Unidade III

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Direito Financeiro 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsável pelo Conteúdo: 
Prof ª. Rossana Perillo 
 
Orçamento Público 
Material teórico 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Orçamento Público 
Nesta Unidade falaremos sobre orçamento público. Este tema 
é extenso e exigirá de você muita dedicação e estudo. Então, 
para que o aprendizado seja eficaz, gerencie seu tempo de 
estudo, leia o material e faça as atividades que estão 
propostas na plataforma Blackboard. Programe-se e não deixe 
as atividades para última hora. 
Nesta Unidade III os temos seguintes objetivos: 
 
• Dotar os estudantes de conhecimentos básicos sobre o 
orçamento, seu conceito e natureza jurídica. 
• Examinar o processo legislativo e os aspectos políticos 
e econômicos do orçamento. 
• Estudar minuciosamente os princípios que norteiam o 
direito financeiro e o orçamento. 
• Analisar os métodos de fiscalização. 
Atenção 
Para um bom aproveitamento do curso, leia o material teórico atentamente antes de realizar 
as atividades. É importante também respeitar os prazos estabelecidos no cronograma. 
 
 
 
 
 
 
 
Vemos os primeiros traços de surgimento do orçamento público na Idade Média. 
Nasceu em 1217, com a Constituição Inglesa outorgada pelo Rei João Sem Terra, onde foi 
criado o Conselho Comum do Reino. 
Já no Brasil, notamos o surgimento nos movimentos pela Independência, quando a 
insatisfação pela cobrança exacerbada de impostos pela Coroa portuguesa estava latente. 
Porém, só encontramos a aparição de obrigatoriedade de elaboração da Lei 
Orçamentária na Constituição de 1824, quando atribuiu ao Executivo a elaboração da 
proposta orçamentária e à Assembleia Geral, formada pela reunião da Câmara dos 
Deputados e pelo Senado Federal, a aprovação de tal norma. 
O orçamento público é considerado uma das maiores conquistas da democracia, pois 
por meio dos instrumentos orçamentários os cidadãos podem controlar e fiscalizar a aplicação 
do dinheiro público. 
Hodiernamente o orçamento público é considerado um instrumento de planejamento e 
execução das Finanças Públicas. Está ligado à previsão de receita e fixação de despesa para 
determinado exercício financeiro. 
Encontramos as normas gerais para a elaboração do orçamento público na 
Constituição de 1988, que determina a elaboração do Plano Plurianual - PPA, que é uma 
síntese do que a administração pretende fazer nos próximos anos, a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual - LDO que é uma espécie de elo entre o PPA e a Lei Orçamentária 
Anual. Temos ainda a Lei 4320/64 que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 
Distrito Federal. 
Nesta unidade estudaremos os aspectos importantes do Orçamento Público, os 
instrumentos de planejamento, os princípios orçamentários e a fiscalização e controle dos 
recursos utilizados para o atendimento das necessidades públicas. 
Esta Unidade é extremamente importante, pois possibilita o cidadão a gerenciar e 
controlar a aplicação dos recursos públicos e monitorar os gastos realizados pelo Governo. 
Contextualização 
 
 
 
 
 
1. BREVE HISTÓRICO 
Não falávamos de Orçamento Público na antiguidade, posto que, naquela época, não 
se distinguia o orçamento do Estado com o orçamento do Rei. 
Os recursos que entravam em caixa eram geridos como parte do patrimônio do Rei. 
No Brasil, foi na Constituição Imperial de 1824 que começamos notar a determinação 
de elaboração de orçamentos pelas instituições imperiais, O art. 172 da Constituição 
estabelecia: 
 
“Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros 
Ministros os orçamentos relativos ás despesas das suas Repartições, apresentará na 
Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço 
geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o 
orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro, e da importância de 
todas as contribuições, e rendas públicas. 
 
Naquela época, o texto constitucional teve diversas dificuldades na sua implantação, 
posto que a desorganização estatal, principalmente no que se tratava das arrecadações, 
frustrava a elaboração do orçamento. Viria ser considerado o primeiro orçamento brasileiro 
aquele aprovado pelo Decreto Legislativo 15-12-1830, que fixava despesa e orçava a receita 
das antigas províncias para o exercício de 1-7-1831 a 30-6-1832. 
Nos dias de hoje o orçamento é um instrumento essencial para a vida econômica do 
país. 
Material Teórico 
 
 
2. CONCEITO 
Existem diversos conceitos para Orçamento público, vejamos alguns: 
 
 
 
 
 
 
 
 
3. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO 
Encontramos na doutrina 3 correntes sobre a natureza jurídica do orçamento público, 
senão vejamos: 
 1ª Corrente - O orçamento seria um ato-condição no que diz respeito as receitas, pois 
dependeria que os agentes públicos pratiquem os atos jurídicos para que de fato a lei tenha 
eficácia. 
 2ª Corrente - O orçamento é uma lei apenas em sentido formal (para o STF e parte da 
doutrina). Não tem abstração, generalidade e nem vinculação. Ou seja, não gera direitos nem 
deveres. É um ato administrativo de planejamento e programação, mas sem efeitos concretos. 
 3ª Corrente - O orçamento é uma lei em sentido formal e em sentido material. Tem abstração e 
generalidade e, também, incidência. Por isso, ele é vinculante (uma decisão legislativa 
vinculante). 
No Brasil adotamos a 2ª Teoria, teoria essa já pacificada no Supremo Tribunal Federal, 
ou seja, por ser apenas uma lei formal, que não gera direitos e deveres, não pode exigir por 
via judicial a realização de uma despesa prevista no orçamento. 
 
 
 
Diálogo com o Autor 
Para Aliomar Baleeiro, “o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao 
Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços 
públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das 
receitas já criadas em lei”. 
Segundo a lição de José Afonso da Silva, orçamento é o “processo conjunto e integrado de documentos 
pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e programas de 
obras, serviços e encargos governamentais, com a estimativa da receita e fixação das despesas em cada 
exercício financeiro”. 
 
 
4. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
4.1. Orçamento Clássico ou Tradicional 
É aquele que não se preocupava com planejamento. Seu texto trazia apenas a fixação 
de despesa e a previsão de receita. Era elaborado com base apenas na proposta orçamentária 
do ano anterior, não havia qualquer ligação com planejamento. Preocupava-se apenas com a 
manutenção dos órgãos públicos e não com metas e objetivos do governo. Era uma peça 
meramente contábil. 
 
 
 
 
 
4.2. Orçamento de Desempenho ou por Realizações 
Nesse momento o gestor começa a se preocupar com os resultados dos investimentos, 
porém ainda não há ligação com o planejamento das ações centrais do governo. 
 
 
 
 
4.3. Orçamento Programa 
O orçamento programa já se constitui um instrumento de planejamento e permite 
identificar os projetos e atividades que o Governo pretende realizar. Tem como principal 
critério de classificação o funcional-programático. A Constituição Federal de 1988 implantou o 
orçamento-programa no Brasil, ao normatizar a matéria orçamentária através do Plano 
Plurianual- PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO e Lei Orçamentária Anual- LOA 
 
Informação 
Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Processo orçamentário em que apenas 
uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também é conhecido 
como Orçamento Clássico.” 
Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN:“Processo orçamentário que se 
caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de 
trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside no desempenho organizacional, 
sendo também conhecido como orçamento funcional.” 
 
 
 
 
 
4.4. Orçamento de Base Zero ou por Estratégia 
É uma técnica de elaboração do orçamento onde exige do administrador justificativa 
detalhada de qualquer pedido de verba, devendo provar por que deve gastar o dinheiro. 
Cabe ao administrador a elaboração de um pacote de decisão sobre as despesas. A cada ano, 
é necessária uma exposição justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com base nos 
gastos feitos no ano anterior, corrigido de um índice inflacionário. Este método não é utilizado 
no Brasil. 
 
 
 
 
 
 
5. INTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO 
O sistema orçamentário vem disciplinado na Constituição Federal pelos artigos 165 a 
169. No art. 165 está previsto as três leis orçamentárias, todas de iniciativa do Poder 
Executivo, que são instrumentos normativos de planejamento orçamentário. São elas: a Lei 
do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento 
Anual (LOA). 
5.1. Plano Plurianual- PPA 
Previsto no § 1 do art. 165 da CF/88, é o instrumento constitucional que traz o 
planejamento estratégico das ações do governo estabelecendo, de forma regionalizada, 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras 
delas decorrentes e para os programas de duração continuada. Orienta a elaboração dos 
demais planos e programas de governo. 
Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Originalmente, sistema de 
planejamento, programação e orçamentação, introduzido nos Estados Unidos da América, no final 
da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). 
Principais características: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação 
de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; 
avaliação de resultados; e gerência por objetivos.” 
 
Conceito dado pela Secretaria do Tesouro Nacional- STN: “Abordagem orçamentária desenvolvida 
nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada 
pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais 
características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das 
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser 
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário...” 
 
 
O PPA inicia-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o 
elaborou e termina no primeiro ano do mandato do chefe do Poder Executivo subseqüente. 
Isso se dá com intuito de evitar a descontinuidade dos projetos em andamento. 
Deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo até 4 meses antes do 
encerramento do 1º ano de mandato (31/08) e deve ser devolvido pelo Legislativo até o 
encerramento da sessão legislativa (22/12). Mais para frente veremos como se dá o processo 
legislativo. 
O Plano Plurianual consiste em planejamento estratégico de médio ou longo prazo, que 
passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda administração pública, 
orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, bem como o próprio 
orçamento anual. 
De acordo com a Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá: 
 De forma regionalizada. 
 As diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, 
 Para despesa de capital e 
 Outras delas decorrentes e 
 Pra os programas de duração continuada. 
 
Os principais objetivos do Plano Plurianual consistem em: 
 Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem como os resultados 
esperados; Organizar, em programas, as ações que resultem em incremento de bens ou 
serviços que atendam a demandas da sociedade; 
 Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação 
estratégica de governo; 
 Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as 
diretrizes e metas do Plano; 
 Facilitar o gerenciamento da administração, através de definição de responsabilidade 
pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas; 
 Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de fontes alternativas 
de recursos para o financiamento dos programas; 
 Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo; 
 Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos. 
 
 
5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO 
A LDO tem a função de ajudar na elaboração da LOA, isto é, interligar o que está 
previsto na PPA com o que realmente será executado na Lei Orçamentária –LOA. 
A Lei conterá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente. Orientará a elaboração da LOA, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento. 
Também é de iniciativa do Poder Executivo, devendo ser enviado ao Poder Legislativo 
até 8,5 meses antes no encerramento do exercício financeiro (15/04) e deve ser devolvido até 
o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17/07). Observe que a LDO é uma 
lei anual, que é aprovada em um ano passando a ter vigência no ano subsequente. 
Relevante ressaltar que a Constituição Federal, em seu art. 169 determina que deverá 
constar na LDO a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras e entidades da 
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público, ressalvadas as empresa públicas e as sociedades de economia mista. 
De acordo com a Constituição Federal, em seu art. 165 § 2°, a lei que instituir a LDO 
estabelecerá: 
 As metas e prioridades para o orçamento, 
 As despesas de capital que serão executadas no ano de sua vigência, 
 Alterações na legislação tributária, pois influi diretamente na previsão de receitas da 
LOA, 
 O que as agências de fomento (Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil) aplicarão 
no exercício. 
 
5.3. Lei Orçamentária Anual 
A elaboração da LOA está prevista no art. 165 § 5º da CF/88. Define as prioridades 
contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. Estima a receita e fixa a 
despesa de acordo com a previsão de arrecadação que compreende o Orçamento Fiscal, 
Orçamento de Investimento das Empresas e o Orçamento da Seguridade Social. 
 
 
O Orçamento Fiscal é aquele que compreende a Administração Direta, Autarquias, 
Fundações Públicas, Empresas Estatais Dependentes. 
O Orçamento de Investimento compreende as empresas estatais. 
O Orçamento da Seguridade Social compreende as ações integradas dos poderes 
públicos destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social. 
O projeto de lei da LOA deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder 
Legislativo 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e ser devolvido até 
o encerramento da sessão legislativa (22/12). 
6. CICLO ORÇAMENTÁRIO 
O orçamento percorre etapas desde o a proposta que se transformará em um projeto 
de lei a ser apreciado, emendando, aprovado, sancionado e publicado, depois passa pela 
execução e por último pelo acompanhamento e avaliação da execução que é feita pelos 
controles interno e externo. Observe que o ciclo orçamentário vai da elaboração do projeto 
até sua avaliação e controle depois de executado. Não podemos confundir ciclo orçamentário 
com exercício financeiro, que tem duração de 1 ano e compreende apenas a execução doorçamento. O exercício financeiro é apenas uma das fases do ciclo orçamentário. 
7. PROCESSO LEGISLATIVO 
O art. 166 da Constituição Federal de 1988 diz que os projetos de relativos ao PPA, 
LDO, LOA e aos Créditos Adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma de regimento comum. Isso equivale dizer que esses instrumentos não 
passam primeiro pela Câmara dos Deputados para depois ir para o Senado Federal, é 
apreciado pelo Congresso Nacional. 
O processo legislativo orçamentário é considerado especial, pois é mais célere e é 
composto das seguintes etapas: Iniciativa, Discussão, Sanção, Veto, Promulgação e 
Publicação. 
7.1. Iniciativa 
O Art. 84, XXIII e 165 da CF/88 ordena que compete privativamente ao Presidente da 
República enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
 
 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição. Ressalta-se que nesse 
mandamento incluem-se os projetos de créditos adicionais. 
O Poder Judiciário e o Ministério Público elaborarão suas propostas orçamentárias 
dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. Os Presidentes do Supremo 
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores são responsáveis por encaminhar a proposta 
orçamentária do Judiciário, no âmbito da União. Essas propostas são unificadas no Poder 
Executivo antes do envio ao Legislativo. 
 
 
 
 
7.2. Discussão 
Quando o projeto de lei (PPA, LDO, LOA ou Créditos Adicionais) chega no Poder 
Legislativo, é encaminhado à uma Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e 
Fiscalização- CMO. Esta Comissão Mista Permanente é composta por 63 Deputados e 21 
Senadores. 
Quando o Projeto de Lei está na CMO, os parlamentares podem propor emendas ao 
texto enviado pelo Poder Executivo. Essas emendas poderão ser para correção de erros ou 
omissões na estimativa de receita e emendas de redação que tem objetivo de dar maior 
clareza e precisão ao texto de lei. 
Quando o projeto que estiver sendo apreciado for o da LOA, as emendas devem ser 
compatíveis com o que está previsto no PPA e na LDO e terão que indicar os recursos 
necessários para atender essa modificação proposta e os recursos indicados deverá ser 
proveniente de anulação de outras despesas, excluídas as despesas de pessoal e seus 
encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais. 
Nessa fase de emendas, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao 
Congresso Nacional para propor modificações nos projetos referentes ao PPA, LDO, LOA ou 
Créditos Adicionais, enquanto não iniciada a votação da parte cuja alteração foi proposta. 
Fique ligado: Caso haja omissão no envio da LOA por parte do Chefe do Poder Executivo, 
constituirá crime de responsabilidade (art. 85 da CF de88) e o Legislativo considerará como 
proposta a LOA vigente (art. 32 da Lei 4.320/64). No caso de omissão do Judiciário, o Poder 
Executivo considerará os valores aprovados na lei vigente, ajustados de acordo com os limites 
estipulados. 
 
 
Haverá o voto do Relator e depois a CMO emitirá parecer sobre as emendas 
apresentadas pelos Parlamentares e analisará as mensagens retificadoras enviadas pelo Poder 
Executivo, propondo uma redação final para o projeto. Depois o projeto irá para o Plenário 
do Congresso Nacional para votação. 
Já no Congresso Nacional, a proposta será votada em forma conjunta pelas duas Casas 
(Câmara e Senado). A apuração dos votos é feita de forma separa. Verifica-se a maioria 
simples de cada uma das Casas. 
A Constituição e a Lei 4.320/64 são omissas nos casos em que a LOA não é devolvida 
pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo para sanção. Nesse caso aplica-se o que vem 
disposto na LDO vigente, que autoriza o Poder Executivo a gastar X/12 da proposta que está 
tramitando no Congresso. 
Outro ponto relevante é que, de acordo com a doutrina, os projetos do PPA e a LDO 
não podem ser rejeitados pelo Poder Legislativo. Já a LOA, segundo art. 166 § 8° da CF/88, 
pode ser rejeitada. 
7.3. Sanção, Veto, Promulgação e Publicação. 
Após a votação e aprovação pelo Plenário do Congresso Nacional, o projeto deverá ser 
encaminhado para o Executivo para que o Titular dê sua aquiescência ao projeto de lei 
aprovado. Isso se chama sanção. O Titular do Poder Executivo, se não estiver de acordo, 
poderá vetar, total ou parcialmente o projeto de lei, dentro de 15 dias úteis contados do 
recebimento do projeto, devendo comunicar o Legislativo os motivos do veto. 
A promulgação é o ato declaratório que mostra que a Lei é executável. Ocorre quando 
aprovado pelo Legislativo e é sancionado, expressa ou tacitamente, pelo Poder Executivo, ou, 
quando aprovado pelo Legislativo, vetado pelo Executivo e veto é rejeitado na forma 
constitucional. 
Porém, mesmo após a promulgação a Lei ainda não é obrigatória e para tanto precisa 
ser publicada no órgão de imprensa oficial da esfera governamental interessada (Diário 
Oficial). 
 
 
 
 
7.4. Caudas orçamentárias 
Por força do Princípio da Exclusividade, ficam vedadas as chamadas caudas 
orçamentárias: inclusão, no projeto de lei, de matérias de natureza não-financeira, cuja 
apreciação era forçada quando do exame da lei orçamentária (§ 8º do artigo 165 da CF). 
8. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Os princípios orçamentários consistem em regras norteadoras do processo de 
elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento, encontrados na própria 
Constituição Federal e na legislação complementar de forma implícita ou por intermédio de 
interpretações doutrinárias acerca da matéria orçamentária. 
Na doutrina brasileira encontramos uma gama enorme de princípios que se aplicam ao 
orçamento, porém vamos nos ater aos mais relevantes. 
8.1. Princípio da Legalidade 
As leis orçamentárias e os créditos só podem ser aprovados por lei formal. Nesses 
termos, a Carta Política exige que leis de iniciativa do Presidente da República estabeleçam o 
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais (art. 165). 
O Princípio da Legalidade orçamentária tem o mesmo fundamento do Princípio da 
Legalidade geral da administração pública. Podemos observar dois aspectos importantes 
estabelecidos por este princípio, o primeiro é que, por força constitucional, ninguém é 
obrigado a fazer ou deixar de fazer se não por virtude de lei, e o outro é que estabelece limites 
de gasto e a autorização das despesas. Ou seja, este princípio obriga a Administração 
subordinar-se às prescrições legais. 
Tal campo de atuação do referido princípio abarca, também, os planos, programas, 
operações e abertura de créditos, transposição, remanejamento ou transferência de recursos 
de uma dotação para outra, ou de um órgão para outro, bem como a instituição de fundos 
(arts. 48, II, IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX da CF). 
8.2. Princípio da Anualidade ou da Periodicidade 
As receitas e as despesas são estimadas pelo período de um ano, por força dos artigos 
48, II, 165, III e § 5º e 166 da Constituição e o artigo 2º da Lei nº. 4.320/64, sendo certo que 
 
 
o plano plurianual, nos seus aspectos e funções macro, somente diz respeito ao planejamento 
governamental, não tendo caráter operativo. 
 
De acordo com o artigo 34 da Lei nº. 4.320/64, o exercício financeiro coincidirá com o ano 
civil e tal periodicidade é relevante, pois no aspecto político, o Congresso Nacional tem a 
possibilidade intervir periodicamente na atividade financeira do Estado e pelo aspecto 
econômico, permite antever as flutuações dos processos econômicos possibilitando adequar os 
orçamentos ao bom e regular desenvolvimento da economia. 
 
Segundo parte da doutrina, temos como exceção a esse princípio, por força do art. 
167, §2º da CF, os créditos especiais e extraordinários que forem promulgados nos últimos 
quatro meses do exercício financeiro, caso em que poderão ser reabertos nos limites de seus 
saldos, sendo incorporadosao orçamento do exercício financeiro subsequente. 
Também é citado na doutrina pátria como exceção ao princípio da anualidade os casos 
das despesas inscritas em restos a pagar e as inscritas em despesas de exercícios anteriores. 
Outro ponto importante é o caso das despesas de investimentos que estão previstas no 
PPA relativos aos programas de duração continuada, que deverão ser executados ano a ano, 
e os recursos deverão estar consignados no orçamento de cada exercício. Neste caso 
reconhecemos o princípio da plurianualidade, porém não se pode falar em esvaziamento do 
Princípio da Anualidade, posto que o recurso corre por conta do orçamento de cada ano. 
8.3. Princípio da Unidade 
Exige que o orçamento anual seja uno, é dizer, que esteja vertido num único 
documento. Trata-se da unidade de objetivos a serem alcançados pelo Estado – busca-se “que 
o orçamento seja enxuto e contenha finalidades integradas ao sistema financeiro”, conforme 
ensinamento de Celso Ribeiro Bastos (Curso de Direito Administrativo, 2001, p. 23). 
Portanto, compreende a existência de uma única lei orçamentária, considerando 
logicamente cada ente federativo. 
 
 
A Constituição Federal clarificou o entendimento do princípio da unidade, ao 
estabelecer, no artigo 165, que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal, 
contendo as receitas e despesas referentes a todas as entidades da Administração Direta e 
Indireta; o orçamento de investimentos das estatais; e o orçamento da seguridade social, 
abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados. Em linhas gerais, múltiplos 
orçamentos são elaborados de forma independente, e depois são consolidados em documento 
único, possibilitando, assim, o conhecimento global das finanças públicas. 
8.4. Princípio da Universalidade 
Significa que o orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a 
administração direta e indireta dos Poderes. A Lei Orçamentária deve incorporar todas as 
receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários 
ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento. 
Este princípio está consagrado no art. 165 § 5° da CF/88 e nos arts. 3° e 4° da Lei 
4320/64. 
A lei orçamentária anual contempla os orçamentos referentes aos poderes da União, 
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
Importante ressaltar o que fala Sebastião de Sant’Anna e Silva, “o princípio da 
universalidade possibilita ao Legislativo: 
 Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para 
a respectiva arrecadação e realização; 
 Impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem 
prévia autorização parlamentar; 
 Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de 
autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las. 
8.5. Princípio do Orçamento Bruto 
Conforme preceitua o art. 6º da Lei 4320/64, todas as receitas e despesas constarão da 
Lei Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. 
 
 
Há divergência doutrinaria sobre a existência deste princípio, pois alguns doutrinadores 
defendem que o Princípio da Universalidade contempla o Princípio do Orçamento Bruto, bem 
como outros doutrinadores defendem que são diferentes. 
8.6. Princípio da não-vinculação ou da não-afetação da receita de imposto. 
Este princípio determina o caráter geral e universal das receitas de impostos. O imposto é 
uma receita geral do Estado. Não é arrecadado para uma finalidade específica. Serve para 
financiar qualquer despesa pública. Essa vedação só se aplica aos impostos, não às taxas. 
Nas palavras do doutrinador Lafayette Josué Petter (Direito Financeiro, ed. 3º, 2008) o 
princípio supracitado é: 
 “Previsto expressamente no inciso IV do art. 167 da CF. Segundo esse 
dispositivo é vedada a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou 
despesa. Essa proibição constitucional guarda perfeita harmonia com a 
natureza do imposto que é um tributo desvinculado de qualquer atuação 
específica do Estado (art. 16 do CTN). Mas a própria Constituição abre 
exceções a esse princípio. São elas: a) a repartição das receitas tributárias (158 e 159); 
b) os recursos para o ensino (212); c) os recursos para ações e serviços públicos de 
saúde (198, § 2); d) as prestações de garantias às operações de créditos por antecipação 
de receitas (165, § 8); e) a Emenda Constitucional de Revisão nº. 01 de 01/03/94, que 
incluiu os art. ADCT 71 e seguintes e criou o Fundo Social de Emergência; f) é de se 
acrescer ainda a essas hipóteses, aquela referida pelo § 4 do art. 167 (acrescido pela 
Emenda Constitucional nº. 3/93), que permite a vinculação de impostos estaduais e 
municipais para garantia ou contra garantia à União para pagamento de débitos com 
ela. (...)”. 
 
8.7. Princípio da Publicidade do Orçamento 
Este princípio determina que LOA e as demais leis orçamentárias devem ser publicadas 
no meio oficial de comunicação. Esta publicação é o ato pelo qual determina que uma lei está 
em vigor. Não se pode confundir com a promulgação, que é o ato que revela a executividade 
da lei. A publicação impõe sua obrigatoriedade. 
 
 
No nosso ordenamento constitucional, estabelece em seu artigo 165, § 3, que o Poder 
Executivo deve publicar até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório 
resumido da execução orçamentária. 
8.8. Princípio da Especificação 
O princípio em tela implica em que as receitas e despesas orçamentárias devem ser 
autorizadas pelo Poder Legislativo em parcelas discriminadas, não em globo. 
Ricardo Lobo Torres (Curso de Direito Financeiro e Tributário, ed. 16, 2009) assevera, in 
verbis: 
“Os orçamentos devem discriminar e especificar os créditos, os órgãos a que tocam e o tempo em que 
se deve realizar a despesa. Esse é o princípio da especialidade, que pode ser: a) quantitativa – 
determina a fixação do montante dos gastos, proibidas a concessão ou utilização de créditos ilimitados 
(art. 167, VII) e a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 
167, II); b) qualitativa – veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa (art. 167, 
VI); c) temporal – limita a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício financeiro em 
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgados nos últimos quatro meses 
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, serão incorporados ao 
orçamento do exercício financeiro subsequente (art. 167, § 2)”. 
 
8.9. Princípio da Exclusividade 
O princípio da exclusividade prevê que a lei do orçamento deve conter apenas matéria 
orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no Art. 165 da 
Constituição. 
Tal princípio limita a lei orçamentária à fixação da despesa e à previsão da receita, 
exceto a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita. 
Deste modo, o princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o 
conteúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes 
a outros campos jurídicos, consoante o princípio. 
http://www2.camara.gov.br/glossario/d.html#Despesa
http://www2.camara.gov.br/glossario/r.html#Receita
http://www2.camara.gov.br/glossario/c.html#Cr
http://www2.camara.gov.br/glossario/o.html#Opera
http://www2.camara.gov.br/glossario/o.html#Opera
 
 
8.10. Princípio do Equilíbrio 
É um princípio orçamentário implícito em vários dispositivos constitucionais. CF, Art. 167, 
III e VII. 
 
Art. 167. São vedados: 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditossuplementares 
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por 
maioria absoluta; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
 
Não é um princípio absoluto, tolera eventuais superávits ou déficits orçamentários 
desde que sejam ocasionais ou objeto de uma política anticíclica. É um princípio de 
proporcionalidade e razoabilidade orçamentária. 
8.11. Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários 
O art. 167, VII, da CF/88, prevê a vedação de concessão ou utilização de créditos 
ilimitados. Ou seja, o gestor público não pode gastar de forma ilimitada. 
Como havia dito, são diversos os princípios relatados em nossa doutrina pátria, acima 
vimos os mais difundidos e a título de conhecimento, cito outros que são menos difundidos, 
mas que são observados na elaboração e controle dos Orçamentos públicos são eles: Princípio 
da Programação; Princípio Participativo; Princípio da Clareza; Princípio da Flexibilidade; 
Princípio da Sinceridade; Princípio da Responsabilidade ou Responsividade; Princípio da 
Transparência Orçamentária; Princípio da vedação de realização de despesas com pessoal 
além dos limites previstos em lei complementar; Princípio da legitimidade orçamentária; 
Princípio da Anterioridade Orçamentária, Princípio da Quantificação dos Créditos 
Orçamentários, Princípio da Unidade de Tesouraria ou unidade de Caixa, etc. 
9. FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS 
Não podemos negar que o orçamento público foi criado com finalidade de ser 
instrumento de controle. A legislação ao estabelecer que a LOA deverá estimar receitas e fixar 
despesas, devendo existir um equilíbrio entre os dois institutos, vedando a possibilidade de 
 
 
que o total de despesa seja superior ao da receita prevista, já demonstra o cunho controlador 
que o Orçamento tem. 
Importante ressaltar que a função de fiscalização cabe, precipuamente, ao Poder 
Legislativo, pois a ele cabe a criação das leis e a fiscalização de seu cumprimento por parte do 
Poder Executivo, que como sabemos, exerce função precípua de administração. 
9.1. TIPOS DE FISCALIZAÇÃO 
9.1.1. Contábil 
É aquele realizado nas contas oficiais de acordo com as regras de contabilidade que 
constam na Lei 4320 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. 
9.1.2. Financeiro 
É aquele direcionado para as questões relacionadas à moeda, o crédito, o 
endividamento público e quantias ingressadas. Se exerce sobre a execução do orçamento. 
9.1.3. Operacional 
É aquele que tem como foco a execução orçamentária, ou seja, observa o 
cumprimento do que foi estabelecido no orçamento quanto à previsão de arrecadação de 
receitas e a fixação de despesas. 
9.1.4. Patrimonial 
É aquele ligado a manutenção, aumento ou redução do patrimônio da administração 
direta e indireta. 
9.2. ASPECTOS DE FISCALIZAÇÃO 
9.2.1. Legalidade 
O administrado, em nome do interesse público, só pode fazer o que está previsto em lei. 
9.2.2. Legitimidade 
Trata-se de questão de mérito, ou seja, não basta que o ato praticado seja legal, tem 
que ser legítimo e moral, visando sempre o interesse público. 
 
 
9.2.3. Economicidade 
Verifica-se se o órgão procedeu, na aplicação de despesa pública, de modo mais 
econômico. Envolve questão de mérito. 
9.2.4. Aplicação de Subvenções 
As subvenções são transferências destinadas a cobrir as despesas de custeio das 
entidades beneficiadas. Divide-se em Subvenções sociais e subvenções econômicas. 
9.2.5. Renúncia de Receita 
Trata-se de exame das políticas de isenções tributárias e demais estímulos ou incentivos 
fiscais concedidos a determinada empresas em prol do desenvolvimento socioeconômico. 
9.3. TIPOS DE CONTROLES 
9.3.1 Controle Interno 
Controle interno é aquele exercido pela própria administração sobre seus atos. 
Também chamado de autocontrole ou controle administrativo, onde o próprio Poder exerce 
sobre si mesmo a autotutela. Está previsto no art. 74 da CF/88 e no art. 76 da Lei 4320/64. 
Objetiva condições indispensáveis para eficácia do controle externo. 
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema 
de controle interno com a finalidade de: 
 Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentos da União; 
 Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
 Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União; 
 Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
 
 
 
9.3.2. Controle Externo 
Previsto no art. 71 da CF/88 e no art. 81 da Lei 4320/64, é aquele realizado por 
agentes estranhos ao órgão controlado. Esse controle político-financeiro, por força 
constitucional, deve ser exercido pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo) com auxílio do 
Tribunal de Contas da União. 
É de competência exclusiva do Congresso Nacional: 
 Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República e apreciar os 
relatórios sobre a execução dos planos de governo; 
 Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder 
Executivo, incluídos os da administração indireta. 
Esse tipo de controle está extremamente ligado aos aspectos legais da arrecadação e 
aplicação dos recursos públicos e à observância dos limites financeiros consignados no 
orçamento. 
9.3.3. Controle Privado 
O art. 74, § 2º da Constituição Federal prevê que: “Qualquer cidadão, partido político, 
associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou 
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.” 
Salienta-se que a oferta de denúncia aos tribunais de contas não é o único instrumento 
popular de controle, uma vez que acha-se prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição, o 
instituto da ação popular, que permite que o cidadão recorrer ao Poder Judiciário quando 
identificar a presença de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado 
participe, ou até mesmo quanto à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao 
patrimônio histórico e cultural, podendo obter a anulação do ato prejudicial. 
9.4. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU 
Como já falamos, o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com auxílio de 
um determinado tribunal de contas. No caso da União este controle é exercido pelo 
Congresso Nacional com auxílio do TCU. Nos estados temos a Assembleia Legislativa com 
auxílio do Tribunal de Contas do Estado- TCE. No Distrito Federal temos a Câmara 
 
 
Legislativa com auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF. Nos municípios 
temos a Câmara dos Vereadores com auxílio do TCE ou, quando houver, Tribunal de Contas 
do Município. 
 
 
Segundo Veiga Filho, os Tribunais de Contas constituem “um corpo de magistratura 
intermediária à administração e à legislatura que, colocado em posição autônoma, com 
atribuições de revisão e julgamento, é cercado de garantias contra quaisquer ameaças, para 
exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em 
instituição de ornato, aparatosa e inútil.” 
 
O TCU tem sede no Distrito Federal, compõe-se de nove ministros, três auditores e 
representação do Ministério Público. Tem como órgãos o Plenário, a Primeira e Segunda 
Câmaras, o Presidente, as comissões de caráter permanente ou temporário e a Secretaria. 
O TCU tem jurisdição própria e privativa em todo território nacional sobre qualquer 
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou 
administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais a União responda ou que em nome 
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Ou seja, possui competência parajulgar as 
contas do Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público, do próprio Tribunal de 
Contas, de órgãos, fundos e empresas da administração direita e indireta e de toda pessoa 
física ou jurídica que administre recursos públicos da União, inclusive estados e municípios. 
Observe que o TCU não julga as contas do Presidente da República, ele apenas emite parecer 
prévio para que as contas sejam julgadas pelo Congresso Nacional. 
 
 
 
 
 
Diálogo com o Autor 
 
 
9.4.1. Atribuições 
O TCU, conforme previsão constitucional, Lei Orgânica e Lei de Responsabilidade Fiscal, têm 
como principais atribuições: 
 Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República 
 Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem 
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário 
público; 
 Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer 
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas 
pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, 
bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as 
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; 
 Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de 
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário 
 Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a 
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
 Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, 
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a 
Município; 
 Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas 
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e 
inspeções realizadas; 
 Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
 Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato 
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
 Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
 Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
 
 
 
 
 
 
CREPALDI, Silvio Aparecido; CREPALDI, Guilherme Simões. Direito Financeiro. Rio de 
Janeiro: Forense, 2009. 
JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 6. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2003. 
PETTER, Lafayete Josúe. Direito Financeiro. 3. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008. 
CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e orçamentário. 4 ed. São Paulo; Atlas, 2006. 
 
 
 
 
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CREPALDI, Silvio Aparecido; CREPALDI, Guilherme Simões. Direito Financeiro. Rio de 
Janeiro: Forense, 2009. 
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 14.ed. ampliada, revista e atualizada. –São 
Paulo: Atlas.2009. 
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010. 
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos 
Tribunais, 2008. 
 
 
 
Referências 
 
 
 
 
 
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Anotações