Minas Gerais 
A consolidação e operacionalização dos princípios e conceitos do SUS, 
harmonizados e implementados pelas políticas de governo do estado, revelam, nos 
processos de avaliação realizados pela SES, potencialidades, avanços e fragilidades 
institucionais que compõem a agenda bipartite (estado e municípios) focada na 
organização das redes por região de saúde. 
No campo da regionalização, o Plano Diretor de Regionalização da Saúde 
é um dos instrumentos de planejamento e gestão, que contribui para a consolidação 
do SUS em Minas Gerais e que tem sido validado nas discussões intergestores que 
integram os processos de decisão e através da metodologia utilizada para avaliação 
da resolubilidade regional. 
O PDR/MG, elaborado entre 2000 e 2002, tem sido ajustado de forma 
bipartite, sendo seu último ajuste realizado em 2011, o que, em si, o efetiva 
enquanto instrumento de planejamento e gestão. Esse instrumento foi aprovado pelo 
Conselho Estadual de Saúde (CES/MG), pela Comissão Intergestores Tripartite 
(CIT) em 2002 e pela CIB/MG em seus vários ajustes. Nota-se que a aprovação da 
regionalização nessas instâncias, conforme experiência de Minas Gerais é uma 
diretriz do Decreto no 7.508/11. 
A atual configuração do PDR/MG compreende 13 macrorregiões de 
saúde, cada qual compreendendo um número variado de microrregiões, totalizando 
77 micros no estado. Essa distribuição levou em consideração cinco princípios 
normativos: regionalização, descentralização, hierarquização de serviços, 
acessibilidade e economias de escala e escopo. É válido destacar que, em casos de 
conflito entre economias de escala e escopo e acessibilidade, a diretriz adotada foi 
optar pelo acesso mais próximo ao usuário. Os quatro primeiros princípios estão 
preconizados na Lei no 8.080/90 e no Decreto no 7.508/11. O quinto princípio citado 
foi adotado pelo SUS/MG com base em experiências internacionais que os aliam à 
regionalização (ALETRAS,1997). 
 
8 
 
A metodologia de elaboração do PDR/MG foi desenvolvida em etapas 
sucessivas de incorporação de informações que, uma vez mapeadas, permitiram a 
identificação de diversos agrupamentos de municípios circunvizinhos e inter-
relacionados. Tornou-se, neste momento, evidente que um dos agrupamentos 
exercia força de atração sobre os demais, caracterizando novos fluxos e inter-
relações, estas para ordenamento da assistência em ações e serviços de maior 
densidade tecnológica as de demanda rarefeita. Estavam, assim, caracterizados 
grandes conjuntos circunvizinhos de municípios com inter-relações específicas. Este 
conjunto maior, denominado macrorregião, contendo, portanto, subconjuntos ou 
agrupamentos menores de municípios, denominados, então, microrregiões. 
Nesta metodologia foram considerados diversos critérios, inclusive alguns 
com definições operacionais. Para os critérios de acessibilidade viária e geográfica e 
escala foram, inclusive, definidos parâmetros balizadores. Foram mapeados: a 
capacidade instalada dos diversos municípios; a localização e distribuição de alguns 
municípios conforme sua capacidade e potencial de crescimento em relação ao 
modelo de organização; a produção dos serviços ambulatoriais e hospitalares inter-
relacionados, sua concentração ou distribuição em municípios equidistantes no 
espaço da unidade federada; fluxos de usuários em relação às unidades de 
diferentes densidades tecnológicas, as distâncias geográficas, condições viárias e 
tempo de deslocamento em relação a municípios com maior conjunto de 
determinados serviços; e os portes populacionais e socioeconômicos de municípios 
estratégicos. Foi nesta oportunidade também calculada a densidade populacional 
por conjuntos de municípios circunvizinhos com fluxos comuns por nível de 
agregação tecnológica, ou seja, efetuada uma pré-avaliação das escalas de cada 
micro e macrorregião. 
O mapeamento destas variáveis foi analisado em duas etapas. As 
análises permitiram, numa primeira etapa, a elaboração do modelo por níveis de 
atenção à saúde que deveria ser considerado como orientador da regionalização e 
referência para a organização dos serviços. Este modelo definiu uma tipologia de 
serviços validada por especialistas médicos e aprovada pelo CES/MG. Na segunda 
9 
 
etapa e tendo este modelo como referência, foram mapeados diversos indicadores e 
informações a partir das quaisse chegou ao desenho espacial final, ou seja, 
o PDR/MG. 
Uma vez esboçados os diversos conjuntos de municípios e estabelecida a 
relação destes conjuntos com determinados outros municípios identificados como 
polos por sua capacidade instalada, estes foram classificados polos para atenção do 
nível secundário e polos para o nível terciário. Foram, então, promovidas reuniões 
bipartites para definição das regiões de saúde com participação de representantes 
de Conselhos Municipais de Saúde e das Gerências Regionais de Saúde da 
SES/MG. 
Observa-se, portanto, que enquanto instrumento de planejamento e 
gestão, o propósito do PDR é possibilitar a formulação de cálculos das 
necessidades, priorização na alocação dos recursos e descentralização 
programática e gerencial, tendo em vista garantir a acessibilidade prevista e a maior 
resolubilidade dos diversos níveis de atenção. 
A distribuição das regiões de saúde conforme relatado se deu de tal forma 
que os 853 municípios são responsáveis pela Atenção Primária à Saúde (APS), 77 
microrregiões em seus polos, pela Atenção Secundária (ASS) e as 13 macrorregiões 
também em seus polos, pela Atenção Terciária (ATS). 
Nestes termos, o PDR estabeleceu as bases territoriais para a 
organização das redes de atenção à saúde (RAS). Essas, por sua vez, também vêm 
sendo discutidas em Minas Gerais há quase uma década, passando por revisões e 
ajustes ao longo do seu processo de implantação. 
Como destaca Mendes (2009), as propostas de redes de atenção à saúde 
(RAS), apesar de registros centenários, são relativamente recentes nos sistemas 
públicos de saúde, tendo experiências na Europa Ocidental e Canadá, até atingirem 
alguns países em desenvolvimento. O autor destaca ainda que no Brasil o tema, a 
apesar da recente discussão, apresenta crescente evolução. O que pode ser 
confirmado pela própria abordagem no Decreto no 7.508/11 e pelas diversas 
portarias ministeriais e resoluções da CIT publicadas nos últimos anos. 
10 
 
O Governo de Minas Gerais, reconhecendo a importância da proposta 
deste modelo de atenção frente a realidade epidemiológica e assistencial do estado, 
publicizou em seu plano de governo 2003/2010 o enfoque prioritário para as redes 
de atenção à saúde, identificando e implantando redes temáticas (saúde da mulher e 
da criança, saúde do idoso, atenção às doenças cardiovasculares e ao diabetes, e 
atenção às urgências e emergências) em escala estadual (MENDES, 2009). 
O conceito de redes que vem sendo disseminado pela SES/MG define as 
RAS como organizações poliárquicas de um conjunto de serviços de saúde que 
permitem ofertar uma atenção contínua e integral a determinada população, 
coordenada pela atenção primária à saúde e com responsabilidade sanitária e 
econômica sobre esta população. 
Para isso, as redes de atenção à saúde devem apresentar como 
componentes: os nós da rede, que são os pontos de atenção à saúde, ou seja, as 
unidades prestadoras de serviços; o centro de comunicação da rede, assumido pela 
atenção primária a saúde, que é responsável pelo fluxo e contrafluxo do sistema de 
saúde; os sistemas de apoio, que compreendem as unidades prestadoras de serviço 
ou geradoras de informação para a rede como um todo; os sistemas logísticos, que 
envolvem as soluções tecnológicas para organização dos fluxos das redes; e os 
sistemas de governança, que consiste no arranjo organizativo interinstitucional que 
permite a governança de todos os componentes das redes de atenção à saúde, de 
forma a gerar cooperação. 
Alinhadas à proposta do PDR/MG, as RAS apresentam como 
fundamentos, os princípios organizativos, que compreendem as noções de 
economia de escala e escopo, disponibilidade de recursos, acessibilidade e 
qualidade da assistência; os territórios sanitários, formalizados pela SES/MG por 
meio do PDR/MG; as formas de integração, que ocorrerem dentro ou entre 
instituições, e que têm como objetivo racionalizar as redes implantadas, evitando 
concorrência e gargalos nos serviços; e as diretrizes clínicas, que visam definir e 
nortear a prática da adoção das linhas de cuidado. 
Trazendo essa questão conceitual para a prática, é possível utilizar como 
exemplo o processo de implantação da Rede de Atenção à Saúde da Mulher, 
Criança e Adolescente (Rede Viva Vida). Criado em 2003, o Programa Viva Vida é a 
estratégia do Governo de Minas Gerais para a redução da mortalidade infantil e 
materna no Estado. 
11 
 
Um dos eixos de ação do Programa consiste na estruturação da Rede 
Viva Vida, capaz de garantir atenção integral ao pré-natal, parto, nascimento, 
puerpério e atenção à saúde da criança. O primeiro passo para a implantação dessa 
rede consistiu na análise da situação da rede existente. Ou seja, foi realizado um 
estudo que comparava a realidade da população por meio da análise de dados 
epidemiológicos, socioeconômicos e demográficos, com a rede já disponível, 
considerando os tipos de serviços, os tipos de integração da rede, as formas de 
gestão, financiamento e coordenação. 
O segundo momento consistiu na escolha do modelo de atenção que vai 
orientar os demais momentos de construção da rede. A equipe da Coordenação de 
Atenção à Saúde da Mulher, Criança e Adolescente, gestora do Programa Viva Vida, 
optou pelo modelo de redes, preparado para dupla carga de doenças, considerando 
a gestão da clínica e da patologia. 
O próximo passo consistiu na delimitação dos territórios e dos níveis de 
atenção à saúde. Para isso, utilizou-se o PDR/MG como instrumento definidor 
dessas diretrizes. Com a base territorial definida, passou-se para momento quatro, 
que é o desenho da Rede Viva Vida. A primeira etapa consistiu na elaboração das 
Linhas-Guias, que organizam os fluxos da assistência. A partir dessas diretrizes 
clínicas foram definidos os pontos de atenção necessários por território sanitário e 
suas respectivas competências dos serviços. Todo esse processo teve respaldo da 
comunidade acadêmica, referência para saúde da mulher e da criança. 
Definido o desenho da Rede Viva Vida, a equipe gestora do Programa, 
com ajuda das demais áreas técnicas da SES/MG, fez a modelagem de toda a rede, 
pontos de atenção, sistema de apoio, logística e governança. No caso do Viva Vida, 
os passos desenvolvidos até o momento consistiram na: definição as carteiras de 
serviços dos pontos de atenção (consultas, exames, práticas educativas), 
elaboração de protocolos clínicos, programação dos serviços com base nos 
parâmetros das linhas-guias (estabelecimento de metas quantitativas), definição de 
um modelo de contratualização dos serviços. É importante destacar que novos 
passos ainda são necessários nesse sentido, como, por exemplo, a definição de 
sistemas de auditoria clínica. 
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Durante todo esse processo, as diretrizes normativas da Rede Viva Vida 
foram discutidas e pactuadas nas instâncias intergestores, sendo formalizadas por 
meio de Deliberações da CIB/MG e Resoluções da SES/MG. 
Alguns resultados e reflexões 
Apresentadas as diretrizes e ferramentas desenvolvidas no âmbito do 
SUS/MG para a operacionalização e efetivação dos conceitos de regiões de saúde e 
redes de atenção, desloca-se o foco do estudo para a análise de alguns resultados 
obtidos nos últimos anos. Na sequência, conclui-se o trabalho com uma análise 
comparativa da consistência dos conceitos desenvolvidos por Minas, em face das 
normativas trazidas pelo Decreto no 7.508/11. 
Em primeiro lugar, propõe-se uma avaliação do PDR/MG enquanto 
ferramenta de planejamento de gestão, o que pode ser aferido por meio do indicador 
de resolubilidade e de sua utilização como referencial para organização das redes. A 
premissa envolvida nessa avaliação é que todas as redes pressupõem a visão de 
conjunto num espaço territorial que garanta estas referências para os diversos níveis 
de atenção à saúde1. 
A SES/MG tem desenvolvido avaliações que considerama resolubilidade 
como o cálculo percentual da capacidade de atendimento ambulatorial e/ou hospitalar 
da população em sua região de residência, portanto, em relação à tipologia ou elenco 
de serviços esperados para o nível de regionalização: município; microrregião; 
macrorregião (MALACHIAS, 2010). O indicador de resolubilidade permite formular 
algumas inter-relações entre a utilização do PDR e os investimentos a serem 
promovidos para organização das redes assistenciais, ou melhor, para a prestação de 
serviços da demanda espontânea e da demanda referida. 
A proposta é aqui demonstrar se o PDR/MG subsidiou políticas de 
investimento e alocação de recursos ao se mensurar a expansão da resolubilidade de 
regiões ou se subsidiou a promoção da equidade, um dos princípios doutrinários do 
SUS, ao se mensurar a evolução da oferta de serviços, estruturados ou não em redes, 
nas regiões menos favorecidas. Ao gestor estadual cabe promover a equiparação 
destas às regiões já, ao longo dos anos, com capacidade instalada mais resolutiva. 
 
1
 Cabe lembrar que a rede de Urgência/Emergência requer mais que qualquer outra, diferentes 
cálculos de acessibilidade para diferentes níveis de densidade tecnológica. 
13 
 
A organização das redes vai do nível de atenção primária, de responsabilidade 
sanitária primordial de um município, ao nível terciário, ponto de maior densidade 
tecnológica, que requer grande agregação de demanda para economia de escala e 
escopo, portanto, um espaço territorial maior, intermunicipal e/ou inter-regional. 
A estruturação de unidades de referência hospitalar em pontos dos 
espaços intermunicipais e inter-regionais é pré-requisito para a organização das 
RAS. Nesse sentido, o PROHOSP, um dos projetos estruturadores dos períodos de 
governo 2003 a 2010, estabeleceu, como um de seus objetivos, o fortalecimento e a 
organização das unidades de referência hospitalar por níveis de atenção. Assim, 
unidades de referência hospitalar das micros e macrorregiões deveriam ser melhor 
adequadas de forma a garantir a sequência do atendimento a usuários que viessem 
a necessitar dos níveis secundários e terciários de atenção. A possibilidade de se 
organizar e ordenar o fluxo da demanda, de se garantir a sequência do atendimento 
para os níveis e/ou unidades subsequentes de atenção, é fundamental para o 
sistema e é um dos aspectos caracterizadores das redes assistenciais. Contudo, 
garante também o atendimento da demanda espontânea. 
Estudos realizados pela SES/MG demonstraram no período de 2003 a 
2011 avanços na resolubilidade da assistência hospitalar de nível terciário em cinco 
das 13 macrorregiões mapeadas no PDR/MG; quatro permanecem estáveis em 
padrão considerado ótimo; duas apresentam situação instável e pouco satisfatória e 
duas, situação crítica. 
A dificuldade de evolução de algumas destas macrorregiões já era 
esperada. Isto porque são regiões de baixa escala populacional, com condições 
socioeconômicas precárias e de difícil acessibilidade geográfica. É o caso das 
macrorregiões Jequitinhonha e Noroeste. O fomento destas regiões é política e 
socialmente necessário, mas seu desenvolvimento requer tempo e planejamento 
intersetorial. Ainda assim, suas definições enquanto territórios sanitários no PDR 
/MG podem e devem ser melhor ajustados. Mesmo em situações como estas, não 
há indícios de que os problemas registrados sejam decorrentes de incongruência 
entre o PDR/MG e as normativas do Decreto no 7.508/11. 
14 
 
A Macro Oeste, que também registrou problemas na evolução de sua 
resolubilidade, é uma região mais favorecida do ponto de vista socioeconômico, 
demográfico e geográfico. Uma das causas já diagnosticadas pela SES/MG é o 
déficit de leitos hospitalares no polo macrorregional, portanto na rede hospitalar de 
nível terciário da região. 
Em relação à evolução da estrutura regional hospitalar, quando avaliada a 
resolubilidade do nível secundário de atenção, de responsabilidade das 
microrregiões, ficam evidentes os avanços alcançados. Dentre estes, cabe ressaltar 
como relevantes aqueles observados em microrregiões mais distantes e 
socioeconomicamente menos favorecidas. É o caso das microrregiões localizadas 
nas Macros Norte e Nordeste, o que aponta para a promoção da equidade enquanto 
política pública do governo do Estado. A efetividade da contribuição do PDR/MG 
demonstrando as regiões do Estado em sua distribuição por micro e macrorregiões 
torna-se outra vez evidente. 
Passando para análise das redes e mantendo com exemplo o Programa 
Viva Vida, destaca-se que uma das ações que contribui para a redução da 
mortalidade materna e infantil, prioridade no estado, é o fortalecimento da atenção 
hospitalar à Gestante de Alto Risco (GAR), nos níveis secundário e terciário de 
atenção, atenção esta que em 2003 era deficitária em várias regiões do estado, 
dificultando o acesso da gestante. 
A superação destes vazios regionais no Estado é indicativo da 
organização e expansão da rede, o que também foi efetivado enquanto política 
pública nos períodos de governo de 2003 a 2011. Em 2003, apenas quatro 
macrorregiões do Estado estavam equipadas para atender a GAR em nível terciário. 
Em 2011, apenas duas macrorregiões encontram-se deficitárias para este 
atendimento. O PDR/MG pôde contribuir também para a identificação e superação 
dos referidos vazios macrorregionais. 
Trazendo a discussão de resultados observados para a comparação com 
os dizeres do Decreto 7.508/11 é possível observar que o PDR/MG está alinhado às 
diretrizes trazidas por essa normativa. Segundo esta, a Região de Saúde deve 
conter, no mínimo, ações e serviços de atenção primária, urgência e emergência, 
atenção psicossocial, atenção ambulatorial especializada e hospitalar e vigilância em 
saúde. As 13 macrorregiões respondem integralmente a este indicativo. 
15 
 
Contudo, o Decreto 7508/11 e suas normativas não explicitam níveis de 
regionalização embora indique a necessidade de constituição das RAS. A 
organização das redes deveria indicar tais níveis. 
Assim o conceito de região proposto pelo decreto corresponde ao 
denominado em Minas Gerais como Macrorregião porque implica na oportunização 
de três níveis de atenção. O decreto explicita como finalidade das regiões de saúde 
“integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de 
saúde”. O PDR/MG constituiu “espaços sanitários” conforme o Decreto e os integrou. 
As micro e macrorregiões contêm a definição das responsabilidades dos espaços de 
cada agregado. Promove, assim, uma distribuição das ações e serviços por grau de 
agregação da demanda, densidade tecnológica e acessibilidade. Nos termos das 
deliberações bipartites que definiram o PDR no estado, estes diferentes níveis de 
organização permitem melhor distribuição espacial para ordenamento da demanda, 
definição das redes de comunicação, de informação ambulatorial e hospitalar, 
cálculos de acesso. Estes itens estão citados no Decreto, e operacionalizados no 
PDR/MG, para economias de escala e escopo. 
O PDR/MG distribui espacialmente as ações e serviços especializados, o 
que não caberia a um Decreto e suas normativas que se destinam às diversas e 
diferentes unidades federativas. 
Assim vários dos fundamentos do Decreto confirmam o PDR/MG, mas 
não todos. A exigência de participação direta de todos os gestores municipais nas 
decisões e contratos regionais tornam difíceis o reconhecimento, como região de 
saúde, das 13 macrorregiões do Estado em decorrência da extensão e número de 
municípios de várias destas. Por outro lado, a maior consolidação das CIBs Micro, a 
real necessidade de elaboração de planos microrregionais e a organização do 
COSEMS-MG neste enfoque, induzem ao entendimento que a região de saúde 
indicada pelo Decreto corresponde à microrregião do PDR/MG. Tais enfoques 
resultamem processo de discussão que demandarão tempo e podem vir a fragilizar 
um instrumento até então integrado e correspondente à realidade de um Estado de 
vastas dimensões. Estas questões, contudo, estão mais diretamente relacionadas às 
normativas resultantes do Decreto e não a este propriamente dito. 
16 
 
A delimitação de algumas regiões, das micro e das macros estavam 
pontuadas para o ajuste do PDR/MG agendado para 2013. As polêmicas 
despertadas com as Normativas decorrentes do Decreto, as Resoluções CIT de 
nos 1, 2 e 3 de 2011, podem contribuir para este ajuste, ou dificultá-lo, o que significa 
fragilizar um instrumento ao invés de promover os processos de identidade voltados 
para solução de problemas comuns. 
Nestes termos, a divisão contida no PDR de um “espaço geográfico” em 
subconjuntos “de municípios limítrofes”, todos coordenados de forma bipartite, não 
contradizem os fundamentos do conceito de “região de saúde” contido no Decreto 
no 7508. Embora elaborado em momento anterior ao Decreto, e porque elaborado 
com base nos princípios da Lei no 8080, o PDR/MG a ele não se contrapõe. 
Também não se contrapõe à formatação das RAS ainda em processo de 
organização no Estado. O PDR/MG se estrutura por níveis de regionalização, micro 
e macrorregiões, em face da extensão do território e tendo em vista operacionalizar 
os níveis de atenção à saúde, garantir sequência e orientação espacial na 
organização das redes. Estes propósitos, volta-se a confirmar, estão de acordo com 
o decreto, mas a implementação deste reabre discussões e oportuniza novas 
disputas de interesse e redefinições políticas. 
Há ainda que se avaliar os impactos das atuais normativas no processo 
de utilização do PDR/MG no que diz respeito ao sistema contratual proposto, o que 
aqui não é analisado. Polêmicas pontuais e interesses financeiros que provoquem 
descontinuidade radical dos esquemas de regionalização podem fragilizar este 
instrumento de planejamento e gestão e afetar a continuidade da estruturação dos 
esquemas de governança. 
A baixa resolubilidade de determinada região aponta fragilidades a serem 
superadas no sistema de governança ou na organização das redes assistenciais, 
portanto requerem continuidade no processo de planejamento e gestão que tem, no 
PDR, um efetivo instrumento. Este, portanto, deve garantir uma visualização dos 
espaços nos tempos a serem dimensionados para governança e investimentos. Sua 
flexibilização não deve se tornar ausência de referência e direcionalidade. 
17 
 
No que se refere especificamente às redes, observa-se que a caminhada 
de Minas é coerente com as diretrizes do Decreto e que, por estar um passo além, 
aponta a necessidade de novos esforços no sentido de superar alguns entraves e 
dificuldade. As normativas a serem publicadas devem avançar em direção a 
construção de métodos e instrumentos de monitoramento e avaliação de ações e 
resultados, bem como na discussão de implantação de sistemas de auditoria 
assistencial, capazes de evidenciar a situação de todo o sistema, identificando suas 
fragilidades, potencialidades e corrigindo distorções percebidas. A governança tem 
que evoluir para a articulação das redes temáticas como um sistema de saúde 
realmente capaz de garantir a atenção integral aos usuários. 
Por fim, conclui-se que o Decreto 7.508/11 encontrou em Minas Gerais 
um terreno fértil para sua implementação, na medida em que algumas de suas 
principais premissas, como regiões de saúde e redes de atenção de saúde, já 
tinham uma trajetória avançada de construção conceitual e metodologia de trabalho. 
Em observância as estratégias consagradas pelo SUS, registra-se a aprovação 
bipartite ao longo da consolidação dessas iniciativas, elemento fundamental para o 
sucesso das intervenções. 
Este relato que não tem pretensão de propor a instituição de práticas 
norteadoras para os demais estados, mas servir de inspiração aqueles que estão 
iniciando essa trilha e provocar a discussão com aqueles que já iniciaram visando a 
troca de experiências e aprimoramento de ambos para o alcance de melhores 
resultados na assistência. Internamente, pretende-se suscitar a reflexão de que as 
conquistas são incompletas e que o caminho da mudança, da transformação e da 
ruptura de paradigmas exige ainda muito trabalho e dedicação de todos os atores 
envolvidos na construção do SUS. 
 
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REFERÊNCIAS 
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In: FERGUSON, B.; SHELDON, T.A. & POSNETT, J. Concentration ans choice in 
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de 2008. 
______. Lei Orgânica da Saúde – Lei no 8080, de 19 de setembro de 1990. Diário 
Oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 20 set. 1990, p.18.055. 
______. Ministério da Saúde. Portaria no 399/GM, de 22 fevereiro de 2006. 
Brasília, 2006. 
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Descentralização e Redução das Iniquidades. FENAGEP – Brasília-DF, Maio 2010. 
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Relatório Técnico – AGR/SES/MG. Belo Horizonte 2010. 
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de Minas Gerais (PDR/MG). Belo Horizonte, 2011. 112 p. 
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PESTANA, M. V. C.; MENDES, E. V. Pacto de gestão da municipalização 
autárquica à regionalização cooperativa. Belo Horizonte, 2004. 80 p. 
 
 
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___________________________________________________________________ 
AUTORIA 
Laura Monteiro de Castro Moreira – Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais. 
Endereço eletrônico: laura.moreira@saude.mg.gov.br 
 
 
Maria Letícia Duarte Campos – Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais. 
Endereço eletrônico: leticia.campos@saude.mg.gov.br 
 
 
Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais – Secretaria de Estado de Saúde de Minas 
Gerais. 
Endereço eletrônico: deaa.regionalizacao@saude.mg.gov.br