Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos

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REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | Rio de Janeiro 52(1):24-51, jan. - fev. 2018
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Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
Antonella Maiello
Universidade Federal do Rio de Janeiro / Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
Rio de Janeiro / RJ — Brasil
Ana Lucia Nogueira de Paiva Britto
Universidade Federal do Rio de Janeiro / Programa de Pós-graduação em Urbanismo
Rio de Janeiro / RJ — Brasil
Tatiana Freitas Valle
Universidade Federal do Rio de Janeiro / Programa de Pós-graduação em Urbanismo
Rio de Janeiro / RJ — Brasil
A dificuldade de integração entre entes federativos na formulação e na implementação de políticas se faz presente 
nas diferentes esferas política e administrativa no Brasil, sobretudo no que diz respeito às relações entre instâncias 
de governo formuladoras de diretrizes no nível nacional e as executoras no nível local. De acordo com a legislação 
vigente, os municípios são os responsáveis pelas atividades de manejo de resíduos sólidos urbanos (RSU) e limpeza 
urbana. A Lei Federal no 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), estabelece 
princípios e objetivos, proporcionando um marco para a gestão de RSU no Brasil. Qual é a real capacidade dos 
municípios de atenderem as determinações da Lei Nacional? Este artigo propõe uma metodologia baseada no 
método da análise das lacunas e nos dados do Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento (Snis), para 
identificar o grau de implementação da PNRS na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Os resultados mostram 
um incremento na universalização do serviço nos municípios da RMRJ, mas a maioria dos objetivos da PNRS 
não só é desconsiderada, como também não possui diretrizes políticas ao nível local para serem encaminhadas e 
monitoradas. O grau escasso de implementação da lei nacional evidenciado pelos resultados vem sendo interpre-
tado nas conclusões mediante o marco teórico do institucionalismo, o que permite trazer novos questionamentos 
e possíveis desdobramentos para pesquisas futuras.
Palavras-chave: teorias (neo)institucionalistas; gestão de resíduos sólidos; PNRS; análise das lacunas; RMRJ.
Implementación de la Política Nacional Brasileña de Gestión de Residuos
Las políticas públicas brasileñas se caracterizan por una brecha entre las instancias que formulan las directrices 
nacionales y los gobiernos locales, que deberían implementarlas. Los municipios son los órganos encargados de 
las actividades de gestión de los residuos sólidos y los desechos urbanos (RSU). La Ley Federal no 12.305/2010, 
que establece la Política Nacional de Residuos Sólidos (PNRS), establece los objetivos de la gestión de los RSU 
en todo Brasil, que deben ser implementados a escala municipal. ¿Cuál es la capacidad de los municipios para 
alcanzar el objetivo de la ley nacional? Esta investigación, centrándose en el área metropolitana de Río de Janeiro 
(RMRJ), aplica una metodología basada en técnicas de análisis de las deficiencias y usa los datos del Sistema de 
Información Nacional de Saneamiento (Snis), para ilustrar el nivel de aplicación de las PNRS marco en RMRJ. 
Los resultados muestran un aumento en el servicio universal en los municipios de RMRJ pero la mayoría de los 
objetivos PNR no sólo se ignora, sino que también no tiene directrices de política a nivel local para ser abordadas 
y supervisadas. El grado escaso de implementación de la ley nacional evidenciado por los resultados viene siendo 
interpretado en las conclusiones mediante el marco teórico del institucionalismo, lo que permite traer nuevos 
cuestionamientos y posibles desdoblamientos para investigaciones futuras.
Palabras clave: neo-institucionalismo; manejo de residuos sólidos; Política Nacional Brasileña para la Gestión de 
Residuos Sólidos; análisis de las deficiencias; Área Metropolitana de Río de Janeiro.
DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7612155117
Artigo recebido em 2 out. 2015 e aceito em 10 out. 2017.
A autora Antonella Maiello agradece à Faperj pelo apoio a essa pesquisa mediante o provimento da bolsa PAPDRJ de apoio a pós-dou-
torado no estado do Rio de Janeiro, obtida em 2014. A coautora, Ana Lúcia Nogueira de Paiva Britto, agradece ao CNPq e à Faperj pelo 
apoio institucional recebido.
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Implementation of the Brazilian National Policy for Waste Management
In Brazil there is great difficulty of political and administrative integration between the different levels of government 
in formulating and implementing policies, especially with regard to relations between government bodies formula-
ting guidelines at the national level and those at the local level. According to the current legislation, municipalities 
are responsible for solid waste management (SWM) and urban sanitation. Federal Law 12305/2010, establishes 
the National Solid Waste Management Policy (SWMP), and presents objectives and goals for the country, but 
with activities to be implemented at the municipal level. Are the municipalities able to fulfill this task? This article 
proposes a methodology based on gap analysis and on data from the National Sanitation Information System to 
identify the degree of PNRS implementation in the Metropolitan Region of Rio de Janeiro (RMRJ). The results 
show an increase in the universalization of the service in the municipalities of RMRJ, but that most of the SWMP 
objectives are not only disregarded, but also have no local policy guidelines to be routed and monitored. In addi-
tion, the results show poor implementation of the Federal Law. By interpreting this finding through the theoretical 
framework of institutionalism, the conclusions bring new questions and identify possible paths for future research.
Keywords: neo-institutionalism; solid waste management; Brazilian National Solid Waste Management Policy; gap 
analysis; Rio de Janeiro Metropolitan Area.
1. INTRODUÇÃO
No campo das políticas públicas brasileiras, existe uma distância, tanto física quanto estrutural, 
entre as principais instâncias de governo formuladoras de normas e diretrizes de âmbito nacional 
e as instâncias executoras. Essa distância, exacerbada por dificuldade de coordenação efetiva entre 
os diferentes órgãos governamentais, se traduz em problemas de integração das políticas, tanto no 
sentido vertical (entre diferentes níveis de governos) quanto horizontal (no mesmo nível de governo, 
entre setores de políticas públicas que são necessariamente complementares, como saneamento e 
meio ambiente). As dificuldades de coordenação — exemplo de falha no funcionamento da máquina 
administrativa — tornam-se evidentes não só na escala local, onde as políticas ganham materialidade, 
como também em escalas regionais, onde existe necessidade de articulação de políticas, como a es-
cala metropolitana. Diferentes estudos mostram que muitas regiões metropolitanas, instituídas pelos 
governos estaduais, carecem de ações efetivas de governança e planejamento; as lógicas competitivas 
entre municípios frequentemente prevalecem sobre os intuitos cooperativos (Garson, 2009; Costa e 
Tsukumo, 2013; Klink, 2014).
A gestão dos resíduos sólidos urbanos (RSU), objeto deste trabalho, constitui um campo de aná-
lise de particular relevância, não só pelo aumento da produção de resíduos gerado pelo crescimento 
populacional e padrões de consumo, mas também por envolver políticas públicas inovadoras (Heber 
e Silva, 2014), que incentivam a cooperação intermunicipal e as formas emergentes de governança 
regional.
A Lei Federal nº 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), 
apresenta diferentes problemas para sua efetiva aplicação, entre os quais se destacam a baixa dispo-
nibilidade orçamentária e a fraca capacidade institucional e de gerenciamento de muitos municípios 
brasileiros, especialmente os de pequeno porte (Heber e Silva, 2014). Para enfrentaresses desafios, 
essa lei estabelece diretrizes de gestão compartilhada, como a formação de consórcios intermuni-
cipais de gerenciamento dos resíduos sólidos. Além disso, a PNRS define a proteção da saúde hu-
mana e a sustentabilidade como princípios norteadores de todas as ações de governo nesse âmbito, 
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identificando metas para a erradicação de lixões e impulsionando soluções ambientalmente adequadas 
para disposição final de RSU (Brasil, 2010).
Para enfrentar os novos desafios trazidos pela Lei Federal no 12.305/2010, como vem sendo a 
atuação dos municípios, que possuem a competência legal para a gestão dos serviços de limpeza 
urbana e o manejo de resíduos sólido previstos na Lei Nacional de Saneamento, Lei no 11.445/2007?
Este trabalho visa responder essa pergunta considerando o território da Região Metropolitana do 
Rio de Janeiro. Mais especificamente, a pesquisa se propõe a examinar o desempenho municipal na 
gestão de resíduos sólidos, identificando as lacunas com relação às metas estabelecidas pela PNRS, 
interpretando-as no marco de alguns dos princípios das teorias institucionalistas.
Cabe ressaltar, desde esta introdução, que o estudo tem natureza exploratória e descritiva, com um 
objetivo preeminentemente empírico, embora as conclusões do artigo apresentem várias pistas para 
pesquisas futuras a serem desenvolvidas tanto ao nível empírico quanto teórico. O institucionalismo, 
como referencial teórico, será utilizado aqui especificamente como ferramenta interpretativa para 
análise empírica de uma determinada política pública. Esse referencial teórico não entra na análise 
preliminar dos dados empíricos; recorre-se a ele em seguida, na interpretação dos dados empíricos 
apresentada nas conclusões.
Pretende-se proporcionar as seguintes contribuições no atual debate acadêmico sobre a adminis-
tração pública municipal e as políticas públicas voltadas para a gestão integrada dos resíduos sólidos:
•	 elaborar	um	primeiro	balanço	da	implementação	da	PNRS	ao	nível	local	depois	de	quatro	anos	da	
sua promulgação;
•	 refletir	sobre	a	capacidade	institucional	das	instâncias	locais	em	implementar	diretrizes	e	metas	
definidas aos níveis de governo superiores;
•	 aproximar	o	debate	acadêmico	e	o	nível	da	prática	da	administração	pública	mediante	a	adoção	
de uma metodologia trazida das práticas de gestão e controle organizacional.
O artigo está estruturado da seguinte forma: primeiramente, apresenta uma seção contendo en-
quadramento teórico-conceitual sobre abordagens institucionalistas e gestão integrada de resíduos 
sólidos; em seguida, a descrição do contexto institucional explorado, as leis sobre resíduos sólidos 
na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ); a descrição do método; a apresentação dos re-
sultados; e, finalmente, as conclusões e recomendações para pesquisas futuras.
2. MARCO TEÓRICO-CONCEITUAL: ABORDAGENS INSTITUCIONALISTAS E GESTÃO INTEGRADA DE RSU
2.1 TEORIAS (NEO)INSTITUCIONALISTAS: OS ASPETOS RELEVANTES PARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O institucionalismo pode ser definido como um conjunto de teorias que atravessa de forma transver-
sal âmbitos diferentes das ciências sociais, da sociologia à ciência política, passando pela economia. 
Devido à preocupação para com organizações e estruturas, principal fenômeno social observado pelos 
institucionalistas (Donsbach, 2008), as contribuições tanto teóricas quanto empíricas desse amplo 
campo de análise têm se tornado muito relevantes para os estudos administrativos e especialmente para 
o de administração pública, onde o institucionalismo tem apresentado grandes potencialidades 
para o necessário diálogo interdisciplinar. De forma geral, ele não constitui um paradigma único, mas, 
como destacado por Donsbach (2008), a característica comum a todas as teorias institucionalistas é a 
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visão de mundo como um “todo”, moldado por regras, práticas e estruturas que estabelecem as con-
dições da ação social. De acordo com Amenta e Ramsey (2010), o que os institucionalistas possuem 
em comum é a perspectiva macroanalítica, ou seja, a tendência a explicar as mudanças sociais a partir 
de uma visão de sistema, evitando recorrer ao nível individual (do ator) como variável explicativa. 
Consequentemente, uma das principais críticas a esses modelos teóricos tem sido a incapacidade de 
explicar as mudanças sociais e políticas, a não ser mediante variáveis exógenas, externas ao próprio 
sistema institucional que não vem colocado em discussão. Vários autores têm se engajado para revi-
sar e organizar esse amplo debate acadêmico, classificando seus principais autores em duas ou mais 
vertentes (Scott, 1987; March e Olsen, 1989; Dimaggio e Powell, 1991; Hall e Taylor, 1996; Tolbert e 
Zucker, 1999; Amenta e Ramsey, 2010).
Uma das classificações mais utilizadas em literatura é aquela entre “institucionalistas” e “neoinsti-
tucionalistas”, proposta por autores que a partir dos anos 1970, e com ênfase crescente nos anos 1980, 
retomaram, depois de um longo período de oblívio entre as duas guerras mundiais, o conceito de 
instituição como variável central da análise (Meyer e Rowan, 1977; Dimaggio e Powell, 1983; March 
e Olsen, 1984; March e Olsen, 1989; Dimaggio e Powell, 1991). De acordo com esses autores, o “novo 
institucionalismo” se afastaria das teorias anteriores ao levar em conta a dimensão da interação entre 
variáveis como indivíduo, comportamento, grupo ou classe até então consideradas explicativas por 
si só de todos os processos sociais. Entretanto, outros autores, às vezes classificados como “velhos”, 
têm criticado essa distinção para fragmentar inutilmente o discurso teórico e também ilhando im-
portantes contribuições anteriores em relação às quais as chamadas teorias “neoinstitucionalistas” 
se colocariam em continuidade. É essa, por exemplo, a opinião de um sociólogo pioneiro dentro do 
debate institucionalista, como a de Selznick (1996).
Uma segunda classificação amplamente citada é aquela entre três vertentes teóricas do neoinstitu-
cionalismo: escolha racional, histórica e sociológica (Hall e Taylor, 1996). De forma resumida, pode-se 
dizer que cada uma dessas vertentes difere da outra pelo enfoque escolhido ao definir as instituições e 
explicar seus processos de surgimento e evolução. Os autores da escolha racional enfatizam o papel do 
ator, sua atitude em relação à maximização da utilidade individual e seu comportamento calculador 
(North, 1990). A abordagem histórica foca o conceito de dependência da trajetória (path-dependence), 
ou seja, o impacto marcante e de longa duração sobre os processos sociais das interações, frequente-
mente imprevisíveis, de múltiplos fatores estruturantes como as relações de poder, as ideias e a cultura 
(Immergut, 1998; Immergut e Anderson, 2008; Steinmo, 2008). Finalmente, a vertente sociológica se 
destaca das outras duas, que se desenvolvem mais dentro do seio da ciência política e da economia, antes 
de tudo porque surge dentro da discussão sobre teorias das organizações, tendo produzido, portanto, 
as contribuições mais relevantes para os estudos administrativos (Hall e Taylor, 1996). Essa terceira 
vertente, que se caracteriza por conceber as instituições de forma muito mais abrangente (as institui-
ções não são apenas regras ou estruturas, mas também mitos, convicções culturais e rituais sociais e/
ou comunitários), enfatiza em ótica interpretativa (e não determinístico-causal ou racional-causal) e 
construtivista (Berger e Luckmann, 1978) as ações e interações entre as demais formas de instituição 
social (March e Olsen, 1984; Greenwood e Hinings, 1996). Nesse sentido, o conceito weberiano de 
“legitimidade” torna-se central dentro desse grupo (Dimaggioe Powell, 1983; Tolbert e Zucker, 1983).
No entanto, outros autores não se contentam com essas tipologias e identificam outras correntes 
além dessas até aqui descritas. Amenta e Ramsey (2010), por exemplo, dentro do neoinstitucionalismo 
histórico, separam os trabalhos mais focados no Estado (Skocpol, 1979; Steinmo e Thelen, 1992; Pr-
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zeworski e Curvale, 2005), identificando-os com uma vertente específica: o institucionalismo político. 
Para Howlett e colaboradores (2013), esses mesmos autores juntam-se na corrente que eles chamam 
do “estatismo” (Howlett et al., 2013:52). Que sejam classificados como “institucionalistas políticos” 
ou como “estatistas”, todos esses autores são reconhecidos para sustentar, à moda de Tocqueville 
(Amenta e Ramsey, 2010), uma visão embasada na preeminência da macroestrutura estadual como 
instituição que molda todas as outras instituições econômicas e sociais.
Além dessas vertentes, cabe mencionar autores como Ostrom, que tem contribuído profundamente 
para a discussão institucionalista, mas de forma transversal às demais correntes (Ostrom, 2005; 2009; 
2011). A contribuição de Ostrom expressa-se tanto ao nível normativo, confrontando e enfatizando 
o grande problema da múltipla definição do conceito de “instituição” (Cavalcante, 2011), quanto ao 
nível metodológico, propondo um esquema de análise como o chamado Institutional Analysis De-
velopment Framework (IAD Framework), utilizado até por autores brasileiros na própria discussão 
sobre resíduos sólidos (Silva Filho et al., 2009).
No debate acadêmico brasileiro sobre administração e políticas públicas em geral, e gestão 
ambiental especificamente, muitos autores reconhecem um papel fundamental à dimensão insti-
tucional, adotando a perspectiva institucionalista para análise (Silva Filho et al., 2009; Cavalcante, 
2011;	Heber	e	Silva,	2014;	Santos	e	Santos,	2014).	Dentro	de	um	quadro	fluido,	em	transformação,	
multidimensional, caracterizado pela presença de múltiplos atores e, portanto, por profundas incer-
tezas e instabilidade, como o da realidade da gestão de RSU no Brasil, a abordagem institucionalista 
oferece, como destaca Cavalcante, um “guia para análise” (Cavalcante, 2011:1790), permitindo focar 
a necessidade de construção de padrões em busca de uma ação coordenada e da cooperação entre os 
diferentes organismos envolvidos.
Essa abordagem em si tem o limite de negligenciar as componentes mais dinâmicas de uma política 
pública, mas se torna adequada para uma tentativa de avaliação pontual de uma política específica, 
como é o caso deste trabalho. Vai além das finalidades desta pesquisa proporcionar uma revisão com-
pleta1 e/ou analisar criticamente o institucionalismo, que aqui é abordado instrumentalmente como 
ferramenta de análise. Portanto, acatando a orientação do Selznick, tentamos ir além das comparti-
mentalizações apresentadas anteriormente. Tentaremos reunir e integrar nesse sentido sugestões de 
diferentes origens para interpretação das lacunas. Para tanto, adotamos uma definição abrangente 
de instituição, como aquela sugerida da Searle (2005): “[...] qualquer sistema coletivamente aceito de 
regras (procedimentos, práticas) que nos permitem criar fatos institucionais”. Partindo do destaque 
desse autor sobre o fato que temos tantos possíveis sentidos do termo “instituição” quantos são os 
campos da ação humana (Searle, 2005:18), explicitamos que aqui trabalharemos com a instituição 
de tipo político, ou seja, dentro do campo das políticas e do governo. Nossa unidade de análise é, 
pois, uma lei nacional, uma das mais relevantes instituições políticas do ponto de vista estatista. 
O institucionalismo, como marco teórico da pesquisa, também vem utilizado aqui ao abordar o 
campo das políticas na sua dimensão organizacional (March e Olsen, 1984).2 Identificando o governo 
1 A literatura já nos oferece contribuições excelentes para essa finalidade e vamos recomendar, reiterando a referência feita ao longo do 
texto, a leitura delas (Scott, 1987; Hall e Taylor, 1996).
2 March e Olsen (1989) sustentam nesse sentido que uma das principais contribuições do institucionalismo sociológico à discussão 
institucionalista dentro da ciência política e da administração pública é justamente mostrar que a forma na qual a política é organizada 
impacta seus resultados, nas palavras dos autores “[...] a organização da vida política faz alguma diferença”.
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das políticas públicas como uma organização, foi possível antes de tudo aplicar, de forma inovadora, 
uma ferramenta típica das práticas de gestão, como a análise das lacunas, trazendo ao mesmo tem-
po	reflexões	de	nível	teórico.	Em	segundo	lugar,	o	marco	institucionalista	permitiu	refletir	sobre	o	
processo de implementação da política de gestão de resíduos sólidos, aplicando dados presentes em 
diferentes estudos, empíricos e teóricos, de sociólogos organizacionais como Tolbert e Zucker (1983) 
e Greenwood e Hinings (1996), e do próprio Selznick (1996), que tem estudado organizações públi-
cas, privadas, industriais e político-governamentais. Tais estudos têm permitido identificar pontos 
fortes e pontos fracos da política pública em análise de uma perspectiva diferente da própria teoria 
política e, portanto, original.
2.2 GESTÃO INTEGRADA DOS RSU E OS DISPOSTOS DA PNRS NO BRASIL
O uso da teoria institucionalista para o estudo da gestão de serviços de saneamento básico, e es-
pecialmente para resíduos sólidos, não é uma abordagem recente da literatura brasileira. Diversos 
autores têm proposto estudos de caso pautados por esse viés teórico-metodológico (Silva Filho et 
al., 2009; Cavalcante, 2011; Abreu et al., 2014; Heber e Silva, 2014; Almeida et al., 2015). Desta-
cam-se quatro estudos que têm abordado a gestão ambiental em algumas regiões metropolitanas 
ou estados do país do ponto de vista institucionalista, a saber: Silva Filho e colaboradores (2009) 
para a Região Metropolitana de Porto Alegre (RS); Abreu e colaboradores (2014) para o semiárido 
nordestino; Heber e Silva (2014) para a região de Aracajú (SE); Almeida e colaboradores (2015) 
para o Pernambuco. Todos eles adotam o marco de um institucionalismo centrado no ator, para 
usar uma expressão do Fritz Scharpf (1995 apud Howlett et al., 2013), levando em consideração 
tanto instituições formais quanto informais, focando os diferentes atores e as relações entre eles. 
Com exceção para o caso de Porto Alegre, onde os autores relatam o papel ativo desenvolvido na 
elaboração e na implementação dos programas ambientais pelas organizações da sociedade civil e 
os movimentos ambientalistas (Silva Filho et al., 2009:624), todos os outros destacam a incipiência 
das instituições formais e a fraca institucionalização dos processos de gestão integrada de resíduos 
sólidos. O presente trabalho traz um diferencial não apenas por tratar de um caso novo, mas 
por propor uma análise focada e definida, por utilizar uma unidade de análise por meio de uma 
instituição única e formal (a lei federal), por adotar uma única fonte de dados (o Snis) e por ser 
elaborado mediante um procedimento metodológico não comum (a análise das lacunas). Embora 
deixando de lado a dimensão microanalítica dos atores apenas por convenção e coerência com os 
objetivos da pesquisa e focando uma política específica, nossa abordagem não é Estado-cêntrica, 
como diria a Skocpol (1979). Nosso objetivo não é analisar como a lei, como política, tem moldado 
a sociedade (Hall e Taylor, 1996), mas como as instituições governamentais da esfera estadual e 
municipal estão implementando a lei.
A PNRS instituída pela Lei no 12.305/2010 no Capítulo II, XI, define gestão integrada de resíduos 
sólidos: “[...] o conjuntode ações voltadas para solucionar o problema dos resíduos sólidos, de forma 
a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob 
a premissa do desenvolvimento sustentável [...]” (Brasil, 2010).
Esse trecho da lei chama a atenção para a multidimensionalidade e a necessidade de integração 
não só na forma como os resíduos sólidos são entendidos e “manejados”; trata-se de uma temática 
ampla e complexa, que transcende a saúde pública por possuir valor social, econômico e ambiental 
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(Baptista, 2014). O caráter integrado da gestão de resíduos sólidos refere-se tanto à necessidade de 
políticas intersetoriais, quanto aos diferentes aspectos sociais, ambientais e econômicos que envolvem 
esse setor do saneamento básico. Os múltiplos impactos que podem ser causados por problemas rela-
cionados com o gerenciamento inadequado dos RSU evidenciam a importância de uma abordagem 
integrada da gestão desses serviços.
Como salienta Pimenteira (2011), o chorume, principal subproduto da decomposição do lixo, 
e principalmente da sua componente orgânica, quando não tratado e disposto de forma adequada, 
resulta em uma das mais graves causas de poluição do solo, chegando a afetar o lençol freático e, 
consequentemente, os mananciais de águas subterrâneas (Gouveia, 2012). A percolação do chorume 
(sua penetração no subsolo) pode ocorrer por conta de uma disposição final inadequada, como é o 
caso dos lixões a céu aberto (Gouveia, 2012).
Da mesma forma, os resíduos sólidos, quando não gerenciados corretamente, podem ter impactos 
no ar, liberando partículas e outros poluentes atmosféricos. Uma das formas que os resíduos sólidos 
geram impactos no ar é por meio da decomposição anaeróbica da sua componente orgânica que 
produz GEE (gás de efeito estufa) e especialmente o metano (CH4), considerado um dos principais 
responsáveis do aquecimento global (Gouveia, 2012).
Outra causa da poluição atmosférica relacionada com os resíduos sólidos é a queima de materiais 
descartados sem tratamento em terrenos baldios, devido à falta de conscientização da população, 
deixando o solo exposto à erosão, conforme a perda da vegetação, trazendo consequentes prejuízos 
ambientais (Valle, 2009). A prática da queima de resíduos poderia ser menos nociva para o meio 
ambiente, caso utilizasse técnicas de incineração, o que vem ocorrendo no Brasil de forma pouco 
expressiva, como os resíduos perigosos e hospitalares, na etapa de disposição final (Morgado e Fer-
reira, 2006).
A gestão de resíduos sólidos e sua correta disposição estão relacionadas também com a expansão 
do espaço urbano. Quando há ocupação urbana de forma não planejada, envolvendo a construção de 
moradias em áreas inadequadas, como margens de rios e encostas, constituindo ocupações irregulares 
que não são atendidas adequadamente pelos serviços de coleta, há também uma tendência de haver 
uma disposição de resíduos descontrolada, comprometendo o subsolo, os cursos de água superficiais, 
constituindo risco para a saúde pública.
Essas dinâmicas comprovam a necessidade de uma abordagem integrada na gestão dos RSU que, 
ainda que reconhecida pela Política Nacional de Resíduos Sólidos entre os princípios fundamentais, 
não encontra uma fácil aplicação nas práticas atualmente existentes de gestão e gerenciamento. Colocar 
em prática o princípio de gestão integrada significa reduzir impactos negativos e buscar soluções que 
produzam externalidades positivas, ou seja, benefícios, nos setores ou âmbito da ação humana, rela-
cionados, direta ou indiretamente, com a produção de resíduos sólidos. Por exemplo, para solucionar 
a questão da produção de GEE, uma resposta de gestão integrada é a captação dos gases produzidos 
pela decomposição dos RSU para produção de energia. Contudo, atualmente, apenas 2% dos aterros 
sanitários no Brasil resultam equipados para esse tipo de procedimento (Gouveia, 2012).
Outro aspecto que a PNRS, as normas relacionadas e os planos subordinados enfatizam em re-
lação à gestão integrada é o protagonismo dos catadores de materiais recicláveis na coleta seletiva, 
destacando a necessidade de proteger essa categoria de trabalhadores e melhorar suas condições de 
trabalho, coerentemente com os princípios da sustentabilidade. A inclusão dos catadores está pre-
sente nos objetivos e nas metas fundamentais da PNRS (art. 7, XII; art. 17, V). Além disso, todo o 
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Título V da PNRS é voltado ao incentivo da participação dos catadores de materiais recicláveis nos 
processos de logística reversa e coleta seletiva. Se, por um lado, as leis reconhecem a relevância da 
coleta seletiva e da categoria dos catadores, por outro, elas não enfrentam a questão de saúde, nem 
de dignidade humana, relacionadas com o trabalho do catador, recomendando apenas, e de forma 
genérica, sua integração econômica (art. 15, V).
Com relação à natureza integrada da gestão, cabe mencionar a relevância da gestão intermunici-
pal e dos consórcios de saneamento ou de gestão dos RSU. Muitos municípios brasileiros encontram 
dificuldades que são quase insolúveis quando enfrentadas isoladamente para planejar, regular e 
promover a adequada operação dos serviços de manejo de resíduos sólidos. É, sobretudo, em razão 
da necessidade de superar essas deficiências estruturais que se torna necessário considerar a gestão 
regionalizada por meio dos consórcios públicos, buscando assim a sustentabilidade dos investimentos. 
Esse modelo de cooperação interinstitucional, cujo marco legal é fornecido pela Lei no 11.107/2005, 
tem vivenciado avanços nos últimos anos, em termos de números de consórcios formalizados, espe-
cialmente no setor de resíduos sólidos (Britto, 2014). Na verdade, arranjos cooperativos para manejo 
e disposição final de resíduos sólidos já existiam antes da lei, já que muitos municípios não possuíam 
os recursos técnicos e financeiros necessários para a implantação de infraestruturas adequadas de 
disposição final de RSU. Todavia, a lei tem fortalecido esses modelos, providenciado personalidade 
jurídica e força institucional às instâncias de cooperação intermunicipal. De acordo com Britto (2014), 
o universo de consórcios de resíduos sólidos é vasto, com aproximadamente 200 consórcios, e mui-
to heterogêneo. Existem os consórcios formados exclusivamente para compartilhamento de aterro 
sanitário; existem consórcios que têm atividades mais amplas na gestão de resíduos sólidos; existem 
consórcios envolvendo outros setores do saneamento básico; e existem consórcios com objetivos 
amplos de desenvolvimento regional, multifinalitários, que incorporaram parte das funções relacio-
nadas com a gestão de resíduos sólidos. Ainda segundo a autora, a região Sudeste é a que apresenta 
maior número de consórcios institucionalizados e em funcionamento. O modelo cooperativo traz 
uma série de vantagens aos municípios na gestão de RSU, como o maior controle sobre o tratamento 
e a disposição final; o fortalecimento dos potenciais de reúso, acrescendo a capacidade de coleta, 
triagem e então reciclagem dos materiais; o incentivo à organização de catadores em cooperativas 
com o consequente melhoramento das condições de trabalho e de vida (Moraes, 2012). No entanto, 
há vários empecilhos relacionados com a implantação dos consórcios públicos de resíduos sólidos e 
com seu funcionamento no tempo, como carência de profissionais capacitados e habilitados (Milanez 
et al., 2012), falta de apoio técnico e administrativo dos municípios, instabilidade diante dos ciclos de 
governo municipais (Britto, 2016). De forma geral, a gestão integrada dos RSU, apesar de representar 
um objetivo reconhecido e institucionalmente almejado, apresentaainda muitos desafios.
A PNRS, embora ambiciosa, traz um conteúdo legal fundamental para o alcance desse objetivo. 
Mas por que essa integração na gestão dos RSU, tanto almejada nas leis e nos planos, não ocorre na 
prática?	As	reflexões	dos	teóricos	institucionalistas	nos ajudam a achar caminhos nesse sentido, in-
troduzindo nesse quadro de diagnósticos e relatórios ambientais, típico da discussão gerencial sobre 
RSU, variáveis como cultura e relações (Hodgson, 2006; DiMaggio e Powell, 1983). Políticas, planos 
e programas mediante as leis estabelecem princípios e objetivos, mas essas normas só podem se tor-
nar instituições se encontram uma legitimação entre a comunidade de atores que tem que aplicá-las 
(Hodgson, 2006). Para isso, de acordo com vários institucionalistas, não é suficiente estabelecer metas, 
pois é necessário construir também hábitos (Hodgson, 2006). A PNRS é uma instituição formal, no 
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sentido do Searle, cuja definição ampla e neutra, explicitada anteriormente, constitui uma estrutura 
social formalmente codificada (escrita) e legitimada (Searle, 2005; Hodgson, 2006). Entretanto, na 
análise deste trabalho, adotando uma visão sugerida por vários sociólogos organizacionais (Tolbert 
e Zucker, 1983; Selznick, 1996), será destacada a diferença entre instituição e institucionalização. 
O processo de institucionalização é definido por Tolbert e Zucker (1983:27) como: “[...] o processo 
através do qual os componentes da estrutura formal se tornam amplamente aceitos, como apropriados 
e necessários, e servem para legitimar organizações [...]”.
Selznick, ao identificar o processo de legislação e normatização, como uma forma específica de 
institucionalização, destaca que nem sempre a criação de lei se traduz diretamente em uma legali-
zação das atividades sociais que ela pretende regular (Selznick, 1996). Nessa linha de pensamento, 
Hodgson (2006:17), mediante uma forma até mais clara, separa o termo instituição do termo regra. 
Definindo as regras como “injunções reguladoras socialmente transmissíveis”, esse autor entende que 
nem todas as regras se tornam instituições.
A questão aqui apresentada remete aos motivos que fazem com que uma instituição “forte” (Howlett 
et al., 2013), como uma lei nacional, venha tendo dificuldades na sua institucionalização, conforme os 
resultados	desta	pesquisa.	As	reflexões	que	Selznick	traz	ao	analisar	a	realidade	da	grande	indústria	
(Selznick, 2011) abrem caminhos para respostas organizacionais a essa questão, ajudando também a 
interpretar as lacunas mostradas por esta pesquisa.
3. GESTÃO DOS RSU: QUADRO INSTITUCIONAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
A PNRS constitui o principal objeto desta análise, mas não é a única instituição levada em consi-
deração nesta pesquisa. Já que a escala geográfica aplicada é a região metropolitana, a análise deve 
contemplar a estrutura legal de nível estadual.
No estado do Rio de Janeiro, desde a promulgação da sua Constituição em 1989 (Cerj), vêm 
sendo instituídos políticas, planos e programas destinados à organização do setor de resíduos 
sólidos (figura 1). Mediante a Lei no 4.191, de 30 de setembro de 2003, o estado do Rio de Janeiro 
estabeleceu sua Política Estadual de Resíduos Sólidos. A política, como ato regulatório do setor, 
proporciona definições, normas, procedimentos e critérios para acompanhar todas as fases do pro-
cesso de gestão dos resíduos sólidos, desde a geração até a disposição final, passando pelas fases de 
coleta e transporte. Esta estabelece proibições, como o lançamento de resíduos a céu aberto (art. 3, 
1.1), assim como diretrizes e instrumentos de gestão, como o planejamento, a certificação ambien-
tal e as atividades de auditorias, bem como os programas de incentivo às empresas para redução 
de embalagens e o emprego de produtos do reúso no ciclo produtivo (art. 15, I, II, III, IV). A Lei 
no 6.805/2014 amplia e integra a Lei no 4.191/2003 introduzindo a disciplina da logística reversa e 
listando, antes de tudo, as categorias de fabricantes e comerciantes (sejam esses importadores ou 
distribuidores no território nacional), que têm obrigação de implementá-la. Cabe ao Plano Estadual 
de Resíduos Sólidos (Pers), lançado em janeiro de 2014, detalhar as diretrizes e as estratégias para 
atuação da política, em termo de metas e prazos para alcançá-la. O Pers identifica 11 categorias 
de metas, baseadas em diferentes tipos de resíduos (exemplo: resíduos agrossilvopastorais, sólidos 
urbanos, construção civil, saúde etc.), a serem alcançadas com prazos diferentes, dentro de um 
período de 10 anos (2013-2023), articulados em quatro diferentes cenários: imediato, curto prazo, 
médio prazo, longo prazo.
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O Pers reconhece à escala regional um valor estratégico e promove o processo de regionalização na 
gestão de resíduos sólidos, identificando como principal ferramenta o estabelecimento de consórcios 
intermunicipais. A meta I do Pers propõe de fato um estudo de regionalização voltado a identificar 
critérios e metodologia de análise para o estabelecimento de arranjos territoriais que promovessem 
a constituição de consórcios públicos.
Dessa forma, no estado do Rio de Janeiro, o Plano coloca-se em continuidade com programas 
anteriores, como o Pacto pelo Saneamento (Rio de Janeiro, 2011) e seu subprograma Lixão Zero, e com 
a própria Política Estadual de Resíduos Sólidos instituída pela Lei no 4.191/2003. Assim a proposta 
de regionalização, contida no Pers de outubro 2013, articula os 92 municípios do estado do Rio de 
Janeiro em “áreas institucionalizadas de consorciamento”, sendo essas áreas arranjos para disposição 
final de resíduos sólidos urbanos.
FIGURA 1 ARCABOUÇO LEGAL DOS RSU NO ESTADO DO RIO
CERJ/1989
PESTRS 
& 
Decreto 41.084/2007
Gerenciamento Aterros 
Sanitários 
(Lei 6.362/2012)
Autorização Legislativa: 
Consorcios Diversos 
(Lei 6.334/2012)
PERS
PEGIRS
Autorização Legislativa: 
Consórcio Baixada
(Lei 6.333/2012)
LIXÃO ZERO (Decreto 
42.930/2011)
Condicionantes estaduais 
p/consorciamento 
(Decreto 43.153/2011
Figura 1: Estado da Arte da Gestão de Resíduos Sólidos
Fonte: Araujo (2013).
Os arranjos identificados na proposta de regionalização do Pers devem ser implementados em 
conformidade com a Lei Estadual no 6.362/2012 que separa quatro possíveis modalidades de aterros 
sanitários:
a) público municipal: operado pelo próprio município ou ente integrante da sua administração indireta;
b) público concedido: cuja operação tenha sido outorgada em regime de concessão ou permissão;
c) regional: constituído no âmbito das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
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d) autorizado: empreendimento privado que não possui outorga em regime de permissão ou concessão 
do poder público, mas sim licenciamento ambiental e alvará de funcionamento para disposição 
final de resíduos sólidos.
O Pers estabelece ainda que os aterros de resíduos domiciliares (RDO) não perigosos e a limpeza 
urbana não podem receber resíduos industriais, de saúde e perigosos, a não ser que a estrutura do 
aterro seja equipada para isso. De forma geral, o Plano mostra um enfoque na disposição final de 
RSU, a jusante do processo de gestão, enquanto a gestão integrada demandaria ações a montante 
desde o ciclo de produção de resíduos, voltadas para sua redução, passando também por aspectos 
relacionados com o planejamento e a regulação e a fiscalização. Isso implicaria, de fato, uma maior 
integração entre a política e o plano estadual e a política e os planos municipais, que na maior parte 
dos municípiosdo estado ainda se encontram em fase de elaboração.
4. MATERIAIS E MÉTODO
O trabalho utiliza como fonte principal de informações os dados do último levantamento feito pelo 
Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento Básico (Snis), relativos à gestão de resíduos sólidos 
no momento da redação do artigo (Snis, 2013). O levantamento do Snis é baseado em uma amostra 
de munícipios de cada uma das 27 unidades federativas. Dentro dos 21 municípios que compõem 
a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, o Snis selecionou 15 municípios, a saber: Rio de Janeiro, 
Duque de Caxias, Itaboraí, Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis, Niterói, Queimados, São Gonçalo, 
Seropédica, Itaguaí, Cachoeiras de Macacu, Belford Roxo e Rio Bonito. Este artigo aproveita essa 
amostra de municípios aplicando um método inspirado no modelo da gap analysis, conhecido em 
português como análise das lacunas.
A análise das lacunas nasce como ferramenta de controle de gestão e é prevalentemente utilizada 
para monitorar o desempenho empresarial ante as metas de normas-padrão (por exemplo, a UNI/
EN/ISO). Sendo um método típico das práticas organizacionais, tem sido muito pouco aplicado para 
estudos científicos e apenas para casos de estudos empresariais, pelo conhecimento dos autores. Para 
uma revisão sobre essa técnica como ferramenta gerencial, pode-se fazer referência à pesquisa do 
Balm (1996). Não foram identificadas pesquisas anteriores com aplicações desse método para análise 
de uma política pública. Em Kochhar e Suri (1992), a gap analysis é definida como “uma comparação 
entre a forma como uma determinada função deve ser realizada, a fim de alcançar uma implementa-
ção eficaz, e [a forma] como ela é realizada atualmente ou como sua implementação está planejada” 
(Kochhar e Suri, 1992:20). Em geral, a análise das lacunas pode ser tanto quantitativa quanto qualita-
tiva. Nessa última forma, não é possível obter uma medição precisa do intervalo entre meta e status, 
mas ainda é possível observar a ausência de determinados requisitos essenciais e identificar diretrizes 
para corrigir os caminhos futuros (Kochhar e Suri, 1992).
Na falta de metas quantitativas definidas pela PNRS, se propõe aqui uma análise qualitativa das 
lacunas. Dentro da PNRS foram identificados e codificados 15 objetivos principais, destacando os 
que a lei remete aos planos estaduais para definição de metas detalhadas (tabela 1). Em seguida, para 
criar as variáveis da análise, foram selecionados entre os indicadores do banco de dados do Snis os 
que de melhor forma contribuiriam para medir o nível de implementação da PNRS de cada muni-
cípio (tabela 2).
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Os indicadores Snis selecionados foram divididos em qualitativos e quantitativos. Os primeiros 
foram representados por variáveis dicotômicas, tipo SIM/NÃO (S/N), indicando a existência ou 
ausência de um serviço (tabela 3). Já para as variáveis quantitativas foram adotadas percentagens 
calculadas a partir dos dados fornecidos pelo Snis (tabela 4). Uma vez que todos esses indicadores 
quantitativos foram transformados em percentagens, foi possível calcular o valor médio para a Região 
Metropolitana do Rio de Janeiro. Finalmente, para representar sinteticamente as lacunas relacionadas 
com esses indicadores, foi definida uma escala qualitativa [0-5],3 associando cinco intervalos de per-
centagens com cinco atributos — de insignificante até satisfatório —, relacionando-os com o alcance 
do objetivo da lei (tabela 5). Os indicadores quantitativos foram agregados em três macroindicadores 
relacionados com os objetivos da PNRS, conforme o esquema abaixo:
1) Destinação Ambientalmente Adequada = % Destinada à Triagem + % Disposição em Solo
2) Reutilização e Reciclagem = % Coleta Seletiva + Taxa de Recuperação de Recicláveis
3) Integração de Catadores = % Incidência RSU Coletados por Catadores
4) Universalização do Serviço = % Pop. Atendida + % Taxa Cobertura de Coleta
5) Gestão Integrada e Sustentabilidade (Sustentabilidade Econômica) = % Incidência de Despesa
Para reduzir distorções relacionadas com a ausência de dados e poder construir os macroindi-
cadores, foi utilizada a média das médias, partindo das médias anteriormente calculadas pelo nível 
regional. Esses dados foram finalmente representados no gráfico radar apresentado na seção de 
resultados (gráfico 1).
Finalmente, nos resultados, as informações qualitativas e quantitativas foram analisadas conjun-
tamente para obter uma descrição completa do quadro das lacunas.
TABELA 1 SELEÇÃO DOS PRINCIPAIS OBJETIVOS E METAS DA PNRS
Princípios gerais e principais objetivos específicos da PNRS/Metas correspondentes do Pers
PNRS
Lei no 
12.305/2010
Princípios norteadores
Cooperação interinstitucional
Ecoeficiência
Objetivos
Não geração de resíduos/Redução das quantidades produzidas 1
Proteção à saúde pública 2
Redução RS perigosos 3
Disposição final ambientalmente adequada 4
Reutilização e reciclagem 5
Gestão integrada e sustentabilidade 6
Capacitação técnica 7
3 A escala [0-5] foi escolhida com base na metodologia desenvolvida pela Cetesb de São Paulo, que anualmente elabora um Índice de 
Qualidade dos Aterros de Resíduos (IQR) e desenvolve um inventário anual pelo estado de São Paulo baseado nele.
Continua
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Princípios gerais e principais objetivos específicos da PNRS/Metas correspondentes do Pers
Logística reversa 8
Integração de catadores 9
Compras públicas sustentáveis 10
Tecnologias limpas 11
Aproveitamento energético 12
Rotulagem ambiental 13
Consumo sustentável 14
Regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços 15
Dispostos nos planos subordinados — Pers
Metas do Pers
Redução, reutilização e reciclagem 5
Aproveitamento energético 12
Recuperação e redução de lixões 2/4
Promoção gestão consorciada e/ou compartilhada 6
Diretrizes para gestão de RSU à escala metropolitana ou microrregional 6
Fontes: PNRS e Plano Estadual de Resíduos Sólidos.
TABELA 2 INDICADORES SNIS SELECIONADOS
Variáveis selecionadas a partir dos indicadores do Snis
Objetivos da PNRS/Metas do Pers 
relacionados
Órgão responsável –
% população atendida 2/6/15
% recuperação de recicláveis em relação à quantidade de RDO e RPU 5
Existência de lixões 2/4/6
Integração com serviço de água e esgoto 4/6
% disposição solo (t) 2/4/6
% destinada para triagem (proveniente ou não de coleta seletiva) (t) 2/5
Coleta de lâmpadas fluorescentes 5
Coleta de pilhas e baterias 5
Coleta de resíduos eletrônicos 5
Coleta seletiva (existência do serviço) 2/5
Participação em consórcio 4/6
Envolvimento de catadores 4/6
Organização de catadores (existência) 4/6
Incidência de despesa (%) 6
Taxa de recuperação de recicláveis em relação à população urbana 5
Fontes: PNRS e Plano Estadual de Resíduos Sólidos.
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RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
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TABELA 5 ESCALA QUALITATIVA PARA INTERPRETAÇÃO DAS PERCENTAGENS
0-20 Insignificante
21-40 Mínimo
41-60 Intermediário
61-80 Suficiente
81-100 Satisfatório
Fonte: Elaborado pelos autores.
5. RESULTADOS E ANÁLISE
Dos 15 objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos (tabela 1), foram identificados apenas 
quatro indicadores correspondentes dos inúmeros propostos pelo Snis (2013). Esses são: univer-
salização do serviço; disposição final ambientalmente adequada; reutilização e reciclagem; gestão 
integrada e sustentabilidade. Pode-se atribuir essa limitação ao caráter experimental da metodologia 
aqui proposta que tenta combinar duas entidades — a política nacional e o banco de dados elaborado 
pelo Ministério das Cidades — que operam em escala diferente, sendo a PNRS muito abrangente e o 
Snis muito específico. O Snis pode não dialogar diretamente com a PNRS, mas fornece uma ampla 
base de dados que, para ser usada para análise da lei, demandaria uma reelaboração. Nesse sentido, 
o esforço desta pesquisa foi selecionar e analisar uma parte desses dados para assim realizar a análise 
das lacunas.
Ao apresentar os resultados, começamos com a descrição dos dados qualitativos organizados na 
tabela 3, juntamente com as informações quantitativas apresentadas na tabela 4.
5.1 O QUADRO DA GESTÃO DE RSU NA RMRJ DE ACORDO COM OS DADOS DO SNIS (2013)
Na maioria dos casos, os indicadores foram sendo construídos relacionando a informação das quan-
tidades específicas com a quantidade total de resíduos coletados no município, expressas pelo Snis 
em termo de toneladas (t), exceto os de população atendida, percentual de recuperação de recicláveis e 
incidência da despesa municipal. Os dados mostram percentagens desprezíveis com relação a: coleta 
seletiva, reutilização de materiais recicláveis (em relação à quantidade total de resíduos domiciliares 
e públicos coletados), percentagem de resíduos sólidos enviados para triagem e percentagem de re-
síduos coletados por associações de catadores com apoio da prefeitura. De acordo com o Snis, a taxa 
de recuperação de materiais recicláveis, até 2013, na Região Metropolitana do Rio de Janeiro estava 
abaixo da média nacional, sendo 1% a taxa na RMRJ e a média do Brasil, 1,4%. Com relação a esse 
indicador, que corresponde a um dos objetivos contemplados explicitamente na PNRS (Reutilização e 
Reciclagem), os dados do Snis expressam a escassa representatividade dos municípios menores dentro 
da sua pesquisa, o que poderia pesar negativamente no quadro global do país. Por outro lado, os da-
dos apontam para a baixa capacidade de reciclagem do Brasil tendo em vista que, na esfera nacional, 
apenas 4,7% do potencial de recuperação de materiais são recolocados no mercado, em vez de serem 
dispostos em aterros sanitários (Snis, 2013).
REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | Rio de Janeiro 52(1):24-51, jan. - fev. 2018
RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos40
Para a RMRJ, esse dado sobre recuperação parece confirmado pela percentagem média de coleta 
seletiva que é igualmente 1%. A PNRS identifica a coleta seletiva como a principal ferramenta para 
separar os materiais recicláveis a partir da fonte e responsabiliza os municípios para esse serviço, 
além de exigi-los nos planos municipais de gestão integrada de RSU (Seção II, arts. 35, 36; Seção 
III, art. 16.3; Seção V, art. 42). Conforme mostram os dados qualitativos na tabela 5, apenas sete dos 
15 municípios da RMRJ investigados pelos Snis adotam programas de coleta seletiva. Apenas dois 
desses sete declaram praticar a separação na fonte de materiais eletrônicos, bem como de baterias 
usadas.	Nenhum	dos	15	municípios,	no	entanto,	separa	as	lâmpadas	fluorescentes.	Os	oito	restantes,	
que representam a maioria da amostra, declaram não praticar coleta seletiva nenhuma (tabela 3). 
Entretanto, todos os 15 declararam envolver catadores na coleta seletiva, o que aponta para uma 
contradição entre os indicadores. Embora a quantidade coletada por catadores, quando relacionada 
com o total dos resíduos catados, seja aparentemente irrisória, o indicador não pôde ser usado para 
avaliar a lacuna com relação ao objetivo de Integração dos catadores, pois o Snis não fornece as to-
neladas exatas derivadas da coleta seletiva. Não é possível, portanto, calcular a incidência das quan-
tidades coletadas por catadores, senão sobre o total das toneladas coletadas. De forma geral, como 
foi mostrado pelos dados qualitativos (tabela 3), 53% dos municípios da amostra declaram integrar 
catadores na coleta, enquanto os outros municípios não apresentam dados. Cabe aqui analisar essas 
informações conjuntamente ao indicador de Organização de catadores, que mostra como nem sem-
pre a integração de catadores significa envolvimento de uma associação, podendo tratar-se também 
de catadores dispersos. Esse resultado confirma uma preocupação presente em um estudo anterior 
sobre cooperativas de catadores no município do Rio de Janeiro (Baptista, 2014), que aponta para 
a escassa institucionalização desse setor (apesar da sua consideração pela PNRS) e o problema que 
essa lacuna traz consigo.
[...]. Há um distanciamento entre os gabinetes dos formuladores da política e os galpões da 
cooperativa.
Necessitam-se instituições, ou seja, normas conhecidas por todos e que induzem à participação 
política. (Baptista, 2014)
Os dados sobre disposição final ambientalmente adequada também demandam uma interpreta-
ção cuidadosa. De fato, o dado médio de 39% representado no gráfico 1 é baseado nas respostas das 
prefeituras, como a maioria dos dados do Snis, e não leva em consideração as diferentes definições e 
concepções e, sobretudo, as atribuições de destinação ambientalmente adequada julgadas inapropria-
das. A PNRS no art. 3º, VII, define disposição final ambientalmente adequada como:
[...] destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação 
e o aproveitamento energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do 
Sisnama, do SNVS e do Suasa, entre elas [...], observando normas operacionais específicas de 
modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais 
adversos. (Brasil, 2010)
De fato, a Lei reenvia ao Sisnama e, se houver, aos planos municipais para a especificação dessa 
forma adequada de destino final (art. 33, III, §6o). No entanto, seriam excluídos dessa definição os 
REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | Rio de Janeiro 52(1):24-51, jan. - fev. 2018
RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
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lixões, mas não necessariamente os aterros controlados. Dos cálculos dessa pesquisa foram então 
omitidos apenas os lixões, presente em um dos 15 municípios da RMRJ examinada, o município 
de Japeri. Porém, em muitos casos, os aterros controlados, utilizados por três dos 15 municí-
pios — São Gonçalo, Niterói e Magé —, apresentam de fato características de lixões; portanto, 
a percentagem de 39% superestima o alcance desse objetivo da PNRS. As lacunas encontradas 
nos dados qualitativos (linha cinco da tabela 3), onde mais de 50% da amostra apresentam dados 
não disponíveis, confirmam a necessidade de tomar cuidado com relação à interpretação desse 
resultado. Há, com relação a esse aspecto, um problema na origem do processo de padronização 
das medições, das caraterizações dos resíduos sólidos urbanos, bem como das modalidades de 
disposição final ao nível municipal, como destacado por Andrade e Ferreira (2011). Os autores 
apontam para a falta, no Brasil todo, de balanças na maioria dos municípios para pesar os resíduos 
e também para identificar os aterros sanitários: “[...] os vazadouros a céu aberto são denominados 
de ‘aterros sanitários’: condições que confundem e dificultam as estatísticas oficiais [...]” (Andrade 
e Ferreira, 2011).
Essa consideração de Andrade e Ferreira é confirmada pelos resultados da nossa pesquisa. Como 
mostram os dados na linha 12 da tabela 3, o município de Duque de Caxias, onde estava localizado o 
aterro de Jardim Gramacho, o maior da América Latina, fechado em junho 2012, declara possuir em 
2013 um aterro desativado. Além disso, as denominações utilizadas são múltiplas e a própria nomen-
clatura do Snis apresenta redundâncias, como mostra o quadro 1 que usa abreviações do glossário do 
banco de dados ministerial. Um exemplo disso é que na mesma nomenclatura é possível encontrar 
tanto o termo “aterro” (sem nenhuma adjetivação), quanto “aterro sanitário” e “aterro controlado”, 
gerando confusão na análise dos dados.
Os dados mostram que quase 100% da amostra realiza separação de resíduos de saúde 
(tabela 5), ainda que 33% da mesma não disponibilize informações sobre as quantidades (tabela 4). 
Nos outros casos, os dados quantitativos mostram incidências muito baixas desse tipo de resíduos 
sobre o total dos resíduos coletados. Essa informação contribui para o enquadramento geral dos 
RSU na RMRJ, mas não para a análise das lacunas com relação aos objetivos da PNRS, pois essa 
incidência não é relativa, mas absoluta, sendo calculada em relação às quantidades totais produ-
zidas em cada município.
O indicador de sustentabilidade econômica (gráfico 1) mostra um investimento médio baixo 
para RMRJ, sendo 6% a incidência média da despesa dessas prefeituras para gerenciamento de re-
síduos sólidos. Esse indicador chama a atenção, porque também mostra como um dos valores mais 
altos de incidência da despesa está relacionado com o único município da amostra que envia seus 
resíduos diretamente para lixões, sendo esse Japeri, que também é o município com arrecadação 
menor da RMRJ; 10% das despesas para um município com baixa arrecadação é uma percenta-
gem considerável, que mostra como uma gestão inadequada dos RSU4 não está necessariamente 
associada a menores custos de gestão. Andrade e Ferreira, baseando-se em dados do IBGE, argu-
mentam que o baixo investimento em RSU é um problema de todo o Brasil, já que mais da metade 
4 Japeri não fornece dados sobre coleta seletiva, reciclagem e envolvimento de catadores, mas apenas sobre disposição inadequada de 
100% dos resíduos produzidos.
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RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
 42
dos municípios brasileiros não cobrariam pelo serviço de coleta de RSU e pela limpeza urbana, 
inviabilizando o provimento de um serviço de qualidade (Andrade e Ferreira, 2011). Isso também 
não incentivaria, de acordo com os autores, o investimento no gerenciamento de RSU, já que essa 
atividade não costuma ter um fundo próprio e os recursos usados são geralmente tirados de outras 
rubricas do orçamento municipal, não recebendo prioridade pelas administrações locais (Andra-
de e Ferreira, 2011). No entanto, observando a tabela 5, é possível, pela amostra do Snis, verificar 
que 80% dos municípios da RMRJ cobram peloserviço de gestão dos RSU, sendo apenas três os 
municípios que declaram não cobrar pelo serviço: Duque de Caxias, Queimados e Seropédica. 
O Snis não explicita, contudo, a forma de cobrança: se ela está embutida no IPTU, ou se existe uma 
taxa específica para lixo. Os dados qualitativos também mostram que para 80% dessa amostra da 
RMRJ são as próprias administrações públicas municipais que gerenciam diretamente os serviços, 
sendo apenas em três casos entidades separadas da administração direta e apenas em dois deles de 
sociedades mistas, e estas, de qualquer forma, envolvem também o governo local. Esse resultado 
chama ainda mais atenção se olharmos para o dado de população atendida e de percentagem de 
cobertura do serviço de coleta dos resíduos domiciliares entre a população total (tabela 4). As 
informações relacionadas com “População atendida” e “Cobrança pelo serviço” são as únicas com-
pletas entre as do Snis selecionadas por esta pesquisa. O primeiro indicador expressa percentagens 
altas em toda a amostra com uma média de 92% pela inteira Região Metropolitana. Está além dos 
objetivos específicos desta pesquisa focar os aspectos financeiros da gestão de RSU na RMRJ, mas 
cabe destacar que há incongruência entre o baixo nível de despesa e investimentos dos municípios 
da RMRJ e o fato de o serviço ser cobrado, mesmo que de forma indireta, dos cidadãos na maioria 
dos casos investigados, sendo todos eles municípios com populações acima de 50 mil habitantes, 
superando os 6 milhões no caso do Rio de Janeiro (6.429.923 hab.). Em quatro dos 15 municípios 
considerados, ao valor dos impostos adicionam-se as receitas relacionadas com o recebimento de 
resíduos de outros municípios. É esse o caso de Itaboraí, Rio de Janeiro, São Gonçalo e Seropédica. 
Trata-se de unidades para disposição final de RSU, na maioria dos casos de aterros, que recebem 
geralmente uma quota, e não a totalidade, dos resíduos produzidos em municípios limítrofes. De 
fato, 60% dos municípios da amostra declaram possuir unidades de processamento ativas no seu 
território. Finalmente, com relação ao indicador Gestão integrada e sustentabilidade, além do dado 
relatado anteriormente sobre sustentabilidade econômica, tendo em vista a definição contida na lei, 
vale observar o dado sobre participação em consórcios relatado na tabela 3. Apenas 13% da amostra 
declara participar de consórcios intermunicipais com serviço de manejo de resíduos sólidos, sendo 
os dois municípios de Japeri e Mesquita os únicos dos 15 da amostra que, de acordo com os dados 
mais recentes do Snis, declaram integrar esse tipo de instituição intermunicipal. No entanto, essa 
informação	conflita	com	declarações	relatadas	por	investigações	jornalísticas	(Thuswohl,	2014)	e	
com as informações oficiais transmitidas pelo governo estadual (Inea, 2015), como explicado no 
parágrafo a seguir.
Ao considerar essas informações como referência para um quadro da implementação da PNRS 
na RMRJ, é preciso levar em conta a ausência de alguns dados. Para seis dos nove indicadores con-
siderados, faltam em torno de 40-50% dos dados; entre cinco e sete municípios em cada indicador 
não disponibilizaram as informações.
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RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
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QUADRO 1 ABREVIAÇÕES PARA LINHA 12 DA TABELA 3
Central tratamento resíduos industriais CTRI
Aterro sanitário AS
Lixão L
Vazadouro V
Associação ASS
Aterro controlado AC
Usina de triagem UTr
Célula sanitária CS
Unidade de tratamento para incineração UTI
Estação de tratamento ETR
Área de transbordo e triagem ATT
Usina U
Aterro A
Cooperativa COOP
Central de entulhos CEN
Central de podas e galhadas CPG
Operação do incinerador OI
Aterro CTR
Fonte: Abreviações dos autores para nomenclatura Snis (2013).
5.2 ANÁLISE DAS LACUNAS
Avaliar os dados do Snis em termos de implementação dos objetivos da PNRS e identificar as lacunas, 
conforme relatado anteriormente, significa observar se as diretrizes da política nacional têm sido 
adotadas pelas instâncias de governo local e se de fato foram implementadas. Esse tipo de questão 
tem sido abordado anteriormente por estudiosos institucionalistas em outros contextos e sobre ou-
tras áreas de políticas (Tolbert e Zucker, 1983). Por exemplo, Tolbert e Zucker (1983) têm analisado 
o processo de institucionalização da Reforma Nacional do Serviço Civil nos EUA entre 1880 e 1935. 
As autoras definem o termo “adoção” como a aquisição pelo governo local de cada um dos requisitos 
legais solicitados pela lei e destacam que na maioria dos casos apenas uma parte dos municípios tinha 
adquirido essas normas. No caso da pesquisa apresentada aqui, a lei federal identifica diretrizes e 
não normas específicas a serem aplicadas. Assim, o processo em discussão comprova, por meio dos 
indicadores do Snis utilizados, a dificuldade das políticas municipais de aplicar os conteúdos dessas 
diretrizes.
Agregando seis dos indicadores quantitativos do Snis, foi possível construir três macroindicadores 
e, juntando a esses o dado sobre porcentagem da despesa, foram obtidos quatro indicadores a serem 
complementados com as informações qualitativas coletadas para a análise das lacunas. O resultado 
foi resumido no quadro 2 (Quadro sinótico das lacunas na implementação dos objetivos da lei), que 
mostra que o Snis não contempla indicadores sobre sete áreas das 15 identificadas na PNRS. Algumas 
dessas, como Logística reversa e Rotulagem ambiental, são de fato mais relacionadas com atores de 
REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | Rio de Janeiro 52(1):24-51, jan. - fev. 2018
RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
 44
mercado, como produtores e empresas particulares, mas outras como Compras públicas sustentáveis 
e Capacitação técnica seriam estritamente associadas às instâncias de governo local, objeto deste 
estudo. Assim, também o objetivo de não geração não pôde ser avaliado com essa base de dados. Já 
o objetivo de Redução dos resíduos produzidos implicaria uma análise longitudinal, aproveitando os 
bancos de dados anteriores do Snis.
No entanto, para os outros seis objetivos, juntando as informações quantitativas e qualitativas do 
Snis, é possível definir um quadro de gestão ainda incipiente, quando não insatisfatório com relação 
às metas da PNRS.
Com relação à Proteção da saúde pública, por um lado, o indicador da Percentagem de população 
atendida parece alcançar um nível avançado, de acordo com a escala de referência adotada nesta 
pesquisa (tabela 5). Por outro lado, os outros indicadores relacionados com esse objetivo, como Per-
centagem de resíduos enviados para triagem e Existência de lixões, assim como Percentagem de coleta 
seletiva, abaixam ao nível mínimo a concretização dessa meta.
O gráfico 1 representa isso, mostrando que o objetivo de reutilização e reciclagem da PNRS está 
longe de ser alcançado entre os municípios da RMRJ. Esse dado vem sendo confirmado por inves-
tigações jornalísticas (Thuswohl, 2014) que, com base em entrevistas aos consultores da Assembleia 
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj), relatam que programas de coleta seletiva em ampla 
escala faltam no estado todo do Rio de Janeiro. Essa mesma fonte destaca que a própria cidade do 
Rio de Janeiro, a segunda maior geradora de resíduos sólidos de todo o Brasil (Abrelpe, 2012), com 
0,5% de coleta seletiva, encontra-se abaixo da média nacional.
Com relação à Gestão integrada e sustentabilidade, além do baixo investimento expresso do 
indicador da Incidência da despesa municipal, a observação dos dados Snis sugere uma integração 
mínima aos consórcios intermunicipais. Por outro lado, essa informação contrasta com as notícias 
achadas nos sites das instâncias estaduais de governo local (Agernersa, 2014; Inea, 2015) que falam 
de	sete	consórcios	de	resíduos	sólidos	por	todos	os	municípios	fluminenses	(Agernersa,	2014),	dos	
quais seis jáativos (Inea, 2015). Entre esses últimos, o Inea cita o Consórcio Baixada Fluminense 
que incluiria, além dos municípios de Mesquita, Nova Iguaçu e São João de Meriti, também os mu-
nicípios de Belford Roxo, Duque de Caxias e Nilópolis que, no entanto, na pesquisa do Snis (2013), 
não declaram integrar essas instâncias intermunicipais. Dados levantados recentemente (dez. 2016) 
junto ao Inea revelaram que esse consórcio não está, de fato, operando. Em princípio, ele operaria na 
gestão de resíduos da construção civil, mas nem essa atividade inicial está sendo realizada.
O dado médio da disposição ambientalmente adequada baseada no Snis (uma média de 39%) 
pode ser considerado otimista quando comparado com as informações mais atualizadas da imprensa 
(Thuswohl, 2014), pois não leva em consideração a existência de vazadouros clandestinos gerenciados 
por traficantes (O Eco, 2014) e das condições efetivas das unidades definidas como aterros sanitários e 
aterros controlados. O aterro de Seropédica, que depois do fechamento do lixão de Jardim Gramacho 
se tornou a principal destinação final dos RSU da RMRJ, aceitando diariamente 8 mil toneladas de lixo 
(entre domiciliares e não), de acordo com a Companhia Municipal Comlurb (Thuswohl, 2014), está 
localizado próximo do principal manancial da região, o rio Guandu, e em cima do aquífero Piranema.
O indicador da universalização do serviço é o único que apresenta um nível satisfatório. Entre-
tanto, o objetivo da lei também está relacionado com “regularidade, continuidade e funcionalidade”, 
mas essas últimas propriedades não são contempladas na pesquisa do Snis. Além disso, é importante 
considerar que o dado sobre extensão do serviço é providenciado pelas próprias prefeituras envolvidas 
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RAP | Implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
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na pesquisa e não por entidades externas fiscalizadoras. Portanto, caberia descontar dessa alta percen-
tagem de alcance do objetivo da lei certo coeficiente de parcialidade nas respostas fornecidas ao Snis.
Com relação ao objetivo da integração de catadores, tanto os dados qualitativos do Snis quanto as 
informações da imprensa confirmam um grau ainda que mínimo de compromisso dos municípios da 
RMRJ. Os dados qualitativos mostram que na maioria dos casos os catadores envolvidos são dispersos 
e não organizados e, de fato, a imprensa jornalística destaca que os projetos de envolvimento de cata-
dores realizados hoje na RMRJ são promovidos com recursos externos à municipalidade (exemplo: 
Petrobras) e implementados por ONGs, não sendo iniciativas das prefeituras.
GRÁFICO 1 LACUNAS MEDIDAS POR INDICADORES DO SNIS RESÍDUOS SÓLIDOS 2013
Lacunas nos objetivos da PNRS na RMRJ 
Destinação ambientalmente adequada 
(% Q. triagem + % Q.tot. disp. solo )
Percentagem alcance dos objetivos 
da PNRS
Sustentabilidade econômica 
(incidência de despesa)
População atendida 
(pop. atendida + taxa cobertura da coleta)
Reutilização e recilcagem 
(% Q. coleta seletiva + taxa de 
recuperação de recicláveis)
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados Snis (2013).
QUADRO 2 QUADRO SINÓTICO DAS LACUNAS NA IMPLEMENTAÇÃO DOS OBJETIVOS DA LEI
Objetivo da PNRS (Lei no 12.305/2010) Situação na RMRJ com base no Snis
Não geração de resíduos/Redução das quantidades produzidas Informação ausente/Pesquisa futura
Proteção à saúde pública Mínimo
Redução RS perigosos Informação ausente
Disposição final ambientalmente adequada Mínimo
Continua
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Objetivo da PNRS (Lei no 12.305/2010) Situação na RMRJ com base no Snis
Reutilização e reciclagem Insignificante
Gestão integrada e sustentabilidade Mínimo
Capacitação técnica Informação ausente
Logística reversa Informação ausente
Integração de catadores Mínimo
Compras públicas sustentáveis Informação ausente
Tecnologias limpas Informação ausente
Aproveitamento energético Insignificante
Rotulagem ambiental Informação ausente
Consumo sustentável Informação ausente
Regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da 
prestação dos serviços
Informação ausente/Satisfatório
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados Snis (2013).
6. CONCLUSÕES
O estudo traz dois tipos de contribuições: a) teórico-metodológicas, b) empíricas e práticas. No nível 
teórico, o trabalho amplia a literatura administrativa sobre o PNRS, que ainda é limitada (Heber e 
Silva,	2014)	e	traz	algumas	reflexões	em	forma	de	hipóteses	sobre	o	fraco	processo	de	implementação	e	
institucionalização dessa política ao nível local, usando autores do debate institucionalista. Ao mesmo 
tempo, a pesquisa propõe uma ferramenta metodológica inovadora para o monitoramento de uma 
fundamental política pública e para um possível aperfeiçoamento da pesquisa do Sinis. Do ponto de 
vista empírico, a pesquisa contribui para a construção do quadro sobre a gestão de resíduos sólidos, 
no contexto específico da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, segunda região metropolitana do 
país, em termos demográfico, econômico e, portanto, de quantidade de resíduos produzidos (Abrelpe, 
2012), apresentando um quadro situacional relativo ao desempenho dos municípios, que deveriam 
ser os principais elementos norteadores da PNRS. Além disso, o trabalho empírico apresenta dados 
importantes que podem servir para a prática política e a administração da gestão de resíduos sólidos 
urbanos. Observando essas fundamentais instâncias locais, mediante dados da principal fonte esta-
tística pública sobre saneamento básico no Brasil, a pesquisa mostra que o processo de instituciona-
lização da gestão de resíduos sólidos na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, tendo como marco 
a PNRS, é apenas incipiente. No entanto, ao ler esse achado à luz dos estudos institucionalistas, ele 
não parece nem excepcional por um estado federal como o Brasil, nem inexplicável.
Tolbert e Zucker (1983) concluíram no estudo conduzido sobre uma amostra de municípios nos 
EUA que o papel do governo estadual, como instância de governo intermediária, tinha sido crucial para 
uma adoção mais rápida e efetiva da reforma nacional ao nível das cidades. No caso dos municípios 
da RMRJ, onde o Pers e a PNRS estabelecem dois quadros paralelos e desarticulados, os municípios, 
em muitos casos com poucos recursos, como enfatizado pelos autores brasileiros aqui citados, são 
submetidos a um duplo ordenamento, o nacional e o estadual, sem uma coordenação ou um apoio 
maior dos outros níveis da federação para a implementação local das políticas.
Em segundo lugar, ajudam a interpretar os achados dessa pesquisa do ponto de vista da discussão 
institucionalistas as considerações básicas do Selznick (1996). Ao estudar grandes empreendimentos 
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industriais, Selznick, por um lado, defende que o processo de burocratização dessas organizações tem 
garantido uma maior proteção dos direitos dos trabalhadores e limitação do poder dos dirigentes, 
por outro, ele observa que a introdução de leis nessas peculiares formas de “governos privados” que 
são as grandes indústrias não tem garantido a legalização das atividades. Selznick enfatiza, nesse 
sentido, o papel da dimensão política. Para o sociólogo, a adoção efetiva das regras, que ele chama de 
processo de “legalização da vida industrial”, teria ocorrido só passando pela conquista de espaços 
de participação e pelas dinâmicas de barganha coletiva, ou seja, de processos coletivos de construção 
das instituições aptas a regular a vida em comum dentro da organização.
Essa	reflexão,	apesar	de	provir	de	um	contexto	de	pesquisa	diferente,	se	aplica	também	à	im-
plementação da PNRS. De fato, também