Livro - Direito Ambiental e as funções essenciais à justiça

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Coordenação
ANTONIO HERMAN BENJAMIN
GUILHERME JOSÉ PURVIN DE FIGUEIREDO
DIREITO AMBIENTAL E
AS FUNÇÕES ESSENCIAIS
À JUSTIÇA
O papel da Advocacia de Estado e da
Defensoria Pública na Proteção do Meio Ambiente
Adriana Ruiz Vicentin
Alessandra Ferreira de Araújo Ribeiro
Alzemeri Martins Ribeiro de Britto
Ana Cláudia Bento Graf
Antônio Figueiredo Guerra Beltrão
Carlos Teodoro José Hugueney lrigaray
Cíntia Oréfice
Cláudia Marçal
Cláudia Maria de Paula Eduardo Geraldi
Clério Rodrigues da Costa
Daniel Smolentzov
Danielle de Andrade Moreira
Elida Séguin
Enio Moraes da Silva
Fernando Walcacer
Flávia Piovesan
Márcia Regina de Souza Pereira
Maria de Lourdes d'Arce Pinheiro
Marise Costa de Souza Duarte
Nelson Finotti Silva
Patryck de Araújo Ayala
Paula Nelly Dionigi
Paulo Victor Fernandes
Pedro Ubiratan Escorei de Azevedo
Rafael Lima Daudt d'Oliveira
Reinaldo Aparecido Chelli
Roland Hasson
Rosana Maciel Bittencourt Passos
Tatiana Capochin Paes Leme
Tiago Fensterseifer
Vanêsca Buzelato Prestes
Giorgia Sena Martins
Glaucia Savin
Guilherme José Purvin de Figueiredo
Ibraim J.M. Rocha
Jean Jacques Erenberg
Jorge Kuranaka
José Eduardo Ramos Rodrigues
Josiane Cristina Cremonizi Gonçales
lussara Maria Rosin Delphino
KeijiMatsuda
Leila von Sõhsten Ramalho
Lindamir Monteiro da Silva
Luciano Alves Rossato
LucyLerner
Lyssandro Norton Siqueira
Márcia Dieguez Leuzinger
Apresentação:
VLADIMIR PASSOS DE FREITAS
EDITORAm
REVISTA DOS TRIBUNAIS
- -- -~ ~- -
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do livro, SP, Brasil)
Direito ambiental e as funções essenciais à justiça: o papel da advocacia
de estado e da defensoria pública na proteção do meio ambiente [coordenação
Antonio Herman Benjamin, Guilherme José Purvin de Figueiredol. - São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2011.
Vários autores.Bibliografia.
ISBN 978-85-203-4003-5
1. Advocacia pública ambiental 2. Direito ambiental 3. Direito ambiental
- Brasil 4. Meio mbiente - Leis e legislação I. Benjamin, Antonio Herman V. 11.
Figueiredo, Guilherme José Purvin de.
11-03810 CDU-34~:502.7
indices para catálogo sistemático: 1. Advocacia públ ica e meio ambiente :
Direito ambiente 342:502.7
Sumário
Prefácio - ANTONIO HERMANV. BENJAMINe GUILHERMEJOSÉPURVINDEFIGUEIREDO.... 7
Apresentação - VLADIMIRPASSOSDEFREITAS 11
PARTE I-INTRODUÇÃO À ADVOCACIA PÚBLICA AMBIENTAL
1. Advocacia Pública e a defesa do meio ambiente à luz do art. 225 da CF
GUILHERMElost PURVINDEFIGUEIREDO.. 21
2. O direito ao meio ambiente e a Constituição de 1988
FLÁVIAPIOVESAN 55
PARTE 11- DEFENSORIA PÚBLICA
3. Defensoria Pública e o meio ambiente: diagnósticos e perspectivas
EUDASÉGUIN 85
4. Defensoria Pública, acesso à justiça e justiça Ambiental
TIAGO FENSTERSEIFER 107
PARTE III-ADVOCACIA DE ESTADO
5. Advocacia pública e meio ambiente: direito, dever e desafios
CARLOSTEODOROlost HUGUENEYIRIGARAY................................................. 135
16 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
6. Proteção do meio ambiente e do erário: um novo paradigma para a Advo-
cacia Pública
ANA CLÁUDIA BENTO GRAF e GUILHERME JOSÉ PURVIN DE FIGUEIREDO 147
7. Algumas reflexões sobre competência estadual em matéria de proteção ao
meio ambiente e o papel da Procuradoria-Geral do Estado. Especificida-
des da Bahia
ALZEMERI MARTINS RIBEIRO DE BRITTO 158
8. Advocacia Pública Ambiental nos municípios: peculiaridades
MARISE COSTA DE SOUZA DUARTE.............................................................. 179
9. A atuação do Procurador do Estado em matéria ambiental: da defesa do
ato administrativo à propositura de ações contra atos ilegais
LYSSANDRO NORTON SiqUEIRA................................................................... 202
10. Advocacia Pública nos Estadose no Distrito Federal - Peculiaridades
DANIEL SMOLENTZOV ..•....................................••.••................................... 215
11. Advocacia Pública e a proteção do meio ambiente no âmbito da adminis-
tração indireta federal
l.ucv LERNER 230
12. Estudo de caso: novos paradigmas da Advocacia Pública Municipal -
Atuação preventiva e multidisciplinaridade - Relato de um caso de apli-
cação do direito de superfície na regularização fundiária
VANÊSCA BUZELATO PRESTES 240
13. A importância das Comissões de Direito Ambiental da OAB para o aper-
feiçoamento da Advocacia Pública
ANTÔNIO FIGUEIREDO GUERRA BELTRÃO 257
PARTE IV - ADVOCACIA PÚBLICA ETUTELA ADMINISTRATIVA
ETRIBUTÁRIA DO MEIO AMBIENTE
14. A proteção do meio ambiente e o papel da Advocacia Públ ica nos estudos
de impacto ambiental
PAULO VICTOR FERNANDES 267
SUMÁRIO 17
15. A comprovação da regularidade ambiental nas concessões de incentivos
e benefícios fiscais pelo Poder Público
CLÁUDIAMARÇAL.................................................................................... 281
16. Licitação sustentável: inserção da variável ambiental no sistema de com-
pras e contratações públicas
DANIELLEDEANDRADEMOREIRA 299
17. A eficácia do ICMS ecológico como instrumento de política ambiental e o
dever do Estado quanto à sua efetivação
LEILAVON SÓHSTENRAMALHOe RosxNAMACIELBITTENCOURTPASSOS............. 329
18. Análise de minuta de decreto que dispõe sobre normas para a limpeza de
pastagens na planície alagável do "Pantanal mato-grossense"
PATRYCKDEARAÚJOAYALA 350
19. Estudo de caso: A questão da queima da palha da cana-de-açúcar: a difí-
cil conciliação entre proteção ambiental e desenvolvimento (proibição x
autorização) - Dois aspectos do Estado em Juízo
CLÁUDIAMARIADEPAULAEDUARDOGERALDI,JORGEKURANAKA,KEIJIMATSUDA
e REINALDOAPARECIDOCHELLI 365
PARTE V - ADVOCACIA PÚBLICA
E DIREITO AMBIENTAL IMOBILIÁRIO
20. Advocacia Pública e regularização fundiária de áreas protegidas
PEDROUBIRATANESCORElDEAZEVEDO 393
21. Ação de desapropriação (direta) para a criação de espaços protegidos.
Aspectos polêmicos
CfNTIAORÉFICE....................................................................................... 410
22. Ação de indenização por apossamento administrativo decorrente de res-
trições de origem ambiental ao direito de propriedade
MÁRCIADIEGUEZLEUZINGER 436
18 DIREITO AMBIENTAL EAS FUNÇÕES ESSENCIAISÀ JUSTiÇA
23. A Advocacia Pública e o usucapião de espaços protegidos
LINDAMIRMONTEIRODASILVA 459
24. O papel da Advocacia Pública nos Conselhos das Unidades de Conserva-
ção: importância para a educação ambiental
CíNTIAORÉFICEeTATIANACAPOCHINPAESLEME 476
25. Áreas de Preservação Permanente - Estudo de caso: Parecer ASJURlFEE-
MNPGE RD 04/2008. Procedimento Administrativo E-07/ 203.724//2008
RAFAELLIMA DAUDT D/OLIVEIRA 487
PARTE VI - ADVOCACIA PÚBLICA
E MEIO AMBIENTE CULTURAL
26. Patrimônio cultural e Advocacia Pública
lost EDUARDORAMOSRODRIGUES ············.... 51 7
27. Infrações contra o patrimônio cultural: competência do IPHAN e demais
órgãos de preservação patrimonial para aplicar sanções administrativas
ambientais
JOSÉEDUARDORAMOSRODRIGUESe FERNANDOWALCACER 547
28. Advocacia Pública e remanescentes de quilombos: uma práxis jurídica
IBRAIMJ. M. ROCHA 569
29. Estudo de caso: proteção do Patrimônio Cultural no Estado de São Paulo-
Um estudo sobre o prazo de conclusão do processo de tombamento
JUSSARAMARIA ROSINDELPHINOe JEANJACQUESERENBERG 578
PARTE VII - ADVOCACIA PÚBLICA
E MEIO AMBIENTE DO TRABALHO
30. O meio ambiente do trabalho e a Advocacia Pública
ROLANDHASSON 591
31. Estudo de caso: competência da Vigilância Sanitária Estadual para promo-
ver a tutela do meio ambiente do trabalho
CLÉRIORODRIGUESDACOSTA ·························· 604
SUMÁRIO 19
PARTE VIII-ADVOCACIA PÚBLICA
E DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
32. Direito Internacional Ambiental e Advocacia Pública
ALESSANDRAFERREIRADEARAÚJORIBEIRO 619
33. Estudo de caso: Estrada do Pacífico e a Iniciativa MAP: Mobilização
Social Transfronteiriça para Gestão do Desenvolvimento Sustentável na
Amazônia Sul-Ocidental
MÁRCIAREGINADESOUZAPEREIRA............................................................. 640
PARTE IX - DIREITOPROCESSUAL AMBIENTAL
EADVOCACIA PÚBLICA
34. Advocacia Pública e ação civil pública ambiental: Estado autor e Estado réu
ADRIANARUIZVICENTIN 657
35. Ação popular ambiental e Advocacia Pública
JOSIANECRISTINACREMONIZIGONÇALES 678
36. O mandado de segurança individual e coletivo em matéria ambiental
LUCIANOALVESROSSATO 699
37. Execução de multas ambientais. Questões polêmicas. Prescrição. Respon-
sabilização dos sócios. Responsabilidade administrativa
MARIADELOURDESO'ARCEPINHEIRO.. 72 7
38. Execução de compromisso de ajustamento de conduta ambiental
NELSONFINOTTISILVA 749
39. Advocacia Pública Ambiental junto aos Tribunais Superiores
PAULANELLYDIONIGI 767
40. Atuação dos Estados-membros na defesa dos interesses transindividuais
ENIOMORAESDASILVA 790
41. Estudo de caso: Diesel S50, o acordo insuficiente
GLAUCIASAVIN 808
42. Estudo de caso: O interesse de agir e as ações civis públicas ambientais
GIORGIASENAMARTINS 829
38
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO
DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL
NELSON FINOTTI SI LVA(*)
Participar de obra coletiva coordenada pelo professor Guilhermejosé Purvin
de Figueiredo, tendo como tema central o Direito Ambiental e a Defesa do Meio
Ambiente pelos Advogados Públicos, vai além de uma satisfação: é um desafio e
esperamos que a nossa colaboração esteja à altura do livro.
O caput do art. 225 da CF dispõe:
"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações". Assim, se é essencial à sadia qualidade de vida um direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, "não há outro caminho senão entender
que a proteção dos valores ambientais implica a proteção do bem maior: vida". I
Depreende-se da leitura do artigo constitucional acima mencionado que a
tutela ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos e, portan-
to, em decorrência do princípio constitucional do direito de ação previsto no art.
5.°, XXXv, da CF,qualquer um tem legitimidade para exigir do Poder judiciário a
proteção deste direito contra lesão ou ameaça.
Não obstante a possibilidade da legitimidade individual à tutela jurisdicio-
nal para a proteção do meio ambiente, é inegável tratar-se de um direito difuso,
ou seja, que transcende o indivíduo e ultrapassa a esfera de direitos e obrigações
individuais, tendo como titulares pessoas indeterminadas, pertencendo ao mesmo
(*) Doutor em Processo Civil pela PUC-SP. Professor do Curso de Mestrado da Fundação de
Ensino Eurípedes Soares da Rocha (Univern), Marília-SP. Procurador do Estado de São
Paulo.
1. FIORILLO,Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES,Marcelo Abelha. Manual de direito ambiental
e legislação aplicável. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 1999. p. 84.
750 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
tempo a todos Não poderia ser diferente, pois a ofensa a direito individual não
pode excluir aquela relativa a direitos transindividuais. Em geral, até coexistem". 2
O professor José Afonso da Silva aponta dois objetos de tutela em relação ao
ambiente ecologicamente equilibrado, um imediato, que é a qualidade do meio
ambiente e outro mediato, que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população:
"O objeto de tutela jurídica não é tanto o meio ambiente considerado nos
seus elementos constitutivos. O que o Direito visa a proteger é a qualidade do
meio ambiente, em função da qualidade de vida. Pode-se dizer que há dois objetos
de tutela, no caso: um imediato - que é a qualidade do meio ambiente - e outro
mediato - que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população, que se vêm sin-
tetizando na expressão 'qualidade de vida' que o objeto do direito de todos não é o
meio ambiente em si, não é qualquer meio ambiente. O que é objeto do direito é o
meio ambiente qualificado. O direito que todos temos é à qualidade satisfatória, ao
equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa qualidade é que se converteu em um
bem jurídico. Isso é que a Constituição define como bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida". 3
Sem ingressar na discussão a respeito de se é correto ou não o termo meio
ambiente, por não ser objeto do presente estudo, é indiscutível que a expressão já
está consagrada na legislação, doutrina, jurisprudência e pela própria população
e nos termos do art. 3.°, I, da Lei 6.938/1981, entende-se por meio ambiente "o
conjunto de condições, leis, influências, alterações e interações de ordem física,
química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas".
O conceito legal está restrito ao meio ambiente natural, que integra a atmos-
fera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial,
o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna, a flora, o patrimônio genético
e a zona costeira (art. 225 da CF),
Assim, estando o conceito legal de meio ambiente incompleto, o professor Iosé
Afonso da Silva conceitua o meio ambiente como sendo "a interação do conjunto
de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento
equilibrado da vida em todas as suas Iormas'" e, para completar o conceito, como
faz o professor Luís Paulo Sirvinskas, acrescentamos o meio ambiente do trabalho,
dividindo, assim, o meio ambiente em meio ambiente natural, meio ambiente
cultural, composto pelos bens de natureza material e imaterial, os conjuntos
urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, ecoló-
gico e científico (arts. 215 e 216 da CF); meio ambiente artificial, que integra os
2. SHIMURA,Sérgio. Título executivo. 2. ed. São Paulo: Método, 2005. p. 532.
3. SILVA,]osé Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 2. ed. São Paulo: Malheiros,
2006. p. 835 (itálico no original).
4. Idem, p. 832.
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 751
equipamentos urbanos, os edifícios comunitários (arquivo, registro, biblioteca,
pinacoteca, museu e instalação científica ou similar - arts. 21, XX, 182 e s. e 225
da CF) e o meio ambiente do trabalho, que se refere à proteção do homem em seu
local de trabalho, com a observãncia às normas de segurança (arts. 200, VII e VIII,
e 7.0, XXII, ambos da CF).5
O sistema jurídico que tutela o meio ambiente é composto por diversos di-
plomas, mas fundamentalmente temos a Lei da Ação Popular - Lei 4.717/1965,
Lei da Política Nacional de Meio Ambiente - Lei 6.938/1981 e a Lei da Ação Civil
Pública - Lei 7.347/1985, todas recepcionadas pela Constituição Federal de 1988.
Portanto, tratando-se de tutela jurisdicional do meio ambiente, além da pos-
sibilidade da sua defesa por meio da tutela individual, como já afirmado, existem
meios processuais mais efetivos e de resultado, conferidos pelo legislador para
afastar as situações de conflitos ambientais, é o que se convencionou chamar de
jurisdição civil coletiva ou sistema processual coletivo, que consiste no "conjunto
de regras e princípios de direito processual coletivo, ou seja, técnicas processuais
que foram criadas para serem usadas para debelar as crises de interesses coletivos
(lato sensu), dentre as quais situa-se a tutela do equilíbrio ecológico"."
O microssistema processual ambiental é formado pela combinação da Lei da
Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor, em seu Título III, e ainda
pela Lei da Ação Popular, Lei da Ação Direta de Inconstitucionalidade e as regras
processuais específicas constantes do Estatuto da Criança e do Adolescente e do
Estatuto da Cidade.
Entretanto, as regras processuais previstas na LACP eno CDC não conseguem
em todas as situações promover um processo de resultado ou permitir um pro-
vimento jurisdicional pretendido, daí porque os institutos constantes no Código
de Processo Civil de 1973 são aplicados subsidiariamente nas ações coletivas por
expressa disposição do art. 19 da Lei da Ação Civil Pública.
A doutrina brasileira é tranquila ao apontar como mais significativo marco
legislativoinfraconstitucional à tutela ambiental o advento da Lei da Ação Civil
Pública, Lei 7.347, de 24.07.1985, com posteriores modificações.
Depreende-se do art. I." da LACP que se está diante do processo de conheci-
mento, de procedimento especial, que tem por objeto tutela específica (obrigações
de fazer e não fazer, dar coisa certa e coisa incerta), ou a tutela inibitória (tutela
preventiva) como o meio idôneo à prevenção do ilícito ou mesmo a tutela ressar-
citória, mas procurando sempre que possível o retorno ao status quo ante, próprio
da tutela específica, admitindo como última hipótese a tutela ressarcitória pelo
equivalente em dinheiro.
5. SIRVINSKAS,Luís Paulo. Manual de direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 25.
6. RODRIGUES,Marcelo Abelha. Processo civil ambiental. São Paulo: Ed. RT, 2008. p. 65.
752 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
Ressalta-se que o uso da tutela inibitória em sede de tutela ambiental tem
sido utilizado com frequência, como por exemplo, para impedir que uma fábrica
que ameaça o meio ambiente venha a entrar em funcionamento, ou como salienta
Luiz Guilherme Marinoni, em se tratando de meio ambiente, a tutela ressarcitó-
ria evidencia a in efetividade da prestação jurisdicional porque se é "necessária a
responsabilização, ainda que pelo equivalente, daquele que agride o meio am-
biente, o certo é que não se pode admitir, no campo do direito ambiental, a troca
da tutela específica e preventiva do bem tutelado pela tutela ressarcitória, sob
pena de admitir-se, implicitamente, uma lógica perversa, que justificaria o cínico
'poluo, mas pago'. Como é evidente, a admissão da tutela ressarcitória no campo
do direito ambiental não significa a aceitação da poluição, mas objetiva evitar que
o dano ecológico fique sem a devida reparação; para que não ocorra a degradação
do meio ambiente é imprescindível a atuação preventiva e, assim, também a tutela
inibitória coletiva". 7
A LACP criou um instrumento valioso de investigação, qual seja o inquérito
civil, presidido exclusivamente pelo Ministério Público, o que possibilitou uma
melhor colheita de material probatório antes da propositura da ação civil pública.
Entretanto, com o advento do Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078,
de 11.09.1990, profunda modificação sofre a tutela coletiva impactando, a própria
tutela ambiental, porque o seu art. 113 do CDC acrescentou os §§ 4.°, 5.° e 6.° ao
art. 5.° da Lei 7.347/1985 - LACP - notadamente aquele último que dispõe sobre
o Termo de Ajustamento de Conduta: "Os órgãos públicos legitimados poderão
tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências
legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial".
É importante registrar que não foi o Código de Defesa do Consumidor que
introduziu no Brasil o Termo de Ajustamento de Conduta, porque este foi lançado
no ordenamento pátrio pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei 8.069, de
13.07.1990, previsto no art. 2118 porém com aplicação restrita à matéria do ECA,
diferentemente do CDC, que estendeu a sua aplicação à tutela dos demais interesses
difusos e coletivos.
Entende-se por Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) ou Compromisso
de Ajustamento de Conduta, o instrumento por meio do qual o Ministério Público,
União, Estados e Municípios, "tomam dos interessados a obrigação à determina-
7. MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela inibitória (individual e coletiva). 2. ed. São Paulo: Ed.
RT, 2000. p. 79. I
8. "Art. 211. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título execu-
tivo extrajudicial." Como se pode perceber o legislador ao elaborar o Código de Defesa
do Consumidor copiou a regra existente no Estatuto da Criança e do Adolescente com a
diferença que estendeu à tutela coletiva de um modo geral.
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 753
da conduta, mediante cominação, com eficácia de título executivo extrajudicial,
tendo por escopo a proteção de direitos transindividuais ou coletivos lato sensu".?
Com o advento da nova regra, restou resolvido discussão doutrinária e juris-
prudencial se seria possível ou não o Ministério Público e os demais colegitimados
para a Ação Civil Pública, efetuar acordos judiciais ou extrajudiciais.
Assim, com a possibilidade de os legitimados da ACP poderem efetuar acor-
dos extrajudiciais, cria-se a possibilidade de se efetivar a tutela ambiental sem ter
que provocar a atividade jurisdicional, o que além de evitar a demanda de tempo
afasta também a dúvida acerca do provimento jurisdicional futuro. Aliás, outro
não é o pensamento de Celso Antonio Pacheco Fiorillo ao afirmar que o Termo de
Ajustamento de Conduta é o "instituto de meio de efetivação do pleno acesso à
justiça, porquanto se mostra como instrumento de satisfação da tutela dos direitos
coletivos, à medida que evita o ingresso em juízo, repelindo os reveses que isso
pode significar à efetivação do direito material" .10
O TAC, como já salientado, éum instrumento que se destina aprevenir o litígio
ou mesmo por fim, concedendo aos legitimados ativos título executivo extraju-
dicial ou judicial, respectivamente, tornando certa, líquida e exigível a obrigação.
Há na doutrina pátria certa divergência a respeito da natureza jurídica do TAC,
ou seja, se o compromisso é ou não uma transação.
Os que negam a natureza de transação sustentam que o objeto da transação
é o direito disponível, não podendo, pois, ser objeto de transação os direitos não
patrimoniais e os de natureza pública, o Poder Público só pode transigir quando
expressamente autorizado por lei ou regulamento e os direitos indisponíveis, direta
ou indiretamente, afetam a ordem pública.
Assim é o pensar de Fernando Reverendo Vidal Akaoui:
"C ..) envolvendo o objeto do compromisso de ajustamento de conduta direitos
indisponíveis, entendemos que a utilização do termo transação não seja adequada
a demonstrar o que de fato ocorre, na medida em que margem alguma de disponi-
bilidade sobre o objeto (leia-se concessões mútuas) é conferida aos colegitimados
a tomar o compromisso de ajustamento de conduta. Aliás, é entendimento pacífico
o que impõe como condição de validade do termo de ajustamento de conduta a
necessidade de ele estar a abarcar a totalidade das medidas necessárias à reparação
do bem lesado, ou o afastamento do risco ao bem jurídico de natureza difusa ou
coletiva" .li
9. SHIMURA,Sérgio. Título ... cit., p. 529.
10. FIORILLO,Celso Antonio Pacheco. Curso de direito administrativo brasileiro. 2. ed. São Paulo:
Saraiva, 2001. p. 258.
11. AKAOUl,Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de conduta ambiental. 2.
ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 68.
754 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
o autor sustenta que, na verdade, o que ocorre é um acordo, porque acordo
é um gênero de duas espécies, a transação, que implica concessão mútua dos en-
volvidos, e acordo propriamente dito, que não resulta para as partes a composição
dos litígios concessões mútuas.
No mesmo sentido é a lição do professor Sérgio Shimura para quem os "obje-
tivos do compromisso é ajustar a conduta do infrator às exigências legais, mediante
cominações, divisando um acordo extrajudicial, que dispensa homologação judicial
(salvo se o ajuste for feito no bojo de uma ação civil já ínstaurada)"!'. Em outra
oportunidade, o professor mais uma vez reafirma sua posição ao pontuar que "é
preciso considerar que o compromisso de ajustamento não se constitui em "tran-
sação", no sentido de concessões mútuas, como previsto pelo direito civil. Aqui, o
compromisso revela um ajuste, pelo qual o causador ou ameaçador do dano acede,
de modo voluntário e unilateral, às exigências legais" .13
Ricardo de Barros Leonel também não concorda com o termo "transação" pelo
mesmo argumento de que legalmente exige concessões mútuas o que não ocorre
no TAC. Para ele, na verdade, é uma submissão do responsável pelalesão e pelo
cumprimento do compromisso, "o compromisso de ajustamento, como forma de
conciliação, amolda-se melhor à espécie denominada "submissão", não à transação,
como usualmente é tratada, pela impossibilidade de renúncia total ou parcial dos
legitimados quanto ao direito material" .14
JOSédos Santos Carvalho Filho afasta a tese da transação, do acordo, da sub-
missão e sustenta outra natureza jurídica ao Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) qual seja: "trata-se de ato jurídico unilateral quanto à manifestação volitiva,
e bilateral somente quanto à formalização, eis que nele intervêm o órgão público
e o promitente" .15
Temos que a razão está com aqueles que sustentam tratar-se de acordo e não tran-
sação, porque o instrumento tem por finalidade prevenir o litígio ou mesmo resolvê-lo,
sem que as partes promovam concessões de seus direitos. Arealização do TACnão im-
plica despojamento dos direitos indisponíveis emjogo, em que pese decisão recente do
Superior Tribunal dejustiça fazer referência expressa de que o TAC éuma transação. 16
O compromisso de ajustamento de conduta ambiental poderá ser realizado
não só pelo Ministério Público, mas também a União, os Estados, o Distrito Fede-
ral e os Municípios, as autarquias e fundações de direito público e outros órgãos
12. SHIMURA,Sérgio. Título ... cit., p. 534 (em itálico no original).
13. SHIMURA,Sérgio. Tutela coletiva e sua efetividade. São Paulo: Método, 2006. p. 133.
14. LEONEL,Ricardo de Barros. Manual do processo coletivo (de acordo coma Lei 10.444/2002).
São Paulo: Ed. RT, 2002. p. 323.
15. CARVALHOFILHO,José dos Santos. Ação civil pública. 3. ed. Rio de janeiro: Lumenjuris,
2001. p. 202.
16. REsp 299400/Rj, 2.' T.,j. 01.06.2006, reI. Min. Francisco Peçanha Martins.
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 755
públicos, ainda que sem personalidade jurídica, mas com finalidade à defesa de
interesses difusos ou coletivos, 17 podendo, ainda, ter legitimidade empresas públi-
cas e sociedades de economia mista, quando tiverem por finalidade a prestação de
serviços públicos, como, por exemplo, a Companhia de Tecnologia de Saneamento
Ambiental de São Paulo (CETESB).
Não podemos deixar de ressaltar que a Lei 11.448/2007 deu nova redação ao
art. 5.° da LACP para conferir legitimidade à Defensoria Pública, que, diante de
sua natureza jurídica, passou a ter também legitimidade para firmar compromisso
de ajustamento de conduta.
Se o compromisso de ajustamento de conduta ambiental tem por finalidade
servir de instrumento à tutela do meio ambiente, as obrigações nele assumidas de-
verão abranger todas as medidas necessárias para afastar o risco do dano ambiental
ou mesmo a reparação, razão pela qual não se pode admitir um compromisso que
não abrange as condutas necessárias para a tutela do meio ambiente.
Entretanto, na prática, poderá acontecer que o compromisso de ajustamento
de conduta, não prevendo todas as medidas necessárias a serem implantadas pelo
responsável para a completa reparação do dano, ou mesmo para afastar o risco de
lesão ambiental, portanto, gerando a ideia de um acordo parcial, o que nos parece
possível, não contaminando o título executivo extrajudicial formado, porque as
medidas fixadas deverão ser cumpridas na íntegra e as outras medidas que seriam
necessárias poderão ser objeto de complementação por meio de um compromisso
de ajustamento de conduta ambiental complementar.
Situação diversa será aquela em que as medidas estabelecidas se mostram ina-
dequadas ou mesmo inexequíveis ao fim que se destinam tutela ambiental, hipótese
que implicará vício insanável contaminando o termo, tornando-o imprestável.
Nesse sentido é o pensamento de Fernando Grella Vieira ao afirmar que na
hipótese apontada terá ocorrido "a frustração da finalidade visada pelo preceito
legal, posto que as obrigações serão inúteis à integral satisfação da ofensa. É a
chamada violação ideológica da lei, tal como acontece com o desvio de finalidade.
Apenas aparentemente as exigências pelas quais se compromissou o causador do
dano mostrar-se-ão suficientes à restauração do dano. É irrelevante, no caso, a
determinação da causa geradora do vício. Basta a demonstração da inutilidade das
obrigações avençadas ou das condições do seu cumprimento para que se legitime
a pretensão quanto a invalidação judicial do compromisso" .18
17. O art. 82, Ill , do CDC alude a órgãos da administração direta ou indireta, ainda que sem
personalidade jurídica. A legitimação no dispositivo está mais aberta que no art. 5.°, § 6.°,
da lei 7.347/1985. '
18. VIEIRA, Fernando Grella. A transação na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos:
compromisso de ajustamento de conduta. In: MILARÉ, Edis (coord.). Ação civil pública:
756 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
Em termos de obrigações assumidas pelo responsável no compromisso de
conduta, a obrigação de fazer assume importantíssimo instrumento da tutela am-
biental, tendo em vista estarem inseridas neste contexto as execuções de projetos
tendentes à reparação do meio ambiente degradada, ressaltando que a obrigação
de fazer constante no compromisso é de resultado e realizada por conta e risco do
responsável pela degradação ambiental.
Não deverá constar do compromisso o método ou tecnologia que deverá ser
adotado pelo interessado, salvo quando outro não existir ou não for conhecido,
devendo constar a necessidade da fiscalização por órgãos competentes que aprovem
o projeto a ser executado.
Por outro lado, é necessário seja fixado um prazo para a apresentação do
projeto ou das medidas a serem implementadas, bem como prazo para o início da
execução e a previsão do término.
Por fim, devem constar no compromisso todas as medidas necessárias para
afastar o risco do dano ambiental ou mesmo a reparação.
Não menos importantes são as obrigações de não fazer, que tem por finalidade
principal a abstenção de um fato ou ato. Trata-se de uma obrigação negativa.
Por se tratar de tutela ambiental, a obrigação de não fazer, diferentemente da
assumida no direito privado em que o devedor poderia fazer e não faz por força
de cláusula contratual, aqui o não fazer obtido no compromisso do ajustamento
de conduta não quer dizer que ele poderia fazer, mas assume a obrigação de fazer
aquilo que não pode fazer.
As obrigações de não fazer na defesa do meio ambiente consistem praticamente
em fazer cessar a atividade poluidora ou mesmo com caráter preventivo; vincula-se
no TAC à abstenção de práticas nocivas contra o meio ambiente, possibilitando a
recuperação ou a não degradação.
Tendo em vista que a responsabilidade para a indenização ou reparação do
dano ambiental é objetiva, não há como se aplicar às obrigações de não fazer a regra
contida no art. 250 do CC, que extingue a obrigação de não fazer se a mesma se
torna impossível sem culpa do devedor."
Assim, tornando-se impossível a obrigação de não fazer, independentemente
de culpa, o responsável deverá ressarcir os prejuízos ou reparar os danos porventura
ocorridos, sem prejuízo da cláusula penal.
Lei 7.347/1985 -15 anos. 2. ed. São Paulo: Ed. RT,2002. p. 262-290, esp. p. 287, finaliza
dizendo que "a ação civil pública terá por fim também a desconstituição do compromisso
ao lado da pretensão necessária à tutela do interesse dífúso ou coletivo afetado".
19. "Art. 250. Extingue-se a obrigação de não fazer, desde que, sem culpa do devedor, se lhe
torne impossível abster-se do ato, que se obrigou a não praticar."
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 757
Ainda que as obrigações de fazer e não fazer sejam as mais comuns e em maioria
nos compromissos de ajustamento de conduta ambiental, não podemos afastar a
possibilidade de o instrumento prever a obrigação de dar coisa certa, como, por
exemplo, o responsável ter aposse ou a detenção de coisa que tenha valor ambiental,
como criar em cativeiro, sem a devida au torização do Ibama raro exemplar de animal
da Mata Atlãntica, podendo assim o TAC ter como objeto a entrega do animal ao
órgãoambiental, para reintrodução no hábitat natural do mesmo."
Depreende-se do art. 225, caput, § 1.0, I e §§ 2.° e 3.°, da CF,que o constituin-
te, ao tratar do meio ambiente e sua proteção, prevê a hipótese de sua reparação
específica, ou seja, há uma absoluta necessidade de retorno do bem lesado ao status
quo ante, pela própria natureza do bem tutelado (indenização em dinheiro, danos
irreparáveis), deve ser vista com cautela no presente caso.
Admite-se a indenização em dinheiro, quando não for possível a reversão do
dano ambiental, ressaltando que a impossibilidade é técnica e não financeira ou
de outra ordem.
Entretanto, não se afasta a possibilidade de, em uma situação em concreto, o
dano ambiental causar um dano irreversível para o equilíbrio ecológico e que deva
ser objeto de indenização em dinheiro, a ser paga pelo responsável.
As obrigações de fazer e não fazer que, antes da Lei 8.53/1994, para ser
exequíveis, tinham de ser objeto de decisão judicial proferida em processo de
conhecimento, com a nova redação do art. 632 do CPC dada pela mencionada lei,
as agora podem ser fixadas em título executivo extrajudicial.
Portanto, sendo o compromisso de ajustamento de conduta um título executi-
vo extrajudicial, qualquer que seja a modalidade de obrigação envolvida, autoriza a
instauração do processo de execução au tônomo (art. 585, VIII, do CPC), podendo
ojuiz se valer dos poderes previstos nos arts. 461 e 461-A, do CPC, com a finalidade
de dar maior efetividade à prestação jurisdicional executiva.
Elemento importante que deve constar no compromisso de ajustamento de
conduta ambiental é a cominação de uma pena pecuniária a ser fixada por dia de
atraso ou mesmo semana ou quinzena, não importando a periodicidade, mas a
sua presença ou sanção de outra natureza para a hipótese do descumprimento da
obrigação.
A cominação é importante por ter um caráter de sanção não indenizatória.
José dos Santos Carvalho Filho demonstra com precisão a importãncia da
cominação ao afirmar que, "se o interessado se compromete a ajustar sua conduta
às exigências legais, como o admite a lei, de nada adiantaria a promessa se não hou-
vesse a previsão de penalidade para o caso de descumprimento. A não ser assim,
20. Exemplo apresentado por Fernando Reverendo Vidal Akaoui. Op. cit., p. 116.
758 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
o compromisso rondaria apenas o campo moral. Para haver efetividade jurídica,
é obrigatório (e nunca facultativo!) que no instrumento de formalização esteja
prevista a sanção para o caso de não cumprimento da obrigação". 21
Temos que a ausência da cominação às obrigações assumidas pelo ajustante
no título execu tivo extrajudicial não o leva à nulidade, por vício extrínseco na sua
formação. Poderá quando muito implicar algum prejuízo, mas não a ponto de se
declarar a nulidade do título executivo, mesmo porque é possível ao juiz fixar de
ofício a multa na hipótese de execução do título. Não se pode negar que o título,
ainda que não tenha a cominação da multa, é certo, liquido e exigível, em que pese
posicionamento contrário.
O valor da pena a ser fixada deve levar em consideração o binômio dimensão
do bem lesado ou ameaçado de lesão e o poder econômico do responsável pelo
dano ambiental.
A multa a ser fixada no termo de ajustamento de conduta ambiental não pode
ser estipulada em patamar irrisório ou incompatível. Seu valor deve ser adequado
para que alcance a sua finalidade, incutir no responsável que é melhor cumprir
a obrigação assumida a permitir incidir a multa fixada, porque aí deverá não só
cumprir a obrigação como também pagar a multa, sem que se caracterize bis in
idem por não se tratar de multa reparatória, e sim sancionatória.
Importante ressaltar que, se o compromisso de ajustamento de conduta am-
biental foi firmado pelo Ministério Público, tem ele eficácia no momento em que
o órgão legitimado toma o compromisso, independentemente de qualquer outra
formalidade, que não conste na lei federal. Mas nada obsta que as partes pactuem
no próprio termo que seu início esteja condicionado à homologação do Conselho
Superior do Ministério Público, hipótese que vale o pactuado.
Por ou tro lado, quando o compromisso for firmado por ou tros órgãos públicos,
também não se exige para a sua validade a presença do Ministério Público. Como
ensina o professor Sérgio Shimura, "a sistemática da participação necessária do
Ministério Público na ação civil pública não mantém nítido espelho com o que
sucede extrajudicialmente, até porque, quando da execução judicial, a intervenção
ministerial se dará obrigatoriamente". 22
Vale lembrar que, uma vez formalizado o compromisso de ajustamento de
condu ta ambiental, título execu tivo, desaparece o interesse processual (condição
da ação) para o ajuizamento da ação civil pública para obtenção daquilo que já
pode ser executado por meio do compromisso que é um documento com força
executiva.
2l. CARVALHOFILHO,josé dos Santos. Op. cit., p. 208.
22. SHIMURA,Sérgio. Título ... cit., p. 542.
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 759
Entretanto, quando a cláusula não estiver adequada, necessitando ser reparada
ou suprida, aí será possível o uso da ação civil pública, sem que seja decretada a
carência da ação.
O compromisso de ajustamento de conduta, sendo título executivo extraju-
dicial, deve representar obrigações certas, líquidas e exigíveis, devendo o órgão
tomador do termo ter a máxima cautela, porque não raramente verifica-se em
alguns compromissos iliquidez da conduta, como ausência na especificação de
como a obrigação será realizada. Como adverte Marcelo Abelha Rodrigues, "o que
se observa na prática é que a conduta é prevista, mas não especificada no com-
promisso, porque dependeria de realização de projeto que não estaria contido no
próprio compromisso. Tal fato desnatura a natureza executiva do título, porque
não existem títulos executivos extrajudiciais ilíquidos, ou seja, o órgão público
deve ter o cuidado de colocar no TAC a obrigação com todas as suas especificações,
de forma que a sua efetivação não dependa de nenhum ato posterior ou existente
fora do corpo do termo de ajuste" ,23 assim, não basta dar o nome de Compromisso
de Ajustamento de Conduta Ambiental ou simplesmente TAC, é imprescindível
que no documento esteja descrita uma obrigação como, por exemplo, de fazer-
constando o reflorestamento de certa área com suas confrontações, especificando
a quantidade e espécie de árvores, o tipo de vegetação, como serão feitos ao longo
do tempo a adubação e a limpeza etc.
É preciso dizer que no compromisso de ajustamento de conduta ambiental
é comum conter mais de uma obrigação, inclusive de naturezas diversas. Pode
conter obrigações de fazer e de não fazer mais obrigação de pagar multa, para o
caso de descumprimento das obrigações principais, o que permitirá a cumulação
de pedidos e uma única execução de várias obrigações que possuam a mesma na-
tureza, não sendo possível a cumulação de obrigações de naturezas diversas por
incompatibilidade procedimental.
O compromisso de ajustamento de conduta ambiental, por ser um título
executivo extrajudicial, quando firmado fora da ação civil pública, confere certeza
jurídica às obrigações nele assumidas, não havendo necessidade de qualquer discus-
são judicial a respeito do seu conteúdo e na hipótese de haver descumprimento de
alguma das obrigações ou todas, por parte do compromitente que assumiu, autoriza
a imediata instauração do processo de execução, ressaltando que, basicamente, as
obrigações mais comuns constantes no compromisso de ajustamento de conduta
ambiental são de fazer e não fazer.
Não há como falar em processo de execução sem antes tecer uma breve nota
a respeito da Jurisdição.
23. RODRIGUES, Marcelo Abelha. Op. cit., p. 190.
-
760 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
Ajurisdição é uma função do Estado, portanto, serviço público, prestado pelo
Poder Judiciário (art. 5.°, XXXv, da CF), inimaginável, pois, falar em jurisdição
destituídade instrumentos que permitam a realização do direito material, mediante
a prática de atos de execução, não se admitindo mais que se considere tutelado o
direito com a mera declaração do mesmo por sentença.
Analisando a importância da atual visão que se deve ter sobre a jurisdição,
afirma o professor José Miguel Garcia Medina:
"(. ..) em um Estado que se pretende democrático e de Direito, que idealiza e se
compromete com objetivos tidos por essenciais (CF, arts. I." e 3.°, dentre outros),
deve ajurisdição ser compreendida como integrante deste esforço ou, mais que isso,
realizadora prática deste desiderato. Pode-se dizer, diante de tais considerações,
que é acertada a concepção de jurisdição como atividade destinada à identificação
e imposição do Direito, solucionando conflitos a fim de se alcançar a paz jurídica. A
Jurisdição, desse modo, é marcada por um fim, que identifica esta atividade estatal
e, de certo modo, a distingue das outras atividades realizadas pelo Estado. Por isso
que o conceito de Jurisdição é indissociável do conceito de Estado, identificando-
-se com as aspirações deste".
E arremata o professor: "Como não basta proclamar-se direitos, o Poderjudí-
ciário deve ter como proteger e realizar materialmente tais direitos. Esta finalidade é
alcançada pelos órgãos do PoderJudiciário através da prática de atos executivos". 24
Assim, como a jurisdição é uma atividade Estatal voltada à realização do
Direito, restaurando a ordem jurídica violada ou ameaçada de ser violada, é in-
dispensável que a execução judicial seja uma das manifestações fundamentais de
tutela jurisdicional. Portanto, tutela jurisdicional executiva deve ser entendida
como a prática de atos jurisdicionais possíveis de promover a realização do direi-
to material violado ou ameaçado de ser violado, o que certamente importa num
aumento da importãncia da atividade do juiz nos meios para solucionar de forma
adequada a atuação executiva dos direitos, possibilitando não só um processo
célere, mas também efetivo e de resultado, um processo justo, aquele instrumento
que proporciona ao jurisdicionado, além da segurança e da celeridade, o resultado
desejado pelo direito material.
O processo como instrumento da Jurisdição é seguro, efetivo de justiça e
meio de pacificação social, "todos esses valores - segurança, efetividade, justiça e
paz social- não podem ser olvidados no exame da técnica, pois esta é simples meio
para se chegar àqueles, os reais fins do processo" .25
,
24. MEDINA,josé Miguel Garcia. Execução: processo civil moderno. São Paulo: Ed. RT, 2008.
vaI. 3, p. 24.
25. BEDAQUE,josé Roberto dos Santos. Efetividade do processo e técnica processual. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 40 (em itálico no original).
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 761
Portanto, pensar em um processo justo, ou seja, o desejado pelo legislador
constitucional ao modelar o devido processo legal, é não se afastar dos valores e
princípios constitucionais a ele incorporados.
Tratando-se de processo de execução, temos como princípios fundamentais
o da nulla executio sine titulo. Em que pese a recente revogação do art. 583 do CPC,
não há menor dúvida de que o princípio em comento continua sendo observado
pela legislação processual, exigindo que execução deverá ter por base um título
executivo (arts. 586 e 618 I, do CPC), a alteração legislativa se deu ocorreu ante a
necessidade de se realizar atos de execução sem se ter título executivo.
Princípio da tipicidade e da atipicidade das medidas executivas, aquele pre-
vê que a esfera jurídica do executado só pode ser alcançada por atos executivos
taxativamente previstos no ordenamento jurídico. De outra banda, pelo princípio
da atipicidade há possibilidade de se adotar no silêncio da lei medidas executivas
que tornem efetiva a atividade jurisdicional. Os dois princípios estão previstos no
nosso ordenamento, o da tipicidade em relação à execução por quantia certa e o da
atipicidadena hipótese da tutela específica (arts. 461 e461-Ado CPCe84do CDC).
Por fim, o princípio da máxima efetividade e da menor restrição possível, ou
seja, deverá o juiz para a realização de todos os atos executivos proporcionar meios
ao credor para se obter a maior vantagem por meio de atos a garantir o resultado
específico da obrigação e ao mesmo tempo, garantir que tais atos sejam o menos
prejudicial possível ao devedor.
Portanto, o processo de execução do compromisso de ajustamento de conduta
ambiental deve ser analisado sob a ótica de um processo de resultado, observando-
-se os princípios mencionados, em especial o da máxima efetividade, tendo em
vista o bem da vida tutelado.
Quanto à competência para a execução do compromisso de ajustamento de
conduta ambiental, segundo orientação dada pelos arts. 19 e 21 do LACp, deve-se
aplicar subsidiariamente o Código de Processo Civil naquilo que não contrariar
suas disposições. Entretanto, levando-se em consideração o bem tutelado, não se
coaduna a regra prevista no art. 576, do Cf'C. Melhor será aplicar o CDC, art. 98,
§ 2.°, lI, determinando que a ação de execução da tutela difusa deva ser ajuizada
no juízo da ação condenatória.
Ademais, o próprio art. 2.° da LACP completa o argumento supra, ao dispor
que a competência para ação civil pública será do local onde ocorrer o dano, daí
por que a execução do compromisso de ajustamento de conduta ambiental deve
ter por competência o juízo do local do dano.
Por outro lado, a legitimidade para a execução deve ser analisada a partir do
bem jurídico tutelado, qual seja o meio ambiente, portanto, difuso, indivisível e
indisponível. Assim, todos os colegitimados para a ação civil pública ou para firmar
762 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
o compromisso de ajustamento de conduta ambiental terão legitimidade ativa,
mesmo porque de nada adiantaria a obtenção do título executivo extrajudicial se
aquele que participou do compromisso ficar inerte: "abre-se, assim, o único posicio-
namento coerente com a tutela dos bens difusos e coletivos, a saber, a legitimidade
para que qualquer um dos colegitimados possa executar o título executivo pelo
outro obtido, pois, reafirmamos, o direito ali contido não é seu, mas da coletivi-
dade, motivo pelo qual a exclusividade seria absolutamente contrária ao espírito
criado pelo legislador"," assim, todos os legitimados estão obrigados a iniciar a
execução, ainda que não figurem como credores no título executivo extrajudicial.
Em relação ao Poder Público é bom ressaltar que, nos termos do art. 225 da
CF, tem ele o dever de defender e preservar o meio ambiente, não podendo atuar
com discricionariedade, analisando critérios de conveniência e oportunidade.
Quanto à legitimidade passiva, deve-se observar a regra prevista no art. 568
do CPC que é completada pelo art. 4.° da Lei 9.605/1998,27 que, apesar de se tratar
da Lei de Crimes Ambientais, acabou abordando matéria do direito processual
civil, ao permitir desconsiderar a personalidade jurídica da pessoa jurídica para o
ressarcimento dos prejuízos causados ao meio ambiente.
Deve-se ressaltar que para a desconsideração da personalidade jurídica da
pessoa jurídica, nos termos da Lei 9.605/1998, não se exige que os sócios gerentes
ou diretores administradores tenham agido com dolo ou culpa, pelo dispositivo
legal basta a existência do obstáculo ao ressarcimento dos prejuízos causados à
qualidade do meio ambiente. Em ou tras palavras, tendo ocorrido o prejuízo e sendo
responsável a pessoa jurídica e se esta não tiver condições de solver os danos, pouco
importarão as motivações do ato causador. Os bens dos sócios ou diretores poderão
ser responsáveis pelo ressarcimento dos prejuízos causados ao meio ambiente.
Neste particular, o legislador procurou não deixar o meio ambiente sem
ressarcimento.
Naturalmente que, em respeito ao principio constitucional do devido processo
legal, os sócios deverão ser citados na fase executória, com direito à ampla defesa
por meio dos embargos.
Outra questão interessante no campo dalegitimidade passiva é se ocorrer
a transferência da propriedade que tenha sido objeto de proteção pelo compro-
misso de ajustamento de conduta ambiental, devendo nesta hipótese a execução
ser proposta em face do novo adquirente por se tratar de natureza propter rem as
obrigações firmadas no compromisso, vinculando-se à coisa e não à pessoa que
inadimpliu a obrigação.
26. Axxour, Fernando Reverendo Vidal. Op. cit., p. 162.
27. "Art. 4.° Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for
obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente."
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 763
No que diz respeito ao procedimento da execução do compromisso de ajus-
tamento de conduta ambiental, em primeiro lugar, como já afirmado, deverão
ser observadas as normas do Código de Processo Civil e do Código de Defesa do
Consumidor, tendo em vista as regras contidas nos arts. 19 e 21 da LACP
Temos queas regras de apoio constantes nos arts. 461 e 461-A do CPC e 84, §
5.o, do CDC aplicadas na execução de título judicial no ãmbito do próprio processo
de conhecimento, ante o sincretismo do processo por força da lei 11.232/2005,
possa também ser observada no processo de execução do título executivo extra-
judicial em respeito ao princípio da máxima efetividade do processo de execução.
Quando a obrigação consistir em fazer, não fazer ou na obrigação de dar coisa
certa ou incerta, temos que a efetividade da execução específica das obrigações
citadas depende da possibilidade do juiz poder utilizar de todos os meios de exe-
cução dispostos nos arts. 461 e 461-A do CPC, sob pena mesmo de se esvaziar a
execução na hipótese de negativa em cumprir as obrigações.
Nesse sentido é o pensar do professor Sérgio Shimura, afirmando que o
"compromisso de ajustamento, sendo título executivo extrajudicial, qualquer
que seja a modalidade de obrigação envolvida, é um dos que permitem a abertura
de um processo de execução autônomo, no qual o juiz estará dotado dos poderes
instituídos nos arts. 461 e 461-A, CPC, com vistas à maior efetividade da prestação
jurisdicional" .28
Poder-se-ia argumentar que não seria necessária a aplicação das regras cons-
tantes nos arts. 461 e 461-A, porque bastaria constar do compromisso de ajus-
tamento de conduta ambiental tais mecanismos, o que não está de todo errado.
Mas não podemos esquecer que nem todas as situações estão previstas nos artigos
mencionados, tanto que o § 5.0 do art. 461 dispõe que o juiz poderá determinar
medidas necessárias para dar efetividade as obrigações especificas "tais como",
ou seja, meramente exemplificativo, deixando ao magistrado que decida, no caso
concreto, qual ou quais medidas necessárias serão suficientes para atender o de-
terminado na lei processual.
Somando-se aos argumentos, lembremos que no âmbito da tutela ambiental,
não é incomum estarmos diante da necessidade de que a tutela executiva seja
prestada de forma urgente. Assim, presentes os requisitos da tutela antecipatória,
nada impede que o juiz conceda.
Sobre o tema pronunciou-se Marcelo Abelha Rodrigues, no sentido de que
"é possível que seja concedida a tutela antecipada da própria execução, no curso
do processo executivo, quando esta se fundar em título executivo extrajudicial. É
que, entre a propositura da ação executiva e a efetiva realização do direito declara-
28. SHIMURA, Sérgio. Tutela coletiva ... cit., p. 137.
764 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
do, medeia um espaço de tempo que pode ser decisivo para o insucesso da tutela
jurisdicional. Tal fato, no direito ambiental, é imensamente comum, em razão da
importãncia de se manter ou recuperar o equilíbrio ecológico, e por isso não ve-
mos como absurda a possibilidade de obtenção da satisfação imediata do direito
contido no título executivo extrajudicial, antes mesmo de ser triangularizada a
relação processual executiva''."
Com essas colocações, certamente afasta a possibilidade de o credor, em vez
de executar o compromisso de ajustamento de conduta, optar por uma ação de
conhecimento. A uma porque tendo ele o título executivo, seria carecedor por lhe
faltar interesse processual; a duas, em respeito ao principio da máxima efetividade do
processo de execução, ojuiz não tem as mãos engessadas no processo de execução;
a três, o disposto no art. 598 do CPC determina que se aplique subsidiariamente à
execução as disposições que regem o processo de conhecimento.
Entretanto, para alguns doutrinadores seria perfeitamente possível ao credor
que dispõe de título executivo extrajudicial a opção pelo ajuizamento da ação con-
denatória (art. 475-J do CPC) ou de ação fundada nos arts. 461 e 461-A, também
do CPC, porque não seria possível o juiz do processo de execução determinar
algumas medidas executivas mais rigorosas ante a ausência de declaração judicial
do direito constante no título executivo extrajudicial.
Nesse preciso sentido é o pensamento do professor José Miguel Garcia Medina:
"c. .. ) se a suficiência do título executivo consiste, por um lado, em uma
vantagem para o exequente, o sistema processual habitualmente prevê, por outro
lado, medidas executivas mais rigorosas para execuções não fundadas em título
executivo, o que se deve ao fato de, neste caso, haver prévia verificação judicial
acerca da existência do direito. Assim, por exemplo, caso o titular do direito opte
pela ação fundada no art. 461-A do CPC, viabilizará ao juiz o manejo de um rol
mais amplo de medidas executivas que aquele disposto no art. 621e ss do CPC
(que não autoriza o manejo de medidas coercitivas)".
E arremata:
"c. ..) pode-se dizer diante disso, que a existência de título executivo extrajudi-
cial não é óbice ao ajuizamento de ação condenatória, tendo em vista o que dispõe
o art. 475-J do CPC, ou, conforme o caso, ao ajuizamento da ação executiva a que
se referem os arts. 461 e 461-A do CPC" .30
Em que pese os fundamentos, não podemos concordar com o posicionamento
citado, porque além dos argumentos já apontados para justificar a possibilidade
de o juiz aplicar as medidas de apoio no processo de execução, afastando, assim,
29. RODRIGUES,Marcelo Abelha. Op. cit., p. 192.
30. MEOINA,]osé Miguel Garcia. Op. cit., p. 63.
EXECUÇÃO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA AMBIENTAL 765
a possibilidade da opção, somamos ainda o fato de que o legislador em momento
algum vinculou as regras contidas no § 5.° do art. 84 do CDC ao processo de co-
nhecimento, "uma vez que, dizendo ser de competência do juiz da ação que tiver
por objeto obrigação de fazer ou não fazer a determinação das medidas de apoio
ali exemplificativamente lançadas, não afastou a possibilidade de que essa ação
seja de execução" .31
No mais, a execução das obrigações de fazer deverá seguir o procedimento
previsto nos arts. 632 a 638 do Cl'C.
Em relação à obrigação de não fazer perfeitamente possível constar de um
compromisso de ajustamento de conduta ambiental, como, por exemplo, não fun-
cionar determinada empresa enquanto não houver a instalação de filtros, havendo
comprovação de descumprimento da obrigação como proceder para obter uma
prestação jurisdicional efetiva?
Devemos, pois, observar duas situações distintas. A primeira situação reside
na hipótese de o devedor pôr em funcionamento da empresa, o que importará na
verdade no desfazimento da obrigação, observando-se, assim, o contido no art. 642
do Cl'C. Ora, a obrigação aqui contida, um desfazer, na verdade é uma obrigação
de fazer.
A segunda situação está no potencial descumprimento da obrigação de não
fazer, ou seja, o empresário ainda não colocou a empresa em funcionamento, mas
pratica atos que certamente levarão a tal situação, portanto, trata-se de situação
pura de obrigação de não fazer e, nesse particular, o Código de Processo Civil, no
Livro II do Processo de Execução é omisso, porque, como já assinalado, tanto o
art. 642 e o art. 645, ambos do CPC, contemplam apenas a obrigação de desfazer,
ou seja, na prática um fazer.
Diante da omissão,valendo-se o juiz do disposto no art. 598 do CPC, deve-
-lhe ser permitido o uso das técnicas do art. 461, sob pena de assim não proceder
"negar vigência de forma imediata ao direito constitucional de ação e ao devido
processo legal" .32
Em se tratando de compromisso de ajustamento de conduta ambiental, que
tem por obrigação dar coisa certa e incerta, o procedimento a ser adotado será o
previsto nos arts. 621 a 629 do Cl'C.
Por fim, temos que a extinção do processo de execução aqui tratado só poderá
ter por fundamento o art. 741, I, do CP C, a saber, pelo pagamento da obrigação, não
podendo, diante da natureza difusa do objeto tutelado, o órgão exequentevir a tran-
sacionar (fazer concessões mútuas), remir (perdoar) ou renunciar às obrigações.
31. AKAOUI,Fernando Reverendo Vidal. Op. cit., p. 149.
32. RODRIGUES,Marcelo Abelha. Op. cit., p. 192.
766 DIREITO AMBIENTAL E AS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTiÇA
A extinção da execução deverá ser declarada por sentença, para então produzir
seus efeitos, nos exatos termos do art. 795 do Cl'C.
Asentença que põe fim ao processo de execução apenas reconhece que a relação
processual se exauriu e que nada mais há que se fazer para prosseguir a atividade
executiva e, levando-se em consideração a defesa do meio ambiente, poderá a exe-
cução ter seu curso retomado, na hipótese de se verificar se uma ou algumas das
obrigações assumidas que se pensava cumpridas não o foram em sua totalidade.
Temos que, sem prejuízo da legitimidade da PGE, a execução dos TACs não
está restrita aos entes públicos, mas a todos aqueles que têm legimitidade para
propor a ação civil pública.
A uma porque o bem jurídico tutelado é difuso, portanto, indivisível e in-
disponível. A duas, ainda que exista restrição quanto à legitimidade para a feitura
do compromisso de ajustamento de conduta, uma vez que o mesmo já existe, não
há qualquer razão para proibir que qualquer legitimado possa executar o título
executivo firmado por um ente público, ante a inércia do mesmo.
Aliás, seria incompreensível aceitar que a inércia do ente público poderia ser
suficiente para a não execução do título quando o bem tutelado como já afirmado
é difuso. Certamente, o mais coerente, para não dizer correto, seria que o ente que
firmou o título promovesse a execução, mas não pode a sociedade pagar pela inércia
quando outros têm legitimidade para a própria ação civil pública em que ao final
haverá um título executivo, só que judicial, como já afirmamos anteriormente e
mais uma vez nos valendo da lição de Fernando Reverendo Vidal Akaoui:
"c. ..) nestes casos o interesse da sociedade é maior e deve prevalecer o sen-
timento de que todos devem estar aliados na proteção do meio ambiente, o que
afasta posicionamento mesquinho no sentido de restringir até mesmo a execução
do título firmado por quem detinha legitimidade" .33
Assim, levando-se em consideração que o direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado é um direito comum dopovo e essencial à sadia qualidade de vida,
o inadimplemento de obrigações que tenham por objeto questões ambientais, de
interesse difuso, afaculdade que se dá ao credor para a execução de outras obrigações
passa a não existir - quando se tratar do termo de Compromisso de Ajustamento
de Conduta Ambiental- passa a ser um dever do credor junto à coletividade.
A discricionariedade que tem o credor de obrigações de outra natureza, como
a alimentar, por exemplo, não possui o órgão público. Ou seja, não lhe cabe avaliar
a conveniência e a oportunidade da execução do título obtido e inadimplido, posto
que são direitos humanos fundamentais que estão assegurados no título execu tivo.
33. AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Op. cit., p. 163.
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