Prevenção e Detecção de Cartéis em Licitações

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Logísticas e Compras Públicas
Prevenção e Detecção de 
Cartéis em Licitações
Enap, 2023
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO
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Sumário
Módulo 1 – Concorrência e Cartéis em Licitações
Unidade 1: Qual o papel da concorrência? ........................................................... 6
1.1 Importância da concorrência .................................................................................... 6
1.2 Benefícios da concorrência na prática ................................................................... 10
Unidade 2: Cartéis em licitações .......................................................................... 12
2.1 Conceito de cartel ..................................................................................................... 12
2.2 Cartel na legislação brasileira ................................................................................. 15
2.3 Diferença entre cartel, fraude e corrupção ........................................................... 19
2.4 O custo dos cartéis em licitações ........................................................................... 26
2.5 Circunstâncias que facilitam a formação dos cartéis .......................................... 28
2.6 Principais estratégias de cartéis ............................................................................. 31
Unidade 3: Conselho Administrativo de Defesa Econômica — Cade ...............39
3.1 O papel do Cade nos âmbitos federal, estadual e municipal ............................. 39
3.2 Atuação do Cade no combate a cartéis ................................................................. 39
3.3 Números do Cade..................................................................................................... 41
Referências ............................................................................................................ 43
Módulo 2 – Identificação e Denúncia de Cartéis em Licitações
Unidade 1: Agentes de contratação e o combate a cartéis em licitação ........44
1.1 O papel dos agentes de contratação no combate a cartéis ................................ 44
1.2 A prevenção de cartéis em licitações ..................................................................... 44
Unidade 2: Identificação de cartéis em licitações .............................................48
2.1 Detecção de cartéis .................................................................................................. 48
2.2 Sinais de alerta: mercado e fornecedores ............................................................. 56
2.3 Sinais de alerta: documentação de habilitação e propostas comerciais .......... 60
2.4 Sinais de alerta: comportamentos suspeitos das empresas .............................. 65
2.5 Sinais de alerta: padrões suspeitos nos resultados das licitações ..................... 68
Unidade 3: Denúncia de cartéis em licitações .................................................... 73
3.1 Processo de denúncia de possíveis cartéis ........................................................... 73
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Unidade 4: Unidades de inteligência na identificação de cartéis em 
licitações ................................................................................................................. 74
4.1 Projeto Cérebro ........................................................................................................ 74
Referências ............................................................................................................ 78
Módulo 3 – Prevenção a Cartéis em Licitações 79
Unidade 1: Medidas para prevenção a cartéis em licitações ...........................79
1.1 Auxílio na prevenção de cartéis .............................................................................. 79
1.2 Compras estratégicas .............................................................................................. 79
1.3 Fortalecimento do papel dos agentes de compras públicas .............................. 81
1.4 Conhecimento do mercado ..................................................................................... 83
1.5 Otimização da participação de empresas ............................................................. 86
1.6 Definição de regras claras, mas não previsíveis ................................................... 89
1.7 Redução das chances de comunicação entre licitantes ...................................... 90
1.8 Uso estratégico da transparência ........................................................................... 92
1.9 Definição do melhor desenho ou critério de contratação: 
recomendações para desenho de editais.................................................................... 95
Referência ............................................................................................................... 96
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Apresentação
O curso Prevenção e Detecção de Cartéis em Licitações foi desenvolvido pela 
Enap, em parceria com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em 
2023.
O conteúdo foi estruturado em 3 módulos, a saber:
• Módulo 1: Concorrência e cartéis em licitações
• Módulo 2: Identificação e denúncia de cartéis em licitações
• Módulo 3: Prevenção a cartéis em licitações
O objetivo deste curso é apoiar estruturas de compras de todos os órgãos públicos 
para prevenção, identificação e reação diante de indícios de cartéis em licitações.
Antes de alcançar o objetivo geral, habilidades anteriores precisam ser 
adquiridasgradativamente. Por esse motivo, os objetivos específicos descritos 
abaixo também devem ser atingidos ao longo do curso!
Ao final deste curso, espera-se que você seja capaz de:
• Conhecer a importância da concorrência em licitações.
• Reconhecer as noções básicas sobre cartéis em licitações.
• Reconhecer o papel e a atuação do Cade como unidade de combate a 
cartéis que atua em âmbito nacional.
• Reconhecer o papel dos agentes de contratação no combate a cartéis 
em licitações.
• Conhecer os sinais de alerta para cartéis em licitações.
• Estruturar as etapas de denúncia de possíveis cartéis em licitações.
• Reconhecer a importância de uma unidade de inteligência na identificação 
de cartéis em licitações.
• Reconhecer medidas para o aprimoramento dos processos de aquisição 
para a prevenção de cartéis em licitações.
Bons estudos!
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 Módulo
1 Concorrência e Cartéis em 
Licitações
Unidade 1: Qual o papel da concorrência?
Conhecer a importância da concorrência em licitações.
1.1 Importância da concorrência
O controle do poder econômico, além de ser um 
dos instrumentos mais efetivos da tutela dos 
consumidores, é, na verdade, um dos principais pilares 
de qualquer democracia. Assim, trata-se de discussão 
que diz respeito a todos os cidadãos e, exatamente por 
isso, precisa ser ampliada, compreendida e submetida 
ao amplo escrutínio social, já que os efeitos da política 
antitruste são sentidos diariamente na vida cotidiana 
de todos. 
(Frazão, Ana. Direito da concorrência e democracia: o que um tem a ver com o outro? 
Disponível em: http://professoraanafrazao.com.br/files/publicacoes/2018-03-07-
Direito_da_concorrencia_e_democracia_o_que_um_tem_a_ver_com_o_outro.pdf )
Concorrência: definição e importância 
A concorrência pode ser definida como o processo de rivalidade entre os agentes 
de mercado. É a livre ação das forças de mercado com o objetivo de garantir que 
os limitados recursos da sociedade sejam usados da forma mais eficiente possível, 
maximizando o bem-estarsocial. 
http://professoraanafrazao.com.br/files/publicacoes/2018-03-07-Direito_da_concorrencia_e_democracia_o_que_um_tem_a_ver_com_o_outro.pdf
http://professoraanafrazao.com.br/files/publicacoes/2018-03-07-Direito_da_concorrencia_e_democracia_o_que_um_tem_a_ver_com_o_outro.pdf
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Quanto menor a diferença entre o preço praticado pelo produtor e seu custo 
marginal, mais próximo estará determinado mercado do estado de concorrência 
perfeita. No limite, em um mercado perfeitamente competitivo, o preço é fixado no 
ponto em que se iguala ao custo marginal de produção, ou seja, os preços cobrados 
dos consumidores são apenas aqueles necessários à remuneração do capital 
empregado na produção — nada mais, nada menos. 
Em economia e finanças, o custo marginal é a mudança no custo 
total de produção necessária para a produção de mais uma 
unidade do produto. 
O estado de concorrência perfeita ocorre quando há um grande 
número de fornecedores e de consumidores, de forma que 
empresas e consumidores não conseguem influenciar o mercado 
de maneira individual. Considerado por muitos economistas 
como um modelo ideal, ou seja, não existe na realidade.
Cinco são os pressupostos para a existência de um mercado perfeitamente 
competitivo: 
1. Inexistência de informação assimétrica entre consumidores e produtores: 
consumidores e produtores possuem o mesmo nível de informação 
sobre o produto ou serviço. 
2. Inexistência de economias de escala a longo prazo: inexistem vantagens 
operacionais em se produzir um produto em maior escala que justifiquem 
a concentração da produção em poucos produtores. 
3. Maximização de sua própria utilidade pelos consumidores e de seu 
próprio lucro pelos produtores: os agentes agem racionalmente – os 
consumidores maximizam sua satisfação e os produtores maximizam 
seu lucro. 
4. Atuação de produtores como tomadores de preço: os produtores não 
são capazes de influenciar os preços de mercado; o que determina o 
preço do produto ou serviço são as condições de oferta e demanda. 
5. Preços correspondentes ao custo marginal de produção: a empresa 
escolhe produzir a quantidade em que o preço é igual ao custo marginal.
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No mundo real, fora dos livros-texto de economia, é virtualmente impossível 
presenciar um mercado perfeitamente competitivo. Em vista disso, costuma-se 
fazer referência ao conceito de “concorrência viável”, uma estrutura de mercado na 
qual a concorrência, apesar de ser imperfeita, é suficiente para assegurar um nível 
satisfatório de eficiência. 
Podemos dizer que a concorrência é importante pelo menos por 4 fatores:
1. A concorrência fortalece a busca das empresas por inovação, uma vez 
que empresas mais inovadoras ganham diferencial de mercado e 
conseguem competir melhor com suas concorrentes. A inovação, por 
sua vez, é considerada por muitos estudiosos como um dos componentes 
essenciais para o desenvolvimento de qualquer economia.
2. Quanto mais concorrência, mais opções de escolha se apresentarão aos 
consumidores e ao poder público na aquisição de qualquer bem ou 
serviço.
3. Mais concorrência implica propostas mais vantajosas: melhor preço e 
mais qualidade na oferta de bens e serviços.
4. O melhor preço advindo da concorrência permite ganho em 
economicidade para o poder público; trata-se da racionalização dos 
recursos públicos, que podem ser mais bem aproveitados em benefício 
do cidadão.
Advocacia da concorrência (advocacy)
O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), conforme prevê o artigo 3º 
da Lei 12.529/2011, inclui o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) 
e a Subsecretaria de Regulação e Concorrência, anteriormente conhecida como 
Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae). Essa última pertencente à 
Secretaria de Reformas Econômicas, do Ministério da Fazenda. O SBDC constitui 
o conjunto de órgãos governamentais responsáveis pela promoção da Defesa da 
Concorrência no Brasil. 
O Cade possui responsabilidades como analisar e aprovar, ou não, os atos de 
concentração econômica, investigar condutas prejudiciais à livre concorrência 
e, quando necessário, aplicar punições aos infratores, e disseminar a cultura da 
livre concorrência. Já a Subsecretaria de Regulação e Concorrência, pertencente à 
estrutura da Secretaria de Reformas Econômicas, é responsável pela “advocacia da 
concorrência”, atuando junto aos órgãos do governo e a sociedade. 
https://www.gov.br/cade/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/perguntas-gerais-sobre-defesa-da-concorrencia-1
https://www.gov.br/cade/pt-br/acesso-a-informacao/perguntas-frequentes/perguntas-gerais-sobre-defesa-da-concorrencia-1
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Conforme definido pela International Competition Network (ICN), a advocacia da 
concorrência é uma atividade de natureza preventiva e não coercitiva que visa 
promover um ambiente econômico competitivo. 
A International Competition Network (ICN) é uma rede global de defesa 
da concorrência, criada em 2001 e integrada por representantes 
de agências antitruste, advogados e acadêmicos, com a finalidade 
de promover e divulgar entre seus membros as melhores práticas 
contra abusos de poder econômico.
Essa atividade é instrumentalizada por meio de interações com: 
 + Órgãos públicos 
A interação é feita com órgãos públicos que possam estar impondo 
empecilhos à livre concorrência. Conforme os incisos do art. 19 da Lei 
12.529/2011, as ações de advocacy são exemplificadas no setor público. As 
abordagens mais utilizada pela Subsecretaria de Regulação e Concorrência 
incluem emitir pareceres: (i) sobre projetos de lei da Câmara dos Deputados, 
ou do Senado Federal, os quais são destinados à liderança do governo nas 
respectivas Casas e (ii) sobre consultas e audiências públicas das agências 
reguladoras, informando diretamente à agência reguladora os benefícios 
e prejuízos à concorrência que a regulação proposta traria. Além disso, a 
Subsecretaria de Regulação e Concorrência também tem realizado palestras, 
simpósios e cursos destinados aos servidores públicos.
 + Setor produtivo 
A interação com o setor produtivo tem como objetivo esclarecer as condutas 
que possam ser reputadas anticompetitivas, uma vez que a advocacia da 
concorrência junto ao setor produtivo visa conscientizar os empresários que 
atuam em um dado setor e as associações, como sindicatos, a não entrarem 
em acordos que restrinjam a concorrência entre si, ou que prejudiquem 
as condições concorrenciais em outro setor. Em geral, a dificuldade dessa 
advocacy está em convencer os empresários de que não há concorrência 
predatória, mas sim, empresas ineficientes. A advocacia da concorrência no 
setor produtivo visa, ainda, incentivar a criação de programas de instrução 
dos funcionários acerca de regras concorrenciais que devem ser obedecidas 
(programas de compliance). 
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 + Sociedade civil 
A interação com a sociedade civil, incluindo o meio acadêmico, tem o objetivo 
de esclarecer como identificar uma conduta anticompetitiva e se proteger 
de condutas anticompetitivas. A disseminação de material didático nas 
universidades, nos institutos federais e nas redes sociais visa democratizar 
o conhecimento e permitir que consumidores ofendidos reconheçam 
quando há danos ao seu patrimônio ou ao patrimônio público, e saibam 
como denunciar tais infrações. 
O Cade disponibilizou um curso específico intitulado “Compliance 
Concorrencial” na plataforma da Escola Virtual de Governo. Este 
curso é destinado a empresas do setor privado interessadas 
em diminuir os riscos de infrações concorrenciais , estudantes 
e profissionais de compliance, servidores públicos de qualquer 
esfera e Poder, bem como cidadãos em geral. Para mais 
informações, c lique aqui: 
Para saber mais sobre advocacy, leia o artigo “Advocacy: o lobby 
do bem”, escrito por MárcioZeppelini e disponibilizado pelo 
Instituto de Pesquisa Econômica (Ipea) no endereço: www.ipea.
gov.br/acaosocial/article26c3.html?id.article=592 
Você também pode acessar o Guia de Advocacia da Concorrência 
da antiga Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e 
Competitividade (Seae) para saber mais sobre o assunto. 
1.2 Benefícios da concorrência na prática
Aqui apresentaremos casos em que os benefícios da concorrência foram sentidos na 
prática. O primeiro caso refere-se aos leilões de concessão das usinas hidrelétricas 
do Rio Madeira.
http://www.ipea.gov.br/acaosocial/article26c3.html?id.article=592
http://www.ipea.gov.br/acaosocial/article26c3.html?id.article=592
https://www.gov.br/economia/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-e-manuais/defeso/guiaadvocaciaconcorrencia_ascom.pdf
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Fonte: https://www.flickr.com/photos/pacgov/
Ao vislumbrar a ocorrência desses leilões, um potencial licitante fez um acordo de 
exclusividade com fornecedores de turbinas e geradores. Esse acordo garantia que 
apenas ele teria possibilidade de adquirir esses insumos, essenciais para gestão de 
uma usina hidrelétrica.
Após o Cade descobrir esse acordo, foi determinada uma medida preventiva para 
elimiar essa exclusividade, permitindo que outros potenciais licitantes contassem 
com esses fornecedores.
Essa ação resultou em maior concorrência nos leilões de concessão das usinas, 
levando a um lance vencedor significamente menor (R$78,87/MWh) do que o preço 
teto informado pela Administração (R$122,00/MWh). Um deságio de mais de 35%, 
que vai gerar uma economia de aproximadamente R$ 16,4 bilhão ao longo de 30 
anos.
https://www.flickr.com/photos/pacgov/
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Unidade 2: Cartéis em licitações
Reconhecer as noções básicas sobre cartéis em licitações
2.1 Conceito de cartel
Cartel é um acordo explícito ou implícito entre concorrentes para, principalmente, 
estabelecer a fixação de preços ou quotas de produção e divisão de clientes e de 
mercados de atuação. Cartéis são considerados a mais grave lesão à concorrência, 
porque prejudicam seriamente os consumidores ao aumentar preços e restringir a 
oferta, tornando os bens e serviços mais caros ou indisponíveis. 
Ao limitar artificialmente a concorrência, os cartéis também prejudicam a inovação, 
impedindo que novos produtos e processos produtivos surjam no mercado, 
resultando, inclusive, em perda de bem-estar do consumidor e, no longo prazo, de 
competitividade da economia como um todo. 
Segundo estimativas da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento 
Econômico (OCDE), os cartéis geram um sobrepreço estimado em 20% comparado 
ao preço em um mercado competitivo, causando, atualmente, prejuízos de centenas 
de bilhões de reais aos consumidores. 
Dessa forma, os cartéis, por implicarem aumentos de preços e restrição de oferta 
e nenhum benefício econômico compensatório, causam graves prejuízos aos 
consumidores, tornando bens e serviços completamente inacessíveis a alguns e 
desnecessariamente caros para outros.
Da mesma forma, cartéis em licitações públicas geram prejuízos ao Erário, ao impedir 
que a Administração adquira seus produtos e serviços ao menor preço possível e 
com a qualidade esperada. Tais condutas resultam na contratação de produtos e 
serviços em condições mais desvantajosas ou por valores acima dos que seriam 
obtidos em mercados efetivamente competitivos e implicam, ainda, a redução 
da eficiência na aplicação de recursos públicos — fruto dos tributos pagos pelos 
cidadãos e empresas — , já que eles são transferidos para tais agentes, que obtêm 
lucros adicionais resultantes da ausência de competição efetiva nas licitações.
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A mera constatação de preços idênticos não é, isoladamente, indício 
suficiente que aponte a existência de um cartel. São necessários, 
além de dados econômicos, indícios factuais de que há ou houve 
algum tipo de acordo ou coordenação entre os empresários 
do setor para aumentar ou combinar o preço dos produtos ou 
serviços ofertados. Alguns exemplos de provas já utilizadas para 
se caracterizar e punir cartéis foram atas de reuniões, escutas 
telefônicas, mensagens trocadas entre concorrentes, etc. No 
entanto, o Cade tem desenvolvido ferramentas, no âmbito do 
Projeto Cérebro, que permitem a detecção de indícios de cartéis 
a partir de bases de dados, públicas e privadas, de forma a tornar 
mais efetiva a persecução desse tipo de conduta.
O Cartel da Limonada
Para ilustrar os conceitos referentes à definição de cartel, leia a história O Cartel da 
Limonada, da Turma da Mônica.
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Cartel do Aço 
No primeiro caso de condenação de empresas pelo Cade por 
formação de cartel, em 1999, a denúncia contra as empresas 
foi feita pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do 
Ministério da Fazenda (Seae), em 1997. O caso teve início em 
ou julho de 1996, quando dirigentes do Instituto Brasileiro de 
Siderurgia (IBS) e de indústrias produtoras de aço comunicaram 
à Seae, em Brasília, a intenção de reajustar o preço do aço no 
percentual uniforme de 8%, a partir de agosto daquele ano. Após 
a reunião, a Seae alertou as usinas siderúrgicas para o fato de 
que essa ação conjunta poderia ser enquadrada como infração 
contra a ordem econômica. 
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/documentos-da-antiga-lei/cartel-limonada-cade.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/documentos-da-antiga-lei/cartel-limonada-cade.pdf
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A Seae e a Secretaria de Direito Econômico (SDE) – que pertencia 
à pasta do Ministério da Justiça, compunha o Sistema Brasileiro 
de Defesa da Concorrência e foi extinta com a entrada em vigor 
da Lei n. 12.529/2011 – conseguiram provas de que realmente 
havia ocorrido o reajuste em percentual idêntico, como tabelas 
de preços apresentadas aos clientes. 
No julgamento do Processo Administrativo, que ficou conhecido 
como Cartel do Aço, o Cade condenou a Usinas Siderúrgicas de 
Minas Gerais (Usiminas), a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) 
e a Companhia Siderúrgica Paulista (Cosipa). O plenário impôs 
multa equivalente a 1% do faturamento bruto de cada empresa. 
Em valores da época, a CSN foi multada em R$ 22,1 milhões, a 
Usiminas em R$ 16,1 milhões e a Cosipa em R$ 13,1 milhões. A 
CSN recorreu ao Judiciário, mas a condenação imposta pelo Cade 
foi confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (2010) 
e pelo Supremo Tribunal Federal (2022), encerrando a discussão 
judicial.
Cartel dos Uniformes
Trata-se de cartel formado entre empresas fornecedoras de 
uniformes e kits escolares para alunos da rede pública de ensino.
O acordo anticompetitivo operou em diversos estados do Brasil, 
como São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Goiás, entre 2007 
e 2012. As principais provas da investigação foram obtidas por 
meio de uma operação de busca e apreensão, que foi realizada 
na sede das empresas em setembro de 2012.
O Cade entendeu que os envolvidos fixaram preços e ajustaram 
vantagens em licitações. Foi comprovado que os investigados 
dividiram o mercado, inclusive por meio de subcontratações, e 
designaram previamente os vencedores nas licitações. Entre as 
estratégias adotadas pelo grupo, identificou-se a apresentação de 
propostas de cobertura e supressão de propostas nas licitações. 
O Cade condenou, em junho de 2021, seis empresas e 12 pessoas 
físicas. As multas aplicadas chegaram a mais de R$ 97,4 milhões.
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2.2 Cartel na legislação brasileira
No ordenamento jurídico brasileiro,o cartel configura ilícito antitruste, cuja previsão 
encontra-se na Lei n. 12.529/2011 (Lei Brasileira de Defesa da Concorrência) em seu 
artigo 36, §3º, inciso I:
Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, 
os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam 
produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
(...)
§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem 
hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da 
ordem econômica:
I - acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob qualquer 
forma:
a) os preços de bens ou serviços ofertados individualmente;
b) a produção ou a comercialização de uma quantidade restrita ou limitada de 
bens ou a prestação de um número, volume ou frequência restrita ou limitada 
de serviços;
c) a divisão de partes ou segmentos de um mercado atual ou potencial de bens 
ou serviços, mediante, dentre outros, a distribuição de clientes, fornecedores, 
regiões ou períodos;
d) preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública;
De acordo com a legislação (art. 36, §3º, I, ‘”d” da Lei n. 12.529/2011), o cartel em 
licitação é um acordo entre concorrentes para combinar, manipular ou ajustar 
preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública.
No âmbito administrativo, o cartel é investigado por meio de processo administrativo, 
instruído pela Superintendência-Geral do Cade (art. 13, V da Lei 12.529/2011). 
Posteriormente, o cartel é julgado pelo Plenário do Tribunal do Cade (artigo 9º, III da 
Lei n. 12.529/2011), que pode aplicar multas às empresas e pessoas físicas, além de 
outras penalidades previstas na Lei.
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, o cartel é tipificado como infração da ordem econômica pela Lei n. 12.529/2011, 
sujeitando tanto as empresas quanto as pessoas físicas responsáveis a penas como 
multa e proibição de contratar com instituições financeiras oficiais e participar de 
licitação, por prazo não inferior a cinco anos, nos termos dos artigos 37 e 38 da lei.
Quanto às sanções previstas na Lei n. 12.529/2011, tanto pessoas 
jurídicas quanto físicas podem ser objeto de investigação por 
condutas anticompetitivas e sofrer a imposição de penas. Para as 
entidades que exercem atividade empresarial, a multa varia de 
0,1% a 20% do faturamento bruto da empresa ou grupo econômico 
no ramo de atividade empresarial em que ocorreu a infração, no 
ano anterior à instauração do processo. Administradores podem 
ser obrigados a pagar multa em valor equivalente a 1 a 20% da 
multa aplicada à empresa, desde que comprovado dolo ou culpa.
Entidades que não exercem atividade empresarial, como 
sindicatos e associações, e funcionários de empresas, como 
gerentes comerciais, podem ser multados em valores entre R$ 50 
mil e R$ 2 milhões.
Além de sanções pecuniárias, a lei de concorrência prevê 
a imposição de sanções acessórias, de forma individual ou 
cumulativa:
I. A publicação, em meia página e a expensas do infrator, 
em jornal indicado na decisão, de extrato da decisão 
condenatória;
II. A proibição de contratar com instituições financeiras 
oficiais e participar de licitação tendo por objeto 
aquisições, alienações, realização de obras e serviços, 
concessão de serviços públicos, na administração 
pública federal, estadual, municipal e do Distrito 
Federal, bem como em entidades da administração 
indireta, por, no mínimo, 5 (cinco) anos;
III. A inscrição do infrator no Cadastro Nacional de Defesa 
do Consumidor;
IV. A recomendação aos órgãos públicos competentes 
para que seja concedida licença compulsória de 
direito de propriedade intelectual de titularidade do 
infrator, quando a infração estiver relacionada ao uso 
desse direito;
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
V. A recomendação aos órgãos públicos competentes 
para que não seja concedido ao infrator parcelamento 
de tributos federais por ele devidos ou para que sejam 
cancelados, no todo ou em parte, incentivos fiscais ou 
subsídios públicos;
VI. A cisão de sociedade, transferência de controle 
societário, venda de ativos ou cessação parcial de 
atividade;
VII. A proibição de exercer o comércio em nome próprio 
ou como representante de pessoa jurídica, pelo prazo 
de até 5 (cinco) anos; e
VIII. Qualquer outro ato ou providência necessários para 
a eliminação dos efeitos nocivos à ordem econômica.
Além disso, a prática de cartel é considerada crime pela Lei n. 8.137/1990, conforme 
artigo 4, inciso II. A pena, nesse caso, é de reclusão de dois a cinco anos e multa.
Por fim, também é importante destacar que a prática de cartel pode ensejar a 
promoção de ações privadas de reparação civil por danos, que podem ser ajuizadas 
por qualquer prejudicado, conforme disposto no art. 47 da Lei 12.529/2011.
 + ESFERA ADMINISTRATIVA
Frequentemente, os mesmos fatos, juridicamente enquadrados como 
cartel sob a ótica da autoridade antitruste, também podem constituir outras 
infrações administrativas ou até mesmo podem ser objeto de análise e 
investigação por parte de outras autoridades, destacando-se os órgãos de 
controle.
Isso ocorre na medida em que cada autoridade, assim como as respectivas 
leis, tem por objeto bens jurídicos diferentes, os quais devem ser protegidos. 
Dessa forma, o mesmo fato pode afetar diversos bens jurídicos e, assim, 
ensejar a competência de diferentes autoridades. Em outras palavras, a Lei 
Antitruste (Lei n. 12.529/2011) protege o bem jurídico da concorrência; a 
Lei Anticorrupção protege a Administração Pública (Lei n. 12.846/2013); a 
Lei do TCU (Lei n. 8.443/1992) visa controlar e proteger as contas públicas, 
que envolvem suas contratações; e a Lei de Licitações (Lei n. 14.133/2021) 
protege a lisura dos processos licitatórios promovidos pela Administração 
Pública. Nesse sentido, os cartéis em licitação, sendo uma forma de restrição 
ao caráter competitivo de uma licitação, afetam uma diversidade de bens 
jurídicos, podendo assim serem investigados e punidos com base em outras 
leis.
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Nesse contexto, por exemplo, o Tribunal de Contas da União (TCU), em seu 
papel de fiscalizador das contas públicas, tem a função de acompanhar os 
processos licitatórios e as contratações públicas e, caso verifique alguma 
forma de fraude à licitação, possui poder para declarar a inidoneidade do 
licitante. Além disso, caso identifique a possibilidade de danos ao erário, 
deve fazer a conversão do processo em tomada de contas (arts. 41, 46 e 47 
da Lei 8.443/1992).
A Controladoria-Geral da União (CGU), por sua vez, é o órgão encarregado de 
apurar, processar e julgar os ilícitos da Lei n. 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) 
que atentam contra o patrimônio público, dentre os quais se encontra a 
tentativa de frustrar ou fraudar o caráter competitivo da licitação (art. 5º, IV, 
e art. 9º da Lei n. 12.846/2013).
Ainda no âmbito da Lei Anticorrupção, a Advocacia-Geral da União pode 
requerer a indisponibilidade dos bens, direitos ou valores necessários à 
garantia do pagamento da multa, ou da reparação integral do dano (art. 19, 
§4º da Lei 12.846/2013). Por fim, ressalta-se que a AGU é ainda legitimada 
para a propositura de Ação Civil Pública com vistas a recuperar o dano 
causado.
Ressalta-se que os mesmos fatos que configuram ilícito antitruste podem 
enquadrar-se em outros ilícitos administrativos, entre os quais merece 
destaque a fraude à licitação. Além disso, ainda que distintos, podem estar 
intimamente ligados com outros ilícitos, como corrupção e improbidade 
administrativa.
 + ESFERA PENAL
A conduta de cartel também constitui crime contra a ordem econômica, 
previsto no art. 4º da Lei n. 8.137/1990, sendo na esfera penal apurado 
judicialmente a partir de investigações das autoridades policiais e do 
Ministério Público. Se o MP entender que houve crime, oferece denúncia 
ao judiciário. A denúncia recebidase torna um processo criminal, que será 
processado e julgado por um juiz competente. Os indivíduos envolvidos na 
conduta estão sujeitos a penas de reclusão de dois a cinco anos e multa, 
sanção que pode ser aumentada de um terço até metade, se o crime causar 
grave dano à coletividade, for cometido por um servidor público ou se 
relacionar a bens ou serviços essenciais para a vida ou para a saúde.
Cartel em licitação é um crime previsto e punido conforme o art. 178 da 
Lei 14.133/2021, pois afeta licitações e contratos da Administração Pública. 
Frustrar ou fraudar o caráter competitivo do processo licitatório sujeita o 
infrator à pena de reclusão de quatro a oito anos e multa.
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + ESFERA CÍVEL
Os membros de um cartel também estão sujeitos, no âmbito civil, a ações 
privadas de reparação de danos, que podem ser ajuizadas por qualquer 
prejudicado, conforme disposto no art. 47 da Lei 12.529/2011; e também a 
ações civis públicas, de autoria do Ministério Público e outros legitimados.
Em resumo, uma mesma conduta que configure cartel em licitações públicas 
pode ser objeto de investigação e punição nas esferas administrativa, penal 
e civil.
Fonte: Elaboração CADE.
2.3 Diferença entre cartel, fraude e corrupção
Cartel e Fraude
Não é incomum que fraude à licitação e cartel em licitação sejam tratados como 
uma só coisa, como sinônimos para um mesmo ilícito. Contudo, são figuras jurídicas 
distintas, ainda que coincidentes em diversas situações. 
É importante reconhecer corretamente as características jurídicas de um e outro, 
seus pontos de congruência e divergência, pois dessa identificação decorrem 
consequências relevantes, como a autoridade competente para investigar e punir e 
a espécie de sanção aplicável a cada caso. 
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A fraude à licitação está prevista no art. 46 da Lei do Tribunal de Contas da União 
(Lei 8.443/1992) e nos artigos 337-I e 337-L do Código Penal, incluídos pelo artigo 
178 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n . 14.133/2021).
Lei 8.443/1992 (Lei do TCU)
Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal 
declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco 
anos, de licitação na Administração Pública Federal.
Código Penal
“CAPÍTULO II-B DOS CRIMES EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Perturbação de processo licitatório
Art. 337-I. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de processo 
licitatório:
Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 3 (três) anos, e multa.
Fraude em licitação ou contrato
Art. 337-L. Fraudar, em prejuízo da Administração Pública, licitação ou contrato 
dela decorrente, mediante:
I - entrega de mercadoria ou prestação de serviços com qualidade ou em 
quantidade diversas das previstas no edital ou nos instrumentos contratuais;
II - fornecimento, como verdadeira ou perfeita, de mercadoria falsificada, 
deteriorada, inservível para consumo ou com prazo de validade vencido;
III - entrega de uma mercadoria por outra;
IV - alteração da substância, qualidade ou quantidade da mercadoria ou do 
serviço fornecido;
V - qualquer meio fraudulento que torne injustamente mais onerosa para a 
Administração Pública a proposta ou a execução do contrato:
Pena - reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa.
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
O Código Penal, com as alterações introduzidas pela Lei de Licitações (Lei n. 
14.133/2021), prevê pena de reclusão e multa a quem fraudar a realização de 
qualquer ato de procedimento licitatório. Nessa hipótese, a caracterização do ato 
fraudulento ocorre caso se constate, em um procedimento licitatório, qualquer ato 
ardiloso, enganoso, de má-fé, com o intuito de lesar ou ludibriar, ou de se furtar a 
cumprir um dever previsto na lei ou no instrumento convocatório do certame. 
Em qualquer das suas espécies (seja na falsificação de documento obrigatório, 
entrega de uma mercadoria por outra, etc.), o ato fraudulento cometido em um 
procedimento licitatório sempre irá lesar a integridade e a segurança dos atos 
e procedimentos públicos, bens jurídicos protegidos pela Lei de Licitações. 
Importante destacar que a Lei de Licitações incluiu ao Código Penal diversas espécies 
de condutas fraudulentas. Entre elas, existem aquelas que lesam, simultaneamente, 
a integridade dos atos administrativos e o caráter competitivo do certame público. 
Veja os dispositivos do Código Penal: 
Código Penal:
“CAPÍTULO II-B DOS CRIMES EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Frustração do caráter competitivo de licitação
Art. 337-F. Frustrar ou fraudar, com o intuito de obter para si ou para outrem 
vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação, o caráter competitivo 
do processo licitatório:
Pena - reclusão, de 4 (quatro) anos a 8 (oito) anos, e multa.
Como as diversas formas de fraude previstas no Código Penal, conforme dispositivos 
incluídos pela Lei de Licitações, são tipificadas como crimes, compete ao Ministério 
Público (que tem como função zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos 
e defender a ordem jurídica) investigar, perseguir e promover a ação penal em 
desfavor daqueles agentes (públicos ou privados) cuja conduta se enquadre nessas 
formas de fraude. Após apreciação das denúncias pelo Poder Judiciário, garantida 
a ampla defesa, poderão incidir sobre os agentes fraudadores as sanções penais 
correspondentes. Também tem competência, na seara administrativa, para 
investigar e punir a fraude, o Tribunal de Contas, conforme Lei do TCU, que poderá 
declarar a inidoneidade do licitante. 
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Por ter o objetivo de ludibriar a Administração Pública para obter 
vantagem, o cartel em procedimentos licitatórios é, ao mesmo 
tempo, uma espécie de fraude sujeita a sanções criminais e uma 
infração à ordem econômica, atraindo a competência do Cade 
para investigar e, eventualmente, punir tais condutas. 
Nesse contexto, importante observar que o cartel em licitações envolve a 
realização de atos fraudulentos conjuntamente pelas empresas concorrentes, 
com vistas a frustrar o caráter competitivo do certame. 
Observe algumas situações nas quais a infração antitruste (cartel) e a fraude a 
licitações podem ser confundidas: 
I. Empresas participantes de uma licitação com sócios em comum, que 
integrem o mesmo grupo societário, não configuram , a priori, uma 
infração antitruste (cartel), mas possivelmente uma fraude ao caráter 
competitivo do procedimento licitatório, pois estaríamos diante de um 
mesmo grupo econômico de fato e não de empresas concorrentes; 
II. Empresas com sócios em comum, que não constituem claramente o 
mesmo grupo societário, podem tanto incorrer em infração antitruste 
quanto fraude licitatória, sendo a proximidade entre concorrentes um 
indício de cartel a ser cotejado com outras provas; 
III. Empresas com relação de parentesco ou afinidade entre sócios podem 
caracterizar infração antitruste e fraude licitatória, pois a relação entre 
sócios é apenas indício de proximidade entre concorrentes a ser cotejado 
com outras provas. 
Embora ocorra aparente confusão, observa-se, contudo, que a questão principal 
está em reconhecer duas situações distintas: 
I. agentes econômicos concorrentes que passam a combinar previamente 
a atuação conjunta em licitações – caso de cartel; e 
II. agentes econômicos que nunca concorreram (por serem do mesmo 
grupo econômico, por terem sócios em comum, por constituírem 
empresas “fantasmas” ou empresas constituídas em nome de terceiros, 
os chamados “laranjas” , etc.) e que passam a atuar em licitações como 
se concorrentes fossem – caso de fraude. 
Além disso, existem formas de se fraudar uma licitação que não envolvem acordo 
entre concorrentes e podem ser feitas unilateralmente, como a prestação de 
informações falsas pela empresa vencedora, uso irregularda condição de Empresa 
de Pequeno Porte (EPP) ou Microempresa (ME), criação de nova pessoa jurídica por 
empresa declarada inidônea, e outros. Nesse caso, também não se configura cartel, 
mas apenas fraude. 
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em resumo, nos casos de fraude entre agentes que, apesar de distintos, não são 
concorrentes (“fantasmas” e “laranjas”), e nas fraudes que não envolvem acordos 
entre empresas, não estamos diante de um caso de cartel em licitação. Portanto, a 
investigação e a punição desses casos não é de competência do Cade, mas sim do 
Ministério Público e do Tribunal de Contas da União. 
Dessa forma, observa-se que, apesar de fraude e cartel possuírem aspectos similares, 
eles permanecem sendo situações que não se confundem e, em cada caso, haverá 
as normas aplicáveis e os órgãos competentes para investigação e julgamento. 
Um cartel em licitação será sempre uma fraude, mas nem toda 
fraude implica a existência de um cartel.
Cartel e Corrupção
Os cartéis em licitação apresentam diversas peculiaridades que tornam o tema mais 
complexo. Entre elas, uma é especialmente desafiadora: a coexistência dos ilícitos 
de cartéis em licitação e corrupção. No caso, o cartel ocorreria entre as empresas 
concorrentes e seus funcionários, e a corrupção envolveria as empresas e seus 
funcionários, de um lado, e agentes públicos, de outro.
A coexistência e inter-relação entre as práticas podem ocorrer de diferentes 
maneiras. Uma forma possível é, por exemplo, quando um agente público pretende 
obter vantagens indevidas e entra em contato com uma empresa ou um grupo de 
empresas para oferecer um direcionamento de contratações. De outro lado, também 
é possível que os membros de um cartel, visando garantir o sucesso de seu acordo, 
utilizem práticas de corrupção para garantir a colaboração ou não interferência do 
agente público responsável pela licitação em seu acordo anticoncorrencial.
No contexto das contratações públicas, é relativamente comum a coexistência 
dessas práticas ilícitas, as quais podem se reforçar mutuamente, criando uma 
espécie de círculo vicioso que agrava ainda mais os danos já profundos causados 
por cada prática isoladamente. Entretanto, é preciso entender que, ainda que 
interconectadas, as práticas de corrupção e colusão são ilícitos autônomos, isto é, 
uma não é condição para a existência da outra, podendo, nesse sentido, existirem 
de maneira completamente independente.
Consequentemente, cartéis em licitações e atos de corrupção são infrações de 
natureza diversa e recebem tratamento próprio no ordenamento jurídico brasileiro. 
Logo, é muito importante reconhecer corretamente as condutas que caracterizam 
um e outro e os efeitos daí decorrentes, como a espécie de sanção aplicável a cada 
caso, os órgãos competentes para investigar e aplicar punições, etc.
Os cartéis em licitação têm natureza de acordos entre concorrentes, com o objetivo 
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de restringir ou neutralizar a competição entre eles no âmbito do procedimento 
licitatório. Trata-se da mais grave espécie de atentado à ordem econômica, em que 
os concorrentes são movidos pela racionalidade de que possuem um objetivo em 
comum, ao passo que o consumidor (além do próprio Poder Público, no caso da 
licitação) sai prejudicado.
A competência para prevenir e reprimir infrações à ordem econômica, inclusive 
cartéis, é do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), que, nos termos 
da Lei n. 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência), é a entidade judicante 
incumbida de impor sanções administrativas às condutas anticompetitivas descritas 
no artigo 36 da lei, entre as quais está o cartel em licitação.
A corrupção, por sua vez, é um crime contra a Administração Pública, previsto no 
Código Penal, podendo ser praticado por funcionário público (corrupção passiva — 
art. 317) ou por particular (corrupção ativa — art. 333), com pena de 2 a 12 anos de 
reclusão e multa em ambos os casos.
A Lei Anticorrupção (Lei Federal n. 12.846/2013) criou uma interface administrativa 
complementar às atuações do Cade e do Ministério Público, com foco na 
responsabilização objetiva de pessoas jurídicas na esfera administrativa e civil, em 
decorrência da prática de atos de corrupção lesivos à Administração Pública.
De acordo com a Lei Anticorrupção, consistem em atos lesivos à Administração 
(dentre outros previstos no artigo 5º):
I. Prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente 
público, ou a terceira pessoa a ele relacionada — o que corresponde à conduta 
de corrupção ativa.
II. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro 
expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público — o que 
corresponde à prática de cartel em licitações.
Na modalidade passiva, a corrupção consiste em solicitar ou receber vantagem 
indevida (para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função, 
ou antes, de assumi-la, mas em razão dela) ou aceitar promessa de tal vantagem. Já 
a corrupção ativa consiste na conduta de oferecer ou prometer vantagem indevida 
a funcionário público para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício.
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A persecução penal dos agentes envolvidos, seja na corrupção passiva ou ativa, 
cabe ao Ministério Público, que deverá encaminhar denúncia ao Poder Judiciário, 
sem prejuízo da atuação dos demais órgãos administrativos de controle interno e 
externo, como tribunais de contas, controladorias, conselhos de ética, etc.
Nas hipóteses em que há, ao mesmo tempo, cartel em licitação e atos de corrupção, 
é ainda mais importante que a defesa da concorrência e o combate à corrupção 
ocorram simultaneamente, demandando uma atuação complementar de todas as 
autoridades competentes.
Um bom exemplo de atuação conjunta é o Memorando de Entendimentos firmado 
entre o MPF/SP e o Cade, visando combater cartéis, especialmente por meio das 
negociações de acordos de leniência. Como a celebração dos acordos de leniência 
na esfera administrativa produzem efeitos benéficos também na esfera penal, é 
importante que a autoridade antitruste e o Ministério Público atuem na construção 
de uma convergência institucional na matéria.
Sendo assim, cartéis em licitações e atos de corrupção, apesar de serem infrações 
de natureza diversa e atingirem bens jurídicos distintos, podem ser planejados 
e executados conjuntamente, por isso demandam atuação complementar das 
autoridades competentes, cujas interfaces podem ser descritas no quadro-resumo 
que segue. Importante ressaltar que a relação entre as esferas constitui ação 
coordenada, pois o combate à corrupção, ainda que esteja intimamente ligado a 
um ilícito de cartel, não é competência do Cade.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Cade Lei de Defesa da Concorrência (cartel)
CGU Lei 
Anticorrupção 
(corrupção)
MPs e Policiais 
Crimes (ex. 
cartel, corrupção, 
lavagem de 
dinheiro, etc.)
Sanções
Administrativas (até 20% 
faturamento bruto) + proibição 
de contratar com a administração 
pública, se aplicável.
Administrativas (até 
20% faturamento 
bruto) + proibição 
de contratar com 
a administração 
pública, se aplicável.
Prisão + Serviços 
Comunitários + 
Multas
Tipo de acordo
Acordo 
Leniência 
(Cade) - Lei 
12.529/2011 e 
RICade
TCC (Cade) - Lei 
12.529/2011 e 
RICade
Acordo de Leniência 
- Lei 12.846/2013
Colaboração 
Premiada - Lei 
12.850/2013 e 
outros
Beneficiário
Pessoas 
jurídicas e físicas 
(1º apenas)
Pessoas 
jurídicas e fiscais 
(2º e seguintes)
Pessoas jurídicas 
(1°? Possivelmente, 
2º e seguintes 
também)
Pessoas físicas (19, 
2º, e seguintes)
Competência
Celebrado 
pela SG, com 
intervenção do 
MP
Homologação 
pelo Tribunal 
do Cade, sem 
intervenção do 
MP
* Federal: CGU 
(H omologação 
MP? PLS 105/2015 
Fiscalização TCU? IN 
74/2015)
Homologa do pelo 
juiz, a requerimentodo Delegado, MP ou 
do colaborador
Benefícios
Imunidade total 
ou redução 
parcial (1 e 2/3) 
administrativa, 
criminal e 
permissão de 
contratar
Redução da 
multa (faixas 
de até 50% 
desconto, 
RICade, e 
permissão de 
contratar
Redução da multa 
(faixas de até 50% 
desconto, RICade, 
e permissão de 
contratar
Perdão judicial, 
redução de pena 
privativa de 
liberdade ou até 
mesmo deixar de 
oferecer denúncia
Danos cíveis?
Sim. Não exime 
da reparação 
civil de dano
Sim. Não exime 
da reparação 
civil de dano
Sim. Não exime de 
reparação integral 
de dano
Sim. Não exime da 
reparação integral 
de dano
Fonte: Elaboração CADE.
2.4 O custo dos cartéis em licitações
Os cartéis em licitações devem ser objeto de preocupação das autoridades públicas 
e da sociedade por diversos motivos, uma vez que envolvem vultosos recursos 
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
públicos, acarretam preços mais altos à Administração e ao consumidor e reduzem 
a oferta de bens e serviços.
O cartel em licitação prejudica os esforços da Administração Pública em empregar 
seus recursos de forma eficiente e eficaz, com vistas a prover os bens e serviços 
necessários à população e promover o desenvolvimento do país, sendo, portanto, 
prejudicial a toda a sociedade.
Anualmente, a União, Estados, Municípios e Distrito Federal destinam um 
volume significativo de recursos para adquirir bens e serviços necessários para o 
desenvolvimento de suas atividades.
De acordo com relatório da OCDE, em 2020, o governo federal gastou cerca de R$ 
35,5 bilhões em bens, serviços e obras. Em 2017, as compras públicas representaram 
cerca de 13,5% dos gastos totais do governo brasileiro e aproximadamente 6,5% do 
PIB do país. Valores significativos e sujeitos a potencial conluio entre agentes de 
mercado.
São os recursos públicos investidos em compras que permitem ao Estado cumprir 
suas funções primordiais nas áreas de saúde, educação, segurança pública, 
infraestrutura e tantas outras.
Para que o Estado empregue seus recursos de maneira apropriada, suas compras 
precisam ser feitas pelo melhor preço possível e sem favorecer nenhuma empresa, 
respeitando-se elevados padrões de isonomia, qualidade e eficiência. Assim, é 
fundamental que as licitações sejam transparentes e econômicas. Transparência e 
economicidade estão intimamente relacionadas à concorrência em uma licitação. 
Licitações com regras transparentes e amplamente conhecidas facilitam a 
participação de maior número de licitantes, e, se houver efetiva concorrência entre 
tais participantes, as contratações serão mais econômicas, em benefício do cidadão. 
Para o Estado, portanto, a efetiva competição entre as empresas nas licitações que 
promove é a verdadeira “alma do negócio”.
Ainda segundo a OCDE, cartéis em licitações geram um sobrepreço de 
aproximadamente 20%, se comparado ao preço em um mercado competitivo, 
causando perdas anuais de centenas de bilhões de reais aos consumidores. Em 
termos de valores, alguns dos mais relevantes casos de colusão encontram-se 
precisamente em contratações públicas. Exemplo disso no Brasil é o Cartel de 
Portas de Segurança Giratórias, no qual, de acordo com estudo do Departamento de 
Estudos Econômicos do Cade, a colusão gerou sobrepreço de 25% (confira o parecer 
do DEE/Cade anexado ao voto do Conselheiro Gilvandro Vasconcelos Coelho de 
Araújo, no âmbito do Processo Administrativo n. 08012.009611/2008-51).
https://www.oecd.org/competition/fighting-bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm
https://www.oecd.org/competition/fighting-bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Qual é o tamanho do prejuízo causado pelos cartéis? 
Os cartéis prejudicam os consumidores e apresentam efeitos nocivos sobre 
a eficiência econômica. Um cartel bem-sucedido eleva o preço acima do nível 
competitivo e reduz a produção. Em um mercado cartelizado, em razão dos preços 
mais elevados, os consumidores podem escolher não pagar o preço de alguns ou 
de todos os produtos que desejam, abrindo mão dos produtos; ou podem pagar o 
preço do cartel (um preço mais elevado do que se houvesse efetiva concorrência) e, 
consequentemente, transferir involuntariamente riqueza aos operadores do cartel. 
Além disso, um cartel protege seus membros da exposição plena às forças de 
mercado, reduzindo as pressões para inovar e controlar custos. Com isso, as empresas 
têm menos incentivos para investir em inovação e redução de custos, tendo em 
vista que não há pressão da concorrência em um mercado cartelizado. Todos esses 
efeitos afetam adversamente a eficiência em uma economia de mercado.
A Comissão de Competição da OCDE efetuou uma sondagem sobre os casos de 
cartéis conduzidos pelos seus membros entre 1996 e 2000, visando compreender 
melhor os prejuízos causados pelos cartéis. Os países respondentes descreveram 
um total de 119 casos, mas em muitos não permitiram estabelecer uma quantificação 
de prejuízos. Ainda assim, o volume do comércio afetado pelos 16 maiores casos 
relatados na sondagem da OCDE excedeu a quantia de US$ 55 bilhões em todo o 
mundo. No escopo dessa pesquisa, a OCDE concluiu que a magnitude dos prejuízos 
dos cartéis, considerando as respostas dos países membros que responderam à 
pesquisa, é de muitos bilhões de dólares, anualmente. 
2.5 Circunstâncias que facilitam a formação dos 
cartéis 
Os cartéis podem envolver fornecedores de bens ou serviços e podem estar presentes 
em qualquer etapa de uma cadeia produtiva, como fabricação, distribuição, etc. 
No entanto, há aspectos do mercado de licitações públicas que podem facilitar a 
formação e consolidação de cartéis.
Tais aspectos, muitas vezes, decorrem de previsão legal, como a publicidade e 
transparência do processo licitatório, e de aspectos naturais do mercado, como 
a homogeneidade de produtos. Portanto, o objetivo ao se listar alguns desses 
aspectos facilitadores da formação de cartéis é permitir um olhar mais atento a 
eventuais evidências de acordos ilícitos entre concorrentes em mercados com tais 
características. Vejamos: 
https://www.oecd.org/competition/cartels/21552797.pdf
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + Publicidade e Transparência
As informações relacionadas às licitações possuem caráter público, corolário 
do princípio constitucional da publicidade dos atos administrativos, 
bem como instrumento necessário ao controle social da Administração 
Pública. Contudo, isso também permite às empresas o acesso irrestrito 
a informações comerciais que, no mercado privado, representam dados 
comercialmente sensíveis. Nas licitações públicas, as empresas conhecem 
os preços praticados pelos concorrentes (propostas comerciais); as 
características técnicas e de qualidade dos produtos e serviços ofertados 
(regras editalícias e documentos de habilitação); os custos (planilhas de 
formação dos preços); as estratégias comerciais (histórico de participação 
em licitações); a carteira de contratos (documentos comprobatórios de 
experiência), entre outras informações. Nesse sentido, tal característica 
estrutural facilita que licitantes definam uma estratégia comum, reduz o 
custo do monitoramento e punições a desvios por parte das empresas 
participantes do acordo anticompetitivo e facilita a identificação da entrada 
de novo competidor que possa desestabilizar o cartel (de forma a aliciá-lo 
ou ameaçá-lo).
 + Previsibilidade
Via de regra, a Administração Pública mantém um fluxo constante e previsível 
de demanda, o que aumenta o risco de colusão. A necessidade periódica 
de contratação de serviços e aquisição de produtos relativos ao custeio 
da Administração Pública, por exemplo, leva os responsáveis pelos órgãos 
licitantes a manterem as mesmas cláusulas editalícias ao longo do tempo, 
reproduzindo o conteúdo dos editais em diversas licitações consecutivas. 
Isso traz previsibilidade à interação entre os competidorese, portanto, 
relativa estabilidade aos termos que embasam o acordo colusivo.
Tal característica — aliada ao fato de as empresas terem acesso à duração 
dos contratos vigentes — tem como consequência a facilidade de realização 
dos acordos, de possíveis futuras compensações, e mesmo de manutenção 
dos acordos a longo prazo, uma vez que reduz o custo de monitoramento 
do cartel e facilita a punição de eventuais desviantes. Nesse contexto, 
mudanças nas condições de demanda ou fornecimento, de forma a reduzir a 
previsibilidade das contratações, tendem a desestabilizar possíveis acordos 
colusivos. 
 + Mercados concentrados 
Até mesmo de modo intuitivo, é simples perceber que, quanto menor for o 
número de fornecedores, mais fácil é chegar a um acordo entre as empresas. 
Diversos bens e serviços dos quais o Estado necessita são produzidos em 
mercados concentrados, nos quais o conluio pode ocorrer mais facilmente. 
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Todavia, há exemplos de cartéis mesmo em estruturas mais pulverizadas, 
principalmente quando há uma associação de classe ou sindicato, por 
exemplo, que pode favorecer a formação e manutenção do acordo. 
 + Interações frequentes entre concorrentes 
Outro fator que facilita a colusão são os mercados em que os contatos 
entre os licitantes são frequentes e constantes. Seja porque comumente 
as mesmas empresas participam de grande parte das licitações daquele 
mercado, ou porque interagem no âmbito de associações e/ou eventos do 
setor, tais contatos facilitam a definição de uma estratégia comum, bem 
como o monitoramento e punição de desvios por integrantes do cartel. No 
quadro brasileiro, em que há descentralização das licitações (cada unidade 
gestora promove as licitações para suprir suas necessidades), a frequência 
dos contatos entre empresas de determinados setores pode ser bastante 
expressiva.
 + Necessidade das contratações e dificuldade de reação do Poder Público
A dificuldade de a Administração Pública reagir a elevações significativas 
de preços — pois não é viável, em relação a diversos serviços e produtos, 
recusar e/ou adiar sua contratação –, faz com que a fixação de preços 
em patamares supra competitivos se torne, em diversos certames, uma 
estratégia viável e bem-sucedida, deixando o Estado à mercê das condições 
artificialmente fixadas entre os licitantes. Muitas vezes, o Estado não pode 
deixar de adquirir determinado bem ou serviço em razão de situações 
urgentes que afetam a sociedade, facilitando assim o sucesso do cartel.
 + Homogeneidade dos produtos e serviços, ausência de substitutos e baixa 
alteração tecnológica
Quando os produtos ou serviços a serem adquiridos apresentam pouca 
ou nenhuma diferenciação entre os fornecedores, isto é, os produtos são 
homogêneos, torna-se mais fácil chegar a um acordo, já que os cartelistas 
precisarão chegar a um acordo apenas em relação a uma variável de 
fácil controle e mensuração: o preço. No caso das compras públicas, 
isso é particularmente observado, já que, na maioria das licitações, não 
há diferenças significativas de qualidade e/ou tecnologia nos produtos e 
serviços licitados, tratando-se de bens e serviços comuns.
Além disso, quando há poucos substitutos para aquele produto, ou ainda, 
quando o produto não envolve grandes mudanças em termos de tecnologia, 
as empresas têm maior segurança do sucesso do seu acordo e garantia de 
que ele perdurará por um tempo maior.
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + Barreiras à entrada 
As barreiras à entrada são fatores que representam potenciais obstáculos 
para uma empresa passar a atuar em determinado mercado, como alto custo 
de investimento inicial, exigências regulatórias ou até mesmo exigências do 
edital de licitação. 
Se for simples para que uma nova empresa entre no mercado, isto é, se as 
barreiras à entrada forem baixas, dificilmente um cartel terá condições de 
se manter. Isso porque qualquer aumento de preço seria capaz de atrair 
novos competidores, que poderiam apresentar propostas mais baixas. Por 
outro lado, se esse tipo de pressão de novos concorrentes não existir (em 
razão da existência de elevadas barreiras à entrada, seja pelas características 
do mercado, seja pelos requisitos de habilitação geralmente exigidos nas 
licitações), o conluio se torna mais provável. Assim, quanto mais barreiras à 
entrada de novos competidores, maior a estabilidade do cartel.
Em resumo, a publicidade e transparência das informações relacionadas às 
licitações; a previsibilidade das aquisições com a manutenção das cláusulas 
editalícias; o número restrito de empresas concorrentes (mercados concentrados); 
a interação frequente entre concorrentes; a necessidade da administração em 
contratar serviços e produtos; a homogeneidade dos produtos e serviços, ausência 
de substitutos e baixa alteração tecnológica; e a existência de barreiras à entrada no 
âmbito das licitações públicas são os principais elementos estruturais de compras 
públicas que facilitam a formação de cartéis, bem como seu monitoramento pelos 
seus integrantes.
2.6 Principais estratégias de cartéis
No vídeo a seguir, serão apresentadas as principais estratégias adotadas pelos 
participantes de cartéis para que você consiga identificar comportamentos suspeitos 
dos concorrentes que realizaram um acordo anticompetitivo. 
Vídeo 1 do Módulo 1: Principais estratégias adotadas por cartéis 
em licitações
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Estratégias dos cartéis em licitações 
Os cartéis em licitações podem assumir formas variadas, combinando uma ou mais 
estratégias para a implementação de acordo entre concorrentes. As estratégias 
utilizadas pelos integrantes do cartel, especialmente no âmbito das licitações 
públicas, envolvem, regra geral, a diminuição da competição e a divisão de contratos 
entre empresas que, na verdade, deveriam competir entre si. 
Nesse sentido, o uso concomitante de estratégias comuns permite que tais agentes 
definam o mercado, por intermédio da divisão de carteiras de contratos, órgãos 
contratantes, áreas geográficas, faturamento, entre outros critérios, e distribuam os 
lucros adicionais resultantes da redução da pressão competitiva possibilitada pelo 
acordo colusivo. 
A lista a seguir apresenta e detalha os meios mais comuns pelos quais as empresas 
implementam cartéis em processos licitatórios: 
 + Propostas Fictícias ou de Cobertura 
As propostas fictícias, ou de cobertura (também designadas como 
complementares, de cortesia, figurativas ou simbólicas) são a forma mais 
comum de implementação dos esquemas de conluio entre concorrentes. 
Elas são concebidas para dar a aparência de uma concorrência genuína 
entre os licitantes. Nessa modalidade de acordo, indivíduos ou empresas 
combinam a submissão de propostas que envolvem, pelo menos, um dos 
seguintes comportamentos: 
1. Um dos concorrentes aceita apresentar uma proposta mais elevada 
do que a proposta do candidato escolhido para vencer o certame; 
2. Um concorrente apresenta uma proposta que já sabe de antemão 
que é demasiado elevada para ser aceita; 
3. Um concorrente apresenta uma proposta que contém condições 
específicas, sabendo de antemão que serão inaceitáveis para o 
comprador.
 + Supressão de propostas e retirada de propostas 
As estratégias de supressão e retirada de propostas envolvem acordos 
entre os concorrentes nos quais uma ou mais empresas concordam em se 
abster de concorrer ou retiram uma proposta previamente apresentada, 
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
para que seja aceita a proposta do concorrente escolhido pelo cartel como 
vencedor do certame. 
Portanto, a empresa pode abster-se desde o início de participar do certame, 
ao que chamamos supressão de propostas, ou ainda decidir retirar sua 
proposta quando está concorrendo, a fim de que o concorrente participante 
do cartel seja bem-sucedido em seu lugar, o que configura a retirada de 
proposta.+ Propostas rotativas ou rodízio 
Nos esquemas de propostas rotativas (ou rodízio), as empresas 
conspiradoras continuam a participar das licitações, mas combinam de 
apresentar alternadamente a proposta vencedora, quer para os diferentes 
lotes de uma mesma licitação, quer para diferentes licitações, de modo que 
cada membro do cartel seja vencedor de uma “parte”. Trata-se, portanto, de 
uma forma de se implementar a divisão de mercado. 
A forma de implementação das propostas rotativas pode variar. A divisão 
de mercado pode se dar em valores iguais, mesmo número de lotes, ou 
ser proporcional ao tamanho, market share (participação de mercado) ou 
capacidade produtiva de cada empresa. 
 + Divisão do Mercado 
A estratégia de divisão de mercado envolve a combinação de um esquema 
de apresentação de propostas com o objetivo de repartir o mercado de 
alguma forma entre os membros do conluio. A repartição pode ser feita, 
por exemplo, acerca da carteira de clientes (órgãos públicos diversos), 
do tipo de produto/serviço ou do mercado geográfico (região/município/
estado, etc.). 
Essa estratégia pode estar intimamente ligada a outras estratégias como 
a rotatividade de propostas, propostas de cobertura ou a supressão 
de propostas. As empresas concorrentes podem, por exemplo, atribuir 
clientes específicos ou tipos de clientes a determinadas empresas, para 
que os demais concorrentes não apresentem propostas (ou apresentem 
apenas uma proposta fictícia) em licitações realizadas por essas classes de 
potenciais clientes. Em troca, o concorrente favorecido nas licitações de um 
determinado cliente não apresenta propostas competitivas a outro grupo 
específico de clientes, atribuído a outras empresas integrantes do cartel. 
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Exemplo de utilização das estratégias: o “bloqueio” em pregão 
presencial 
O pregão presencial é uma modalidade de licitação que, apesar de cada vez menos 
usada, merece bastante atenção pelo risco de acordo pelas empresas concorrentes. 
O bloqueio em pregão presencial é um modo de atuação concertada entre uma 
empresa que produz determinado bem ou serviço objeto da licitação, e pelo menos 
outras duas pessoas jurídicas, em geral, atuantes como distribuidoras da primeira 
(mas não necessariamente), a fim de fraudar o caráter competitivo em um pregão 
presencial. O objetivo de tal prática é impedir que outras licitantes não alinhadas e 
mais competitivas sejam classificadas para a fase de lances, restringindo, com isso, 
a concorrência naquele certame. 
O pregão presencial pode ser dividido em duas fases: 
1ª fase: selecionam-se as propostas que irão para a fase de lances verbais, quais 
sejam: a melhor proposta e aquelas com valores superiores a esta até o 
limite de 10% ou, não havendo ao menos três nessas condições, 
classificam-se as três melhores propostas para a fase de lances verbais. 
2ª fase: lances verbais: fase que ocorre na forma de “leilão reverso” (lances 
sucessivos e decrescentes), na qual há o ápice competitivo do certame. 
Os classificados ficam cientes dos preços dos seus concorrentes e passam 
a competir abertamente pelo contrato. Portanto, quando há efetiva 
competição pelo objeto licitado, tal fase permite que a Administração 
obtenha a proposta de preço mais vantajosa, resultando em economia 
de recursos por parte do erário. 
Passada a fase de lances e selecionada a melhor proposta pelo critério de melhor 
preço, verifica-se a habilitação do primeiro colocado, em um procedimento, portanto, 
mais célere do que o verificado nas demais modalidades de licitação. Nos casos em 
que não se habilitar o primeiro, analisa-se a documentação do segundo colocado. 
As duas fases são fundamentais para a Administração obter não apenas o melhor 
preço, mas a mais vantajosa das propostas.
Assim, na estratégia de bloqueio, uma das empresas apresenta o menor valor e 
as outras duas apresentam propostas com valores até 10% superiores (propostas 
de cobertura), na expectativa de que apenas essas três empresas alinhadas sejam 
classificadas para a fase de lances verbais. Uma vez sendo tal estratégia bem-
sucedida, essas empresas, previamente alinhadas, não diminuem os valores 
ofertados ou retiram-se do certame (supressão de propostas), condutas contrárias 
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
àquelas que seriam esperadas na fase de lances verbais se outras concorrentes 
efetivas estivessem participando.
Em novembro de 2019, o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (Cade) condenou quatro empresas e seis pessoas físicas 
por formação de cartel em licitações destinadas à contratação de 
serviços terceirizados de tecnologia da informação, conduzidas 
por órgãos e empresas públicas sediados no Distrito Federal. 
Uma das estratégias utilizadas pelas empresas foi o bloqueio em 
pregão presencial. Veja-se quadro relativo a uma das licitações 
investigadas que evidencia a proximidade de preços entre as 
concorrentes, todas dentro do limite de 10% para avançar à fase 
de lances.
Valores mensais das propostas apresentados na fase de 
lances no Pregão Presencial n. 16/2008 do TCDF
Item 1 Item 2 Item 3
Empresa Valor Variação 
% Valor Variação 
% Valor Variação 
%
Rhox R$ 17.350,98 0,00% R$ 15.880,00 0,00% R$ 8.417,60 0,00%
Adler R$ 18.635,70 7,40% R$ 16.812,00 5,87% R$ 8.932,00 6,11%
Vertax R$ 18.981,36 9,40% R$ 17.412,70 9,65% R$ 9.228,80 9,64%
Fonte: Elaboração CADE.
Na fase de lances do pregão, a Rhox venceu todos os itens do 
certame sem qualquer disputa. Ou seja, após a apresentação das 
propostas iniciais, não houve nenhuma reação competitiva por 
parte das demais empresas, de modo que a Rhox venceu o pregão 
com valores quase equivalentes aos apresentados na fase inicial 
do Pregão, como se observa nos registros das atas apresentadas 
abaixo:
36Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Processo Administrativo n. 08012.004280/2012-40.
 Fonte: Processo Administrativo n. 08012.004280/2012-40.
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Fonte: Processo Administrativo n. 08012.004280/2012-40.
O comportamento das empresas é bastante inusitado, indicando 
a adoção de uma postura não competitiva.
Relevante mencionar que, nesse Processo Administrativo (n. 
08012.004280/2012-40), outros elementos foram utilizados para 
comprovar a existência de cartel, tais como:
Contatos entre os concorrentes (e-mails), com a finalidade de 
fixar preços e ajustar vantagens em licitações, de forma a dividir 
clientes e o mercado.
Apresentação de propostas simuladas aos órgãos contratantes 
quando estes cotavam preços para a elaboração do edital.
Elaboração, pela empresa designada para ser a vencedora, 
das propostas de cobertura das empresas concorrentes e da 
documentação necessária para a participação simulada destas.
Outras estratégias — mecanismos legais utilizados para 
implementação de estratégias anticompetitivas 
Instrumentos como consórcios e subcontratação — previstos na legislação e, 
portanto, são lícitos e legítimos — também podem ser usados como estratégias do 
cartel. 
38Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 + Consórcios 
O artigo 15 da Lei n. 14.133/2021 (Lei de licitações) traz a autorização 
legal para a constituição de consórcios em licitações públicas, sendo esse 
instrumento relevante para que se aumente a competitividade de certames, 
especialmente em casos de grandes contratações, em que uma empresa 
isoladamente não teria condições de fornecer o bem ou prestar o serviço 
licitado. 
Contudo, de acordo com Marçal Justen Filho, apesar de existirem hipóteses 
nas quais os consórcios contribuem para o aumento do número de 
participantes, especialmente em licitações cujo mercado ou objeto são 
complexos, a formação de consórcios pode reduzir o universo da disputa 
e incentivar que os potenciais interessados façam acordos entre si. Assim, 
observa-se que, em alguns casos, tal instrumento pode ser utilizado de 
forma distorcidacom o intuito principal de garantir uma determinada 
divisão acordada de forma ilícita entre concorrentes. Em geral, isso ocorreria 
em casos em que as empresas teriam capacidade técnica e financeira para, 
isoladamente, prestarem o serviço e/ou fornecerem o produto licitado, 
mas decidiram formar consórcio. Tais consórcios, portanto, reduziriam 
a competitividade do certame — haja vista que potenciais concorrentes 
suprimiriam suas propostas individuais, passando a formar um consórcio 
— e alocariam as parcelas do objeto licitado às consorciadas. 
Por exemplo, a permissão para formação de consórcios pode incentivar as 
empresas a acordarem os ganhadores de cada licitação em uma situação 
em que haja certa previsibilidade de ocorrência dos certames e em que 
os produtos sejam similares. Isso porque, supondo que existam quatro 
concorrentes em determinado mercado, com previsão de lançamento 
de duas licitações e que seja possível dividir os concorrentes em dois 
consórcios, os incentivos para que as empresas distribuam os contratos 
entre os concorrentes existentes nesse mercado são grandes, pois, por meio 
de um acordo, seria possível garantir que todos os concorrentes saíssem 
ganhando, com uma margem de preço superior ao cenário competitivo. 
 + Subcontratação 
Tal como apontado acima, também pode ser autorizada em licitações 
públicas a subcontratação, por meio da qual o contratado transfere parte 
de uma obra ou serviço para ser executada por terceiro. Em alguns casos, 
os concorrentes podem se valer desse instituto para implementar seus 
acordos anticompetitivos, como no caso de empresas que não ofereceram 
propostas ou apresentaram propostas de cobertura serem recompensadas 
com contratos de subcontratação. Dessa forma, a subcontratação das 
empresas colaboradoras permite que os lucros excepcionalmente elevados 
— fruto da ausência de competitividade derivada do acordo colusivo firmado 
39Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
entre as concorrentes — sejam divididos entre empresas participantes do 
cartel. 
Novamente, não se está aqui para afirmar que a subcontratação é, 
sempre e necessariamente, o resultado de um acordo anticompetitivo 
entre concorrentes. Os potenciais riscos de tal instituto, no que se refere 
às possíveis estratégias colusivas disponíveis às empresas licitantes, 
devem, contudo, ser analisados no âmbito de investigações acerca do 
comportamento colusivo de empresas em licitações públicas.
Unidade 3: Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica — Cade
Reconhecer o papel e a atuação do Cade como unidade de 
combate a cartéis que atua em âmbito nacional
3.1 O papel do Cade nos âmbitos federal, estadual e 
municipal 
É importante destacar que o Cade atua na esfera administrativa, investigando, 
instruindo e julgando processos relativos a casos de cartéis em todos os níveis 
federativos (nacional, estadual, municipal). Não importa se o caso se refere 
a uma única licitação municipal, ou de um estado, o Cade tem competência para 
combater esses ilícitos.
3.2 Atuação do Cade no combate a cartéis
O Cade atua basicamente em três frentes de combate a cartéis em licitações: 
prevenção, detecção e repressão.
A prevenção ocorre por meio da orientação a agentes de contratação para as 
boas práticas de uma contratação pública, enfocando o aspecto da promoção da 
40Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
concorrência nos mercados. São feitas ações de disseminação de conteúdos, como 
capacitações que disponham sobre como agir para:
• comprar estrategicamente
• fortalecer os agentes de compras;
• conhecer o mercado;
• otimizar a participação das empresas;
• definir regras editalícias claras (mas não previsíveis);
• reduzir as chances de comunicação entre licitantes;
• usar a transparência estrategicamente; e 
• definir o melhor desenho ou critério de contratação. 
É preciso que os agentes de contratação estejam atentos para minimizar os riscos 
de promoverem inadvertidamente regras no edital que facilitem a formação de 
cartéis em licitações. Tudo isso é objeto de estudo do Cade, com vistas a promover 
a concorrência e prevenir que cartéis se formem em detrimento da Administração 
Pública.
A detecção ocorre por meio de investigações conduzidas espontaneamente pelo 
próprio Cade ou por denúncias feitas por outros órgãos da Administração Pública, 
e até mesmo por denúncias de cidadãos e das próprias empresas. O Cade orienta 
que se faça esse reporte para a autarquia e também para as autoridades criminais, 
conforme o caso. 
As denúncias recebidas são tratadas e aprimoradas com análise temporal, uso de 
tecnologia e business intelligence. O Cade identifica indícios de conluios por meio da 
análise:
• das propostas de concorrentes: o Cade observa se as propostas 
apresentadas possuem formatação ou erros idênticos, especialmente 
quando não foi disponibilizado modelo pelo órgão licitante; se as 
propostas foram enviadas do mesmo e-mail ou endereço de IP, etc.;
• de comportamentos suspeitos das empresas nas licitações: o Cade 
analisa se as propostas possuem preços diferentes do valor de referência, 
mas estão em alguma escala de proporcionalidade (por exemplo, se 
variam no mesmo percentual de uma para outra, se variam a partir de 
um valor absoluto específico, ou se terminam com as mesmas casas 
decimais, etc.), ou seja, se existe um padrão de variação dos preços; se 
houve aumento uniforme de preços não justificado por aumento de 
41Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
custos; se há variação significativa e injustificada no preço das propostas 
da mesma empresa em outras licitações; se licitantes vencedores 
subcontratam concorrentes perdedores ou que se recusaram a 
apresentar propostas, etc.;
• de padrões suspeitos nos resultados das licitações: o Cade verifica se 
existe um pequeno conjunto de empresas que se alterna como vencedora 
nas licitações em um mesmo órgão ou um padrão de distribuição 
geográfica das propostas vencedoras, entre outros.
A repressão ocorre com o efetivo sancionamento das empresas e pessoas físicas 
participantes dos cartéis em licitações. As investigações do Cade podem resultar 
em multas e na declaração da idoneidade dos cartelistas, entre outras medidas não 
pecuniárias. O Cade também atua em parceria com outras instituições como CGU, 
TCU, Polícias, Ministério Público e Poder Judiciário para promover sanções mais 
rápidas e efetivas.
3.3 Números do Cade
A título de ilustração do trabalho do Cade na prevenção, detecção e repressão a 
cartéis, informa-se que, de 2003 a 2023, foram firmados 109 acordos de leniência. 
Além disso, entre 2015 e 2023, foram homologados 229 termos de compromisso de 
cessação de prática (que resultaram na recuperação de mais de 4 bilhões de reais) 
e foram julgados 137 processos administrativos (que resultaram na recuperação 
adicional de mais de 3 bilhões de reais).
42Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 Fonte: Cade em números
43Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Referências 
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44Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Identificação e Denúncia de 
Cartéis em Licitações
Unidade 1: Agentes de contratação e o combate 
a cartéis em licitação
Reconhecer o papel dos agentes de contratação no combate a 
cartéis em licitações.
1.1 O papel dos agentes de contratação no combate 
a cartéis
Em resumo, os agentes de contratação são uma peça- chave da engrenagem 
de combate aos cartéis em licitações, em especial, nos âmbitos de prevenção e 
detecção.
1.2 A prevenção de cartéis em licitações
A prevenção da formação de cartéis se inicia a partir do planejamento do processo 
licitatório, com o conhecimento das condições de mercado do produto ou serviço 
que se pretende adquirir ou contratar, tais como:
• A identificação das empresas participantes desse mercado (fornecedores 
do produto ou serviço). 
• A verificação da concentração de mercado (número de empresas que 
concorrem nesse mercado). 
• As características do produto ou serviço (grau de substituibilidade em 
relação a outros produtos/serviços; diferenciação do produto ou serviço 
oferecido por diferentes empresas, etc.).
 Módulo
2
45Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A partir do levantamento de tais características, é possível desenhar um edital que 
incentive a efetiva competição entre as empresas, permitindo uma contratação mais 
eficiente.
Assim, o desenho do edital também é uma etapa muito importante para a prevenção 
de cartéis em licitações. Editais pró-competitivos devem conter regras que reduzam 
a previsibilidade sobre os principais parâmetros de contratação, tais como:
• Valor de referência. 
• Quantidade a ser contratada. 
• Divisão em lotes. 
• Critérios técnicos de habilitação.
Em mercados que, por suas próprias características, observa-se maior propensão 
à atuação de cartéis, também é relevante que o edital introduza elementos 
desestabilizadores de condutas concertadas. Assim, mercados que (i) sejam 
concentrados (com poucos concorrentes); (ii) em que haja interações frequentes 
entre as empresas (tais como em sindicatos/associações ou em feiras de eventos 
frequentes, por exemplo); (iii) com elevadas barreiras à entrada (dificuldades para 
um novo concorrente ingressar nesse mercado, como alto custo de investimento e 
barreiras regulatórias e até barreiras previstas no edital, a exemplo dos documentos 
de habilitação); e (iv) em que os produtos/serviços são homogêneos e não há 
substitutos para eles, devem receber atenção especial no momento do desenho do 
edital, de tal forma que os elementos característicos desse mercado, que facilitam a 
colusão entre empresas, não sejam reforçados pelo próprio edital.
Desse modo, é importante que as regras editalícias sejam avaliadas não apenas sob 
o aspecto técnico, ma também sob a ótica da promoção de concorrência entre as 
empresas do mercado. Isso é essencial para a Administração Pública motivar ar os 
concorrentes a participar com suas melhores propostas. Por exemplo, quando um 
edital de licitação prevê um determinado faturamento mínimo para participação 
de empresas em uma licitação (ainda que essa regra seja tecnicamente motivada), 
pode estar impedindo empresas menores de participar da concorrência, limitando 
o número de possíveis participantes do processo licitatório. Nesse caso, os agentes 
responsáveis pelo desenho do edital devem sopesar a importância dessa cláusula 
em termos técnicos com a consequência dessa restrição à competitividade entre as 
empresas.
É importante, assim, avaliar as consequências das regras do edital à competição 
do certame, para promover o melhor desenho possível, considerando também o 
aspecto concorrencial. Portanto, a promoção da competitividade deve ser um fator 
a balizar a definição das regras do edital. 
46Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Durante o certame, também é possível adotar algumas ações que dificultem a ação 
dos cartéis. Por exemplo, ao realizar reuniões presenciais com possíveis empresas 
interessadas no certame, é importante evitar que os representantes das empresas 
concorrentes se encontrem no mesmo momento. A promoção de encontro entre 
concorrentes pelo próprio agente contratante é um fator que pode facilitar a 
comunicação entre as empresas e a formação de conluio.
Segue abaixo um breve checklist das medidas que podem ser adotadas para a 
prevenção e redução do risco de formação de cartéis em licitações públicas, também 
disponível no Guia de Combate a Cartéis em licitações do Cade:
 + Recomendações gerais: 
• Adoção da Declaração de Elaboração Independente de Proposta, nos 
termos da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão n. 02, de 16 de setembro de 2009, para exigir que 
cada licitante garanta, por intermédio de documento assinado por seu 
representante legal, que sua proposta comercial e lances tenham sido 
elaborados sem nenhum tipo de compartilhamento de informação 
comercial sensível com empresa concorrente. 
• Vedação da divulgação do valor de reserva/valorde referência, nos 
moldes do Regime Diferenciado de Contratação (RDC), conforme Lei n. 
12.462, de 4 de agosto de 2011. 
• Avaliação da pertinência da adoção de leilões simultâneos — quando 
houver mais de uma concessão relativa a objeto semelhante — de forma 
a dificultar a divisão de mercado (estratégia facilitada pela eventual 
adoção de leilões sequenciais). 
• Planejamento de leilões simultâneos que busquem licitar projetos 
complementares — seja complementaridade intra-leilão, seja com 
projetos já licitados anteriormente — de maneira a possibilitar que 
seja(m) criada(s) situação(ões) de valoração super-aditiva nos leilões, 
atraindo tanto empresas já atuantes no mercado, quanto possíveis 
entrantes. 
• Avaliar possibilidade de utilizar desenhos híbridos de leilão, nos moldes 
do “modo combinado de disputa” do Regime Diferenciado de Contratação 
(RDC), conforme artigos 23 e 24 do Decreto n. 7.581, de 11 de outubro de 
2011. 
• Garantir que os esclarecimentos relacionados ao edital — prestados aos 
interessados na fase que antecede a apresentação das propostas — 
sejam realizados em ambiente virtual, para não permitir a identificação 
das empresas. 
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-de-combate-a-carteis-em-licitacao-versao-final-1.pdf
47Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Evitar, tanto na fase interna quanto na fase externa, que existam 
oportunidades para que representantes das eventuais empresas 
interessadas se encontrem presencialmente. 
 + Recomendações para o desenho de editais: 
• Consórcios: avaliar a adoção de critérios que estimulem a competitividade, 
para incentivar a participação de “entrantes” no mercado e evitar que tal 
instituto seja utilizado para “redução estratégica da demanda” (fator 
prejudicial para a valoração do ativo, na perspectiva do concedente). 
• Subcontratação: estabelecer critérios para controle e cadastro de 
empresas subcontratadas, com registro obrigatório, a fim de evitar a 
utilização do instituto como forma de pagamento lateral e cartelização. 
• Criação de incentivos para empresas “entrantes” no que tange aos 
critérios de pontuação para avaliação técnica das propostas. 
• Exigências diferenciadas quanto ao seguro-garantia (Agência Brasileira 
Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. e Fundo Garantidor de 
Infraestrutura), para incentivar a competitividade nos leilões. 
 + Recomendações para durante o certame: 
• Utilizar sistema informatizado específico para realização do leilão, que 
contemple as especificidades das regras, para garantir um ambiente de 
teste para simular o leilão e sigilo em relação aos participantes e aos 
lances apresentados. 
• Evitar que existam momentos presenciais, para impedir que 
representantes das empresas participantes se encontrem durante o 
leilão. 
 + Recomendações sobre a especificidade de cada mercado e certame:
• Cada mercado possui especificidades, regulamentações e necessidades 
que podem impactar, de forma distinta, o desenho licitatório. A título de 
exemplo, necessidades regulatórias, técnicas, de qualidade, de segurança 
e até mesmo de concorrência no mercado durante o período de 
concessão devem ser sopesados em face da necessidade de estímulo à 
concorrência no processo licitatório em si, a fim de se atingir um equilíbrio 
ideal para o desenho da concessão e do edital. 
• Ter uma base de dados que consolide informações relevantes sobre 
licitações é essencial para uma persecução a cartéis em licitações efetivas, 
48Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
seja por parte dos órgãos licitantes, seja por parte de outras autoridades. 
Isso porque o efetivo monitoramento dos procedimentos licitatórios 
pode ter um efeito dissuasório, além de facilitar a detecção de cartéis.
Unidade 2: Identificação de cartéis em licitações 
Conhecer os sinais de alerta para cartéis em licitações.
2.1 Detecção de cartéis
Meios de detecção de cartéis
Conscientes da ilicitude de sua conduta e temendo que sejam descobertos 
considerando, especialmente devido ao aumento significativo de investigação e 
punição de cartéis nos últimos anos, os membros de um cartel são extremamente 
cuidadosos. Eles mantêm a discrição s com as informações compartilhadas, com as 
reuniões e com a realização e implementação dos seus acordos. Isso torna cada vez 
mais difícil detectar uma nova conduta. Por essa razão, são exigidas, das autoridades, 
técnicas de detecção e apuração cada vez mais sofisticadas como ferramentas 
fundamentais para o sucesso de uma investigação de cartel.
A existência de cartéis pode chegar ao conhecimento do Cade por diversos meios. 
Abaixo, estão listadas algumas possíveis fontes de denúncias sobre a existência de 
cartéis. 
 
49Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Elaboração Cade. 
A seguir, serão apresentados os principais mecanismos utilizados atualmente pelo 
Cade para a detecção de cartéis.
Acordo de Leniência
O Acordo de Leniência tem como objetivo trazer ao conhecimento do Cade condutas 
ilícitas , ao mesmo tempo, conceder benefícios tanto à empresa quanto às pessoas 
físicas beneficiárias no acordo, garantindo a realização de uma investigação mais 
ampla e eficiente, razão pela qual é largamente utilizado em outros países.
O Acordo de Leniência é celebrado entre a Superintendência-Geral do Cade (SG/
Cade) e a primeira pessoa jurídica ou física, participante do cartel, que se habilitar 
no programa (além de funcionários ou ex-funcionários da empresa).
Os benefícios da adoção de um programa de leniência são 
estudados e celebrados por diversas autoridades ao redor do 
mundo.
O instrumento é indicado como uma ferramenta importante para 
se obter um plano de combate efetivo a cartéis, na medida em que: 
50Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
i) desencoraja a participação de empresas em cartel; ii) estimula 
a desistência de participação em cartéis preestabelecidos; iii) 
aumenta a probabilidade de detecção de um cartel; e iv) aumenta 
a possibilidade de sanção pela Administração Pública.
Nesse sentido, ver: International Competition Network. Anti-
cartel enforcement manual. 2009. Disponível em:
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/
publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20
ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20
and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20
Program.pdf
Conforme devidamente ressaltado pela OCDE, em seu relatório 
para combate de cartéis Hard-Core (2002, p. 7), o principal 
desafio para uma política de combate a cartéis é justamente 
a sua detecção e é este ponto que traduz a importância do 
programa de leniência. De fato, um programa de leniência 
devidamente estruturado e utilizado por uma autoridade de 
defesa da concorrência produz naturalmente uma instabilidade 
por si só nos cartéis em execução, bem como diminui a vantagem 
de adesão ou constituição de uma nova conduta coordenada 
anticoncorrencial, pois fragiliza a relação de confiança entre os 
partícipes e incentiva a comunicação à Autoridade Pública da 
existência da conduta anticompetitiva.
No Brasil, o Programa de Leniência está previsto nos artigos 86 e 87 da Lei de Defesa 
da Concorrência (Lei n. 12.529/2011) e tem como premissa que os beneficiários do 
acordo – que podem ser tanto pessoas jurídicas como físicas com envolvimento atual 
ou passado em práticas de conluio – confessem e colaborem com as investigações, 
em troca de imunidade total ou parcial em relação às penas administrativas e 
criminais aplicáveis. 
A colaboração envolve a entrega de informações e de documentos que permitam 
ao Cade identificar os demais coautores e comprovar a infração noticiada ou sob 
investigação. Ressalta-se que a imunidade administrativa e criminal será garantida 
apenas ao primeiro indivíduo ou empresa a reportar o ilícito, ou seja, haverá 
isenção das penalidades pecuniárias e não pecuniárias, gerando, assim, um fatorde 
desestabilização nos cartéis existentes.
O Programa de Leniência potencializa-se como um dos 
instrumentos mais eficazes para detectar, investigar e coibir 
condutas anticompetitivas com potencial lesivo à concorrência 
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
51Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
e ao bem-estar social. Constitui, assim, um importante pilar da 
política de combate a cartéis.
Para mais informações sobre o Programa de Leniência do Cade, acessar o “Guia do 
Programa de Leniência Antitruste do Cade”.
O Cade disponibilizou um curso específico sobre “Programa de 
Leniência” na plataforma da Escola Virtual de Governo. O curso 
apresenta o Programa de Leniência Antitruste do Cade, bem 
como requisitos legais, histórico legislativo e o diferencia dos 
demais acordos de leniência no país. Além disso, ressalta os 
benefícios administrativos e criminais do Programa de Leniência 
Antitruste, bem como suas repercussões cíveis e administrativas. 
O curso é voltado para advogados que atuam na área de direito 
da concorrência e agentes públicos. Clique aqui para conhecer: 
https://www.escolavirtual.gov.br/curso/245
Termo de Compromisso de Cessação de Prática - TCC
No combate a cartéis, o Termo de Compromisso de Cessação (TCC) é um importante 
instrumento, pois, muitas vezes, trazem informações e documentos complementares 
àqueles obtidos nos Acordos de Leniência, além de confirmarem informações que 
já são de conhecimento da autoridade, contribuindo significativamente para o 
robustecimento das das investigações e respectivos procedimentos administrativos.
O TCC , previsto no artigo 85 da Lei n. 12.529/2011, consiste na possibilidade de 
acordo a ser celebrado entre o Cade e as empresas e/ou pessoas físicas que não 
puderem celebrar o Acordo de Leniência. Ness e caso, o acordo é realizado quando 
se tratar de uma infração cuja investigação pela autoridade esteja em curso e, ao 
contrário do Acordo de Leniência, não gerando benefícios aos Compromissários na 
seara criminal. A celebração do TCC gera a suspensão das investigações em relação 
ao Compromissário, enquanto estiverem sendo cumpridos os termos estabelecidos 
no compromisso, havendo, consequentemente, o comprometimento des se em 
cumprir as obrigações previstas, entre elas a obrigação de cessação imediata da 
conduta reportada.
De forma similar ao que ocorre no Acordo de Leniência, o Compromissário de TCC 
também deve reconhecer sua participação na conduta e colaborar com a investigação 
por meio da disponibilização, ao Cade, de relatos contendo informações e 
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/Guia-do-Programa-de-Leniencia-do-Cade_Vers%C3%A3o_Atualizada.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/Guia-do-Programa-de-Leniencia-do-Cade_Vers%C3%A3o_Atualizada.pdf
https://www.escolavirtual.gov.br/curso/245
52Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
documentos que auxiliem na identificação ou confirmação dos demais participantes 
da conduta e na comprovação da infração. 
Ao celebrar um TCC em condutas de cartel, é imprescindível que os Compromissários, 
além de colaborar com a investigação, efetuem o pagamento de uma contribuição 
pecuniária, que é calculada com base na multa esperada em caso de condenação, 
a partir da qual são efetuados descontos de até 50%, a depender do grau de 
colaboração com as investigações. Tal contribuição é destinada ao Fundo de Defesa 
dos Direitos Difusos (FDD).
O TCC pode ser celebrado tanto com a Superintendência-Geral (SG/Cade) como 
com o Tribunal Administrativo, havendo algumas particularidades a depender do 
momento processual de celebração do acordo.
Para mais informações sobre o TCC , acesse o Guia do Termo de Compromisso de 
Cessação para casos de cartel. 
Representações e Clique Denúncia
A Superintendência-Geral (SG/Cade) também pode instaurar procedimento 
administrativo mediante representação fundamentada de qualquer interessado 
que aponte indícios de infração à ordem econômica, conforme o artigo 66, §1º da 
Lei 12.529/2011 . Além disso, m embros do Congresso Nacional também podem 
ser Representantes, ou qualquer de suas Casas, bem como a Subsecretaria de 
Regulação e Concorrência (antiga Secretaria de Acompanhamento Econômico), 
as agências reguladoras e a Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade, 
conforme disposto no §6º do artigo 66. 
Além das representações, o Cade dispõe de uma ferramenta on-line, o Clique 
Denúncia, por meio da qual qualquer cidadão pode realizar uma denúncia, caso tenha 
conhecimento da ocorrência de um cartel, bem como encaminhar informações e 
documentos. O Clique Denúncia admite acusações realizadas por qualquer cidadão, 
relacionadas tanto a atos de concentração quanto a condutas anticompetitivas, 
incluindo o cartel. 
É importante ressaltar que a Superintendência-Geral do Cade, a partir da Portaria 
292/2019, passou a garantir a preservação da identidade do denunciante de boa-fé, 
de forma a evitar que ele sofra quaisquer represálias advindas da apresentação de 
sua denúncia.
A melhor maneira de o cidadão apresentar uma denúncia à 
Superintendência-Geral do Cade (SG/Cade) é por meio do Clique 
Denúncia. O formulário está disponível no endereço: https://
www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-tcc-atualizado-11-09-17.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-tcc-atualizado-11-09-17.pdf
https://www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
https://www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
https://www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
https://www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
53Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Também é possível encaminhar a denúncia para o e-mail 
protocolo@cade.gov.br. 
As denúncias podem ser anônimas e o Cade garante total sigilo 
da identidade do denunciante, caso ele solicite esse tratamento.
Buscas e Apreensões
A possibilidade de realizar uma operação de busca e apreensão pela SG/Cade está 
prevista no artigo 13, VI, “d”, da Lei n. 12.529/2011. Essa ferramenta é de suma 
importância devido à dificuldade de se obterem provas nas investigações de cartel, 
contando-se, nesses casos, com o elemento surpresa para que as empresas não 
inutilizem provas da conduta colusiva.
Você tem conhecimento de algum caso concreto em que o Cade 
atuou na investigação de cartéis realizando buscas e apreensões? 
Leia as notícias abaixo e saiba mais sobre o assunto!
Cade e MPRN realizam busca e apreensão para investigar cartel 
no mercado de cirurgias ortopédicas
Cade e PF investigam cartel de empresas que prestam serviços 
hospitalares no DF e em 7 estados 
PF e Cade realizam operação contra cartelque atuava em obras 
públicas 
Operação faz busca e apreensão em empresas 
Cade realiza busca e apreensão contra cartel de sal no RN
mailto:protocolo@cade.gov.br
https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-e-mprn-realizam-busca-e-apreensao-para-investigar-cartel-no-mercado-de-cirurgias-ortopedicas
https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-e-mprn-realizam-busca-e-apreensao-para-investigar-cartel-no-mercado-de-cirurgias-ortopedicas
https://g1.globo.com/df/distrito-federal/noticia/2021/12/13/cade-e-pf-investigam-cartel-de-empresas-que-prestam-servicos-hospitalares-no-df-e-em-7-estados.ghtml
https://g1.globo.com/df/distrito-federal/noticia/2021/12/13/cade-e-pf-investigam-cartel-de-empresas-que-prestam-servicos-hospitalares-no-df-e-em-7-estados.ghtml
https://memoria.ebc.com.br/radios/reporter-nacional/2017/11/policia-federal-e-cade-realizam-operacao-contra-cartel-que-atuava-em-obras
https://memoria.ebc.com.br/radios/reporter-nacional/2017/11/policia-federal-e-cade-realizam-operacao-contra-cartel-que-atuava-em-obras
https://www.conjur.com.br/2012-set-18/cade-mp-fazem-busca-apreensao-empresas-suspeitas-operar-cartel
https://g1.globo.com/rn/rio-grande-do-norte/noticia/2012/09/cade-realiza-busca-e-apreensao-contra-cartel-de-sal-no-rn.html
54Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Novas técnicas para detecção de cartéis
Em 2013, a Superintendência-Geral do Cade (SG/Cade) criou o Projeto Cérebro, que 
consiste em um conjunto de técnicas e metodologias para detecção de cartéis a 
partir do uso de bases de dados sobre licitações públicas.
Trata-se de uma estratégia proativa de investigação, que utiliza ferramentas de 
mineração de dados, testes estatísticos e algoritmos para permitir a identificação 
de indícios de atuação coordenada em compras públicas.
Para relembrar 
Vejamos a seguir um resumo dos principais mecanismos utilizados atualmente pelo 
Cade para a detecção de cartéis.
Mecanismos O que é/Para 
que serve Legislação Agentes Consequências
Acordo de 
Leniência
Celebrado entre a 
Superintendência-
Geral do Cade 
(SG/Cade) e a 
primeira pessoa 
jurídica ou física, 
participante do 
cartel, que se 
qualificar para 
assinatura do 
acordo.
Artigos 86 e 
87 da Lei nº 
12.529/2011
Pessoas jurídicas 
e/ou físicas com 
envolvimento 
atual ou passado 
em prática de 
cartel
Realização de investigação 
mais eficiente pelo Cade
Cessação imediata da 
conduta pelo beneficiário 
da leniência
Suspensão do curso do 
prazo prescricional e 
imunidade criminal (Acordo 
de leniência impede o 
oferecimento de denúncia 
criminal em desfavor do 
beneficiário)
No julgamento do processo 
no Cade, extinção da 
punibilidade ou redução 
da pena aplicável ao 
beneficiário, caso se 
verifique o cumprimento 
do acordo
Tem o objetivo 
de levar ao 
conhecimento 
do Cade a 
ocorrência da 
conduta ilícita e, 
em contrapartida, 
receber 
imunidade 
administrativa e 
criminal.
Artigos 197 a 211 
do Regimento 
Interno do Cade 
(RICade)
55Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Mecanismos O que é/Para 
que serve Legislação Agentes Consequências
Termo de 
Compromisso 
de Cessação de 
Prática - TCC
Celebrado entre 
o Cade e pessoas 
jurídicas ou 
físicas que não 
se qualificaram 
para a celebração 
de Acordo de 
Leniência.
Artigo 85 da Lei nº 
12.529/2011
Pessoas jurídicas 
e/ou pessoas 
físicas com 
envolvimento 
atual ou passado 
em prática de 
cartel, que não 
cumpriram os 
requisitos para 
celebrar Acordo 
de Leniência
Realização de investigação 
mais eficiente pelo Cade
Cessação imediata 
da conduta pelo 
compromissário
Não gera benefícios aos 
compromissários na esfera 
criminal
Suspensão da 
investigação em relação 
aos compromissários, 
enquanto estiverem 
sendo cumpridos os 
termos estabelecidos 
no compromisso. 
No julgamento do 
processo, e tendo sido 
totalmente cumprido o 
TCC, arquivamento do 
processo em relação aos 
Compromissários
O TCC geralmente 
é celebrado nos 
casos de infrações 
cuja investigação 
pelo Cade já 
esteja em curso.
Artigos 179 a 196 
do Regimento 
Interno do Cade 
(RICade)
Representação
Instrumento que 
pode ser utilizado 
por qualquer 
interessado para 
noticiar indícios 
de infração à 
ordem econômica 
ao Cade
Artigo 66, §1º 
e §6º, da Lei nº 
12.529/2011
Qualquer 
interessado
Membros do 
Congresso 
Nacional
Subsecretaria 
de Regulação e 
Concorrência
Agências 
reguladoras
Procuradoria 
Federal junto ao 
Cade
Início de uma investigação 
a partir dos indícios 
noticiados na denúncia.
Clique Denúncia
Ferramenta 
integrada 
ao Sistema 
Eletrônico de 
Informações (SEI) 
e disponibilizada 
para os cidadãos 
realizarem 
denúncias e 
encaminharem 
documentos, 
caso tenham 
conhecimento de 
indícios de cartel.
Artigo 66, §1º 
e §6º, da Lei nº 
12.529/2011
Qualquer 
interessado
Início de uma investigação 
a partir dos indícios 
noticiados na denúncia.
56Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Mecanismos O que é/Para 
que serve Legislação Agentes Consequências
Busca e 
Apreensão
Operação 
utilizada 
para buscar 
e apreender 
equipamentos, 
documentos 
e objetos no 
interesse da 
investigação de 
cartel.
Artigo 13, VI, 
“d”, da Lei nº 
12.529/2011
SG/Cade
Obtenção de provas 
para contribuir nas 
investigações de cartel
Análise 
Econômica e 
Screening (filtros)
Utilização de 
base de dados 
e softwares e 
aplicação de 
testes estatísticos, 
com o objetivo 
de identificar 
e mensurar o 
risco de colusão 
em mercados 
ou setores 
específicos e 
de detectar 
comportamentos 
suspeitos.
NSA SG/Cade Investigação e detecção de 
pistas e provas de cartel
Fonte: Elaboração Cade. 
2.2 Sinais de alerta: mercado e fornecedores
Os sinais de alerta que serão expostos nas próximas seções decorrem da sistematização 
do acúmulo da experiência do Cade no combate a práticas anticompetitivas com o 
estudo das melhores práticas internacionais de combate a cartéis. Conhecer esses 
sinais de alerta é importante, pois pode facilitar a identificação de potenciais acordos 
colusivos. Ressalte-se que um sinal de alerta isoladamente não é indício suficiente 
para se afirmar estar diante de um cartel, entretanto, a presença de vários desses 
sinais em conjunto podem embasar uma condenação por prática anticompetitiva.
Alguns mercados possuem condições estruturais que favorecem o surgimento de 
cartéis, de modo que é importante reconhecer suas características para ficar mais 
atento às licitações que envolvem tais mercados. 
As seguintes características de mercado facilitam a colusão de empresas:
• Mercados concentrados, com poucos fornecedores, favorecem a 
comunicação e o alinhamento entre concorrentes, uma vez que todos se 
conhecem e podem dialogar livremente. 
57Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Mercados com produtos ou serviços muito semelhantes, com pouca 
diferenciação tecnológica ou de qualidade, em que o preço é o fator 
determinante para a compra, também facilitam a ocorrência de cartéis, 
pois a única variável a ser ajustada entre os concorrentes é o preço. 
• Mercados com baixa entrada de novos fornecedores (com elevadas 
barreiras à entrada) também devem ser objeto de atenção. É preciso 
avaliar se os novos fornecedores seriam empresas “aventureiras” (que 
não entregam o objeto do contrato) ou se seriam empresas com preços 
mais competitivos e não alinhadas às empresas já estabelecidas no 
mercado, ou seja, capazes de “contestar” a atuação do cartel. Mercados 
em que é difícil contestar a atuação das empresas já estabelecidas são 
mais propensos à formação e manutenção de um cartel. 
• Mercados que contem com a presença de sindicatos ou associações de 
empresas precisam ser vistos com cautela. É preciso avaliar se essas 
instâncias colaborativas não estão orientando o preço do setor com 
“preços sugeridos” ou “tabelas de preço”, pois essas ações representam 
uma influência na adoção de conduta uniforme pelos concorrentes.
• Empresas que possuam sócios em comum ou com relaçãode parentesco, 
e que contratam consultores, contadores, advogados em comum, 
merecem atenção. Essas coincidências facilitam a comunicação entre as 
concorrentes, situação propícia para a formação de acordos.
58Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Elaboração Cade. 
Em agosto de 2022, o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (Cade) condenou cinco empresas e seis pessoas 
físicas por formação de cartel em licitação realizada pela 
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero). 
O Tribunal Administrativo determinou o pagamento de multa 
no valor total de aproximadamente R$ 4,7 milhões por prática 
anticoncorrencial.
As empresas atuaram para bloquear pregões presenciais 
promovidos pela Infraero para contratação de serviços de 
cafeteria em aeroportos nas cidades de Campo Grande/MS, São 
Paulo/SP (Congonhas), Florianópolis/SC, Maceió/AL, Recife/PE e 
São José dos Pinhais/PR. 
É relevante mencionar que, nesse Processo Administrativo (n. 
59Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
08700.007278/2015-17), as relações de parentesco e afinidade 
foram sinal de alerta importante para a futura condenação do 
cartel.
Veja , na imagem abaixo, que quatro das empresas representadas 
nesse Processo Administrativo (Confraria André Ltda., Boa 
Viagem Cafeteria Ltda., Delícias da Vovó Ltda. e Alimentare 
Serviços de Restaurante Ltda.) tinham entre seus sócios pessoas 
que possuíam relações muito próximas, de filiação, casamento 
e irmandade, o que facilitou sobremaneira a realização de 
um acordo ou alinhamento entre as empresas que estavam 
disputando o mesmo mercado e as mesmas licitações.
Fonte: Elaboração Cade 
Além dessas relações de parentesco e afinidade, outros elementos 
foram utilizados para formar a convicção do Cade, tais como:
Das cinco pessoas jurídicas r epresentadas, sempre três delas 
participavam alternadamente das licitações, trazendo propostas 
muito próximas às da empresa Alimentare, que sempre 
apresentava a proposta de valor mais competitivo. 
As cinco pessoas jurídicas apresentaram documentos com 
os mesmos erros de grafia e mesma formatação, ao longo das 
diversas licitações, ocorridas num espaço de seis meses. 
As propostas apresentadas tinham valores consideravelmente 
60Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
superiores aos estimados pela Infraero, mas uma diferença 
de valor entre si inferior a 10%, sugerindo ajuste de preços e 
estratégia de bloqueio em pregão presencial. 
Duas das empresas concorrentes, Delícias da Vovó e Boa 
Viagem, foram fundadas às vésperas das licitações, não tinham 
experiência prévia no ramo e competiram entre si nos mesmos 
certames, apesar de possuírem sócios em comum. 
A existência de um representante comum a empresas 
concorrentes em diferentes certames.
Fontes:
https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-condena-empresas-por-
formacao-de-cartel-em-licitacao-da-infraero
https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/08/cade-condena-empresas-por-
formacao-de-cartel-em-cafeterias-de-aeroportos.shtml
2.3 Sinais de alerta: documentação de habilitação e 
propostas comerciais 
Alguns padrões e práticas de apresentação de propostas comerciais e documentos de 
habilitação podem estar em desacordo com as regras de um mercado competitivo e 
sugerem a possibilidade de concertação. Mesmo que as empresas que integrem um 
acordo de cartel procurem manter o segredo, o descuido, a prepotência ou a culpa 
por parte dos conspiradores podem fornecer pistas que levem à sua descoberta. 
Estar atento aos documentos físicos e arquivos digitais entregues pelas empresas 
é uma ótima forma de se detectar se as propostas foram preparadas pela mesma 
pessoa ou preparadas em conjunto pelas empresas. Veja-se alguns desses indícios:
• Documentos com a mesma formatação, redação ou erros idênticos de 
digitação/ortografia ou de cálculo.
• Propostas de empresas diferentes apresentam caligrafia ou tipos de 
letra semelhantes, ou utilizam formulários ou papel timbrado similares.
• Propostas eletrônicas enviadas do mesmo e-mail ou do mesmo endereço 
de IP.
• Propostas enviadas do mesmo endereço ou que possuam os mesmos 
dados de contato, ou mesmo representante.
https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-condena-empresas-por-formacao-de-cartel-em-licitacao-da-infraero
https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-condena-empresas-por-formacao-de-cartel-em-licitacao-da-infraero
https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/08/cade-condena-empresas-por-formacao-de-cartel-em-cafeterias-de-aeroportos.shtml
https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/08/cade-condena-empresas-por-formacao-de-cartel-em-cafeterias-de-aeroportos.shtml
61Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Documentos com selos de autenticação ou postagem idênticos ou 
sequenciais.
• Propostas submetidas eletronicamente foram criadas ou editadas por 
uma mesma pessoa ou por empresa concorrente (conforme os 
metadados de arquivos digitais).
• Propostas com preços iguais entre si, mas diferentes do valor de 
referência (se o valor tiver sido publicado no Edital).
• Propostas apresentadas por empresas diferentes contêm menos 
detalhes do que seria necessário ou esperado, ou dão outras indicações 
de que não são genuínas.
• Propostas que dificilmente teriam condições de vencer (ex.: erros banais, 
acima do valor de referência, ausência de documento que sabidamente 
deveria ser apresentado).
A identificação desses indícios mostra chance considerável de que as propostas 
tenham sido feitas por uma mesma pessoa ou que tenha ocorrido comunicação 
entre os elaboradores das propostas, situações que sugerem a existência de cartel. 
Tais indícios demonstram a ausência da intenção de efetivamente concorrer: 
geralmente são propostas de cobertura (com valor propositalmente maior do 
que a proposta vencedora), ou propostas que sabidamente serão rejeitadas (por 
exemplo, com valores acima do valor de referência), apresentadas apenas para dar 
uma aparência de concorrência ao certame.
62Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Elaboração Cade.
Em dezembro de 2014, o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (Cade) condenou três empresas por formação de 
cartel em licitação realizada pela Prefeitura Municipal de Lajes, 
em Santa Catarina.
As empresas atuaram para excluir licitantes da fase oral de um 
pregão presencial (estratégia de bloqueio) para aquisição de 
material de pintura e material hidráulico.
63Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Importante mencionar que, nesse Processo Administrativo (n. 
08012.006199/2009-07), semelhança de propostas, declarações 
e envelopes foram sinal de alerta importante para a futura 
condenação do cartel.
Veja , nas imagens abaixo, que três empresas concorrentes nessa 
licitação (Clima Service Refrigeração Ltda., Auto Tintas Lages 
Ltda. e Climatintas Ltda.) apresentaram propostas comerciais 
com formatações muito similares entre si e ao mesmo tempo 
diferentes do designado pelo edital, indicando que os documentos 
teriam sido montados em conjunto ou por uma mesma pessoa.
 Fonte: Processo Administrativo n. 08012.006199/2009-07
 Fonte: Processo Administrativo n. 08012.006199/2009-07
 Fonte: Processo Administrativo n. 08012.006199/2009-07
64Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 Fonte: Processo Administrativo n. 08012.006199/2009-07
 Fonte: Processo Administrativo n. 08012.006199/2009-07
 
Fonte: Processo Administrativo n. 08012.006199/2009-07
65Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Além dessas similaridades documentais, outros elementos foram 
utilizados para formar a convicção do Cade, tais como:
• Presença de sócios em comum nas empresas 
concorrentes. 
• Relações de parentesco ou afinidade entre sócios das 
empresas concorrentes;.
• Identidade de preços em diversos itens dos lotes da 
licitação. 
• Existência de intervalos regulares entre propostas de 
preços dasconcorrentes. 
• Coincidência de preços apresentados na proposta 
inicial dentro do intervalo de 10% entre a maior e a 
menor proposta. 
• A existência de representante comum a empresas 
concorrentes.
2.4 Sinais de alerta: comportamentos suspeitos das 
empresas
Alguns comportamentos das empresas podem ajudar a descobrir situações de 
conluio, como a subcontratação de concorrentes, acordos ocultos de cooperação 
entre concorrentes (Sociedade em Conta de Participação - SCP), o consorciamento de 
empresas que teriam capacidade técnica e financeira para participar individualmente 
e o alinhamento de preços. 
Quanto à definição dos preços, em especial, uma análise acurada de determinados 
comportamentos pode evidenciar acordos. É preciso procurar padrões que sugiram 
que as empresas estejam coordenando os seus esforços, como aumentos de preços 
que não podem ser explicados por aumentos dos custos. Quando as propostas 
vencidas têm preços muito mais elevados do que a vencedora, os conspiradores 
podem estar utilizando um esquema de propostas fictícias ou de cobertura. 
Uma prática comum, nos esquemas de proposta de cobertura, é a apresentação 
de uma proposta 10% superior, ou mais, do que o valor da proposta mais baixa. Os 
preços que são mais elevados do que as estimativas de custos, ou do que propostas 
anteriores para contratações semelhantes, podem igualmente indicar práticas 
colusivas.
66Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Assim, os seguintes comportamentos podem dar margem a suspeitas:
• Licitantes vencedores subcontratam ou estabelecem acordos ocultos 
(Sociedade em Conta de Participação - SCP) com concorrentes perdedores 
ou que se recusaram a apresentar propostas. Tal prática pode ser 
indicativa de acordos prévios à licitação. 
• O concorrente vencedor não aceita a adjudicação do contrato, vindo 
posteriormente a descobrir-se que foi subcontratado. Tal fato pode 
indicar ausência de intenção de competir.
• Licitantes que têm condições de participar isoladamente do certame 
apresentam propostas em consórcio, objetivamente reduzindo a 
concorrência do certame (por meio da redução do número de empresas 
concorrentes). O consórcio pode ser usado como ferramenta para 
alocação de mercado, contemplando vários concorrentes em um mesmo 
item, lote ou licitação.
• As diferenças de preço entre propostas são semelhantes em termos 
absolutos ou percentuais. Tal coincidência pode indicar combinação dos 
preços previamente à licitação.
• Pequeno desconto em relação ao valor de referência estabelecido em 
edital (quando disponível). Tal prática pode indicar ausência de 
competição de fato.
• Aumentos súbitos e uniformes de preços ou faixas de preço de 
concorrentes não justificados por aumento de custos. Mercados 
cartelizados podem sofrer aumento de preços sem aumento de custos.
• Variação significativa e injustificada no preço das propostas da mesma 
empresa em outras licitações semelhantes. Esse comportamento pode 
indicar divisão de mercado, isto é, pode indicar que a empresa somente 
apresenta proposta competitiva em determinada região e que, em 
outras regiões, a proposta apresentada é apenas de cobertura.
• Características inesperadas de propostas públicas num leilão, seja 
eletrônico ou não – tais como licitações que incluem valores pouco 
usuais, quando seriam de se esperar números redondos de centenas ou 
de milhares. Tal comportamento pode indicar que os licitantes estão 
utilizando as próprias propostas como meio de comunicação no conluio, 
comunicando informações ou indicando preferências. Quando o valor 
da proposta não é usual e tem números quebrados (centavos), os 
licitantes podem estar usando o valor das propostas para identificar uns 
aos outros.
• De forma injustificada, fornecedores desistem de apresentar documentos 
67Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
ou propostas mais competitivas (ausência de lances ou recusa em reduzir 
valores irrisórios). Isso pode indicar ausência de intenção de competir de 
fato.
• Ausência de recursos e impugnação de concorrentes. Tal prática pode 
indicar acordo prévio, em que já se sabia quem seria o vencedor.
Fonte: Elaboração Cade.
68Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ainda em relação ao cartel das tintas, mencionado na seção 
anterior (Processo Administrativo nº 08012.006199/2009-07), 
verificou-se uma improvável coincidência entre os preços de 
empresas concorrentes (Clima Service Refrigeração Ltda., Auto 
Tintas Lages Ltda. e Climatintas Ltda.), que variaram quase que 
de forma igual. No lote 1, relativo a material de pintura, os preços 
variaram em mil reais, e, no lote 7, relativo a material hidráulico, 
os preços variaram em cem reais. Trata-se de indício forte de 
que algum tipo de comunicação estava ocorrendo entre as 
concorrentes. No caso, as empresas Clima Service e Auto Tintas 
estavam dando cobertura à proposta da empresa Climatintas, 
dentro do intervalo de 10% da menor proposta, objetivando 
o bloqueio de outros concorrentes para a fase competitiva do 
certame, de lances orais. 
Veja-se o comparativo de preços das licitantes nos dois lotes 
mencionados:
Lote 1 – Material de Pintura Lote 7 – Material Hidráulico
Propostas Iniciais 
(valor total)
Diferença em 
relação à menor 
proposta
Propostas Iniciais 
(valor total)
Diferença em 
relação à menor 
proposta
Climatintas R$ 43.727.50 MENOR PROPOSTA R$ 9.401.50 MENOR PROPOSTA
Clima Service R$ 44.727,50 2.29% R$ 9.501.50 1.06%
Auto Tintas Lages R$ 45.787.50 4,7% R$ 9.601.50 2.13%
Zago Ferragens R$ 87,733,00 100.64% R$ 10.252,00 9.05%
Charrua R$ 53.252.50 21.78% — —
De Pablo R$ 41.759.40 DESCLASSIFICADA R$ 12.955,80 DESCLASSIFICADA
Jzago R$ 74.198.50 69.68% R$ 14.317.70 52.29%
Fonte: Processo Administrativo nº 08012.006199/2009-07
2.5 Sinais de alerta: padrões suspeitos nos 
resultados das licitações
Os resultados das licitações também são excelentes fontes de informação para 
detectar padrões estranhos que podem indicar comportamento colusivo. A forma 
como as empresas concorrem e a frequência com que ganham ou perdem as 
contratações públicas são elementos importantes a serem observados. Veja-se 
69Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
um conjunto de indícios que podem ser verificados a partir de análises de séries 
históricas de resultados de licitações:
• Um pequeno conjunto de empresas se alterna como vencedora nas 
licitações em um mesmo órgão: indicativo de rodízio de vencedores 
mediante acordo entre as concorrentes.
• Existe um padrão de distribuição geográfica das propostas vencedoras: 
indicativo de acordo de divisão de mercado por área geográfica.
• Licitações de um órgão sempre vencidas pelo mesmo fornecedor: 
indicativo de acordo de divisão de mercado por órgão licitante.
• Diminuição súbita e injustificada no número de participantes da licitação: 
indicativo de acordo para supressão de propostas de concorrentes.
• Empresas que sempre participam das licitações, mas não apresentam 
propostas competitivas e nunca vencem: indicativo de acordo para 
apresentação de propostas de cobertura, apenas para simular um 
ambiente competitivo.
• Alinhamento súbito de preços de concorrentes: indicativo de que os 
concorrentes no mercado se organizaram para o certame.
• Diminuição dos preços das propostas quando participa um novo 
concorrente: indicativo de que havia um acordo anterior e, com um novo 
entrante no mercado, os preços precisaram cair para manter o domínio 
do cartel.
• Eliminação de descontos em um mercado em que habitualmente eram 
concedidos: indicativo de acordo prévio à licitação.
70Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 Fonte: Elaboração Cade.
Em setembro de 2015, o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica (Cade) condenou seis empresas por formação de cartel 
em licitações realizadas pela Companhia de Desenvolvimento 
Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo (CDHU), para 
aquisição de aquecedores solares para habitaçõesdestinadas à 
população de baixa renda.
As seis empresas Tuma Instalações Térmicas Ltda. (“TUMA”), 
Heliotek Máquinas e Equipamentos Ltda. («HELIOTEK»), Enalter 
Engenharia, Indústria e Comércio Ltda. (“ENALTER”), Astéria 
71Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Incorporações Ltda. (“ASTÉRIA”), Aquecedor Solar Transsen Ltda. 
(“TRANSSEN”) e Soletrol Tecnologia em Energias Renováveis e 
Obras Ltda. (“SOLETROL”) dividiram o mercado de São Paulo em 
regiões, de acordo com os lotes das licitações.
Importante mencionar que, nesse Processo Administrativo (n. 
08012.001273/2010-24), não houve simplesmente uma divisão, 
mas foi possível identificar um padrão, uma lógica de otimização, 
resultado bastante condizente com a prática de cartel: cada 
empresa acabou levando o lote mais próximo de sua sede, com 
exceção da TUMA, que levou um lote relativamente distante. 
Mas, mesmo esse último caso, faz sentido sob a ótica de um 
planejamento coordenado entre as empresas, tendo em vista 
que todas as demais estavam muito próximas das cidades-polo 
de cada lote. Ou seja, tendo potencialmente a TUMA participado 
do cartel, esse seria o único lote que lhe teria restado. Os quadros 
abaixo indicam, para os dois pregões investigados, o lote cuja 
cidade-polo se encontrava mais próximo da sede de cada empresa 
e o lote vencido pela respectiva empresa:
Pregão Presencial 16/2010
REGIÃO MAIS 
PRÓXIMA LOTE VENCIDO
DISTÂNCIA P/ LOTE 
MAIS PRÓXIMO
HELIOTEK Campinas
(92 Km)
Campinas
(92 Km)
0 Km
ENALTER Ribeirão Preto 
(531 Km)
Ribeirão Preto 
(531 Km)
0 Km
ASTERIA Sorocaba
(143 Km)
Sorocaba
(143 Km)
0 Km
SOLETROL Bauru
(75 Km)
Bauru
(75 Km)
0 Km
TRANSSEN Araçatuba
(19 Km)
Araçatuba
(19 Km)
0 Km
TUMA Ribeirão Preto 
(500 Km)
Presidente 
Prudente
(943 Km)
943 Km
Fonte: 08012.001273/2010-24
72Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Pregão Presencial 16/2010
REGIÃO MAIS 
PRÓXIMA LOTE VENCIDO
DISTÂNCIA 
P/ LOTE MAIS 
PRÓXIMO
TUMA
Campinas/
Araraquara 
(581 Km/584 Km)
Presidente 
Prudente / 
Araçatuba 
(941 Km/823 Km)
360 Km/239 Km
ENALTER
Campinas/
Araraquara 
(637 Km/650 Km)
Campinas/
Araraquara 
(637 Km/650 Km)
0 Km/0 Km
SOLETROL Bauru/Sorocaba 
(98,7 Km/220 Km)
Bauru/Sorocaba 
(98,7 Km/220 Km)
0 Km/0 Km
WENDLIZ
Campinas/
Araraquara 
(164 Km/43,1 Km)
São José do Rio 
Preto/ Ribeirão 
Preto
92 Km / 48,9 Km
SOLAR 
MINAS
Campinas/
Araraquara 
(230 Km/213 Km)
Baixada Santista / 
Taubaté 
(408 Km/653 Km)
205 Km/440 Km
Fonte: 08012.001273/2010-24
Durante o julgamento das seis empresas, o Tribunal do Cade 
verificou possível conduta colusiva de uma sétima empresa, a 
Wendliz Bernardo ME (“WENDLIZ”), ganhadora de um lote do 
segundo pregão investigado. Nesse sentido, determinou-se 
abertura de investigação contra essa empresa, que, em fevereiro 
de 2020, também foi condenada pelo Cade por participação 
nesse cartel.
• Além dessa divisão geográfica de mercado, outros 
elementos foram utilizados para formar a convicção do 
Cade, tais como:
• Lances idênticos. 
• Ausência de concorrência na segunda fase do pregão 
presencial (bloqueio em pregão presencial). 
• Subcontratação de uma participante por outra. 
• Não utilização do direito de preferência de microempresa 
(no caso da WENDLIZ).
73Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 3: Denúncia de cartéis em licitações
Estruturar as etapas de denúncia de possíveis cartéis em 
licitações.
3.1 Processo de denúncia de possíveis cartéis
Ao se fazer uma denúncia junto ao Cade, é muito importante encaminhar todos os 
elementos que levantaram a suspeita da existência de acordo entre empresas, em 
uma ou mais licitações. 
Além disso, é importante enviar os documentos da licitação, tais como edital, atas 
da comissão de licitação, propostas comerciais das empresas, documentos de 
habilitação, informação sobre fase de lances, recursos e impugnações, identificação 
de todos os licitantes e vencedores por lote, contratos com as vencedoras, entre 
outros dados e informações, para que o Cade possa averiguar indícios de conduta 
concertada entre os concorrentes. 
Caso tenha e-mails que indiquem alguma conduta colusiva, tenha notado algum 
comportamento incomum em encontros presenciais com as empresas (por exemplo, 
em audiências públicas), tudo isso também deve ser relatado. Quanto mais indícios 
contiver a denúncia, mais robusta será a chance de ser convertida em um Processo 
Administrativo para apuração das condutas.
Lembrando que para realizar uma denúncia de um cartel, você 
pode utilizar o serviço de Clique Denúncia disponibilizado pelo 
Cade, clicando aqui. 
Por meio do Clique Denúncia, qualquer cidadão pode realizar 
uma denúncia, caso tenha conhecimento da ocorrência de um 
cartel, bem como encaminhar informações e documentos. 
https://www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
https://www.gov.br/cade/pt-br/canais_atendimento/clique-denuncia
74Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 4: Unidades de inteligência na 
identificação de cartéis em licitações
Reconhecer a importância de uma unidade de inteligência na 
identificação de cartéis em licitações.
4.1 Projeto Cérebro
Histórico e origem
Existem muitos desafios para a comprovação de cartéis apenas com provas 
econômicas, isso porque, muitas vezes, um fenômeno econômico pode ter 
explicações que não se relacionam à prática ilícita de cartel. Por exemplo, a 
uniformidade de preços pode resultar de colusão explícita (cartel); colusão tácita; 
ou competição perfeita. Ademais, mudanças de preços podem ser resultado de 
alterações normais do mercado.
Apesar da dificuldade de utilização de provas econômicas, existem efeitos 
mensuráveis do comportamento colusivo que são improváveis de ocorrer em um 
mercado competitivo. Nesse sentido, em 2013, o Cade iniciou o Projeto Cérebro, 
com o objetivo de utilizar novas técnicas para detectar condutas colusivas.
O que é esse projeto e como ele funciona?
O Cérebro é uma ferramenta que usa bases de dados públicas e privadas para 
indicar a possível existência de práticas colusivas em cartéis, tanto em âmbito 
federal, quanto estadual e municipal.
Não obstante, os participantes de um cartel, por terem consciência do ilícito, 
esforçarem-se para não deixar provas, algumas características das compras públicas 
possibilitam a identificação de cartéis, como:
75Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Elaboração Cade.
Assim, a ferramenta objetiva a detecção de padrões no meio de um grande conjunto 
de informações. Ela reúne diversas bases de dados sobre o comportamento 
de empresas em compras públicas e usa a análise desses dados para verificar 
comportamentos colusivos, como:
Fonte: Elaboração Cade.
O Cérebro utiliza-se de diversas ferramentas tecnológicas para produzir suas 
análises, como testes estatísticos (screening, generalizações baseadas em casos 
passados, teoria microeconômica) e mineração de dados (padrões e semelhanças 
no comportamento dos concorrentes, fatos suspeitos e raros, sinais de simulação 
de competição), automatizando parte da análise dos casos. Nesse processo, a 
participação de servidores públicos com conhecimentos em estatística, banco de 
dados e também na temática concorrencial é imprescindível para o sucesso da 
ferramenta.
Com o Cérebro, é possível analisar grandes massas de dados que não poderiam ser 
trabalhadas mesmo por um grande número de servidores. Desse modo, o uso da 
ferramenta em casos substanciais contribui para a alocação estratégica de recursos 
públicos. 
76Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Estrutura Dedicada
O Cérebro está alicerçado em uma equipe dedicada de servidores públicos com 
conhecimentos em estatística e banco de dados que os habilita a trabalhar com as 
ferramentas tecnológicas.
Perspectivas
Por ora, o foco do projeto tem sido utilizar evidências indiretas que reforcem indícios 
de eventuais denúncias ou sirvam de elemento para obtençãode mandado de busca 
e apreensão, aprimorando a instrução do caso.
Curiosidades
• Mesmo sem ainda ter atingido seu potencial pleno, o Cérebro já tem 
atraído a atenção de autoridades antitrustes de outros países.
• O Cérebro foi essencial na Operação Mercador de Veneza, que investigou 
cartéis em licitações para aquisição de órteses, próteses e materiais 
especiais. Ele foi utilizado para identificar os alvos prioritários com mais 
elevado número de indícios para a diligência de busca e apreensão.
• Na Operação Ponto de Encontro, que investigou empresas que 
participavam de licitações para contratação de serviços terceirizados, o 
Cérebro possibilitou a identificação das empresas que foram alvo das 
diligências de busca e apreensão.
77Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Elaboração Cade
78Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Referências 
BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Guia Combate a cartéis 
em licitação. 2019. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-
conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-de-combate-a-carteis-em-licitacao-
versao-final-1.pdf Acesso em: 20/12/2023.
_____. ______. Guia Programa de Leniência Antitruste do Cade. 2016. Disponível 
em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-
cade/Guia-do-Programa-de-Leniencia-do-Cade_Vers%C3%A3o_Atualizada.pdf 
Acesso em: 20/12/2023.
_____. ______. Guia Termo de Compromisso de Cessação para casos de cartel. 2016. 
Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/
guias-do-cade/guia-tcc-atualizado-11-09-17.pdf Acesso em: 20/12/2023.
 
INTERNATIONAL COMPETITION NETWORK. Anti-cartel enforcement manual. 
2009. Disponível em:
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-
relac ionadas-a-acordo-de- leniencia/2009_%20ICN%20Anti -Cartel%20
Enforcement%20Manual_Draft ing%20and%20implementing%20an%20
Effective%20Leniency%20Program.pdf Acesso em: 20/12/2023.
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-de-combate-a-carteis-em-licitacao-versao-final-1.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-de-combate-a-carteis-em-licitacao-versao-final-1.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-de-combate-a-carteis-em-licitacao-versao-final-1.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/Guia-do-Programa-de-Leniencia-do-Cade_Vers%C3%A3o_Atualizada.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/Guia-do-Programa-de-Leniencia-do-Cade_Vers%C3%A3o_Atualizada.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-tcc-atualizado-11-09-17.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-tcc-atualizado-11-09-17.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
https://cdn.cade.gov.br/Portal/assuntos/programa-de-leniencia/publicacoes-relacionadas-a-acordo-de-leniencia/2009_%20ICN%20Anti-Cartel%20Enforcement%20Manual_Drafting%20and%20implementing%20an%20Effective%20Leniency%20Program.pdf
79Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Prevenção a Cartéis em Licitações
Unidade 1: Medidas para prevenção a cartéis 
em licitações
Reconhecer medidas para o aprimoramento dos processos de 
aquisição para a prevenção de cartéis em licitações.
1.1 Auxílio na prevenção de cartéis
A experiência do Cade mostra que uma série de fatores e medidas adotadas por 
órgãos públicos licitantes podem auxiliar na prevenção da ocorrência de cartéis em 
licitações. Nest e módulo, exploraremos quais são essas medidas . Abordaremos 
tópicos como a realização estratégica de compras; o fortalecimento do papel dos 
agentes de compras públicas; o maior conhecimento do mercado; a otimização 
da participação das empresas; a definição de regras claras, mas não previsíveis; 
a redução das chances de comunicação entre licitantes; o uso estratégico da 
transparência; e a definição do melhor desenho ou critério de contratação.
Desse modo, os agentes públicos responsáveis por compras públicas devem estar 
atentos , desde a fase de planejamento da licitação, aos itens que serão mencionados 
a seguir. Esse cuidado tem o objetivo de reduzir o risco da formação de cartéis em 
licitações e detectar possíveis condutas anticompetitivas entre os participantes de 
certames.
1.2 Compras estratégicas
O primeiro e mais abrangente requisito para prevenir a formação de cartéis é a 
realização estratégica de compras. Mas, efetivamente, o que significa comprar 
estrategicamente?
 Módulo
3
80Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em resumo, comprar estrategicamente envolve conhecer de forma aprofundada os 
objetivos da licitação, o histórico de fornecedores, o mercado envolvido, os custos, 
os prazos e a definição do objeto. É preciso t er em mente que todo esse escopo 
é essencial para que o agente de contratação consiga não apenas dificultar a ação 
de cartéis como também identificar um acordo colusivo, por meio da observação 
de comportamentos desviantes, não conformes, suspeitos por parte das empresas 
concorrentes.
Nesse sentido, é importante refletir essencialmente sobre os seguintes aspectos da 
compra ou contratação:
1. O quê?
• Qual a quantidade do produto ou serviço a ser adquirida/
contratada?
• A descrição do produto ou serviço está suficientemente clara?
2. Por quê?
• Qual a justificativa para a compra? 
3. De quem?
• Quem são os atuais fornecedores?
• Qual é o histórico de compras/contratação?
• Do meu órgão
• De outros órgãos
4. Como?
• Esse mercado está sujeito a riscos?
• Escassez
• Propensão à formação de cartel
• Outros riscos
• Essa compra/contratação é prioritária?
• Posso comprar/contratar melhor?
• Haveria um modelo de negócio diferente?
81Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
5. Quanto custa?
• Vou divulgar o valor de referência?
6. Quando?
• Quando os produtos ou serviços a serem adquiridos ou 
contratados serão utilizados?
• Quando é melhor realizar a compra/contratação?
Fonte: Elaboração Cade
1.3 Fortalecimento do papel dos agentes de 
compras públicas
Os servidores públicos que trabalham com compras públicas são essenciais para a 
prevenção da ocorrência de cartéis em licitações, bem como para sua detecção. Eles 
são os olhos da Administração em cada certame licitatório, de modo que reconhecer 
e aprimorar o papel desses agentes é fundamental. 
82Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Inclusive, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) 
recomenda, para o aprimoramento do sistema de compras públicas brasileiro, o 
fortalecimento do papel dos agentes de compras públicas.
Diversos casos de cartéis em compras públicas são iniciados a partir de denúncias 
dos servidores responsáveis pela contratação que estão na linha de frente dos 
processos licitatórios e ocupam a melhor posição para detectar condutas suspeitas. 
Ou seja, são profissionais estratégicos que ocupam um papel central na prevenção 
da má-administração, desperdício de dinheiro, corrupção e fraudes.
Sendo assim, é necessário aprimorar as condições de atuação desses agentes, 
fornecendo sistemas tecnológicos que permitam análise de grandequantidade de 
dados, bem como ferramentas e metodologias de apoio para a boa consecução das 
compras.
Os incentivos aos agentes de contratação pública também são importantes 
para atrair e reter profissionais altamente qualificados, tais como melhoria da 
remuneração, plano de carreira, bônus e premiações.
Desenvolver uma estratégia de profissionalização e certificação, incluindo 
capacitação sobre combate a cartéis em licitações, também é fundamental para que 
esses profissionais se aprimorem no desempenho de suas funções.
A padronização da interpretação de regras de contratação, orientações claras, 
assim como a correção de práticas sistêmicas e não a sanção de práticas individuais 
corroboram para o alinhamento de práticas e para um melhor ambiente nas 
unidades de compras públicas.
Um exemplo da importância da atuação dos agentes de 
contratação na detecção e denúncia de cartéis em licitações é o 
caso do cartel das cafeterias.
Empresas do ramo de cafeteria atuaram para bloquear pregões 
presenciais promovidos pela Empresa Brasileira de Infraestrutura 
Aeroportuária (Infraero), nas cidades de Campo Grande/MS, São 
Paulo/SP (Congonhas), Florianópolis/SC, Maceió/AL, Recife/PE e 
São José dos Pinhais/PR. 
A investigação (Processo Administrativo n. 08700.007278/2015-
https://www.oecd.org/competition/fighting-bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm
83Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
17) iniciou-se a partir de representação pela Empresa Brasileira 
de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), que noticiou que a 
análise dos fatos ocorridos durante os pregões levou à conclusão 
de que as empresas, em conluio, previamente combinaram 
condutas para frustrar o caráter competitivo de tais licitações. 
Além disso, encaminhou cópia de documentos relacionados aos 
certames licitatórios, em relação aos quais foram identificadas 
possíveis irregularidades.
A partir das informações da Infraero, o Cade instaurou Processo 
Administrativo, que culminou na condenação de cinco empresas 
e seis pessoas físicas por formação de cartel, em agosto de 2022. 
O Tribunal Administrativo determinou o pagamento de multa no 
valor total de aproximadamente R$ 4,7 milhões.
1.4 Conhecimento do mercado
Cada mercado possui especificidades, regulamentações e 
necessidades que podem impactar, de forma distinta, o desenho 
licitatório. Por exemplo, necessidades regulatórias, técnicas, 
de qualidade e de segurança devem ser sopesadas em face da 
necessidade de estímulo à concorrência no processo licitatório 
em si, a fim de atingir um equilíbrio ideal entre o planejamento 
da licitação e o desenho do edital.
Assim, conhecer o mercado é uma etapa fundamental no planejamento do processo 
licitatório. Mas como conhecer melhor o mercado, ao realizar uma licitação? Abaixo, 
estão algumas medidas que podem orientar os agentes de licitação nessa etapa:
• Analisar os fornecedores:
  Pesquisar sobre os potenciais licitantes, seus produtos e preços.
• Pesquisar o histórico de compras do órgão:
  Checar valores, condições e participantes de licitações anteriores.
• Quando é melhor comprar?
  Analisar as características do produto ou serviço e identificar quando 
é melhor realizar a compra.
84Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
  Planejar para não gerar uma demanda urgente e necessidade imediata 
de contratação.
• Realizar pesquisas de mercado objetivas:
  Analisar quando essas pesquisas devem ser obrigatórias.
  Criar diretrizes claras para as pesquisas de mercado.
• Identificar mercados propensos à formação e atuação de cartéis: 
  Poucos competidores.
  Interações frequentes entre concorrentes.
  Produtos similares.
  Preços transparentes.
  Demanda estável e previsível.
  Barreiras à entrada.
 - Especialmente nesses mercados, pensar o desenho do edital de 
forma a não reduzir ainda mais o número de competidores, não 
promover encontro entre eles, evitar a previsibilidade das 
compras, não elevar as barreiras à entrada desnecessariamente 
(por exemplo, barreiras técnicas ou critérios do edital que 
reduzam o número de participantes e não tragam benefícios), 
observar comportamentos suspeitos dos participantes durante e 
após o certame, que indiquem comunicação entre eles e práticas 
concertadas. 
• Criar redes de compradores para trocar experiências e informações 
estratégicas sobre licitações.
A análise do mercado de fornecedores permite um entendimento 
estratégico sobre:
• o funcionamento do mercado;
85Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• as tendências e previsões do mercado, incluindo avanços 
tecnológicos;
• a competitividade do mercado;
• os recursos, capacidades e desempenho do mercado;
• informações a respeito dos principais fornecedores, 
participação de mercado e risco de conluio;
• como o mercado pode ser aperfeiçoado para atender 
melhor às necessidades dos clientes;
• como funciona a precificação no mercado, a estrutura de 
custos e tendências de preços;
• os riscos do mercado e como mitigá-los; e
• a probabilidade de fracasso do mercado.
Os resultados da análise de mercado para o processo licitatório 
incluem:
• o planejamento e a elaboração do orçamento da atividade 
de aquisição;
• desenho de documentos licitatórios que satisfaçam 
as necessidades da entidade pública com as soluções 
de suprimento disponíveis, incluindo especificações 
adequadas e relevantes e a avaliação do critério de 
seleção das propostas;
• a escolha da modalidade adequada e estratégia de 
contratação, tanto em relação ao funcionamento atual 
do mercado quanto ao futuro, no que tange à novos 
entrantes e tecnologias inovadoras;
• a estruturação de licitações sustentáveis e competitivas; 
e
• a realização da contratação sem impactos negativos à 
base de fornecedores.
As principais repercussões consistem em:
• otimização do uso dos recursos;
• identificação e gestão de riscos relacionados ao 
86Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
fornecimento; e
• oportunidades mais diversas e mais justas para os 
fornecedores.
Os benefícios da análise do mercado de fornecedores aumentam 
em proporção ao grau de risco comercial e de despesas com bens 
ou serviços.
Fonte: Combate a cartéis em licitações no Brasil: Uma revisão das 
compras públicas federais (OCDE, 2021).
1.5 Otimização da participação de empresas
Ao planejar uma licitação, para que ela efetivamente promova a competitividade 
entre as empresas participantes, gerando melhores preços e condições para a 
Administração Pública, é importante otimizar a participação de empresas, isto é, criar 
condições para que o maior número possível de empresas participe da competição.
Evitar a contratação direta
Para estimular a participação de mais empresas na licitação, é importante restringir 
ao mínimo necessário as condições e a utilização da contratação direta. Isso 
porque, na contratação direta, com a escolha direta do fornecedor, não ocorre 
efetivamente uma disputa entre empresas. Na modalidade de contratação direta, 
os benefícios advindos da concorrência (menores preços, melhor qualidade, mais 
inovação) são mitigados. 
Critérios de contratação
Refletir sobre os critérios de contratação que vão além do preço é um aspecto 
fundamental. Nesse caso, devem-se considerar critérios que possam se beneficiar 
da inovação e know-how privados, ou seja, critérios que incentivem a inovação e 
eficiência.
Regras do edital (barreiras à entrada)
Em relação às regras do edital, é também importante verificar se elas são 
proporcionais e necessárias, para não correr o risco de limitar desnecessariamente 
o número de empresas participantes da licitação e reduzir a concorrência. Nesse 
contexto, deve-se refletir sobre as regras do edital, para que – atendendo a critérios 
https://www.oecd.org/daf/competition/Combate-a-Carteis-em-Licitacoes-no-Brasil-uma-Revisao-das-Compras-Publicas-Federais-2021.pdf
https://www.oecd.org/daf/competition/Combate-a-Carteis-em-Licitacoes-no-Brasil-uma-Revisao-das-Compras-Publicas-Federais-2021.pdf87Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
mínimos de segurança, qualidade, técnica, etc., a serem definidos pelo órgão 
licitante – permitam que o maior número possível de empresas participe do processo 
licitatório. 
Nesse sentido, é importante ter atenção às exigências de certificações: certificados 
de capacidade técnica que dependam de contratações anteriores podem limitar 
potenciais fornecedores a um grupo pequeno que já tem contratos com o poder 
público. Já certificados que comprovem que o fornecedor atende a uma determinada 
regra de segurança não obrigatória também pode limitar injustificadamente o 
número de fornecedores. Sendo assim, a exigência de certificações pode representar 
uma barreira à entrada para empresas potencialmente participantes e, por isso, 
devem ser sopesadas em relação aos seus benefícios e aos riscos que representam 
à concorrência no certame.
Divisão em lotes
Também com o objetivo de otimizar a participação de empresas, é necessário 
pensar estrategicamente a divisão da licitação em lotes. Por um lado, dividir em 
lotes pode aumentar a possibilidade de participação de empresas (por exemplo, 
empresas menores). Por outro lado, é importante considerar as economias de 
escala ou agregadas advindas do fornecimento conjunto dos itens licitados, as quais 
podem resultar em melhores contratações. 
Nesse contexto, ao avaliar a divisão dos produtos licitados em lotes, é interessante 
antes conhecer o mercado. Além disso, é importante evitar a divisão da licitação em 
lotes com valores idênticos ou em número semelhante ao número de empresas do 
mercado (ou múltiplo do número de empresas do mercado). Por exemplo, se há 
4 empresas no mercado, é interessante que a licitação não tenha 4, 8 ou 12 lotes, 
mas sim 3, 5 ou 7 (ou que não seja dividida em lotes). Também é mais interessante, 
do ponto de vista concorrencial, que os lotes tenham tamanhos (valores licitados) 
diferentes.
A divisão da licitação em lotes de valores similares ou em quantidade correspondente 
ao número de empresas no mercado pela Administração Pública pode 
inadvertidamente facilitar combinações ilícitas entre as empresas, facilitando assim 
a formação de um cartel. Ao dividir a licitação em números de lotes diferentes do 
número de empresas do mercado e de tamanhos e características diferentes entre 
si, as empresas terão mais dificuldade em acordar qual lote caberá a cada uma, 
dificultando a formação e atuação de um cartel. Nesse caso, as empresas deverão 
observar os lotes que mais lhes interessam e efetivamente concorrer para serem 
vencedoras. 
Dessa forma, é relevante refletir sobre a necessidade de divisão da licitação em 
lotes, sobre o número de lotes a serem ofertados e sobre o tamanho de cada lote. 
Também é interessante que, em licitações frequentes, essas divisões em lotes variem 
88Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
ao longo do tempo, ou seja, que haja alteração no tamanho ou na composição dos 
lotes, reduzindo a previsibilidade do formato da licitação e dificultando eventual 
combinação ilícita entre as empresas licitantes.
Requisitos claros e prazos razoáveis
Também para otimizar a participação das empresas, é importante definir requisitos 
claros de participação e dar prazos razoáveis para a apresentação das propostas, 
para incentivar a participação de um número maior de empresas.
Modalidade eletrônica
A escolha por modalidades eletrônicas de licitação também é relevante nesse 
processo, pois dificulta que as empresas concorrentes se identifiquem, tornando 
mais difícil e improvável a comunicação entre elas e favorecendo a efetiva competição.
Redução de custos
Reduzir os custos de participação de uma empresa no certame também promove 
a concorrência, pois incentiva a participação de um número maior de empresas na 
disputa, ampliando o seu acesso.
Consórcio e subcontratação
Além do que já foi exposto, vale a reflexão sobre a possibilidade de formação de 
consórcios e a permissão de subcontratação. É relevante avaliar, nesse contexto, 
se tais instrumentos podem favorecer ou reduzir a competição entre as empresas.
Por exemplo, se o produto ou serviço licitado é de alta complexidade e dificilmente 
poderá ser fornecido ou executado por uma empresa, a permissão para a formação 
de consórcios pode ser interessante para aumentar a competitividade, pois mais 
empresas (em consórcio) poderão estar aptas a efetivamente concorrer. 
Por outro lado, quando um consórcio não se justifica, seja técnica ou economicamente, 
pois cada empresa tem capacidade técnica e financeira para fornecer o produto ou 
executar o serviço de forma individual, o consórcio pode representar uma forma de 
reduzir o número de empresas concorrentes no certame. Assim, em um mercado 
hipotético em que há oito empresas concorrentes, por exemplo, e elas se unem 
em dois consórcios de quatro empresas, efetivamente apenas dois grupos (dois 
consórcios) concorrerão no certame, ao invés de oito empresas, o que reduz o 
número de participantes da disputa (de forma injustificada).
Além disso, o consórcio, apesar de ser uma ferramenta lícita, pode ser utilizado 
como ferramenta para divisão de mercado entre concorrentes ilicitamente 
alinhados em um cartel. Nesse caso, ao invés de concorrerem entre si por meio da 
melhor proposta, as empresas combinam o resultado da licitação e permitem que 
89Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
várias empresas (em consórcio) sejam vencedoras do certame, acomodando seus 
interesses, em prejuízo da concorrência e da Administração Pública.
Em relação à subcontratação, também pode ser uma ferramenta favorável à 
concorrência, caso a formação de parceria viabilize a participação de mais empresas 
no certame, que, individualmente, não teriam capacidade técnica ou financeira para 
concorrer. Por outro lado, pode também ser um mecanismo de compensação entre 
empresas cartelizadas, isto é, pode ser usada como uma forma de divisão de mercado 
quando as empresas combinam quem deve ganhar a licitação e quem deve perder, 
de forma que a empresa perdedora seja subcontratada pela empresa vencedora. 
Para evitar essa situação indesejável, pode-se, por exemplo, exigir que as empresas 
informem de antemão, antes da apresentação das propostas, quem serão as 
empresas subcontratadas em caso de vitória. 
Compras centralizadas
Por fim, ainda no contexto de otimização da participação de empresas nas licitações, 
convém refletir sobre o processo de centralização de compras, sob a ótica da 
promoção da concorrência. Ter um órgão centralizado de compras pode, por um 
lado, representar economias de escala (pois uma maior quantidade de produto ou 
serviço pode ser adquirido a preços menores), aumentando o poder de compra 
ou barganha da Administração, além de permitir a padronização de processos, 
transparência, eficiência, vantagens gerenciais e logísticas. 
Por outro lado, pode ser que um menor número de empresas esteja apto a disputar 
(em razão do tamanho dos contratos). A Central de Compras também pode gerar 
concentração de poder ou dependência em relação a fornecedores individuais ou 
grandes empresas, a exclusão de micro e pequenas empresas do mercado e alterações 
das estruturas de mercado a médio e longo prazo (menor frequência de compra, 
empresas menos resilientes, maior saída do mercado). Nesse sentido, é importante 
analisar, caso a caso, se a centralização promoverá ou dificultará a concorrência.
1.6 Definição de regras claras, mas não previsíveis
A elaboração de editais pró-competitivos deve buscar o desenho de regras editalícias 
que, simultaneamente, (i) reduzam a previsibilidade acerca dos principais parâmetros 
da contratação (tais como: valor de referência, quantidade a ser contratada, 
divisão em lotes, critérios técnicos de habilitação, etc.) e (ii) introduzam elementos 
desestabilizadores em mercados nos quais há maior propensão à atuação de cartéis.
Nesse contexto, as regras devem ser claras e os termos utilizados devemser simples, 
para que o edital possa ser interpretado por pessoas que não sejam especialistas 
no assunto.
90Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
As regras devem ser claras, mas isso não significa que devem ser sempre previsíveis. A 
previsibilidade deve ser utilizada de forma estratégica: por um lado, a previsibilidade 
é essencial para a realização de investimentos de forma eficiente e eficaz, além 
disso, permite a estabilidade das normas que regem as contratações públicas e 
confere segurança jurídica; por outro lado, a previsibilidade de certas características 
de contratação (como frequência de contratação, divisão em determinado número 
de lotes com determinados valores, critérios técnicos de habilitação sempre iguais, 
quantidades contratadas sempre iguais) podem facilitar a ação coordenada ilícita 
entre empresas (formação de cartel), reduzindo a competitividade e prejudicando a 
Administração Pública.
Quando os fornecedores sabem que o órgão compra da mesma forma, 
periodicamente, é muito mais fácil organizar cartel, pois as empresas podem prever 
o que será licitado no futuro e podem dividir as licitações entre si, sem que haja a 
necessidade de realizar contratos ilícitos periódicos, o que os exporia ao risco de 
serem descobertos.
De toda forma, é interessante evitar ser muito previsível. Para tanto, por exemplo, 
pode-se avaliar mudanças nos termos, na frequência da contratação e na quantidade 
contratada. Também pode-se avaliar contratar conjuntamente com outros órgãos. 
Esta abordagem não deve ser vista como uma afronta à 
estabilidade das normas que regem as contratações públicas ou à 
segurança jurídica. Estes aspectos são importantes para garantir 
previsibilidade aos agentes econômicos, um requisito essencial à 
realização de investimentos de forma eficiente e eficaz. Contudo 
, é essencial avaliar a necessidade de previsibilidade e suas 
consequências para a concorrência em cada certame. 
1.7 Redução das chances de comunicação entre 
licitantes
No planejamento de um processo licitatório, é importante considerar o uso de 
ferramentas que evitem que os potenciais licitantes se comuniquem. Isso se 
deve ao fato de que, quando as empresas conhecem seus concorrentes e seus 
representantes , a comunicação entre elas fica mais acessível, o que pode facilitar a 
formação de cartel .
Além disso, algumas outras estratégias podem ser utilizadas para desestimular a 
comunicação entre concorrentes, entre elas:
• Adotar a Declaração de Elaboração Independente de Proposta, nos 
termos da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, 
91Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Orçamento e Gestão n. 02, de 16 de setembro de 2009, de forma a exigir 
que cada licitante garanta, por intermédio de documento assinado por 
seu representante legal, que sua proposta comercial e lances tenham 
sido elaborados sem nenhum tipo de compartilhamento de informação 
comercial sensível com empresa concorrente. 
Anexo A. Minuta de Declaração de Elaboração 
Independente da Proposta 
(identificação do processo licitatório) 
(identificação complete do representante da empresa), como representante 
devidamente constituído (identificação complete da empresa ou consórcio) doravante 
denominada/o (empresa/consórcio) para fins do disposto no item (preencher) do Edital 
(preencher com a identificação do Edital), declara, sob as penas da lei, em especial o 
Artigo 299 do Código Penal Brasileiro, que: 
(a) a proposta apresentada para participar da (identificação do processo licitatório) 
foi elaborada de maneira independente pela (Empresa/Consórcio), e o conteúdo da 
proposta não foi, no todo ou em parte, direta ou indiretamente, informado, discutido 
ou recebido de qualquer outro participante potencial ou de fato da (identificação do 
processo licitatório), por qualquer meio ou por qualquer pessoa; 
(b) a intenção de apresentar a proposta elaborada para participar da (identificação 
do processo licitatório) não foi informada, discutida ou recebida de qualquer outro 
participante potencial ou de fato da (identificação do procedimento licitatório), por 
qualquer meio ou por qualquer pessoa; 
(c) que não tentou, por qualquer meio ou por qualquer pessoa, influir na decisão de 
qualquer outro participante potencial ou de fato da (identificação do procedimento 
licitatório) quanto a participar ou não da referida licitação; 
(d) que o conteúdo da proposta apresentada para participar da (identificação do 
procedimento licitatório) não será, no todo ou em parte, direta ou indiretamente, 
comunicado ou discutido com qualquer outro participante potencial ou de fato da 
presente Licitação antes da adjudicação do objeto da referida licitação; 
(e) que o conteúdo da proposta apresentada para participar da (identificação do 
procedimento licitatório) não foi, no todo ou em parte, direta ou indiretamente, 
informado, discutido ou recebido de qualquer integrante do órgão licitante antes da 
abertura oficial das propostas; e 
(f) que está plenamente ciente do teor e da extensão desta declaração e que detém 
plenos poderes e informações para firmá-la.
____[nome]____________________, em _[dia]__ de ____[mês]_________ de _[ano]___ 
(Representante legal da empresa/consórcio, no âmbito da licitação, contendo a 
identificação completa)”
Fonte: Combate a cartéis em licitações no Brasil: Uma revisão 
das compras públicas federais (OCDE, 2021). 
https://web-archive.oecd.org/2021-07-22/595352-Combate-a-Carteis-em-Licitacoes-no-Brasil-uma-Revisao-das-Compras-Publicas-Federais-2021.pdf
https://web-archive.oecd.org/2021-07-22/595352-Combate-a-Carteis-em-Licitacoes-no-Brasil-uma-Revisao-das-Compras-Publicas-Federais-2021.pdf
92Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Garantir que os esclarecimentos relacionados ao edital – prestados aos 
interessados na fase que antecede a apresentação das propostas – 
sejam realizados em ambiente virtual ou de forma agregada, para não 
permitir a identificação das empresas interessadas. 
• Evitar, tanto na fase interna quanto na fase externa da licitação, que 
existam oportunidades para que representantes das eventuais empresas 
interessadas se encontrem presencialmente e possam se identificar. 
• Dar preferência a modalidades de licitação virtuais, como pregão 
eletrônico, em que os licitantes não podem se identificar entre si. 
• Evitar a divulgação de preços de referência, lista de candidatos e licitantes 
pré-qualificados (ao menos antes e durante a licitação).
1.8 Uso estratégico da transparência
A transparência nas compras públicas é um mecanismo de prevenção a fraudes, má- 
administração, corrupção e assimetria de informação. A adoção da transparência 
tem como objetivo: 
• Promover um tratamento equitativo e justo para potenciais fornecedores, 
por meio do oferecimento de informações adequadas e oportunas. 
• Permitir o livre acesso às informações sobre contratações públicas para 
todos os interessados, inclusive os potenciais fornecedores, nacionais 
ou estrangeiros, a sociedade civil e o público em geral. 
• Assegurar a visibilidade de fluxo de recursos públicos, permitindo o 
controle social.
Por outro lado, o excesso de transparência pode facilitar a formação de cartéis, 
pois, por meio de ferramentas públicas disponíveis, as empresas conseguem obter 
informações sensíveis de seus concorrentes. Sendo assim, a transparência deve 
ser usada de forma estratégica nas contratações públicas, evitando a divulgação 
de informações comercialmente sensíveis, exceto quando a divulgação seja uma 
exigência legal. 
Abaixo, seguem algumas recomendações da Organização para Cooperação e 
Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre a divulgação de informações específicas:
1. Plano Anual de Contratações (PAC): a publicação do PAC tem como 
objetivo informar os fornecedores sobre oportunidades de participação 
em licitações, permitindo que se planejem e eventualmente apresentem 
https://www.oecd.org/daf/competition/Combate-a-Carteis-em-Licitacoes-no-Brasil-uma-Revisao-das-Compras-Publicas-Federais-2021.pdf93Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
uma proposta. Portanto, tem efeitos pró-competitivos. Porém, se o plano 
publicado for excessivamente detalhado, pode ser utilizado como base 
de um esquema de cartel. Por exemplo, informações como volumes, 
custos, preços de referência, locais de entrega e cronogramas são 
informações sensíveis que facilitam o conluio entre as empresas.
Segundo a OCDE: “Existe um trade-off a ser considerado entre a 
transparência e possíveis efeitos negativos sobre a concorrência, dado 
que a transparência de mercado é um fator facilitador de conluio. Ao 
tempo em que cumprem com as exigências legais relevantes, as 
entidades contratantes devem assegurar que nenhuma informação seja 
compartilhada de forma desnecessária. As entidades devem evitar 
tornar a versão completa do PAC automaticamente disponível para o 
público e limitar a publicação à versão simplificada, conforme exigido 
por lei. A versão mais detalhada deve ser usada para fins internos, como 
o compartilhamento de experiências e informações entre funcionários 
públicos ou a aplicação de inteligência artificial para a adoção de decisões 
estratégicas de contratação”.
2. Estudo Técnico Preliminar (ETP): o ETP é um documento que contém 
análises, como pesquisas de mercado e de preços e as fontes utilizadas 
para a tomada de decisões estratégicas de contratação. Deve ser anexado 
ao edital de licitação e, portanto, estar disponível ao público desde o 
início da licitação. 
 Segundo a OCDE, “o Brasil deve considerar resguardar as informações 
no ETP até que o processo de contratação seja concluído, com base no 
parágrafo 3 do Artigo 7 da Lei Federal n. 12.527/2011 (Lei de Acesso à 
Informação), que protege informações que servem como base de um 
processo decisório da Administração Pública”.
3. Informações sobre licitantes e propostas: é importante considerar 
que a transparência da contratação deve ser ponderada em relação à 
proteção dos segredos comerciais relativos às propostas e identidade 
dos licitantes, de forma a preservar o processo competitivo. Desse modo, 
o momento da divulgação dessas informações é bastante importante. 
 Por exemplo, se a divulgação de informações sobre propostas e licitantes 
for adiada até certo tempo após a conclusão da contratação, os objetivos da 
transparência em relação ao uso dos recursos públicos, responsabilidade 
dos funcionários públicos e combate à corrupção podem ser alcançados, 
sem, no entanto, favorecer a formação de cartéis. Se, de outro modo, 
a divulgação dessas informações ocorrer ainda durante o processo 
licitatório, é possível que tal divulgação favoreça o monitoramento do 
cartel – as empresas monitoram se o que foi acordado foi cumprido e 
podem promover retaliações às empresas dissidentes. 
94Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 Uma outra possibilidade é manter as informações dos licitantes de forma 
anônima, identificando-os publicamente com um código conhecido 
apenas pela entidade contratante. Tal medida também atenderia aos 
anseios do princípio da transparência e manteria o ambiente competitivo, 
dificultando a ação de cartéis.
 Nesse contexto, é importante evitar tornar públicas informações como a 
lista de candidatos pré-qualificados nos processos licitatórios (considerar 
enviar convites confidenciais para apresentação de propostas aos 
licitantes pré-selecionados) e informações sobre proponentes e propostas 
(considerar divulgar após a adjudicação do contrato ou até mesmo numa 
fase posterior, para evitar o monitoramento imediato e retaliações de 
membros de um cartel).
4. Audiências, consultas públicas e inspeções: embora ainda não exista 
uma regulamentação sobre como realizar audiências e consultas 
públicas e inspeções técnicas, recomenda-se evitar reuniões de potenciais 
licitantes no mesmo local e horário, pois isso pode facilitar a comunicação 
entre concorrentes e até mesmo a formação de cartel. 
 Assim, se possível, as inspeções das instalações devem ser realizadas 
individualmente e até mesmo por meio de drones, evitando a realização 
de reuniões. Em relação às audiências ou consultas públicas, pode ser 
difícil de organizar tais eventos de forma individual, mas é possível realizá-
las eletronicamente para limitar as oportunidades de que os licitantes se 
encontrem pessoalmente. Caso as atas sejam divulgadas, a sugestão é 
de que não contenham os contatos das empresas participantes. Além 
disso, as empresas podem ser identificadas por meio de um código 
confidencial. 
5. Valor estimado: é importante que o órgão licitante não divulgue o 
orçamento estimado do objeto contratado no edital de licitação. Essa 
informação pode ser divulgada após o encerramento do processo 
licitatório e adjudicação do contrato, para atender ao princípio da 
transparência. 
 Além disso, convém evitar, na medida do possível, o uso do critério de 
maior desconto para a seleção das propostas vencedoras, porque o 
procedimento exige a divulgação dos preços máximos, o que confere 
aos concorrentes uma referência na qual poderiam firmar acordos de 
fixação de preços.
95Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
1.9 Definição do melhor desenho ou critério de 
contratação: recomendações para desenho de 
editais
Não existe uma receita para todos os editais. Porém, existem certas recomendações 
de reflexões e planejamento para o desenho de editais que podem resultar em 
maior competitividade no certame e dificultar a ação de cartéis. As recomendações 
estão resumidas abaixo:
• Adoção de regras claras, mas não desnecessariamente previsíveis. 
• Reflexão sobre a possibilidade de divisão da licitação em lotes; caso se 
decida dividir em lotes, pensar estrategicamente no número e no 
tamanho (valor) dos lotes. 
• Atenção às certificações exigidas: certificados de capacidade técnica que 
dependam de contratações anteriores podem limitar o número de 
concorrentes aptos a participar do certame. 
• Consórcios: buscar a adoção de critérios que estimulem a competitividade, 
de forma a incentivar a participação de empresas “entrantes” no mercado, 
além de evitar que tal instituto seja utilizado para “redução estratégica 
da demanda” (fato prejudicial para a valoração do ativo, na perspectiva 
do concedente).
• Subcontratação: estabelecer critérios para controle e cadastro de 
empresas subcontratadas, com registro obrigatório, a fim de evitar a 
utilização do instituto como forma de pagamento lateral e cartelização.
Ter uma base de dados que consolide informações relevantes sobre licitações é 
essencial para uma persecução efetiva a cartéis em licitações, seja por parte dos 
órgãos licitantes, seja por parte de outras autoridades. Isso porque o efetivo 
monitoramento dos procedimentos licitatórios pode ter um efeito dissuasório, além 
de facilitar a detecção de cartéis.
96Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Referência
OCDE. Combate a cartéis em licitações no Brasil: Uma revisão das Compras 
Públicas Federais. 2021. Disponível em: https://www.oecd.org/competition/fighting-
bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm Acesso em: 
20/12/2023.
https://www.oecd.org/competition/fighting-bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm
https://www.oecd.org/competition/fighting-bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm
	Concorrência e Cartéis em Licitações
	Unidade 1: Qual o papel da concorrência?
	1.1 Importância da concorrência
	1.2 Benefícios da concorrência na prática
	Unidade 2: Cartéis em licitações
	2.1 Conceito de cartel
	2.2 Cartel na legislação brasileira
	2.3 Diferença entre cartel, fraude e corrupção
	2.4 O custo dos cartéis em licitações
	2.5 Circunstâncias que facilitam a formação dos cartéis 
	2.6 Principais estratégias de cartéis
	Unidade 3: Conselho Administrativo de Defesa Econômica — Cade
	3.1 O papel do Cade nos âmbitos federal, estadual e municipal	
	3.2 Atuação do Cade no combate a cartéis
	3.3 Números doCade
	Referências 
	Identificação e Denúncia de Cartéis em Licitações
	Unidade 1: Agentes de contratação e o combate a cartéis em licitação
	1.1 O papel dos agentes de contratação no combate a cartéis
	1.2 A prevenção de cartéis em licitações
	Unidade 2: Identificação de cartéis em licitações 
	2.1 Detecção de cartéis
	2.2 Sinais de alerta: mercado e fornecedores
	2.3 Sinais de alerta: documentação de habilitação e propostas comerciais 
	2.4 Sinais de alerta: comportamentos suspeitos das empresas
	2.5 Sinais de alerta: padrões suspeitos nos resultados das licitações
	Unidade 3: Denúncia de cartéis em licitações
	3.1 Processo de denúncia de possíveis cartéis
	Unidade 4: Unidades de inteligência na identificação de cartéis em licitações
	4.1 Projeto Cérebro
	Referências 
	Prevenção a Cartéis em Licitações
	Unidade 1: Medidas para prevenção a cartéis em licitações
	1.1 Auxílio na prevenção de cartéis
	1.2 Compras estratégicas
	1.3 Fortalecimento do papel dos agentes de compras públicas
	1.4 Conhecimento do mercado
	1.5 Otimização da participação de empresas
	1.6 Definição de regras claras, mas não previsíveis
	1.7 Redução das chances de comunicação entre licitantes
	1.8 Uso estratégico da transparência
	1.9 Definição do melhor desenho ou critério de contratação: recomendações para desenho de editais
	Referência