Aula 06 Intervenção do Estado na Propriedade e na Posse - Limitação Administrativa

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ATOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Prof. Fabio Pereira
UNIVERSIDADE VEIGA DE ALMEIDA
Campus Cabo Frio
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
“Limitação administrativa da propriedade consiste numa alteração do regime jurídico privatístico da propriedade, produzida por ato administrativo unilateral de cunho geral, impondo restrição das faculdades de usar e fruir de bem imóvel, aplicável a todos os bens de uma mesma espécie, que usualmente não gera direito de indenização ao particular. ” (JUSTEN FILHO)
Generalidade;
Imperatividade;
Princípio da legalidade;
Incidência sobre bens imóveis;
Obrigações de não fazer:
Não gera direito à indenização (com exceções – desnaturação da
propriedade)
Não ocasiona perda da posse (não confiscatoriedade)
Todos os entes federados são competentes. (Município: zoneamento urbano; Estado e União: meio ambiente)
A limitação administrativa deriva da lei, que pode determinar com maior ou menor precisão a sua extensão.
Ex.: recuo de 3m da calcada para construção de prédios limite de altura para construções de prédios.
SITUAÇÃO CONCRETA
RESTRIÇÕES DO CÓDIGO FLORESTAL
O Código Florestal, Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, introduziu inúmeras normas limitadoras da propriedade, posteriormente reiteradas por atos normativos do Estado de São Paulo. Suas restrições são as seguintes:
Artigo 1º - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e espe-cialmente esta Lei estabelecem.
Artigo 2º - Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) omissis;
b) omissis;
c) omissis;
d) no topo de morros, montes, montanhas ou serras;
e) nas encostas ou partes destas com declividade superior a 45o, equivalente a 100% na linha de maior declive;"
O motivo da proteção inserta na alínea "d" é evidente, pois, nas áreas citadas, em virtude das chuvas, o desmatamento ocasiona deslizamentos e erosão, sem falar no risco de morte da população. Segundo o "Aurélio", serra significa cadeia de montanhas com muitos picos e quebradas. A finalidade da proteção é a mesma da alínea anterior, sendo totalmente aplicável à Serra do Mar.
Nas alíneas seguintes desse artigo, o Código trata das restingas, chapadas e altitudes superiores a 1.800 m.
"Artigo 3º - Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
Vê-se, pois, que o desmatamento indiscriminado conduz à destruição do imóvel, daí por que da proteção legal.
Artigo 10 - Não é permitida a derrubada de florestas situadas em áreas de inclinação entre 25 e 45 graus, só sendo nelas tolerada a extração de toras quando em regime de utilização racional, que vise a rendimentos permanentes.
Uma vez mais, a finalidade da proibição consiste na preservação do solo, mesmo antes que a da própria vegetação.
Artigo 16 - As florestas de domínio privado, não sujeitas ao regime de utilização limitada e ressalvadas as de preservação permanente, previstas nos artigos 2º e 3º desta Lei, são suscetíveis de exploração, obedecidas as seguintes restrições:
a) nas regiões Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste, esta na parte Sul, as derrubadas de florestas nativas, primitivas ou regeneradas, só serão permitidas desde que seja, em qualquer caso, respeitado o limite mínimo de 20% da área de cada propriedade com cobertura arbórea localizada, a critério da autoridade competente
Cabe esclarecer que a região Leste Meridional compreende o Estado de São Paulo, ficando claro, ademais, que a reserva legal de 20% atinge qualquer floresta de domínio privado.
b) nas regiões citadas na letra anterior, nas áreas já desbravadas e previamente delimitadas pela autoridade competente ficam proibidas as derrubadas de florestas primitivas, quando feitas para ocupação do solo com cultura e pastagens, permitindo-se, nesses casos, apenas a extração de árvores para produção de madeira. Nas áreas incultas, sujeitas a formas de desbravamento, as derrubadas de florestas primitivas, nos trabalhos de instalação de novas propriedades agrícolas, só serão toleradas até o máximo de 50% da área da propriedade;
Ocorre proibição de derrubada nas áreas sem cultivo das florestas primitivas, da ordem de 50% da propriedade. Trata-se de instituição de reserva legal.
Destarte, analisando as restrições impostas pelo Código Florestal, exsurge cristalino que os atos normativos do Estado de São Paulo, eis que editados posteriormente ao citado diploma federal, não acrescentaram ou ampliaram limitações ao uso e gozo das propriedades situadas na Serra do Mar.
Cabe ao Poder Público definir os espaços territoriais especialmente protegidos, isto é, as unidades de conservação ambiental. Contudo, a Carta Magna já delimitou certas regiões no parágrafo 4 º. Note-se que o inciso III, acima transcrito, outorgou ao Poder Público a prerrogativa de criar outras unidades de conservação por meio de simples ato administrativo, em face da premência em se preservar áreas ambientais que não poderiam ficar à espera da tutela estatal até se completar o complexo processo legislativo, ante o risco de seu desaparecimento pela ação predatória. Porém, a supressão somente pode se dar por lei.
O inciso IV e seu parágrafo quarto exigem estudo prévio de impacto ambiental das atividades a serem exercidas nas unidades de conservação, do qual resultará expedição de licença ambiental, bem como autorização de uso das áreas especialmente protegidas, na forma da lei, com a finalidade de não degradar o meio ambiente.
Conclui-se, pois, não haver proibição de uso das áreas inseridas em unidades de conservação ambiental, mas, tão-somente, a instituição de controle prévio das atividades mediante estudo de impacto ambiental. Por óbvio, visando à proteção do meio ambiente, alguns projetos serão certamente indeferidos, o que não significa impossibilidade de uso do imóvel, visto que poderá ser explorado de outra forma, de sorte a não agredir o meio ambiente. Em doutrina, essa restrição é designada limitação administrativa, exercida através do Poder de Polícia, inerente ao Poder Público, e somente nos limites da lei.
O saudoso Professor Hely Lopes Meirelles assim conceituava a limitação administrativa:
Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública, condi-cionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social". (Direito administrativo brasileiro, 16. ed., p. 529).
Enfim, convém explicitar-se a possibilidade de exploração do imóvel em qualquer unidade de conservação ambiental, mediante manejo sustentado, o que descaracteriza o apossamento administrativo, conhecido por desapropriação indireta, na qual o proprietário é totalmente impedido de usar seu imóvel.
A Jurisprudência assim se pronuncia:
"A conclusão é de rigor: não se provou que a legislação do Estado de São Paulo sobre a matéria tenha excedido as restrições impostas pelo Código Florestal de 1965 e diplomas subseqüentes baixados pela União. A proteção às matas existentes na região é bem antiga, muito anterior aos Decretos Estaduais ns. 10.251 e 19.448 ou à Resolução que cuidou do tombamento de áreas na Serra do Mar.
(...)
Por conseguinte, ante a absoluta falta de provas no tocante a restrições que houvessem partido da Fazenda Estadual, o pedido não merecia prosperar." (TJESP, Ap. Cível n. 168.049-2/7, Comarca de Santos, rel. Des. Corrêa Vianna, j. 6.4.93).
Relevante destacar a distinção entre limitação e servidão civil ou administrativa.
Como ensinam os tratadistas, entre eles Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 16. ed., p. 521-524), a servidão civil é uma relação entre dois prédios, o dominante e o serviente, em que o segundo tem o dever desuportar restrições em favor do primeiro. Na servidão administrativa, verifica-se a imposição de ônus a determinados imóveis, que deverão suportá-los em favor de legítimo interesse público. Por sua vez, diferente se dá nas limitações administrativas em que há uma obrigação de não fazer (v.g. não desmatar), geral e gratuita, em benefício da coletividade.
Portanto, a servidão pública é um ônus real de suportar que se faça, enquanto a limitação administrativa implica a obrigação de não fazer. A primeira incide sobre a propriedade; a segunda, sobre o proprietário. Ora, "não desmatar" é obrigação de não fazer, de caráter pessoal. Não tendo o proprietário a obrigação de suportar que se faça algo sobre o seu imóvel (v.g. passagem de fios elétricos ou telefônicos, passagem de aqueduto subterrâneo etc.), não há que falar em servidão administrativa.
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