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1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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1ª FASE OAB | 41° EXAME 
Direito Administrativo 
Prof.ª Franciele Kühl 
Prof. Matheus Carvalho 
Prof.ª Maria Valentina de Moraes 
 
Sumário 
 
1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo .......................................................................... 4 
2. Organização e Função da Administração Pública ..................................................................... 9 
3. Princípios da Administração Pública ........................................................................................ 22 
4. Poderes da Administração Pública .......................................................................................... 28 
5. Agentes Públicos ..................................................................................................................... 33 
6. Improbidade Administrativa ..................................................................................................... 49 
7. Atos Administrativos ................................................................................................................. 59 
8. Controle da Administração Pública .......................................................................................... 69 
9. Processo Administrativo Federal ............................................................................................. 76 
10. Serviços Públicos ................................................................................................................... 83 
11. Licitações ............................................................................................................................... 94 
12. Contratos Administrativos .................................................................................................... 113 
13. Bens Públicos ...................................................................................................................... 136 
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado ...................................................................... 141 
15. Intervenção do Estado na Propriedade ............................................................................... 150 
16. Responsabilidade das Pessoas Jurídicas pela Prática de Atos Danosos contra a 
Administração Pública ................................................................................................................ 175 
17. Intervenção do Estado na Ordem Econômica ..................................................................... 180 
18. Lei de Acesso à Informação (LAI) ........................................................................................ 186 
19. Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) ............................................................................ 187 
 
 
 
 
Olá, aluno(a). Este material de apoio foi organizado com base nas aulas do curso preparatório para 
a 1ª Fase OAB e deve ser utilizado como um roteiro para as respectivas aulas. Além disso, reco-
menda-se que o aluno assista as aulas acompanhado da legislação pertinente. 
 
Bons estudos, Equipe Ceisc. 
Atualizado em março de 2024. 
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1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo 
1.1. Conceito e fontes do direito administrativo 
Como um ramo autônomo, o direito administrativo nasceu no final do século XVIII e início 
do século XIX, o que não significa que ele não existia antes, mas fazia parte do jus civile. O 
direito administrativo nasceu juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito 
público a partir do momento que começou a ser desenvolvido o conceito de Estado de Direito, 
na fase do Estado Moderno, estruturado sobre o princípio da legalidade e da separação dos 
poderes,1 Princípio da Tripartição dos Poderes de Montesquieu. 
Os Estados eram governados por soberanos, que ditavam as regras e julgavam baseados 
em suas próprias regras. A partir do século XVI e XVII, com base nos pensamentos de limitação 
de poder advindos de John Locke e Montesquieu, surgem novas ideias de limitação àqueles que 
exercem o poder. 
Portanto, o direito administrativo é um ramo recente, pertence ao direito público. O direito 
é dividido em dois grandes ramos: público e privado. A natureza jurídica do direito público é 
regular os interesses da sociedade como todo, disciplinando as relações entre sociedade e o 
Estado e a relação entre entidades e órgãos estatais. Uma característica marcante do direito 
público é a desigualdade de relações, prevalecendo o interesse público sobre o interesse pri-
vado, o que veremos claramente no decorrer da obra. Já o direito privado tem a função de regular 
os interesses particulares. 
A palavra Administração possui uma variação de significados, apesar das semelhan-
ças: 
1) Para José Cretella Júnior:2 
a) Residual: tudo que não for atividade típica do Poder Legislativo e do Poder Judici-
ário é Administração Pública. 
b) Subjetivo ou formal: é o complexo orgânico que responde às funções administrati-
vas. 
c) Material ou objetivo: consiste na atividade concreta do Estado para suprir as ne-
cessidades coletivas. 
 
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019. 
2 CRETELLA JÚNIOR, J. Curso de direito administrativo. Edição revisada e atualizada de acordo com a constitui-
ção vigente. Rio de Janeiro: Forense, 1995, José. 1995. p. 17. 
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2) Para Hely Lopes Meirelles:3 
a) Sentindo formal: é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos 
do governo. 
b) Material: é o conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral. 
c) Operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços 
próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. 
d) Visão global: a administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado 
à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
 
3) Para Di Pietro:4 
a) Sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os entes que exercem a atividade 
administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbi-
dos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função 
administrativa. 
b) Sentido objetivo, material ou funcional: designa a natureza da atividade exercida 
pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função 
administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. 
 
1.1.1. Conceito de direito administrativo 
Há vários autores que trabalham com os elementos e critérios que definem o que é direito 
administrativo (critério legalista, escola do serviço público, critério das relações jurídicas, critérios 
teleológico ou finalístico, negativo ou residual), mas aqui vamos trabalhar os conceitos dos dou-
trinadores mais conhecidos e cobrados: 
a) Para Di Pietro:5 ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública; a atividade 
jurídica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a 
consecução de seus fins, de natureza pública. 
b) Para Celso Antônio Bandeira de Mello:6 é o ramo do direito público que disciplina a 
função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem. 
 
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 61. 
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, 
p. 73. 
5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, 
p. 69 
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p.37. 
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c) Para José dos Santos Carvalho Filho:7 é o conjunto de normas e princípios que, 
visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas 
e órgãos do Estado e entre estes e as coletividades a que devem servir. 
d) Para Hely Lopes Meirelles:8 é o conjunto harmônico dos princípios jurídicos que 
regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, 
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
 
1.2. Atividade administrativa e fontes do direito administrativo 
O Estado é a pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos povo, território e go-
verno soberano. O Estado (com letra maiúscula) é um ente personalizado, ou seja, é uma pessoa 
jurídica capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. De acordo com a Cons-
tituição Federal, a República Federativa do Brasil compreende a União, estados-membros, Dis-
trito Federal e municípios, cada ente federado dotado de personalidade jurídica e autonomia 
política (art. 18 da CF/1988). 
O Estado, embora uno, indivisível e indelegável, ele se desdobra em três funções: legis-
lativa, executiva e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebidas por Montesquieu, 
é adotada pela Constituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não 
está limitado a exercer as funções que lhe sejam típicas (normais ou ordinárias), exercendo tam-
bém atividades atípicas (anormais ou extraordinárias). No esquema a seguir podemos compre-
ender melhor essas funções. 
 
 
 
 
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 
8. 
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 40. 
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Os entes federados são pessoas jurídicas de direito público, nos moldes do art. 41 do CC, 
assim como outras entidades administrativas que vamos estudar na sequência (autarquias, fun-
dações públicas de direito público e os consórcios públicos de direito público, também denomi-
nados de associações públicas), que igualmente executam atividade de Estado, mas de forma 
indireta. Há, ainda, outras entidades administrativas, mas de personalidade de direito privado, 
que também podem executar atividades administrativas do Estado (atividade em que o direito 
administrativo se preocupa em regular), são as empresas públicas, sociedade de economia 
mista, fundações públicas de direito privado e consórcios públicos de direito privado. 
Assim, vejamos o esquema a seguir que trata da administração pública indireta, entidades 
que executam atividade administrativa por descentralização: 
 
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São quatro as fontes que podemos encontrar nesse ramo do direito: a norma (Constituição 
Federal e legislação infraconstitucional), a jurisprudência, a doutrina e os costumes. 
 
 
Não há dúvida de que a jurisprudência foi crescendo de importância no direito brasileiro, 
não só para o Direito Administrativo, mas para todos os ramos do direito. Nos livros de doutrina, 
nos trabalhos da advocacia, pública e privada, e mesmo nas decisões judiciais, nota-se preocu-
pação em mencionar precedentes judiciais, especialmente decisões emanadas do Superior Tri-
bunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, ainda que estes não tenham caráter vinculante. 
Já começam a surgir exemplos de decisões judiciais de observância obrigatória, não só 
para o caso concreto analisado (quebrando o princípio de que a sentença faz lei apenas entre 
as partes), mas para todos os casos futuros iguais; são as hipóteses de sentenças com efeito 
erga omnes, como ocorre nas ações coletivas, na ação popular, na ação civil pública, no man-
dado de segurança coletivo.9 
Segundo Maria Helena Diniz, jurisprudência é “o conjunto de decisões e constantes dos 
tribunais, resultantes da aplicação de normas a casos semelhantes, constituindo uma norma ge-
ral aplicável a todas as hipóteses similares ou idênticas”.10 A regra é que a jurisprudência não 
vincula; todavia, a súmula vinculante, conforme o art. 103-A da CF/1988, vinculará. Neste caso, 
se uma decisão (ainda que administrativa) contrariar súmula vinculante, caberá Reclamação. A 
própria Lei de Processo Administrativo introduziu em seus arts. 56, § 3°, e 64-B (Lei n° 
9.784/1999). A súmula vinculante só não vincula o próprio Supremo nem o Poder Legislativo. 
Entre as fontes, também há uma relevante importância nos princípios, os quais passare-
mos a estudar os principais aplicados à Administração Pública no capítulo 3. 
 
9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, 
p. 57. 
10 DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 295. 
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2. Organização e Função da Administração Pública 
2.1. Organização da Administração Pública 
O Estado, uno, indivisível e indelegável, desdobra-se em três funções: legislativa, admi-
nistrativa (ou executiva) e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebida por Montes-
quieu, é adotada pela Constituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes 
não está limitado a exercer as funções que lhe sejam típicas, exercendo também atividades atí-
picas. A Administração Pública é o conjunto de órgãos, agentes e entidades, de qualquer dos 
três poderes, que cumpre a função administrativa. Para isso, ela usará de duas técnicas: a des-
concentração e a descentralização. 
A concentração é o exercício de competência por meio de órgãos públicos, quando não 
há divisões internas. Já na desconcentração existe essa distribuição de tarefas entre mais órgãos 
despersonalizados da administração pública, todos pertencentes à mesma pessoa jurídica. Per-
ceba que a transferência ocorre dentro da própria pessoa jurídica, que pressupõe a vinculação 
hierárquica. Exemplos de desconcentração: Delegacias de Polícia, Ministérios da União, Secre-
tarias de estado e município, postos de atendimento da Receita Federal, as Casas Legislativas, 
os Tribunais de Justiça, as Subprefeituras e as escolas públicas. 
Órgão são criados e extintos por lei (art. 61, § 1°, II, e, da CF/1988), cuja lei é de iniciativa 
do Presidente da República (na esfera federal). A criação ou extinção não ocorre mediante ato 
administrativo (decreto), que apenas pode ser utilizado para organizar a administração pública 
(art. 84, VI, a, da CF/1988). 
A soma de todos os órgãos e agentes que compõem a entidade federativa (ou pessoa 
política) recebe o nome de Administração Pública Direta ou Centralizada. O ente federado é uma 
pessoa jurídica de direito público interno, segundo o art. 41 do CC. Quando o Estado exerce 
diretamente suas tarefas, isso quer dizer, por meio de seus órgãos e agentes, pertencentes à 
administração direta, ele está exercendo de forma centralizada. Quando o Estado desempenha 
suas atribuições por intermédio de outras pessoas com personalidade jurídica, pessoas jurídicas 
autônomas, como as entidades administrativas pertencentes à administração indireta, ele exerce 
suas atividades de forma descentralizada. 
Essa pessoa jurídica autônoma responde judicialmente pelos prejuízos causados por seus 
agentes públicos, justamente pelo fato de que ela tem autoadministração e não está subordinada 
hierarquicamente à pessoa jurídica da Administração Direta. Apesar de não estar subordinada 
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hierarquicamente, sofre controle externo, chamado de tutela. 
A Lei n° 9.784/1999, em seu art. 1°, § 2°, II, conceitua a entidade como unidade de atuação 
dotada de personalidade jurídica própria. O Decreto-lei n° 200/1967, no art. 6°, III, refere que a 
descentralização tem natureza jurídica de princípiofundamental da organização administrativa. 
Esse conjunto de pessoas jurídicas autônomas recebe o nome de Administração Pública 
Indireta ou Descentralizada. Essa descentralização pode ocorrer de duas formas: 
• Outorga (ou descentralização por serviços): ocorre por meio da criação ou autori-
zação da criação de entidades da administração indireta que prestarão o serviço 
(geralmente) por prazo indeterminado. Aqui ocorre a transferência da titularidade e 
execução. 
• Delegação (ou descentralização por colaboração, ou delegação negocial): transfe-
rência por contrato (concessão ou permissão de serviço público) ou ato unilateral 
(autorização) para que uma pessoa delegada possa exercer a execução do serviço, 
sob fiscalização do Estado. Quando realizada por contrato, é sempre por tempo 
determinado. Na delegação, só transfere a execução, por meio da concessão ou 
da permissão (arts. 11 e 12 do Decreto-lei n° 200/1967). Alguns doutrinadores de-
fendem que a delegação também pode ocorrer para pessoas jurídicas de direito 
privado da Administração Pública Indireta. 
 
 
 
2.2. Criação de entidades administrativas 
O art. 37, XIX, da CF/1988 explica como será a criação de cada uma dessas entidades 
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administrativas da administração indireta, referindo que: “somente por lei específica poderá ser 
criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista 
e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. 
 
2.3. Autarquias 
A autarquia desempenha atividade típica de Estado, por tal razão possui as mesmas prer-
rogativas que o Estado. São, portanto, pessoa jurídica de direito público, com autoadministração, 
patrimônio e receita próprios, criada por lei para executar atividades típicas da Administração 
Pública, para seu melhor funcionamento (princípio da especialidade), tem gestão administrativa 
e financeira descentralizada. 
Mesmo não estando expresso na legislação, a doutrina e a jurisprudência apresentam 
espécies de autarquia: 
a) Comuns ou ordinárias: são as autarquias administrativas ou de serviço, como o 
INSS e o Ibama. 
b) Especiais: possuem peculiaridades no regime jurídico (quando comparado ao ge-
ral, do Decreto-lei n° 200/1967), como mais autonomia dos que as autarquias co-
muns. Agências Reguladoras são exemplos de autarquias especiais: Anatel e An-
visa. 
c) Corporativas: Conselhos Profissionais. Por não receberam orçamento da União, 
não estão submetidas às regras constitucionais de finanças públicas (arts. 163 a 
169 da CF/1988), ou seja, regras de precatório não são aplicadas às autarquias 
corporativas, segundo o RE nº 938.837, de 2017, julgado pelo Supremo Tribunal 
Federal. Ex.: Conselho Regional de Medicina (CRM). 
d) Fundacionais: chamadas pela jurisprudência de Fundações Autárquicas ou Autar-
quias Fundacionais, são, na verdade, Fundações Públicas, mas criadas por lei sob 
regime do Direito Público. A diferença entre a Autarquia e a Fundação Pública de 
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Direito Público é apenas conceitual, “autarquias são definidas como um serviço pú-
blico personificado, em regra, típico de Estado, enquanto fundações públicas de 
direito público são, por definição, um patrimônio personalizado destinado a uma 
finalidade determinada”.11 Ex.: Procon, Funasa e Funai. 
e) Associações públicas: que são os Consórcios Públicos de Direito Público, inclusive 
assim está definido no art. 41 do CC. Sendo de direito público, esse consórcio in-
tegrará a administração indireta. Também são chamados de autarquias interfede-
rativas, multifederativas, multifederadas, autarquias associativas ou contratuais. 
 
Atenção! O STF retirou da Ordem dos Advogados do Brasil o status de autarquia (ADI n° 
3.026/06), referindo-se a ela como entidade sui generis. Para a doutrina clássica, a OAB nunca 
deixou de ser Conselho de Classe, logo uma autarquia. 
A OAB não está vinculada a nenhum órgão administrativo. Não está sujeita ao controle da 
Administração. Seu regime de pessoal é o celetista (não exige concurso público). 
 
2.3.1. Agência reguladora 
As agências reguladoras são autarquias de regime especial, responsáveis pela regula-
mentação, controle e fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado. O entendi-
mento de quais entidades são agências reguladoras não é pacífico entre a doutrina. Em 2019, a 
Lei n° 13.848/2019 trouxe, no seu art. 2°, as onze entidades federais que considera agências 
reguladoras: I – a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); II – a Agência Nacional do Pe-
tróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); III – a Agência Nacional de Telecomunicações 
(Anatel); IV – a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); V – a Agência Nacional de 
Saúde Suplementar (ANS); VI – a Agência Nacional de Águas (ANA); VII – a Agência Nacional 
de Transportes Aquaviários (Antaq); VIII – a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); 
IX – a Agência Nacional do Cinema (Ancine); X – a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); XI 
– a Agência Nacional de Mineração (ANM). 
Embora as duas únicas agências que estão previstas na Constituição são a ANATEL e a 
ANP, com a referência à expressão órgão regulador contida nos artigos 21, XI, e 177, § 2º, III. 
As agências reguladoras possuem as características de uma autarquia comum, mas tam-
bém possuem peculiaridades, que as tornam diferenciadas. São entidades autônomas, editam 
 
11 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 25. ed. São Paulo: Método, 
2017, p. 45. 
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normas, fiscalizam, aplicam sanções, resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado 
no setor em que atuam. 
As Leis n° 9.986/2000 e n° 13.848/2019 regulam, em caráter geral, a gestão e organização 
das agências reguladoras. Nelas está previsto que os dirigentes serão escolhidos pelo Chefe 
do Executivo, dependendo da aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, f, da CF/1988). 
Assim, trata-se de ato complexo, já que são necessárias duas vontades distintas. 
São dirigidas por um colegiado formado por quatro conselheiros ou diretores e um presi-
dente, diretor-presidente ou diretor-geral (art. 4° da Lei n° 9.986/2000). Os requisitos para ser 
presidente, diretor-presidente ou diretor-geral e demais conselheiros estão elencados no art. 5° 
da Lei n° 9.986/2000. Seu mandado será de cinco anos (a partir da Lei n° 13.848/2019). Nessas 
autarquias, seus dirigentes possuem um mandato fixo, do qual só perderão nas hipóteses pre-
vistas em lei (sentença transitada em julgado, processo administrativo ou renúncia, de acordo 
com o artigo 9º, da Lei 9.986/2000). 
Quando um dirigente deixa o seu cargo, por renúncia, término do mandato ou exonera-
ção, passa por um período chamado de “quarentena” ou “geladeira”, em que o ex-dirigente fica 
proibido de exercer atividades ou prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva 
agência por um período de seis meses (art. 8° da Lei n° 9.986/2000), contados da exoneração 
ou do término do mandato. Durante esse período, o dirigente continua vinculado à Agência, fa-
zendo jus à remuneração compensatória equivalente ao cargo de direção que exercia. 
Características importantes das agências reguladoras: 
• Sofrem controle externo (exemplo: art. 3º, §2º, I, da Lei 13.848/19); 
• Por força do princípio da legalidade seus atos normativos não podem conflitar com 
as normas constitucionais e legais; 
• Sujeitas a controle do Congresso Nacional (art. 49, X, da CF); 
• Sujeitas a controle do Tribunal de Contas (art. 70 e seguintes da CF); 
• Seus atos não podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo. 
 
Agências reguladoras não são a mesma coisa que a agência executiva. As agências exe-
cutivas são autarquias ou fundações que receberamdenominação, são entidades preexistentes 
que recebem a qualificação de agência executiva. Prevista na Constituição Federal, no art. 37, 
§ 8°, Agência Executiva é apenas um título dado pelo governo federal para uma autarquia, fun-
dação pública ou órgão que celebre contrato de desempenho, buscando a ampliação de autono-
mia e fixando metas de desempenho. A previsão das agências executivas está na Lei nº 
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9.649/1998 (art. 51 e 52), na Lei nº 13.934/2019 (que regulamenta o contrato de desempenho) e 
na Lei nº 12.715/2012 (o artigo 73 outorgou benefícios para agências executivas, trazendo um 
percentual maior para dispensa de licitação). O INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Nor-
matização e Qualidade Industrial) realizou contrato de gestão com o governo federal e tornou-se 
Agência Executiva através do Decreto nº 23, em 1998. 
 
2.4. Fundações públicas 
As fundações são divididas em duas espécies: fundações públicas de direito público 
(possuem personalidade jurídica de direito público) e fundações públicas de direito privado 
(possuem personalidade jurídica de direito privado). Trata-se da afetação de um acervo patrimo-
nial do Estado a determinada finalidade pública. No Decreto-Lei 200/1967, artigo 5º, inciso IV, o 
conceito da Fundação Pública apresenta-se como: a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desen-
volvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, 
com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
Para o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho, a fundação pública de direito privado 
“se caracteriza pela circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio preor-
denado a certo fim social. Trata-se de uma das categorias das pessoas jurídicas de direito pri-
vado, estando reguladas nos arts. 62 e 69 do Código Civil”.12 Segundo o mesmo doutrinador, 
são características básicas da fundação: a figura do instituidor; o fim social da entidade; ausência 
de fins lucrativos. 
Veja que a fundação é uma inspiração para dotação de bens a um objetivo social, isto é, 
não em caráter econômico, visando lucros, ou empresarial. A entidade administrativa instituída 
como fundação deve beneficiar pessoas de forma desinteressada, ou seja, sem fins lucrativos. 
Tem como características: 
• Dotação patrimonial inteiramente do Poder Público ou semipública; 
• Personalidade jurídica própria, pública ou privada; 
• Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social: saúde, educação, 
cultura, meio ambiente, assistência, com o fim de beneficiar terceiros estranhos à 
entidade; 
 
12 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 
562. 
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• Capacidade de autoadministração; 
• Controle administrativo ou tutela. 
 
2.4.1. Comparando fundações e autarquias 
 
 
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2.5. Empresa pública e sociedade de economia mista 
Apesar de serem entidades distintas, podem ser estudadas em conjunto para facilitar o 
conhecimento. Pertencem à estrutura da Administração Pública Indireta. As empresas públicas 
e sociedade de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, inclusive suas subsidi-
árias, entretanto, algumas características são aplicadas a elas, por serem estatais da Adminis-
tração Pública Indireta: 
 
 
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2.6. Consórcio público 
A lei que regula os Consórcios Públicos é a Lei n° 11.107/2005, regulamentada pelo De-
creto n° 6.017/2007, alterada pelas Leis n° 13.822/2019 e n° 13.821/2019. Antes da lei de 2005, 
os consórcios públicos não adquiriam personalidade jurídica, não tendo, assim, capacidade para 
assumir direitos e obrigações em nome próprio, segundo Hely Lopes Meirelles.13 Todavia, a partir 
da Lei n° 11.107/2005, o consórcio passou a ser considerado pessoa jurídica. 
O consórcio público é uma gestão associada entre entes federados para a 
 
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 388. 
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consecução de fins de interesse comum, normalmente com matérias elencadas no art. 23 da 
CF/1988, que trata das competências comuns. Assim, trata-se da união de dois ou mais entes 
para a prestação de um serviço público. A natureza do consórcio público vai variar conforme sua 
criação; o art. 6° da Lei n° 11.107/2005 estabelece que os consórcios poderão ser de natureza 
pública (chamados de associações públicas) ou natureza privada. 
A lei deu alguns privilégios aos consórcios: 
a) As associações públicas podem promover desapropriação (atos executórios, não 
decreto expropriatório) e instituir servidões (art. 2º, §1º, inciso II); 
b) O dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação em razão do 
valor (art. 24, I e II, Lei 8.666/93 e art. 75, §2º, da Lei 14.133/21); 
c) Poder de dispensar licitação na celebração de contrato com ente da federação ou 
com entidade da Administração Indireta, para prestação de serviços públicos de 
forma associadas (art. 24, inciso XXVI, da Lei 8.666/93 e art. 75, XI, da Lei 
14.133/21); 
d) Possibilidade de ser contratado pela Administração Direta ou Indireta dos entes da 
Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2º, § 1º, inciso III). 
 
1) Consórcio público de direito público – associação pública, espécie de autarquia, 
pertence à administração indireta dos entes consorciados. Tem natureza de autar-
quia. 
2) Consórcio público de direito privado – não faz parte da administração indireta. 
 
Os consórcios sofrem controle pelo Tribunal de Contas (art. 9°, par. ún., da Lei n° 
11.107/2005) e, também, pelos entes federativos do qual façam parte da Administração Indireta 
deles. 
As associações públicas são constituídas na forma de autarquias interfederativas, pois 
enquadram-se no gênero autarquia e regem-se, por consequência, pelo direito público e não 
pelo Código Civil. Já os consórcios públicos de direito privado são criados mediante autorização 
legislativa, para a gestão associada de serviço público. 
O art. 3° da Lei n° 11.107/2005 traz que o consórcio é constituído por contrato, mas, na 
verdade, várias fases são necessárias até sua constituição: 
a) subscrição de protocolo de intenções (art. 3°); 
b) publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4°, § 5°); 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
19 
c) lei promulgada por cada um dos entes participantes, ratificando, total ou parcial-
mente, o protocolo de intenções (art. 5°); 
d) celebração do contrato (art. 3°); 
e) atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com 
personalidade de direito privado (art. 6°, II). 
 
No caso da associação pública, os chefes do executivo assinarão o protocolo de inten-
ções, que será submetido a ratificação por lei. A partir da ratificação da lei cria-se uma entidade 
com personalidade jurídica. Ex.: consórcio intermunicipal de saúde e saneamento básico. 
De acordo com as alterações trazidas pela Lei n° 13.822/2019, os agentes públicos dos 
consórcios, seja de direito público ou de direito privado, serão celetistas, ou seja, empregados 
públicos. 
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos 
os Estados em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados! 
Para que os entes consorciados possam transferir recursos ao consórcio público, deverão 
realizar contrato de rateio (art. 8º da Lei 11.107/2005). 
Atenção para as alterações legislativas de2023! 
 
Art. 12. A extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovado 
pela assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. 
§ 1º Revogado. 
§ 2º Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes con-
sorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o di-
reito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. 
Art. 12-A. A alteração de contrato de consórcio público dependerá de instrumento apro-
vado pela assembleia geral, ratificado mediante lei pela maioria dos entes consorciados. 
 
 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
20 
 
 
2.7. Paraestatais 
São definidas como paraestatais, além dos serviços sociais autônomos (inicialmente abor-
dado por Hely Lopes Meirelles), as Entidades de Apoio; as chamadas Organizações Sociais, as 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e as Organizações da Sociedade Civil 
também são entidades paraestatais. Suas principais características e observações são: 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
21 
 
 
 Algumas características e anotações importantes de cada espécie de paraestatal, bem 
como, a indicação de alguns artigos para leitura: 
• Organizações Sociais (OS): absorveram atividades do Estado; sua qualificação 
se dá por ato discricionário; pessoa jurídica de direito privado; sem fins lucrativos; 
consegue fomento através do contrato de gestão. Leituras obrigatórias na Lei 
9.637/98, art. 1º (atividades), art. 2º (requisitos para habilitação), arts. 3º e 4º (con-
selho de administração e atribuições), art. 11 (ato discricionário), art. 12 (o que po-
dem receber), art. 14 (cessão especial de servidores). Seus dirigentes respondem 
pela lei de improbidade administrativa! Exemplo: Santa Casa. 
• Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP): são pessoas 
jurídicas de direito privado; sem fins lucrativos; recebem fomento pelo poder público 
através do termo de parceria – sofrem fiscalizam do TC; devem se encontrar em 
funcionamento regular há no mínimo 3 anos, e demonstrar que os respectivos ob-
jetivos sociais e normas estatutárias atendem aos requisitos incluídos na Lei 
9.790/99; serviço não exclusivo do Estado. Leituras obrigatórias da Lei 9.790/99: 
art. 1º (ato vinculado para qualificação); art. 2º (não pode ser OSCIP); art. 3º (fina-
lidades); art. 5º (habilitação no Ministério da Justiça). 
• Organizações da sociedade civil (OSC): pessoas jurídicas de direito privado; sem 
fins lucrativos; podem buscar parceria com o Estado a partir do termo de colabora-
ção, termo de fomento ou acordo de cooperação. Leituras obrigatórias da Lei 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
22 
13.019/2014: art. 2º (definições); art. 39 (impedimento para celebração de parce-
ria). 
• Serviços sociais autônomos (sistema S): também não integram a administração 
direta ou indireta; submetem-se ao princípio licitatório; seleção de pessoal: prece-
dida de processo seletivo simplificado, não concurso público (CLT); não se sujeitam 
a lei de recuperação de empresa ou falência (acórdão do TCU 3.554/14); sofrem 
controle do TCU; podem ser subsidiadas diretamente por recursos orçamentários 
da entidade que criou ou podem ter autorização legal para arrecadarem contribui-
ções parafiscais (contribuições sociais de natureza tributária) – art. 240, da CF; as 
ações devem ser ajuizadas na justiça estadual (súmula nº 516, STF). Possuem lei 
específica para cada pessoa jurídica criada. Exemplos: Decreto-lei n. 4.048/42 – 
Senai; Decreto-lei n. 8.621/46 – Senac; Decreto-lei n. 9.403/46 – Sesi; Decreto-lei 
n. 9.853/46 – Sesc. 
• Entidades de apoio: a principal Lei é a 8.958/94. São pessoas jurídicas de direito 
privado, sem fins lucrativos, sob forma de fundação para prestação de serviços 
sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da Ad-
ministração Direta e Indireta, em regra, através de convênio. São instituídas com a 
finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão de o desenvolvimento 
institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, de interesse das insti-
tuições federais de ensino superior e das demais instituições científicas e tecnoló-
gicas. Características: sofrem controle do TCU e da entidade; procedimento licita-
tório simplificado; devem respeitar os princípios inerentes às licitações; forma vín-
culo por meio de Convênio, através de Termo de Colaboração; podem ser contra-
tadas por dispensa de licitação pelas instituições federal de ensino superior e pes-
quisa científica e tecnológica. Exemplo: FIPE. 
3. Princípios da Administração Pública 
3.1. Princípios da Administração Pública 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
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Direito Administrativo 
23 
 
 
 
 
1) Princípio da supremacia do interesse público: o princípio da supremacia do inte-
resse público é basilar na construção do Direito Administrativo, sendo fundamento para os atos 
do Poder Público, configurando-se, de forma resumida, como a atribuição de “primazia às ne-
cessidades de uma maioria frente aos interesses de cunho individual, diluídos ou não em uma 
determinada sociedade”.14 
Assim, o interesse coletivo, público, sobrepõe-se a interesses meramente individuais, 
 
14 MEIRELES, Ivson Antonio de Souza. Poder Judiciário e Administração Pública: Reconstrução de parâmetros 
para a concretização dos direitos fundamentais por meio de políticas públicas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017. 
p. 97. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
24 
possuindo a Administração interesses especiais em relação aos particulares. Decorre da noção 
de supremacia do interesse público a existência legítima de instrumentos e institutos administra-
tivos como o Poder de Polícia, a desapropriação, intervenção, encampação, edição de medidas 
restritivas a direitos, entre outros. Norteia, portanto, toda a lógica administrativa. 
2) Princípio da indisponibilidade do interesse público: também implícito no ordena-
mento jurídico, indica o princípio da supremacia do Interesse Público, que não cabe aos agentes 
públicos dispor desse interesse em nome de interesses particulares, uma vez que a atuação da 
Administração deve ser guiada com base na lei e não em interesses próprios dos agentes. Em 
razão de sua natureza de interesses próprios da coletividade, não é possível que órgãos admi-
nistrativos que representam esses interesses possam dispor deles,15 motivo pelo qual os poderes 
da Administração Pública possuem como característica ser “poderes-deveres”, a respeito dos 
quais a Administração, sob pena de responder por sua omissão, não pode deixar de exercê-
los.16 É vedada, assim, a renúncia aos poderes legalmente conferidos aos agentes públicos. 
3) Princípio da legalidade: indica que a vontade da Administração será aquilo que a lei 
determinar. Ou seja, os agentes públicos devem, no cumprimento de seus deveres, observar a 
lei, não podendo agir senão em virtude da lei. A Administração Pública, portanto, só pode atuar 
(criando obrigações, definindo impostos, realizando pagamentos...) quando existe lei que permita 
sua atuação. Em resumo, só pode fazer aquilo que a lei determine ou autorize. 
4) Princípio da impessoalidade: também expresso no art. 37, caput, da CF/1988, o prin-
cípio da impessoalidade apresenta-se a partir de duas perspectivas: configura-se como a finali-
dade de toda atuação administrativa e garante a vedação de obtenção de benefícios ou promo-
ção pessoal aos agentes públicos. 
Como finalidade da atuação administrativa, não permite a criação de benefícios ou preju-
ízos para pessoas determinadas, devendo a atuação administrativa visar o interesse público. A 
vedação de obtenção de benefícios preceitua que todo ato é da Administração Pública, e por tal 
razão é vedada a utilização de nomes,símbolos, imagens ou cores que afastem a característica 
de impessoalidade que deve reger a atuação pública. 
5) Princípio da moralidade: o princípio da moralidade sustenta a busca por uma boa 
administração, devendo ser observado de forma obrigatória, preceituando, nas palavras de 
Saddy,17 que, “ao realizar atividade discricional ou apreciativa, além de observar a norma jurídica, 
 
15 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2021. 
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
17 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2018. p. 121. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
25 
o administrador não pode se distanciar de valores éticos não protegidos diretamente pela norma 
jurídica, mas suscetíveis de proteção porque são subjacentes em determinada sociedade”. 
Relaciona-se com: ética, boa-fé e probidade, licitude e honestidade. Exemplos são as 
Leis n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e n° 14.230/2021 (alteração). Ato con-
trário a moral é nulo, não apenas inconveniente ou inoportuno. 
6) Princípio da publicidade: do princípio da publicidade é possível extrair duas perspec-
tivas: de exigência de publicações no Diário Oficial e de transparência da atuação administrativa. 
O princípio da publicidade relaciona-se, assim, com a noção de visibilidade, transparência, 
das opções eleitas pelos agentes públicos, com a prestação de informações por parte da Admi-
nistração Pública, que permitam o seu controle.18 Ex.: incisos XIV, XXXIII e LX do art. 5° da 
CF/1988, a Lei n° 12.527/2011 (Lei de Acesso à informação – LAI), remédios constitucionais 
como o Habeas Data, a possibilidade de sigilo. Não é absoluto, podendo ser flexibilizado diante 
da segurança nacional, intimidade e privacidade, por exemplo. 
7) Princípio da eficiência: também disposto no art. 37, caput, da CF/1988, fundamenta 
a noção de boa prestação de serviços, de forma mais simples, menos custosa (econômica), 
rápida, buscando a concretização do interesse público da melhor maneira. Lembre-se: não é 
absoluto, pois não tem força para afastar outros princípios que regem a administração pública, 
como o da legalidade (pular etapas definidas em lei) e da publicidade (não realizar publicações 
para diminuir custos e tempo). 
Ex.: avaliações periódicas de desempenho do servidor (art. 41, § 1°, da CF/1988). 
 
3.2. Princípios gerais da Administração Pública 
1) Princípio da ampla defesa e do contraditório: também utilizado na perspectiva ad-
ministrativa em processos e procedimentos administrativos, como o PAD. 
 
Constituição Federal 
Art. 5° (...) 
(...) 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; [Lei 
n° 9.784/1999 – Processo Administrativo Federal] 
 
Súmulas importantes: Súm. Vinc. n° 5 e n° 21 do STF. 
 
18 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2018. 
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Direito Administrativo 
26 
2) Princípio da autotutela: previsto no art. 53 da Lei n° 9.784/1999, indica que a Admi-
nistração Pública pode rever os seus atos, sem necessitar do Poder Judiciário para tanto. Prazo 
da Lei n° 9.784/1999: direito de anular decai em 5 (cinco) anos, salvo nos casos de má-fé. 
Súmulas importantes: Súm. n° 346 e n° 473 do STF. 
3) Princípio do controle ou tutela: o princípio do controle ou tutela, como o próprio nome 
indica, trata da possibilidade de que a Administração Pública controle seus entes e entidades, 
assegurando que estejam atuando de acordo com a legalidade.19 Refere-se, portanto, à possibi-
lidade de que os entes administrativos controlem as entidades da Administração Indireta. 
4) Princípio da continuidade/permanência do serviço público: o serviço público não 
pode ser interrompido, deve ser prestado de forma continuada. Em razão desse princípio, há a 
imposição de prazos rigorosos aos contraentes e o reconhecimento de privilégios à Administra-
ção, como o da encampação – quando a Administração assume a prestação do serviço, utili-
zando-se dos recursos humanos e materiais da empresa que o prestava, a fim de garantir sua 
continuidade, por exemplo.20 
 
Lei n° 8.987/1995 
Art. 6° (...) 
§ 1° Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, efici-
ência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das 
tarifas. 
(...) 
§ 3° Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação 
de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
§ 4° A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3° deste artigo não 
poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia an-
terior a feriado. 
 
Atenção! O Superior Tribunal de Justiça proíbe a interrupção de serviço essencial: 
• Mesmo quando há falta de pagamento, mas é necessário para a sobrevivência da 
pessoa; 
• Quando a Administração Pública não pagar a conta de serviço essencial prestado. 
 
5) Princípio da continuidade: o princípio da continuidade informa sobre regularidade, 
utilizando-se da mesma lógica que preceitua a continuidade/permanência do serviço público: a 
Administração pública não pode parar. 
 
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
27 
6) Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade: configuram-se como princípios 
implícitos na Constituição Federal. Embora apresentados de forma separada, “o segundo cons-
titui um dos aspectos contidos no primeiro. Isso porque o princípio da razoabilidade, entre outras 
coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que 
ela tem que alcançar”.21 Estão expressos no art. 2° da Lei n° 9.784/1999. Envolve, portanto, a 
ideia de coerência, equilíbrio, na tomada de decisões e realização das atribuições, mesmo em 
atos discricionários. Ex.: tatuagem como impeditivo para aprovação em concurso público; defini-
ção de altura e peso em editais de concursos públicos. 
7) Princípio da presunção de legitimidade ou veracidade: conhecido também como 
princípio da presunção de legalidade, refere-se tanto à certeza dos fatos quanto à referida pre-
sunção de legalidade. Assim, as decisões da Administração Pública são de execução imediata 
e podem criar obrigações para os particulares. 
8) Princípio da especialidade: refere-se à especialização de funções e atuações própria 
da Administração Pública, que garante a existência de competências e finalidades determinadas 
para cada ente, agente ou órgão público. Noção de descentralização. 
9) Princípios da hierarquia e responsabilidade: o princípio da hierarquia indica a rela-
ção de subordinação e coordenação entre os órgãos da Administração Pública, com disciplina 
própria. Envolve hierarquia, disciplina e responsabilidade, literalmente. 
10) Princípio da motivação: consolidado pela doutrina e pela jurisprudência, o princípio 
da motivação traz a exigência de que todos os atos da Administração sejam motivados, com 
fundamentos de fato e de direito. Mais do que um princípio, é requisito para a viabilidade do 
controle da Administração Pública, como indica o art. 50 da Lei n° 9.784/1999. 
11) Princípio da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé: referem-se à ideia 
de manutenção de decisõese atos da Administração Pública, realizados de boa-fé, garantindo a 
confiança dos cidadãos que esperam a licitude da Administração e também a segurança jurídica 
de que uma nova interpretação não altere prerrogativas já asseguradas em um ato realizado 
dentro da legalidade e boa-fé. 
12) Princípio da máxima objetividade: visa à definição de critérios objetivos para a atu-
ação administrativa, mesmo quando envolvidos atos discricionários, a fim de evitar mudanças 
constantes em critérios definidores dessas escolhas públicas. 
13) Princípio monocrático e da atuação colegial: enquanto o princípio monocrático 
 
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 34. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2021. 
p. 123. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
28 
limita a discricionariedade decisional em decisões não aplicadas por agentes competentes, ao 
referir a concentração de responsabilidade em um agente estatal, o princípio da atuação colegial 
informa a prevalência da decisão de maiorias, da composição de vontade de diferentes agentes 
quando não respeitadas regras de competência, consenso ou maioria.22 
14) Princípio do planejamento: busca identificar os objetivos e metas prioritários e definir 
modos operacionais que garantam, no tempo adequado, a estrutura e os recursos necessários 
para a execução de ações considerando o interesse público. 
15) Princípios da precaução e prevenção: o princípio da precaução respalda-se na ado-
ção de medidas quando não existentes dados concretos e científicos sobre as consequências 
de uma ação específica, permitindo uma apreciação política dos níveis de proteção almejados; 
enquanto o princípio da prevenção informa sobre a tomada de medidas necessárias para preve-
nir prejuízos decorrentes de uma ação ou mesmo minimizar os efeitos desta.23 À medida que, no 
primeiro, se desconhecem os eventuais riscos da decisão administrativo, no segundo, os riscos 
são conhecidos e se visa sua redução. 
4. Poderes da Administração Pública 
4.1. Poderes e deveres 
Os poderes da Administração Pública indicam prerrogativas – poderes no sentido literal 
do termo – que possui o poder público. São eles: 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
22 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2018. 
23 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen 
Juris, 2018. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
29 
 
 
4.1.1. Poder vinculado 
Também classificados doutrinariamente como regras de atribuição de competência à Ad-
ministração Pública,24 o Poder Vinculado envolve a prerrogativa conferida à Administração para 
praticar atos que sejam de sua competência, mas com limitado espaço de atuação – a liber-
dade do agente é mínima, sem espaço para escolhas. É também chamado de regrado, estando 
o agente limitado no que se refere aos elementos do ato administrativo (finalidade, competência, 
forma, motivo, objeto). Trata-se da atuação do poder público quando há uma conduta obrigatória, 
vinculada, determinada, para seu agir. 
O art. 36 da Lei n° 8.112/1990 apresenta exemplo da referida vinculação em seu inciso III, 
ao passo que, como será visto, o inciso II permite um espaço decisório, sendo, portanto, discri-
cionário. 
 
4.1.2. Poder discricionário 
Ao contrário do poder vinculado, o poder discricionário concede maior espaço de atuação 
e liberdade de escolha ao Administrador, o qual deve decidir com base na conveniência e opor-
tunidade, havendo, assim, possibilidade de escolha, devendo sempre ser observado o melhor 
 
24 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
30 
atendimento do interesse público. 
Assim, dentro dos limites definidos em lei, observados os direitos fundamentais e princí-
pios da Administração Pública, há um espaço de escolha do poder público. A lei (legalidade) 
funciona como uma moldura, dentro da qual há espaço para que os agentes públicos decidam. 
Exemplo do poder discricionário da Administração Pública: art. 36 da Lei n° 8.112/1990, 
que trata do regime jurídico dos servidores públicos federais, que, em seu inciso II, disciplina a 
remoção de servidor a pedido dele próprio, ficando a critério da Administração Pública decidir 
sobre. 
 
4.1.3. Poder regulamentar (normativo) 
É o poder de editar decretos e regulamentos que visem possibilitar a complementação 
de leis para que sejam mais bem implementadas, conferido aos chefes do Executivo e outras 
autoridades e entidades com competência definida (em todas as esferas – Princípio da Simetria). 
A produção de normas técnicas tem sido, também, uma forma de exercício do poder regulamen-
tar especial. 
Importante destacar que os decretos e regulamentos não podem, no entanto, alterar, 
contrariar ou modificar disposições legais – cabe, todavia, a criação de obrigações subsidiárias, 
condutas impostas aos administrados.25 Limitam-se, apenas, a complementá-los. Um exemplo 
de poder normativo é o art. 84 da CF/1988, em seu inciso IV, relativo à competência do Presi-
dente da República para expedir decretos e regulamentos. 
 
4.1.4. Poder hierárquico 
O poder hierárquico tem como objetivo ordenar, controlar, coordenar e corrigir ativida-
des administrativas na esfera interna da Administração Pública. Refere-se à relação de subordi-
nação e coordenação que existe dentro da Administração Pública, diante da determinação de 
competências específicas a unidades e agentes públicos. 
Há vínculo de subordinação entre os agentes públicos e os cargos públicos, devendo os 
subordinados cumprir as determinações dos superiores – salvo quando manifestamente ilegais. 
Decorrem do poder hierárquico os poderes de chefia, de fiscalização e coordenação, de revisão 
de atos, de transferência administrativa de competências (delegação e avocação) e de iniciativa 
disciplinar (que não se confunde com o poder disciplinar). 
 
25 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
31 
Não há hierarquia entre membros dos Poderes Legislativo (parlamentares) e Judiciário 
(magistratura), em suas funções típicas, bem como entre a Administração Direta e Indireta. Po-
derá haver, contudo, quando desempenhadas funções administrativas (atípicas) em cada um 
deles. 
 
4.1.5. Poder disciplinar 
O poder disciplinar relaciona-se com o poder hierárquico e é voltado para a estrutura in-
terna da Administração Pública. É, em resumo, o poder exercido com a finalidade de apurar 
infrações e também aplicar penalidades, quando necessário, impondo as sanções previstas. 
Não há liberdade de escolha para a Administração Pública entre punir ou não algum agente, 
cabendo sempre a abertura de procedimento cabível para a apuração e, sendo o caso, aplicação 
de penalidades.26 A competência para instauração de Processo Administrativo Disciplinar, indi-
cada no art. 143 da Lei n° 8.112/1990, é um exemplo deste poder. 
Mas aplicar penalidade em quem? Servidores da própria Administração Pública e tam-
bém particulares que estejam sujeitos à mesma disciplina administrativa, por exemplo, alunos 
de uma escola pública, empregados de empresas privadas a serviço da Administração, etc. 
 
4.1.6. Poder de polícia 
Entre os poderes da Administração Pública, o poder de polícia merece mais atenção por 
sua complexidade e particularidades. É necessário distinguir a polícia judiciária (atividade mais 
repressiva, que atua na esfera dos ilícitos penais e é realizada por órgãos de segurança) da 
polícia administrativa (atividade mais preventiva (pode ser repressiva), que atua na esfera indivi-
dual em nome da coletividade, executada por órgãos administrativos. 
O que é o poder de polícia?O art. 78 do Código Tributário Nacional traz o seu conceito. 
 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando 
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
 
Em síntese, o poder de polícia é um poder administrativo com a prerrogativa de limitar ou 
disciplinar direitos de natureza individual em razão do interesse público, seja por meio da 
 
26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
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32 
exigência de atuação ou de abstenção, remunerado por meio de taxa. É atividade que tem em 
conflito, de um lado, a autoridade inerente à Administração Pública e, de outro, os interesses de 
natureza individual. 
Pode envolver tanto a criação de atos normativos em geral, que gerem limitações de na-
tureza administrativa aos direitos individuais, quanto a execução de atos administrativos e mate-
riais, como fiscalizações, vistorias, notificações, interdições, dissoluções de reuniões, entre ou-
tros.27 
Quais as características/atributos do poder de polícia? 
a) Discricionariedade: trata-se da oportunidade ou conveniência ao aplicar (na maior 
parte dos casos). Cabe à Administração Pública compreender qual o melhor mo-
mento para atuar e, ainda, quais os meios mais adequados. 
b) Autoexecutoriedade: execução direta de suas decisões, sem necessidade de re-
correr ao Poder Judiciário. 
c) Coercibilidade: é dotado de força coercitiva, sendo possível a imposição das me-
didas, o que garante também a executoriedade dos atos de polícia. 
 
Poder de polícia é delegável? Em regra, não. A exceção é no que se refere a atos 
materiais: 
Normatizar e sancionar (não cabe) X consentir (licença, alvará, autorização) e fiscalizar 
(cabe). 
Tese de repercussão geral STF: 
 
É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de 
direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritaria-
mente público que prestem, exclusivamente, serviço público de atuação própria do Estado 
e em regime não concorrencial. 
 
Prazo prescricional das sanções: regulamentado na Lei n° 9.873/1999. 
• prescrição da ação punitiva = 5 anos (art. 1°); 
• prescrição intercorrente = 3 anos (§ 1°); 
• prescrição quando for ilícito penal = prazo da lei penal (§ 2°). 
 
4.2. Abuso de poder 
 
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
33 
O abuso de poder pode ocorrer em duas modalidades: 
1) Excesso de poder: quando o agente “excede os limites de sua competência; por 
exemplo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, im-
põe penalidade mais grave, que não é de sua atribuição; ou quando a autoridade 
policial se excede no uso da força para praticar ato de sua competência”.28 
2) Desvio de poder (ou desvio de finalidade): quando o agente público “pratica o ato 
com finalidade diversa da que decorre implícita ou explicitamente da lei”.29 
 
O abuso de autoridade pode ser configurado em qualquer uma das modalidades, desde 
que definido em lei, ou seja, abuso de autoridade refere-se aos crimes previstos na Lei n° 
13.869/2019, que exigem dolo + finalidade específica de prejudicar, beneficiar ou por capri-
cho ou satisfação pessoal. 
5. Agentes Públicos 
5.1. Conceito 
Diferentes são as classificações doutrinárias sobre o conceito de agente público, caracte-
rizando-se, de forma ampla, como todo aquele particular que desempenha alguma atividade es-
tatal e possui um vínculo jurídico (estável ou não, a depender do caso, como será analisado) 
com a Administração Pública. 
Quatro categorias de agentes públicos desdobram-se das classificações constitucionais e 
legais, sendo elas: 
• Agentes políticos; 
• Agentes militares; 
• Particulares em colaboração; 
• Agentes administrativos. 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
28 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
29 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
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Direito Administrativo 
34 
 
5.1.1. Agentes políticos (art. 38 da CF/1988) 
São os agentes investidos para o exercício de atribuições determinadas constitucional-
mente, com mandato eletivo (políticos), e os chefes dos altos escalões do governo, secretarias 
e ministérios, e, também, os membros dos altos escalões do Poder Judiciário e Ministério Pú-
blico. 
 
5.1.2. Agentes militares 
Os agentes militares possuem dispositivos que regulam suas atividades e direitos, como 
os arts. 42 e 142 da CF/1988, e são aqueles que atuam nas Forças Armadas (Marinha, Exército 
e Aeronáutica), nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares. 
 
5.1.3. Particulares em colaboração com a Administração Pública 
Nessa categoria, enquadram-se os particulares que, mediante remuneração ou não, pres-
tam serviços ao Poder Público. Podem estar nessa função em razão de delegação do Poder 
Público, no caso de empregados de permissionárias e concessionárias de serviços públicos; por 
meio de requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas de relevância 
social, por exemplo, jurados e mesários; ou, ainda, gestores de negócios que assumam função 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
35 
pública, de forma voluntária, em situações de emergência (epidemias, enchentes etc.).30 
 
5.1.4. Agentes administrativos 
5.1.4.1. Servidores temporários 
São aqueles contratados, na forma da Lei n° 8.475/1993, por tempo determinado, a fim 
de atender a alguma necessidade de natureza temporária e excepcional, como disciplina o art. 
37, IX, da CF/1988. Realizam processo simplificado (não concurso público). 
 
5.1.4.2. Servidores públicos e empregados públicos 
Os servidores públicos são regidos por regime jurídico próprio (a Lei n° 8.112/1990), sendo 
aqueles servidores que desenvolvem funções/atribuições – ocupando cargo efetivo ou cargo em 
comissão – dentro da Administração Direta, suas autarquias e fundações, as quais se constituem 
como pessoas jurídicas de direito público. Os empregados públicos, do contrário, compõem os 
quadros das pessoas jurídicas com personalidade de direito privados: empresas públicas, soci-
edades de economia mista e fundações de direitos público com personalidade de direito privado. 
São regidos, por tal característica de direito privado, pelo regime da Consolidação das Leis do 
Trabalho (CLT), motivo pelo qual são, portanto, identificados como empregados públicos, ocu-
pando empregos públicos. 
Apenas os servidores ocupantes de cargo efetivo podem adquirir estabilidade. Ocupantes 
de cargo em comissão – ainda que sejam servidores – não adquirem estabilidade em nenhuma 
hipótese. Os empregados públicos também não a adquirem, possuindo apenas garantias con-
tratuais. 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
 
30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
36 
 
 
Há uma exceção no que se refere à regra de divisão em razão da natureza de direitos 
público ou privado: a Lei n° 11.107/2005 define, em seu art. 6°, § 2°, que em relação aos Con-
sórcios Públicos, mesmo quando tiverem personalidade jurídica de direito público (associações 
públicas),o regime jurídico é o da CLT. 
 
5.1.4.3. Servidores públicos 
Os servidores públicos são, portanto, aqueles servidores investidos em cargo público na 
Administração Direta, autárquica ou fundacional, regidos por regime jurídico próprio (Lei n° 
8.112/1990), como definem os arts. 2° e 3° da Lei. 
O servidor público pode, então, ocupar um cargo público efetivo, com ingresso mediante 
concurso público, como pode ocupar um cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração. 
O cargo em comissão não é cargo efetivo e não garante estabilidade ao servidor, sendo de 
nomeação e exoneração por parte do chefe do Poder Executivo, estabilidade destinada a car-
gos de chefia, direção e assessoramento. Assim disciplina o art. 37, V, da CF/1988. 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
37 
 
 
5.1.5. Cumulação de cargos 
Acumular cargos públicos é, em regra, vedado pela Constituição Federal, o que é válido 
para cargos, empregos e funções. Porém, tanto o art. 37, XVI, da CF/1988 como o art. 118 da 
Lei n° 8.112/1990 apresentam exceções e regulamentações sobre o tema. Podem ser cumula-
dos, com compatibilidade de horários: 
a) Dois cargos de professor; 
b) Um cargo de professor com outro técnico ou científico; 
c) Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões re-
gulamentadas. 
 
Cuidado: apenas a compatibilidade de horários não é suficiente para que a cumulação 
seja lícita. É necessário que o caso envolva alguma das hipóteses previstas na Constituição 
Federal + o requisito da compatibilidade de horários. 
O inciso XVII indica também que "proibição de acumular estende-se a empregos e funções 
e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas sub-
sidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público". 
Atenção! Para além das hipóteses previstas no art. 37, XVI, da CF/1988, é possível a 
cumulação do mandato de vereador, com outro cargo, emprego ou função pública, desde 
que existente compatibilidade de horários, como indica o art. 38, III, da CF/1988: “III – investido 
no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu 
cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo com-
patibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior”. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
38 
5.1.6. Cargos públicos 
Os requisitos para a investidura em cargos públicos estão disciplinados no art. 5° da Lei 
n° 8.112/1990 e são: I – a nacionalidade brasileira; II – o gozo dos direitos políticos; III – a quita-
ção com as obrigações militares e eleitorais; IV – o nível de escolaridade exigido para o exercício 
do cargo; V – a idade mínima de 18 anos; VI – a aptidão física e mental. 
 
Súm. n° 266 do STJ: o diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser 
exigido na posse e não na inscrição para o concurso público. 
 
Súm. n° 686 do STF: só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de 
candidato a cargo público. 
 
Em resumo, os cargos públicos: 
• São acessíveis a brasileiros e estrangeiros (estrangeiros no caso de professores 
em universidades, como traz a Lei n° 8.112/1990); 
• Devem ser criados por lei (quanto à extinção dos cargos públicos, ver os artigos 
48, X, CF e 84, VI, b, da CF); 
• Devem ter investidura por concurso público (ressalvados os cargos em comissão); 
• Devem possuir denominação própria; 
• Devem ter vencimentos custeados pelos cofres públicos. 
 
5.1.6.1. Concurso público 
O concurso público é a forma de acesso aos cargos de provimento efetivo e possui requi-
sitos próprios, podendo ser de provas ou de provas e títulos. 
A validade de um concurso público é de até 2 (dois) anos, renováveis por igual período 
(art. 12 da Lei n° 8.112/1990 e art. 37, III, da CF/1988). Mas a Lei n° 8.112/1990 é mais restritiva 
do que a Constituição Federal, proibindo a abertura de novos concursos públicos enquanto não 
chamados todos os candidatos aprovados em concurso em aberto, ao passo que a Constituição 
apenas prevê uma ordem de preferência aos já aprovados. 
Assim, tratando-se de concurso público de agentes administrativos, que se submetem 
ao regime jurídico da Lei n° 8.112/1990 (servidores públicos civis da União, das autarquias e das 
fundações públicas federais), é vedada a abertura de novo concurso público enquanto ainda 
existirem candidatos aprovados em concurso com prazo não expirado. Em se tratando de agen-
tes públicos não submetidos a essa lei (os agentes militares, p. ex.), válido é o dispositivo 
constitucional, cabendo a abertura de novo concurso. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
39 
Importante o destaque a outros artigos aplicáveis aos concursos públicos: o art. 5°, § 2°, 
da Lei n° 8.112/1990 e a Lei n° 12.990/2014 dispõem sobre as reservas de vagas em concursos 
públicos, disciplinando as porcentagens de vagas destinadas a pessoas com deficiência (até 
20%), em atribuições compatíveis, e a pessoas negras (20%). 
 
Súm. n° 377 do STJ: o portador de visão monocular tem direito de concorrer, em con-
curso público, às vagas reservadas aos deficientes. -> regulamentado também pela Lei n.º 
14.126/2021. 
 
Atenção! Até o final de 2023, por força da súmula nº 552 do STJ, a pessoa com surdez 
unilateral não possuía o direito de concorrer nas vagas reservadas à pessoa com deficiência, 
mas a Lei nº 14.768/2023 reconheceu a surdez unilateral como deficiência, o que lhe concede 
tal direito. 
 
5.2. Formas de provimento 
5.2.1. Conceito 
Provimento é o ato pelo qual o particular se vincula à Administração Pública ou a um novo 
cargo desta, e é investido no exercício de cargo, emprego ou função.31 
 
5.2.2. Formas 
São formas de provimento: nomeação, readaptação, reversão, reintegração, recondução, 
promoção, aproveitamento. 
Obs.: ascensão e transferência não existem mais. 
 
Súm. Vinc. n° 43 do STF: é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie 
ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu pro-
vimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 
 
5.2.2.1. Nomeação 
A nomeação é a forma originária de provimento, podendo ser em comissão (cargo em 
comissão) ou em caráter efetivo (com aprovação em concurso público). 
A Súm. n° 15 do STF garante a nomeação quando não observada a classificação no con-
curso público: “Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem direito à 
 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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nomeação, quando o cargo for preenchido sem observância da classificação”. 
Tese de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal – dentro do número de vagas, 
há direito subjetivo à nomeação. 
 
 
 
Posse (arts. 13 e 14 da Lei n° 8.112/1990): ocorrida a nomeação (ato de provimento), 
após 30 dias da publicação do ato, ocorrerá a posse, que pode ser por procuração. A investidura 
no cargo público ocorre com a posse – assinatura do termo de posse, no qual constam os direi-
tos, deveres e atribuições do cargo – e não com a nomeação, existindo um direito subjetivo à 
posse, como disciplina a Súm. n° 16 do STF. 
Exercício (art. 15 da Lei n° 8.112/1990): o exercício é efetivo desempenho das atribuições 
do cargo público ou da função, como disciplina o art. 15 da Lei n° 8.112/1990, ocorrendo 15 dias 
contados da posse, sob pena de o servidor público ser exonerado de ofício. 
Estágio probatório (art. 20 da Lei n° 8.112/1990): tendo o servidor público entrado em 
exercício, o estágio probatório representa o período definido legalmente durante o qual, como 
define o art. 20 da Lei n° 8.112/1990, “a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliaçãopara 
o desempenho do cargo”. Caso não aprovado no estágio probatório, o servidor será exonerado. 
Se já estável (por conta de outro cargo), será reconduzido ao cargo anteriormente ocupado. 
 O prazo do art. 20 da Lei n° 8.112/1990 foi declarado inconstitucional. O prazo é de 3 
(três) anos, conforme o art. 41 da CF/1988, que trata da estabilidade. 
 Posicionamento jurisprudencial: é possível que ainda no período de estágio probatório o 
servidor público possa fazer pedido de recondução a cargo anteriormente ocupado. 
Ainda, é possível que, durante o período de estágio, o servidor adquira uma função de 
confiança ou mesmo um cargo em comissão. 
Estabilidade (art. 41 da CF/1988): para adquirir estabilidade, o servidor público necessita 
preencher, então, como requisitos: 
• Aprovação em um concurso público; 
• Nomeação para cargo público efetivo; 
• Realização de três anos de efetivo exercício; 
• Aprovação em avaliação especial de desempenho (finaliza o estágio probatório). 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
41 
Perda do cargo: como disciplinado no art. 22 da Lei n° 8.112/1990 e no § 1° do art. 41 da 
CF/1988, a perda do cargo do servidor estável ocorrerá por meio: 
 
I – de sentença judicial transitada em julgado; 
II – processo administrativo disciplinar; 
III – procedimento de avaliação periódica de desempenho. 
 
Outra forma de perda do cargo de servidor estável está indicada no § 4° do art. 169 da 
CF/1988, que, por força da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), 
disciplina a perda do cargo por despesa de pessoal acima dos limites legais, atingindo também 
os servidores estáveis, se necessário. 
Vacância do cargo: “O fato administrativo-funcional que indica que determinado cargo 
público não está provido, ou, em outras palavras, está sem titular”32 decorrerá de exoneração, 
demissão, readaptação, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável ou falecimento. 
Exoneração: a exoneração, disciplinada nos arts. 34 e 35 da Lei n° 8.112/1990, pode 
ocorrer a pedido do servidor ou de ofício. De ofício: em decorrência da não satisfação das con-
dições do estágio probatório ou quando, já tomada a posse, não é iniciado o exercício por parte 
do servidor. 
Atenção: exoneração e demissão são diferentes, uma vez que a demissão é penalidade 
e a exoneração não. 
 
5.2.2.2. Readaptação (art. 37, § 13, da CF/1988 e art. 24 da Lei n° 
8.112/1990) 
A readaptação ocorre quando o servidor público, estável, passa a ter alguma limitação, 
verificada em inspeção médica, que o impede de cumprir as atividades e atribuições do cargo 
que ocupava. 
Três são as possibilidades envolvidas na readaptação: 
• Recolocação do servidor em outra função, se disponível; 
• Exercer as atribuições como excedente até o surgimento da vaga, caso não haja 
vaga para que o servidor público seja readaptado para outra atividade; 
• Aposentadoria por incapacidade permanente, se julgado incapaz. 
 
 
32 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019. p. 
671. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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5.2.2.3. Reversão (art. 25 da Lei n° 8.112/1990) 
A reversão trata do retorno (da volta) do servidor aposentado à atividade, que poderá ser: 
a) De ofício, no caso de aposentadoria por invalidez, quando não existirem mais os 
motivos da aposentadoria; 
b) A pedido, no interesse da administração, desde que: 
• Solicitado pelo aposentado (ato discricionário); 
• A aposentadoria tenha sido voluntária; 
• Haja estabilidade na atividade; 
• A aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores ao pedido; 
• Haja cargo vago. 
 
Atenção! 
 
Lei n° 8.112/1990 
Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de 
idade. 
 
5.2.2.4. Reintegração (art. 28 da Lei n° 8.112/1990 e art. 41, § 2°, da 
CF/1988) 
• Servidor foi demitido ilegalmente e há a anulação do ato de demissão. 
• O servidor será ressarcido de todas as vantagens do período afastado. 
• Se o cargo tiver sido extinto, ficará em disponibilidade (art. 41, § 3°, da CF/1988). 
• Ocupante será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade. 
 
5.2.2.5. Recondução (art. 29 da Lei n° 8.112/1990) 
A recondução, disciplinada no art. 29 da Lei n° 8.112/1990, dá-se quando ocorrido o re-
torno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, podendo ocorrer quando há a ina-
bilitação em estágio probatório – por não cumprimento dos requisitos deste –, ou quando hou-
ver reintegração (já analisada) do ocupante anterior. Não há direito à indenização para aquele 
que for reconduzido ao cargo anterior. 
 
5.2.2.6. Aproveitamento (arts. 29, par. ún., 30 e 32 da Lei n° 8.112/1990) 
O aproveitamento ocorre quando há o retorno do servidor posto em disponibilidade diante 
da extinção do cargo ou declaração de sua desnecessidade. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
43 
Súm. n° 39 do STF: À falta de lei, funcionário em disponibilidade não pode exigir, judici-
almente, o seu aproveitamento, que fica subordinado ao critério de conveniência da ad-
ministração. 
 
5.2.2.7. Promoção 
É o progresso do servidor, dentro da mesma carreira. Só poderá ocorrer em cargos com 
plano de carreira, apresentando o art. 39, § 2° da CF/1988 como requisito para promoção a par-
ticipação em cursos de formação e aperfeiçoamento. Os critérios para a promoção são mereci-
mento e antiguidade. 
 
5.3. Remoção (art. 36 da Lei n° 8.112/1990) 
Inicialmente, cabe enfatizar que a remoção não é uma forma de provimento e, sim, o des-
locamento do servidor, no mesmo quadro, de ofício ou a pedido do próprio servidor, como dispõe 
o art. 36 da Lei n° 8.112/1990. Entre as três modalidades de remoção, a disposta no inciso III 
trata de ato vinculado, existindo obrigatoriedade na realização do deslocamento do servidor, en-
quanto as modalidades dispostas nos incisos I e II permitem que a Administração Pública analise 
se há conveniência e oportunidade para o deslocamento, sendo, portanto, discricionário. 
 
5.4. Teto remuneratório 
Conceitos importantes, que se extraem tanto da Constituição Federal quanto da Lei n° 
8.112/1990: 
1) Vencimento: é o valor básico recebido. “Vencimento é a retribuição pecuniária pelo 
exercício de cargo público, com valor fixado em lei” (art. 40 da Lei n° 8.112/1990). 
2) Remuneração: vencimento básico mais as vantagens pecuniárias de natureza per-
manente. “Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens 
pecuniárias permanentes estabelecidas em lei. (...) § 3° O vencimento do cargo 
efetivo, acrescido das vantagens de caráter permanente, é irredutível” (art. 41 da 
Lei n° 8.112/1990). 
3) Subsídio: parcela única, sem qualquer outra verba remuneratória, recebida pelos 
elencados no art. 39, § 4°, da CF/1988, sendo uma possibilidade para os servidores 
públicos organizados em carreira, como traz o § 8° do mesmo artigo, e para os 
policiais indicados no art. 144 da CF/1988. 
4) Provento: pagamento do servidor em inatividade, aposentado ou em disponibili-
dade. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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Atenção! A fixação ou alteração da remuneração ocorrerá apenas por lei específica, as-
segurada revisão geral anual, consoante o inciso X do art. 37 da CF/1988. 
 
Art. 37. (...) 
(...) 
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos 
da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato 
eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remune-
ratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qual-
quer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros 
do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios,o subsídio do 
Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito 
do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder 
Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa 
inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Minis-
tros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos 
membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos. 
(...) 
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso 
XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. 
 
O teto é válido: (1) a agentes sob regime remuneratório ou subsídio; (2) a servidores da 
Administração direta, autárquica e fundacional; (3) a agentes públicos vinculados às sociedades 
de economia mista e empresas públicas que recebam recursos da Fazenda Pública (art. 37, 
§ 9°, da CF/1988); (4) a parlamentares de estados e municípios (leitura conjunta dos arts. 27, 
§ 2°, e 29, VI, da CF/1988); (5) a proventos dos aposentados e pensões dos dependentes do 
servidor falecido. 
Atenção! Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3854 (rel. Min. Gilmar Mendes – 
Plenário – j. 7-12-2020), foi dada interpretação conforme ao art. 37, XI, da CF/1988, sendo con-
siderado que os magistrados estaduais se limitam ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal 
Federal e não 90,25% do teto, como indicado no artigo. 
A tese firmada no RE n° 663696 (rel. Min. Luiz Fux – Plenário – j. 28-2-2019) foi no sentido 
de que a expressão procuradores se refere também aos procuradores municipais e, assim, os 
procuradores do Município submetem-se ao teto remuneratório dos Ministros do STF e não ao 
subteto do prefeito. 
 
Súm. Vinc. nº 37 do STF: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, 
aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia. 
Súm. Vinc. nº 15 do STF: O cálculo de gratificações e outras vantagens do servidor 
público não incide sobre o abono utilizado para se atingir o salário mínimo. 
Súm. Vinc. nº 42 do STF: É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de 
servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária. 
Súm. Vinc. nº 16 do STF: Os artigos 7°, IV, e 39, § 3° (redação da EC 19/98), da Consti-
tuição, referem-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
45 
Teto – Ministros do Supremo Tribunal Federal: 
 
Outros dispositivos importantes: arts. 37, XII, XIII, XIV, XV e 169 da CF/1988. 
O teto remuneratório, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, vale para cada 
cargo de forma isolada e não em relação ao montante final das duas remunerações. É válido 
também para agentes públicos vinculados a sociedades de economia mista e empresas públicas 
que recebam recursos da Fazenda Pública. 
Excluem-se do teto, ainda – como disciplina o artigo 42, p. ú., da Lei 8.112 – as seguintes 
vantagens: 
II - gratificação natalina; 
IV - adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas; 
V - adicional pela prestação de serviço extraordinário; 
VI - adicional noturno; 
VII - adicional de férias 
 
5.5. Penalidades 
Os agentes administrativos, em razão do conjunto de atribuições e responsabilidades que 
possuem, estão sujeitos, pelo Poder Disciplinar, a sofrer a aplicação de penalidades disciplinares 
quando cometidos ilícitos administrativos, que serão apurados por meio de sindicância ou pro-
cesso administrativo disciplinar. Estão elencadas no art. 127 da Lei n° 8.112/1990 e podem ser: 
I – advertência; II – suspensão; III – demissão; IV – cassação de aposentadoria ou disponibili-
dade; V – destituição de cargo em comissão; VI – destituição de função comissionada. 
O cancelamento dos registros das penalidades ocorrerá em 3 (três) anos, quando se tratar 
de advertência, e em 5 (cinco) anos, quando for o caso de suspensão, desde que o servidor não 
tenha praticado outras infrações neste período, como disciplina o art. 131 da Lei n° 8.112/1990. 
QUEM 
Agentes munici-
pais 
Agente estaduais 
e Distrito Federal 
- - 
ÂMBITO 
Geral – menos o 
procurador 
Poder executivo Poder legislativo Poder judiciário 
SUBTETO Prefeito Governador 
Deputado esta-
dual e distrital 
Desembargadores 
do TJ 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
46 
O art. 141 da Lei indica as competências específicas para a aplicação das penalidades 
determinadas. 
Prescrição das penalidades impostas: 
 
Lei n° 8.112/1990 
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: 
I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de apo-
sentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; 
II – em 2 (dois) anos, quanto à suspensão; 
III – em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência. 
 
Súm. n° 635 do STJ: Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990 
iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento ad-
ministrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração 
válido – sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar – e voltam a fluir por inteiro, 
após decorridos 140 dias desde a interrupção. 
 
5.6. Demissão 
A demissão configura-se como um ato administrativo que finaliza o vínculo do agente pú-
blico com a Administração Pública em razão da prática de uma infração funcional de natureza 
grave, ou seja, trata-se de um ato com caráter punitivo. 
As condutas que acarretam a demissão do servidor, como penalidades a ele impostas, 
estão disciplinadas no art. 132 da Lei n° 8.112/1990. São três as modalidades de penalidades, 
havendo penalidades leves, que não acarretam a impossibilidade de retorno ao serviço público; 
moderadas, que impedem o provimento em cargo público pelo período de 5 (cinco) anos; 
e aquelas gravosas, que impedem em definitivo novo provimento, como indica o art. 137, e 
seu parágrafo único, da Lei n° 8.112/1990. 
O Supremo Tribunal Federal, na ADI n° 2975, pronunciou-se sobre a vedação de retorno 
ao serviço público disciplinada no parágrafo único do art. 137 da Lei n° 8.112/1990, entendendo 
que há uma inconstitucionalidade material em razão da proibição de penas perpétuas no Brasil. 
Assim, o dispositivo não é válido. 
Não há discricionariedade na atuação da autoridade que tiver ciência de alguma irregula-
ridade em relação à apuração ou não das condutas, devendo esta promover sua apuração ime-
diata, consoante o art. 143 da Lei n° 8.112/1990 – o que é reforçado também pela Súm. n° 650 
do STJ. 
 
Súm. n° 650 do STJ: A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para 
aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caracterizadas as hipóteses previs-
tas no art. 132 da Lei n° 8.112/1990. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
47 
Outro ponto importante sobre a apuração de eventuais irregularidades refere-se às de-
núncias reportadas à autoridade, disciplinando o art. 144 da mesma lei que devem ser devida-
mente identificadas. Contudo, a Súm. n° 611 do STJ firmou entendimento no sentido de que, 
quando devidamente motivadas e com amparo em investigação ou sindicância, há a possibili-
dade de que haja denúncia anônima e dessa decorra um processo administrativo disciplinar. 
 
5.7. Sindicância (art. 145 e ss. da Lei n° 8.112/1990) 
A sindicância é ferramenta pela qual a Administração Pública realiza a apuração de irre-
gularidades que, se confirmadas, podem acarretar a responsabilização do servidor público (ad-
vertência ou suspensão) ou fornecer elementos para a abertura de um processo administrativo 
disciplinar. Por seu caráter inquisitório, não possui ampla defesa e contraditório. Como medida 
cautelar, cabe afastamento do servidor. 
 
Lei n° 8.112/1990 
Art. 145. Da sindicância poderá resultar:I – arquivamento do processo; 
II – aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias; 
III – instauração de processo disciplinar. 
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, po-
dendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior. 
 
Pode haver Processo Administrativo Disciplinar (PAD) sem sindicância prévia? Sim. A 
sindicância não é um requisito obrigatório para a instauração de um processo administrativo dis-
ciplinar. 
 
5.8. Processo administrativo disciplinar 
O processo administrativo disciplinar, como disciplina o art. 148 da Lei n° 8.112/1990, “é 
o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercí-
cio de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre 
investido”, e será conduzido por uma comissão composta de três servidores estáveis, designa-
dos pela autoridade competente, que indicará, entre eles, o seu presidente. 
O PAD possui três fases: instauração (arts. 149 e 150); inquérito (arts. 153 a 166); e jul-
gamento (arts. 167 a 171). 
Como preceitua o art. 152 da Lei n° 8.112/1990, o prazo para a conclusão do processo 
administrativo disciplinar não poderá exceder 60 (sessenta) dias, contados da publicação do ato 
que constitui a comissão, podendo ser prorrogável por igual prazo quando existentes razões para 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
48 
tanto. 
Súm. n° 592 do STJ: “O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo 
disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa.” 
Comunicabilidade de esferas: decisões judiciais apenas vinculam a Administração Pública 
quando houver absolvição por questões de autoria e existência do fato. Existindo absolvição por 
falta de provas, pode a conclusão administrativa ser diversa da esfera penal. 
Outros pontos importantes: arts. 167, 171, 174, 175, 176, 181 e 182 da Lei n° 
8.112/1990. 
Art. 133, da Lei 8.112/1990 – PAD sumaríssimo para acumulação ilegal de cargos, inas-
siduidade habitual e abandono de cargo (art. 140 da Lei n.º 8.112/1990). 
 
5.9. Regime previdenciário 
No que se refere ao regime de previdência social, os servidores da Administração Direta, 
autárquica e fundacional, contribuirão para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), con-
soante o art. 40 e ss. da CF/1988. Por força do § 13 do mesmo dispositivo, os ocupantes de 
cargo em comissão, cargo temporário, mandato eletivo e emprego público contribuirão para o 
Regime Geral da Previdência Social (RGPS). 
Em síntese: 
1) Regime Próprio de Previdência Social: servidores públicos estáveis da Administra-
ção Direta, autarquias e fundações. 
2) Regime Geral de Previdência Social: ocupantes de cargos em comissão; agentes 
políticos; empregados públicos. 
 
A aposentadoria compulsória de que trata o art. 40 estende-se também a empregados dos 
consórcios públicos, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias (art. 
201, § 16, da CF/1988). 
Ver também: Lei Complementar n° 152/2015 – aposentadoria compulsória aos 75 anos. 
Importante! A aposentadoria dos professores possui critério de idade próprio, dispondo a 
Súm. n° 726 do STF que: “Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa 
o tempo de serviço prestado fora da sala de aula”. Contudo, tese de repercussão geral do Su-
premo Tribunal Federal firmou entendimento de que os tempos de serviço em direção e coorde-
nação pedagógica serão computados. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
49 
5.10. Direito à greve e associação sindical 
O art. 37 da CF/1988, em seu inciso VI, dispõe sobre a possibilidade de que o servidor 
público tenha garantido seu direito de livre associação sindical. A exceção refere-se aos militares, 
por força do art. 142, IV; estes estão proibidos de se sindicalizar, bem como de entrar em greve. 
Em relação à greve, traz o inciso VII do art. 37 que “o direito de greve será exercido nos 
termos e nos limites definidos em lei específica”. Diante da ausência de lei que o regulamente, o 
Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que, em razão da omissão legislativa exis-
tente, aplicam-se aos servidores da Administração Pública as disposições da Lei n° 7.783/1989, 
que é a lei de greves aplicada aos trabalhadores em geral. A competência para análise da abu-
sividade das greves de servidores será da justiça comum, federal ou estadual e não da justiça 
do trabalho. 
6. Improbidade Administrativa 
6.1. Natureza, incidência, sujeitos e responsabilização 
A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA) traz as sanções que devem 
ser aplicadas quando ocorre lesão à moralidade, nos moldes do art. 37, § 4°, da CF/1988. As 
hipóteses de improbidade administrativa estão definidas nos arts. 9°, 10 e 11, que tratam res-
pectivamente: do enriquecimento ilícito, de atos que causam prejuízo ao erário e de atos que 
atentam contra os princípios da Administração Pública. 
A matéria de improbidade é de competência privativa da União, não podendo os estados 
ou municípios legislar sobre essa matéria, nos termos do art. 22, I, da CF/1988. 
 
6.2. Responsabilidade nas três esferas e agentes públicos envolvidos 
Importante saber que um ato de improbidade poderá também corresponder a um crime 
definido em lei, assim, não prejudica a ação penal cabível, que será concomitante com a ação 
civil de improbidade. Além disso, um ato de improbidade praticado por um servidor público tam-
bém corresponde a um ilícito administrativo, o que ocasiona a instauração de procedimento para 
apuração de responsabilidade administrativa, de acordo com o estatuto dos servidores. 
Elementos necessários para aplicação das sanções previstas no art. 37, § 4°, da CF/1988: 
1) Sujeito prejudicado: o art. 1º da Lei nº 8.429/1992 estabelece que qualquer órgão 
dos três poderes ou entidade da administração pública direta ou indireta, bem como 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
50 
outras entidades controladas pela Administração Pública ou entidade privada que 
receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou 
governamentais. 
2) Sujeito que cometeu o ato de improbidade: agente político, servidor, ou qualquer 
um que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, no-
meação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vín-
culo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades descritas no sujeito preju-
dicado, bem como o terceiro que induza ou concorra para a prática de ato de im-
probidade, ou, então, que dele se beneficie de forma direta ou indireta, segundo os 
arts. 1º e 3º da Lei nº 8.429/1992. O STJ decidiu que não é possível ajuizar ação 
de improbidade somente contra o particular, sem haver litisconsórcio com o agente 
público no polo passivo da demanda. 
3) Ato tenha sido doloso: a nova redação da Lei nº 8.429/1992 só permite a respon-
sabilização da conduta dolosa, não há mais possibilidades de modalidade culposa 
(previstas anteriormente em casos de prejuízo ao erário público). Considera-se 
dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 
9º, 10 e 11, não bastando a voluntariedade do agente. Inclusive o mero exercício 
da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato 
doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade adminis-
trativa. 
 
O enquadramento não poderá ser cumulativo: “Para cada ato de improbidade administra-
tiva, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9°, 
10 e 11 desta Lei” (art. 17, § 10-D). 
Quando um ato de improbidade administrativa é praticado e o agente venha a falecer, os 
sucessores ou herdeiros deste estarão sujeitos à obrigação de reparar até o limite do valor da 
herançaou do patrimônio transferido (art. 8º). Essa previsão já existia, embora tenha recebido 
nova redação. O que é total novidade é o art. 8º-A, que estende a responsabilidade sucessória 
também na hipótese de alteração contratual, de transformação, de incorporação, de fusão ou de 
cisão societária. 
 
6.3. Condutas que configuram ato de improbidade administrativa 
É bem importante que você faça a leitura completa dos arts. 9°, 10, 11 e 12. Os três 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
51 
primeiros artigos mencionados vão tratar das condutas, podendo a banca trazer uma questão 
com a descrição exata dos seus incisos. Já o art. 12 refere-se à possibilidade de aplicar sanção 
conforme a conduta enquadrada. 
Observações importantes: as sanções de que trata o art. 12 só poderão ser executadas 
após o trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 12, § 9°). E a multa pode ser aumen-
tada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor 
calculado na forma dos incisos I, II e III do caput do art. 12 é ineficaz para reprovação e prevenção 
do ato de improbidade. 
Outro ponto que se deve ter cuidado é que o artigo 12, inciso III não traz as sanções de 
perda da função pública ou suspensão dos direitos públicos para ato de improbidade administra-
tiva que viole princípios da administração, ou seja, essas duas penas não são possíveis para 
condenações no artigo 11 da LIA. 
Em um breve resumo dos pontos principais desses artigos, temos: 
 
6.4. Procedimento administrativo e judicial 
Qualquer pessoa poderá representar para que seja instaurada investigação destinada 
a apurar a prática de ato de improbidade. No § 1° do art. 14 da Lei de Improbidade está a exi-
gência de representação escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo a qualificação do 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
52 
representante, as informações do fato, a autoria e a indicação de provas de que tenha conheci-
mento. Se não atendidos os requisitos, a autoridade administrativa rejeitará a representação, em 
despacho fundamentado, mas isso não impede a representação ao Ministério Público, nos ter-
mos do art. 22. 
Para apurar qualquer ilícito previsto nesta Lei, o Ministério Público, de ofício, a requeri-
mento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o dis-
posto no art. 14 da Lei de Improbidade, poderá instaurar inquérito civil ou procedimento investi-
gativo assemelhado e requisitar a instauração de inquérito policial. Já na apuração dos ilícitos 
será garantida ao investigado a oportunidade de manifestação por escrito e de juntada de docu-
mentos que comprovem suas alegações e auxiliem na elucidação dos fatos (art. 22 da Lei n° 
8.429/1992). 
Na ação de improbidade administrativa é possível o pedido de indisponibilidade de bens 
(art. 16), que pode ocorrer de forma antecedente ou incidental, nos moldes da tutela provisória 
de urgência do Código de Processo Civil. O pedido serve para garantir a integral recomposição 
do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito. Poderá, até mesmo, 
ser decretada sem a oitiva do réu. Da decisão diante do pedido de indisponibilidade de bens 
caberá agravo de instrumento. 
A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens 
imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades 
simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência destes, o bloqueio 
de contas bancárias, de forma a garantir a subsistência do acusado e a manutenção da atividade 
empresária ao longo do processo. 
Mas cuidado, é vedada a decretação de indisponibilidade (art. 16, §§ 13 e 14): 
• Da quantia de até 40 salários-mínimos depositados em poupança, em outras apli-
cações financeiras ou conta-corrente; 
• De bem de família, salvo se comprovado que o imóvel seja fruto de vantagem pa-
trimonial indevida. 
 
Outra atenção que devemos ter é que, segundo a redação do legislador, a partir das 
mudanças ocorridas com a Lei 14.230/2021, o Ministério Público seria o único responsável pelo 
ajuizamento da ação (art. 17), todavia, o Supremo Tribunal Federal decidiu, em Ação Direita de 
Inconstitucionalidade, que é inconstitucional a exclusividade do Ministério Público para propor 
ações de improbidade administrativa (ADI n° 7043), podendo também a pessoa jurídica 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
53 
prejudicada demandar. Assim, tanto o Ministério Público, quanto a pessoa jurídica prejudi-
cada (nos moldes do artigo 1º, da LIA) podem ajuizar a ação de improbidade administrativa. 
A propositura da ação a que se refere o caput do art. 17 da LIA prevenirá a competência 
do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir 
ou o mesmo objeto. A competência é do local do fato ou do local da pessoa jurídica prejudicada 
(art. 17, §4-A). Se a inicial preencher os requisitos estabelecidos na lei de improbidade (a qual 
segue o procedimento comum do CPC com as adaptações elencadas na LIA), o juiz mandará 
notificar o requerido para oferecer contestação no prazo de 30 dias. Cabe no processo de im-
probidade administrativa pedido de tutela provisória, nos moldes do Código de Processo Civil. 
É nula a decisão de mérito, total ou parcial, da ação de improbidade que (art. 17, § 10-F): 
• Condenar por tipo diverso daquele definido na petição inicial; 
• Condenar sem produção das provas por ele tempestivamente especificadas. 
 
Cuidado! Em que pese seja aplicado o procedimento comum do Código de Processo 
Civil, há regras do Código que não são aplicadas na ação de improbidade por vedação expressa 
no art. 17, § 19: 
 
Art. 17. (...) 
(...) 
§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa: 
I – a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia; 
II – a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 do CPC; 
III – o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo fato, 
competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribuições en-
tre membros de Ministérios Públicos distintos; 
IV – o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução 
de mérito. 
 
Embora o Código de Processo Civil seja aplicado às ações de improbidade administrativa, 
algumas adaptações e vedações devem ser seguidas, de acordo com a LIA. 
 
6.5. Solução consensual 
Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a 
interrupção do prazo para a contestação, por período não superior a 90 (noventa) dias. O art. 
17-B da Lei n° 8.429/1992 traz os resultados que devem ser alcançados com o acordo: I – o 
integral ressarcimento do dano; II – a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida 
obtida, ainda que oriunda de agentes privados. Assim como os requisitos para ocorrer o acordo: 
I – da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação; 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
54 
II – de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público compe-
tente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento 
da ação; III – de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois 
do ajuizamento da ação de improbidade administrativa. 
 
6.6. Outras observações importantes sobre a LIA 
A ação de improbidade administrativa é repressiva, não constitui ação civil, e as suas 
sanções têm caráter pessoal. É vedado o uso da referida ação para controle de legalidade de 
políticas públicas e para proteção de patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros 
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos (art. 17-D), visto que há ações apropria-
das para isso, como a ação civilpública, mandado de segurança, ação popular, ação direta de 
constitucionalidade etc. 
Em caso de continuidade de ilícito, após a sentença, o juiz promoverá a maior sanção 
aplicada, aumentada de 1/3 ou a soma das penas, o que for mais benéfico ao réu. Já no caso 
de prática de novos atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz somará as sanções. Sendo que, neste 
caso, as sanções de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber 
incentivos fiscais ou creditícios do poder público devem observar o limite máximo legal de 20 
(vinte) anos (art. 18-A). 
 
6.7. Prescrição da pretensão punitiva 
Tema sensível e que sofreu diversas alterações com a Lei n° 14.230/2021. Se antes o 
prazo de prescrição era (basicamente) de cinco anos, agora o prazo é de 8 anos para prescri-
ção. O objetivo da prescrição é dar estabilidade às relações jurídicas. 
Nos parágrafos do artigo 23 da LIA, há previsões de suspensão e interrupção de prazo 
prescricional. Uma novidade na nova redação da LIA é que, agora, haverá possibilidade da cha-
mada prescrição intercorrente no prazo de 4 (quatro) anos, ou seja, prescrição que ocorre 
no decorrer do processo judicial: “§ 5° Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do 
dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”. A prescrição intercor-
rente ocorrerá caso ultrapasse 4 anos entre os marcos interruptivo que trata o artigo 23, §4º, da 
LIA. 
 
6.8. Disposições penais importantes 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
55 
Por fim, concluindo nosso estudo da LIA, o art. 19, embora sofra muitas críticas, estabe-
lece como crime a representação de improbidade quando o representante tem conhecimento de 
que o suposto transgressor era inocente e isso terá que ser comprovado para uma eventual 
responsabilização penal. Tipificação que evitaria representações pautadas na má-fé. 
A previsão do caput do art. 20 já estava prevista na redação original, embora ela nem 
fosse mais necessária, pois o art. 12 e seu novo § 9° refere que todas as sanções previstas no 
dispositivo somente podem ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória 
de improbidade. Agora, os §§ 1° e 2° deram nova redação ao antigo parágrafo único, atribuindo 
prazo para afastamento cautelar em 90 dias, prorrogáveis uma única vez. Prazo diferente do 
estudado na Lei n° 8.112/1990. 
Chamamos a atenção do estudante ao § 3° do art. 22, no mesmo sentido do estudado no 
tópico de agentes públicos: a sentença absolutória especificamente por inexistência da conduta 
ou pela negativa da autoria (art. 386, I e IV, do CPP) produz efeito na ação de improbidade, 
levando à improcedência da ação. Veja que não é qualquer sentença penal que absolve o réu. 
Ademais, as sanções aplicadas, pelos mesmos fatos, em outras esferas (como em ação 
pela lei anticorrupção) deverão ser compensadas com as sanções previstas no art. 12 da Lei de 
Improbidade Administrativa. Necessariamente, estamos aqui diante da observação do princípio 
constitucional do nom bis in idem. 
 
6.9. Ações diretas de inconstitucionalidade 
A Lei de improbidade administrativa sofreu muitas alterações com a promulgação da Lei 
14.230, em 25 de outubro de 2021. Muitos dispositivos tiveram sua constitucionalidade discutida 
no Supremo Tribunal Federal, por isso devemos ficar atentos a alguns pontos: 
• Através da ADI 7236, em liminar (ainda não há julgamento da ação), o STF sus-
pendeu a eficácia dos seguintes dispositivos da LIA: art. 1º, §8º; art. 12, §1º e §10; 
art. 17-B, §3º; art. 21, §4º e art. 23-C. 
• No recurso ARE 843.989 o STF firmou as seguintes teses: 
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação 
dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 
da LIA – a presença do elemento subjetivo – dolo; 
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do 
ato de improbidade administrativa –, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, in-
ciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
56 
da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e 
seus incidentes; 
3) A nova lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culpo-
sos, praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação 
transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, de-
vendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, apli-
cando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 
 
Lembre-se que estas decisões podem ser objeto de sua prova. 
Quadro resumo: 
 
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1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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59 
 
7. Atos Administrativos 
7.1. Introdução a teoria dos atos administrativos 
Ato administrativo é uma espécie do gênero ato jurídico. É toda manifestação unilateral 
de vontade da Administração que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, res-
guardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações a ela mesma e/ou 
aos particulares. 
Podemos concluir que o ato administrativo é a manifestação de vontade da administração 
pública ou pelos particulares que possuem prerrogativas públicas, sob regime predominante do 
direito público. Não se confunde com atos políticos ou de governo. 
 
7.2. Sujeito do ato administrativo 
Toda pessoa poderia (em tese) praticar um ato jurídico, mas não são todas pessoas que 
podem praticar atos administrativos. Somente aqueles que estiverem vinculados à Administração 
Pública é que poderão praticar atos administrativos. Esse vínculo poderá ser em razão de per-
tencerem a categoria de Agente da Administração, ou por serem delegatários. 
 
7.3. Elementos ou requisitos do ato administrativo 
Há algumas diferenciações nas nomenclaturas dos aspectos que compõem os atos admi-
nistrativos e que se desrespeitados podem causar a invalidação deles. Alguns autores chamam 
de elementos, outros chamam de requisitos de validade. Os doutrinadores mais clássicos do 
direito administrativo chamam de elementos do ato administrativo. Estes elementos também 
estão expressos no artigo 2°, da Lei 4.717/1965 (Lei da Ação Popular): competência, objeto, 
motivo, finalidade e forma. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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7.3.1. Competência 
Nos atos administrativos a competência é muito similar a questão de capacidade estudada 
no direito privado, todavia no direito público há algumas peculiaridades, é a lei que atribui para 
alguém a titularidade de determinados atos administrativos, ou seja, não há presunção de capa-
cidade, ela deve originar do texto expresso. Portanto a lei é a fonte formal da competência. 
 
 Atenção! 
 
 
A competência é intransferível, irrenunciável e inderrogável, contudo, pode ser dele-
gada a execução da competência, não a competência em si (art. 11, da Lei 9.784/99). Mas cui-
dado, há certas competências que não podem ser delegadas pois são exclusivas: art. 13, da 
referida lei: “Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter norma-
tivo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do 
órgão ou autoridade”. 
Também é possível a avocação de competência, ao contrário da delegação, significa 
transferir de órgão inferior para um órgão superior, todavia, a avocação só pode ocorrer “em 
caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária 
de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior” (art. 15, Lei 9.784/99). 
 
7.3.1.1. Vícios de competência 
Um agente públicopode atuar fora dos limites da lei, exercê-la de modo irregular ou apro-
priar-se indevidamente de uma competência: 
1) Excesso de poder: excede o exercício de sua competência. Exemplo: o secretário 
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61 
estadual demite o servidor público estadual, quando a competência era na verdade 
do governador do estado. 
2) Agente putativo: uma pessoa é irregularmente investida na função pública. Ainda 
que no ato haja a participação da Administração Pública. Exemplo: candidato que 
compra o gabarito da prova do concurso público, é investido no cargo público, mas 
posteriormente o fato é descoberto (terceiros de boa-fé não serão prejudicados por 
atos praticados por esse agente putativo, em razão da Teoria da Aparência). 
3) Usurpação de função: diferente do agente putativo, que é o agente investido, 
ainda que irregularmente (função de fato), a usurpação de função ocorre quando 
uma pessoa pratica ato administrativo sem ser agente, de nenhuma forma, pode, 
inclusive nunca ter sido investida em cargo (art. 328, do CP). Exemplo: sem aprovar 
em concurso público, Pedro começa a frequentar e exercer atividade dentro de 
repartição pública. Ou o servidor, sem saber, já estava aposentado quando praticou 
o ato. A doutrina traz o exemplo clássico do irmão gêmeo que vai trabalhar no lugar 
do irmão que efetivamente é servidor público. 
 
 Atenção! 
 
 
A função de fato/agente putativo, é ato ilegal, mas pode ser validado perante terceiro de 
boa-fé. Já no caso de usurpação de função não, nesse caso o ato é inexistente, não produzindo 
efeito, inclusive sendo considerado crime (art. 328, CP). Portanto na usurpação não se aplica a 
teoria da aparência. 
 
7.3.2. Objeto 
Chamado também de conteúdo, é a alteração no mundo jurídico que o ato realizará, ou 
seja, o efeito jurídico imediato que o ato irá produzir. O objeto deve ser lícito e possível (art. 
104, inciso II, do CC). Para identificar o objeto do ato administrativo deve se verificar o que o ato 
administrativo quer consistir, resguardar, transferir, modificar, extinguir ou declarar. 
O objeto do ato pode ser discricionário ou vinculado. Significa dizer que a vontade do 
agente público, que é a vontade da Administração Pública, será a própria vontade do legislador 
(vinculado). Em algumas situações a lei permitirá “ao agente que faça o delineamento do que 
pretende com a sua manifestação de vontade” (CARVALHO FILHO, p. 114)33. Exemplo de objeto 
 
33 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019. 
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discricionário: uma autorização para o circo se instalar e funcionar na praça pública, o agente vai 
delimitar o tempo, o horário, o espaço, as condições e o modo. 
 
7.3.3. Motivo 
É a necessidade, as razões de fato e de direito que serve de fundamento para o ato ad-
ministrativo. É a causa que leva ao ato. Exemplos: o motivo da licença paternidade é o nasci-
mento do filho; o motivo da aplicação da sanção administrativa é a transgressão cometida; o 
motivo da ordem de demolição do prédio é o perigo de desabamento que ele apresenta. 
a) Motivo de direito: a norma elenca a vontade administrativa (ato vinculado), exem-
plo: licença paternidade. 
b) Motivo de fato: a situação ocorrida enseja a necessidade do ato, não há a descri-
ção na norma legal, mas a lei autoriza a prática do ato administrativo, portanto é 
ato discricionário. Exemplo: licença para interesses pessoais. 
 
Mas atenção: não confunda motivo com motivação! Motivo não é a mesma coisa que 
motivação no direito administrativo. 
A motivação é a fundamentação do ato administrativo, constituindo parte do elemento 
forma. Ela é a descrição do motivo, mas não se confunde com este. A motivação, quando 
obrigatória, é a exteriorização formal do elemento motivo, de modo que sua ausência nesse caso 
representa vício formal. 
 
 
 
7.3.3.1. Teoria dos motivos determinantes 
Baseia-se no princípio de que o motivo do ato deve estar ligado a situação de fato que 
gerou a manifestação da vontade. Ou seja, se o motivo não é verdadeiro, o ato será ilegal e 
passível de anulação. A aplicação mais importante dessa teoria se dá nos atos discricionários. 
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63 
Por exemplo, um servidor que tem seu pedido de férias negado porque há suposta falta 
de pessoal na repartição, mas na verdade há excesso de pessoas. Veja que há uma incompati-
bilidade entre o motivo expresso e a realidade fática. 
 
7.3.4. Finalidade 
A finalidade é o resultado que a Administração deseja alcançar, a finalidade de todo ato 
administrativo é o interesse público. Quando a finalidade não é o interesse público temos abuso 
de poder, na modalidade desvio de finalidade, além de incorrer em abuso de poder a conduta do 
agente que viola a finalidade também viola os princípios da impessoalidade e da moralidade 
administrativa. Por exemplo, situações de desapropriação por perseguição política, concessão 
de vantagens para alguns servidores da mesma classe/carreira, sem justificativa para não con-
cessão aos demais da mesma classe/carreira. 
 
7.3.5. Forma 
A forma é o meio pelo qual a vontade se exterioriza, como o ato se materializa, segundo 
a Lei nº 4.717/1965, artigo 2º, vício na forma consiste na omissão ou na observância incompleta 
ou irregular de formalidade indispensáveis à existência ou seriedade do ato. Assim, para um ato 
ter validade ele precisa estar adequado ao que expressamente dispõe a lei ou ao ato com força 
jurídica que determina como deve ser a forma. Por exemplo: a desapropriação depende de ato 
declaratório do chefe do executivo, declarando a utilidade pública, interesse público ou necessi-
dade pública, nesse caso, se o chefe do executivo utilizar outro meio, como uma resolução ou 
portaria e não o decreto, estará incorrendo em vício na forma do ato administrativo. 
 
7.4. Características ou atributos 
1) Imperatividade: que também pode ser chamada de coercibilidade. Significa que 
há coercitividade nos atos administrativos, ou seja, é capaz de impor obrigações a 
terceiros, independente da concordância deste. O próprio princípio da supremacia 
do interesse público permite que assim seja, pois o interesse coletivo não pode ficar 
à mercê do interesse individual. É o que o administrativista Renato Alessi chama 
de “poder extroverso”. A imperatividade não existe em todos os atos administrati-
vos, apenas nos que impõem obrigações. 
2) Presunção de legitimidade: significa dizer que os atos quando nascem estão, em 
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64 
tese (por isso a presunção), em conformidade com as normas legais. Por exemplo, 
o agente público que pratica o ato, presume-se que ele é competente. Dois efeitos 
podemos destacar em razão dessa característica, primeiro da presunção de legiti-
midade é a autoexecutoriedade, que vamos ver na sequência, segundo, é a inver-
são do ônus da prova, cabe aquele que alegar que o ato não é legítimo o dever de 
provar a ilegalidade. 
3) Autoexecutoriedade: a característica mais relevante, significa que o ato praticado 
pode ser imediatamente executado e seu objeto atingido. No direito público, dife-
rente do direito privado, não há a necessidade de intervenção do Poder Judiciário 
para que o ato possa produzir efeitos. Já pensou se em cada momento a Adminis-
tração Pública tivesse que submeter suas decisões ao crivo do Judiciário? 
4) Tipicidade: decorre do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade da Ad-
ministração Pública praticar atos inominados, isto é, para cada ato que a Adminis-
tração deseja praticar, ele deve derivar da lei. 
 
7.5. Classificação dos atos 
Há uma grande variedade de classificações dos atos administrativos, será apresentado 
aqui a mais usual entre os doutrinadores e que tem maior aplicação prática:1) Quanto aos destinatários: 
• Atos gerais ou normativos: que atingem uma quantidade indeterminada de pes-
soas, por exemplo: decretos na pandemia; regulamentos e instruções normati-
vas. 
• Atos individuais: também chamados de concretos, há destinatários individuali-
zados, como, por exemplo um decreto de desapropriação. 
 
2) Quanto às prerrogativas: 
• Ato de império: se caracterizam pelo poder de coerção que exerce a Adminis-
tração Pública, como, por exemplo, os atos de polícia (apreensão de bens, em-
bargo de obra, etc.). 
• Ato de gestão: quando o Estado atua no mesmo plano que o particular, não 
tendo coercibilidade nos atos, hipóteses como contratos para aquisição de bens 
ou alienação de bens. 
• Ato de expediente: são atos internos da Administração Pública que visam 
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unicamente o andamento aos serviços internos da entidade, órgão ou reparti-
ção. Por exemplo: nomear, exonerar servidores públicos, encaminhar docu-
mentos, etc. 
 
3) Quanto a liberdade de ação: 
• Ato vinculado: quando o ato reproduz os elementos previamente estabelecidos 
em lei. Como por exemplo: licença para exercer alguma profissão. 
• Ato discricionário: há margem de apreciação, a própria lei autoriza ao agente 
uma avaliação da conduta, como exemplo, a permissão de uso de bem público, 
autorização de porte de arma. No ato discricionário há a manifestação do mé-
rito: conveniência e oportunidade. 
 
4) Quanto a intervenção da vontade administrativa ou formação: 
• Ato simples: ato que emana de um só órgão (pode ser unipessoal ou colegiado) 
ou agente administrativo. Como por exemplo, o regimento interno de um tribu-
nal (ele é aprovado pela maioria absoluta dos desembargadores). 
• Ato composto: quando o ato resulta da vontade de um órgão, mas depende da 
verificação por parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: uma autori-
zação que dependa do visto de uma autoridade superior. 
• Ato complexo: quando a vontade final da Administração exige a intervenção de 
agentes ou órgãos diversos. Assim, a vontade nasce de um, mas precisa ser 
ratificada pela vontade de outro órgão para produzir efeitos, logo, o ato é for-
mado pela vontade de dois ou mais órgãos que se fundem para formar um só 
ato. Exemplo: investidura em cargo público, a nomeação ocorre pelo Chefe do 
Executivo, mas a posse pelo chefe da repartição, só assim a pessoa poderá 
entrar em exercício; registrar a aposentadoria no Tribunal de Contas é ato com-
plexo, segundo o STF. 
 
5) Quanto ao efeito: 
• Ato constitutivo: são aqueles que alteram uma relação jurídica, criando, modifi-
cando ou extinguindo direitos. Exemplo: a autorização, a sanção disciplinar, o 
ato de revogação, uma posse em cargo público. 
• Ato declaratório: são os que apenas declaram situação preexistente, citando-
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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66 
se, como exemplo, o ato que declara que certa construção provoca riscos à 
integridade física. 
• Ato enunciativo: cuja característica é a de indicarem juízos de valor, depen-
dendo, portanto, de outros atos de caráter decisório. O exemplo típico é o dos 
pareceres. 
 
6) Quanto a retratabilidade: 
• Revogáveis: são aqueles em que a administração está livre para fazer cessar 
seus efeitos, são atos que não conferem direito subjetivo ao destinatário, por 
exemplo, autorização para estacionar veículo no pátio de um prédio público. 
• Irrevogáveis: aqueles que uma vez praticados, não poderiam mais ser retirados 
do mundo jurídico, como uma licença, salvo se a parte deixar de preencher os 
requisitos legais. 
 
7.6. Espécies de atos administrativos 
As espécies de atos administrativos são adotadas de formas diferentes pelos estudiosos 
do direito administrativo. A classificação das espécies adotadas neste primeiro ponto será do 
doutrinador Hely Lopes Meirelles34, que separa as espécies a partir dos seguintes agrupamentos: 
normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. Vejamos: 
1) Atos normativos: são aqueles que contêm comandos gerais e abstratos, são atos 
direcionados aos particulares visando a correta aplicação da lei. Exemplo: decreto 
do Presidente da República, uma resolução do CNJ ou do CONANDA, regimento 
editado pelo Tribunal, um regulamento do Estatuto da Advocacia e da OAB editado 
pelo Conselho Federal da OAB. 
2) Atos ordinatórios: diferente dos atos normativos, esses advêm do próprio poder 
hierárquico da Administração, são atos que visam orientar, comandar, fiscalizar e 
disciplinar o funcionamento da Administração Pública e da conduta dos seus agen-
tes, como, por exemplo, instruções, portarias, avisos, ordens de serviço, ofícios e 
despachos. 
3) Atos negociais: são os atos que encerram uma declaração da Administração con-
jugada com a vontade do particular, é a representação da vontade, aceite, 
 
34 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
67 
concordância da Administração com relação ao interesse particular. Exemplos: al-
varás de funcionamento, licenças (ato vinculado, definitivo e não precário), uma 
autorização (ato discricionário e precário). 
4) Atos enunciativos: alguns entendem que ato enunciativos nem seriam atos. Para 
Meirelles, ato enunciativo é aquele que enunciam situação existente, sem manifes-
tação material da Administração, isso é, um atestado ou uma certificação de deter-
minado fato ou relação jurídica, sem haver manifestação do Poder Público, é ape-
nas uma declaração. Exemplo: atestado, certidões, pareceres. 
5) Atos punitivos: atos que emanam punições aos particulares e servidores públicos, 
portanto estão ligados ao Poder de Polícia e ao Poder Disciplinar. Eles contêm uma 
sanção aplicada a infratores de normas administrativas. Exemplos: multas, sanções 
disciplinares e interdições de estabelecimento. 
 
7.7. Ato válido, nulo, anulável, inexistente e irregular 
 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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68 
7.8. Extinção dos atos administrativos 
Segundo as modalidades trabalhadas pelo doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello 
(2009, p. 458-459)35: 
1) Cumprimento de seus efeitos: ato administrativo que esgotou o conteúdo jurídico, 
a execução material ou o termo final. Exemplo: gozo de férias pelo servidor público; 
demolição de prédio; 
2) Desaparecimento do sujeito ou do objeto; 
3) Retirada do ato: 
• Revogação: quando não há mais conveniência e oportunidade para manuten-
ção do ato administrativo discricionário. É controle de mérito, pela própria ad-
ministração, jamais pelo judiciário. Não se trata de ato viciado. É ato válido, que 
por conveniência e oportunidade, será revogado pela autoridade competente. 
não podem ser revogados: atos consumados; atos vinculados; atos c/ direitos 
adquiridos; atos preclusos no proc. adm; 
• Invalidação (ou anulação): por razões de ilegalidade. É controle de legali-
dade, pela administração ou judiciário. Sejam atos nulos (vícios insanáveis) ou 
anuláveis (vícios sanáveis). Se tiver efeitos favoráveis ao administrado deve 
ser dado contraditório; 
• Cassação: o destinatário ou beneficiado deixa de cumprir requisitos ou condi-
ções. Ex.: licença de funcionamento para hotel, mas o estabelecimento vira 
motel; 
• Caducidade: extinção por lei superveniente que impede a manutenção do ato. 
Ex.: autorização de uso de praça pública, nova lei altera o plano diretor e torna 
área residencial, não será mais possível manter a autorização; 
• Contraposição (derrubada): impossível manter o ato por colidir com teor do 
novo ato. Ex.: nomeação e exoneração de servidor em cargo em comissão. 
 
4) Renúncia: extinção de ato porque o próprio beneficiário abriu mão de uma vanta-
gem de que desfrutava. 
 
Extinção: 
 
35 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
69 
ANULAÇÃO 
Controle de legali-
dade 
Administração ou 
judiciário 
Ato inválido (nulo 
ou anulável) 
Retroage (ex 
tunc) 
REVOGAÇÃO 
Controle de mérito 
(conveniência e 
oportunidade) 
Própria administra-
ção 
Ato válido Não retroage (ex 
nunc) 
CASSAÇÃO 
Beneficiário deixa de 
cumprir os requisitos 
Mudança nos fatos Causa superveni-
ente 
Não ocorre auto-
maticamente 
CADUCIDADE 
Ato perde funda-
mento legal 
Mudança na legis-
lação (ilegalidade 
superveniente) 
Causa superveni-
ente 
Não ocorre auto-
maticamente 
8. Controle da Administração Pública 
8.1. Conceito 
A Administração Pública tem o dever-poder de controle de seus atos, podendo exercer 
ela mesma o controle (princípio da autotutela), chamado controle interno, quando exercido pelo 
próprio Poder que praticou o ato, assim como também está sujeita ao controle externo, quando 
um poder realiza controle do outro. Esse controle não recai apenas sobre os órgãos do Poder 
Executivo, mas também a qualquer entidade administrativa da administração indireta, qualquer 
órgão, de qualquer dos Poderes, da administração direta no exercício da função administrativa. 
O controle pode ser exercido de forma popular também, como traz a Constituição Federal, 
em seu art. 37, § 3°: 
 
Art. 37. (...) 
(...) 
§ 3° A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta 
e indireta, regulando especialmente: 
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a 
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e 
interna, da qualidade dos serviços; 
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de go-
verno, observado o disposto no art. 5°, X e XXXIII; 
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, em-
prego ou função na administração pública. 
 
O inciso II foi parcialmente disciplinado pela Lei n° 12.527/2011, regulamentada pelo De-
creto n° 7.724/2012, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI). 
O controle da Administração Pública também é uma tarefa do Ministério Público (art. 129 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
70 
da CF), e a principal ferramenta de controle judicial do órgão é a Ação Civil Pública. 
Quanto ao âmbito de atuação do controle de atos podemos vislumbrar duas formas: su-
bordinação e vinculação. O controle por subordinação ocorre dentro de uma mesma pessoa 
jurídica, realizado por autoridade hierarquicamente superior, por exemplo, o secretário de edu-
cação efetua controle de ato do diretor da escola pública, essa é uma espécie de controle interno. 
Já o controle por vinculação é externo, pois se refere ao controle que exerce a administração 
direta sobre as entidades descentralizadas (autarquias, fundações, empresas públicas e socie-
dades de economia mista), trata-se do controle finalístico. 
 
8.2. Controle administrativo 
O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública 
tem sobre os atos. Esse controle pode se dar em razão da legalidade, em que atos ilegais 
devem ser anulados, ou pode ser controle de mérito, no qual a Administração Pública tem a 
possibilidade de revogar atos, quando não são mais convenientes e oportunos. No Decreto-lei 
n° 200/1967, ele é denominado de supervisão ministerial. Esse poder é reconhecido pelo judici-
ário, nas Súm. números 346 e 473 do STF, e pelo legislador, no art. 53 da Lei n° 9.784/1999. 
O controle pode ser por própria iniciativa da Administração Pública, ou seja, de ofício, 
como também por provocação. Importante destacar que o controle de mérito somente pode ser 
realizado pela própria administração, o Poder Judiciário (no controle externo) só pode, quando 
provocado, analisar a legalidade dos atos, buscando a sua anulação. Decorre do direito de apre-
ciação pelo Poder Judiciário quando houver lesão ou ameaça a direito, segundo o art. 5°, XXXV, 
da CF/1988, assim como assegura que todos têm direito de petição nos Poderes Públicos (art. 
5°, XXXIV). Outra forma de controle é a possibilidade legal de recursos administrativos. 
Alguns órgãos de controle administrativo: 
• Controlador Geral, órgão interno dos entes federativos, vinculado ao chefe do poder 
executivo, como é o caso da Controladoria Geral da União (CGU); 
• Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é órgão interno de controle (art. 103-B, da CF), 
trata-se de órgão do Poder judiciário. Presidido pelo presidente do STF; 
• Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é órgão externo de controle (art. 
130-A da CF), ele faz parte do Poder Executivo. Presidido pelo Procurador Geral 
da República. 
 
8.3. Recurso hierárquico próprio e impróprio 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
71 
O recurso próprio é o recurso endereçado à autoridade imediatamente superior à que 
praticou o ato recorrido, podendo ser interposto sem necessidade de previsão legal. Já o recurso 
impróprio é aquele dirigido a uma autoridade que não ocupa posição de superioridade hierár-
quica em relação a quem praticou o ato recorrido. Nesta forma, só poderá ocorrer o recurso se 
houver previsão legal. Ex.: recurso contra decisão tomada por autarquia endereçado ao Ministro 
da pasta à qual a entidade recorrida está vinculada.36 
 
8.4. Prescrição administrativa 
A prescrição administrativa deve ser vista sob três aspectos: a possibilidade de a Admi-
nistração Pública rever seus atos; a perda do prazo para que possa aplicar penalidades admi-
nistrativas; e a prescrição do administrado de recorrer de decisão administrativa. 
Caso a lei específica não preveja o prazo para a Administração Pública rever seus atos, 
será aplicada de forma subsidiária, na esfera federal, a Lei n° 9.784/1999, que disciplina o pro-
cesso administrativo no âmbito federal. O art. 54 da Lei estabelece o prazo decadencial de 5 
(cinco) anos para a Administração anular atos administrativos de que decorram efeitos favorá-
veis aos destinatários, salvo situação de má-fé, ocasião em que não será aplicado prazo deca-
dencial. 
Outro dispositivo importante sobre prescrição é o art. 142 da Lei n° 8.112/1990, estatuto 
dos servidores federais, que traz a prescrição de 5 (cinco) anos para a administração pública 
aplicar a demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em 
comissão; a prescrição de 180 (cento e oitenta) dias para a pena de advertência; e 2 (dois) anos 
a prescrição para aplicação da pena de suspensão. 
No que tange ao Poder Polícia, a prescrição para punição é de 5 (cinco) anos para ação 
punitiva da Administração Pública Federal, Direta ou Indireta, contados da data da prática do ato 
ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado, de acordo com 
o art. 1° da Lei n° 9.873/1999. 
A prescrição administrativa também pode ser referente ao ajuizamento da ação, no caso 
a perda do direito de ação. Ela ocorre em cinco anos como regra, de acordo com o artigo 1º do 
Decreto-Lei 20.910/32 e artigo 1º-C do Decreto-Lei 9.494/1997. 
 
8.5. Controle legislativo 
 
36 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022, 
p. 938. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
72 
Trata-se do controle que é exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública. 
São hipóteses previstas na Constituição Federal de intervenção entre poderes. O controle legis-
lativo implica na possibilidade de interferência no Poder Judiciário (quando executa função ad-
ministrativa) e no Poder Executivo, neste último, abrange a Administração Direita e Indireta. Essa 
possibilidade de controle constitui uma exceção ao princípio da separação de Poderes, previsto 
no art. 2° da CF/1988.37 
Segundo a doutrinadora Di Pietro, esse controle legislativo podeocorrer de duas formas: 
1) Controle político: de legalidade e de mérito, pois vai apreciar as decisões admi-
nistrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade. Exemplos: 
a) Segundo o art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI, XVII, da CF/1988, bem como o art. 
52, III, IV, V, XI, tratam da competência do Congresso Nacional e do Senado 
para apreciar a priori ou a posteriori os atos do Poder Executivo. 
b) Convocação de Ministro de Estado pela Câmara dos Deputados ou pelo Se-
nado para prestar informações, sob pena de crime de responsabilidade no caso 
de ausência (art. 50 da CF/1988). 
c) Apuração de irregularidades pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, as 
quais têm poder de investigação (não de sanção) próprios das autoridades ju-
diciais; suas conclusões são encaminhadas ao Ministério Público para que pro-
mova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3°, da 
CF/1988). 
d) Competência do Senado Federal para processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52 da CF/1988). 
e) A competência do Senado para fixar, por proposta do Presidente da República, 
limites globais para o montante da dívida consolidada da União, estados, Dis-
trito Federal e dos municípios; para dispor sobre o limite e condições para ope-
ração de crédito externo e dispor sobre o limite e condição de concessão de 
garantia da União em operação de crédito externo e interno (art. 52, VI, VII e 
VIII, da CF/1988). 
f) Competência do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder 
Executivo que exorbitam o poder regulamentar ou dos limites de delegação le-
gislativa (art. 49, V, da CF/1988). 
 
37 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022, 
p. 942. 
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g) Controle financeiro com o auxílio do Tribunal de Contas. 
 
2) Controle financeiro: disciplinado entre os arts. 70 e 75 da CF/1988, refere-se à 
fiscalização contábil, financeira e orçamentária. Traz normas básicas, como: 
a) A fiscalização abrange a contábil, a financeira, a orçamentária, a operacional e 
a patrimonial. 
b) Os aspectos controlados são: 
i. legalidade de ato; 
ii. controle de legitimidade; 
iii. controle de economicidade; 
iv. controle de fidelidade funcional; 
v. controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho e meta. 
 
c) As pessoas controladas são: União, estados, municípios (art. 31 da CF/1988), 
Distrito Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qual-
quer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie 
ou administre dinheiro, bens e valores públicos. 
d) A fiscalização compreende o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, 
com auxílio do Tribunal de Contas, ou o controle interno, feito por cada um dos 
Poderes. O controle externo compreende (art. 71 da CF/1988): 
vi. fiscalização financeira; 
vii. consulta (quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas); 
viii. informação ao Congresso Nacional, às casas legislativas ou às comissões; 
ix. julgamento de contas; 
x. aplicação de sanção nos casos de ilegalidade ou irregularidade; 
xi. correção, quando assina prazo para o órgão ou entidades adotar providên-
cias necessárias para o cumprimento da lei; ou quando susta a execução 
de ato impugnado; 
xii. ouvidor, quando recebe denúncia de irregularidades. 
 
De acordo com o art. 74, §§ 1° e §2°, da CF/1988, os responsáveis pelo controle interno, 
ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao Tribunal 
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Inclusive, qualquer cidadão, partido 
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74 
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades 
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. 
Cabe ao Tribunal de Contas da União sustar a execução do ato impugnado, se não aten-
dido, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Essa atribuição 
também cabe ao Congresso Nacional, de acordo com o art. 49, V, da CF/1988, que trata da 
competência do Congresso: “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”. 
Sobre o Tribunal de Contas, ainda cumpre ressaltar o teor da Súm. Vinc. n° 3 do STF: 
 
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a 
ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato adminis-
trativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de con-
cessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 
 
8.6. Controle judicial 
O controle judicial é aquele exercido pelo Poder Judiciário, realizado mediante provoca-
ção. Para o controle judicial, temos as principais ações: mandado de segurança, habeas corpus, 
ação civil pública, ação popular, mandado de injunção, habeas data e ação de improbidade ad-
ministrativa. 
Essas são as principais, mas isso não impede outras ações, por exemplo, a Ação Direta 
de Inconstitucionalidade (arts. 102, I, a, e 103 da CF/1988 e Lei n° 9.868/1999). 
Veja na página a seguir um quadro resumo sobre os aspectos principais referentes 
ao controle de atos: 
 
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9. Processo Administrativo Federal 
O Processo Administrativo Federal é disciplinado pela Lei n.º 9.784/99 e constitui-se como 
uma série de atos em cadeia que tem como finalidade a “proteção dos direitos dos administrados 
e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”. É importante ressaltar que tal lei constitui-
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Direito Administrativo 
77 
se como a definição geral do processo administrativo, existindo diferentes regulamentações so-
bre cada procedimento em leis específicas, como é o caso do processo administrativo disciplinar 
– regido pela Lei nº 8.112/90. 
De forma geral o processo administrativo federal, cujas normativas se utilizam também 
subsidiariamente nos procedimentos específicos, constitui-se a partir da instauração, passando 
pela fase de instrução, com uma decisão final, da qual cabe recurso, como ilustra o esquema a 
seguir: 
 
 
 
Princípios: o Processo Administrativo Federal é regido por uma série de princípios admi-
nistrativos, os quais são elencados já no início da Lei nº 9.784, em seu artigo 2º. São eles: 
• Legalidade; 
• Finalidade; 
• Motivação; 
• Razoabilidade; 
• Proporcionalidade; 
• Moralidade; 
• Ampla defesa; 
• Contraditório; 
• Segurança jurídica; 
• Interesse público; 
• Eficiência. 
 
Informalismo e oficialidade – princípios implícitos que podem ser extraídos de 
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Direito Administrativo 
78 
dispositivos da lei. 
Princípios implícitos: 
 
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os crité-
rios de: 
I - atuação conforme a lei e o Direito; 
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou 
competências, salvo autorização em lei; 
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades; 
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas 
na Constituição; 
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e san-
ções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse 
público; 
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; 
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; 
IX - adoção de formas simples,suficientes para propiciar adequado grau de certeza, 
segurança e respeito aos direitos dos administrados; Princípio do Informalismo 
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção 
de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e 
nas situações de litígio; 
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; 
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos 
interessados; Princípio da Oficialidade 
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento 
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. 
 
Direitos dos administrados: os direitos dos administrados estão assegurados no artigo 
3º, sendo eles: 
 
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício 
de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações; 
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de 
interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer 
as decisões proferidas; 
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto 
de consideração pelo órgão competente; 
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a repre-
sentação, por força de lei. 
 
Instauração: a instauração do processo administrativo federal é marcada por seu início, 
podendo este iniciar de ofício ou a pedido dos interessados (por meio de um requerimento). 
 
Art. 6° O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação 
oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados: 
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige; 
II - identificação do interessado ou de quem o represente; 
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações; 
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos; 
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V - data e assinatura do requerente ou de seu representante. 
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de do-
cumentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais 
falhas. 
 
São legitimados como interessados para iniciar um processo administrativo federal – e 
também para apresentar recursos, como se verá – os seguintes: 
 
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses indi-
viduais ou no exercício do direito de representação; 
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam 
ser afetados pela decisão a ser adotada; 
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses co-
letivos; 
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses 
difusos. 
 
No tocante à competência, é importante lembrar que embora ela seja irrenunciável, cabe 
delegação e avocação, devendo ser exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída 
como própria (art. 11). No caso de inexistência de competência legal específica, o processo ad-
ministrativo deve ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir no 
caso concreto. Assim, poderá a competência ser delegada: 
• Em parte, quando for conveniente por razões técnicas, jurídicas, econômicas, so-
ciais ou territoriais; 
• Para órgãos ou titulares não subordinados hierarquicamente; 
o O mesmo se aplica à delegação dos órgãos colegiados aos respectivos presi-
dentes. 
• O ato de delegação e sua revogação devem ser publicados no meio oficial. 
 
Dispositivos importantes - delegação: 
 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das res-
pectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de 
interesse especial. 
 
Impedimento e suspeição: 
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Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: 
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; 
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou 
se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro 
grau; 
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo côn-
juge ou companheiro. 
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à 
autoridade competente, abstendo-se de atuar. 
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, 
para efeitos disciplinares. 
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade 
íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, 
companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. 
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem 
efeito suspensivo. 
 
Atos do processo: em razão do Princípio do Informalismo, os atos do processo adminis-
trativo não dependem de uma forma determinada – salva quando a lei expressamente a exigir – 
e devem ser produzidos por escrito, “em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a 
assinatura da autoridade responsável” (art. 22, §§), realizados em dias úteis, no horário de fun-
cionamento da repartição e praticados no prazo de 5 dias – prazo que, mediante justificação 
comprovada, pode ser dilatado até o dobro –, salvo disposição específica. Ainda, dispõem os 
demais parágrafos do artigo 22 que: 
 
§ 2° Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando hou-
ver dúvida de autenticidade. 
§ 3° A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão admi-
nistrativo. 
§ 4° O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas. 
 
Os atos do processo devem ser realizados, preferencialmente, na sede do órgão, devendo 
o interessado ser cientificado se o local for diverso deste (art. 25). 
Instrução: os elementos que a intimação deve conter estão elencados no artigo 26 da lei, 
disciplinando esta, ainda, que o desatendimento da intimação não importa o reconhecimento 
da verdade dos fatos, nem a renúncia a algum direito pelo administrado. 
 
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados neces-
sários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão respon-
sável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações proba-
tórias. 
 
Podem ser realizadas consultas públicas, mediante despacho motivado, em questões de 
interesse geral (art. 31), e audiências públicas, diante da relevância da questão, estando essa 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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81 
abertura à juízo da autoridade (art. 32). Em matérias relevantes, órgãos e entidades administra-
tivas poderão estabelecer outros meios de participação de administrados, diretamente ou por 
meio de organizações e associações legalmente reconhecidas (art. 33). 
Importante destacar, também, que são inadmissíveis no processo administrativo provas 
ilícitas. 
 
Súmula 591: É permitida a “prova emprestada” no processo administrativo disciplinar, 
desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o contraditório e 
a ampla defesa. 
 
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar 
documentos e pareceres, requerer diligênciase perícias, bem como aduzir alegações 
referentes à matéria objeto do processo. 
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá 
ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada neces-
sidade de maior prazo. 
§ 1º Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o pro-
cesso não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der 
causa ao atraso. 
§ 2º Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o 
processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da 
responsabilidade de quem se omitiu no atendimento. 
 
Ainda, é importante lembrar do que dispõe o artigo 28 da LINDB sobre a responsabili-
dade do parecerista, indicando que "O agente público responderá pessoalmente por suas deci-
sões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro", excluindo-se a responsabilidade 
nos demais casos. 
Em síntese, sobre os pareceres obrigatórios, vinculantes ou não, pode-se dizer que: 
 
 
 
Ao fim da instrução, o interessado terá o direito de se manifestar no prazo máximo de dez 
dias – salvo definição de outro prazo legal. 
Art. 45: “Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente ado-
tar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado”. 
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82 
Decisão: deve a Administração Pública emitir, explicitamente, decisão nos processos ad-
ministrativos e sobre solicitações ou reclamações em matérias que forem de sua competência e, 
quando conluída a instrução, terá prazo de até trinta dias para decidir – cabendo prorrogação 
por igual período, que seja expressamente motivada. Quando exaurida a finalidade do processo 
administrativo ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato super-
veniente, cabe ao órgão competente declarar extinto o processo. 
Art. 49-A: “No âmbito da Administração Pública federal, as decisões administrativas que 
exijam a participação de 3 (três) ou mais setores, órgãos ou entidades poderão ser tomadas 
mediante decisão coordenada.” 
Relembrando: os atos administrativos devem ser motivados! 
 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, 
laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
§ 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração 
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou pro-
postas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 
 
Desistência: mediante uma manifestação escrita, aquele interessado que iniciou o pro-
cesso administrativo pode desistir total ou parcialmente daquele pedido, podendo, também, re-
nunciar a direitos disponíveis. Tal desistência ou renúncia atingirá apenas aquele que formulou 
a manifestação. 
O prosseguimento do processo não será prejudicado, pois, pelo Princípio da Oficialidade, 
cabe a administração movimentar o processo considerando o interesse público, se assim houver. 
Recurso: concluído o processo administrativo com a decisão, frente a razões de legali-
dade e de mérito, cabe recurso administrativo, como disciplina o art. 56 da Lei n.º 9.875, o qual 
será dirigido à autoridade que proferiu a decisão. Esta autoridade, se não reconsiderar a decisão 
no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. O prazo para interposição de re-
curso administrativo será de 10 dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão 
recorrida (art. 59). Interposto o recurso, deve o órgão competente intimar os demais interessados 
para apresentarem alegações no prazo de 5 dias (art. 62). 
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83 
 O recurso tramitará, em, no máximo 3 instâncias (art. 57), sendo legitimados para 
interpor o recurso: 
 
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; 
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recor-
rida; 
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses co-
letivos; 
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. 
 
Atenção: a interposição de recurso administrativo independe de caução, salvo exigência 
legal. 
 
Súmula Vinculante n. 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento pré-
vios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. 
 
Súmula 373: É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso 
administrativo. 
 
Dispositivos importantes: 
 
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo. 
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decor-
rente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício 
ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso. 
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto: 
I - fora do prazo; 
II - perante órgão incompetente; 
III - por quem não seja legitimado; 
IV - após exaurida a esfera administrativa. 
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão 
competente para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou inaplica-
bilidade da súmula, conforme o caso. 
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de 
enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão com-
petente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões adminis-
trativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, 
administrativa e penal. 
10. Serviços Públicos 
10.1. Conceito de serviço público 
Define Hely Lopes Meirelles38 serviço público como “todo aquele prestado pela Adminis-
tração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades 
 
38 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 319. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado” (grifos nos-
sos). O conceito de serviço público pode ser compreendido, assim, como toda atividade prestada 
pela Administração Pública (Estado), visando o interesse coletivo, que obedeça a um regime de 
direito público, com procedimento e princípios próprios que o regem. 
Os serviços públicos podem ser prestados pelo Estado, por meio da Administração Indi-
reta, ou, ainda, por particulares. No primeiro caso, há a outorga ou descentralização por ser-
viço da Administração Direta para a Administração Indireta; no segundo, fala-se em delegação, 
descentralização por colaboração ou delegação negocial da atividade para particulares. 
 
 
 
No caso de outorga/descentralização por serviço: 
• Há a transferência da titularidade e da execução do serviço. 
• Ocorre apenas por lei. 
• Dá-se por prazo indeterminado. 
• No caso de delegação/descentralização por colaboração ou delegação negocial. 
• Há a transferência apenas da execução do serviço público e não da sua titulari-
dade. 
• Ocorre por contrato (nos casos de concessão e permissão) ou por ato administra-
tivo (quando se trata de autorização). 
• Dá-se por prazo determinado. 
 
10.2. Competências 
A Constituição Federaltratou de regular competências específicas para cada ente da fe-
deração e não é diferente quando falamos de serviço público. Os arts. 21 e 22 tratam das com-
petências – administrativas e legislativas, respectivamente –, da União, enquanto o art. 23 trata 
das competências comuns (administrativas) e o art. 24, das concorrentes (legislativas), à União, 
estados e Distrito Federal. O art. 25 define as competências estatais; o art. 30, as municipais e, 
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por fim, o art. 32, as distritais. 
Competências de serviços públicos: 
1. União: art. 21, X, XI, XII, da CF/1988. 
2. Estados: art. 25, § 2°, da CF/1988. 
3. Distrito Federal: art. 32, § 1°, da CF/1988. 
4. Municípios: art. 30, V, VI, VII, da CF/1988. 
 
10.3. Princípios do serviço público 
Além de serem regidos por um regime de direito público, os serviços públicos são orien-
tados por princípios inerentes a esse regime próprio, dispostos no § 1° do art. 6° da Lei n° 
8.987/1995. 
Princípio da continuidade do serviço público: já analisado especificamente no conte-
údo de princípios, o princípio da continuidade do serviço público é extremamente relevante! Vale 
conferir mais uma vez no material. 
Princípio da igualdade dos usuários: por conta desse princípio, não são admitidas dis-
tinções de caráter pessoal que não aquelas definidas em lei – por exemplo, a utilização de tarifas 
diferenciadas para idosos. O tratamento deve ser, portanto, igualitário. 
Princípio da regularidade: serviços públicos devem ser prestados com exatidão, pontu-
alidade, periodicidade, de forma a atender as demandas, garantindo, também, seu adequado 
funcionamento. 
Princípio da eficiência: o princípio da eficiência rege o Direito Administrativo como um 
todo, aplicando-se também aos serviços públicos, que devem ser prestados de forma eficiente, 
suficiente, considerando-se a otimização de recursos, de pessoal e melhor atendimento às de-
mandas da sociedade. 
Princípio da segurança: contempla tanto a segurança dos usuários do serviço púbico 
quanto a dos não usuários, os quais não devem ser expostos a riscos. Ex.: a adequada prestação 
do serviço de transporte, com motoristas habilitados e veículos adequados; o serviço de educa-
ção básica prestado em locais estruturados e seguros etc. 
Princípio da contemporaneidade/atualidade: a Lei n° 8.987/1995, no § 2° do art. 6°, 
tratou de definir o princípio da atualidade. Indica que “A atualidade compreende a modernidade 
das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e 
expansão do serviço”. O serviço público, desta maneira, deve ser prestado visando sempre a 
melhoria e a expansão do serviço. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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Princípio da generalidade/universalidade: o princípio da generalidade ou universali-
dade, assim como o princípio da igualdade (isonomia), preconiza o tratamento igualitário, sem 
distinções dos usuários, bem como o atendimento ao maior número possível de usuários, garan-
tindo a universalidade dos serviços públicos. 
Princípio da cortesia: o atendimento destinado aos usuários dos serviços públicos, por 
tal princípio, deve se dar de forma cortês, garantindo-se, ainda, de forma indireta, a existência 
de centrais de atendimento aos usuários nos casos de serviços de massa, como energia elétrica 
e telefonia, por exemplo.39 
Princípio da modicidade das tarifas: este princípio preconiza que as tarifas dos serviços 
públicos, quando existentes, possuam um valor adequado e não visem lucro desmedido. Assim, 
é possível, quando autorizadas no edital da licitação, nos casos definidos em lei, a utilização de 
outras receitas alternativas que favoreçam a modicidade das tarifas, como disciplinam os arts. 
11 e 17 da Lei n° 8.987/1995. 
Princípio da transparência e participação do usuário: a classificação da transparência 
e participação dos usuários como princípio não é pacífica na doutrina. Destaca Carvalho Filho40 
a proteção constitucional destinada à participação do usuário e a necessidade de lei para regu-
lamentar as reclamações dos usuários, acesso a registros e informações, bem como o regime 
de representação contra atuações abusivas dos agentes públicos. A Lei n° 13.460, editada em 
2017, tratou dessa tarefa. 
Princípio da mutabilidade do regime jurídico: visando a estar sempre em consonância 
com o interesse público, o princípio da mutabilidade do regime jurídico autoriza que ocorram 
mudanças no regime de execução de serviços públicos, não havendo, assim, um direito adqui-
rido à manutenção de um regime jurídico específico quando envolvida a prestação de serviços 
públicos.41 
 
10.4. Classificações dos serviços públicos 
Algumas classificações são necessárias para melhor compreendermos os serviços públi-
cos. São elas: destinatários, titularidade, objeto, essencialidade, titularidade estatal e criação. 
 
10.4.1. Destinatários 
 
39 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
40 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
41 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
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1) Gerais/coletivos/uti universi: cobrados por impostos ou contribuições. São aque-
les “inquantificáveis e que têm usuários inqualificáveis (...), aqueles em que não se 
pode mensurar a quantidade de serviço prestado, bem como seu próprio usuário 
(ex.: segurança pública)”.42 
2) Individuais/uti singuli: cobrados por taxa, tarifa ou preço público. Ao contrário dos 
gerais, são serviços públicos em que é possível identificar a utilização pelo usuário, 
como o serviço de energia elétrica residencial, sendo possível a cobrança de um 
valor determinado pelo consumo. 
 
10.4.2. Titularidade 
A titularidade relaciona-se com a competência para a prestação. Assim, basta questionar: 
Quem é o ente titular dessa prestação? 
Podem ser: federais (União); estaduais (estados); distritais (Distrito Federal); munici-
pais (município); comuns (todos os entes podem ser titulares). 
 
10.4.3. Objeto 
1) Administrativos: atividades que atendam a necessidades internas. São aqueles 
executados pela Administração Pública para o atendimento de necessidades inter-
nas desta, ou, ainda, que se refiram à preparação de outros serviços prestados ao 
público, como o de imprensa oficial.43 
2) Industriais/comerciais: dão lucro/renda. Podem ser delegados a particulares. 
3) Sociais: visam atender a prestação de direitos fundamentais sociais. Podem ser 
delegados a particulares. São aqueles que o Estado, diretamente ou por delegação, 
executa para atender a demandas básicas e relevantes, bem como serviços assis-
tenciais, tendo por finalidade a concretização de direitos fundamentais sociais pre-
vistos constitucionalmente. 
 
10.4.4. Essencialidade 
1) Essenciais: indispensáveis à necessidade pública. Execução privativa da Administra-
ção Pública (exceção: art. 30, V, da CF/1988). Os serviços essenciais caracterizam-se como 
 
42 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
43 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
88 
aqueles que atendem a interesses essenciais e possuem como sujeitos da prestação apenas as 
entidades públicas. Prestados, portanto, exclusivamente pelo Estado. 
Exceção: art. 30, V, da CF/1988 – possibilidade de concessão ou permissão para execu-
ção do serviço público de transporte coletivo nos municípios. 
2) Não essenciais: de utilidade pública. Podem ser prestados por particulares (ex.: serviço 
funerário). Atendem a interesses não essenciais da coletividade, mas possuem utilidade pública, 
podendo ser prestados pelo Estado ou por entidadesde direito privado. 
 
10.4.5. Titularidade estatal 
1) Próprios: de titularidade exclusiva do Estado. Execução pode ser delegada por con-
cessão ou permissão. Trata-se dos serviços públicos propriamente ditos, de titula-
ridade da Administração Pública, que são por ela executados diretamente ou por 
meio de delegação. 
2) Impróprios ou virtuais: atividades com relevância pública, nas quais os titulares são 
particulares. Submetem-se aos princípios do serviço público e ao Poder de Polícia. 
Ex.: compensação bancária – por estar elencada no art. 10, XI, da Lei n° 
7.783/1989, que dispõe sobre serviços de natureza essencial, não é cabível greve. 
 
10.4.6. Criação 
1) Opção legislativa: serviços públicos elencados pelo Legislador, ou seja, descritos 
em lei ou na Constituição Federal. 
2) Inerente: aqueles serviços que, mesmo sem estar expressos em lei, são serviços 
públicos por suas características, ainda que não estejam assim identificados. 
 
10.5. Concessão, permissão e autorização 
Concessão, permissão e autorização são formas de delegação da execução de serviços 
públicos pela Administração Pública Direta a particulares. Vejamos cada uma delas, iniciando 
pela concessão: 
 
Veja o esquema na página a seguir... 
 
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Direito Administrativo 
89 
 
 
 
 
 
10.5.1. Concessão comum 
Entre as formas de concessão (comum e especial), a concessão comum refere-se a uma 
modalidade de delegação de serviço público a particulares por parte da Administração Pública, 
regulamentada pela Lei n° 8.987/1995 – referente aos regimes de concessão e permissão. 
A concessão comum está disciplinada no art. 2°, II e III, da Lei, que dispõem, respectiva-
mente: “concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
90 
concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa 
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta e risco e por prazo determinado” e “concessão de serviço público precedida da execução 
de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhora-
mento de quaisquer obras de interesse público, delegados pelo poder concedente, mediante 
licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que 
o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do ser-
viço ou da obra por prazo determinado”. 
Em resumo, são características da concessão comum: 
• Por contrato, com tarifa fixada no contrato. 
• Executada em nome próprio. 
• Poder concedente fiscaliza (cabe ocupação temporária) e pode aplicar penalidades 
(previstas no contrato – poder disciplinar). 
• Cabe intervenção: quando a Administração Pública se utiliza de bens e recursos 
humanos da concessionária para a realização da finalidade pública de prestação 
do serviço (art. 32 e ss. da Lei n° 8.987/1995). 
• Poder concedente segue como titular (transfere apenas a execução). 
• Possível a subconcessão (art. 26 da Lei n° 8.987/1995, com prévia licitação e au-
torização do concedente). 
• Responsabilidade objetiva e direta (poder concedente responde apenas de forma 
subsidiária). 
• Terceirização da atividade meio (art. 25, §§ 1° e 2°, da Lei n° 8.987/1995). 
• Administração Pública não responde por débitos trabalhistas da concessionária. 
• Art. 16 da Lei n° 8.987/1995: “A outorga de concessão ou permissão não terá ca-
ráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justifi-
cada no ato a que se refere o art. 5° desta Lei”. 
 
10.5.2. Concessão especial 
Envolve uma Parceria Público-Privada (PPP) e subdivide-se em Patrocinada e Adminis-
trativa, reguladas pela Lei n° 11.079/2004. Aplicação subsidiária da Lei n° 8.987/1995. A respon-
sabilidade, no caso das concessões especiais, é solidária, com a repartição das responsabilida-
des definida no contrato. O prazo mínimo é de 5 anos e o máximo de 35, já consideradas 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
91 
renovações no prazo máximo (art. 5º, I, Lei n.º 11.079/2004). 
Concessão patrocinada: disciplinada no § 1° do art. 2° da Lei n° 11.079/2004, a conces-
são patrocinada pode ser tanto de serviços públicos quanto de obras públicas, envolvendo a 
cobrança de tarifa dos usuários aliada a uma contraprestação da Administração Pública ao con-
cessionário. 
Concessão administrativa: diferentemente da concessão patrocinada, na concessão ad-
ministrativa não há a cobrança de tarifa do usuário, sendo a Administração Pública a usuária 
direta ou indireta do serviço. Pode, ainda, envolver a execução de obra ou instalação de bens, 
estando disciplinada também no art. 2° da Lei n° 11.079/2004, em seu § 2°. 
Pontos importantes: 
 
Lei n° 11.079/2004 
Art. 2° (...) 
§ 4° É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: 
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); 
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e insta-
lação de equipamentos ou a execução de obra pública. 
(...) 
Art. 6° A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-
privada poderá ser feita por: 
I – ordem bancária; 
II – cessão de créditos não tributários; 
III – outorga de direitos em face da Administração Pública; 
IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; 
V – outros meios admitidos em lei. 
Art. 7° A contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da 
disponibilização do serviço objeto do contrato de parceria público-privada. 
§ 1° É facultado à administração pública, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da 
contraprestação relativa a parcela fruível do serviço objeto do contrato de parceria público-
privada. 
§ 2° O aporte de recursos de que trata o § 2° do art. 6°, quando realizado durante a fase 
dos investimentos a cargo do parceiro privado, deverá guardar proporcionalidade com as 
etapas efetivamente executadas. 
(...) 
Art. 9° Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito 
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria. 
Art. 10. (...) 
(...) 
§ 3° As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunera-
ção do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização 
legislativa específica. 
 
10.5.3. Permissão 
Em sua origem, a permissão constitui-se como uma forma de delegação efetivada por ato 
administrativo unilateral, precário e passível de revogação unilateral, atribuindo-se ao instituto, 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
92 
posteriormente, sobretudo com a Lei n° 8.987/1995, um caráter contratual.44 
Os arts. 2°, IV, e 40 da Lei n° 8.987/1995 apresentam importantes elementos das permis-
sões, sendo rasa a sua fundamentação legal, gerando críticas doutrinárias sobre sua confusa 
definição. À diferença da concessão, qualquer modalidade licitatória pode ser utilizada, exigindo-
se apenas a existência de licitação prévia ao contrato de permissão. 
Sobre a permissão: disciplinada nos arts. 2° e 40 da Lei n° 8.987/1995. 
• Por contrato. 
• Apenas para serviço público e não obra pública. 
• Sem prazo – caso fixado, cabe indenização, se revogado antes. 
• Precária (pode ser revogada ou alterada a qualquer tempo). 
• Poder concedente fiscaliza. 
• Responsabilidade objetiva e direta (poder concedente responde de forma subsidi-
ária). 
 
10.5.4. Autorização 
O reconhecimento da autorização como uma forma de delegação não é unânime na dou-
trina, embora conste nos incisos XI e XII do art. 21 da CF/1988. Tem como características: ato 
unilateralda Administração Pública; discricionário; precário; sem exigência de licitação; formali-
zada por decreto ou portarias. 
 
10.6. Extinção da concessão 
 
44 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
 
 
CONCESSÃO 
A título não 
precário – 
mais segura 
Licitação apenas 
nas modalidades 
concorrência ou 
diálogo competi-
tivo 
Concessão ocorre 
apenas para pes-
soa jurídica ou 
consórcio de em-
presas 
Prazo pode variar 
de acordo com o 
serviço, sendo ve-
dada a renovação 
automática 
Pode envolver 
obra pública 
 
PERMISSÃO 
A título pre-
cário 
Licitação em qual-
quer modalidade 
Permissão ocorre 
para pessoa física 
ou jurídica (autori-
zação também) 
Sem prazo (dou-
trina aceita), caso 
haja e tenha resci-
são anterior, cabe 
indenização 
Não pode en-
volver obra pú-
blica 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
93 
A Concessão, ainda que possua prazo determinado, possui outras possibilidades de ex-
tinção: termo final do prazo, rescisão, anulação, caducidade, encampação e falência ou extinção 
da concessionária. Cabe abordarmos um pouco de cada uma delas, elencadas no art. 35 da Lei 
n° 8.987/1995. 
Advento do termo contratual: é o fim do contrato em razão da chegada do prazo deter-
minado, desvinculando-se o concessionário da prestação do serviço público, embora ainda res-
ponsável pelos atos praticados quando vigente o contrato. 
Rescisão: como traz o art. 39 da Lei n° 8.987/1995: “O contrato de concessão poderá ser 
rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais 
pelo poder concedente, mediante ação judicial especialmente intentada para esse fim”, desta-
cando o parágrafo único desse dispositivo a impossibilidade de que a prestação dos serviços 
públicos seja interrompida até sentença judicial transitada em julgado. 
Anulação: podendo ocorrer pela via administrativa ou judicial, a anulação se dá quando 
existente vício de legalidade no contrato. Assim, “Presente o vício, há presumida lesão ao patri-
mônio público, o que permite o ajuizamento de ação popular para postular-se a anulação do 
ajuste”.45 
Caducidade: de forma inversa à rescisão, a caducidade ocorre quando há a “rescisão” 
unilateral da Administração por descumprimento das cláusulas contratuais por parte da conces-
sionária, podendo ser ato vinculado (art. 27 da Lei n° 8.987/1995) ou discricionário (art. 38 da Lei 
n° 8.987/1995). Deve-se observar, como procedimento o disposto nos parágrafos do art. 38 da 
lei nº 8.987, que define: (1) comunicação à concessionária sobre o descumprimento e determi-
nação de prazo para correção; (2) instauração de procedimento administrativo para apuração, 
com garantia da ampla defesa e contraditório; (3) apurada a inadimplência da concessionária, 
será declarada a caducidade da concessão por meio de decreto expedido pelo Chefe do Poder 
Executivo.46 
Encampação: como definido no art. 37 da Lei n° 8.987/1995, a encampação refere-se à 
retomada, por parte da Administração Pública, da prestação do serviço público. Faz-se neces-
sária autorização legislativa e indenização prévia. 
Extinção da concessionária: a extinção da concessionária por falência ou extinção da 
empresa ou, ainda, falecimento ou incapacidade do titular, ocorre, como pontua Carvalho Filho,47 
 
45 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. p. 443. 
46 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
47 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. p. 447. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
94 
“pela singela razão de que fica inviável a execução do serviço público objeto do ajuste”, retor-
nando a prestação do serviço público ao concedente, até nova concessão. 
 
10.7. Direitos dos usuários do serviço público 
A definição dos direitos dos usuários do Serviço Público dá-se pela Lei n° 13.460/2017, 
que elenca direitos e deveres básicos, a possibilidade de apresentação de manifestações, regu-
lamenta ouvidorias e conselhos de usuários, bem como define a avaliação continuada dos ser-
viços públicos pelos órgãos e entidades públicos determinados na lei. Aplica-se de forma subsi-
diário o Código de Defesa do Consumidor. 
11. Licitações 
11.1. Introdução 
Como conceito de licitação a definição do ilustre jurista Marçal Justen Filho, que assim 
afirma: 
 
A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administra-
tivo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta da contratação mais 
vantajosa, com observância do princípio da Isonomia, conduzido por um órgão dotado de 
competência específica. 
 
O art. 37, XXI, da CRFB determina que os contratos administrativos sejam precedidos de 
licitação pública, bem como o art. 175 da Carta Magna, ao tratar das outorgas de Concessões e 
Permissões, também faz referência à obrigatoriedade de licitar, imposta ao ente estatal. 
Quanto à competência para legislar, de acordo com o art. 22, da Constituição Federal, 
compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII – normas gerais de licitação e contra-
tação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e funda-
cionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e 
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III. 
Atenção! Os entes federativos poderão expedir normas específicas para regulamentação 
de seus procedimentos licitatórios, desde que observadas as normas genéricas trazidas na le-
gislação federal. 
Em obediência ao dispositivo constitucional, foi publicada em abril de 2021 e, em substi-
tuição à legislação anterior, a Lei 14.133/21 traçando as modalidades e tipos de licitação, bem 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
95 
como definindo seu procedimento, as hipóteses de dispensa e inexigibilidade e demais procedi-
mentos auxiliares para as contratações públicas. 
No âmbito federal, a nova Lei 14.133/21 convive com outras três legislações gerais de 
licitações: Leis 8.666/93, Lei 10.520/02 (Lei do Pregão) e a Lei 12.462/11 que trata do Regime 
Diferenciado de contratações. 
A licitação tem como finalidade viabilizar a melhor contratação possível para o poder pú-
blico, sempre buscando a proposta mais vantajosa ao Estado, evitar contratações com sobre-
preço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contra-
tos, buscar incentivar inovações e o desenvolvimento nacional sustentável, bem como permitir 
que qualquer pessoa tenha condições isonômicas de participar das contratações públicas, desde 
que preencha os requisitos legais, consoante disposição do art. 11, da Lei 14.133/21. 
 
11.2. Princípios norteadores da licitação 
O procedimento licitatório deve observar os princípios constitucionais aplicáveis à Admi-
nistração Pública, sejam os princípios expressos no art. 37, caput, e demais dispositivos da Cons-
tituição Federal, sejam aqueles implícitos no ordenamento jurídico, além dos princípios específi-
cos que serão abordados doravante. 
Dessa forma, todos os princípios aplicáveis à atuação do Estado – o chamado Regime 
Jurídico Administrativo – devem ser observados na realização de licitações públicas. 
Vejamos abaixo a análise dos princípios aplicáveis de forma direta às licitações públicas. 
1) Vinculação ao edital - o edital é a “lei” interna da licitação, e deve definir tudo o que 
for importante para o certame, vinculando os licitantes e a Administração Pública à sua obser-
vância. 
A elaboração do edital pela Administração pública é livre e discricionária, na busca por 
satisfazer os interesses da coletividade; todavia, após a sua publicação, a Administração fica 
vinculada àquilo que foipublicado. 
O edital deve estabelecer, de forma precisa e clara, qual critério será usado para seleção 
da proposta vencedora. 
2) Julgamento objetivo - o ato convocatório tem de conter critérios objetivos de julga-
mento que não se subsumem às escolhas dos julgadores. Portanto, o administrador não se deve 
valer de critérios que não estejam previamente definidos no edital para definição do vencedor do 
certame. 
3) Sigilo das propostas - as propostas apresentadas pelos licitantes são sigilosas até a 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
96 
data da abertura dos envelopes, a ser feita em conjunto por todos os concorrentes, em sessão 
pública. Até este momento, previamente determinado pelo edital, um licitante não pode saber da 
proposta do outro, pois a violação do sigilo da proposta representa Improbidade Administrativa e 
crime definido na própria Lei de Licitações. 
Atenção! Não contradiz o princípio da publicidade que deve ser observado na realização 
de licitações públicas. 
4) Competitividade - a licitação nada mais é senão um processo por meio do qual todos 
poderão participar em igualdade de condições, para a escolha da proposta que esteja em con-
sonância com os interesses da coletividade. 
5) Economicidade - a atividade administrativa gera custos e, como os recursos públicos 
são escassos, é necessário que a sua utilização produza os melhores resultados econômicos 
possíveis à Administração Pública, tanto quantitativa quanto qualitativamente. O agente público 
tem o dever de gerenciar os recursos públicos onerando o menos possível à Administração. 
6) Isonomia - em seu aspecto material, isto significa tratar igualmente os iguais e oferecer 
tratamento desigual aos desiguais na medida de suas desigualdades. Neste sentido, o princípio 
visa a igualar juridicamente aqueles que são desiguais faticamente, formando o que se conven-
cionou chamar de isonomia material. 
Está em conformidade com esse princípio o tratamento diferenciado dispensado a mi-
croempresas e empresas de pequeno porte pela Lei Complementar 123/06, bem como a possi-
bilidade de criação de preferências para aquisição de produtos manufaturados ou serviços naci-
onais que obedeçam às normas técnicas brasileiras, nos moldes da própria lei 14.133/21, con-
forme disposto em seu art. 26. 
7) Segregação de funções – no âmbito de procedimentos licitatórios, deve-se observar 
que cada etapa desse procedimento deve ser desempenhada por um agente público diverso. 
O princípio de segregação de funções é princípio que tem como finalidade evitar a ocor-
rência de equívocos, fraudes e utilização irregular de recursos públicos. 
8) Segurança jurídica - as modificações supervenientes de normas jurídicas não devem 
retroagir para atingir situações pretéritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras 
imposto pelo Poder Público, causando transtorno social. 
9) Planejamento - o planejamento das contratações pública é indispensável para uma 
execução segura do orçamento de compras e aquisições sem que haja fracionamento de objeto 
e erros no que tange à escolha dos contratos a serem firmados. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
97 
11.3. Tipos de licitação 
A priori, cumpre salientar que a expressão tipos de licitação não pode ser confundida 
com a expressão Modalidades de licitação porque esta se relaciona com a estrutura procedimen-
tal da licitação, enquanto os Tipos de licitação se vinculam ao critério de julgamento da licitação. 
Dessa forma, são modalidades de licitação a tomada de preços, a concorrência, o convite, entre 
outros. Por sua vez, os tipos são divididos em licitação “menor preço”, “melhor técnica”, “técnica 
e preço” e “maior lance”, consoante se analisará doravante. 
Sendo assim, quatro critérios podem ser estabelecidos, no edital, como forma de escolha 
do vencedor do certame. São os chamados tipos de licitação e estão definidos nos artigos 33 e 
seguintes, da Lei 14.133/21. 
1) Menor preço - a Administração é orientada a selecionar a proposta de preço mais baixo 
entre os competidores. 
Atenção! Este tipo é utilizado quando o produto pretendido pela Administração não tiver 
nenhuma característica especial, ou quando as características especiais são definidas como re-
quisitos mínimos para contratação. 
2) Maior desconto - nesses casos, o julgamento terá como referência o preço global fi-
xado no edital de licitação, e o referido desconto deverá será estendido aos eventuais termos 
aditivos. 
3) Melhor técnica ou conteúdo artístico - trata-se de licitação que tem por critério de 
escolha a qualidade do produto a ser adquirido ou do serviço a ser prestado. 
Atenção! Em razão do previsto no artigo 35, parágrafo único, da lei 14.133/21, este tipo 
poderá ser utilizado para a contratação de projetos e trabalhos de natureza técnica, científica ou 
artística. 
4) Técnica e preço - nas licitações deste tipo, a escolha do vencedor será adequada, 
quando a variação de qualidade da prestação refletir na satisfação das necessidades do Estado. 
Sendo assim, será feita uma análise de preço bem como de qualidade do bem ou serviço a ser 
prestado pelo vencedor. 
5) Maior lance - a licitação do tipo maior lance se verifica para alienação pela Administra-
ção Pública de bens e direitos, é apropriada para o leilão, que é modalidade licitatória que utiliza 
sempre como critério de escolha do vencedor o maior lance, igual ou superior ao valor da ava-
liação feita pelo ente público. 
6) Maior retorno econômico - deve ser utilizado exclusivamente para a celebração de 
contrato de eficiência, considerará a maior economia para a Administração, e a remuneração 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
98 
deverá ser fixada em percentual que incidirá de forma proporcional à economia efetivamente 
obtida na execução do contrato. 
Definido o critério de escolha do vencedor a ser utilizado no procedimento licitatório, que 
deve estar estipulado no instrumento convocatório do certame, a Administração Pública não 
pode se valer de nenhum outro critério para selecionar a proposta mais vantajosa. 
 
11.4. Desempate na licitação 
Noutro giro, quanto ao desempate na licitação a lei estabelece critérios sucessivos de 
desempate, na licitação, nas situações em que os critérios de escolha previamente definidos 
no edital não são suficientes para a seleção de uma única proposta vencedora. 
Assim, os critérios de desempates estão definidos legalmente e são critérios sucessivos 
e não alternativos, ou seja, a Administração deve analisá-los na ordem em que foram estipulados 
na lei, não podendo escolher quais pretende utilizar. 
1) Disputa final, com apresentação de novas propostas após a classificação. 
2) Avaliação de desempenho contratual prévio dos licitantes, analisando o cumpri-
mento de cláusulas e atendimento das necessidades da contratante em ajustes 
anteriores. 
3) Desenvolvimento de equidade entre gêneros no ambiente de trabalho. 
4) Desenvolvimento de programa de integridade, conforme determinado pelos órgãos 
de controle. Ressalte-0se que o programa de integridade é programa específico de 
“compliance” com foco no respeito às regras gerais da Administração Pública, com 
intuito de evitar a prática de atos ilícitos regulados pela lei 12.846/13. 
 
Caso nenhum desses critérios seja idôneo a desempatar a licitação, a lei determina 
que o desempate se dará com base em critérios de preferência, a seguir expostos: 
1) Empresas estabelecidas no território do órgão ou entidade da Administração Pú-
blica estadual licitante ou no Estado em que se localiza o órgão ou entidade da 
Administração Pública municipal licitante. 
2) Empresas brasileiras. 
3) Empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País. 
4) Empresas que comprovem a prática de mitigação, por meio da utilização de tecno-
logia que reduza a produção de gases poluentes, nos termos da Lei nº 12.187/09.1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
99 
A Lei Complementar 123/06, em seu art. 45, I, estabelece que “a microempresa ou em-
presa de pequeno porte mais bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior 
àquela considerada vencedora do certame, situação em que será adjudicado em seu favor o 
objeto licitado”. 
Ademais, em igualdade de condições, caso a microempresa apresente uma proposta até 
10% superior à proposta vencedora, a lei considera ter havido empate na licitação. O art. 44, § 
1º, da LC 123/06 dispõe: “Entende-se por empate aquelas situações em que as propostas apre-
sentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por 
cento) superiores à proposta mais bem classificada”. 
Por fim, o art. 44, § 2º, da LC 123/06, dispõe “na modalidade de pregão, o intervalo per-
centual estabelecido no § 1º deste artigo será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor 
preço”. 
 
11.5. Quem deve licitar 
Já em relação a quem deve licitar, o art. 1°, da Lei n. 14.133/21, estabelece a obrigato-
riedade de licitação para as contratações de todas as entidades que recebam dinheiro público. 
Os entes da Administração Direta – abrangendo a União, os Estados, os Municípios e o 
Distrito Federal. 
Os entes da Administração indireta – Autarquias, Fundações, Empresas públicas e Soci-
edades de Economia Mista prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades eco-
nômicas. 
Fundos especiais – o Fundo é objeto de direito e não sujeito. Trata-se de um equívoco 
legislativo, uma vez que tais fundos representam normalmente mera destinação de verbas pú-
blicas. Excepcionalmente, tais fundos podem ser regulamentados por lei como órgãos integran-
tes da Administração Direta ou Fundações Públicas de direito público, o que já os colocaria nas 
hipóteses anteriores. 
Demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público – isso inclui 
todas as entidades que recebem dinheiro público para custeio ou para manutenção de pessoal. 
Atenção! Quanto às Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista exploradoras 
de atividade econômica, o art. 173, § 1º, inciso III, da CF dispõe que é possível a criação de uma 
lei específica para reger a licitação dessas empresas. 
Em 2016, foi editada a Lei 13.303/16 que trata do Estatuto das empresas estatais, inclu-
sive, regulamentando novo procedimento licitatório para essas entidades. Enquanto esse novo 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
100 
procedimento estiver em fase de vacância legal, lhes é aplicada a Lei 8.666/93, em sua integra-
lidade, devendo ser respeitado o art. 37, XXI, da Constituição Federal, independente da finali-
dade da empresa estatal. 
O TCU entende que, de fato, as empresas estatais precisam licitar, mas deve-se admitir 
exceção. Quando a empresa estatal exploradora de atividade econômica licita para contratações 
referentes à sua atividade-fim, está sendo impedida de concorrer com igualdade no mercado. 
Isso porque a rapidez do mercado não se coaduna com a burocracia da licitação e a realização 
de procedimento licitatório. Nestes casos, iria de encontro ao interesse público. Assim, o Tribunal 
entende que não precisam realizar procedimento licitatório, por motivo de inexigibilidade, uma 
vez que não há interesse público na licitação. 
Os Conselhos de Classe, por atuarem no exercício do Poder de Polícia, ostentam quali-
dade de autarquias, compondo, desta forma, a Administração Indireta da União e, por isso, de-
vem licitar para contratar. Encontra-se ressalvada deste entendimento a Ordem dos Advogados 
do Brasil que, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, estampado na ADI n. 3.026, con-
figura-se um caso à parte e não tem natureza jurídica de autarquia. Dessa forma, a OAB é uma 
entidade privada, não sujeita ao controle da Administração Pública, configurando-se um serviço 
independente. 
Já os Convênios, a princípio, não dependem de prévia licitação, uma vez que os interes-
ses dos conveniados são convergentes, diferentemente dos contratos, em que as vontades são 
divergentes, haja vista o particular contratar com o Poder Público na busca pelo lucro, discre-
pando da finalidade pública inerente à atuação administrativa. 
 
11.6. Intervalo mínimo 
No que diz respeito ao intervalo mínimo, este representa o prazo mínimo definido em lei 
que deve ser respeitado entre a publicação do instrumento convocatório e a data da aber-
tura dos envelopes de documentação e de propostas. Se este prazo mínimo não for observado 
pelo ente público, a licitação poderá ser considerada fraudulenta. 
O prazo só começa a contar a partir da data da última publicação ou da data em que for 
disponibilizado o edital. 
Atenção! Observe-se que o prazo previsto na lei é “mínimo”. Dessa forma, pode ser con-
cedido um prazo maior aos licitantes, a critério do Administrador Público, que deve buscar, sem-
pre, fixar um prazo suficiente para participação dos interessados. 
Qualquer alteração no edital que modifique as obrigações da licitação ou a formulação 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
101 
das propostas exige a reabertura do prazo de intervalo mínimo, para que os licitantes de ade-
quem às novas regras. 
Sendo assim, vejamos os prazos de intervalo mínimo. 
 
 
11.7. Agentes da licitação 
Agentes da licitação - a necessidade de agentes de contrato existe porque a autoridade 
máxima do órgão não realiza o procedimento licitatório, apesar de ser responsável pela elabora-
ção do edital e exposição de motivos da contratação. Logo, normalmente, quem procede à lici-
tação é um servidor público especialmente designado por essa autoridade, responsável pela 
realização dos trâmites do procedimento. 
A legislação anterior previa a necessidade de uma comissão de licitação que, no regra-
mento atual não é necessária, em regra, sendo suficiente a designação do agente de contrata-
ção. 
Ficará a cargo do agente de contratação, portanto, a condução de todo o procedimento 
licitatório. Ele será auxiliado por equipe de apoio e responderá individualmente pelos atos que 
praticar, salvo quando induzido a erro pela atuação da equipe. 
Atenção! Em se tratando de licitação na modalidade pregão, o agente de contratação 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
102 
será designado pregoeiro. 
 
11.8. Plano de contratação anual 
A Lei 14.133/21 dispõe, em seu art. 12, VII que os órgãos públicos poderão elaborar seus 
Planos de Contratação Anual para efetivar o planejamento de suas aquisições e contratações de 
serviços e obras no decorrer do ano seguinte, com o intuito de racionalizar as contratações dos 
órgãos e entidades sob sua competência, além de buscar alinhamento com o seu planejamento 
estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. 
Nesse contexto foi publicado o Decreto 10.947/22 que determina as regras e prazos de 
elaboração do referido plano. 
Atenção! Havendo necessidade, é possível que o ente público faça alterações no Plano 
de contratações 
 
11.9. Modalidades licitatórias 
A lei prevê 5 modalidades licitatórias: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo 
competitivo. 
A lei expressamente veda a criação de novas modalidades licitatórias e a combinação das 
modalidades existentes. 
Atente-se para o fato de que a nova legislação suprimiu as modalidades licitatórias do 
convite e da tomada de preço que eram definidas para contratações de valores baixos e médios 
respectivamente, não sendo mais o valor um critério de definição da modalidade licitatória. 
O Regime Diferenciado de Contratações (RDC) também configurava modalidade autô-
noma regulada pela Lei 12.462/11, específica para determinados contratos, com procedimento 
próprio estabelecido nessa lei. Essa modalidade também deixa de existir com a nova legislação. 
Por fim, foi criado o diálogo competitivo como nova modalidade de licitação, mais modernae que permite a discussão de técnicas de prestação e tecnologia entre a Administração Pública 
e os particulares interessados na contratação. 
A concorrência é a modalidade de licitação a contratação de bens e serviços especiais 
e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia e é considerada uma modalidade ge-
nérica em que podem participar quaisquer interessados. 
Nessa modalidade, se admite que sejam usados como critério de escolha do vencedor o 
menor preço, a melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço, maior retorno econômico 
ou maior desconto. Assim, se caracteriza como uma modalidade mais ampla, abarcando quase 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
103 
todos os tipos de licitação. 
Cabe ressaltar que a legislação anterior exigia a concorrência para obras e compras de 
valores mais altos, todavia, o novo regramento das licitações não faz distinção entre as modali-
dades licitatórias em razão do valor. 
Em razão da natureza do objeto, a concorrência se faz obrigatória na celebração de de-
terminados contratos, em razão da importância conferida a essas avenças. Nesses casos, a lei 
limita a modalidade licitatória à concorrência ou ao diálogo competitivo. 
A modalidade licitatória concurso demonstra o interesse da Administração Pública em 
selecionar trabalhos técnicos, científicos ou artísticos com certas capacidades personalíssimas 
para incentivar o desenvolvimento cultural. Nesta modalidade, há instituição de prêmios ou re-
muneração aos vencedores, nos moldes definidos pelo art. 30, da lei 14.133/21. 
A licitação na modalidade concurso observará as regras e condições previstas em edital, 
que indicará a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e formas de apresentação do 
trabalho e as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor. 
Nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deverá ceder à Administração 
Pública todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto e autorizar sua execução conforme 
juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes. 
O leilão, por sua vez, é a modalidade licitatória destinada para alienação de bens pelo 
poder público àquele que ofertar o maior preço, seja ele igual ou superior ao valor da avaliação. 
Nesse sentido, o art. 6º, XL da lei 14.133/21 dispõe que o leilão é “modalidade de licitação para 
alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem 
oferecer o maior lance”. 
O leilão é realizado pelo leiloeiro, que pode ser o leiloeiro oficial ou um servidor designado 
pela Administração Pública para cumprir a função de leiloeiro. Se optar pela realização de leilão 
por intermédio de leiloeiro oficial, a Administração deverá selecioná-lo mediante credenciamento 
ou licitação na modalidade pregão e adotar o critério de julgamento de maior desconto para as 
comissões a serem cobradas, utilizados como parâmetro máximo os percentuais definidos na lei 
que regula a referida profissão e observados os valores dos bens a serem leiloados. 
Ademais, conforme disposição legal, o leilão será sempre do tipo maior lance, sendo que 
a administração somente pode alienar o bem para lance vencedor que seja igual ou superior ao 
valor da avaliação. 
Pregão é a modalidade licitatória utilizada para a aquisição de bens e serviços comuns, 
cujos padrões mínimos de qualidade serão previamente estipulados no instrumento 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
104 
convocatório. A licitação, nesta modalidade, será sempre do tipo menor preço ou maior desconto. 
Não há designação de comissão licitante, sendo o pregoeiro o responsável pela realização 
do pregão, que será um servidor efetivo designado a esta função. 
Atenção! Serviços e bens comuns são aqueles que podem ser designados no edital com 
expressão usual de mercado. 
Não pode ser utilizado para execução de obras públicas, mas tem sido aceito, até mesmo, 
para contratação de serviços de engenharia. 
A lei ainda prevê a designação de equipe de apoio, que não se trata de comissão licitante 
e serve apenas para auxiliar o pregoeiro na realização do certame. 
O diálogo competitivo é a modalidade de licitação que foi criada com a edição da Lei 
14.133/21, utilizada para contratação de obras, serviços e compras em que a Administração Pú-
blica realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com 
o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades, 
devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos. 
Nesses casos, a Administração Pública reconhece a importância de contratação de um 
determinado objeto, mas não sabe a melhor forma de suprir essa necessidade da forma mais 
adequada, dada a sua complexidade, e, para tanto, precisa de auxílio dos particulares. Assim, 
essa modalidade permite que seja implementado um diálogo entre o ente estatal e seus forne-
cedores para encontrarem a melhor solução para atender às necessidades do poder público. 
Isso ocorre porque, muitas vezes, os produtos ou serviços disponíveis não atendem à necessi-
dade da Administração e precisam ser adaptados caso a caso. Isso ocorre porque, muitas vezes, 
os produtos ou serviços disponíveis no mercado não atendem à necessidade da Administração 
e precisam ser adaptados caso a caso. 
 
11.10. Licitação para registro de preços 
A licitação para registro de preços ocorre quando o poder público licita com a finalidade 
de registrar os preços, para o caso de eventual contratação posterior. Acontece quando a admi-
nistração entende que um bem ou serviço é adquirido com muita frequência e, por isso, tem 
interesse em deixar um registro, no órgão, com o eventual fornecedor deste bem ou serviço. 
A ata de registro de preço terá validade de 1 (um) ano, prorrogável por igual período, 
devendo ser realizado um novo procedimento licitatório, após este período. 
Atenção! Durante o período de vigência da ata, a proposta selecionada fica à disposição 
da Administração Pública, que poderá adquirir o bem selecionado quantas vezes ela precisar, 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
105 
desde que não ultrapasse o quantitativo licitado. 
Nesse sentido, o art. 83, da Lei 14.133/21, dispõe que “a existência de preços registrados 
implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a Admi-
nistração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, 
desde que devidamente motivada”. 
 
11.11. Procedimento comum (concorrência e pregão) 
O procedimento comum é o mais extenso e o seu estudo serve de apoio para os demais. 
A) Fase preparatória: a lei 14.133/21 aponta no sentido de que o início da licitação se dá 
com o ato que instaura o procedimento administrativo, dando início ao que se convencionou 
chamar de fase preparatória da licitação. Nesse momento, o procedimento licitatório já está 
formalmente iniciado, tendo sido atribuído um número ao processo administrativo. 
Nesta fase, a Administração Pública está, internamente, se organizando para licitar, com 
a abertura do processo administrativo respectivo e com a realização dos atos preparatórios que 
justifiquem a realização do certame. O texto legal define requisitos a serem observados para 
início do procedimento. 
Primeiramente, deverá ser formulada a exposição de motivos da contratação, justifi-
cando a necessidade da celebração do contrato e sua importância às atividades do ente estatal 
e à persecução do interesse público. 
Também o ente estatal deve apresentar a definição do objeto para o atendimento da 
necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, 
conforme o caso, inclusive com a definição das condições de execução e pagamento, das 
garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento. 
Ademais,a lei estabelece a necessidade de declaração de adequação orçamentária 
para a celebração do contrato que advirá do certame, inclusive em consonância com o disposto 
na Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 
Atenção! A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem se formando no sentido 
de que a lei não exige a real disponibilidade financeira antes do início da licitação, mas tão so-
mente a previsão de recursos orçamentários. 
Ademais, o poder público deve ter um orçamento, definindo o valor máximo que está 
disposto a pagar pela aquisição do bem ou serviço ou pela execução da obra a ser contratada 
(art. 18, IV, da Lei 14.133/21). 
Despesas de caráter continuado - são hipóteses em que os gastos com o contrato a ser 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
106 
celebrado devam ultrapassar um exercício financeiro, devendo haver contemplação do produto 
ou serviço nas metas estipuladas na lei do Plano Plurianual (no art. 165 da Constituição Federal 
e no art. 165, da Lei 14.133/21). 
Em casos de contratação para execução de obras, a lei exige ainda a realização de um 
projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para que os interessados em 
participar da licitação tenham amplo conhecimento (art. 6º, XXV, da Lei 14.133/21). 
A lei prevê pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, salvo vedação 
expressa e justificada no próprio edital. Nesses casos, para que seja lícita a participação em 
consórcio, devem ser observados os requisitos previstos na legislação. 
O art. 21, da Lei 14.133/21 prevê a possibilidade de convocação de audiência pública, 
com antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, que poderá ser realizada presencialmente ou a 
distância – por meio eletrônico - com disponibilização prévia de informações pertinentes, inclu-
sive de estudo técnico preliminar, elementos do edital de licitação e outros, permitindo a mani-
festação de todos os interessados. 
Também, é possível que a Administração submeta a licitação a consulta pública. Neste 
caso, não haverá uma audiência com a participação dos interessados, mas serão disponibiliza-
dos a eles o acesso aos elementos da futura contratação, permitindo que enviem sugestões em 
prazo fixado. 
O edital ainda poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o 
contratado, estabelecendo as responsabilidades de cada uma das partes do acordo, assim como 
buscando encontrar e estipular medidas que reduzam as possibilidades de desequilíbrio finan-
ceiro ao longo da relação contratual. 
Orçamento da Administração Pública - o poder público deverá, na fase interna, apre-
sentar o valor estimado da contratação, compatível com os valores praticados pelo mercado, 
considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem con-
tratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução 
do objeto. 
Além disso, ainda nesta fase interna, o Poder Público elabora a minuta do edital de licita-
ção que será encaminhado ao órgão de consultoria jurídica para aprovação. 
O edital é o instrumento convocatório das licitações na modalidade concorrência e confi-
gura uma convocação a todos os interessados em contratar com a Administração Pública, desde 
que atendam às exigências nele contidas. 
O edital pode prever margem de preferência para aquisição de: 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
107 
a) bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técnicas brasilei-
ras; 
b) bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento. 
 
Em casos de execução de obras ou atividades administrativas, o Poder Público pode ado-
tar o regime de execução direta ou indireta. 
A execução direta, como se percebe pela nomenclatura utilizada, ocorre todas as vezes 
que o objeto do contrato é executado pela própria Administração Pública por meio de seus órgãos 
e agentes públicos. 
A execução indireta está presente sempre que o órgão ou ente da Administração Pública 
celebra contrato com terceiro para realização do objeto do contrato, conforme previsão expressa 
do instrumento convocatório. Admite-se seis hipóteses de contratação para execução indireta de 
obras, quais sejam: a) empreitada por preço global; b) empreitada por preço unitário; c) 
empreitada por tarefa; d) empreitada integral; e) contratação integrada; f) contratação 
semi-integrada. 
Respeitadas todas as normas previamente estabelecidas, o procedimento será encami-
nhado para órgão de consultoria jurídica para emissão de parecer (art. 53, §1º, da lei 14.133/21). 
B) Fase externa: inicia-se essa fase mostrando aos interessados como participarão da 
disputa, através da publicação do edital. 
Dispõe a Lei 14.133/21: 
 
Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência: 
I – preparatória; 
II – de divulgação do edital de licitação; 
III – de apresentação de propostas e lances, quando for o caso; 
IV – de julgamento; 
V – de habilitação; 
VI – recursal; 
VII – de homologação. 
 
Verifique-se que o procedimento licitatório geral se desenvolve com a fase externa tendo 
início com a divulgação do edital. Posteriormente, serão abertos os envelopes de propostas e 
será feita a seleção da proposta vencedora. Somente após o julgamento das propostas, o poder 
público irá proceder à habilitação do licitante vencedor. 
Todavia, mediante justificativa do ente estatal, as fases podem ser invertidas por determi-
nação do edital, quando, então, serão habilitados os licitantes e, somente depois, será feita a 
classificação das propostas. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
108 
Ademais, as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admi-
tida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser regis-
trada em ata e gravada mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo e, em 
casos de licitação por meio eletrônico, o ente público pode exigir que os atos dos licitantes tam-
bém sejam praticados nesse formato. 
C) Divulgação do edital de licitação: a divulgação do edital é feita obrigatoriamente no 
sítio eletrônico oficial do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e facultativamente 
no sítio eletrônico oficial do órgão ou entidade responsável pelo certame, sendo que a lei de-
termina que o inteiro teor do instrumento convocatório esteja disponível no mesmo local a quais-
quer interessados. Ainda é facultada ao ente público a divulgação direta a interessados devida-
mente cadastrados para esse fim. 
Com a publicação, a Administração Pública marca uma data para que sejam abertos os 
envelopes de propostas e documentação dos licitantes, respeitado o prazo de intervalo mínimo 
exigido para cada modalidade de licitação. Nesse mesmo momento, se inicia a contagem do 
prazo para a impugnação administrativa do edital. 
Conforme a lei, qualquer cidadão pode impugnar o edital por irregularidade na aplicação 
desta Lei ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, devendo protocolar o pedido 
até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura das propostas. 
O poder público deverá responder à impugnação ou ao pedido de esclarecimento com a 
divulgação em sítio eletrônico oficial também no prazo de 3 (três) dias úteis. Se nenhum interes-
sado impugnar dentro do prazo estabelecido, precluirá o direito de fazê-lo na via administrativa, 
o que não impede de fazê-lo judicialmente, por meio da propositura da ação judicial cabível, 
dependendo do caso concreto. 
D) Apresentação de propostas e lances: nesse momento, o poder público irá receber 
as propostas apresentadas pelos licitantes. A lei permite que o edital do certame preveja modo 
de disputa fechado ou aberto. Assim, caso opte pelo modo de disputa aberto, os licitantes deve-
rão apresentar suas propostas por meio de lances sucessivos e, caso se determine autilização 
do sistema fechado, as propostas serão entregues em envelope lacrado e permanecerão em 
sigilo até a data marcada para a abertura de todas em conjunto. 
Ressalte-se que o sistema pode ser fechado e aberto, quando, então, se apresentarão as 
propostas fechadas e, posteriormente, serão selecionadas aquelas que seguirão na apresenta-
ção dos lances sucessivos. 
Não será permitida a utilização do modo de disputa aberto, quando se tratar de licitação 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
109 
cujo critério de julgamento seja técnica e preço, assim como não se pode utilizar o modo fechado 
para licitações do tipo menor preço e maior desconto. 
E) Julgamento: a primeira etapa da atividade do julgamento consiste na avaliação da 
regularidade formal e material das propostas. Os envelopes das propostas dos licitantes serão 
abertos em sessão pública e os interessados têm que verificar se os envelopes não foram viola-
dos, pois, caso haja violação, há nulidade do procedimento e a licitação deverá ser anulada. 
Na fase de classificação, serão aplicados os critérios de julgamento que foram previa-
mente estipulados no instrumento convocatório. 
F) Habilitação: concluído o julgamento, o agente de contratação passará ao recebimento 
do envelope de documentação do licitante vencedor. Nessa fase, então, a Administração Pública 
deve proceder à abertura do envelope que contém as documentações do licitante classificado 
em primeiro lugar, com a finalidade de analisar se está apto e idôneo a contratar com o Poder 
Público. A habilitação poderá ser realizada por processo eletrônico de comunicação a distância, 
nos termos dispostos em regulamento. 
Essa fase é também conhecida como fase de qualificação, quando devem ser analisados 
os requisitos e documentos pessoais dos licitantes. É a fase de análise da documentação dos 
licitantes a fim de verificar se têm idoneidade para contratar com o Poder Público. 
É importante frisar que o edital não pode estabelecer critérios não previstos em lei, mais 
especificamente no art. 62, da Lei 14.133/21, evitando assim restringir a licitação de forma de-
sarrazoada. Para cumprimento desses requisitos, basta que se realize a apresentação de docu-
mentos enumerados pela própria lei, que podem ser originais ou cópias do cartório competente. 
Vejamos um elenco legal dos requisitos de habilitação. 
1) Habilitação jurídica: para parte da doutrina, essa exigência, assim como a exigên-
cia de regularidade fiscal e respeito ao art. 7º, XXXIII, da CF são inconstitucionais, 
por estarem previstos em lei, sem que haja disposição similar no art. 37, XXI, da 
Carta Magna, ensejando burocratização indevida da licitação. Porém, este enten-
dimento não prevalece, por se tratar de posição minoritária. 
2) A habilitação jurídica visa a demonstrar a capacidade de o licitante exercer direitos 
e assumir obrigações, e a documentação a ser apresentada por ele limita-se à com-
provação de existência jurídica da pessoa e, quando cabível, de autorização para 
o exercício da atividade a ser contratada. 
3) Qualificação técnica: trata-se de demonstração de que a empresa tem condições 
técnicas de cumprir o contrato celebrado em conformidade com as exigências de 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
110 
qualidade e celeridade impostas pela Administração Pública. 
4) Qualificação econômico-financeira: é a demonstração de idoneidade financeira 
da entidade a ser contratada. Considerando-se que, como regra, o Poder Público 
não realiza o pagamento antes da disponibilização do objeto do contrato, a em-
presa deve ter qualificação para arcar com todos os custos da contratação. 
5) Regularidade fiscal, social e trabalhista: configura demonstração de que a enti-
dade que pretende participar da licitação não possui débitos em atraso com a Fa-
zenda Pública ou com a justiça do trabalho e que não viola disposições constituci-
onais que vedam a exploração de trabalho infantil. 
 
G) Microempresas e empresas de pequeno porte: a LC 123/06 estabelece que essas 
empresas poderão participar da licitação ainda que não tenham regularidade fiscal e trabalhista. 
Ao final da licitação, se forem declaradas vencedoras, terão o prazo de 5 (cinco) dias úteis, pror-
rogável por igual período, cujo termo inicial corresponderá ao momento em que o proponente for 
declarado o vencedor do certame, prorrogável por igual período, a critério da Administração Pú-
blica, para a regularização da documentação, pagamento ou parcelamento do débito e emissão 
de eventuais certidões negativas ou positivas com efeito de certidão negativa, ou seja, para fazer 
o saneamento do débito. Essa regra está disposta nos arts. 42 e 43 da referida lei complementar, 
alterados, inclusive pela LC 155/16. 
Divulgada a decisão final acerca da habilitação e inabilitação de licitantes, o prazo para 
que os interessados interponham recurso com a intenção de modificar o quanto decidido é de 3 
(três) dias úteis, a contar da lavratura da ata, conforme disposto expressamente no art. 165 da 
Lei 14.133/21. 
Lavrada a ata de habilitação do licitante, será aberto o prazo para a interposição de re-
curso administrativo. Se o recurso disser respeito à fase anterior (de julgamento das propostas), 
a intenção de recorrer já foi apresentada aos autos, sob pena de preclusão, e o interessado 
deverá apresentar as razões recursais. 
Os atos da Administração praticados no bojo do procedimento licitatório podem ser im-
pugnados por meio de recurso ou através de pedido de reconsideração. 
O recurso deve ser interposto no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de inti-
mação ou de lavratura da ata, em face do julgamento das propostas, do ato de habilitação ou 
inabilitação de licitante, ou ainda do ato que determine a anulação ou revogação da licitação 
A lei estabelece o cabimento de pedido de reconsideração, também no prazo de 3 (três) 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
111 
dias úteis, contado da data de intimação, relativamente a ato do qual não caiba recurso hierár-
quico. 
H) Encerramento: concluídas as fases de julgamento e habilitação, e exauridos os recur-
sos administrativos, está encerrado o trabalho do agente de contratação, que encaminhará o 
procedimento à autoridade do órgão para verificação e encerramento do feito. Assim, o processo 
será enviado à autoridade superior, a quem compete verificar os atos anteriores praticados pelo 
agente de contratação ou comissão de contratação, analisando sua adequação às normas legais 
e princípios constitucionais pertinentes. 
 
11.12. Procedimento licitatório do diálogo competitivo 
É o procedimento pelo qual o poder público realiza diálogo prévio com os particulares 
como forma de encontrara a melhor solução para as suas necessidades e é restrita a contrata-
ções em que a Administração: 
I – vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições: a) inovação tecnoló-
gica ou técnica; b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a 
adaptação de soluções disponíveis no mercado; e c) impossibilidade de as especificações técni-
cas serem definidas com precisão suficiente pela Administração. 
II – verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que 
possam satisfazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos: 
a) a solução técnica mais adequada; 
b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida; 
c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato. 
 
O procedimento dever seguir as seguintes fases: preparatória, de divulgação do edital, de 
diálogo, de apresentação das propostas e julgamento, do recurso e do encerramento. 
 
11.13. Tratamento diferenciado para microempresas e empresas de pe-
queno porte 
A Lei Complementar 123/06 dispõe que, nas licitações públicas, a comprovação de regu-
laridade fiscal e a regularidade trabalhista das microempresase empresas de pequeno porte 
somente será exigida para efeito de assinatura do contrato. 
Ademais, a LC 123/06 define que a Administração Pública deverá realizar processo 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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112 
licitatório destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno 
porte nos itens de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00. 
Em casos de licitações para celebração de contratos para aquisição de bens de natureza 
divisível acima de R$80.000,00, o ente público deverá estabelecer, cota de até 25% do objeto 
para a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte. 
Atenção! As Microempresas e Empresas de Pequeno Porte poderão participar de ambos 
os itens da licitação, sendo classificadas dentro da ampla concorrência para a contratação de 
75% do objeto e se submetendo a outra classificação, somente com empresas de mesmo porte, 
em relação aos 25% (vinte e cinco por cento) restantes. 
A Administração Pública poderá, nas licitações destinadas à aquisição de obras e servi-
ços, exigir dos licitantes a subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte. 
O art. 4º, da Lei 14.133/21, manteve as regras de benefícios de microempresas e empre-
sas de pequeno porte de forma expressa. 
 
11.14. Inexigibilidade de licitação 
A inexigibilidade de licitação ocorre sempre que a competição for impossível, a licitação 
será inexigível. 
As hipóteses não são taxativas, mas meramente exemplificativas. Mesmo que a circuns-
tância não esteja disposta expressamente no texto legal, a licitação será inexigível quando for 
inviável a realização de competição entre interessados. 
 
11.15. Dispensa de licitação 
Nas situações de dispensa, o Poder Público encontra-se diante de situação em que é 
plenamente possível a realização do procedimento licitatório mediante a competição, no entanto, 
a lei dispõe que é desnecessária a execução do certame (art. 75, da Lei 14.133/21). Somente a 
Lei de Licitações pode definir as hipóteses de dispensa, não podendo haver definição de novas 
hipóteses por atos administrativos específicos ou decretos. 
 
 
 
Inexigibilidade: art. 74 
Sempre que a competição for impossível, a licitação será inexigível. 
As hipóteses dispostas na lei não são taxativas, mas meramente exemplifi-
cativas. Mesmo que a circunstância não esteja disposta expressamente no 
texto legal, a licitação será inexigível quando for inviável a realização de 
competição entre interessados. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
113 
A doutrina majoritária costuma apontar pressupostos da licitação e estabe-
lece que a ausência de qualquer um deles torna o procedimento licitatório 
inexigível. Vejamos os pressupostos: 
a) Pressuposto lógico: pluralidade de bens e de fornecedores do bem ou 
do serviço. 
b) Pressuposto jurídico: interesse público. A licitação não é um fim em si 
mesmo, é um meio para atingir o interesse público. Se a licitação for de 
encontro ao interesse público, não será exigível licitar. 
c) Pressuposto fático: desnecessidade de contratação específica. Nos ca-
sos em que há necessidade de contratação específica, a licitação será ine-
xigível. 
Ex.: o Estado precisa contratar o melhor tributarista do Brasil para defendê-
lo em uma demanda que envolve milhões de reais. Não se pode fazer con-
tratação direta para qualquer causa. 
É VEDADA inexigibilidade de licitação para serviços de divulgação e 
serviços de publicidade. 
 
 
Dispensa: art. 75 
Nas situações de dispensa é plenamente possível competir, mas a lei diz 
que é dispensada a licitação. Somente a lei pode trazer as hipóteses de 
dispensa, não podendo haver definição de novas hipóteses por atos admi-
nistrativos específicos ou decretos. 
As hipóteses da Lei são taxativas/ exaustivas. 
 
12. Contratos Administrativos 
12.1. Introdução 
Inicialmente devemos ter em mente que a legislação, por diversas vezes, confunde con-
tratos administrativos com contratos da Administração, onde este é gênero do qual aquele é 
espécie, pois a expressão “contratos da administração” (sentido amplo) engloba os contratos 
administrativos e os contratos de direito privado celebrados pelo Poder Público. 
Saliente-se que, mesmo nos contratos administrativos, a aplicação subsidiária do direito 
privado se faz necessária, pois é na teoria geral dos contratos que os contratos administrativos 
vão buscar seus elementos essenciais, aos quais vão agregar suas prerrogativas. 
Em resumo: a Administração Pública pode celebrar contratos regidos pelo Direito Público 
(ex: concessão de uso de bens públicos, permissão de serviços públicos) bem como pelo Direito 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
114 
Privado (ex: contratos de locação, de compra e venda). 
Atenção! Os contratos da administração, ainda que privados, estão sujeitos ao controle 
do Tribunal de Contas, por se tratar de avenças travadas com o dinheiro público, além de de-
penderem da realização de procedimento licitatório regular e obediência a todas as restrições 
impostas à Administração, como o prazo determinado e a previsão orçamentária. 
A primeira grande característica, utilizada para definição dos contratos administrativos é o 
fato de que estas avenças, regidas pelo direito público, apresentam-se com uma característica 
singular, qual seja, a possibilidade de haver tratamento desigual entre a Administração (que atua 
com prerrogativas públicas) e o contratado, a exemplo de haver a possibilidade de a Administra-
ção extinguir o contrato unilateralmente. 
Com efeito, os contratos administrativos são as manifestações de vontade entre duas ou 
mais pessoas visando à celebração de negócio jurídico, havendo a participação do Poder Pú-
blico, atuando com todas as prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse público, vi-
sando sempre à persecução de um fim coletivo. Este contrato é regido pelo direito público, sendo 
inerentes a ele todas as prerrogativas e limitações de Estado. 
Essas prerrogativas ensejam a existência das chamadas cláusulas exorbitantes, previs-
tas no art. 104, da lei 14.133/21, e presentes, implicitamente, em todos os contratos administra-
tivos. Estas cláusulas só excepcionalmente se aplicam aos contratos privados celebrados pelo 
Poder Público, devendo estar expressamente definidas no instrumento do acordo. 
Sendo assim, pode-se apontar a verticalidade como característica inerente aos contratos 
administrativos, haja vista a atuação do Poder Público com supremacia em face do particular 
contratado. 
 
12.2. Competência legislativa 
Quanto à competência legislativa, a União deve proceder à legislação acerca das nor-
mas gerais aplicáveis à matéria (art. 22, XXVII, da CF/88). 
Cabe aos estados e municípios a edição de normas suplementares, em obediência às 
regras estipuladas na legislação federal. 
Não havendo lei local ou estadual acerca do tema, a legislação federal será aplicada inte-
gralmente a todos os contratos administrativos celebrados por aquele ente. 
 
12.3. Características dos contratos administrativos 
No que tange às características dos contratos administrativos, além da busca 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
115 
incessante pelo interesse público, outras características estão presentes. Vejamos no quadro 
abaixo: 
 
Comutativo 
Gera direitos e deveres previamente estabelecidos para ambas as partes. 
Atenção! A indefinição de obrigações para uma das partes do acordo é característica que 
não pode estar presente nos contratos públicos. 
Consensual 
Não se faz necessária a transferência do bem para ele se tornar perfeito. 
Atenção! No Direito Administrativo, o consenso do particular manifestar-se-á no momento 
da abertura dos envelopes de documentação. Por sua vez, o consenso da Administração 
depende da celebração do contrato. 
De adesão 
As cláusulas são impostas por uma das partes (poder público) e à outra parte (particular)cabe apenas aderir ou não à avença. 
Oneroso Como regra, não são admitidos contratos gratuitos firmados com o poder público. 
Sinalagmático 
As obrigações das partes são recíprocas, ou seja, a execução da atividade de uma das 
partes enseja o adimplemento contratual pela outra. 
Personalíssimo 
Nesse sentido, o contrato tem natureza intuito personae e a possibilidade de subcontrata-
ção do objeto do acordo fica limitada às hipóteses legalmente admitidas. 
Atenção! O art. 122, da Lei n. 14.133/21 traz que só ocorrerá subcontratação se houver 
previsão no edital ou no contrato e desde que haja a concordância da Administração, sob 
pena de haver a rescisão contratual. 
Formal 
Todo contrato administrativo tem uma forma definida na lei, indispensável à sua regulari-
dade. 
A Lei 14.133/21, em seu artigo 92, prevê todas as cláusulas necessárias à validade do 
contrato administrativo e a sua ausência gera o vício de forma. 
 
Formalismo – a primeira exigência é a realização de procedimento licitatório, conforme 
determinação do próprio texto constitucional (art. 37, XXI da Carta Magna), não obstante, tal 
exigência também atinja os contratos celebrados pela Administração Pública, regidos pelo direito 
privado. 
Como regra geral, o contrato deve ser escrito, sendo que o termo de contrato ou ins-
trumento de contrato é o meio para a sua formalização, respeitando o art. 92, da Lei 
14.133/21, que traz as cláusulas obrigatórias. 
A lei permite a celebração de contrato, em determinadas situações, por meio de carta-
contrato, nota de empenho da despesa, autorização de compra ou ordem de serviço. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
116 
Com efeito, a lei diz que o instrumento de contrato será dispensado, quando se tratar de 
contratos cujo valor enseje dispensa de licitação. Assim, o instrumento de contrato não se faz 
necessário para obras e serviços de engenharia de até R$ 100.000,00 (cem mil reais) e para 
aquisição de bens e outros serviços no valor de até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais). 
Atenção! A legislação estabelece como regra que não é possível contrato verbal cele-
brado pela administração, dispondo ser nulo e de nenhum efeito qualquer contrato verbal reali-
zado pelo ente estatal. 
Contudo, excepcionalmente, admite-se contrato verbal, nas compras e serviços que não 
ultrapassam R$ 10.000,00 (dez mil reais) – desde que se trate de compra de pronta entrega e 
pronto pagamento. Isso significa que este contrato não gera nenhuma espécie de obrigação fu-
tura (art. 95, §, 2º da Lei 14.133/21). 
Nestas hipóteses, também não há necessidade de realização de procedimento licitatório, 
em conformidade com as regras de dispensa previstas na lei. 
Não obstante a ausência de previsão legal, a doutrina admite a celebração de contratos 
verbalmente, para posterior formalização por escrito, em casos emergenciais. Neste caso, a for-
malização poderá ser realizada posteriormente à existência de contrato e início da prestação do 
serviço pelo contratado. 
A administração pública deve providenciar a publicação do contrato até o quinto dia útil do 
mês seguinte ao da sua celebração, sendo que essa publicação deve acontecer, após as provi-
dências, no prazo máximo de vinte dias corridos. Ou seja, o prazo de vinte dias só terá início 
após o quinto dia útil do mês seguinte ao que o contrato foi celebrado. 
Além da formalização, a divulgação é requisito indispensável à eficácia do contrato 
administrativo, decorrente do princípio da publicidade, o qual garante o conhecimento acerca do 
contrato a toda a sociedade. A divulgação deve ser feita no Portal Nacional de Contratações 
Públicas (PNCP). A divulgação deve abranger o inteiro teor do contrato, bem como todos os 
aditamentos que forem feitos posteriormente, que ficarão disponíveis para quaisquer interessa-
dos. 
A lei dispõe que essa divulgação deve se dar nos seguintes prazos, contados da sua 
assinatura pelas partes: 
• 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; 
• 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta. 
 
Caso a administração deixe de publicar o contrato, ele é válido e perfeito, somente, não 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
117 
sendo eficaz. Não produz efeito, uma vez que a eficácia fica dependendo da publicidade do 
contrato administrativo celebrado. Todavia, cabe ressaltar que os contratos firmados em caso de 
urgência produzem efeitos desde a data da sua assinatura, devendo ser publicado nos prazos 
apresentados acima, sob pena de nulidade. 
 
12.4. Garantia 
A exigência de garantia é uma cláusula necessária dos contratos administrativos (art. 96 
da Lei 14.133/21). 
A Lei prevê a caução que poderá ser prestada em dinheiro, títulos da dívida pública, a 
fiança bancária ou seguro garantia, a critério do contratado privado. 
O valor dessa garantia é definido, no bojo do contrato, e determinado pela administração 
pública. A lei estabelece o limite máximo de 5% do valor do contrato, sendo que, em observân-
cia a este limite, o poder público deve, discricionariamente, dispor acerca do valor a ser cobrado 
em cada contratação específica. 
Ocorre que, nos contratos que envolvam alta complexidade técnica ou riscos financeiros 
consideráveis, definido por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, 
a garantia pode chegar a 10% do valor inicial do contrato, sempre mantida a regra que o ente 
estatal é quem define o valor da caução. 
Lembre-se, ainda, que, quando o contrato for de fornecimento contínuo com vigência su-
perior a 1 (um) ano, assim como nas subsequentes prorrogações, será utilizado o valor anual do 
contrato para definição e aplicação dos percentuais da garantia. 
Em relação ao valor da garantia contratual, a legislação ainda dispõe que, em caso de 
contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos quais o contratado ficará 
depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses bens. 
Em caso de cumprimento do contrato e adimplemento de todos os seus termos pelo par-
ticular, a garantia deverá ser devolvida e, se foi prestada em dinheiro, deve haver a correção do 
valor, no momento da devolução. 
Em caso de descumprimento contratual, a garantia pode ser utilizada pelo Estado como 
mínimo indenizatório, ou seja, o ente público pode executar a garantia e cobrar indenização ex-
cedente em caso de o prejuízo ultrapassar o valor da caução. 
Cláusula de retomada - na contratação de obras e serviços de engenharia, o edital po-
derá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro-garantia do tipo “performance bond”, 
com clausula de retomada, assim considerado o contrato no qual a seguradora se torna 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
118 
responsável pelo cumprimento do contrato na forma como foi concebido. Assim, essa empresa 
seguradora ficará responsável e apta por fiscalizar a execução do contrato – independentemente 
da fiscalização do poder público – como forma de evitar inadimplemento contratual. 
Nesses casos, o contrato de seguro poderá determinar a obrigação de seguradora, em 
caso de inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir o objeto do contrato, 
hipótese em que a emissão de empenho se dará em nome da seguradora, ou a quem ela indicar 
para a conclusão do contrato, será autorizada desde que demonstrada sua regularidade fiscal, 
sendo possível que essa empresa subcontrate a conclusão do contrato, total ou parcialmente. 
Assim, temos a seguinte situação, na hipótese de inadimplemento do contratado: 
• caso a seguradora execute e conclua o objeto do contrato, estará isenta da obriga-
ção de pagar a importância segurada indicada na apólice, ficando quite com suas 
obrigações; 
• caso a seguradora não assuma a execução do contrato, pagará a integralidade da 
importância segurada indicada na apólice. 
 
12.5. Cláusulas exorbitantes 
As cláusulas exorbitantes decorrem da supremaciado interesse público sobre o inte-
resse privado e coloca o Estado em posição de superioridade jurídica na avença. 
São implícitas em todos os contratos administrativos, não dependendo de previsão ex-
pressa no acordo, pois decorrem diretamente da Lei (art. 104, da Lei 14.133/21). 
Vejamos abaixo cada uma destas cláusulas, sob a ótica da supremacia do interesse pú-
blico sobre o privado. 
a) Alteração unilateral do contrato - é possível quando houver modificação do projeto 
ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos e quando necessária 
a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de 
seu objeto. 
A administração não pode alterar o objeto do contrato, porque seria burla à licitação. 
Alteração de projeto - alteração qualitativa (o projeto originalmente apresentado pelo 
Estado não atende mais aos fins desejados pela Administração). 
Alteração atinente ao valor da contração - alteração quantitativa e, por sua vez, tem 
limites definidos na lei, que prevê que o particular deve aceitar as modificações feitas unilateral-
mente pela Administração Pública em até 25%, do valor original do contrato, para acréscimos ou 
supressões. Nesses casos, a alteração não depende de concordância do particular contratado. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
119 
Atenção! A regra determina que a alteração unilateral é de até 25% – acréscimos ou 
supressões. Contudo, se o contrato for celebrado para reforma de equipamentos ou de edifícios, 
a alteração unilateral, para acréscimos contratuais, pode chegar a 50% do valor original do con-
trato. As supressões contratuais continuam respeitando o limite de 25%. 
A margem de lucro inicialmente contratada jamais poderá ser alterada pela Administra-
ção Pública de forma unilateral. 
A alteração deve decorrer de interesse público superveniente devidamente justificado, ou 
seja, o contratante deverá demonstrar a ocorrência de fato posterior à contratação que dá ensejo 
à necessidade de modificação das cláusulas contratuais, para que se evite um prejuízo maior ao 
interesse da coletividade, que é a finalidade maior dos contratos administrativos. 
b) Rescisão unilateral do contrato é prerrogativa dada ao ente público contratante de 
pôr fim à avença, independentemente, de consentimento do particular e sem depender de deci-
são judicial (art. 137 e seguintes da Lei 14.133/21). 
Pode se dar em razão do inadimplemento do particular ou pelo interesse público devida-
mente justificado. 
No caso de interesse público devidamente justificado, a administração deve indenizar 
o particular se houver dano, bem como indenizar os investimentos não amortizados do contra-
tado em razão da extinção antecipada do acordo. 
O particular contratado terá direito à devolução da garantia prestada, aos pagamentos 
devidos pela execução do contrato até a data da rescisão e ao pagamento do custo da desmo-
bilização. 
Por outro lado, como a lei prevê expressamente os valores devidos ao particular em casos 
de rescisão unilateral por motivo de interesse público e excluiu, não por acaso, a obrigação de 
pagar lucros cessantes, por se tratar de mera expectativa de direito, não passível de indenização, 
nesses casos. 
Por outro lado, inadimplente o particular contratado, o Poder Público deverá assumir 
imediatamente o objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, ocupar e utilizar o 
local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na execução do contrato, ne-
cessários à sua continuidade, executar a garantia contratual, para ressarcimento da Administra-
ção, e dos valores das multas e indenizações a ela devidos e reter os créditos decorrentes do 
contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração. Todas essas medidas independem 
da aplicação das penalidades cabíveis em virtude do descumprimento contratual. 
Nos contratos de concessão de serviços públicos (regulamentados pela Lei 8.987/95), 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
120 
a rescisão por inadimplemento do particular é chamada de caducidade, já por motivo de interesse 
público chama-se encampação. 
Se o ente estatal determinar suspensão de execução do contrato por prazo superior a 3 
(três) meses ou se ocorrerem repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, inde-
pendentemente do pagamento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente 
imprevistas desmobilizações e mobilizações ou ainda, em casos de atraso superior a 2 (dois) 
meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos de-
vidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos, o particular pode 
suspender a execução do contrato (exceção de contrato não cumprido), conforme disposição 
do art. 137, §3º, II, da Lei 14.133/21. 
Nesse sentido, resta claro que o particular não pode determinar a rescisão unilateral, no 
entanto, poderá suspender a execução do contrato pela exceção de contrato não cumprido 
ou exceptio non adimplenti contractus. 
c) Fiscalização da execução do contrato - a Administração Pública deve designar um 
ou mais agentes públicos que ficarão responsáveis pela fiscalização na execução contratual, 
aplicando penalidades e exigindo o cumprimento das obrigações pela parte contratada (art. 117, 
da Lei 14.133). 
Poder-dever da Administração, que não exclui a responsabilidade do particular contratado 
que continua sendo responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a tercei-
ros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não havendo redução ou exclu-
são da responsabilidade em virtude da fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interes-
sado. 
O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra ou ser-
viço, para representá-lo na execução do contrato. 
d) Ocupação temporária de bens - nos casos de serviços essenciais, a Administração 
Pública poderá ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao 
objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas 
contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo. 
Atenção! A ocupação temporária deve ser precedida de processo administrativo. 
e) Aplicação de penalidades – aos particulares contratados em decorrência de descum-
primento do acordo, ainda que se trate de inexecução parcial. 
As penalidades a serem aplicadas estão previstas na legislação e se dividem em quatro 
hipóteses, de acordo com a gravidade da infração cometida, quais sejam: a) advertência; b) 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
121 
multa; c) impedimento de licitar e contratar; d) declaração de inidoneidade para licitar ou 
contratar. 
As punições serão aplicadas em consonância ao princípio da proporcionalidade, não 
sendo admitida a aplicação de penalidade mais intensa ou mais extensa do que o necessário a 
sancionar a infração praticada. 
Atenção! Todos os agentes públicos que praticarem atos que possam prejudicar a lici-
tação ou frustrar seu caráter competitivo ficarão sujeitos às sanções administrativas, penais e 
civis cabíveis, nos moldes das legislações pertinentes. 
Impedimento indireto: o impedimento indireto ainda é algo muito novo, com pouca juris-
prudência, mas deve ser analisado com bastante cuidado pelos gestores que atuam no setor de 
licitações. A intenção do instituto é coibir o abuso da Pessoa Jurídica. 
De fato, a intenção é evitar que o particular se valha da personalidade jurídica de uma 
empresa como escudo para burlar proibições de contratação, como condenações ocorridas an-
teriormente. 
Alguns indícios devem ser observados para a configuração do impedimento indireto, tais 
como: 
I. a completa identidade dos sócios-proprietários de empresa sucedida e sucessora, 
II. a atuação no mesmo ramo de atividades e 
III. a transferênciaintegral do acervo técnico e humano de empresa sucedida para a 
sucessora. 
 
Nestes casos, será possível a desconsideração da personalidade jurídica, para estender 
a penalidade aplicada à outra empresa. 
 
12.6. Alteração contratual por vontades das partes 
Em determinadas situações, o contrato administrativo poderá ser alterado de forma bila-
teral, nas quatro hipóteses a seguir: 
1) Quando o particular julgar conveniente a substituição da garantia de execução 
do contrato e desde que essa modificação não enseje prejuízos ao ente público. 
2) Quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, 
bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabi-
lidade dos termos contratuais originários. 
3) Quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
122 
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a anteci-
pação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a corres-
pondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou ser-
viço. 
4) Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encar-
gos do contratado e a retribuição da Administração (manutenção do equilíbrio eco-
nômico-financeiro). São as hipóteses de teoria da imprevisão, que ensejam a ne-
cessidade de revisão contratual, como forma de se evitar prejuízos ao particular 
contratado. 
 
12.7. Equilíbrio econômico-financeiro do contrato 
É garantia do particular contratado a manutenção da margem de lucro inicialmente pactu-
ada. A manutenção deste equilíbrio deve se dar mediante a alteração de valores a serem pagos 
ou modificação e ampliação de prazos de execução, sempre que a situação previamente esta-
belecida for alterada no bojo da execução do contrato. 
O particular contratado não pode sofrer prejuízos de situações não causados por ele, du-
rante a relação contratual, sob pena de se frustrar a garantia da proposta apresentada. 
Pagamentos feitos ao particular – é cláusula necessária do contrato administrativo a 
regulamentação acerca do preço e das formas de pagamento. Assim, além do pagamento da 
fatura, propriamente dita, como forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, alguns 
pagamentos são feitos ao particular contratado pela Administração Pública. Analisemos, no qua-
dro abaixo, cada uma dessas formas de pagamento. 
Tabela sobre pagamentos feitos ao particular: 
 
Correção 
monetária 
Atualização da margem de lucro inicialmente acordada, mantendo o valor real do contrato. 
Reajustamento 
de preços 
Reajuste em face do aumento ordinário e regular do custo dos insumos necessários ao cum-
primento do acordo. 
Repactuação 
Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato utilizada para serviços contínuos 
com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de mão de obra, por 
meio da análise da variação dos custos contratuais, devendo estar prevista no edital com 
data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e 
com data vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
123 
orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra. 
Recomposição 
de preços 
ou revisão de 
preços 
Quando o reajustamento de preços não consegue fazer face ao real aumento do preço dos 
insumos, em virtude de uma situação excepcional (não prevista no contrato), a Administração 
Pública, como forma de reequilibrar o contrato, precisa fazer a recomposição de preços. Isso 
ocorre porque a previsão contratual de reajuste não foi suficiente para suprir a efetiva modi-
ficação nos custos do contrato celebrado. 
 
12.8. Teoria da imprevisão 
Ocorre nos casos em que há uma situação fática não prevista quando da celebração do 
contrato, portanto imprevisível, que venha a alterar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, 
com reflexos em sua execução. Em virtude desta situação, se faz necessária a recomposição 
dos preços. 
Decorre da denominada cláusula rebus sic stantibus: situações nas quais há desequilíbrio 
contratual e a administração precisa, a fim de manter o equilíbrio do contrato, proceder à revisão 
dos preços e prazos previamente pactuados. 
As hipóteses de teoria da imprevisão são: 
1. Caso fortuito e força maior: pode decorrer de fatos humanos, desde que não 
sejam provocados por nenhuma das partes do acordo, ou podem ser causados por 
fatos da natureza, em relação aos quais nenhuma medida pode ser tomada para 
obstar sua precipitação; 
2. Interferências imprevistas (sujeições imprevistas): são situações preexistentes 
à celebração do contrato, mas que só vêm à tona durante sua execução. 
3. Fato da administração: o desequilíbrio contratual é causado por uma atuação es-
pecífica da Administração (enquanto parte no contrato) que incide sobre o contrato 
e impede a sua execução. 
4. Fato do príncipe: o desequilíbrio contratual também é causado pelo poder público 
e, por esta atuação, haverá necessidade de recomposição do preço. Ocorre que, 
neste caso, há uma atuação extracontratual (geral e abstrata) do ente estatal que 
termina por atingir diretamente a relação contratual. 
 
Atenção! Para que seja configurado o fato do príncipe relevante que o agente que pratica 
a conduta onerosa seja da mesma esfera de governo daquele que celebrou o contrato adminis-
trativo atingido. Ente federativo diverso caracteriza caso fortuito. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
124 
Atenção! Em algumas situações, a teoria da imprevisão gera a impossibilidade de manter 
o contrato. Nestes casos, a situação imprevista enseja a rescisão contratual (rescisão de pleno 
direito), ocorrida por situação alheia à vontade das partes. 
 
12.9. Alocação de riscos 
Como forma de reduzir a responsabilidade do poder público pela manutenção do equilíbrio 
financeiro do contrato administrativo, a lei dispõe que o edital poderá contemplar matriz de alo-
cação de riscos entre o contratante e o contratado. Nesses casos, o cálculo do valor estimado 
da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e os riscos 
atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo. 
Verifique que a lei inclui a matriz de alocação de riscos como faculdade da Administração 
Pública, ressalvados os casos de contratação de a obras e serviços de grande vulto ou forem 
adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada, uma vez que, nesses casos, a 
previsão editalícia dessa matriz se torna obrigatória. 
Assim, será apresentada uma matriz que deve dividir os riscos de cada contrato entre 
cada uma das partes, bem como deve buscar mecanismos que afastem a ocorrência do sinistro 
e mitiguem os seus efeitos, caso ocorra durante a execução contratual. Atente-se para o fato de 
que a previsão da matriz de alocação de riscos deve estar posta no instrumento convocatório da 
licitação. 
 
12.10. Subcontratação nos contratos da administração 
A princípio, se houver a subcontratação do objeto integral do contrato, resta clara a fraude 
ao procedimento licitatório e pode ser considerado inadimplemento contratual. 
Nesse sentido, a Lei 14.133/21 dispõe acerca da possibilidade de subcontratação parcial 
do objeto do contrato, desde que cumpridos alguns requisitos definidos na legislação, restando 
clara a impossibilidade de subcontratar integralmente o objeto acordado, inclusive em observân-
cia à impessoalidade e isonomia, princípios arraigados no conceito da licitação, enquanto proce-
dimento administrativo. 
Nesses casos, o particular que pretender subcontratar parte de suas atividades deve apre-
sentar à Administração documentação que comprove a capacidade técnica do subcontratado, 
que será avaliada e juntada aos autosdo processo correspondente. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
125 
12.11. Duração 
A duração dos contratos regidos pela Lei 14.133/21 ficará adstrita à vigência dos respecti-
vos créditos orçamentários que, no direito brasileiro, são definidos pela lei orçamentária anual, à 
qual cabe prever todas as despesas e receitas da entidade no período de um exercício. Desse 
modo, os contratos administrativos devem ter duração máxima de um ano, para atender à previ-
são orçamentária. 
Com efeito, a lei orçamentária define as despesas que podem ser contraídas pelo ente 
público naquele exercício, limitando toda atuação ou ajuste firmado pelo Estado durante a vigên-
cia dos respectivos créditos. 
A Lei 14.133/21 define algumas situações excepcionais, nas quais se admite a contratação 
além do prazo de um exercício. Vejamos no quadro abaixo as exceções à vigência máxima de 
um ano. 
 
Projetos contemplados na 
lei do Plano Plurianual 
A avença terá duração de até quatro anos, para cumprimento das metas e 
execução de seu objeto. 
Prestação de serviços a se-
rem executados de forma 
contínua 
Além do prazo original de 5 (cinco) anos, a lei permite que sejam feitas prorro-
gações posteriores no referido contrato, desde que, ao final, ele não ultrapasse 
o prazo de 10 (dez) anos. Nesses casos, a possibilidade de prorrogação deve 
ter previsão em edital e a autoridade competente deve atestar que as condi-
ções e os preços permanecem vantajosos para a Administração, permitida a 
negociação com o contratado ou a extinção contratual sem ônus para qualquer 
das partes. 
Aluguel de equipamentos e 
utilização de programas de 
informática 
Segue as mesmas regras dos contratos de prestação de serviços contínuos, 
podendo ser firmado por até 5 (cinco) anos, cumpridas as exigências previstas 
em lei. 
Contratações previstas nas 
alíneas “f” e “g” do inciso 
IV e nos incisos V, VI, XII e 
XVI do caput do art. 75, da 
Lei 14.133/21. 
Os contratos poderão ter vigência por até 10 (dez) anos, caso haja interesse 
da administração. Analisemos cada uma das hipóteses que se caracterizam 
como situações de dispensa de licitação, ensejando, portanto, a possibilidade 
de contratação direta. 
Contratos de operação con-
tinuada de sistemas estrutu-
rantes de tecnologia da in-
formação. 
 
Esses contratos podem ser firmados com vigência máxima de 15 (quinze) 
anos, nos termos da lei. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
126 
Exceções não previstas di-
retamente na lei. 
Alguns contratos administrativos podem ser celebrados, sem ensejar gastos 
ao poder público. Nesses casos, pode-se dizer que, além das exceções men-
cionadas, os contratos que não geram despesas à Administração Pública 
não precisam estar previstos na lei orçamentária, logo, não precisam respeitar 
o limite de vigência definido, no art. 105, da Lei 14.133/21, que condiciona a 
vigência à adequação orçamentária. 
 
Atenção! Contratos que não geram despesas à Administração Pública não precisam 
estar previstos na lei orçamentária, logo, não precisam respeitar o limite de vigência definido, no 
art. 105, da Lei 14.133/21. 
Além disso, no que tange à possibilidade de prorrogação, a legislação determina que o 
contrato administrativo pode ser prorrogado, desde que seja feito dentro do prazo de vigência do 
contrato e decorra, cumulativamente, de previsão no edital e no contrato e autorização do poder 
público, mantidas as demais disposições contratuais. 
Por fim, vale esclarecer que toda prorrogação de prazo contratual deverá ser justificada 
por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. Im-
portante salientar, ainda, que, para que haja prorrogação, é indispensável que haja previsão 
orçamentária e que a empresa mantenha todas as condições necessárias à sua habilitação para 
contratar com o poder público, além do respeito ao disposto no art. 7º, XXXIII, da Constituição 
Federal. 
 
12.12. Responsabilidades decorrentes do contrato 
Uma vez celebrado o contrato, as partes que firmaram o pacto têm o dever de cumprir 
fielmente as obrigações assumidas, em consonância com a legislação vigente e com as cláusu-
las previstas no acordo, sendo que cada uma das partes será responsabilizada por qualquer 
descumprimento contratual. 
O particular responde diretamente pelo serviço prestado ou bem entregue à Administra-
ção, ou ainda pela obra por ele executada. 
Além disso, quaisquer prejuízos causados pelo particular, seja à Administração Pública ou 
a terceiros, na execução da obra, ou prestação do serviço ensejam sua responsabilização e, con-
forme já previamente estipulado, não excluem ou reduzem essa responsabilidade à fiscalização 
ou ao acompanhamento pelo órgão interessado. 
Noutro giro, o STF se manifestou no sentido de que é válida a aplicação da nova redação 
da Súmula 331 do TST, no entanto, deixando claro que o empregado terá o ônus de provar que 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
127 
houve a má fiscalização do gestor público. 
De fato, no julgamento do RE 760931/DF, em 2017, o plenário da Suprema Corte, por 6 
votos a 5 “Anotou que a imputação da culpa “in vigilando” ou “in elegendo” à Administração Pú-
blica, por suposta deficiência na fiscalização da fiel observância das normas trabalhistas pela 
empresa contratada, somente pode acontecer nos casos em que se tenha a efetiva comprovação 
da ausência de fiscalização. Nesse ponto, asseverou que a alegada ausência de comprovação 
em juízo da efetiva fiscalização do contrato não substitui a necessidade de prova taxativa do nexo 
de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido”. 
 
12.13. Formas de extinção do contrato administrativo 
As hipóteses de extinção decorrem de lei ou da própria execução do contrato e são situa-
ções que dão fim à avença celebrada entre o poder público e o particular contratado. Vejamos 
abaixo estas formas de extinção. 
• Extinção natural – conclusão do objeto ou advento do termo do contrato. 
• Anulação – extinção contratual decorrente de vício de ilegalidade no contrato ou no 
procedimento licitatório de que resultou sua assinatura, com efeitos retroativos à 
data de início de vigência do acordo, impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordina-
riamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos. 
 
Atenção! Em casos de irregularidade na celebração do contrato, a extinção pode decorrer 
de anulação. Vale destacar que mesmo que o contrato seja nulo, o particular contratado deve 
ser remunerado pelos serviços prestados de boa-fé ou de má-fé, caso contrário, estaria se ad-
mitindo o enriquecimento sem causa do ente público. 
• Extinção unilateral – ocorre por razões de interesse público ou por inadimplemento 
total ou parcial do contrato pelo particular. A rescisão unilateral configura cláusula 
exorbitante do contrato e, por isso, somente pode ser determinada por vontade ad-
ministração pública, não sendo possível ao particular se valer desta prerrogativa. 
• Extinção arbitral ou judicial – se dá por provocação do particular, quando o ente 
público é inadimplente, haja vista o contratado não poder se utilizar da rescisão uni-
lateral. Nesses casos, se existir o compromisso arbitral, no contrato firmado, a ex-
tinção pode ser feita por esse meio, caso contrário, o particular deverá propor ação 
judicial pleiteando a rescisão contratual. 
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Direito Administrativo 
128 
• Extinção bilateral (distrato) – trata-se de rescisão amigável, realizada por ambas 
as partes. Estas hipóteses dependem de prévia autorização escrita e fundamentada 
da autoridade competente e podem ser efetivadas por meio de mediação ou comitê 
de resolução de disputas. 
• Extinção de pleno direito – por situações alheias à vontade das partes, em casos 
excepcionais que impedem a manutenção do contrato e nas quais não seja possívela revisão de preços. 
 
12.14. Da solução alternativa de controvérsias 
A Lei 14.133/21, em seu art. 151, prevê a possibilidade de utilização de meios alternativos 
de prevenção e resolução de controvérsias, notadamente a conciliação, a mediação, o comitê 
de resolução de disputas e a arbitragem, para tratar de disputas ocorridas no bojo de contratos 
administrativos, acrescentando que somente serão admitidos os meios alternativos às controvér-
sias relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis, como as questões relacionadas ao resta-
belecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ao inadimplemento de obrigações 
contratuais por quaisquer das partes e ao cálculo de indenizações. 
 
12.15. Planos de contratações anuais 
Os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo podem se utilizar dos 
documentos de demanda recebidos e elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de 
racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinha-
mento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orça-
mentárias. 
 
12.16. Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) 
A lei determina a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que con-
figura o sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos 
por esta Lei e à realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos. 
Assim, o referido portal ficará responsável por dar publicidade aos procedimentos licitató-
rios e ainda pode realizar os contratos firmados pelos entes públicos. 
 
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Direito Administrativo 
129 
12.17. Disposições penais da Lei 14.133/21 
A partir do art. 179, a Lei 14.133/21 trata acerca dos crimes que podem ser cometidos na 
execução dos procedimentos licitatórios e dos contratos administrativos, por meio de inserção de 
tipos penais no Código Penal, no capítulo atinente aos Crimes contra a Administração Pública. 
 
12.18. Dos contratos administrativos em espécie 
A Lei 14.133/21 regulamenta algumas espécies de contratos administrativos. O art. 2º 
prevê que as suas disposições são aplicáveis a alienação e concessão de direito real de uso de 
bens, compra, inclusive por encomenda, locação, concessão e permissão de uso de bens públi-
cos, prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados, além de contratos 
de obras e serviços de arquitetura e engenharia, abrangendo as contratações integrada e semi-
integrada. 
Além destes contratos regulamentados pela lei geral de licitações e contratos, a legislação 
pertinente e a doutrina costumam apontar a existência ainda de contratos de concessão, contratos 
de permissão de serviços públicos e os contratos de gestão. Vejamos: 
1) Contratos de execução de obras: são contratos celebrados pela administração pú-
blica para que o particular, em um prazo máximo, fixado na avença, execute obra pública para 
utilização do próprio ente estatal ou da coletividade em geral. Nos termos da legislação, pode 
ser conceituada como obra toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, 
realizada por execução direta ou indireta. 
 Sendo assim, caso a obra não seja executada diretamente pelo poder público, poderá ser 
contratada para execução por instrumentos definidos na lei, quais sejam: a) empreitada por preço 
global; b) empreitada por preço unitário; c) tarefa; d) empreitada integral. 
Atenção! Deve haver a elaboração do projeto básico, bem como do projeto executivo. 
A contratação de obra deve ser realizada, seguindo o cronograma de elaboração do projeto 
básico, primeiramente, para posterior contratação do projeto executivo e, por fim, a celebração 
do ajuste para execução da obra. 
2) Contratação integrada e contratação semi-integrada: a Lei dispõe que, em algumas 
situações, é possível a contratação semi-integrada, ou seja, contratação que envolve a elabo-
ração e o desenvolvimento do projeto executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, 
a montagem, a realização de testes, a pré-operação e as demais operações necessárias e sufici-
entes para a entrega final do objeto. 
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Direito Administrativo 
130 
Por sua vez, a contratação integrada se configura uma espécie de contratação que en-
volve a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e 
serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e as demais opera-
ções necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. Enfim, todas as etapas ficam englo-
badas em uma única contratação, exigindo-se do ente estatal somente a elaboração de um ante-
projeto antes da realização do certame licitatório. 
3) Contratos de prestação de serviços: trata-se de contratação de atividade destinada 
a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, 
locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais. 
Não se confundem com os contratos de concessão de serviços públicos, já que neste há 
a cobrança de tarifas dos usuários do serviço prestado. 
4) Contratos de fornecimento de bens: contratação para aquisição de bens necessários 
à execução das atividades do órgão público, seja mediante pagamento à vista ou parcelado, nos 
moldes definidos na proposta vencedora da licitação. 
5) Contrato de concessão de serviços públicos: trata-se de contratação regulamentada 
pela lei 8.987/95, por meio da qual a Administração transfere, mediante procedimento licitatório 
na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a prestação de um determinado serviço pú-
blico ao particular que deverá prestá-lo por sua conta e risco, por prazo determinado, mediante a 
remuneração por meio de cobrança de tarifas dos usuários do serviço. 
A concessão de serviço público poderá ser simples ou precedida de obra. 
Precedida de obra (mediante concorrência) - a concessionária executa a obra, por sua 
conta e risco, sendo-lhe transferida, posteriormente, a possibilidade de explorar o serviço decor-
rente da obra executada, como forma de remuneração. 
Ademais, a lei 11.079/04 criou duas novas espécies de concessões de serviços públicos, 
designadas, pela própria lei, como Parceria Público-Privada. Tais parcerias se dividem em duas 
novas espécies de ajustes, quais sejam a concessão patrocinada e a concessão administrativa. 
a) Concessão patrocinada - tarifas pagas pelos usuários + contraprestação pecuni-
ária do poder público = remuneração 
b) Concessão administrativa - Administração Pública a usuária, direta ou indireta, 
do serviço público prestado, sendo a responsável pelo pagamento das tarifas. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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131 
6) Permissão de serviços públicos: o art. 175 da Constituição Federal trata a permissão 
de serviço público como contrato administrativo e, seguindo esta orientação, a Lei 8.987/95, em 
seu art. 40, conceitua a permissão de serviços públicos como contrato de adesão (característica 
comum a todos os contratos administrativos) por meio do qual se transfere a particular a presta-
ção de serviços públicos, por sua conta e risco, mediante remuneração por tarifas dos usuários, 
a título precário. Por óbvio, a precariedade é afastada pela natureza contratual do instituto. 
7) Contrato de concessão de uso de bens públicos: consentimento da utilização de 
um determinado bem público, de forma especial, anormal ou privativa, com finalidade específica, 
mediante pagamento de remuneração ou gratuitamente. 
8) Contrato de gestão: tradicionalmente, tratava-se de avença firmada entre entidades 
públicas, com a intenção de conferir maior eficiência na execução das atividades, nãosendo 
possível a assinatura do acordo com pessoas privadas. Com a Reforma Administrativa ocorrida, 
no Brasil, a partir de 1995, culminando com a edição da Emenda Constitucional n. 19/98, os 
contratos de gestão passaram a ter ampla previsão legal e constitucional, abarcando, sob o 
mesmo título jurídico, várias espécies de ajustes, de naturezas jurídicas diversas. 
Sendo assim, a Lei 9649/98 regulamenta o contrato de gestão firmado entre entes da Ad-
ministração Direta e suas autarquias ou fundações públicas, ao mesmo tempo que a Lei 9.637/98 
designa com o mesmo título, o acordo celebrado entre o Estado e entidades privadas sem fins 
lucrativos que atuam na execução de serviços de utilidade pública, em um rol definido na própria 
lei. Por sua vez, o art. 37, §8º, da Constituição Federal, por meio de regulamentação muito criti-
cada pela doutrina brasileira, admite a celebração de contratos de gestão entre órgãos e, até 
mesmo, entre órgãos públicos e seus administradores, pessoas físicas, configurando verdadeira 
aberração jurídica, de impossível realização prática. 
9) Contrato de eficiência: a Lei 14.133/21 dispõe que o contrato de eficiência é aquele 
“cujo objeto é a prestação de serviços, que pode incluir a realização de obras e o fornecimento 
de bens, com o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na forma de redução de des-
pesas correntes, remunerado o contratado com base em percentual da economia”. 
 
12.19. Convênios 
Ajustes firmados entre a Administração Pública e entidades que possuam vontades con-
vergentes, mediante a celebração de acordo para melhor execução das atividades de interesse 
comum dos conveniados. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
132 
A legislação exige prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela or-
ganização interessada, o qual deverá conter, ao menos, algumas informações definidas na lei, 
quais sejam: identificação e definição do objeto a ser executado, de interesse comum entre os 
entes conveniados; metas a serem atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação 
dos recursos financeiros; cronograma de desembolso de valores pela entidade conveniada, com 
definição de prazos e metas; previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da 
conclusão das etapas ou fases programadas; comprovação de que os recursos próprios para 
complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, caso o convênio compre-
enda execução de obra ou serviço de engenharia, salvo se o custo total do empreendimento 
recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. 
Por fim, a doutrina e jurisprudência entendem que celebração de convênios, em decorrên-
cia da convergência de vontades não devem ser precedidos de procedimento licitatório. 
 
12.20. Consórcios públicos 
Os consórcios públicos foram criados com a edição da Lei 11.107/05 e consistem na gestão 
associada de entes federativos para prestação de serviços de interesse comum a todos eles. 
Somente se admite a participação de entes políticos no acordo, ou seja, União Federal, estados, 
municípios e Distrito Federal podem se associar para formação deste ajuste. 
A previsão desta gestão associada tem base constitucional, haja vista a previsão no art. 
241 da Carta Magna e apresenta uma formalização jurídica estável, na qual, entidades federa-
tivas firmam acordo para prestação de serviços públicos de forma associada, garantindo maior 
eficiência e destinação de recursos mais consistentes para executar a atividade pretendida. 
Sendo assim, os entes federativos podem se associar para a formação do Consórcio Pú-
blico, criando, por meio do ajuste uma nova entidade com personalidade jurídica de direito pú-
blico ou de direito privado, consoante disposto no próprio termo do consórcio. 
Na formação do ajuste, o contrato de rateio é firmado para definir com que montante cada 
uma destas entidades participará na formação de manutenção da nova pessoa jurídica criada. 
 
 
12.21. Licitações e contratos das empresas estatais 
Neste tópico serão apontados alguns pontos referentes à Lei 13.303/16, a qual dispõe sobre 
o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, 
no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
1) Dispensa e inexigibilidade: inicialmente, cumpre ressaltar que a Lei 13.303/16 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
133 
estabelece situações de contratações diretas por meio de dispensa e inexigibilidade de licitação. 
As hipóteses de dispensa estão taxativamente expostas no art. 29 da referida lei. Verifica-
se, desta forma, que as situações de dispensa de licitações tratadas na Lei 13.303/16, seguindo 
as regras aplicáveis às licitações públicas em geral, abarcam hipóteses em que seria plenamente 
viável a competição, mas não se faz necessária por expressa dicção legal. 
Trata-se, portanto, de rol taxativo ou exaustivo, não podendo ser ampliado por entendi-
mento da Administração Pública ou doutrina. 
Por seu turno, a inexigibilidade de licitação estará presente sempre que se demonstrar 
a inviabilidade de competição. Neste sentido, o art. 30 da Lei 13.303/16 dispõe acerca de algu-
mas hipóteses em que se configura a contratação direta com base neste entendimento. Lem-
brando-se que se trata de um rol meramente exemplificativo. 
2) Modalidade e regras aplicáveis: o art. 32, IV, da Lei 13.303/16 prevê que o pregão 
deverá ser a modalidade licitatória preferencialmente utilizada nas contratações realizadas pelas 
empresas públicas e sociedades de economia mista. Saliente-se que a lei deixa claro o caráter 
preferencial – e não exclusivo – desta modalidade licitatória, que somente será escolhida quando 
for cabível, nos moldes da legislação vigente, ou seja, para aquisição de bens e serviços comuns. 
Com efeito, não se pode utilizar o pregão para a execução de obras ou alienação de bens pelas 
empresas estatais. 
Trata-se de uma normatização equivocada e incongruente. O dispositivo legal dispõe que 
o pregão é a modalidade preferencial, no entanto, trata de um procedimento licitatório totalmente 
novo, não se compatibilizando com a sua estrutura. 
Com efeito, mais correto seria imaginar que se trata de nova modalidade licitatória, haja 
vista o procedimento totalmente inovador criado pela lei. Sendo assim, pode-se considerar que 
se trata de novo pregão e não aquele apresentado pela Lei 10.520/02. 
Ademais, as licitações deverão atentar para a sustentabilidade ambiental e acessibili-
dade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida. 
O procedimento da licitação se desenvolve em 10 fases, quais sejam: 1) preparação; 2) 
divulgação; 3) apresentação de lances ou propostas; 4) julgamento; 5) verificação da efetividade 
dos lances ou propostas; 6) negociação; 7) habilitação; 8) recurso; 9) adjudicação do objeto; 10) 
homologação ou revogação. 
3) Pré-qualificação permanente: a Pré-qualificação permanente configura uma decisão 
administrativa que informa que interessados cumprem requisitos genéricos para participação de 
licitações no órgão público que a está realizando. O procedimento para a pré-qualificação é 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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134 
público, permanente e aberto para quaisquer interessados (art. 64, da Lei 13.303/16). 
4) Cadastramento: a lei ainda prevê a possibilidade de cadastramento de licitantes, 
sendo que os registros cadastrais poderão ser mantidos para efeito de habilitação dos ins-
critos em procedimentos licitatórios e serão válidos por 1 (um) ano, no máximo, também 
sendo admitida a atualização a qualquer tempo. Da mesma forma que acontece na pré-qua-
lificação, o art. 65, § 1º, dispõe que “Os registros cadastrais serão amplamente divulgados 
e ficarão permanentemente abertos para a inscrição de interessados.” 
Não se confunde com a pré-qualificação, uma vez que o cadastro se apresenta como um 
conjunto de informaçõesarmazenadas no órgão público, ou seja, não há qualquer provimento de 
caráter decisório proferido pelo órgão. 
5) Prazos de implementação: a Lei 13.303 entrou em vigor na data de sua publicação, 
ou seja, no dia 01 de julho de 2016, no entanto, algumas exigências definidas na legislação tive-
ram previsão de prazo para implementação. 
6) Contratos firmados com as empresas estatais: inicialmente, é importante salientar 
que, haja vista a natureza jurídica inerente às empresas estatais, os seus contratos não ostentam 
a qualidade de contratos administrativos, razão pela qual a lei não prevê cláusulas exorbitantes 
como a possibilidade de alteração unilateral da avença por determinação do contratante. 
Inclusive, nesse sentido, o art. 173, II, da Constituição da República dispõe que essas en-
tidades devem se sujeitar ao regime jurídico próprio das empresas privadas, quanto aos direitos 
e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
Todavia, a lei estabelece algumas peculiaridades em relação aos contratos a serem fir-
mados por essas empresas com particulares, inclusive a possibilidade de aplicação de multa e 
exigência de garantia. 
7) Sanções: a lei prevê que o descumprimento do contrato pelo particular, seja ele total ou 
parcial, poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: a) adver-
tência; b) multa; c) suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar 
com a Administração. 
8) Subcontratação: a subcontratação é admitida, desde que seja parcial e mediante auto-
rização da empresa estatal, desde que a empresa subcontratada atenda a todas as exigências de 
qualificação técnica impostas ao contratado no bojo do procedimento licitatório (art. 78, da Lei 
13.303/16). 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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12.22. Convênios e contratos de repasse com o poder público 
A legislação dispõe que a celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou en-
tidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho 
proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, a identificação do ob-
jeto a ser executado, as metas a serem atingidas, as etapas ou fases de execução, o plano de 
aplicação dos recursos financeiros, o cronograma de desembolso, a previsão de início e fim da 
execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas e, caso o ajuste 
compreenda obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para 
complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do 
empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. 
Enfim, pode-se verificar que, diferentemente do que ocorre com os contratos administra-
tivos, na celebração de convênios, as partes que firmam o ajuste possuem vontades convergen-
tes, não sendo necessária a realização de licitação antes de firmado o acordo. 
Vedações para celebração de convênios: não se admite a celebração de convênios com 
órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Mu-
nicípios cujo valor seja inferior a valor definido em ato conjunto o Ministério do Planejamento, do 
Ministério da Economia e da CGU. Trata-se de vedação decorrente de baixo valor do objeto. 
Da mesma forma, não é possível que se firme este tipo de ajuste com entidades privadas 
sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, 
dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental, ou 
respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, 
até o segundo grau. Neste caso, se busca vedar o favorecimento de agentes públicos e seus 
parentes com o repasse de verbas públicas. 
O decreto dispõe ainda que o convênio não pode ser firmado entre órgãos e entidades da 
administração pública federal. O acordo não é permitido com entidades privadas sem fins lucrati-
vos que não comprovem ter desenvolvido, durante os últimos três anos, atividades referentes à 
matéria objeto do convênio ou contrato de repasse ou com entidades privadas sem fins lucrativos 
que tenham, em suas relações anteriores com a União, cometido algumas das infrações regula-
das no Decreto. 
Por fim, é vedada a celebração de convênios cuja vigência se encerre no último ou no pri-
meiro trimestre de mandato dos Chefes do Poder Executivo dos entes federativos. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
136 
13. Bens Públicos 
13.1. O que são bens públicos? 
A partir do art. 98 do CC, podemos identificar que os bens públicos são aqueles pertencen-
tes às pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41 do CC). Os demais bens, das pessoas 
jurídicas de direito privado, serão bens privados (ou particulares). 
 
13.2. Classificação dos bens 
13.2.1. Quanto à titularidade 
Podem ser bens federais, estaduais, distritais ou municipais. 
 
13.2.2. Quanto à destinação (art. 99 do CC) 
a) Bens de uso comum do povo: são aqueles destinados ao uso geral pelos indiví-
duos, bens que podem ser usados em condição de igualdade por todos, como 
praça, rios, ruas etc. 
b) Bens de uso especial: são todos os bens que visam à execução do serviço público 
e dos serviços administrativos do Poder Público. Estão afetados a uma destinação 
específica. Esses bens só podem ser alienados após a desafetação. Ex.: edifício 
da prefeitura, escola pública, as mesas e cadeiras da escola, os veículos da polícia 
civil etc. 
c) Bens dominicais: não possuem uma afetação específica, são, portanto, desafeta-
dos. Como exemplo podemos citar as terras devolutas ou um bem móvel desafe-
tado como uma ambulância estragada, prédios desativados etc. No caso de terras 
devolutas (terras sem destinação específica), cabe destacar a Súm. n° 477 do STF: 
“As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Es-
tados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que 
se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores”. 
 
13.2.3. Quanto à disponibilidade 
a) Bens indisponíveis por natureza: os bens de uso comum do povo, como regra, pois 
são insuscetíveis de alienação. São bens que não possuem natureza patrimonial. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
137 
b) Bens patrimoniais indisponíveis: estes são bens que possuem natureza patrimonial, 
mas que o Poder Público não pode dispor em razão de estarem afetados a uma 
destinação específica. Os bens de uso especial e os de uso comum que sejam 
susceptíveis de avaliação, por exemplo, os imóveis, veículos, escolas públicas, uni-
versidades públicas, hospitais etc. 
c) Bens patrimoniais disponíveis: são os bens que possuem natureza patrimonial e 
por não estarem afetados a uma finalidade pública podem ser alienados; claro, 
desde que respeitada a lei. Os bens patrimoniais são, por exemplo, a ambulância 
que não funciona mais e foi desafetada para ser leiloada. 
 
13.2.4. Quanto a forma de uso 
a) Uso comum: bem que é aberto ao uso da coletividade, como as praças e parques, 
que não exige uma autorização estatal para seu uso. Esse uso pode ser gratuito 
ou remunerado (art. 103 do CC). 
b) Uso especial: a utilização depende de submissão às regras e consentimento. Tam-
bém pode ser gratuito ou oneroso. Ex.: rodovia com pedágio. 
c) Uso compartilhado: quando uma pessoa jurídica de direito público ou de direito 
privado utiliza o bem público de outra. Ex.: dutos com fios elétricos da pessoa jurí-
dica de direito público estadual responsável pelo serviço que utiliza área pública 
municipal para instalação de tais dutos. 
d) Uso privativo: bem outorgado para uso de determinada pessoa, por exemplo, uma 
autorização dada pelo município para uma feira de artesanatos na praça pública. 
 
13.3. Características, garantias ou atributos 
13.3.1. InalienabilidadeSignifica que bens públicos não podem ser vendidos livremente, essa regra não é absoluta 
(arts. 100 e 101 do CC). Os bens de uso especial e os bens de uso comum são inalienáveis 
(bens fora do comércio), já os bens dominicais podem ser alienados, se atendidos os requisitos 
estampados na lei (art. 76 da Lei n° 14.133/2021). 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
138 
13.3.2. Impenhorabilidade 
Os bens públicos não podem ser objeto de uma constrição judicial, de uma execução 
contra a Fazenda Pública, por exemplo. A característica justifica-se pelo fato de que as dívidas 
da Fazenda Pública são pagas em forma de precatórios e Requerimento de Pequeno Valor 
(RPV), segundo o art. 100 da CF/1988. 
Atenção! De acordo com a decisão do Supremo Tribunal Federal (Ag. Reg. nos Emb. 
Decl. de RE n° 851.711 – rel. Min. Marco Aurélio – j. 12-12-2017), os bens das empresas públi-
cas, sociedade de economia mista e concessionárias que estejam afetados à prestação de ser-
viço público também são impenhoráveis. 
 
13.3.3. Imprescritibilidade 
Trata-se da prescrição aquisitiva, ou seja, não possibilidade de usucapião (arts. 183, § 3°, 
e 191, par. ún., da CF/1988, art. 102 do CC e Súm. n° 340 do STF). Importante salientar que a 
imprescritibilidade atinge inclusive os bens não afetados. Conforme a Súm. n° 619 do STJ: “A 
ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível 
de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias”. 
 
13.3.4. Não onerabilidade 
Os bens públicos não podem ser objeto de direito real de garantia, ou seja, determinado 
bem público não fica sujeito à instituição de penhor, anticrese ou hipoteca para garantir débitos 
do ente estatal. 
 
13.4. Formas de alienação 
Para que um bem público seja alienado, em razão da sua característica de inalienabili-
dade, deve ser primeiro desafetado. Quando um bem está afetado, significa dizer que o bem 
possui uma finalidade pública específica; do contrário, quando o bem foi desafetado (desconsa-
gração), é porque ele não está sendo utilizado para determinado fim público. 
Bens públicos podem ser alienados, desde que atendidos os requisitos estampados no 
art. 17 da Lei n° 8.666/1993 ou art. 76 da Lei n° 14.133/2021: 
a) a demonstração do interesse público na alienação; 
b) a avaliação prévia; 
c) a realização de regular procedimento licitatório, prévio à alienação (exceto quando 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
139 
a lei trouxer a desnecessidade expressa); 
d) autorização legislativa nos casos de bem imóveis. 
 
Desafetado o bem público, poderá ser alienado das seguintes formas: 
a) Venda: como regra, exige licitação prévia, na modalidade leilão. 
b) Doação: doação de bens públicos é admitida excepcionalmente, nos moldes do art. 
76 da Lei n° 14.133/2021, sem a necessidade de realização de procedimento lici-
tatório. 
c) Dação: é a entrega de um bem para equacionar dívida, se o credor consentir; nessa 
situação, também são necessárias lei autorizadora e prévia avaliação, sendo des-
necessária a licitação. 
d) Permuta: ou troca, é o ajuste no qual ocorre transferência mútua de patrimônio. 
Trata-se de situação de licitação dispensada, ou seja, a contratação é realizada 
diretamente, exigindo-se, nessa modalidade, lei autorizadora e prévia avaliação. 
e) Investidura: incorporação de área pública inapropriável; também ocorre mediante 
licitação dispensada, regulamentada pelo art. 76 da Lei n° 14.133/2021. 
f) Concessão de domínio: alienação que recai sobre terras devolutas dos entes fede-
rados, conforme a redação do art. 188, § 1°, da CF/1988. 
 
13.5. Concessão, permissão e autorização de uso 
Bens públicos, tanto os de uso comum quanto o especial ou dominical, podem ter seu uso 
privativo outorgado para determinados particulares. Os principais instrumentos para essa ou-
torga são: 
a) Autorização de uso de bem público: ato administrativo discricionário, unilateral, pre-
cário e que não depende de licitação; é por prazo indeterminado, como regra. Ex.: 
autorização de uso da rua para festa junina do bairro; autorização para o particular 
colocar mesas do bar na calçada pública. 
b) Permissão de uso de bem público: também é ato unilateral, discricionário e precá-
rio, exige licitação, é por prazo indeterminado, como regra (permissão comum), 
mas pode ser por prazo determinado (permissão anômala). Ex.: a utilização de uma 
área pública para eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cul-
tural, religiosa ou educacional, como o circo instalado em um parque público. 
c) Concessão de uso de bem público: é contrato administrativo bilateral, mediante 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
140 
prévia licitação, uso privativo e obrigatório do bem público pelo particular, que pode 
ser gratuita ou remunerada por parte do particular (concessionário). Ex.: concessão 
de jazida, segundo o art. 176 da CF/1988. 
d) Concessão de direito real de uso: prevista no Decreto-lei n° 271/1967, diz respeito 
à utilização de terrenos públicos ou espaço aéreo. 
e) Concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida Provisória n° 
2.220/2001. 
f) Cessão de uso: normalmente ocorre por meio de convênio ou termo de coopera-
ção, dá-se quando um ente federativo permite a outro ente federativo usar o seu 
bem público para o interesse da coletividade. 
 
 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
141 
13.6. Súmulas importantes sobre o tema 
 
Súmula 340, STF: desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais 
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
Súmula 477, STF: as concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas 
pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda 
que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores. 
Súmula 480, STF: pertencem ao domínio e administração da União, nos termos dos arti-
gos 4º, IV, e 186, da CF/67, as terras ocupadas por silvícolas. 
Súmula 650, STF: os incisos I e XI do art. 20 da CF/88 não alcançam terras de aldeamen-
tos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto. 
Súmula 724, STF: ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU o imóvel 
pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, c, da Constituição, desde 
que o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades essenciais de tais entidades. 
Súmula 496, STJ: os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos 
de marinha não são oponíveis à União. 
Súmula 619, STJ: a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de na-
tureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. 
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado 
14.1. Requisitos 
Inicialmente, cabe entendermos o que é a Responsabilidade Civil do Estado. Trata-se de 
uma obrigação imposta ao Poder Público de ressarcir danos causados aos terceiros em razão 
da função administrativa, sejam usuários ou não do serviço público, ainda que não se possa 
identificar o agente responsável. 
Os requisitos para buscar reparação de um prejuízo causado pelo Poder Público são: 
configuração de dano causado por agentes públicos nessa qualidade. 
Atenção! Agente de fato (decorre do princípio da segurança jurídica), se o agente está 
aparentemente investido da função/cargo, seus atos praticados geram dever de indenização, 
ainda que haja vícios na sua investidura. 
Assim, por exemplo, se um policial atira em alguém enquanto estava na praia, o Estado 
terá que demonstrar que, mesmo estando de folga, o agente identificou-se como policial, por-
tanto, agiu na condição de agente público ou no uso da arma da corporação, ensejando, assim, 
responsabilidade direta do Estado, no mínimo pela má escolha do agente público, chamada culpa 
in vigilando. 
 
14.2. Teoria do risco administrativo 
Na teoriado risco administrativo, variante moderada da responsabilidade objetiva, o Poder 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
142 
Público responde pelos prejuízos causados a terceiro sem que haja a necessidade de demons-
tração da culpa. Contudo, há excludentes ou atenuantes de responsabilidade que podem ser 
alegadas pelo Estado: eventos da natureza ou causados pelo homem (caso fortuito ou força 
maior), por culpa exclusiva da vítima ou de terceiros. 
Com a Constituição Federal de 1988 inaugurou-se, no Brasil, a fase da responsabilidade 
objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do servidor público. A matéria encontra-se no 
art. 37, § 6°, mas também está prevista em legislação infraconstitucional. 
Conforme a redação constitucional, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviço público serão responsabilizadas pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros. A redação do § 6° engloba pessoas jurídicas da iniciativa 
privada que não fazem parte da Administração Pública direta e indireta. Contudo, limitando aque-
las que prestam serviço público. 
A partir da análise do § 6° podemos concluir que as concessionárias, permissionárias ou 
autorizatários que prestem serviço público também estão abrangidos pelo dispositivo constituci-
onal. O Supremo Tribunal Federal já pacificou entendimento nesse sentido, no RE n° 591.874 
(rel. Min. Ricardo Lewandowski – j. 26-8-2009), no qual reconheceu a responsabilidade objetiva 
em relação aos danos causados a não usuários do serviço público prestado por concessionária 
(o que também podemos encontrar no art. 25 da Lei n° 8.987/1995). 
 
14.3. Ação regressiva 
Vimos que um prejuízo causado pelo agente público, nessa qualidade, a um terceiro re-
sulta no dever de reparação do dano pelo Estado (a pessoa jurídica a qual está vinculado o 
agente público). Mas esse prejuízo aos cofres públicos deve ser arcado somente pelo Estado? 
Claro que não, tanto é que o próprio art. 37, § 6°, da CF/1988 traz uma relação jurídica de res-
ponsabilidade subjetiva entre o Estado e o agente que cometeu o dano a terceiro. 
Quando ocorre um dano, a ação que deve ser ajuizada pela vítima contra a pessoa jurídica 
prestadora de serviço público, trata-se de uma ação indenizatória ou de responsabilidade civil do 
Estado, cuja responsabilidade é objetiva, como regra; já para a relação entre o Estado e o Agente 
Público é de uma ação regressiva, cuja responsabilidade requer a demonstração do dolo ou 
culpa do agente. 
 
14.4. Teoria do risco integral 
Na teoria do risco integral (responsabilidade objetiva também), o Estado responderá por 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
143 
qualquer prejuízo que for causado a terceiro, não podendo alegar nenhuma excludente de ilici-
tude, ou qualquer atenuante de responsabilidade; nem mesmo situações de caso de força maior, 
caso fortuito, culpa exclusiva da vítima são capazes de afastar o dever de responsabilidade do 
Estado. Confronta com a teoria do risco administrativo, pois não comporta excludentes, são os 
casos de: 
1) Dano ambiental: de acordo com o art. 14, § 1°, da Lei n° 6.938/1981, art. 225, §§ 2° e 
3°, da CF/1988 e entendimento do Superior Tribunal de Justiça (REsp n° 1.373.788/SP – rel. 
Min. Paulo de Tarso Sanseverino – Terceira Turma – j. 6-5-2014), todos os poluidores respon-
derão objetivamente. Entretanto, há divergências no sentido de que seria teoria do risco admi-
nistrativo e não teoria do risco integral. No que tange ao dano ambiental, interessante destacar 
a Súm. n° 652 do STJ: “A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio 
ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de 
execução subsidiária”. 
2) Atividade nuclear: conforme os arts. 4° e 8° da Lei n° 6.453/1977, art. 21, XXIII, d, da 
CF/1988 e entendimento do Superior Tribunal de Justiça, se ocorrer um dano provocado por 
atividades que exploram serviços e instalações nucleares de qualquer natureza, a industrializa-
ção e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, a responsabilidade será objetiva, sem 
a possibilidade de nenhuma das excludentes vistas anteriormente. Entretanto, há administrati-
vistas que entendem que, na verdade, trata-se de teoria do risco administrativo. Essa modalidade 
já foi objeto de cobrança da FGV e ela entende que o dano nuclear está atrelado a teoria do risco 
integral. 
3) Queda de aeronaves por ataque terrorista ou por guerra: com base na Lei nº 
10.744/2003 e no Decreto n° 5.035/2004, a União, nesses casos, assume a responsabilidade de 
atos terroristas ou de guerra ocorridos em aeronaves de tenham matrícula brasileira e operada 
por empresa brasileira. O ato pode ocorrer no Brasil ou no exterior. Excluídas as empresas de 
taxi aéreo. 
4) Indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT): segundo 
o art. 5° da Lei n° 6.194/1974, o pagamento ocorrerá independentemente de culpa, haja ou não 
resseguro, desde que mediante simples prova. Essa modalidade é apresentada por administra-
tivistas mais novos, mas não também não há concordância sobre a classificação nas duas teo-
rias. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
144 
14.5. Responsabilidade subjetiva 
A responsabilidade civil do Estado, também chamada de extracontratual, tem como regra 
a aplicação da responsabilidade objetiva (que se divide em teoria do risco administrativo e teoria 
do risco integral), mas há possibilidades de aplicação da responsabilidade subjetiva, em que 
deverá ser comprovado o dolo ou culpa para que haja o dever de reparação de danos. É o caso 
de: 
a) Empresa pública e sociedade de economia mista que explora atividade econômica 
(art. 173, § 1°, II, da CF/1988); 
b) Responsabilidade no caso de omissão: a responsabilidade em caso de omissão é 
subjetiva, como regra, devendo ser comprovada a negligência/omissão da atuação 
estatal, o dano e o nexo de causalidade, contudo, há decisões importantes tanto 
do Superior Tribunal de Justiça quanto do Supremo Tribunal Federal que trazem a 
possibilidade de responsabilidade objetiva no caso de omissão específica, por 
exemplo: dano ambiental em rompimento de barragem, dever de custódia, manu-
tenção de rodovia, erro médico. 
 
14.6. O Estado na posição de garantidor de integridade de coisas e pes-
soas sob sua custódia 
Aqui encontramos um caso de responsabilidade objetiva no caso de omissão da Adminis-
tração Pública, pois quando o Estado está na posição de garantidor da integridade física de 
pessoas ou coisas sob sua custódia, será aplicada a responsabilidade objetiva, em regra, res-
pondendo por uma omissão específica, por exemplo: 
• Suicídio de preso (art. 5°, XLIX, da CF/1988; art. 948 do CC); 
• Aluno esfaqueado, ferido ou baleado dentro da escola; 
• Paciente agredido ou morto por um terceiro dentro do hospital público; 
• Tratamento desumano e degradante e falta de requisitos básicos de saúde e higi-
ene nos presídios - art. 5°, III, X, XLIX, da CF/1988 e art. 1° da Lei de Execuções 
Penais (Lei n° 7.210/1984); 
• Bem privado danificado no galpão da Receita Federal. 
 
Bem, mas e nos casos de ilícitos praticados por foragidos? 
O entendimento do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal é de que 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
145 
o Estado não responde, salvo quando o dano decorre direta ou indiretamente da fuga do preso 
foragido, ou seja, que o dano ocorreu no momento em que ele estava fugindo do sistema prisional 
(AREsp n° 173.291/PR – rel. Min. Castro Meira – decisão monocrática – j. 17-5-2012; REsp n° 
980.844/RS – rel. Min. Luiz Fux – Primeira Turma – j. 19-3-2009; REsp n° 719.738/RS – rel. Min. 
Teori Albino Zavascki – Primeira Turma – j. 16-9-2008). 
 
14.7. Responsabilização decorrente de obra 
O Estado tem responsabilidade nos casos de: 
1) Máexecução da obra: obra efetuada diretamente pelo Poder Público – responsabili-
dade objetiva. Se foram contratados serviços de empreiteiros pelo Estado (particular contratado 
pelo Estado – não é serviço público, mas execução de obra), a responsabilidade é regida pelo 
direito privado (art. 70 da Lei n° 8.666/1993 – responsabilidade subjetiva; e art. 120 da Lei n° 
14.133/2021 – responsabilidade objetiva). 
2) Responsabilidade pelo simples fato da obra: a obra é executada normalmente, con-
forme o projeto, todavia, a existência dela, por si só, causa o dano, neste caso, a responsabili-
dade é objetiva: 
• Independentemente de quem estiver executando a obra; 
• Não precisa haver irregularidade nela; 
• A parte não precisa sofrer o ônus, mesmo que seja uma obra que beneficia o cole-
tivo; 
• Contudo, será necessário demonstrar que existe um dano anormal, extraordinário 
ou específico. 
 
14.8. Responsabilização por atos judiciais, legislativos e regulamenta-
res 
14.8.1. Atos judiciais 
Existem divergências quanto ao tema. A regra é que não acarretam responsabilidade civil 
atividades típicas de juízes, desembargadores e ministros. Até mesmo para que estes agentes 
possam agir sem temer que suas decisões poderão ensejar responsabilidade do Estado. Con-
tudo, há exceção, como no caso do art. 5°, LXXV, da CF/1988 – prisão por erro do judiciário ou 
além do tempo da sentença. 
Atenção! Não há possibilidade de buscar responsabilidade civil se o réu foi absolvido no 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
146 
final, mas durante o processo houve prisão cautelar ou preventiva. E nos casos de erro judicial, 
o Juiz poderá responder civil e regressivamente por perdas e danos se agiu de forma dolosa ou 
fraudulenta (art. 143, I, do CPC). 
 
14.8.2. Atos legislativos e regulamentares 
O STF, no julgamento do RE n° 153.464 (rel. Min. Celso de Mello – j. 2-9-1992), posicio-
nou-se pela admissibilidade de responsabilização no caso de leis inconstitucionais, desde que a 
vítima demonstre que o prejuízo é anormal ou especial, decorrente da norma inválida. Mesmo 
raciocínio é aplicado para os atos regulamentares ou normativos do Poder Executivo. 
 
14.9. Responsabilidade dos notários e registradores 
Os notários (tabeliões) e registradores, por exercerem serviço público por delegação (art. 
236 da CF/1988), e não terem personalidade jurídica própria, não respondem diretamente pelos 
danos casados. A Jurisprudência já divergiu sobre o tema, mas, atualmente, o entendimento do 
Supremo Tribunal Federal é de que o Estado responde objetivamente pelos danos causados por 
tabeliões ou registradores, admitindo o direito de regresso contra o notário nos casos de dolo ou 
culpa (RE n° 175.739/SP – rel. Min. Marco Aurélio – Segunda Turma – j. 26-2-1998; RE n° 
209.354/PR – rel. Min. Ellen Gracie – Segunda Turma – j. 10-3-2009; e RE n° 842.846/SC – rel. 
Min. Luiz Fux – j. 27-2-2019 – este com tese de repercussão geral). 
 
14.10. Prescrição 
O Decreto n° 20.910/1932 traz, em seu art. 1°, a prescrição quinquenal aplicada para 
qualquer direito ou ação em face da Fazenda Pública. Essa redação é reafirmada no Decreto-lei 
n° 4.597/1942, que também trouxe, em seu art. 2°, a mesma prescrição quinquenal para autar-
quias, entidades e órgãos paraestatais criados por lei e mantidos por impostos, taxas ou outras 
contribuições. Não diferente, a Lei n° 9.494/1997 ratificou o prazo de 5 (cinco) anos, no art. 1°-
C, para obter indenização por danos causados pelos agentes públicos de pessoas jurídicas de 
direito público e pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público. 
 
14.11. Teses de repercussão geral importantes 
Teses de repercussão geral do STF: 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
147 
365 
RE 
580252 
Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sis-
tema normativo, manter em seus presídios os padrões 
mínimos de humanidade previstos no ordenamento jurí-
dico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, 
§ 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, 
inclusive morais, comprovadamente causados aos de-
tentos em decorrência da falta ou insuficiência das con-
dições legais de encarceramento. 
 
16/02/2017 
592 
RE 
841526 
Em caso de inobservância do seu dever específico de pro-
teção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da Constituição Fede-
ral, o Estado é responsável pela morte de detento. 
 
30/03/2016 
940 
RE 
1027633 
A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, 
a ação por danos causados por agente público deve ser 
ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito pri-
vado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima 
para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
 
14/08/2019 
1055 
RE 
1209429 
É objetiva a Responsabilidade Civil do Estado em relação a 
profissional da imprensa ferido por agentes policiais du-
rante cobertura jornalística, em manifestações em que haja 
tumulto ou conflitos entre policiais e manifestantes. Cabe a 
excludente da responsabilidade da culpa exclusiva da ví-
tima, nas hipóteses em que o profissional de imprensa des-
cumprir ostensiva e clara advertência sobre acesso a áreas 
delimitadas, em que haja grave risco à sua integridade física. 
 
 
 
 
10/06/2021 
512 
RE 
662405 
O Estado responde subsidiariamente por danos materi-
ais causados a candidatos em concurso público organizado 
por pessoa jurídica de direito privado (art. 37, § 6º, da 
CRFB/88), quando os exames são cancelados por indí-
cios de fraude. 
 
 
29/06/2020 
362 
RE 
608880 
Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não 
se caracteriza a responsabilidade civil objetiva do Estado 
 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
148 
por danos decorrentes de crime praticado por pessoa fora-
gida do sistema prisional, quando não demonstrado o 
nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta pra-
ticada. 
08/09/2020 
366 
RE 
136861 
Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Es-
tado por danos decorrentes do comércio de fogos de arti-
fício, é necessário que exista a violação de um dever jurí-
dico específico de agir, que ocorrerá quando for concedida 
a licença para funcionamento sem as cautelas legais ou 
quando for de conhecimento do poder público eventuais ir-
regularidades praticadas pelo particular. 
 
 
 
11/03/2020 
 
Precedente do 
STJ 
O hospital que deixa de fornecer o mínimo serviço de segurança, 
contribuindo de forma determinante e específica para homicídio prati-
cado em suas dependências, responde objetivamente pela conduta 
omissiva. (REsp 1.708.325-RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda 
Turma, por unanimidade, julgado em 24/05/2022). 
 
Quadro resumo sobre aspectos principais do tema de responsabilidade civil do Es-
tado: 
Responsabilidade objetiva 
Teoria do risco 
administrativo 
Teoria do risco 
administrativo 
 
Art. 37, §6º, da CF /1988 
- 
Teoria do risco 
integral 
 
 
Dano ambiental 
Art. 225, §§ 2º e 3º, da CF/1988 e STJ 
(REsp n° 1.373.788/SP – rel. Min. 
Paulo de Tarso Sanseverino – 
Terceira Turma – j. 6-5-2014) 
- 
 
Teoria do risco 
integral 
 
Atividade 
nuclear 
 
Arts. 4º e 8º da Lei nº 6.453/1977; art. 
21, XXIII, d, da CF/1988 
 
- Teoria do risco 
integral 
Queda de 
aeronaves por 
atentado 
terrorista ou 
guerra 
 
Lei nº 10.744/2003 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
149 
- Teoria do risco 
integral 
 
DPVAT 
 
Art. 5º da Lei nº 6.194/1974 
 
 
Fundamentos do Código 
Civil 
Responsabilidade da pessoa 
jurídica de direito público 
 
Art. 43 do CC 
- Atos ilícitos Art. 186 a 188 do CC 
- Perdas e danos Art. 402 a 405 do CC 
- Enriquecimento sem causa Art. 884 a 886 do CC 
- Responsabilidade civil Art. 927 a 943 do CC 
- Indenização Art. 944 a 954 do CCPrescrição 
Direito Público – 5 anos Art. 1º do Decreto nº 20.910/1932; art. 
2º do Decreto nº 4.597/1942; art. 1º-C 
da Lei nº 9.494/1997 
- Direito privado – 3 anos Art. 206, §3º, V, do CC 
- 
Dever de ressarcir o erário por ato 
de improbidade - imprescritível 
 
Art. 37, § 5º, da CF/1988 
Responsabilidade 
subjetiva 
 
Estatais 
 
Art. 173, § 1º, II, da CF/1988 
- 
 
Omissão genérica 
STF (RE nº 180.602-8/SP – rel. Min. 
Marco Aurélio – Segunda Turma – j. 
15-2-98) 
Má execução da obra 
Lei de Licitações e Contratos antiga 
– responsabilidade subjetiva 
 
Art. 70 da Lei nº 8.666/1993 
- Nova Lei de Licitações e Contratos 
– responsabilidade objetiva 
 
Art. 120 da Lei nº 14.133/2021 
Concessionária 
Responsabilidade objetiva – 
subsidiária do poder concedente 
 
Art. 25 da Lei nº 8.987/1995 
- 
Responsabilidade objetiva – 
solidária do poder concedente 
 
Art. 4º, VI, da Lei nº 11.079/2004 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
150 
15. Intervenção do Estado na Propriedade 
15.1. Direito de propriedade 
O direito de propriedade é uma garantia constitucional que assegura ao seu detentor as 
prerrogativas de usar, fruir, dispor e reaver a coisa dominada, de modo absoluto, exclusivo e 
perpétuo conforme incisos XXII e XXIII, do art. 5°, da CF/88 e, segundo o art. 1.231 do CC/02, 
“a propriedade presume-se plena e exclusiva, até prova em contrário”. 
O caráter exclusivo do direito de propriedade demonstra sua oponibilidade erga omnes. 
Assim, o direito de propriedade poderá ser livremente exercido pelo particular sem a oposição de 
terceiros, ensejando a obrigação, a toda a sociedade, de respeitar sua utilização. Logo, somente 
o proprietário, ou alguém agindo em seu nome e com sua autorização, poderá exercer, de forma 
plena, as faculdades inerentes ao domínio. 
Por seu turno, o caráter absoluto repousa na possibilidade de utilização do bem objeto do 
direito, da forma que melhor lhe aprouver. Ou seja, o proprietário do bem terá ampla liberdade de 
utilização deste bem, desde que não cause prejuízos a terceiros ou viole direitos e garantias dos 
demais cidadãos. 
Ademais, o caráter de perpetuidade decorre do fato de que o exercício deste direito não 
se dá com prazo definido, devendo a qualidade de proprietário durar até que haja a transferência 
a outrem, mortis causa ou por ato inter vivos. Neste sentido, pode-se definir que o direito é im-
prescritível, não se perdendo pelo não exercício. 
 
15.2. Fundamentos constitucionais 
A intervenção na propriedade decorre do poder de polícia, de forma a restringir o direito 
da propriedade, sendo este exercido pela Administração Pública quando na sua função adminis-
trativa, limitando o exercício de direitos individuais, bem como o uso, gozo e disposição da pro-
priedade, na busca do interesse da coletividade, em concordância com o expresso no art. 78 do 
CTN. 
Frise-se que, este tipo de intervenção do Estado no direito de propriedade também de-
corre do princípio basilar da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e 
pode ocorrer nos casos de prática de ilegalidade no exercício do domínio. 
Desta forma, o art. 5o, da CF/88 estabelece que haverá desapropriação de bens por em 
razão de utilidade ou necessidade pública ou mesmo por motivo de interesse social, desde que 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
151 
mediante o pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, bem como haverá requisição 
administrativa, em casos de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização ul-
terior, se houver dano. 
Já o art. 182, da CF/88 informa que a desapropriação especial urbana será cabível quando 
um determinado imóvel urbano não cumprir a função social da propriedade, definida no plano 
diretor da cidade, enquanto que o art. 184 da CF/88 preconiza que a desapropriação especial 
rural ocorrerá desde que seja demonstrado o descumprimento da função social da propriedade 
pelo particular. 
Por fim, o art. 243, da CF/88 prevê a possibilidade de expropriação de bens imóveis utili-
zados na plantação de psicotrópicos ou para exploração de trabalho escravo, assim como de 
bens móveis utilizados para o tráfico de drogas e entorpecentes. 
 
15.3. Modalidades de intervenção 
A doutrina costuma definir a existência de duas modalidades de intervenção do Estado na 
propriedade privada, a saber: 
a) Intervenção supressiva: o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, su-
primindo o direito de propriedade anteriormente existente. Nestes casos, o direito 
de propriedade do particular é suprimido em face da necessidade pública, podendo 
se dar mediante indenização, ou excepcionalmente, sem qualquer espécie de pa-
gamento. Tradicionalmente, se define a desapropriação como a única forma de in-
tervenção supressiva na propriedade regulamentada pelo ordenamento jurídico bra-
sileiro. 
b) Intervenção restritiva: o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da 
propriedade pelo terceiro, sem, contudo, lhe retirar o direito de propriedade. Nestes 
casos, não obstante o particular conserve o seu direito de propriedade, não poderá 
mais exercê-lo em sua plenitude, ficando a utilização do bem sujeita às limitações 
impostas pelo Estado, de forma a garantir a satisfação das necessidades coletivas. 
 
15.4. Desapropriação 
A desapropriação ocorre quando determinado ente público determina a retirada de bem 
privado do seu proprietário, para que esse faça parte do patrimônio público, sempre embasado 
nas necessidades coletivas, mediante o pagamento de indenização, previamente definida, de 
forma justa ao proprietário. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
152 
Trata-se, esta modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada, de uma si-
tuação excepcional que, é também uma forma originária de aquisição de propriedade. 
No que concerne, ao caso do pagamento da indenização a particular não proprietário, este 
fato não enseja em nulidade, podendo o proprietário requerer o pagamento da mesma, sem o 
retorno do bem ao seu domínio. Ademais, qualquer direito real, que recaía sobre o bem, fica sub-
rogado no valor da indenização. 
 
15.4.1. Objeto da desapropriação 
Poderá recair sobre todos os bens de valor econômico sejam eles móveis ou imóveis, 
corpóreos ou incorpóreos, privados e até mesmo públicos conforme dicção do art. 2º, § 2º, do 
Decreto-lei 3.365/41. 
É possível, ainda, a desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo somente quando de 
sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo, bem como de direito de crédi-
tos e ações referentes a cota de sociedades em pessoas jurídicas. 
Ademais, podem ser objeto de desapropriação, os direitos reais em que se admite a de-
sapropriação do domínio útil (enfiteuse), do mesmo modo que os bens das empresas públicas e 
sociedades de economia mista que não ostentem a qualidade de bens públicos. 
Objetos vedados à desapropriação: a doutrina aponta algumas vedações ao poder de 
desapropriar, definindo que a possibilidade de aquisição de propriedade coercitivamente pelo 
poder público deve respeitar alguns limites, não sendo admitida em face de alguns direitos e 
bens. 
Desta forma, não é possível a desapropriação de direitos personalíssimos tais como a 
honra, intimidade, liberdade, do mesmo modo que não é suscetível de desapropriação a moeda 
corrente no país. 
Ainda, não se admite a desapropriação de pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, tal 
como “as margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, 
por isso mesmo, excluídas de indenização” também não são desapropriáveis em consonância 
com o disposto na Súmula 479 do STF. 
 
15.4.2. Pressupostos da desapropriação 
Para que a desapropriação seja executada de forma legítima, se faz necessária a presença 
de dois pressupostos cumulativos, quais sejam, o interesse público – que pode se manifestarpor 
meio de demonstração de utilidade ou necessidade pública e ainda em razão de interesse social 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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– e o pagamento da indenização, pelo ente estatal, que deve, como regra, ser prévia à imissão 
na posse, justa e em dinheiro. 
Importante frisar que a utilidade pública é a situação em que o ente público terá neces-
sidade de utilizar o bem diretamente, nas situações não exaustivas elencadas no art. 5º do De-
creto-Lei 3.365/41, enquanto que a necessidade pública se verifica nas mesmas situações não 
exaustivas do supracitado artigo mas nas hipóteses em se poderia imaginar uma situação de 
utilidade, acrescida da urgência na solução do problema. 
Já o interesse social é o pressuposto que visa reduzir desigualdades sociais e conferira 
uma destinação social ao bem expropriado, na forma descrita no art. 2o da Lei 4.132/62. 
Por fim, o pagamento da indenização, como regra, deve ser justo, em dinheiro e prévio à 
imissão na posse salvo as exceções trazidas pela própria Constituição no art. 5o, XXIV, da CF/88. 
 
15.4.2.1. Desapropriação comum 
A desapropriação comum depende da existência de uma situação de utilidade ou neces-
sidade pública, ou, ainda, da demonstração de uma hipótese de interesse social, em consonân-
cia com o inciso XXIV, do art. 5°, CF/88 e deve ser precedida de pagamento de valor indenizatório 
prévio, justo e em dinheiro. 
Importante frisar que pagamento justo é aquele que compreende valor de mercado, da-
nos emergentes e lucros cessantes com correção monetária. 
Ademais, se a desapropriação se der através da via judicial, a este pagamento indeniza-
tório serão acrescidos os honorários advocatícios e, quando couber, juros moratórios e compen-
satórios. 
Sobre esta indenização justa, ainda, é importante informar que somente serão indeniza-
das as melhorias feitas até a data da declaração de utilidade pública ou interesse social, com 
exceção das benfeitorias úteis e necessárias, pagas ainda que executadas após esta data. 
De outro giro, o Superior Tribunal de Justiça já se posicionou no sentindo de que, em caso 
de divergência entre a área registrada e a área real do imóvel, a indenização será calculada 
somente sobre o espaço constante no registro. 
Os danos extraordinários, causados em decorrência da desapropriação, também poderão 
ser indenizados no curso do mesmo processo em decorrência da responsabilidade civil do Es-
tado. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
154 
15.4.2.2. Desapropriação especial urbana 
Inicialmente, cumpre ressaltar que a propriedade urbana deverá atender as exigências de-
finidas no Plano Diretor da Cidade, de forma a atender à sua função social. Nesse sentido, o 
atendimento da função social deve-se dar, assegurando o atendimento das necessidades dos 
cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades eco-
nômicas. O art. 182, da Constituição Federal, neste sentido, dispõe que “A política de desenvol-
vimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em 
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes”. 
O Plano Diretor que deve conter o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orça-
mento anual têm de ser aprovado por lei municipal, com revisão, ao menos, a cada dez anos, 
sendo que em seu processo de elaboração deve ter garantido a promoção de audiências públi-
cas e debates, bem como o respeito a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos do-
cumentos e informações produzidas. 
Este Plano Diretor é obrigatório para todas as cidades que possuam mais de vinte mil 
habitantes, bem como nas cidades que sejam integrantes de regiões metropolitanas ou aglome-
rações urbanas, da mesma forma que nas áreas de especial interesse turístico e nos municípios 
inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto am-
biental de âmbito regional ou nacional e nas cidades incluídas no cadastro nacional de Municí-
pios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações brus-
cas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. 
A desapropriação especial urbana ocorrerá nos casos em que não for cumprida a função 
social da propriedade prevista no citado Plano Diretor da cidade, após a imposição gradativa e 
sucessivas de determinadas restrições. São elas: 
1) Parcelamento ou edificação compulsória, sendo que a notificação deverá ser averbada 
no Cartório de Registro de Imóveis e realizada por funcionário do órgão competente do Poder 
Público Municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha 
poderes de gerência geral ou administração, ou, por edital, somente quando for frustrada, por três 
vezes, a tentativa de notificação pessoal. 
Nestes casos, o proprietário deverá efetivar o parcelamento, a edificação ou a utilização 
compulsória do terreno. Notificado, o proprietário terá 1 (um) ano para apresentar o projeto, pro-
tocolando-o no órgão competente, e, contados da apresentação do projeto, terá 2 (dois) anos 
para começar as obras do empreendimento com vistas a conferir função social à propriedade (§4º 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
155 
do art. 5º da Lei 10.257/01). Estes prazos não serão interrompidos em caso de transmissão do 
imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, sendo que o novo proprietário se sub-roga em todas 
as obrigações definidas no ato administrativo. 
2) Não sendo suficiente a medida anterior para garantir a função social da propriedade, o 
poder público municipal poderá determinar a aplicação de imposto sobre a propriedade predial 
e territorial urbana progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota, pelo prazo de 
cinco anos consecutivos, limitada a 15%. Trata-se de coação e sanção impostas pelo poder pú-
blico em razão da inércia em face da notificação. 
A maioria da doutrina entende, que o limite aqui é temporal para a progressividade do 
tributo, conforme art. 7º, §2º, da Lei 10.257/01 e que de um ano para o outro só se pode acres-
centar na alíquota o máximo de 100% do valor anterior. 
Ademais, trata-se de medida coercitiva e sancionatória que neste tipo de desapropriação 
reveste o tributo com uma roupagem extrafiscal. 
3) Escoado o prazo de cinco anos sem que o particular tenha tomado qualquer providência 
no sentido que conferir função social ao bem, o ente municipal poderá decretar a desapropria-
ção especial urbana, com pagamento de indenização mediante a entrega de títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até 10 
(dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e 
os juros legais. Trata-se de desapropriação com função sancionatória. 
Neste caso, a indenização justa refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado 
o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde se 
localiza e não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. 
Por fim, após ocorrida a desapropriação, o Município deverá aproveitar o imóvel no prazo 
máximo de cinco anos, diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão 
a terceiros. 
 
15.4.2.3. Desapropriação especial rural 
A propriedade rural tem seus critérios de utilização definidos no Estatuto da Terra (Lei 
4.504/64), o qual regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os 
fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola. 
Inclusive, a supracitada legislação informa que caso o proprietário não cumpra a função 
social do imóvel rural, compete à União desapropriar através de um decreto que declare o inte-
resse social, para fins de Reforma Agrária, o referido imóvel, medianteprévia e justa indenização 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
156 
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de 
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando simultane-
amente favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim 
como de suas famílias, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação 
dos recursos naturais e observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho 
entre os que a possuem e a cultivem em consonância com o art. 186, da CF/88. 
Em relação a sua indenização, cumpre ressaltar que as benfeitorias úteis e necessárias 
anteriores à declaração expropriatória, serão indenizadas em dinheiro e que o orçamento fixará 
anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para 
atender ao programa de reforma agrária. 
Ademais, bem como que a Lei Complementar 76/93 estabelece o procedimento contradi-
tório especial e que estarão isentas de impostos federais, estaduais e municipais, as operações 
de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária. 
Frise-se que, conforme dicção no art. 185 da CF/88, não podem ser desapropriados: a) 
terrenos produtivos, mesmo sem função social; e b) a pequena e média propriedade rural, desde 
que o proprietário não possua outra. 
 
15.4.2.4. Desapropriação confisco 
Trata-se de desapropriação específica, cujo rito encontra-se regulado na Lei 8.257/91 e 
deve ser proposta pela União, que não prevê o pagamento de qualquer espécie de indenização. 
Com efeito, esta desapropriação não é indenizável e, por isso, parte da doutrina designa esta 
retirada da propriedade do particular de expropriação, diferenciando das desapropriações propri-
amente ditas que seriam sempre mediante indenização. 
A norma constitucional estabelece duas situações diversas, tratando a expropriação de 
bens móveis e de bens imóveis, que em qualquer hipótese não podem ser incorporados ao patri-
mônio público. Nestes termos, serão expropriados os bens móveis utilizados para o tráfico de 
drogas, cuja destinação será a de reversão a fundos especiais de natureza específica, e os bens 
imóveis utilizados para plantação de psicotrópicos ilícitos e para a exploração de trabalho escravo, 
cuja destinação será à reforma agrária e a programas de habitação popular. 
Frise-se que, as plantas psicotrópicas são elencadas no rol emitido pelo órgão sanitário 
competente do Ministério da Saúde e que o STF tem entendimento de que todo o terreno será 
desapropriado, ainda que a plantação se restrinja a uma parcela da propriedade. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
157 
Após a propositura da ação pela União, o Juiz determinará a citação dos expropriados, no 
prazo de cinco dias, nomeando, neste ato, o perito que terá oito dias de prazo para entregar o 
laudo em cartório. 
No que tange ao prazo para contestação e indicação de assistentes técnicos, este é de 
dez dias, a contar da data da juntada do mandado de citação aos autos. 
A audiência de instrução e julgamento será determinada pelo Juiz em data não superior a 
quinze dias, a contar da data da contestação e nesta assentada cada parte poderá indicar até 
cinco testemunhas. 
Excepcionalmente, a audiência poderá ser postergada em virtude da impossibilidade de 
produção de toda a prova oral no mesmo dia, sendo que, em relação a imissão de posse, o juiz 
poderá determiná-la garantindo um contraditório postergado, durante a audiência de justificação. 
A sentença será prolatada em cinco dias, sendo a mesma passível de apelação, no prazo 
de quinze dias. 
Por fim, incomumente, se após o trânsito em julgado da sentença, não puder ocorrer em 
cento e vinte dias a destinação prevista na CF/88, a gleba será incorporada ao patrimônio da 
União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização. 
Competência para desapropriar: 
• Competência legislativa: em relação a competência para legislar sobre o direito 
civil, quem a detém é a União que pode, inclusive, editar leis que tratem acerca do 
direito de propriedade e dos demais direitos reais em conformidade com o inciso I, 
do art. 22, da CF/88. Frise-se que Lei Complementar poderá autorizar os estados 
a legislar sobre questões específicas. 
• Competência declaratória: a atribuição para declarar a utilidade ou necessidade 
pública e o interesse social dos bens privados para fins de desapropriação será, 
concorrente, de todos os entes federativos. 
• Competência executiva: trata-se de competência incondicionada e é atribuída, 
inicialmente, ao ente federativo que declarou sendo admitida a sua delegação para 
entes da Administração Indireta, para concessionárias de serviços públicos e, até 
mesmo, para consórcios públicos, firmados nos moldes da Lei 11.107/05. 
 
15.4.3. Procedimentos da desapropriação 
A desapropriação deve ser efetivada em respeito a um procedimento administrativo defi-
nido em lei, no qual será garantido ao particular expropriado o direito ao contraditório e à ampla 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
158 
defesa. Em não sendo possível solucionar o problema administrativamente, a lei determina que 
seja realizado o procedimento na via judicial. 
Este procedimento se desenvolve em duas fases distintas: a da declaração e da execu-
ção, sendo que em relação as desapropriações comuns e especial urbana a legislação vigente 
é o Decreto-lei 3.365/41, enquanto que para a desapropriação especial rural a norma corrente é 
a Lei Complementar 76/93. 
Na fase declaratória, o Poder Público, através de Decreto Expropriatório editado pelo 
chefe do Poder Executivo ou através de lei com efeitos concretos elaborada pelo Poder Legisla-
tivo, informa que o bem apontado atende às necessidades públicas, definindo qual a finalidade 
que será dada à propriedade, após sua aquisição pelo ente estatal e fixando o seu estado atual. 
Aqui o bem continua da propriedade do particular, mas com algumas restrições e sujeito 
à força expropriatória do Estado, tal como o ingresso do Poder Público no bem para fazer 
avaliações, medições, podendo, inclusive, recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força 
policial. 
Importante frisar que esta declaração tem natureza de ato discricionário e está sujeita 
ao controle judicial e administrativo. 
Ressalte-se, ainda, que o cidadão não pode ficar, por prazo indeterminado, sujeito à força 
expropriatória do Estado, razão pela qual a legislação prevê um prazo de caducidade do ato 
declaratório. Ultrapassado o referido prazo, ocorre a perda dos efeitos do ato declaratório em 
razão do decurso do tempo sem que seja efetivada a desapropriação, não se admitindo que o 
poder público promova a execução desse. 
A caducidade é contada a partir da data da expedição do decreto, conforme art. 10 do 
Decreto-Lei 3.365/41 e o seu prazo varia de acordo com a natureza da declaração expropriatória 
sendo de cinco anos na declaração de utilidade ou necessidade pública e de dois anos na decla-
ração de interesse social. 
Já a fase executória ocorre quando o Estado paga o valor da indenização, previamente 
fixado, efetivando a imissão do poder público na posse do bem. Pode ocorrer administrativamente 
(quando ocorre acordo entre o Poder Público o proprietário) não necessitando de homologação 
judicial. Ademais, pode ocorrer judicialmente (quando não há acordo em relação ao quantum in-
denizatório ou se o ente expropriante não souber quem ostenta a qualidade de proprietário do 
bem) através da ação de desapropriação. 
 
15.4.4. Ação de desapropriação 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
159 
A ação segue rito especial, nos moldes determinados pelo Decreto-Lei 3.365/41, que de-
finecomo deve proceder a ação judicial para tomada do bem por motivo de utilidade e necessi-
dade pública ou por motivo de interesse social. 
A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no foro da Capital 
do Estado onde for domiciliado o réu; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens. A petição 
inicial, deverá obedecer a todos os requisitos previstos no Código de Processo Civil, contendo, 
ainda, a oferta do preço, devendo ser instruída com um exemplar do contrato, ou do jornal oficial 
que houver publicado o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada dos mesmos, e a planta 
ou descrição dos bens e suas confrontações. 
Após despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre que pos-
sível, técnico, para proceder à avaliação dos bens, sendo garantido ao autor e ao réu a indicação 
de assistente técnico do perito. 
A citação ocorrerá por mandado na pessoa do proprietário dos bens e no caso de Réu não 
conhecido, em lugar ignorado, incerto ou inacessível ou até mesmo no estrangeiro, (mediante 
certificação de dois oficiais do juízo), a citação será por edital. 
A defesa será realizada em quinze dias, conforme lei processual, e poderá versar, apenas 
sobre vícios processuais e acerca do valor indenizatório em consonância com o disposto no art. 
20 do Decreto-Lei 3.365. 
O vício de legalidade no ato só será analisado pelo judiciário em uma ação autônoma, ação 
direta que será distribuída por dependência à ação principal no mesmo juízo. 
Na hipótese do particular concordar com o valor, no bojo da ação desapropriatória, o juiz 
homologará o acordo por sentença, no despacho saneador. Entretanto, não havendo acordo, o 
perito apresentará laudo em cartório, até cinco dias antes da audiência de instrução de julga-
mento, podendo este prazo ser ampliado se houver solicitação neste sentido antes do despacho 
saneador. 
A sentença definirá o valor indenizatório justo, bem como conterá os fatos que motivaram 
o convencimento do juiz, atendendo à estimação dos bens para fins fiscais, do mesmo que ao 
preço de aquisição e interesse que deles aufere o proprietário, ainda à sua situação, estado de 
conservação e segurança do bem, tal qual será o valor venal dos da mesma espécie, nos últimos 
cinco anos, e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu. 
No caso do valor determinado pela sentença ser maior do que o depositado, a diferença 
deverá ser paga pelo ente estatal, respeitando a ordem cronológica de pagamento de precatório 
conforme o art. 100, da CF/88. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
160 
Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação, no prazo de quinze dias, 
com efeito meramente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos, 
quando o for pelo expropriante. 
Da imissão provisória na posse: a lei permite que o ente expropriante tenha a posse 
provisória do bem antes de finalizada a Ação de Desapropriação, desde que atendidos os seguin-
tes requisitos: 
• Declaração de urgência por parte do expropriante, que poderá ser feita, inclusive, 
no ato declaratório de utilidade pública ou interesse social no prazo máximo de 120 
dias sob pena de decair a declaração de urgência. 
• Depósito do valor incontroverso da indenização, em juízo, como forma de garan-
tia de pagamento mínimo. 
 
Na hipótese de perdido o prazo de 120 dias, a declaração de urgência não pode ser reno-
vada e se após a imissão, o Poder Público desistir da desapropriação, pagará por qualquer dano 
no imóvel. 
Ademais, a imissão deverá ser registrada no registro de imóveis competente e o proprietá-
rio do bem tem direito de levantar parte do valor depositado pelo Estado visto que já não pode 
mais usufruir da sua propriedade, bem como se vê livre da obrigação de efetuar pagamentos de 
tributos referentes ao bem, a exemplo do IPTU. 
O levantamento pelo proprietário, do valor depositado, ocorrerá mediante alvará judicial, 
no equivalente a até 80% do depósito sendo que os outros 20% só poderá ser levantado após a 
sentença como forma de garantia do juízo. No caso do proprietário levantar integralmente o valor 
depositado, presume-se-ar um acordo entre as partes que será homologado pelo juiz. 
Ainda, para efetuar este levantamento, o proprietário deverá provar a propriedade, bem 
como a quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e deverá aguardar a 
publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros. 
 
15.4.5. Da correção monetária 
Trata-se de atualização da moeda, como forma de evitar que a inflação do período enseje 
a corrosão do valor efetivamente pago, reduzindo, de fato a indenização justa. Deve ser calculada 
desde o momento da avaliação efetivada pelo perito designado pelo juízo, como forma de se 
evitar a diminuição do valor a ser pago. O art. 26, §2º do Decreto-lei 3.365/41 define que a corre-
ção deve ser determinada pelo magistrado. Ressalte-se que o texto constitucional garante o 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
161 
direito à correção a partir do trânsito em julgado da sentença, o que não impede a incidência deste 
índice anteriormente a esta data. 
Por fim, o STF entende que a correção deve ser guiada por índices oficiais que retratem a 
inflação do período conforme ADI-4425. 
 
15.4.6. Dos juros compensatórios 
Os juros compensatórios têm a intenção de compensar o expropriado pelo fato de ter per-
dido a posse do bem antes de receber a indenização justa e começam a incidir a partir da data 
de imissão provisória na posse efetivada pelo ente estatal. 
O STJ editou a seguinte Súmula nº 408: “Nas ações de desapropriação, os juros compen-
satórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% 
ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Su-
premo Tribunal Federal”. 
Entretanto, a partir de 2018, os juros compensatórios voltam a ser de 6% ao ano. 
O STJ firmou o entendimento de que os juros compensatórios não devem ser pagos 
mesmo em se tratando de propriedades improdutivas. 
 
15.4.7. Dos juros moratórios 
Os juros moratórios, na monta de 6% ao ano, são devidos em razão da demora no cum-
primento da decisão judicial e começam a incidir sobre o valor não levantado automaticamente 
pelo proprietário a partir de 1º de janeiro do ano seguinte àquele em que o precatório deveria ter 
sido pago em conformidade com o disposto no art. 15-B, do Decreto-lei 3.365/41 cumulado com 
a Súmula Vinculante n. 17 do STF. 
O STJ entende que não é admissível a cumulação dos juros moratórios e compensatórios, 
ainda que ambos estejam incidindo no bojo da mesma ação de desapropriação, sendo os juros 
compensatórios incidentes a partir da imissão provisória na posse até a sentença enquanto que 
os moratórios incidentes após o transcurso o prazo constitucional para pagamento de precatórios. 
 
15.4.8. Dos honorários advocatícios 
Os honorários advocatícios, na monta de 0,5% a 5%, devem incidir sobre o valor da su-
cumbência, que é o fixado na sentença menos o valor depositado pelo ente conforme Súmula nº 
617, do STF. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
162 
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça sumulou que em havendo sucumbência recíproca, 
deverá ser feita a compensação de honorários, em conformidade com a Súmula nº 306. 
Por fim, o art. 27, §1º, do Decreto-lei 3.365/41 foi objeto de controle judicial de constitucio-
nalidade, por meio da ADI 2.332-2, a qual determinou a suspensão da eficácia de sua parte final 
que fixava o teto máximo para honorários advocatícios. 
 
15.4.9. Da ação de desapropriação rural 
Esta espécie de desapropriação segue um procedimento judicial diferenciado para que 
haja a transferência da propriedade. Com efeito, a Lei Complementar 76/93, alterada pela Lei 
Complementar 88/96 define quea ação expropriatória, nestes casos, é de competência exclusiva 
da União, tramitando na Justiça Federal, inclusive no caso de férias forenses, devendo ser pre-
cedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária. Ressalte-
se ser indispensável que a ação tenha sido proposta em, no máximo dois anos, contados do ato 
declaratório, sob pena de caducidade. 
Ademais, esta ação tem caráter preferencial e prejudicial em relação a outras ações refe-
rentes ao imóvel expropriando, independe do pagamento de preparo ou de emolumentos e tem a 
prevenção do juízo para análise de qualquer ação que tenha por objeto o bem expropriando, 
distribuída, por dependência, à Vara Federal onde tiver em curso a ação de desapropriação. 
Na hipótese de intentada a desapropriação parcial, o proprietário pode requer na contes-
tação, a desapropriação de todo imóvel, se a área remanescente ficar reduzida a superfície infe-
rior à da pequena propriedade rural ou se a propriedade restar prejudicada substancialmente em 
suas condições de exploração econômica. 
A petição inicial deverá preencher os requisitos previstos no art. 319 do CPC, contendo a 
oferta do preço e sendo instruída com o texto do decreto declaratório de interesse social para fins 
de reforma agrária, o laudo de vistoria e avaliação administrativa, as certidões atualizadas de 
domínio e de ônus real do imóvel, o documento cadastral do imóvel, o comprovante de lança-
mento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra 
nua e comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistên-
cia de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para paga-
mento das benfeitorias úteis e necessárias, haja vista a determinação constitucional que a inde-
nização desta benfeitorias deverá ser feita em dinheiro. 
O juiz pode despachar a inicial ou imitir o expropriante na posse do bem, em 48 horas, 
determinando a citação do expropriado, na sua pessoa, salvo em falecimento, para contestar e 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
163 
indicar assistente técnico, se tiver interesse e expedir mandado ordenando a averbação do ajui-
zamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiros. 
A audiência de conciliação deverá ser realizada nos dez primeiros dias a contar da citação, 
e nela estarão presentes o Autor, o Réu e o Ministério Público que neste rito atua como fiscal da 
lei. 
Ademais, esta audiência não suspende ou interrompe o curso do processo e a ciência da 
sua realização para as partes ou seus representantes se dará através da via postal. 
Na hipótese de acordo, será lavrado, em audiência, o termo assinado pelas partes e pelo 
representante do parquet, sendo que, uma vez integralizado o valor acordado, nos dez dias úteis 
subsequentes ao pactuado, o Juiz expedirá mandado ao registro imobiliário, determinando a ma-
trícula do bem expropriado em nome do expropriante. No entanto, em não havendo acordo, a 
contestação deverá ser apresentada no prazo máximo de quinze dias. 
Simultaneamente, o juiz designará o perito do juízo, formulando os quesitos que julgar ne-
cessários, intimando o perito e os assistentes para prestar compromisso, no prazo de cinco dias, 
assim como realizando a intimação das partes para apresentar quesitos, no prazo de dez dias. 
O prazo máximo para a produção da prova pericial é 60 dias, do compromisso do perito e 
esta é adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa. 
Concluída a perícia, será determinada a audiência de instrução e julgamento no prazo má-
ximo de quinze dias, devendo, na mesma, ser proferida a sentença judicial ou, nos trinta dias 
subsequentes. Na decisão final, o juiz individualizará o valor do imóvel, de suas benfeitorias e dos 
demais componentes do valor da indenização, admitindo-se a interposição de recurso de apela-
ção com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, em ambos os 
efeitos, quando interposta pelo expropriante. Ademais, a sentença que condenar o expropriante, 
em quantia superior a cinquenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, fica sujeita a duplo 
grau de jurisdição. 
 
15.4.10. Desapropriações diferenciadas 
1) Da desapropriação privada: trata-se da transferência compulsória de bem privado a 
outros particulares, sem a intervenção estatal que se admite quando se tratar de imóvel de ex-
tensa área, na posse ininterrupta e de boa fé, por mais de cinco anos, de considerável número de 
pessoas, desde que elas tenham realizado, isoladamente ou em conjunto, obras e serviços de 
relevante interesse social e econômico nos moldes do § 4°, art. 1228, do CC/02. 
Deverá ser proposta ação expropriatória, na qual o magistrado definirá o valor indenizatório 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
164 
justo, valendo a sentença como justo título para fins de registro no Cartório de Registros do Imó-
vel, o que enseja a transferência da propriedade. 
2) Da desapropriação indireta: a desapropriação indireta ocorre nas situações em que o 
Estado invade o bem privado sem respeitar os procedimentos administrativos e judiciais inerentes 
à desapropriação. Com efeito, configura verdadeiro esbulho ao direito de propriedade do particu-
lar perpetrado pelo ente público, de forma irregular e ilícita. Também é conhecida pela doutrina 
com a designação de apossamento administrativo. 
Dada a destinação pública ao bem, ao proprietário só resta pleitear o pagamento de justa 
indenização, através da Ação de Indenização por Desapropriação Indireta visto que se trata 
conduta estatal ilícita passível de responsabilização nos moldes do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41. 
A jurisprudência informa que para a configuração da desapropriação indireta deve-se pre-
encher 3 requisitos: a) O apossamento irregular do bem pelo poder público; b) A destinação 
pública deste bem; e c) A impossibilidade de se reverter a situação sem ensejar prejuízos aos 
interesses da coletividade. 
Desta forma, a reintegração de posse e o interdito só não serão cabíveis se o bem já tiver 
destinação pública, dada pelo Estado. Ademais, com sua incorporação ao patrimônio público o 
bem, as ações possessórias previstas no CC/02 serão convertidas em ação de indenização por 
desapropriação indireta ou por apossamento administrativo. 
No que tange a competência para julgamento do feito é a do local da situação do imóvel 
conforme art. 95 do CC/02 sendo que a indenização ao final do processo será paga através de 
precatório. 
Quanto aos juros compensatórios, estes começam a incidir a partir do esbulho perpetrado 
e incidem sobre todo o valor do bem, pois a indenização é posterior. Por outro lado, os juros 
moratórios serão no percentual de 6% ao ano nos moldes do art. 15-B do Decreto-lei 3.365/41. 
Por fim, o prazo de prescrição para a propositura da ação de desapropriação indireta en-
seja algumas discussões doutrinárias e jurisprudenciais. Com efeito, dispõe o art. 10, parágrafo 
único do Decreto-Lei 3.365/41 define que “Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação 
que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público”. 
De maneira diversa, o Código Civil vigente, em seu art. 1238, cumulado com a Súmula nº 
119 do STJ afirmava que o prazo de prescrição da ação de desapropriação indireta seria de 15 
anos, uma vez que este é o prazo para usucapião extraordinária do Código Civil atual. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
165 
No entanto, o STJ no REsp 1.300.442/SC mudou o entendimento e passou a entender 
que o parâmetro utilizado deve ser o prazo da usucapião ordinária, ou seja, prazo prescricional 
de 10 anos. 
 
15.4.11. Situações específicas na desapropriação 
1) Do direito de extensão: o direito de extensão surge quando a desapropriação de parte 
da propriedade esvazia o conteúdoeconômico da área que não foi desapropriada. Em decorrên-
cia disto, o particular poderá requerer ao poder público que efetive a desapropriação sobre todo 
o bem, incluindo a área que não lhe será útil isoladamente, calculando-se a indenização sobre 
todo o espaço do bem. 
Na desapropriação de imóvel rural, a jurisprudência vem-se firmando no sentido de que 
deverá ser considerado inaproveitável qualquer terreno menor que um “módulo fiscal”. 
2) Da tredestinação e retrocessão: inicialmente, cumpre ressaltar ser a desapropriação, 
antes de mais nada, um ato administrativo como outro qualquer. Dessa forma, assim como toda 
conduta estatal, deve ser composto por cinco elementos, quais sejam, o sujeito competente, a 
forma previamente estipulada na lei, o motivo, o objeto, lícito possível e determinado ou, ao me-
nos, determinável e a finalidade definida na legislação que prevê a prática do ato. 
Visto isto, a tredestinação pode ser conceituada como a alteração de finalidade do objeto 
expropriado, após a realização do procedimento expropriatório e efetiva transferência do bem 
para a composição do patrimônio público enquanto que a retrocessão é a retomada do bem 
somente, porque o ente estatal desapropriou o bem privado e não conferiu a ele qualquer finali-
dade pública. 
Na tredestinação nas hipóteses em que há a mudança de destinação específica, somente, 
mantendo-se a finalidade genérica, qual seja a busca do interesse público, a tredestinação será 
lícita. 
Por seu turno, em outras situações, o ente estatal deixa de utilizar o bem no interesse 
social, não dando a ele a finalidade específica para o qual havia sido desapropriado. Nestes ca-
sos, em que a expropriação é efetivada e o ente público não dá o aproveitamento adequado à 
propriedade, ocorre a tredestinação ilícita, também designada pela doutrina como adestinação. 
Sendo assim, nos casos em que o ente público desapropria o bem, transferindo a proprie-
dade ao patrimônio público, contudo, não garante a sua utilização na busca do interesse público, 
deixando o bem inaproveitado ou subaproveitado, ocorre desvio de finalidade ilícito, ensejando o 
surgimento do direito à retrocessão do proprietário. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
166 
Importante frisar que, conforme a doutrina majoritária, a retrocessão trata-se de uma fa-
culdade do direito real de propriedade que se traduz na prerrogativa de reaver o bem que foi 
possuído injustamente por terceiros. 
 
15.4.12. Da desapropriação por zona 
A desapropriação por zona se efetiva em razão da realização de obra pública, na qual o 
ente estatal tem a necessidade de desapropriar, não somente o espaço necessário à construção 
da obra, mas também a zona vizinha a esta construção nos moldes do art. 4º, do Decreto-Lei 
3.365/41. 
Pode ocorrer, portanto, em virtude de uma necessidade pública de posterior extensão da 
obra, devidamente justificada, como forma de dar celeridade à execução da parte acrescida bem 
como se o Estado entender que haverá uma supervalorização dos terrenos vizinhos. 
Ocorre que, parte da doutrina considera que a desapropriação por zona com a intenção 
de alienar os bens após a sua valorização se configura especulação imobiliária, contrária ao texto 
constitucional. 
No entanto, este entendimento não é aceito pela jurisprudência do Supremo Tribunal Fe-
deral que determina ser viável a desapropriação por zona em casos nos quais a obra pública 
enseje uma valorização extraordinária dos bens vizinhos. 
 
15.4.13. Da desapropriação de domínio útil 
O art. 678 do CC/16 configura a enfiteuse como a transferência, por ato inter vivos ou 
causa mortis, a particular, do domínio útil de bem imóvel, repassando ao enfiteuta o direito de 
usar, fruir, dispor e reaver o bem nas mãos de quem injustamente o detenha conforme art. 678 
do CC/16. 
Neste sentido, resta somente ao proprietário (titular do domínio real) o direito ao paga-
mento de foro anual e de laudêmio em caso de alienação do domínio útil a terceiros. 
Na hipótese da desapropriação do domínio útil, o titular do domínio útil fará jus a 83% do 
valor indenizatório, devendo o restante do valor ser pago ao senhorio direto, proprietário do bem 
de acordo com o disposto no art. 103, §2º do Decreto-Lei 9.760/46. 
 
15.5. Da limitação administrativa 
Trata-se de restrição de caráter geral, não atingindo um bem especificamente, mas sim 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
167 
todos os proprietários que estiverem na situação descrita na norma e que produz efeitos ex nunc, 
não retroagindo para atingir pessoas e propriedades que respeitavam a situação anterior. 
Com efeito, as limitações decorrem do exercício do poder de polícia do Estado, ense-
jando a limitação do uso de bens privados, unilateralmente, mediante a edição de lei, como 
forma de os adequarem às necessidades públicas e satisfazer os interesses da sociedade. 
Configuram-se aplicação direta da garantia constitucional de função social da propriedade. 
Inclusive, é muito comum vislumbrar a existência de limitações administrativas em regras 
urbanísticas, muitas vezes estipuladas por normas locais. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) 
define algumas regras que são exemplos de limitação. 
Com efeito, o art. 25, da Lei 10.257/01 criou o direito de preempção, que, nada mais é, 
senão uma espécie de limitação administrativa. 
Estipula a norma legal que determinadas áreas do município podem ser atingidas pelo 
direito de preferência (preempção), mediante lei municipal. Neste caso, o direito de preempção 
confere ao Poder Público Municipal, preferência para aquisição de imóvel urbano, objeto de alie-
nação onerosa entre particulares, ou seja, todos os proprietários de bens localizados nesta área, 
ao alienarem seus terrenos, deverão oferecer primeiramente ao Poder Público. 
Frise-se que a lei poderá determinar a incidência do direito por, no máximo cinco anos e 
após este, apenas depois de um ano de carência será admitida nova lei acerca deste direito na 
mesma área. 
Seu funcionamento se dá da seguinte forma: o poder público será notificado pelo particu-
lar, sendo-lhe concedido o prazo de trinta dias para definir se possui, ou não, interesse na aqui-
sição do bem, nos termos da proposta formulada pelo particular. 
Se não houver manifestação do Estado, no prazo, o particular poderá vendê-lo, nos mes-
mos termos da proposta apresentada ao Estado, a qualquer pessoa interessada sendo que após 
a venda, o proprietário deverá apresentar ao Município, em trinta dias, cópia do instrumento pú-
blico de alienação do imóvel. 
Na hipótese do não respeito ao direito de preempção, a alienação indevida será nula, 
podendo o Estado adquirir o bem pelo valor da transação ou pelo valor venal do bem, o que for 
mais baixo. 
Em regra, por não gerar danos específicos, não enseja o dever de indenização do propri-
etário do bem. 
Ademais, o entendimento do STJ é de sobre a viabilidade deste direito de preempção, 
mormente nos casos em que a aquisição do bem pelo particular se dê antes da existência da 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
168 
restrição sendo que, no entanto, este direito está sujeito a aplicação da prescrição quinquenal 
próprias das ações contra a fazenda pública. 
 
 
15.6. Da servidão administrativa 
O instituto da servidão se configura na utilização de um bem privado pelo ente estatal, por 
um prazo indeterminado, para a prestação de um determinado serviço público ou execução de 
atividade de interesse público, que se configura como uma restrição com natureza de direito real 
na coisa alheia que afeta o caráter exclusivo da propriedade. 
Para doutrina majoritária também é possível a incidência de servidão administrativa sobre 
bens públicos, desde que seja respeitada a “hierarquia federativa”. 
Ademais, sempre que, a pretexto de instituir uma limitação administrativa, o ente estatal 
torne impossível a utilizaçãodo bem pelo proprietário, a medida, na verdade, se configurará uma 
situação de desapropriação indireta, ensejando o dever de indenizar ao poder público. 
Esta servidão, que é a demonstração de que o interesse público é dominante, recairá 
sempre sobre bens imóveis determinados, inclusive prédios, e, necessariamente, deve ser re-
gistrada, no Cartório de Registro de Imóveis, para que produza efeitos erga omnes. 
Importante ressaltar que a servidão decorre do poder de polícia do Estado, que sujeita 
o direito de propriedade dos cidadãos ao cumprimento de sua função social e na hipótese deste 
instituto ensejar um prejuízo ao proprietário será indenizável conforme dicção do art. 40 do De-
creto-Lei 3.365/41. 
Ainda a respeito da competência para instituição, importante afirmar que o concessionário 
de serviços públicos pode instituir servidão, após a efetivação de declaração de interesse público 
pelo ente estatal nos moldes do art. 18, XII, da Lei 8.987/95. 
Em relação a constituição e extinção da servidão administrativa, esta deve ser procedida 
mediante a expedição de um ato declaratório, informando o interesse na utilização do bem e 
posterior execução. Pode, portanto, ocorrer de três formas: 
• Servidão decorrente de lei: se trata de matéria controversa entre os estudiosos, 
quanto sua possibilidade e tem todas as características inerentes a uma limitação 
administrativa. 
• Instituída mediante acordo: é quando o particular concorda com o valor indeniza-
tório ofertado pelo ente estatal, sendo a servidão extrajudicialmente. 
• Mediante sentença judicial: quando o particular não concorda com o valor ofer-
tado e o pagamento de montante indenizatório justo é estabelecido após perícia. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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169 
De outro fito, a Súmula nº 415 do STF dispõe que: “Servidão de trânsito não titulada, mas 
tomada permanente, sobretudo pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, con-
ferindo direito à proteção possessória”. 
A extinção da servidão ocorrerá quando não houver mais interesse público, quando o bem 
houver desaparecido ou tiver sido demolido, quando o bem dominante perder sua afetação, ou 
quando ocorrer a aquisição do mesmo pelo Poder Público. 
Com exceção da servidão legal (de que não há registro), todos os casos de extinção de-
vem ocorrer através do registro desta extinção nos respectivos registros do imóvel. 
Servidão administrativa X servidão civil: ambos os institutos decorrem de uma relação 
de dominação entre propriedade, configurando-se em direito real na coisa alheia e se tratam de 
direito perpétuo, não havendo a prescrição pelo decurso do tempo. 
No entanto, em relação a servidão civil, esta é a restrição imposta a um prédio privado, 
em benefício de outro prédio privado enquanto que a servidão administrativa um determinado 
prédio privado se torna serviente à execução de atividades de interesse público. 
Frise-se que, excepcionalmente, se admite a relação de dominação em relação a outro 
prédio. 
 
15.7. Do tombamento 
O tombamento se configura como intervenção do Estado na propriedade como forma de 
proteção ao meio ambiente, no que tange aos aspectos do patrimônio histórico, artístico e cultural. 
Com efeito, mediante este instituto, o poder público visa à proteção ao meio ambiente, no que 
tange à conservação dos aspectos da história, arte e cultura de um povo. 
A intervenção atinge o caráter absoluto da propriedade, definindo algumas limitações ao 
exercício do direito de propriedade, definindo regras de forma a evitar que a destruição deste bem 
resulte na perda de informações relevantes à história do país ou cause prejuízos a obras artísticas 
de valor cultural inestimável para a identidade de um povo. 
A competência para praticar os atos necessários ao tombamento de bens públicos ou 
privados é concorrente entre os entes federativos. De fato, todos os entes federativos podem 
praticar o ato constritivo e o mesmo bem pode sofrer mais de um tombamento, simultaneamente, 
sem que um interfira nos demais. 
Desta forma, bens de interesse local serão tombados pelo município, enquanto que bens 
de interesse regional serão tombados pelo Estado e os bens de interesse nacional serão tomba-
dos pela União. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
170 
No que tange a competência legislativa, a União expede normas gerais; os estados e o 
distrito federal expedem normas específicas; não havendo competência legislativa atribuída aos 
entes municipais nos moldes do inciso IX, art. 30, CF/88. 
Ademais, o tombamento pode ser voluntário ou compulsório. 
O tombamento voluntário ocorre sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir 
dos requisitos necessários para constituir parte integrante do patrimônio histórico e artístico naci-
onal, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou 
sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição 
da coisa em qualquer dos Livros do Tombo. Nestes casos, ou o particular tem a iniciativa de 
requerer o tombamento ou concorda plenamente com o tombamento iniciado por iniciativa do 
poder público, não havendo controvérsia a ser dirimida. 
Por sua vez, o tombamento compulsório ocorrerá quando o proprietário se recusar a 
anuir à inscrição da coisa. Nestes casos, deverá ser instaurado procedimento administrativo, nos 
moldes determinados pelo Decreto-Lei 25/37, com a finalidade de se proceder à inscrição do 
imóvel, permitindo ao particular o exercício do contraditório. 
A doutrina também divide o tombamento em geral e individual, sendo que no primeiro 
caso é expedida norma abstrata, atingindo uma quantidade indeterminada de bens que ficarão 
sujeitos às restrições impostas pelo ente público. É possível que este tombamento recaia sobre 
um bairro ou, até mesmo, sobre uma cidade inteira. Por sua vez, o tombamento individual é aquele 
que incide sobre bem especificado no ato. 
Outrossim, o tombamento poderá ser definitivo ou provisório. O tombamento provisório 
é medida cautelar administrativa determinada, no bojo do processo administrativo de tomba-
mento, como forma de garantir o resultado prático do processo. Ao final do procedimento, será 
procedido o tombamento definitivo, mediante transcrição no registro do imóvel. 
Por fim, o tombamento poderá ser total quando recair sobre todo o bem ou parcial quando 
recair sobre somente parte do bem. 
Os bens objeto de tombamento podem ser móveis, imóveis e incorpóreos, sendo que este 
para este último existe a previsão de registro nos órgãos de proteção ao Patrimônio Histórico 
Artístico e Cultural, não lhe impondo as exigências decorrentes do tombamento. 
Em relação aos bens públicos, a doutrina majoritária se posiciona no sentido de que a 
restrição a bens públicos é indevida. No entanto, o tombamento não retira a propriedade do bem, 
sendo irrelevante, nestes casos, que o proprietário do bem seja o poder público. 
Desta forma, o tombamento dos bens pertencentes aos entes federativos se fará de ofício, 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
171 
por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, devendo o ente fe-
derativo ser comunicado sobre o fato. 
Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional, não podendo ser, portanto, objeto 
de tombamento as obras de origem estrangeira que pertençam às representações diplomáticas 
ou consulares acreditadas no país; que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas 
estrangeiras, que façam carreira no país; que pertençam a casas de comércio de objetos históri-
cos ou artísticos; que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais 
ou que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos 
estabelecimentos. 
O tombamento de um determinado bem gera algumas obrigações de fazer, de não fazere de tolerar que devem ser suportadas pelo proprietário do bem tombado, conforme pode se 
observar abaixo: 
• Direito de preferência: o direito de preferência, nas alienações extrajudiciais, foi 
extinto pelo art. 1.072, I do Código de Processo Civil. No entanto, a preferência se 
mantém somente em casos de alienações judiciais, consoante dispõe o art. 892, § 
3º do CPC. 
• Direito de conservação: o proprietário deve conservar o bem da forma como se 
encontra. Se não tiver condições financeiras de realizar a conservação, deverá in-
formar ao poder público conforme art. 19, do Decreto-Lei 25/37. 
• Dever de comunicação em caso de extravio: deve o proprietário comunicar ao 
Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, dentro do prazo de cinco dias, 
sob pena de multa de dez por cento sobre o valor da coisa. 
• Registro especial: a legislação determina que os negociantes de antiguidades, de 
obras de arte de qualquer natureza, de manuscritos e livros antigos ou raros são 
obrigados a um registro especial no Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Na-
cional, cumprindo-lhes, outrossim, apresentar semestralmente ao órgão relações 
completas das coisas históricas e artísticas que possuírem. 
• Não retirado do país: não é possível tirar o bem do país, salvo, por curto período 
de tempo, para fim de intercâmbio cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Ser-
viço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Frise-se que a exportação do bem 
enseja o sequestro e multa de cinquenta por cento do valor da coisa. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
172 
• Não destruição: qualquer reforma a ser realizada na propriedade depende de au-
torização do Estado, sob pena de multa no valor de cinquenta por cento do dano 
causado. 
• Tolerância a fiscalização: o proprietário do bem tem que tolerar a fiscalização pelo 
Poder Público em conformidade com o art. 20, do Decreto-Lei 25/37. 
 
Além do proprietário do bem, o vizinho também tem a obrigação de não impedir a visuali-
zação e nem o acesso ao bem tombado pois trata-se de forma de servidão instituída por lei. 
Em relação a indenização, em regra, o tombamento é intervenção na propriedade que não 
gera direito à indenização, pois não configura um efetivo prejuízo ao proprietário. No entanto, 
esta será cabível quando ensejar esvaziamento do valor econômico do bem, configurando uma 
verdadeira desapropriação indireta. 
Ademais, também será devida a indenização quando o tombamento ensejar gastos des-
proporcionais para a manutenção do bem. 
O procedimento do tombamento é efetivado administrativamente, respeitando o contradi-
tório e a ampla defesa, ressalvados os casos de tombamento voluntário, sendo que a etapa final 
é o registro no livro do tombo onde estão registrados todos os bens de interesse histórico ou 
cultural e, no caso de imóveis, no respectivo Cartório de Registro de Imóveis. 
Ademais, o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional avalia se o bem deve ser 
tombado e, concluindo pelo interesse na propriedade, notificará o proprietário para anuir ao tom-
bamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, ou para, se o 
quiser impugnar, oferecer dentro do mesmo prazo as razões de sua impugnação. 
No caso do proprietário impugnar a notificação, abrir-se-á vistas dentro de 15 dias ao ór-
gão com iniciativa do tombamento sendo que após este prazo o processo será remetido ao Con-
selho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão, 
em sessenta dias, a contar do seu recebimento. Desta decisão cabe recurso ao Presidente da 
República, conforme Decreto-Lei 3.866/41. 
Na hipótese de não haver impugnação, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional mandará por simples despacho que se proceda à inscrição da coisa no com-
petente Livro do Tombo. 
Importante frisar que é cabível o tombamento provisório para evitar uma possível des-
truição do bem. 
Quanto a sua extinção, ela pode ocorrer nas seguintes situações: 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
173 
• Se não houver mais interesse público na conservação do bem, por qualquer ato 
devidamente justificado, pode o poder público revogá-lo; 
• Se houver algum vício no procedimento de tombamento; 
• Por desparecimento do bem tombado; 
• Através do cancelamento do ato de tombamento, consoante disposição do De-
creto-Lei 25/37. 
 
Tombamento X servidão administrativa: parte da doutrina acredita que o tombamento 
se configura uma espécie de servidão administrativa, de natureza especial. No entanto, tomba-
mento e servidão não se confundem visto que tombamento é uma espécie autônoma de inter-
venção na propriedade privada, com a intenção específica de proteção ao patrimônio histórico, 
artístico e cultural, não se confundindo com a servidão ou a limitação administrativa. 
 
15.8. Da requisição administrativa 
Trata-se de uma intervenção restritiva na propriedade privada que visa a solucionar situ-
ações de iminente perigo, mediante a utilização de bens privados pelo ente estatal, enquanto 
durar a situação de risco nos moldes do art. 5º, XXIII, da CF/88. 
Compete a União Federal, de forma exclusiva, legislar sobre o tema, conforme se verifica 
no inciso III, do art. 22 da CF/88. 
Este instituo goza do atributo da autoexecutoriedade, podendo ser determinada pelo poder 
público, independentemente da concordância do particular ou de decisão judicial e nestes casos, 
se faz necessário o pagamento da indenização, posterior à execução do ato e desde que tenha 
sido comprovada a existência de danos ao bem objeto da restrição. 
Ademais, admite-se a possibilidade de incidência da medida restritiva sobre bens móveis 
e imóveis, havendo a possibilidade inclusive de requisição de serviços em conformidade com o 
art. 15, XIII, da Lei 8.080/90. 
Por fim, quanto aos bens consumíveis, àqueles fungíveis podem ser requisitados en-
quanto que os infungíveis não o podem. 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
174 
15.9. Da ocupação temporária 
É uma espécie de intervenção do Estado na propriedade privada que se caracteriza atra-
vés da utilização pelo ente público de um determinado bem privado por prazo determinado, para 
satisfazer necessidades de interesse público, podendo se dar de forma gratuita ou remunerada. 
Esta modalidade pode ser observada em diversos dispositivos legais que determinam hi-
póteses nas quais o ente estatal deverá, mediante ato fundamentado, requerer a utilização do 
bem privado. Observe-se: 
• Decreto-Lei nº 3365/41: o art. 36 dispõe que o Estado poderá temporariamente uti-
lizar bens privados vizinhos às obras públicas como meio de apoio, para alocação 
do maquinário e assentamento dos funcionários da obra. 
• Lei nº 3.924/61: ocupação temporária de bens privados para que se faça a pesquisa 
e escavação, sempre que houver indícios de se tratar de sítio arqueológico. 
• Lei nº 14.133/21 e Lei nº 8.666/93: quando os serviços são essenciais, pode a Ad-
ministração Pública ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e servi-
ços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apu-
ração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese 
de rescisão do contrato administrativo. 
• Lei nº 9.875/95: há possibilidade de ocupação dos bens da concessionária para evi-
tar a paralisação dos serviços públicos prestados. 
 
Importante frisar que não é o instituto adequado para os casos nos quais a utilização do 
bem se dê em razão de situação de iminente perigo e que, a priori, não é indenizável, somente 
nos casos em que a utilização do bem pelo poder público causar prejuízos ao proprietário. 
Por fim, alguns doutrinadores estabelecem o gênero ocupação provisória para tratar de 
requisição e ocupação temporária. Neste sentido, ocupação provisória seria gênero, dividido em 
duas espécies:requisição administrativa (situações em que há perigo iminente) e ocupação tem-
porária (sem a ocorrência da situação de perigo). 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
175 
16. Responsabilidade das Pessoas Jurídicas pela Prática 
de Atos Danosos contra a Administração Pública 
A Responsabilidade das Pessoas Jurídicas pela prática de atos danosos contra a Admi-
nistração Pública é definida na Lei n.º 12.846, conhecida como Lei Anticorrupção. A lei não 
possui natureza penal, tratando da responsabilidade administrativa e civil dessas pessoas jurí-
dicas. 
 
 
Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pes-
soas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estran-
geira. 
Art. 3º. A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual 
de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coau-
tora ou partícipe do ato ilícito. 
§ 1º A pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização 
individual das pessoas naturais referidas no caput. 
 
Assim sendo, a responsabilização poderá ser de: 
• Pessoa Jurídica nacional que pratique atos contra a Administração Pública nacional 
ou estrangeira; 
• Pessoa Jurídica estrangeira que pratique atos contra a Administração Pública na-
cional; 
• Individual, dos dirigentes, administradores ou qualquer pessoa que atue como au-
tora, coautora ou partícipe. 
 
Atenção: no caso da responsabilização da pessoa natural pela Lei Anticorrupção, para 
evitar o bis in idem, não cabe responsabilização em relação aos mesmos atos pela Lei de Impro-
bidade Administrativa (Lei n.º 8.429), por exemplo. 
Mas qual a responsabilidade em cada caso? 
 
 
No caso das pessoas jurídicas, assim, não há necessidade de comprovar dolo ou culpa. 
Para caracterização da responsabilidade objetiva basta: 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
176 
• Prática da conduta ou omissão; 
• Nexo de causalidade; 
• Resultado. 
 
Cuidado: em relação aos dirigentes e administradores o artigo 3º, §2º da Lei n.º 12.846, 
indica a responsabilidade subjetiva. 
 
 
 
Art. 3º, § 2º, da Lei n.º 12.846. Os dirigentes ou administradores somente serão respon-
sabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade. 
 
1) Sujeitos ativos: quem pode praticar as condutas definidas na lei? 
• Pessoas jurídicas nacionais ou estrangeiras, como preceitua o artigo 1º da Lei 
Anticorrupção; 
• Estatais, pois aplicam-se as sanções previstas na Lei anticorrupção também às 
estatais por força do art. 94 da Lei n.º 13.303. 
 
2) Atos lesivos: a lei tratou de elencar os atos lesivos que podem ser praticados e consi-
derados como danos à Administração Pública nacional ou estrangeira, definindo-os no artigo 5º. 
 
Art. 5º, Lei n.º 12.846. 
Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta 
Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do 
art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios 
da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, 
assim definidos: 
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, 
ou a terceira pessoa a ele relacionada; 
II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a 
prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei; 
III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou 
dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados; 
IV - no tocante a licitações e contratos: 
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter 
competitivo de procedimento licitatório público; 
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório pú-
blico; 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
177 
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de 
qualquer tipo; 
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente; 
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação pública 
ou celebrar contrato administrativo; 
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorro-
gações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em lei, no 
ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou 
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a 
administração pública; 
V - dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes pú-
blicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos ór-
gãos de fiscalização do sistema financeiro nacional. 
 
 
 
Sanções: podem ser aplicadas sanções de natureza administrativa (art. 6º) e judicial 
(art. 19), de forma isolada ou cumulativa. Dessa forma, é possível a aplicação de mais de uma 
sanção de natureza administrativa e de mais de uma sanção de natureza judicial, como reforçam 
os §§ 1º e 3º do artigo 6º da Lei n.º 12.846. 
De todo modo, a obrigação de reparar o dano causado é mantida. 
O artigo 7º elenca também elementos que devem ser levados em consideração na aplica-
ção das sanções: I - gravidade da infração; II - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator; 
III - a consumação ou não da infração; IV - o grau de lesão ou perigo de lesão; V - o efeito 
negativo produzido pela infração; VI - a situação econômica do infrator; VII - a cooperação da 
pessoa jurídica para a apuração das infrações; VIII - a existência de mecanismos e procedimen-
tos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação 
efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica; IX - o valor dos contratos 
mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou entidade pública lesados. 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
178 
Art. 6º, Lei n.º 12.846 – Sanções Administrativas. 
Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsáveis 
pelos atos lesivos previstos nesta Lei as seguintes sanções: 
I - multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento 
bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos 
os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua esti-
mação; e 
II - publicação extraordinária da decisão condenatória. 
§ 1º As sanções serão aplicadas fundamentadamente, isolada ou cumulativamente, de 
acordo com as peculiaridades do caso concreto e com a gravidade e natureza das infra-
ções. 
§ 3º A aplicação das sanções previstas neste artigo não exclui, em qualquer hipótese, a 
obrigação da reparação integral do dano causado. 
Art. 19, Lei n.º 12.846 – Sanções Judiciais. 
Em razão da prática de atos previstos no art. 5º desta Lei, a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, por meio das respectivas Advocacias Públicas ou órgãos de re-
presentação judicial, ou equivalentes, e o Ministério Público, poderão ajuizar ação com 
vistas à aplicação das seguintes sanções às pessoas jurídicas infratoras: 
I - perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito direta 
ou indiretamente obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-
fé; 
II - suspensão ou interdição parcial de suas atividades; 
III - dissolução compulsória da pessoa jurídica; 
IV - proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos 
de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo 
poder público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos. 
§ 3º As sanções poderão ser aplicadas de forma isoladaou cumulativa. 
 
 
Processo Administrativo de Responsabilização: o Processo Administrativo de Res-
ponsabilização é previsto na Lei Anticorrupção, sendo definido que instrução e julgamento serão 
de competência da autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Le-
gislativo e Judiciário (art. 8º); o processo administrativo para apuração da responsabilidade de 
pessoa jurídica será conduzido por comissão designada pela autoridade instauradora, composta 
por 2 ou mais servidores estáveis. 
A comissão poderá, cautelarmente, propor à autoridade instauradora que suspenda os 
efeitos do ato ou processo objeto da investigação. Deve a comissão concluir o procedimento 
em 180 dias contados da publicação do ato que a instituir, podendo o prazo pode ser prorrogado, 
mediante ato fundamentado; 
Ao final devem ser apresentados relatórios sobre os fatos e responsabilidades, com a 
indicação de forma motivada das sanções a serem aplicadas. A Comissão, ao final, dará ciência 
ao MP, para eventuais apurações de delitos (art. 15). 
Poderá a autoridade agir de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e 
a ampla defesa, assim como poderá delegar a competência, vedada a subdelegação; 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
179 
Haverá manifestação prévia à aplicação das sanções por parte da Advocacia Pública (art. 
6º, §2º) e será concedido à pessoa jurídica prazo de 30 dias para defesa, contados a partir da 
intimação (art. 11). 
 
§ 2º No âmbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da União - CGU terá 
competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização 
de pessoas jurídicas ou para avocar os processos instaurados com fundamento nesta Lei, 
para exame de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento. 
 
Por fim, o processo administrativo, com o relatório da comissão, será remetido à autori-
dade instauradora, na forma do art. 10, para julgamento (art. 12). Será cabível recurso e tam-
bém pedido de reconsideração – Lei 9.784 (processo administrativo federal). 
A instauração do procedimento não impede a aplicação das sanções definidas na lei, ha-
vendo, ainda, a possibilidade de inscrição do crédito em dívida ativa: 
 
Art. 13, Lei n.º 12.846. A instauração de processo administrativo específico de reparação 
integral do dano não prejudica a aplicação imediata das sanções estabelecidas nesta Lei. 
Parágrafo único. Concluído o processo e não havendo pagamento, o crédito apurado 
será inscrito em dívida ativa da fazenda pública. 
 
Acordo de leniência: a autoridade máxima de cada órgão pode celebrar acordo de leni-
ência com aqueles que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administra-
tivo quando resultar (art. 16): 
 
I - a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e 
II - a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração. 
 
Requisitos para a celebração do acordo: 
 
I - a pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar 
para a apuração do ato ilícito; 
II - a pessoa jurídica cesse completamente seu envolvimento na infração investigada a 
partir da data de propositura do acordo; 
III - a pessoa jurídica admita sua participação no ilícito e coopere plena e permanente-
mente com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob suas ex-
pensas, sempre que solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento. 
 
A celebração do acordo de leniência isentará a pessoa jurídica das sanções previstas 
no inciso II do art. 6º – publicação extraordinária – e no inciso IV do art. 19 – proibição de receber 
incentivos – e reduzirá em até 2/3 o valor da multa aplicável. Efeitos do acordo de leniência: 
 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
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Art. 16, Lei n.º 12.846. 
§ 3º O acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação de reparar integral-
mente o dano causado. 
§ 5º Os efeitos do acordo de leniência serão estendidos às pessoas jurídicas que 
integram o mesmo grupo econômico, de fato e de direito, desde que firmem o acordo 
em conjunto, respeitadas as condições nele estabelecidas. 
§ 7º Não importará em reconhecimento da prática do ato ilícito investigado a proposta 
de acordo de leniência rejeitada. 
 
 
Em caso de descumprimento do acordo de leniência, a pessoa jurídica ficará impedida 
de celebrar novo acordo pelo prazo de 3 (três) anos contados do conhecimento pela admi-
nistração pública do referido descumprimento (art. 16, §8º). 
A Controladoria-Geral da União é o órgão competente para celebrar os acordos de leni-
ência no âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra 
a administração pública estrangeira (art. 16, §10). Nos demais casos cabe a autoridade máxima 
do órgão administrativo. 
17. Intervenção do Estado na Ordem Econômica 
17.1. Princípios da intervenção do Estado no domínio econômico 
O Estado regulamenta, fiscaliza e cria estratégias de restrições e condicionamento, a fim 
de que seja atingida a justiça social e evitado o abuso de poder econômico. Nos termos do art. 
170 da CF/1988, dois são os fundamentos que servem de pilares para o sistema econômico: a 
valorização do trabalho humano e a livre iniciativa. 
 
17.2. Formas de intervenção no domínio econômico 
O Estado pode atuar de quatro formas diferentes na ordem econômica: 
a) como agente regulador (art. 174); 
b) como agente executor de atividade econômica (art. 173); 
c) como agente executor de atividade monopolística (art. 177); 
d) como prestador de serviço público (art. 175). 
 
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181 
17.3. Abuso do poder econômico 
A Constituição Federal trabalha com três formas de abuso do poder econômico (art. 173, 
§ 4°): “lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à elimina-
ção da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros”. 
O abuso do poder econômico deve ser reprimido pelo Estado por meio de um conjunto de 
estratégias e mediante sua intervenção, objetivando neutralizar comportamentos que tenham 
como intuito distorcer as leis do mercado, desfavorecer a população de consumo e obter acúmulo 
ilegal de riquezas como resultado. 
 
17.4. Repressão ao abuso do poder econômico 
Diversas são as legislações que tratam do abuso do poder econômico, a mais importante 
é a Lei n° 12.529/2011, que instituiu o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), no 
qual encontramos o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), entidade judicante, 
uma autarquia vinculada ao Ministério da Justiça, com sede no Distrito Federal, formado pelos 
seguintes órgãos: 
1) Tribunal Administrativo de Defesa Econômica: órgão judicante, que tem como 
membros um presidente e seis conselheiros, os quais são escolhidos entre cida-
dãos com mais de 30 anos, notório saber jurídico ou econômico e reputação ilibada, 
nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Fede-
ral. Seu mandato é de 4 (quatro) anos, sendo vedada a recondução (art. 6o). Cabe 
ao tribunal, principalmente, decidir sobre a existência ou não de infrações e aplicar 
as penalidades previstas na lei, após um processo administrativo. 
2) Superintendência Geral: tem função investigativa, de caráter preparatório e preven-
tivo, ligada ao inquérito administrativo, bem como funções instrutórias e executivas 
em relação ao processo administrativo (art. 13). 
3) Departamento de Estudos Econômicos: tem a função de elaborar estudos e pare-
ceres econômicos (art. 17). 
 
Além desses órgãos ligados à autarquia do Cade, também está ligada ao seu trabalho a 
Procuradoria Federal Especializada, com função de prestar assessoramento jurídico ao Cade, 
representá-la judicial e extrajudicialmente, promover a execução judicial, entre outras atribuições 
elencadas no art. 15 da Lei n° 12.529/2011. 
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O Ministério Público Federal também atua perante o Cade, mas com atribuição para emitir 
parecer, nos processos administrativos de imposição de sanções administrativas por infrações 
contra a ordem econômica. A atuação do Ministério Público Federal poderá ser de ofício ou por 
requerimento do Conselheiro Relator do Tribunal Administrativo de Defesa Econômica (art. 20). 
As sanções podem ser aplicadas, independentemente da culpa, aos atos cometidos que 
tenham por objeto ou que possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados 
(art. 36, é bem importante a leitura completa deste artigo): 
 
Lei n° 12.529/2011 
Art. 36. (...) 
I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; 
II – dominar mercado relevante de bens ou serviços; 
III – aumentar arbitrariamente os lucros; e 
IV – exercer de forma abusiva posição dominante. 
 
As penas que podem ser aplicadas estão previstas a partir dos arts. 37 e 38 da Lei n° 
12.529/2011, que levam em consideração a gravidade da infração; a boa-fé do infrator; a vanta-
gem auferida ou pretendida pelo infrator; a consumação ou não da infração; o grau de lesão, ou 
perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros; os 
efeitos econômicos negativos produzidos no mercado; a situação econômica do infrator e a rein-
cidência. 
A sanção mais comum é a multa (sanção pecuniária), mas outras também estão previstas: 
as obrigações de fazer ou não fazer, como a publicação da condenação (em meia página e a 
expensas do infrator, em jornal indicado na decisão), a proibição de contratar e participar de 
licitação com entidades oficiais (por prazo não inferior a cinco anos), a cisão da sociedade, trans-
ferência de controle acionário, a cessação parcial da atividade, a proibição de exercer o comércio 
pelo prazo de 5 (cinco) anos e inscrição no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor. 
O rol de penalidade não é taxativo, tanto é que no art. 38, VII, o legislador deixou aberta 
a possibilidade de aplicação de qualquer outro ato ou providência que seja necessário para a 
eliminação dos efeitos nocivos à ordem econômica. Quando a penalidade for multa, será inscrita 
em Dívida Ativa e cobrada por execução fiscal pelo Cade, nos moldes da Lei n° 6.830/1980 (Lei 
de Execução Fiscal), admitindo-se a inclusão do dever no Cadastro Informativo de créditos não 
quitados do setor público federal (CADIN). 
Para compelir o infrator a cessar com a infração, o Tribunal Administrativo pode aplicar 
multa diária a fim de impedir a continuidade de atos ou situações que configurem infração da 
ordem econômica. Caso o infrator não siga as determinações, ainda que em medida preventiva 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
183 
ou pelo termo de compromisso, será sujeitado a multa diária fixada no valor de R$ 5.000,00, 
podendo ser aumentada em até 50 vezes, se assim recomendar a situação econômica do infrator 
e a gravidade da infração (art. 39). 
A decisão condenatória do Cade, seja ela cominando multa ou impondo obrigação de 
fazer ou não fazer, constitui título executivo extrajudicial (art. 93). A decisão do Tribunal Admi-
nistrativo de Defesa Econômica tem caráter definitivo no âmbito administrativo, não podendo ser 
revista pelo Poder Executivo por meio de recurso hierárquico impróprio, vedação imposta pelo 
art. 9º, § 2º, da Lei nº 12.529/2011. 
 
17.5. Prescrição 
A prescrição das ações punitivas ocorrerá em 5 (cinco) anos, prazo contado da data da 
prática do ato ilícito ou do dia em que tiver cessado o ato, se for o caso de infração permanente 
ou continuada (art. 46). O prazo prescricional poderá ser interrompido caso haja a instauração 
da apuração da infração, tanto no âmbito judicial quanto administrativo, segundo o art. 46, § 1º, 
da Lei. E suspende o prazo prescricional enquanto houver a vigência do compromisso de cessa-
ção ou acordo em controle de concentrações. Ainda, prescreve em 3 (três) anos, se pendente 
de julgamento ou despacho e o procedimento administrativo fica paralisado, é a chamada pres-
crição intercorrente. Contudo, se a ação corresponder a crime, aplica-se o prazo prescricional da 
lei penal (art. 46) e não da Lei nº 12.529/2011. 
 
17.6. Processo administrativo na Lei n° 12.529/2011 
A apuração de ato atentatório à ordem econômica dá-se a partir do inquérito administra-
tivo, que pode ser iniciado por ofício ou por provocação, tratando-se de procedimento investiga-
tório de natureza inquisitorial e instaurado pela Superintendência Geral (art. 66). Se for necessá-
rio, poderá solicitar o concurso da autoridade policial ou do Ministério Público nas investigações. 
Encerrado o inquérito administrativo, a Superintendência Geral tem o prazo de 10 (dez) 
dias para decidir sobre a instauração do processo administrativo ou, então, pelo arquivamento 
do inquérito (art. 67). Observe que apenas durante o processo administrativo é que será garan-
tido o direito de ampla defesa e contraditório. Assim, da decisão que instaura o processo admi-
nistrativo será determinada a notificação do representado para, no prazo de 30 (trinta) dias (po-
dendo prorrogar por mais dez dias, mediante requisição), apresentar a defesa, podendo indicar 
até três testemunhas (art. 70). Caso não apresente a defesa, será considerado revel, incorrendo 
em confissão quanto à matéria de fato, correndo os demais prazos, independentemente de 
1ª Fase | 41° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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notificação (art. 71), podendo, todavia, interver a qualquer momento no processo, mesmo sendo 
revel, mas, neste caso, sem direito à repetição de atos já praticados. 
Após o prazo de defesa, em 30 (trinta) dias a Superintendência Geral deverá, em despa-
cho fundamentado, determinar a produção de provas (art. 72); notificará o representado a apre-
sentar novas alegações (art. 73); apresentadas as alegações, a Superintendência Geral reme-
terá os autos do processo ao Presidente do Tribunal, opinando pelo arquivamento do processo 
administrativo ou pela configuração da infração. Recebido o processo, o Presidente do Tribunal 
distribuirá, por sorteio, ao Conselheiro Relator, que poderá determinar diligências à Superinten-
dência Geral. Após as diligências que eventualmente solicite, deverá abrir prazo de 15 (quinze) 
dias para o representado apresentar alegações finais. Recebida as alegações finais, o Conse-
lheiro Relator solicitará a inclusão do processo em pauta para julgamento pelo colegiado do Tri-
bunal (art. 77). 
 
17.7. Programa de leniência 
É possível, por intermédio da Superintendência Geral, celebrar acordo de leniência, que 
resultará na extinção do processo punitivo da administração pública ou da redução de 1 a 2/3 da 
penalidade aplicável. O Acordo pode ser firmado com pessoa física e jurídica que forem autoras 
de infração à ordem econômica, desde que colaborem efetivamente com as investigações e o 
processo administrativo e dessa colaboração resulte (art. 86): identificação dos demais envolvi-
dos na infração e obtenção de informações e documentos que comprovem a infração noticiada 
ou sob investigação. 
No entanto, para que o acordo seja celebrado, alguns requisitos devem ser preenchidos: 
 
Lei n° 12.529/2011 
Art. 86. (...) 
§ 1° (...) 
I – a empresa seja a primeira a se qualificar com respeito à infração noticiada ou sob 
investigação; 
II – a empresa cesse completamente seu envolvimento na infração noticiada ou sob inves-
tigação a partir da data de propositura do acordo; 
III – a Superintendência-Geral não disponha de provas suficientes para assegurar a con-
denação da empresa ou pessoa física por ocasião da propositura do acordo; e 
IV – a empresa confesse sua participação no ilícito e coopere plena e permanentemente 
com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob suas expensas, 
sempre que solicitada, a todos