Qualidade na Gestão Pública

Prévia do material em texto

1
QUALIDADE: CONCEITOS, PRÁXIS 
E REFLEXÕES NA GESTÃO PÚBLICA
I Z A B E L A L I N N E 
A L V E S D E P A U L A
2
QUALIDADE: 
CONCEITOS, PRÁXIS E 
REFLEXÕES NA GESTÃO PÚBLICA 
 
 
 
IZABEL AL INNE 
ALVES DE PAULA 
Publicado por 
EDIFSP - Editora do Instituto Federal de Educação, 
Ciência e Tecnologia de São Paulo
Reitor 
Eduardo Antonio Modena 
Coordenador da Editora 
Rubens Lacerda de Sá
Revisão
Larissa Silva Costa e 
Nathalia Rafaella Marcondes Camargo
Diagramação 
Larissa Silva Costa e 
Nathalia Rafaella Marcondes Camargo
ISBN 978-65-5823-077-9
Publicado por 
EDIFSP - Editora do Instituto Federal de Educação, 
Ciência e Tecnologia de São Paulo
Reitor 
Eduardo Antonio Modena 
Coordenador da Editora 
Rubens Lacerda de Sá
Revisão
Larissa Silva Costa e 
Nathalia Rafaella Marcondes Camargo
Diagramação 
Larissa Silva Costa e 
Nathalia Rafaella Marcondes Camargo
ISBN 978-65-5823-082-3
 i Dados Internacionais de Catalogação na publicação (CIP)
P324q
Paula, Izabel Alinne Alves de
Qualidade : conceitos, práxis e reflexões na gestão pública / 
Izabel Alinne Alves de Paula. – São Paulo : EDIFSP, 2021.
138 p. – (Selo Teses & Dissertações)
E-book
Inclui bibliografia
ISBN 978-65-5823-077-9 
1. Gestão pública. 2. Qualidade na gestão pública. 3. Controle na 
gestão pública. 4. Gestão pública - Brasil. I. Título. II. Coleção.
CDD 351
Elaborada por Michele Cristina dos Santos - CRB8/9153
“Somos o que repetidamente fazemos.
A excelência, portanto, não é um feito, 
mas um hábito”
Aristóteles
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, eu gostaria de agradecer a Deus 
pela vida, pelos conhecimentos, pelas oportunidades, 
eu entendo que sem Ele nada é possível.
A minha mãe, Darcy, ao meu pai, Manuel, por serem 
meus eternos professores e ao meu irmão, Johnny. 
Minha mãe me alfabetizou e foi minha professora na 
escola quando eu estava na antiga quarta série; meu 
pai durante grande parte da vida me presenteava com 
listas de exercícios e também estudamos juntos algumas 
matérias na faculdade; meu irmão sempre incentivou 
e apoiou os meus estudos, lembro que foi ele quem 
me ensinou a contar de 1 a 100, também estudamos 
juntos na faculdade e em alguns cursinhos. Eu tenho 
consciência que cada um desses atos, entre tantos 
outros, me ajudaram a ir longe e que sem o apoio 
deles teria sido um caminho mais difícil ou impossível. 
Infinitas vezes: Obrigada! 
Ao IFAM, pela permissão concedida para a realização 
da pesquisa empírica.
Ao IFSP, pela oportunidade de publicação da minha 
tese de doutorado em formato de livro, em especial 
ao professor Rubens Lacerda pela dedicação colocada 
na realização desse projeto.
E a todos que direta ou indiretamente contribuíram 
para a realização e publicação desta obra.
APRESENTAÇÃO
O mundo experimenta a era das mudanças, 
isso desponta novos desafios para os governos 
contemporâneos e para as suas administrações, pois 
as transformações contínuas tornam a sociedade mais 
exigente. Assim, as organizações são impulsionadas a 
se movimentarem em busca de uma maior eficiência.
Há pesquisadores políticos que observam que é no 
período de turbulência que ocorrem as mudanças de 
valores, modificações de procedimentos, trocas de 
políticas e apostam-se em novas estratégias. Por isso, 
após crises e mudanças, os conceitos transmudam-
se e, por conseguinte, também mudam os modos de 
percebê-los, como foi o caso do entendimento sobre 
qualidade.
Nesse viés, o governo federal brasileiro ciente que 
a gestão pública tem problemas arraigados na sua 
estrutura gerencial, de tempos em tempos propõe ações, 
programas de qualidade, reformas administrativas, 
leis de desburocratização, entre outros modos para 
reformar a gestão pública. Dentre essas propostas, 
menciona-se o Programa Nacional de Gestão Pública 
e Desburocratização (Gespública), concebido no ano 
de 2005, usado como referência para a pesquisa deste 
livro. O Gespública vigorou até meados de 2017, sendo 
rescindido pelo Decreto no 9.094/2017, que também 
já sofreu alterações.
O Gespública tinha por visão que a excelência em 
gestão pública seria um valor salvaguardado pelas 
organizações e entidades públicas, o qual seria 
reivindicado pelos cidadãos até o ano de 2015. Todavia, 
o Programa não era utilizado ostensivamente pelas 
organizações por inexperiência com programas de 
qualidade, cultura organizacional resistente a mudanças, 
adesão voluntária, entre outros pontos. Ainda assim, 
houveram instituições que compactuaram com o 
propósito de implantar excelência nos seus serviços, 
aderindo ao Gespública ou ainda buscando se alinhar 
com as suas orientações.
Com base neste cenário, questionou-se: Qual o 
nível de interferência de um programa de melhoria da 
qualidade, proposto pelo governo federal, sob as práticas 
de uma entidade pública? Para averiguar a resposta de 
tal questionamento, foram realizadas pesquisas do tipo 
documental, de materiais do governo, e bibliográfica, de 
dados primários em obras literárias de administração, 
como também foi feito um estudo de caso, para comparar 
a teoria com a prática executada.
Considerando que as organizações públicas de 
educação não devem ficar à margem da busca de 
melhorias, especialmente no Brasil, pois, ainda que haja 
uma constante pretensão por oferecer uma educação 
com qualidade, continua tendo muitos problemas e, por 
esse motivo, carece de contínua evolução, melhorias, 
investimentos e pesquisas. Então, por essa razão, 
estudou-se a relação entre o que foi proposto pelo 
governo e o que estava sendo executado no Instituto 
Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Amazonas 
(IFAM).
Por ter servido de palco para a pesquisa, é relevante 
elucidar que o IFAM surgiu mediante a integração do 
Centro Federal de Educação Tecnológica do Amazonas, 
das suas Unidades de Ensino Descentralizadas e das 
Escolas Agrotécnica Federais que haviam no estado, 
instituída pela Lei no 11.892/2018. Todavia, dentro de 
um processo de constante alteração, a Rede Federal de 
Educação Profissional se expandiu e, nos dias atuais, 
no estado do Amazonas tem quinze campi em efetivo 
funcionamento, a Reitoria e um Centro de Referência 
em processo de estruturação.
Na pesquisa empírica, citada nos capítulos de 
práticas, os elementos de informação foram coletados 
por questionários endereçados aos ocupantes de cargo de 
direção-geral de cada unidade e, também, ao ocupante 
do cargo de reitor do instituto. Considerando que, em 
pesquisas com o uso de questionário, não há como 
impedir a negação de respostas ou a não-resposta dos 
participantes da pesquisa, essa pesquisa foi realizada 
pela amostra respondente. Ademais, examinando a 
estrutura organizacional da instituição pesquisada, 
foram identificados setores relevantes de planejamento e 
controle - Auditoria Geral e Coordenação de Governança 
e Controle Interno -, para os quais a pesquisa foi 
realizada por entrevistas semiestruturadas.
Essa coletânea de conceitos e práticas visa fornecer 
subsídios aos entusiasmados com a qualidade, visto 
que a autora retoma parte de sua história profissional 
em diferentes entidades públicas. Percebe que, entre 
tantas outras prioridades, as ações para melhoria ou 
inovação dos processos que produzem serviços são, 
por vezes, esquecidas ainda que contemporaneamente 
muito se fale em qualidade e excelência na gestão.
Mas também, sabe-se que esta pesquisa serve de 
apoio para a elaboração conceitual da sociedade e de 
entidades públicas, por meio de uma reflexão sobre 
qualidade nos atos administrativos e dada a relevância de 
difundir a aplicação de políticas públicas e instrumentos 
que podem ser aplicados com o objetivo de melhorar 
os processos e a prestação de serviço públicos.
No mais, a avaliação pode facilitar o planejamento 
de intervenções, acompanhamento de implementações, 
assim como apontar para a reorientação de algum 
programa ou ainda o seu abandono.
Isto posto que todos façam uma excelente leitura!
11
SUMÁRIO
PARTE 1: GESTÃOPÚBLICA E A IMPLANTAÇÃO DE 
AÇÕES DE MELHORIA 12
Balanço Histórico das Principais Condutas de 
Aperfeiçoamento da Gestão Pública 13
Desafiose e Benefícios da Acerca dos Programas de 
Melhoria para a Gestão Pública 25
Reflexões sobre o Caminhar da Gestão Pública e a 
Implantação de Ações de Melhoria 32
PARTE 2: QUALIDADE NA GESTÃO PÚBLICA 37
Qualidade Nos Serviços Públicos 38
Práxis De Qualidade Na Gestão Administrativa 56
Reflexões Sobre A Caçada Da Qualidade No Serviço 
Público Brasileiro 79
PARTE 3: CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA 
BRASILEIRA 89
Gestão Administrativa, pelo Enfoque da Função 
Controle 90
Reflexões sobre a Função Controle na Gestão Pública 
Brasileira 112
PARTE 4: INSTRUMENTOS DE PESQUISA 
EMPÍRICA 118
Questionário 119
Roteiro de Entrevista Semiestruturada 124
Glossário 129
Relatório de Pesquisa: Conclusões 131
12
PARTE 1
 
GESTÃO PÚBLICA E A IMPLANTAÇÃO 
DE AÇÕES DE MELHORIA
13
BALANÇO HISTÓRICO DAS 
PRINCIPAIS CONDUTAS 
DE APERFEIÇOAMENTO 
DA GESTÃO PÚBLICA
Analisando as condutas de melhorias empregadas 
na gestão pública brasileira, reconhece-se que desde 
o período do regime militar houve a preocupação 
em valorizar a gestão recorrendo a reestruturação 
administrativa do Estado brasileiro, como a constituição 
do Departamento Administrativo do Serviço Público 
(DASP), formulado no governo de ditadura de Getúlio 
Vargas, durou de 1930 a 1945. O Decreto-lei no 200/1967, 
expedido no governo militar de Humberto Castelo Branco, 
de 1964 a 1967, que buscava organizar a Administração 
Federal, minimizando a forte disfunção da burocracia 
e o Programa Nacional de Desburocratização (PrND), 
instaurado no governo militar de João Figueiredo, 
perdurou de 1979 a 1985.
Após o término do autoritarismo militar no Brasil, em 
1985, no comando da Nova República, outros projetos 
de melhorias foram aplicados. Quando José Sarney 
assumiu a Presidência da República do Brasil, entre 
1985 a 1990, o governo tinha consciência de que era 
necessário reformar a administração pública, de maneira 
que fosse construído um forte modelo de Estado, apto 
a enfrentar as dificuldades que um novo modo de 
14
governo iria apresentar. Todavia, as demandas passadas 
sufocaram as estratégias traçadas para as melhorias 
do futuro, e logo esse governo trabalhou contendo os 
equívocos cometidos durante os governos passados.
As mais significativas mudanças ocorreram após 
a implementação da Constituição Federal de 1998, 
isto é, ocorreu um revigoramento da democratização, 
oportunizando a participação popular. Tal como 
também buscou-se fortalecer o controle externo e a 
independência entre os poderes, todavia, a profunda 
cultura ao patrimonialismo, entre outros problemas de 
gestão, implicou na não concretização de muitas ideias, 
da maneira como se era esperado. Adiciona-se que o 
governo, na década de 1990, passava por uma crise na 
previdência, situação que sobrevém até a atualidade e 
que a maior vontade dos servidores públicos, em fim 
de carreira, era de se aposentar, o que implicou no 
fracasso de intentar um Estado desenvolvimentista que 
usaria a economia como peça chave e implementaria 
uma reforma de forma autoritária.
Balizado por convicções neoliberais e pela redução 
do Estado, o Brasil teve como presidente, entre 1990 
e 1992, Fernando Collor de Mello. Neste curto espaço 
de tempo, a administração pública brasileira vivenciou 
alguns marcos, como a caça aos marajás, referindo-se 
aos funcionários públicos que recebiam altos salários e 
foram apontados como responsáveis pelos problemas 
econômicos do Estado brasileiro, situação esta que, 
também, é vivenciada na atualidade. Houve, ainda, cortes 
de pessoal e extinções de órgãos e, acrescenta-se a 
15
esse rol de marcos, as privatizações de muitas empresas 
estatais e o confisco de ativos bancários de parte da 
população brasileira. Mesmo assim, antagonicamente, 
nesse mesmo governo, foi gerado o Regime Jurídico dos 
Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das 
Fundações Públicas Federais, pela Lei no 8.112/1990.
Collor ainda chegou a propor audaciosos planos para 
a economia, que passava por um desequilíbrio com o 
decrescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e do 
descontrole da taxa de inflação. Entretanto, devido a 
denúncias de corrupção, somado ao descontentamento 
popular escancarado pelo movimento chamado de 
caras-pintadas, antes mesmo da finalização do processo 
de impeachment, Collor renunciou ao cargo.
Itamar Franco governou o Brasil do final do ano 
de 1992 ao início do ano de 1995, nesse intervalo foi 
realizada uma importante análise da gestão pública 
brasileira, contudo não foram propostas relevantes 
ações de melhorias. Ao contrário do que sucedeu no 
governo de Fernando Henrique Cardoso, que durou de 
1995 a 2003.
Fernando Henrique criou o Ministério da Administração 
e Reforma do Estado (MARE) e o Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), ambos dirigidos 
por Luiz Carlos Bresser-Pereira, pois percebendo a 
influência positiva da Nova Gestão Pública (NGP) na 
administração pública mundial, entendeu que o Brasil 
também deveria vivenciar esse movimento. A propositura 
era ampliar a governança do Estado, restringir a ação