politicas publicas de saude

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POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE 
 
 
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FACUMINAS 
 
A história do Instituto Facuminas, inicia com a realização do sonho de um 
grupo de empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a Facuminas, como entidade 
oferecendo serviços educacionais em nível superior. 
A Facuminas tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação 
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos 
que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, 
de publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3 
Sumário 
 
FACUMINAS ............................................................................................................... 2 
Introdução .................................................................................................................. 4 
Políticas públicas ...................................................................................................... 5 
O ciclo das políticas públicas................................................................................................... 7 
Identificação do problema: ................................................................................................. 8 
Formação da agenda ........................................................................................................... 9 
Formulação das alternativas e tomada de decisão ............................................................. 9 
Implementação ................................................................................................................. 10 
Avaliação ........................................................................................................................... 10 
Políticas públicas em saúde ................................................................................... 11 
Programas para políticas públicas de saúde ......................................................................... 15 
Atividade ........................................................................................................................... 16 
Projeto ............................................................................................................................... 16 
Operação Especial ............................................................................................................. 16 
Objetivos das políticas públicas em saúde ........................................................................... 17 
Funções essenciais da saúde pública .................................................................................... 18 
O Sistema Único de Saúde (SUS) .......................................................................... 19 
Diretrizes do SUS ................................................................................................................... 20 
Planejamento do financiamento em saúde no Brasil ........................................... 24 
Referências .............................................................................................................. 28 
 
 
 
 
 
4 
Introdução 
 
A saúde pública consiste em um conjunto de ações e serviços de caráter 
sanitário que tenham como objetivo prevenir ou combater patologias ou quaisquer 
outros cenários que coloquem em risco a saúde da população. Como é dever do 
estado assegurar serviços e políticas voltadas para a promoção da saúde e bem-
estar da população, além do termo saúde pública podemos usar o termo saúde 
coletiva. 
 
 
Veremos ao longo desse caderno, um pouco de conceitos para políticas 
públicas, a divisão “político-administrativa” do sistema de saúde pública no Brasil, 
seus níveis de assistência e a descentralização; analisando as perspectivas da 
política de saúde brasileira. 
Esse arcabouço teórico se faz mister para compreendermos as políticas 
públicas especificas para o segmento da pessoa idosa que tem crescido 
sobremaneira não só a nível nacional, mas mundial. 
 
 
 
 
5 
Políticas públicas 
Em apartada síntese vamos falar um pouco sobre as origens das políticas 
públicas para então, compreendermos a importância destas para a área da saúde. 
Tomando como ponto de partida as Ciências Políticas, o termo “políticas 
públicas” remete a um conceito recente e ao mesmo tempo amplo. A partir da 
segunda metade do século XX a produção acadêmica norte-americana e europeia 
se debruçou sobre estudos que tinham por objetivo analisar e explicar o papel do 
Estado, uma vez que suas instituições administrativas impactam e regulam diversos 
aspectos da vida em sociedade. Nesse sentido podemos inferir que as políticas 
públicas estão diretamente associadas às questões políticas e governamentais que 
mediam a relação entre Estado e sociedade. 
 
Na área governamental, propriamente dito, a introdução da política pública 
como ferramenta das decisões do governo é produto da Guerra Fria e da 
valorização da tecnocracia como forma de enfrentar suas consequências. 
Seu introdutor no governo dos EUA foi Robert McNamara que estimulou a 
criação, em 1948, da RAND Corporation, organização não-governamental financiada 
por recursos públicos e considerada a precursora dos think tanks. 
O trabalho do grupo de matemáticos, cientistas políticos, analistas de sistema, 
engenheiros, sociólogos, entre outros, influenciados pela teoria dos jogos de 
 
 
6 
Neuman, buscava mostrar como uma guerra poderia ser conduzida como um jogo 
racional. A proposta de aplicação de métodos científicos às formulações e às 
decisões do governo sobre problemas públicos se expande depois para outras áreas 
da produção governamental, inclusive para a política social (SOUZA, 2006). 
As políticas públicas têm íntima relação com o estado de bem-estar social, 
que nada mais é do que “buscar a qualidade de vida das pessoas”, ou seja, um 
estado que reúne um conjunto de fatores que levam o sujeito a ter uma existência 
tranquila e viver com satisfação. 
No Estado de Bem-Estar, também chamado de Estado-providência (Welfare 
State) ou ainda Estado Social, o Estado é forte: presta muitos serviços públicos, atua 
combatendo a pobreza, e também subsidiando empresas (subsídios incluem 
construir hidrelétricas, telecomunicações e petroleiras para melhorar o sistema). 
Nesta orientação, o Estado de Bem-Estar intervém na economia e na sociedade 
com o fim de estimular o desenvolvimento e proporcionar, com mecanismos 
reguladores e de seguridade social, condições de vida mínimas à grande maioria da 
população (CRUZ, 2001). 
O surgimento do Estado de Bem-Estar social pressupôs a garantia de 
materializar direitos como a vida, a saúde e a alimentação. A partir deste momento, 
o caráter assistencial e de caridade começa a desaparecer e os benefícios 
começam a serem percebidos como direitos da cidadania. Mas, neste período, estes 
direitos ainda eram considerados como dádivas provenientes de um Estado bom 
(FREIRE Jr, 2005). 
Batista et al. (2008) corroboram ao afirmarem que as políticas promovidas 
pelos Estados de Bem-Estar Social no pós-guerra levaram a uma melhoria 
considerável das condições de vida e de trabalho, contribuindo para o aumento 
progressivo da expectativa de vida de suas populações. 
Demodo geral, as políticas públicas são atravessadas pelos campos da 
Economia, Administração, do Direito e das Ciências Sociais. Elas se traduzem em 
políticas econômicas, políticas externas (relações exteriores), políticas 
administrativas e outras tantas, sempre com referência nas ações do Estado. 
 
 
7 
Em se tratando das políticas públicas sociais, estas são as que mais se 
aproximam da vida cotidiana, as quais estão comumente organizadas em políticas 
públicas setoriais (como por exemplo, saúde, educação, saneamento básico, 
transporte, segurança etc.). 
As políticas públicas são “programas de ação governamental visando a 
coordenar os meios à disposição do estado e as atividades privadas, para a 
realização de objetivos relevantes e politicamente determinados” (BUCCI, 2002, p. 
241). 
“Políticas públicas são os meios necessários para a efetivação dos direitos 
fundamentais, uma vez que pouco vale o mero reconhecimento formal de direitos se 
ele não vem acompanhado de instrumentos para efetivá-los” (FREIRE JR., 2005, p. 
48). 
Anote aí! 
As políticas públicas não devem ser consideradas como a solidariedade ou 
dádivas de um estado bom em prol do bem-estar de toda população, por meio de 
um discurso caridoso e evasivo. Estas políticas não podem ser estruturadas apenas 
como meios de promoção política e discurso eleitoreiro. Devem ser formuladas e 
implementadas segundo as necessidades reais da população! 
Definições simples para políticas públicas: 
Lynn (1980): conjunto de ações do governo. 
Dye (1984): qualquer coisa que o governo opte por fazer ou por não fazer. 
Peters (1986): soma de todas as atividades desenvolvidas por um governo, 
direta ou indiretamente (PASSADOR, 2018). 
 
 
O ciclo das políticas públicas 
 
Que há uma demanda gigantesca por diversas políticas públicas que 
solucionem a grande cesta de problemas sociais, é fato. Por outro lado, sabemos 
 
 
8 
que os recursos não são infinitos. Desse modo, a gestão das políticas públicas 
depende fortemente, entre outras coisas, da capacidade técnica dos(as) 
servidores(as) públicos(as) e do orçamento público. 
Pois bem, fazendo um gancho com a última anotação acima, compreender o 
que são políticas públicas também implica no entendimento do processo de 
elaboração e execução das mesmas. De forma didática, é possível compreender o 
desenvolvimento das políticas públicas por meio do que chamamos “Ciclo de 
políticas públicas” – um esquema de visualização que organiza as fases envolvidas 
nesse processo. 
 
 
Figura 1 – Ciclo das Políticas Públicas 
 
Identificação do problema: 
Podemos entender problema como a discrepância entre o status quo e uma 
situação ideal. 
Por sua vez, um problema político seria a diferença entre o que se gostaria 
que fosse e o que é a realidade pública. 
Assim, do olhar técnico-administrativo da gestão pública em conjunção com 
as demandas sociais que os problemas são identificados. 
 
 
9 
 
Formação da agenda 
Nessa etapa forma-se uma agenda de itens que precisam ser trabalhados 
com urgência e prioridade pelo governo; 
Agenda é um conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas 
ligadas a ele concentram sua atenção num determinado momento (KINGDOM, 2003 
apud PASSADOR, 2018). 
A agenda por ser formal, política ou mesmo da mídia. 
Agenda formal é uma agenda institucional, que elenca problemas que o 
governo decidiu enfrentar. 
Na agenda política teremos os problemas considerados relevantes pela 
comunidade política. 
A agenda da mídia agrega a agenda dos meios de comunicação ou sofre 
influência das duas citadas acima. 
 
Formulação das alternativas e tomada de decisão 
A formulação de alternativas é fundamental para que os gestores identifiquem 
soluções possíveis. 
Nesta etapa acontece a tomada a decisão de qual a solução mais viável. 
Na formulação vamos elaborar os programas, métodos, estratégias ou ações 
que alcançarão os objetivos estabelecidos. 
Os objetivos de uma política pública, são os resultados esperados por 
políticos, analistas (e outros atores) para uma política pública. 
 
 
 
10 
Implementação 
Fase na qual são implementadas, ou seja, colocadas em prática as políticas 
formuladas, sempre observando o planejamento e organização dos recursos 
humanos e materiais utilizados para operacionalizar a política pública pensada. 
 
Avaliação 
É importantíssimo que haja avaliação e monitoramento constante por parte 
dos gestores públicos e da sociedade civil. Só assim é possível observar se a 
política pública em questão conseguiu ser eficiente, eficaz e efetiva em relação ao 
problema identificado. 
 
Anote aí! 
O ciclo das políticas é que um processo que leva em conta: 
a) A participação de todos os atores públicos e privados na elaboração das 
políticas públicas, ou seja, governantes, políticos, trabalhadores e empresas; 
b) O poder que esses atores possuem e o que podem fazer com ele; 
c) O momento atual do país no aspecto social (problemas, limitações e 
oportunidades); 
d) Organização de ideias e ações. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 
Políticas públicas em saúde 
Desde a década de 1930, a questão social vem sendo uma bandeira 
levantada por diversos setores da sociedade e por vários motivos. Naqueles tempos, 
principalmente devido à necessidade da qualificação da força de trabalho e o 
desenvolvimento econômico correspondentes ao processo de industrialização que 
se instaurava no país. 
As políticas sociais iniciadas a partir da década de 1930 destinaram-se então 
a permitir alcançar, concomitantemente, os objetivos de regulação dos conflitos 
surgidos do novo processo de desenvolvimento econômico e social do país e de 
legitimação política do Governo. Para compreendermos como isso se tornou 
possível, faz-se mister relacionarmos os novos serviços sociais realizados pelo 
poder público às emergentes necessidades de reprodução e qualificação da força de 
trabalho nacional. 
Vamos tomar como ponto de partida para analisar as políticas públicas 
direcionadas para saúde, meados dos anos 50 do século XX quando os indicadores 
de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando se iniciou o processo 
de implementação. Assim, ao longo desses setenta anos, dentre outros elementos, 
encontramos que a esperança de vida média do brasileiro aumentou 
consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil diminuiu quase quatro vezes, o 
que, de acordo com Médici (2007), nos mostra mudanças consideráveis em termos 
de promoção de saúde, entretanto, há que se ressaltar que infelizmente essas 
constatações não querem dizer que todos participam ou se beneficiam dela. 
Segundo o Ministério da Saúde (BRASIL, 2001), as linhas de atuação devem 
proporcionar à população condições e requisitos necessários para melhorar e 
exercer controle sobre sua saúde, envolvendo a paz, a educação, a moradia, o 
alimento, a renda, um ecossistema estável, justiça social e equidade. 
No entanto, como apontam Teixeira, Paim e VilasBôas (1998), o movimento 
de promoção da saúde no país é indissociável do processo de reorientação das 
políticas de saúde na década de 90 e de seus múltiplos desdobramentos 
institucionais e políticos. As Normas Operacionais Básicas (NOBs), a partir de 1991, 
estruturaram e aprofundaram o processo de descentralização do Sistema Único de 
 
 
12 
Saúde (SUS) e reorientaram o modelo assistencial, favorecendo a ampliação do 
acesso aos serviços de saúde, a participação da população e a melhoria do fluxo de 
recursos financeiros destinados à saúde entre a união, estado e municípios. 
A implementação do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), 
do Programa de Saúde da Família (PSF) e a criação da Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária (ANVISA) foram, igualmente, iniciativas que pavimentaram a 
trajetória da promoção da saúde. Neste sentido, pode-se dizer que a Política de 
Promoção da Saúde agregou aos princípios norteadoresdo Sistema Único de 
Saúde (SUS), propostas que reconhecem a necessidade de transformar o perfil de 
intervenção e que aprofundam a análise da interdependência entre problemas 
sociais e de saúde. 
Nessa direção, as políticas de saúde pública assumem um papel de extrema 
importância, enquanto estratégias governamentais, capazes de criar condições 
sanitárias favoráveis, visando preservar a saúde dos membros de uma sociedade, 
principalmente para os segmentos sociais menos favorecidos economicamente. 
Segundo Lucchese (2004), nesse processo foram ainda intensamente valorizados o 
potencial individual e comunitário para participar das escolhas e decisões públicas 
sobre a política de saúde. 
A municipalização da Saúde no Brasil, nosso ponto de chegada, é fruto de um 
longo processo, surgindo na década de 1950, pautada pelas concepções do 
chamado “sanitarismo desenvolvimentista”, mas que se desenvolveu somente na 
década de 1970, em cidade como Londrina (PR), Campinas (SP) e Niterói (RJ), com 
experiências de formulação de políticas locais de saúde e de organização de redes 
municipais baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela Conferência 
de Alma Ata/OMS e da medicina comunitária. 
De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal forma 
de prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento clínico 
individual, com privilégio da atenção hospitalar e especializada, estando ausente 
qualquer medida de saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de 
doenças, que por sua vez, eram executadas em serviços de saúde pública, 
organizados em estrutura governamental diversa e com aporte financeiro 
extremamente reduzido. 
 
 
13 
Os serviços de saúde pública de responsabilidade do Ministério da Saúde e 
das Secretarias Estaduais de Saúde, cuidavam basicamente das doenças 
infecciosas de caráter endêmico e epidêmico, com alguma ênfase na educação em 
saúde. A assistência médica nesses serviços era completamente subordinada ao 
enfoque coletivo, sendo oferecida com o objetivo de controlar a 
incidência/prevalência das doenças infecciosas, em detrimento da demanda 
espontânea por assistência médica individual. 
Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de 70 e o 
endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade da década, o 
modelo previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise financeira, que foi o 
primeiro passo para a descentralização. 
Até a década de 1980, o sistema de saúde era centralizador e em 1987, 
inicia-se a criação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS) - 
primeiro movimento na direção da descentralização e hierarquização. Na 
Constituição Federal de 1988 foram estabelecidos os princípios de universalização 
do direito à saúde e ao atendimento médico gratuito como deveres do Estado. 
Em 1990, foi criado o Conselho Nacional de Saúde e instituída a Lei 8.080 
que dispõe sobre a criação do Serviço Único de Saúde (SUS) e estabelece o 
conjunto de ações que devem ser seguidas por instituições públicas, federais, 
estaduais e municipais, bem como a Conferência e o Conselho de Saúde 
regulamentaram a participação da comunidade na gestão do SUS através da Lei n. 
8142. 
De acordo com Brasil (2002), a nossa Constituição Federal (1988) 
estabeleceu em seu artigo 196 que a saúde é “direito de todos e dever do Estado, 
garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de 
doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos 
serviços para sua promoção, proteção e recuperação”, o que vem ampliar o conceito 
de saúde firmado na Declaração Universal dos Direitos Humanos. 
Essa ampliação é um resultado de vários fatores determinantes e 
condicionantes como alimentação, moradia, saneamento básico, meio ambiente, 
trabalho, renda, educação, transporte, lazer, acesso a bens e serviços essenciais. 
 
 
14 
Por isso, as gestões municipais do SUS – em articulação com as demais 
esferas de governo – devem desenvolver ações conjuntas com outros setores 
governamentais, como meio ambiente, educação, urbanismo, entre outros, que 
possam contribuir, direta ou indiretamente, para a promoção de melhores condições 
de vida e da saúde para a população. 
Embora já tenhamos discorrido sobre conceitos e definições para as Políticas 
Públicas, é importante frisar que são as decisões de um governo em diversas áreas 
que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. São os atos que o governo faz 
ou deixa de fazer e os efeitos que tais ações ou a ausência destas provocam na 
sociedade. 
Enfim, políticas públicas são diretrizes tomadas que visam a resolução de 
problemas ligados à sociedade como um todo, englobando saúde, educação, 
segurança e tudo mais que se refere ao bem-estar do povo. 
Ao contrário de uma decisão política, uma política pública envolve muito mais 
que uma vontade ou uma decisão, propriamente dita. Ela requer diversas ações 
estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Portanto, é 
necessário que sejam expressas, manifestas e se traduzam em recursos no 
Orçamento. Só a intenção não é suficiente, é preciso vinculá-las aos recursos. 
Em termos de saúde, é o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados 
por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da administração 
direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público. Consiste de um 
conjunto normativo, institucional e técnico que materializa a grande política de saúde 
desenhada para o país a partir da Constituição de 1988. 
Embora integrando o campo das ações sociais, orientadas para melhoria das 
condições de saúde da população e dos ambientes naturais, social e do trabalho, 
especificamente em relação a política pública para saúde, podemos dizer que ela 
organiza as funções públicas governamentais, através da promoção, proteção e 
recuperação da saúde dos cidadãos e da coletividade. 
De acordo com Lucchese (2004), as políticas públicas no Brasil se orientam 
pelos princípios da universalidade e equidade no acesso às ações e serviços e pelas 
diretrizes de descentralização da gestão, de integralidade do atendimento e de 
 
 
15 
participação da comunidade, na organização de um sistema único de saúde no 
território nacional. 
Uma vez que elas se materializam através de ações concretas envolvendo 
sujeitos e atividades institucionais, em determinado contexto e condicionando 
resultados, elas precisam de acompanhamento e avaliação permanentes. 
Eis que chegamos aos programas! 
 
Programas para políticas públicas de saúde 
 
As políticas públicas acontecem através dos programas, definido no glossário 
temático referente ao sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das 
Ações em Saúde, lançado pelo Ministério da Saúde em 2006, como: 
 
Instrumento de organização da ação governamental com vistas ao 
enfrentamento de um problema e à concretização dos objetivos pretendidos, 
sendo mensurado por indicadores. Nota: articula um conjunto coerente de 
ações (orçamentárias e não-orçamentárias), necessárias e suficientes para 
enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar as causas identificadas, 
como também aproveitar as oportunidades existentes. Resumidamente, são 
ações permanentes para atingir objetivos precisos. 
 
O programa: 
a) Representa o elo de ligação e integração entre o planejamento e o orçamento 
público (funções/ subfunções do planejamento x programas do orçamento) 
(PISCITELLI et al, 2004). 
b) Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum 
preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no Plano 
Plurianual (PPA), visando à solução de um problema ou o atendimento de 
uma necessidade ou demanda da sociedade. 
 
 
 
16 
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria 
de programação denominada operações especiais. 
 
Atividade 
Atividadeé um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo 
e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de 
governo. 
 
Projeto 
Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam num período 
limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o 
aperfeiçoamento da ação de governo. 
 
Operação Especial 
Operação Especial são ações que não contribuem para a manutenção das 
ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação 
direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento 
da função “Encargos Especiais”. Porém, um grupo importante de ações com a 
natureza de operações especiais quando associadas a programas finalísticos podem 
apresentar produtos associados. 
De acordo com Piscitelli et al (2004), toda a ação finalística do Governo 
Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução dos 
objetivos estratégicos definidos para o período no PPA. A ação finalística é a que 
proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade. 
São 3 (três) os tipos de programas previstos: 
 Programas Finalísticos: são programas que resultam em bens e serviços 
ofertados diretamente à sociedade. O indicador quantifica a situação que o 
 
 
17 
programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações 
sobre o público alvo; 
 Programas de Gestão de Políticas Públicas: os Programas de Gestão de 
Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão 
compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, 
sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, 
supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As atividades 
deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial; 
 Programas de Serviços ao Estado: Programas de Serviços ao Estado são os 
que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por 
instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são 
denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades orçamentárias e 
unidade responsável pelo programa. 
Uma vez que temos os conceitos relativos a políticas públicas e programas, 
vamos para os objetivos primordiais das políticas públicas voltadas para a saúde. 
 
Objetivos das políticas públicas em saúde 
 
Evidentemente que os objetivos e atribuições das políticas públicas em saúde 
se concentram no Sistema Único de Saúde (SUS). São eles: 
a) Identificar e divulgar os fatores condicionantes e determinantes da saúde; 
b) Fornecer assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, 
proteção e recuperação da saúde com a realização integrada das ações 
assistenciais e das atividades preventivas; 
c) Executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica; 
d) Executar ações visando a saúde do trabalhador; 
e) Participar na formulação da política e na execução de ações de saneamento 
básico; 
f) Participar da formulação da política de recursos humanos para a saúde; 
 
 
18 
g) Realizar atividades de vigilância nutricional e de orientação alimentar; 
h) Participar das ações direcionadas ao meio ambiente; 
i) Formular políticas referentes a medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação 
na sua produção; 
j) Controlar e fiscalizar os serviços, produtos e substâncias de interesse para a 
saúde; 
k) Fiscalizar e inspecionar alimentos, água e bebidas para consumo humano; 
l) Participar no controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos e 
radioativos; 
m) Incrementar o desenvolvimento científico e tecnológico na área da saúde; 
n) Formular e executar a política de sangue e de seus derivados (POLIGNANO, 
2008). 
 
Funções essenciais da saúde pública 
 
São funções essenciais da saúde pública 
a) Prevenção e controle de doenças, elaborando estratégias de vacinação; 
b) Vigilância epidemiológica sobre grupos e fatores de riscos; 
c) Monitoramento de situação de saúde; 
d) Avaliação de eficácia/efetividade de serviços de saúde; 
e) Regulação e fiscalização estabelecendo padrões de qualidade; 
f) Planejamento; 
g) Pesquisa e desenvolvimento tecnológico; e por fim; 
h) Desenvolvimento de recursos humanos – capacitando epidemiologistas de 
campo (LUCCHESE, 2004). 
 
 
19 
 
O objetivo é fazer cumprir os preceitos constitucionais que estão no artigo 196 
(BARROS; PIOLA; VIANNA, 1996). 
 
O Sistema Único de Saúde (SUS) 
 
O Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado pela Lei n. 8.080, de 19 de 
setembro de 1990, também chamada de “Lei Orgânica da Saúde”, sendo a tradução 
prática do princípio constitucional da saúde como direito de todos e dever do Estado 
e estabelece, no seu artigo 7º, que: 
As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou 
conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS) são desenvolvidos de 
acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo 
ainda aos seguintes princípios: 
I - Universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de 
assistência; 
II - Integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e 
contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, 
exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema; 
III - Preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade 
física e moral; 
IV - Igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de 
qualquer espécie; 
V - Direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde; 
VI - Divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a 
sua utilização pelo usuário; 
VII - Utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a 
alocação de recursos e a orientação programática; 
 
 
20 
VIII - Participação da comunidade; 
IX - Descentralização político-administrativa, com direção única em cada 
esfera de governo: a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios; 
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; 
X - Integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e 
saneamento básico; 
XI - Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de 
serviços de assistência à saúde da população; 
XII - Capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; 
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de 
meios para fins idênticos; 
XIV – organização de atendimento público específico e especializado para 
mulheres e vítimas de violência doméstica em geral, que garanta, entre outros, 
atendimento, acompanhamento psicológico e cirurgias plásticas reparadoras, em 
conformidade com a Lei nº 12.845, de 1º de agosto de 2013 (Redação dada pela Lei 
nº 13.427, de 2017). 
As diretrizes do SUS são, portanto, o conjunto de recomendações técnicas e 
organizacionais voltadas para problemas específicos, produzidas pelo Ministério da 
Saúde, com o concurso de especialistas de reconhecido saber na área de atuação, 
de abrangência nacional, e que funcionam como orientadores da configuração geral 
do sistema em todo o território nacional, respeitadas as especificidades de cada 
unidade federativa e de cada município. 
 
Diretrizes do SUS 
Entre as principais diretrizes, podemos lembrar: 
 Diretrizes para a Atenção Psicossocial: Portaria MS/GM n. 678, de 30/3/2006. 
 Diretrizes nacionais para o saneamento básico: Lei n. 11.445, de 05/01/2007. 
 
 
21 
 Diretrizes Nacionais para a Atenção à Saúde das Pessoas Ostomizadas 
(instituídas pela Portaria MS/SAS n. 400, de 16/11/2009). Diretrizes da Política Nacional de Saúde Bucal, 2004. 
 Diretrizes para execução e financiamento das ações de Vigilância em Saúde 
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Portaria n. 3.252/2009. 
 Diretrizes para a Programação Pactuada e Integrada da Assistência à Saúde. 
 Diretrizes para a Implantação de Complexos Reguladores. 
 Diretrizes para a implementação do Programa de Formação de Profissionais 
de Nível Médio para a Saúde (PROFAPS). Portaria n. 3.189/2009. 
 Diretrizes para Implementação do Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas, 
2006. 
 Diretrizes para o controle da sífilis congênita: manual de bolso, 2006. 
 Diretrizes para o fortalecimento para as ações de adesão ao tratamento para 
as pessoas que vivem com HIV e AIDS. 
 Diretrizes para Vigilância, Atenção e Controle da Hanseníase (Portaria 
MS/GM n. 3.125, de 07/10/10). 
 Estratégia Nacional de Avaliação, Monitoramento, Supervisão e Apoio 
Técnico aos Centros de Atenção Psicossocial. 
 Pacto Nacional: Um mundo pela criança e o adolescente do semiárido, 2005. 
 Pacto Nacional pela Redução Mortalidade Materna e Neonatal, 2007. 
 Lei n. 11.445, de 05/01/2007. Estabelece diretrizes nacionais para o 
saneamento básico. 
As diretrizes apontadas como exemplo, apesar de parecerem uma coisa 
técnica demais, acabam tendo bastante influência no modo como os sistemas 
municipais de saúde são organizados, até mesmo porque, de uma maneira geral, 
elas são acompanhadas de recursos financeiros para a sua execução. O SUS é a 
expressão mais acabada do esforço do nosso país de garantir o acesso universal de 
 
 
22 
seus cidadãos aos cuidados em saúde que necessitam para ter uma vida mais 
longa, produtiva e feliz. 
Embora saibamos que os bons indicadores de saúde dependem de um 
conjunto de políticas econômicas e sociais mais amplas (emprego, moradia, 
saneamento, boa alimentação, educação, segurança etc.), é inquestionável a 
importância de uma política de saúde que, para além da universalidade, garanta a 
equidade, a integralidade e a qualidade do cuidado em saúde prestado aos seus 
cidadãos. Todos os investimentos e esforços visando à implantação da Estratégia 
Saúde da Família (ESF) do nosso país só podem ser entendidos no contexto da 
consolidação do SUS e da extensão dos seus benefícios para milhões de brasileiros 
(REIS; ARAÚJO; CECÍLIO, 2012). 
 
Anote aí! 
Os sistemas de saúde talvez sejam, dentre os sistemas sociais, os de maior 
complexidade relativa, devido à necessidade de operar em meio a uma 
multiplicidade de objetivos, entre os quais: a equidade, a eficiência, a eficácia, a 
qualidade da assistência e a satisfação do usuário. 
 A equidade, visando à redução das desigualdades nas condições de saúde e 
de acesso a serviços dos diferentes grupos populacionais; 
 A eficácia expressa na capacidade dos sistemas de saúde para atingir seus 
objetivos, seja em produtos ou resultados; 
 A eficiência significando a relação favorável entre os resultados obtidos e os 
recursos alocados; 
 A qualidade como o recebimento pelo usuário de atenção oportuna, eficaz, 
segura e em condições materiais e éticas adequadas; e, por fim, 
 A satisfação, traduzida na percepção dos usuários de como os serviços 
atendem às suas demandas e o grau em que acolhem sua participação 
efetiva no controle público/social (MENDES, 1998). 
 
 
 
23 
Os serviços de saúde possuem três funções básicas: 
1. cuidar da doença; 
2. prevenir a doença; 
3. promover a saúde, através da fiscalização de ambientes propícios ao 
surgimento de doenças e das mais diversas campanhas de conscientização 
da população. 
 
Quanto a atenção básica, esta caracteriza-se por: 
um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que 
abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o 
diagnóstico, o tratamento, a reabilitação e a manutenção da saúde. É desenvolvida 
por meio do exercício de práticas gerenciais e sanitárias, democráticas e 
participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populações de territórios 
bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitária, considerando a 
dinamicidade existente no território em que vivem essas populações. Utiliza 
tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver os 
problemas de saúde de maior frequência e relevância em seu território. É o contato 
preferencial dos usuários com os sistemas de saúde. Orienta-se pelos princípios da 
universalidade, da acessibilidade e da coordenação do cuidado, do vínculo e 
continuidade, da integralidade, da responsabilização, da humanização, da equidade 
e da participação social (BRASIL, 2007). 
A Atenção Básica considera o sujeito em sua singularidade, na complexidade, 
na integralidade e na inserção sociocultural e busca a promoção de sua saúde, a 
prevenção e tratamento de doenças e a redução de danos ou de sofrimentos que 
possam comprometer suas possibilidades de viver de modo saudável (BRASIL, 
2007). 
Como gestores dos sistemas locais de saúde, os municípios e o Distrito 
Federal, são os responsáveis pelo cumprimento dos princípios da Atenção Básica, 
pela organização e execução das ações em seus territórios. 
 
 
 
24 
 
 
 
Planejamento do financiamento em saúde no Brasil 
 
O financiamento das ações e serviços de saúde é responsabilidade das três 
esferas de governo. 
Nas esferas estaduais e municipais, além dos recursos orçamentários do 
próprio tesouro, há os recursos que são transferidos pela União. O conjunto de 
recursos, portanto, inclui, além dos que provêm do orçamento de cada instância, os 
que provêm de contribuições sociais; que devem ser identificados nos fundos de 
saúde para a execução das ações previstas em vários instrumentos de 
planejamento. 
O novo modelo de financiamento da Atenção Primaria à Saúde (APS) no 
âmbito do Sistema Único de Saúde apresentado na Portaria no. 2.979 de 12 de 
novembro de 2019 e pactuado na Comissão Intergestores Tripartite (CIT), altera a 
lógica de financiamento da APS no Brasil. Entre as principais alterações está a 
extinção do Piso da Atenção Básica (PAB fixo e variável) e a adoção da captação 
ponderada, como critério para a focalização do repasse dos recursos para custeio 
das equipes da Estratégia Saúde da Família (ESF) e equipes multiprofissionais em 
saúde. 
Outra alteração advinda da portaria é a revogação das equipes do Núcleo 
Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica (NASF-AB), que poderá ocasionar 
a desmobilização dessas equipes no território nacional, visto os diferentes 
entendimentos dos gestores municipais sobre o assunto. 
O novo modelo contempla o financiamento da Atenção Primária em quatro 
dimensões: Captação Ponderada, Desempenho, Programas (Incentivo) e 
Provimentos. 
 
 
25 
Considerando que a APS deve ser a ordenadora de um modelo de atenção à 
saúde inter e multiprofissional, comunitária, territorial, com ênfase na participação 
social, tanto para o planejamento, quanto para a implementação das ações; no novo 
modelo, a proposta restringe a APS a serviços biomédicos e limita o conceito de 
integralidade a uma lista de serviços. 
A “Carteira de Serviços da Atenção Primaria à Saúde Brasileira” privilegia o 
cuidado fundamentado em um modelo de consultas individuais para a resolução de 
problemas vinculados a algumas doenças, desviando-se da centralidade do cuidado 
de base territorial, coletivo e interprofissional. Nas equipes que compõem a APS, a 
proposta ministerial exclui o trabalho dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) ao 
não citá-los na Carteira, mencionando somente as categorias profissionais médicas, 
de enfermagem e de odontologia. Além disso, não faz referência aos demais 
profissionais que poderiam integrar as equipes a partir do matriciamento, assim 
como não contempla a valorização de ações que fomentem a integração entre a 
Vigilância em Saúde e a APS. 
O Ministérioda Saúde regulamentou um modelo alternativo chamado Equipe 
de Atenção Primária (EAP), composta apenas por médico e enfermeiro. A Portaria 
2.979 revoga todas as portarias referentes aos Núcleos de Apoio à Saúde da 
Família (NASF) e, portanto, acaba com a indução do Governo Federal para o 
trabalho multiprofissional na APS. Além disso, o estímulo à residência contempla 
apenas a medicina, enfermagem e odontologia. 
A partir de 2020, o cálculo para definição dos recursos financeiros para 
incentivo para ações estratégicas deverá considerar: 
I – as especificidades e prioridades em saúde; 
II – os aspectos estruturais das equipes; e 
III – a produção em ações estratégicas em saúde. 
 
Para conhecimento geral, porém de forma sintética, sobre os instrumentos de 
planejamento do financiamento, vejamos o quadro a seguir: 
 
 
 
26 
 
 
 
Instrumentos de planejamento do financiamento em saúde 
 
FONTE: (CONASS, 2011, p. 99). 
Ainda sobre financiamento no SUS, Albuquerque (2015) destacar a Lei 
Complementar nº 141/2012, que: 
Regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os 
valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; [..] revoga dispositivos das 
Leis nº 8.080/1990 e a 8.689/1993; e dá outras providências. 
 
 
27 
A Lei nº 141/2012 está dividida em cinco capítulos, assim denominados: 1. 
Disposições preliminares 2. Das ações e serviços públicos de saúde 3. Da aplicação 
de recursos em ações e serviços públicos de saúde 4. Da transparência, visibilidade, 
fiscalização, avaliação e controle 5. Disposições finais e transitórias. 
Cabe enfatizar que a Lei não define o percentual da arrecadação da União, 
que será aplicado, anualmente, em saúde. Contudo, explicita, no Art. 6º, que os 
Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, 12% (doze por cento) da 
arrecadação de impostos em ações e serviços públicos de saúde. E no Art. 7º, que 
os municípios aplicarão, anualmente, 15% (quinze por cento) da arrecadação de 
impostos em ações e serviços públicos de saúde. A respectiva Lei não apresenta 
incompatibilidades/incoerências com o Decreto nº 7.508/2011 (ALBUQUERQUE, 
2015). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
28 
 
 
 
Referências 
ALBUQUERQUE, M. I. N. de. Uma revisão sobre as políticas públicas de saúde 
no Brasil. Recife, 2015. Disponível em 
https://ares.unasus.gov.br/acervo/html/ARES/3333/1/2saud_socie_polit_public_saud
_2016.pdf 
 
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para Discussão n.401 Brasília: fevereiro, 1996. 
 
BATISTA, A. S. et al. Envelhecimento e dependência: desafios para a organização 
da proteção social. Brasília: MPS/SPPS, 2008. (Coleção Previdência Social, v. 28). 
 
BRASIL. Constituição Federal. 1988. 
 
BRASIL. Lei nº 8.080 de 19 de Setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para 
a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento 
dos serviços correspondentes e dá outras providências. 
 
BRASIL. Ministério da Saúde. Gestão Municipal de Saúde: leis, normas e portarias 
atuais. Rio de Janeiro: Brasil, Ministério da Saúde, 2001. 
 
BRASIL. Ministério da Saúde. Glossário temático: Sistema de Planejamento, 
Monitoramento e Avaliação das Ações em Saúde (Sisplam). Brasília: Editora do 
Ministério da Saúde, 2006 (Série A. Normas e Manuais Técnicos). 
 
 
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Atenção Básica. Política Nacional de Atenção Básica. 4 ed. Brasília: Ministério da 
Saúde, 2007. (Série E. Legislação de Saúde). 
 
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2002. 
 
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Ed. Diploma Legal, 2001. 
 
FREIRE JUNIOR, A. B. O controle judicial de políticas públicas. São Paulo: 
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nível local. São Paulo, Hucitec, 1998. 
 
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