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FINANÇAS PÚBLICAS Lei Orçamentárias. Receitas Pública. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 1 Sumário 1. LEIS ORÇAMENTÁRIAS ............................................................................................................................................ 3 1.1 Orçamento Público ......................................................................................................................................................3 1.2 Instrumentos Orçamentários ................................................................................................................................... 4 Plano Plurianual (PPA).................................................................................................................................................6 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ......................................................................................................................9 Lei Orçamentária Anual (LOA) .................................................................................................................................. 12 2. RECEITAS PÚBLICAS ............................................................................................................................................. 16 2.1 Conceito de Receita Pública .................................................................................................................................... 16 Receita Pública em Sentido Amplo .......................................................................................................................... 16 Receita Pública em Sentido Estrito ......................................................................................................................... 16 2.2 Etapas e Estágios da Receita ................................................................................................................................. 18 Etapas da Receita Orçamentária ............................................................................................................................. 18 Estágios/Fases da Receita ....................................................................................................................................... 18 2.3 Classificação das Receitas Públicas ..................................................................................................................... 21 Classificação Conforme a Lei nº 4.320/64 ............................................................................................................. 21 Classificação Quanto à Forma de Ingresso ........................................................................................................... 23 Classificação Quanto à Coercitividade ou Procedência ...................................................................................... 25 Classificação Quanto à Repercussão ou Afetação Patrimonial ........................................................................... 27 Classificação Quanto à Regularidade ..................................................................................................................... 27 Classificação Quanto à Forma de Realização ........................................................................................................ 27 Classificação Quanto ao Poder de Tributar ........................................................................................................... 28 Classificação por Categoria Econômica ................................................................................................................ 28 Classificação por Fontes ou Destinação de Recursos ......................................................................................... 29 Classificação por Natureza da Receita ou por Categorias .................................................................................. 30 Classificação por Identificador de Resultado Primário ....................................................................................... 35 Classificação em Função do Grau de Interesse Público ...................................................................................... 36 Classificação Quanto à Esfera Orçamentária ....................................................................................................... 38 Receitas Públicas Fiscais e Extrafiscais ............................................................................................................... 39 Fundos Especiais ...................................................................................................................................................... 40 Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 2 Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 3 1. LEIS ORÇAMENTÁRIAS 1.1 ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocação dos recur- sos públicos. Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta múltiplas funções - de planejamento, contábil, financeira e de controle. As despesas, para serem realizadas, têm que estar autorizadas na lei orçamentária anual. No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o processo orçamentário reflete a corresponsa- bilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas: 1. a elaboração da proposta, feita no âmbito do Poder Executivo; 2. a apreciação e votação pelo Legislativo - no caso do governo federal, o Congresso Nacional; 3. a sua execução; 4. o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliação da execução. Com a estabilização econômica, o orçamento se reveste da maior importância, na medida em que os valores expressos em termos reais tendem a não ficar defasados, como ocorria no período inflacionário. Em consequência, passa a espelhar, com maior nitidez, a alocação dos recursos, favorecendo o acompanha- mento e a avaliação das ações governamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes, colaborando assim, para a construção de um estado moderno, voltado para os interesses da sociedade. Esta nova realidade demanda a necessidade de difundir amplamente o conteúdo do orçamento, que expressa o esforço do governo para atender à programação requerida pela sociedade, a qual é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de seus tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos. • Conceito clássico de orçamento – Uma peça que contempla a previsão das receitas e a autorização das despesas para um determinado período. Documento eminentemente contábil e financeiro. Esse conceito, contudo, não se preocupava com o planejamento governamental, nem com as efetivas necessidades da população. Orçamento estático. • Conceito atual – “Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período”. (Regis Fernandes). Ou: “Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Execu- tivo, por um certo período e, em por menor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei”. (Aliomar Baleeiro). Licensed to ElizangelaMaria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 4 Segundo Pascoal, o orçamento público caracteriza-se por ser um verdadeiro instrumento de planejamento, di- nâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro. O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. 1.2 INSTRUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS Vamos agora conhecer as Leis Orçamentárias, que são os Instrumentos de Planejamento e Orçamento utilizados na implantação das Políticas Públicas do nosso país. O artigo 165 da CF/1988 nos revela os três principais instrumen- tos (leis) orçamentários de planejamento utilizados na implantação das Políticas Públicas: Art. 165, CF/88. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Perceba que o Orçamento Público é chamado de “orçamentos anuais”, também conhecido como LOA – Lei Orça- mentária Anual. Nesse contexto, os instrumentos de planejamento e orçamento da Constituição Federal são: Esses instrumentos são, na verdade, as leis orçamentárias que regulam, cada uma delas com especificidades e escopos próprios, o planejamento e o orçamento dos entes públicos nas três esferas de governo. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais. Isso significa que a vigência, elaboração e aprovação dessas leis em regra não coincidem. Leis orçamentárias Plano Plurianual - PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Lei Orçamentária Anual - LOA Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 5 No que se refere ao planejamento, o PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA possui duração de 4 anos (não coincidindo com mandato do poder executivo) e nesse período serão ela- boradas uma LDO e uma LOA a cada ano, de forma que sejam consoantes compatíveis e coerentes com o PPA a que se referem. A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento mais próximo do estratégico (PPA) e do operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância entre o plano e as LOAs, as quais dificilmente conseguiriam incorporar as diretrizes dos planejamentos existentes antes da CF/1988. A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por meio de diversas ações. É o orçamento propriamente dito. Exemplificando melhor, o PPA traz embutido em seus programas de governo objetivos que pretende alcançar em 4 anos, como, por exemplo, reduzir a pobreza. Nesse contexto, a LDO analisa o PPA (os programas) e define quais serão as metas e prioridades mais importantes para cada ano e, desse modo, orienta a LOA. A Lei Orçamentária, por sua vez, define as ações e separa os recursos necessários para execução dentro do exercício financeiro. Se tudo isso que falei for feito corretamente, compatível com o que PPA planejou, teremos, ao final de quatro anos, um go- verno que conseguiu reduzir a pobreza. Por fim, a Constituição diz que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Ou seja, devem ser analisados e votados pelo Poder Legislativo. Vamos agora, então, analisar cada um desses instrumentos. • Orientação estratégica, diretrizes, prioridades e metas PPA • Prioridades e metas que orientarão a elaboração do orçamento LDO • Dimensão financeira anual LOA Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 6 Plano Plurianual (PPA) O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento do Governo Federal que estabelece, de forma regiona- lizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, CF/88). Existem Planos Plurianuais em cada ente subnacional, mas a CF/88 trata somente do PPA Federal. Todavia, o princípio do paralelismo constitucional demanda que o mesmo tratamento dado pela Carta Magna ao PPA deve ser seguido pelos demais entes federativos (estados, municípios e DF), por meio de suas Constituições e Leis Orgânicas. A vigência do PPA é de 4 ANOS, mas inicia-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, devendo ser enviado até 31 de agosto do primeiro exercício. Por exemplo, para a União, estados e DF, o PPA atualmente em vigência vale para os anos de 2024 a 2027. Já para os municípios, que têm eleições distintas, o PPA atualmente em vigência vale para os anos de 2022 a 2025. Veremos esses prazos detalhadamente adiante. Entenda por Diretrizes a ideia de que o PPA tem um condão abrangente e estratégico, servindo de plano de voo para os próximos quatro anos. Já em relação aos Objetivos, a ideia é que o PPA verbalize o que precisas ser modifi- cado, ou seja, o que a implementação do PPA deseja para o país. Finalmente, as Metas tornam as diretrizes e os objetivos menos subjetivos, ou seja, traduzem-nos em aspectos mais quantitativos ou qualitativos, a depender das especificidades de cada caso. Ademais, o PPA deve ser elaborado de forma Regionalizada. Em nosso País, de dimensões continentais, é natural que seja diversificado no tocante à economia, cultura, renda, aspectos geográficos, entre outros. O desafio é enorme, pois o PPA tem a função de equilibrar o Brasil nos próximos quatro anos. Então, para fazer frente aos objetivos previstos em seu texto, será necessário realizar recortes de políticas públicas que atendam às necessidades de cada parte do País. Parte da Doutrina afirma, inclusive, que essa determinação faz surgir um novo princípio orçamentário: o princípio da regionalização. As Despesas de Capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a construção de uma rodovia. De acordo com o art. 12 da Lei nº 4.320/64, as despesas de capital englobam investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Este último representa recursos repassados a outros entes federativos para aplicação em despesas de capital. O termo “e outras delas decorrentes” se relacionam às despesas correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização, mas ainda dentro do período de vigência do plano plurianual. No Brasil, é conhecida a reverência dedicada aos investimentos, desconhecendo-se, quase sempre, que, a partir de sua conclusão, todo e qualquer investimento demandará, para sempre, recursos de operação e manutenção. Demonstrando sensibilidade para este importante aspecto, o constituinte de 1988 introduziu regra capaz de aperfeiçoar tradicionais padrões e práticas decisórias. Usando o exemplo da construção de um aeroporto, após a sua conclusão, teremos diversos gastos com suamanutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital que foi a construção do aeroporto. Assim, tanto a construção do aeroporto (despesa de capital) quanto o custeio com sua manutenção durante a vigência do PPA Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 7 (despesa corrente relacionada à de capital) devem constar nesse PPA. Diferentemente, despesas correntes são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção etc. Mas nem todo tipo de investimento deve obrigatoriamente constar no PPA. Assim, somente os investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (ou seja, um ano civil) deve obrigatoriamente constar no PPA ou em lei que autorize a inclusão. É o que diz a Constituição Federal: Art. 167, § 1º, CF/88. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Por fim, o conceito de Programas de Duração Continuada é o mais divergente na CF/1988 quando falamos de Plano Plurianual. Retirando-se os programas governamentais que têm prazo de conclusão, os quais são denominados de investimentos, qualquer outra ação poderia ser considerada de duração continuada. Na prática, há uma interpre- tação restritiva para que sejam consideradas apenas ações finalísticas, ou seja, para que o PPA não perca sua fina- lidade de instrumento de planejamento, não se obriga a presença de todos os programas de duração continuada, como aqueles relacionados às atividades-meio da Administração Pública. Continuando, antes de falar sobre prazos no PPA, vamos entender a diferença entre legislatura, sessão legislativa e período legislativo. Segundo a CF/1988, a legislatura é o período de 4 anos e corresponde à atividade das Casas Legislativas. Cada legislatura possui 4 sessões legislativas, que ocorrem anualmente de 2 de fevereiro a 22 de de- zembro, correspondendo, portanto, a 1 ano de trabalho do Poder Legislativo. Por sua vez, cada sessão legislativa possui dois períodos legislativos: o primeiro, de 2 de fevereiro a 17 de julho e o segundo, de 1º de agosto a 22 de dezembro. Conhecendo os conceitos, vamos entender os prazos do PPA. Na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamen- tário estão no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto não for editada a lei complementar prevista na CF/1988, a qual deve versar sobre o tema. Já sabemos que a vigência do PPA é de 4 anos. Ele tem início de vigência no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do Executivo e termina no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. A partir daí, tem vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte. A ideia é manter a continuidade dos programas. Segundo o art. 35, § 2º, I do ADCT da CF/88, a proposta do PPA deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até 4 MESES antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 8 O programa corresponde ao conjunto de políticas públicas financiadas por ações orçamentárias e não orçamen- tárias. É o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. No PPA federal 2024-2027 os programas são divididos em Programas Finalísticos e Programas de Gestão. O Programa Finalístico corresponde ao conjunto coordenado de ações governamentais financiadas por recursos orçamentários e não orçamentários com vistas à concretização do objetivo. Segundo o novo PPA, integram os pro- gramas finalísticos, conforme regulamentação do Poder Executivo federal, na condição de atributos infralegais e gerenciais do PPA 2024-2027, as entregas e as medidas institucionais e normativas. Por outro lado, o Programa de Gestão reflete o conjunto de ações governamentais relacionadas à gestão da atu- ação governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais, financiadas por ações orça- mentárias e não orçamentárias que não são passíveis de associação aos programas finalísticos. Os planos nacionais, setoriais e regionais são instrumentos de comunicação à sociedade das ações governa- mentais, observados a estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social, o PPA 2024-2027 e as diretrizes das políticas nacionais. Logo, o significado de planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento não é o mesmo dos programas da estrutura programática, citados no tópico anterior. Os programas nacionais, regionais e setoriais muitas vezes têm duração superior ao PPA, porque são de longo prazo, como o Plano Nacional de Educação, cuja duração é de 10 anos. A Constituição Federal, em seu art. 165, determina que: Art. 165, § 4º, CF/88. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. PODER EXECUTIVO • Envia a proposta do PPA até 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício PODER LEGISLATIVO • Devolve ao Executivo até o fim do segundo período da sessão legislativa do exercício em que foi encaminhado. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 9 Percebam que o PPA é adotado como referência para os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal. A regionalização prevista na CF/1988 considera na formulação, na apresentação, na implantação e na avaliação do Plano Plurianual as diferenças e desigualdades existentes no território brasileiro. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, assim como o PPA surgiu com a CF/1988 e tem como primordial função o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual. Observe: Art. 165, § 2º, CF/88. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da adminis- tração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (Redação Emenda Constitucional nº 109, de 2021). De forma esquematizada, temos que a LDO: LDO Definição de Metas e Prioridades Funciona como elo entre o PPA e a LOA Orienta a LOA Dispõe sobre alterações na legislação tributária Estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento Estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 10 Vamos agora analisar cada um dos pontos trazidos pela norma:- Definição das metas e prioridades da Administração Pública Federal: as disposições que constarão da LOA devem ser comparadas com as metas e prioridades da Administração Pública. Assim, pode-se verificar se as metas e prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA. - Estabelecimento das diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sus- tentável da dívida pública: trecho incorporado ao conceito de LDO pela Emenda Constitucional 109/2021, o qual demonstra a preocupação com a política fiscal e o crescimento da dívida pública brasileira. É preciso buscar o equilíbrio fiscal por meio do controle do endividamento público e, por conta disso, a LDO deve ser utilizada como ferramenta para garantir que a política fiscal seja sustentável. - Orientação à elaboração da lei orçamentária anual: reforça a ideia que a LDO é um plano prévio à LOA, assim como o PPA é um plano prévio à LDO. Em outras palavras, a LDO olha para os programas do PPA (médio prazo), traz deles as metas e prioridades e sinaliza para a LOA como deve ser a alocação dos recursos. Nesse con- texto, garante a integração dos instrumentos de planejamento. - Disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos têm diversas funções. A mais conhecida é a função fiscal, aquela voltada para a arrecadação. No entanto, outra importante função é a reguladora, em que o governo interfere diretamente na economia por meio dos tributos, incentivando ou desestimulando comportamentos para alcançar os objetivos do Estado. Assim, verifica-se a importância das alterações na legislação tributária e se justifica sua presença na LDO, pois permite a elaboração da LOA com as estimativas mais precisas dos recursos e, ainda, informa aos agentes econômicos as possíveis modificações, a fim de que não ocorram mudanças bruscas fora de suas expectativas. A CF/1988 determina que a lei de diretrizes orçamentárias considere as alterações na legislação tributária, mas a LDO não pode criar, aumentar, supri- mir, diminuir ou autorizar tributos, o que deve ser feito por outras leis. Também não existe regra determi- nando que tais leis sejam aprovadas antes da LDO. - Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o desenvolvimento do País. Sua presença na LDO justifica-se pela repercussão econômica que ocasionam. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB) e Caixa Econômica Federal (CAIXA). A LDO é ANUAL, no sentido de que a cada ano teremos uma LDO. Todavia, a vigência (duração) da LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento do primeiro período legislativo e orienta a elaboração da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício financeiro subsequente. Por exemplo, a LDO elaborada em 2024 terá vigência já em 2024 quanto à orientação para a elaboração da LOA/2025. Também terá vigência durante todo o ano de 2025, quando ocorrerá a execução orçamentária. Segundo o art. 35, § 2º, II do ADCT da CF/88, o prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de OITO MESES E MEIO antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho). Ademais, a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO (art. 57, § 2º, CF/88). Ou seja, o Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 11 Congresso Nacional não poderá entrar em recesso no mês de julho sem a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamen- tárias. Continuando, a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade (art. 165, § 10, CF/88). Isso, consoante o art. 165, § 11 da CF/88 e nos termos da lei orçamentária: - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais; - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias. Veja que há um dever de que se envide esforços para a execução das programações orçamentárias, mas devem ser seguidas as determinações da LDO, as quais considerarão dispositivos constitucionais e legais sobre metas fis- cais e limite de despesas (como aqueles previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal). Mas não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados e se aplica exclusivamente às despesas primárias dis- cricionárias. Em adição, observe o que prevê os parágrafos 12 a 16 do art. 165 da CF/88: Art. 165, CF/88. § 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para in- vestimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento. (Inclu- ído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) PODER EXECUTIVO • Encaminhamento até 8 meses e meio antes do fim do exercício financeiro (15 de abril) PODER LEGISLATIVO • Devolve ao Executivo até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho) Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 12 § 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orça- mentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) § 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a espe- cificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) § 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) § 16. As leis de que trata este artigo devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta Constituição. Não se preocupe agora com as definições de cada termo apresentado. Teremos momentos adequados para as explicações. Por exemplo, nos próximos tópicos compreenderemos os orçamentos fiscal e da seguridade social. Além dos dispositivos referentes à lei de diretrizes orçamentárias previstos na CF/1988, a Lei de Responsabili- dade Fiscal aumentou o rol de funções da LDO. Entre elas, está a obrigação de que o anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais integrem a LDO. Outra obrigação, por exemplo, é que a LDO deve dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas. Tais dispositivos não serão vistos nesta aula, pois nesse momento o foco é a CF/1988. Lei Orçamentária Anual (LOA) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento pelo qual o Poder Público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito. Como são necessárias escolhas no momento da elaboração dos instrumentos de planejamento e orçamento, naturalmente, alguns setores serão mais beneficiados, de acordocom as ideias dominantes dos governantes daquele momento. Entretanto, as despesas executadas pelos diversos órgãos públicos não podem ser desviadas do que está autorizado na LOA, tampouco podem conflitar com o interesse público. A CF/88 veda o início de programas ou proje- tos não incluídos na LOA (art. 167, I). Proíbe, ainda, a concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII). O art. 165, § 8º da Constituição Federal prevê o princípio da exclusividade. Observe: Art. 165, § 8º, CF/88. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Assim, a LOA deve conter exclusivamente duas matérias: previsão de receita e fixação de despesa. Entretanto, Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 13 a título de exceção, são admitidas autorizações para créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por ARO – Antecipação de Receita Orçamentária. A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no PPA. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi estabelecido na LDO. Quanto aos prazos, a Lei Orçamentária Anual federal também segue o ADCT. Segundo seu art. 35, § 2º, III, o projeto da Lei Orçamentária anual deverá ser encaminhado ao Legislativo quatro meses antes do término do exercício fi- nanceiro (31 de agosto), e devolvido ao executivo até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício de sua elaboração. Importante atentarmos para a palavra previsão para receita, já que a receita orçamentária pode ser arrecadada acima do valor previsto no orçamento público por não existir teto para a receita. Por outro lado, em se tratando da despesa, usamos a expressão fixação, por ser prevista com um limite até o qual poderá ser executada. A esse limite de autorização de gastos dá–se o nome de dotação orçamentária, que é a expressão monetária do crédito orçamen- tário, uma autorização discriminada para se gastar recursos. Melhor explicando, a dotação orçamentária é o valor monetário autorizado, consignado na lei do orçamento (LOA), para atender uma determinada programação orçamentária. É o limite financeiro (orçamentário) autorizado. A dota- ção não entra no mérito das classificações da respectiva despesa orçamentária. Por sua vez, o crédito orçamentário apresenta as respectivas classificações orçamentárias da despesa para a qual existe uma dotação. É um detalhamento da dotação orçamentária. Em outras palavras, o crédito orçamentário é portador de uma dotação que é o limite de recurso financeiro autorizado. Em suma, o crédito orçamentário é o detalhamento em termos de classificação da despesa de uma respectiva dotação orçamentária. Importa destacar, ainda, que nossa Carta Magna, em seu artigo 165, § 6º, determina que o projeto da LOA seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, PODER EXECUTIVO • Encaminhamento até 4 meses antes do fim do exercício financeiro (31 de agosto) PODER LEGISLATIVO • Devolve ao Executivo até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 14 anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Continuando, a LOA conterá o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas (ou investimentos das estatais). É o que dispõe o art. 165, § 5º da CF/88: Art. 165, § 5º, CF/88. A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da admi- nistração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Em relação ao orçamento fiscal, que deve ser sempre equilibrado, entenda que ele deve contemplar as receitas e despesas do Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, incluindo seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, com exceção apenas das receitas e despesas que estiverem no orçamento da seguridade social e de investimento das estatais. Aqui está incluso o gasto com pessoal ativo, custeio (serviços de terceiros, materiais de consumo), investimento, juros, amortização da dívida etc. O orçamento de investimento das estatais, trata apenas dos investimentos, e não se refere a todas as estatais, mas apenas aquelas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Ou seja, refere–se apenas às empresas controladas pela União e somente aos investimentos, não incluindo suas despesas. Nesse ponto devemos saber que a Constituição Federal, em seu art. 165, § 7º, determina que os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Assim, observe que o orçamento da seguridade social não tem essa função. Por fim, o orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos ou entidades vinculados à Seguridade Social, ou seja, vinculados aos Ministérios correspondentes a essas áreas, independentemente da natureza da des- pesa. A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da socie- dade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (art. 194, CF/88). Dessa forma, o orçamento da seguridade social deve englobar todos os órgãos que possuem receitas e despesas públicas relacionadas à seguridade social (previdência, assistência e saúde). Por exemplo, o Ministério da Justiça possui despesas de assistência médica relativa aos seus servidores e essa despesa faz parte do orçamento da se- guridade social, mas as demais despesas não relacionadas à seguridade social estarão no orçamento fiscal. Em outras palavras, órgãos e entidades vinculados diretamente à Seguridade Social independentemente da na- tureza da despesa, integram o orçamento da seguridade social. Para os Órgãos e entidades não vinculados Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 15 diretamente à Seguridade Social, somente as despesas típicas da Seguridade Social integram o orçamento da segu- ridade social. Ainda sobre os orçamentos, a CF/88 veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem os próprios orçamentos previstos na LOA (art. 167, VIII). Para finalizar, devemos saber que, no Brasil, o conceito de planejamento de médio prazo, interligado com a LOA (orçamento-programa) foi implementado com a proposta de Plano Plurianual para o período de quatro anos, cujo grande trunfo reside na introdução do modelo de gerenciamentode programas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA. O vínculo da LOA com o PPA se dá por meio dos Programas e das Iniciativas do Plano que estão associadas às Ações constantes da LOA. Deve haver, portanto, uma compatibilidade entre o PPA, a LDO e a LOA. Contudo, vale res- saltar que a abrangência do PPA e da LDO vai além da dimensão orçamentária. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 16 2. RECEITAS PÚBLICAS 2.1 CONCEITO DE RECEITA PÚBLICA Já vimos que o Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano, e o Poder Legislativo lhe autoriza, por meio de lei, a execução, na medida que as receitas foram arrecadas, das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa. Note que a previsão da receita pública dimensiona a fixação da despesa pública quando da elaboração do orça- mento e, por tabela, qual será seu alcance. Além disso, o momento da sua arrecadação serve para condicionar a efetiva execução orçamentária da despesa pública. Nesse sentido, entenda a receita pública como sendo a efetiva- ção da ação do governo de obter recursos. Receita Pública em Sentido Amplo A Receita Pública, em sentido amplo (lato sensu), também chamada de ingresso público, abrange todos os in- gressos financeiros ao patrimônio público, ou seja, o fluxo de recebimentos auferidos pelo Estado, sem restrições. Em outras palavras, podemos dizer que são todas as entradas de bens ou direitos a qualquer título, em determinado prazo, que o Estado utiliza para financiar seus gastos, podendo ou não se incorporar ao seu patrimônio, independen- temente de ter contrapartida no passivo. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) apresenta essa definição: “Em sentido amplo, os ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado denominam-se receitas públicas, registradas como receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros para o erário, ou ingressos extraorçamen- tários, quando representam apenas entradas compensatórias”. Como exemplo, podemos citar desde as receitas tributárias e as operações de crédito, até valores recebidos a título de caução para participação em licitações, que, na maior parte dos casos, devem ser devolvidos ao seu final. Receita Pública em Sentido Estrito De acordo com a doutrina majoritária, a Receita Pública é um conjunto de ingressos financeiros, com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio na qualidade de elemento novo, lhe produz acréscimos, sem, contudo, gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 17 Novamente consoante o MCASP: “em sentido estrito, chamam-se públicas apenas as receitas orçamentárias”. Em outras palavras, podemos dizer que são todas as entradas ou ingressos de bens ou direitos, em determinado prazo, que se incorporam ao patrimônio público sem compromisso de posterior devolução. Guarde, portanto, que em seu sentido estrito, a Receita Pública engloba apenas os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo Estado, compreendendo qualquer ente da Federação ou suas entidades, com o fito de aten- der às despesas públicas. Em resumo, o conceito de Receita Pública em seu sentido estrito (stricto sensu) é equivalente ao conceito de Receita Pública Orçamentária (estudado adiante), sendo um conceito que vem sendo considerado pelas bancas. Essa diferenciação entre os conceitos de Receita Pública é importante pelo fato de que alguns ingressos finan- ceiros no caixa do Poder Público têm natureza transitória, extemporânea, não podendo ser utilizados pelo Estado para cobrir normalmente suas despesas. É o caso dos valores recebidos a título de cauções ou depósitos judiciais. Esses ingressos formam a chamada Receita Publica extraorçamentária. Na prática existem três tipos básicos de receitas públicas: prestação de serviços, venda de materiais e cobrança de tributos. As receitas de prestação de serviços não devem ser confundidas com as taxas pela prestação de servi- ços, que já estão incluídas nas receitas provenientes da tributação. Tanto as receitas oriundas da prestação de serviços, quanto às da venda de materiais são relacionadas com atividades próprias da iniciativa privada, como, o fornecimento de energia elétrica, telefonia, venda de petróleo e derivados etc. Assim, a tributação passa a ser usada, por exemplo, como veículo de intervenção na Economia ou como forma de redistribuição de renda. Para fins de prova, hoje podemos conceituar a Receita Pública como sendo todo ingresso ou entrada que se faça de modo permanente no patrimônio estatal e que não esteja sujeito à condição devolutiva ou correspondente baixa patrimonial. Muito importante já fazermos logo a distinção entre os termos Ingresso (ou entrada – de caixa) e Receita Pública. Algumas características devem estar presentes para que a entrada de dinheiro no caixa do Estado possa vir a ser enquadrada como Receita Pública (em sentido estrito): 1. A sua integração ao patrimônio público deve ser de modo permanente, o que exclui de pronto aquelas entra- das com caráter transitório. 2. A entrada no caixa do Estado não estar sujeita a qualquer condição devolutiva, ou seja, aqueles ingressos que posteriormente tenham que ser restituídos, como os empréstimos que o Estado realiza quando necessita de recursos, não devem ser considerados como Receita Pública. 3. A entrada no caixa não pode ter como contrapartida uma baixa patrimonial, ou seja, aquela entrada decor- rente da compra e venda de imóvel por exemplo não pode ser classificada como receita, já que existe uma correspondente redução patrimonial. 4. É fundamental que essa entrada de caixa seja, para o patrimônio do Estado, um elemento novo e positivo. Além de não decorrer de uma baixa patrimonial, deve, na verdade, aumentar efetivamente o patrimônio do Estado. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 18 Por fim, observe que nem todo ingresso ou entrada no caixa do Estado será uma Receita Pública em sentido estrito, mas apenas em sentido amplo. Por exemplo, se o Estado receber uma doação de um bem móvel ou imóvel, ela só virá a ser considerada receita pública quando vendida, ou seja, quando convertida em espécie. 2.2 ETAPAS E ESTÁGIOS DA RECEITA Etapas da Receita Orçamentária Em verdade, os estágios (ou fases) da receita e da despesa estão compreendidos em suas etapas. No entanto, o Manual Técnico de Orçamento - MTO e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP inúmeras vezes tratam os temas como sinônimos. No âmbito do processo orçamentário, a gestão da receita orçamentária pode ser dividida em três diferentes etapas: 1. Planejamento, que engloba a previsão de arrecadação da receita orçamentária integrante do Orçamento Anual – LOA, usando as metodologias de projeção usualmente adotadas, de acordo com as orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 2. Execução, que, de acordo com a Lei nº 4.320/1964, tem como estágios da execução da receita orçamentária o lançamento, a arrecadação e o recolhimento. 3. Controle e avaliação, que compreende a fiscalização realizada pela Administração, pelos órgãos de controle e pela sociedade. Também engloba a avaliação do desempenho da arrecadação e docombate à sonegação, bem como ações de recuperação de crédito e demais medidas para incremento de receitas. Estágios/Fases da Receita A realização dos estágios da receita orçamentária depende, em regra, da ordem de ocorrência dos fenômenos econômicos e obedece a sequência a seguir apresentada. Parte da Doutrina também chama os estágios ou fases de etapas. De acordo com a Doutrina majoritária, são quatro os seus estágios. PLANEJAMENTO EXECUÇÃO Previsão Lançamento Arrecadação Recolhimento Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 19 Previsão Inicialmente, a Constituição Federal proíbe a cobrança de tributos, que constituem parte das receitas públicas, no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, o que corrobora com a necessidade de previsão da receita pública. Nesse giro, a previsão (ou planejamento) é um meio de estimar a arrecadação da receita, presente na Lei Orça- mentária Anual – LOA, resultante de metodologia de projeção de receitas orçamentárias, de acordo com premissas e critérios estabelecidos no artigo 12 da LRF. Art. 12, LRF. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. Aqui é importante conhecer os parâmetros para a previsão de receitas e os fatores importantes nessa área, como os eventuais efeitos das alterações na legislação, como mudanças de bases de cálculo e alíquotas dos tributos, dos efeitos econômicos que também impactam na previsão da receita, como a variação da inflação e do crescimento do PIB, dentre outros. Lançamento Em seus artigos 52 e 53, a Lei nº 4.320/1964 define o lançamento como o segundo estágio da receita, represen- tando o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. Assim, no caso das receitas públicas de origem tributária, o lançamento deve observar o disposto no art. 142 da Lei nº 5.172/1966 (Código Tributário Nacional) que o define como procedimento privativo da autoridade administrativa tendente a verificar a ocorrência do fato gerador, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, se for o caso, propor a aplicação da penalidade cabível. Basicamente, em nosso Sistema Tributário Nacional temos três modalidades diferentes de lançamento tributário 1. Lançamento por declaração ou misto que é aquele concede a espontaneidade ao sujeito passivo para decla- rar corretamente. Assim, O próprio contribuinte apura o valor devido e presta à autoridade administrativa informações sobre matéria de fato, indispensáveis à sua efetivação, como nos casos dos Impostos de Im- portação e de Exportação. 2. Lançamento por homologação ou autolançamento é aquele em que o pagamento e as informações prestadas pelo contribuinte são realizados sem qualquer exame prévio da autoridade administrativa, como nos casos do Imposto de Renda e do ICMS. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 20 3. Lançamento de ofício ou direto que é aquele usado para tributos que têm como fato gerador uma situação cujos dados constam dos cadastros de suas Secretarias de Fazenda, de modo que basta à autoridade admi- nistrativa a consulta a aqueles registros para que se tenha às mãos dados fáticos necessários à realização do lançamento. Desta forma, é efetuado pela Administração sem a participação do contribuinte, como nos casos do IPTU e do IPVA. Arrecadação A arrecadação da receita se dá quando o contribuinte recolhe, ao agente arrecadador, o valor do seu débito, ou seja, é a entrega dos recursos devidos ao Tesouro, realizada pelos contribuintes ou devedores aos agentes arreca- dadores ou bancos autorizados pelo Ente Público. Relaciona-se, diretamente, com o princípio da Unidade de Tesou- raria, uma vez que as receitas arrecadadas devem ser depositadas na Conta Única do Tesouro Nacional. Desse modo, a arrecadação de receitas públicas pode ocorrer, muitas vezes, mediante o pagamento de compro- missos por meio de depositários, quando estes retêm ou descontam de outras pessoas tributos e contribuições de- vidos. É o caso, por exemplo, da retenção do imposto de renda em folha de pagamento. A Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 35, I, dispõe que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecada- das. Dispões ainda que os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das importâncias que arrecadarem, em uma única via, os quais devem conter o nome da pessoa que paga a soma arrecadada, a proveniência e a classifica- ção, bem como a data e a assinatura do agente arrecadador. Recolhimento O recolhimento da receita acontece no momento que o agente arrecadador repassa o produto arrecadado ao Tesouro Nacional, Estadual ou Municipal. Ou seja, é a transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro, responsável pela administração e pelo controle da arrecadação e programação financeira, observando o Princípio da Unidade de Caixa (ou de Tesouraria), representado pelo controle centralizado dos recursos arrecadados em cada ente. Importante saber diferenciar os momentos em que ocorrem a arrecadação e o recolhimento. A arrecadação acontece na entrega do recurso ao agente ou banco arrecadador pelo contribuinte, enquanto o recolhimento ocorre com o crédito na conta do Tesouro, aberta especificamente para esse fim, pelos caixas ou bancos arrecadadores. Somente após o recolhimento se pode dizer que os recursos estão efetivamente disponíveis para a utilização pelos gestores financeiros, de acordo com a programação financeira estabelecida Todavia, nem todos os estágios ocorrem para todas as receitas orçamentárias Temos casos que ocorre arreca- dação de receitas que não foram previstas e também pode ocorrer arrecadação de receitas que não passaram pelo lançamento, como é o caso de uma doação em espécie recebida pelos entes públicos. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 21 2.3 CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS As classificações orçamentárias das receitas públicas (e das despesas) ajudam a dotar de transparência o or- çamento, sendo toda a informação orçamentária apresentada de acordo com algum tipo de classificação. De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), a classificação da receita orçamen- tária é de utilização obrigatória para todos os entes da Federação, sendo facultado seu desdobramento para atendi- mento das respectivas peculiaridades. Nesse sentido, as receitas orçamentárias são classificadas segundo os se- guintes critérios: 1. Natureza 2. Fonte/Destinação de Recursos 3. Indicador de Resultado Primário Ainda de acordo com o MCASP, o detalhamento das classificações orçamentárias da receita, no âmbito da União, é normatizado por meio de portaria da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão do Ministério da Economia que absorveu o MPOG. Já o Manual Técnico Orçamentário (MTO) diz que “a classificação da receita orçamentária, a exemplo do que ocorre na despesa, é de utilização obrigatória por todos os entes da Federação, sendo facultado o seu desdobramentopara atendimento das respectivas necessidades”. Aqui, as receitas orçamentárias são classificadas segundo os seguintes critérios: 1. natureza de receita; 2. indicador de resultado primário; 3. fonte/destinação de recursos; e 4. esfera orçamentária. Diante do exposto, vamos abordar as classificações da receita pública com base no que está previsto no atual Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP, no atual Manual Técnico de Orçamento - MTO e nas Por- tarias que regem as classificações, além de algumas classificações Doutrinárias. Classificação Conforme a Lei nº 4.320/64 Quanto ao aspecto contábil (classificação legal, conforme o artigo 11 da Lei nº 4.320/1964), as receitas públicas dividem-se em: Receitas Correntes e Receitas de Capital. As Receitas Correntes são aquelas receitas públicas que se esgotam dentro do período anual, normalmente alte- rando o patrimônio líquido da Entidade, como os casos das receitas e impostos que se extinguem no decurso da execução orçamentária. Compreendem as receitas tributárias, patrimoniais, industriais, entre outras. São as recei- tas destinadas a cobrir as despesas orçamentárias que visam à manutenção das atividades governamentais. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 22 Art. 11, § 1º, Lei nº 4.320/64. São Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. Já as Receitas de Capital são aquelas receitas públicas que não alteram o patrimônio Líquido do Estado, como os produtos de empréstimo contraídos pelo Estado a longo prazo. Compreendem, assim, a constituição de dívidas, a conversão em espécie de bens e direitos, dentre outros. Art. 11, § 2º, Lei nº 4.320/64. São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financei- ros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas de Ca- pital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. Segundo o art. 11, § 3º da Lei nº 4.320/1964, o superávit do orçamento corrente resulta do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, porém não constituirá item de receita orçamentária. Isso ocorre para evitar a dupla contagem, porque ela já foi considerada no orçamento corrente. Por exemplo, ao final de 2018, em determi- nado ente, a diferença entre as receitas correntes arrecadadas, no valor de R$ 10 bilhões, e as despesas correntes realizadas, de R$ 8 bilhões, é considerada superávit do orçamento corrente e receita de capital. É importante observar que as Receitas de Capital em regra não alteram o patrimônio líquido do estado. Em outras palavras, são receitas que aumentam as disponibilidades do Estado, fornecendo recursos financeiros, sem, entre- tanto, aumentar o seu patrimônio líquido, já que representam fatos contábeis do tipo permutativo, ou seja, não torna o governo mais rico. Na verdade, note que quem torna o governo mais rico (aumento do patrimônio permanente) são as receitas cor- rentes, que são receitas que são incorporadas permanentemente ao patrimônio do Estado. Para fins de AFO, Direito Financeiro e Finanças Públicas esse é o entendimento mais importante que você deve levar para a prova, ou seja, o efeito na riqueza medido pela alteração no patrimônio líquido. Muito cuidado com o termo “patrimônio duradouro” em uma eventual questão de prova. Quando uma receita é avaliada no que diz respeito a sua capacidade de alterar o patrimônio duradouro do Estado, o critério de classificação não é em relação ao efeito causado na riqueza (no patrimônio líquido), mas sim em relação ao prazo de sua realização Dessa forma, de acordo com o critério de classificação da receita em relação ao prazo de realização da receita, as receitas de capital, por não se esgotarem dentro do período anual (dentro do prazo de execução do orçamento) geram efeitos em outros períodos. Veja, por exemplo, um empréstimo de 25 anos, tendo um efeito no patrimônio duradouro do Estado. Assim, segundo esse singular critério de classificação, não muito cobrado em prova, a receita de capital altera o patrimônio duradouro e a receita corrente não a altera. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 23 Portanto, segundo essa classificação, um empréstimo de 2 anos altera o patrimônio duradouro do Estado, mas as receitas correntes, como se esgotam dentro do ano, aumentam o patrimônio não duradouro do Estado, embora sejam agregadas permanentemente ao patrimônio do Estado. Outro ponto que merece atenção diz respeito à aplicação de recursos oriundos de receitas de capital em despe- sas correntes. Normalmente as Receitas de Capital devem ser aplicadas em Despesas de Capital. Mas, embora pos- sível, a legislação atual atribui uma série de restrições a aplicação de recursos oriundos de receitas de capital em despesas correntes. A Constituição Federal de 1988, no artigo 167, III, estabelece que as realizações de operações de crédito não podem exceder as despesas de capital, ressalvadas as provenientes de créditos adicionais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Esse procedimento, conhecido como “regra de ouro”, objetiva inibir, em uma análise global, que haja aumento de endividamento para financiar despesa corrente. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) também contempla restrição para a aplicação de receitas provenientes de conversão em espécie de bens e direitos. Seu artigo 44 veda o uso de recursos de alienação de bens e direitos em despesas correntes, exceto se aplicada aos regimes de previdência, mediante autorização legal: Art. 44, LRF. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos. Como se observa, a legislação procura restringir a aplicação de receitas de capital no financiamento de despesas correntes. No entanto, essa análise deve ser feita sobre os valores totais. O gestor público ainda encontra espaço para custear seus gastos correntes utilizando receitas de operações de crédito, desde que autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais, com finalidade específica e aprovados pelo Poder Legislativo por maioria ab- soluta, assim como a possibilidade de aplicar receitas de alienação de bens e direitos nos regimes de previdência. Em suma, é possível a aplicação de receita de capital em despesas correntes, desde que observadas as restri- ções legais. No que diz respeito à aplicação de recursos oriundos de receitas correntes em despesas de capital, é sim possível e desejável. Evita aumentar o endividamento do Estado sem inibir a realização de investimentos, mas, claro, desde que respeitados todas as demais obrigações inerentes às despesas correntes. Classificação Quanto à Forma de Ingresso Parte da Doutrina utiliza o termo “natureza” nessa classificação, mas não devemos confundir com a classificação por natureza da receita que estudaremos ao longo da aula. Dessa forma, entendemos que os termos “forma de in- gresso” seja o mais adequado para utilizar no que diz respeito ao critério aplicado nessa classificação. Aqui podemos ter as receitas orçamentárias e as extraorçamentárias.Receitas orçamentárias, também chamadas de ingressos orçamentários, são aquelas que podem ser previstas Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 24 na Lei Orçamentária Anual (não necessariamente estão) e que constituem fonte de recursos para fazer frente às despesas orçamentárias. De acordo com o MCASP, “são disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício e que aumentam o saldo financeiro da instituição. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execução das políticas públicas, as receitas orçamentárias são fontes de recursos utilizadas pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas da sociedade”. Ainda de acordo com o MCASP, “essas receitas pertencem ao Estado, transitam pelo patrimônio do Poder Público e, via de regra, por força do princípio orçamentário da universalidade, estão previstas na Lei Orçamentária Anual – LOA. Nesse contexto, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previsão de arrecadação, a mera ausência formal do registro dessa previsão, no citado documento legal, não lhes retira o caráter de orçamentárias, haja vista o art. 57 da Lei n. 4.320, de 1964, determinar classificar-se como receita orçamentária toda receita arrecadada que porventura re- presente ingressos financeiros orçamentários, inclusive se provenientes de operações de crédito, exceto: operações de crédito por antecipação de receita – ARO, emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros”. Em outras palavras, as Receitas Orçamentárias são todos os ingressos financeiros de caráter não transitório auferidos pelo Poder Público, ou seja, são entradas de recursos que o Estado pode usar em seus gastos, transitando, assim, pelo patrimônio do Poder Público. Em suma, devem ser classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arre- cadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento. A receita pública pode ser considerada orçamentária mesmo sem ter sido incluída na LOA. São chamadas também de ingressos orçamentários. As Receitas Orçamentárias subdividem-se ainda nas seguintes categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital. Constituem Receitas Orçamentárias os aumentos no Ativo em decorrência de ingresso financeiro, uma vez que a receita orçamentária é registrada pelo regime de caixa. São exemplos de receitas orçamentárias as receitas cor- rentes (tributária, serviços, dívida ativa etc.) e de capital (alienação de bens, operações de crédito, amortização de empréstimos concedidos etc.). A receita pública pode ser considerada orçamentária, mesmo que não tenha sido incluída na LOA. De acordo com o MCASP, depois de reconhecidas as receitas orçamentárias, podem ocorrer fatos posteriores que gerem a necessidade de restituições, devendo-se registrá-los como dedução da receita orçamentária, possibi- litando maior transparência das informações relativas à receita orçamentária bruta e líquida. O processo de restituição consiste na devolução total ou parcial de receitas orçamentárias que foram recolhidas a maior ou indevidamente, devendo ser efetuados como anulação de receitas. Como correspondem a recursos arre- cadados que não pertencem ao ente público e não são aplicáveis em programas e ações governamentais sob a res- ponsabilidade do arrecadador, não há necessidade de autorização orçamentária para sua devolução. Por outro lado, as receitas extraorçamentárias, de acordo com o MCASP, são “os ingressos extraorçamentários são recursos financeiros de caráter temporário, do qual o Estado é mero agente depositário. Sua devolução não se sujeita a autorização legislativa, portanto, não integram a Lei Orçamentária Anual (LOA). Por serem constituídos por Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 25 ativos e passivos exigíveis, os ingressos extraorçamentários, em geral, não têm reflexos no Patrimônio Líquido da Enti- dade”. Em outras palavras, as Receitas extraorçamentárias são aquelas que não estão previstas no orçamento, e que correspondem a fatos de natureza estritamente financeira, decorrentes da própria gestão das entidades. Podemos dizer ainda que as Receitas extraorçamentárias correspondem aos valores provenientes de toda e qualquer arreca- dação que não figura no orçamento público, por não pertencerem de fato ao Governo. As receitas extraorçamentárias não estão sujeitas à autorização legislativa, sendo chamadas de ingressos ex- traorçamentários. Sua realização não se vincula à execução do orçamento, nem se constitui em renda do Estado, que é mero depositário desses valores. É classificada em contas financeiras adequadas, existentes no Plano de contas da União. Importante deixar re- gistrado que as receitas extraorçamentárias poderão converter-se em receitas orçamentárias quando o Estado se beneficia das prescrições, insubsistências e decisões administrativas ou judiciais favoráveis. É o caso, por exemplo, de uma caução perdida, em favor do Poder Público, em razão de uma inadimplência contratual. Constituem exemplos de receitas extraorçamentárias: valores em poder de agentes financeiros e outras entida- des; salários de servidores não reclamados; consignações e outras retenções não pagas ou recolhidas no período; valores recebidos de bens de ausentes; valores registrados em depósitos de diversas origens, que reúnem os depó- sitos administrativos e judiciais (cauções, fianças, depósitos para garantia de instância etc.), bem como as provisões para cheques não resgatados no exercício; inscrições de Restos a Pagar do exercício, para compensar sua inclusão na despesa orçamentária, e do Serviço da Dívida a Pagar; saldos em poder dos Fundos Especiais. As operações de crédito em geral são receitas orçamentárias, com exceção das operações de crédito por ARO - Antecipação da Receita Orçamentária que são receitas extraorçamentárias. As receitas Públicas classificadas como ARO – Antecipação da Receita Orçamentária classificam-se como ingressos extraorçamentários, por determinação do parágrafo único do art. 3º da Lei n. 4.320/1964, por não representarem novas receitas no orçamento. Para exemplificar, fazendo um paralelo com uma empresa, as operações de ARO seriam equivalentes aos des- contos de duplicatas. Pense numa empresa que fez uma venda a prazo (30 dias), mas precisa de dinheiro hoje para pagar seus funcionários. Assim, o gerente vai no banco e “desconta”, ou seja, recebe a vista o valor que iria somente daqui a 30 dias e paga juros ao banco por essa operação. Esse também é o caso das operações de ARO. Como não se trata de uma nova Receita Pública, não é considerada Receita Orçamentária. Classificação Quanto à Coercitividade ou Procedência Ainda de acordo com o MCASP, essa classificação possui uso acadêmico e não é normatizada; portanto, não é utilizada como classificador oficial da receita pelo Poder Público. Assim, doutrinariamente, quanto à coercitividade, origem ou procedência, as receitas públicas podem ser classificadas em originárias e derivadas. As Receitas Originárias são aquelas que têm origem no próprio patrimônio público. Aqui o Estado é o produtor de bens e serviços, praticando atividades típicas do setor privado. Dessa forma, a receita originária, chamadas generi- camente também de patrimoniais, de economia privada ou de direito privado, tem origem na exploração, pelo Estado, Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todosos direitos reservados. 26 da atividade econômica, ou seja, resulta da atuação do Estado, sob o regime de direito privado, na exploração de atividade econômica. Oriunda do domínio privado do Estado, não tem caráter coercitivo, atuando sob o regime de direito privado, ou seja, o Estado coloca parte do seu patrimônio à disposição de pessoas físicas ou jurídicas, que poderão se beneficiar de bens ou de serviços, mediante pagamento de um preço estipulado. Deve-se saber ainda que elas independem de autorização legal e podem ocorrer a qualquer momento, sendo oriundas da exploração do patrimônio mobiliário ou imobiliário, ou do exercício de atividade econômica, industrial, comercial ou de serviços, pelo Estado ou suas entidades. São exemplos de receitas originárias a percepção de alu- guéis, a venda de combustíveis etc. Desse modo, são receitas provenientes do capital das empresas estatais, que recebem recursos financeiros pela venda de bens e serviços por elas produzidos, sem exercer seu poder coercitivo. Na verdade, a Receita Originária tem natureza bilateral, ou seja, de livre vontade do Estado e dos particulares. Segundo o Caio Bartine, a Doutrina divide as receitas originárias em 2 grupos: 1. Receitas originárias patrimoniais são as que provêm da alienação de bens do domínio público, como as ren- das de arrendamento, locação, venda de bens públicos móveis ou imóveis. 2. Receitas originárias empresariais são as que decorrem da atividade propriamente econômica do Estado, relacionada com a produção de bens e serviços. São as receitas dos empreendimentos industriais, comerci- ais, agrícolas (produção de bens), além dos ligados aos setores de transportes e comunicações (produção de serviços). Outros exemplos de receitas públicas originárias são os royalties do petróleo, minerais, gás naturais, energia etc. As receitas de royalties decorrem de compensações financeiras devidas à União em função à exploração de recursos minerais. Em sua gênese, os royalties são devidos à União, mas, por determinação constitucional, a União deve re- partir o que recebeu a este título, via transferências, com os Estados e municípios, conforme o artigo 20, § 1º da CF/88. As Receitas Derivadas, por outro lado, são obtidas do patrimônio particular, por meio de atividade coercitiva do Estado sobre os particulares. Elas são chamadas genericamente também de não-patrimoniais, de economia pública ou de DIREITO PÚBLICO, e são aquelas cobradas pelo Estado, por força do seu poder de império, sobre as relações econômicas praticadas pelos particulares, pessoas físicas ou jurídicas, ou sobre seus bens. Aliomar Baleeiro inclui, entre as receitas derivadas, as multas fiscais, as reparações de guerra e as contribuições parafiscais. Na atualidade, constitui-se na instituição de tributos, que serão exigidos da população, para financiar os gastos da administração pública em geral, ou para o custeio de serviços públicos específicos prestados ou colo- cados à disposição da comunidade Nesse sentido, são receitas provenientes do capital das pessoas e das empresas privadas, às quais são impostos pagamentos de tributos, confiscos, apreensões, penalidades pecuniárias etc. São, portanto, unilaterais, dependendo do jus imperii do Estado. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 27 Classificação Quanto à Repercussão ou Afetação Patrimonial Trata-se de uma classificação da receita quanto ao efeito sobre o Patrimônio Líquido da Entidade, envolvendo, portanto, aspectos contábeis, sendo as receitas divididas em: As Receitas Efetivas são aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos não foram precedidos de registro de reconhecimento do direito e não constituem obrigações correspondentes. Por isso mesmo, aumentam a situação liquida patrimonial do Estado. São exemplos de receitas correntes efetivas a Receita Tributária, a Receita Patrimonial e a Receita de Serviços. São exemplos de receitas de capital efetivas o resultado do BACEN e as Trans- ferências de Capital. As Receitas Não Efetivas, ou por mutação patrimonial, são aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos foram precedidos de registro de reconhecimento do direito. Por isso, não alteram a situação líquida patri- monial. São exemplos de receitas correntes não efetivas a cobrança de dívida ativa e a alienação de bens cauciona- dos ou apreendidos. São exemplos de receitas de capital não efetivas a receita decorrente da alienação de bens, de operações de crédito e de recebimento de amortização de empréstimo concedido no passado. Classificação Quanto à Regularidade Trata-se de uma classificação doutrinária, também conhecida como classificação quanto à periodicidade, sendo as receitas divididas em receitas ordinárias e extraordinárias. As Receitas Ordinárias apresentam certa regularidade na sua arrecadação, sendo normatizadas pela Constitui- ção ou por leis especificas. São exemplos as receitas com arrecadação de impostos, as transferências recebidas do Fundo de Participação dos Estados, dentre outras. As Receitas Extraordinárias são as que representam ingressos acidentais, transitórios e, às vezes, até de caráter excepcional, como os impostos por motivo de guerra, heranças etc. Classificação Quanto à Forma de Realização Quanto à forma de realização as receitas podem ser classificadas em próprias, de transferência e de financia- mento. As Receitas são classificadas quanto à sua forma de realização como Próprias quando seu ingresso e promovido pela própria entidade, diretamente, ou por meio de agentes arrecadadores autorizados. São exemplos as os tributos, os aluguéis, os rendimentos de aplicações financeiras, as multas e juros de mora recebidos, os valores recebidos por alienação de bens etc. Por outro lado, as Receitas de Transferências são aquelas em que a arrecadação se processa por meio de outras entidades, em virtude de dispositivos constitucionais ou legais, ou mediante acordos ou convênios. São exemplos os Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 28 valores recebidos como cota-parte de Tributos Federais aos Estados e Municípios oriundas do FPE e do FPM, como Cota-Parte de Tributos Estaduais aos Municípios decorrentes da arrecadação do ICMS e do IPVA, os decorrentes de convênios firmados com outros entes, dentre outros. Por fim, as Receitas de Financiamentos são as decorrentes de operações de crédito realizadas com destinação específica, vinculadas à comprovação da aplicação dos recursos. São exemplos de Receitas de Financiamentos os valores recebidos a título de financiamentos para implantação de parques industriais, para aquisição de bens de consumo duráveis, para realização de obras de saneamento básico etc. Classificação Quanto ao Poder de Tributar Trata-se de uma classificação doutrinária, sendo as receitas classificadas de acordo com o poder de tributar que compete a cada ente da Federação, considerando e distribuindo as receitas obtidas como pertencentes aos respectivos entes, quais sejam: Governo Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal. Classificação por Categoria Econômica O objetivo da classificação por categorias econômicas da receita é identificar ou diferenciar as receitas de ca- ráter continuado, que são as correntes, das receitas eventuais, que são as de capital. mEla segue a mesma linha de raciocínio da classificação determinada no artigo 11 da Lei nº 4.320/1964, sendo cobradas em provas, muitas vezes, sem ser feita distinção de a qual classificação se refere a questão. As Receitas Correntes são as receitas das quais não resulta contraprestação financeira, em qualquermomento, por parte do Estado. Desse modo, são as receitas tributária, patrimonial, industrial e diversas e, ainda as provenien- tes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. Já as Receitas de Capital são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. As receitas de capital, em regra, têm como contrapartida um aumento do passivo ou diminuição do ativo, não afetando a situação líquida do patrimônio. A exceção é a transferência de capital destinada a atender despesas de capital. Ademais, o superávit do orçamento corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes não constituirá item da receita orçamentária. O superávit do orçamento corrente é a diferença entre as receitas (orçamentárias) correntes e as despesas (orçamentárias) correntes. Ora, se as receitas e despesas corren- tes já foram computadas no orçamento, a sua diferença logicamente já foi, senão uma mesma receita seria compu- tada novamente. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 29 Mas o fato é que contabilmente existiu um superávit. Então, contabilmente, esse superávit, por determinação da Lei nº 4.320/1964 corroborada pelo MTO, para fins de fechamento contábil, deve ser registrado como “outras receitas de capital.” Classificação por Fontes ou Destinação de Recursos A classificação por fontes ou por destinação de recursos vem atender a necessidade de classificar a receita conforme a destinação legal dos recursos arrecadados. Servindo tanto para a despesa como para a receita, funciona como um agrupamento das naturezas de receitas, seguindo uma regra de destinação legal, de modo a indicar como são financiadas as despesas orçamentárias, ou seja, funciona como um carimbo que individualiza recursos de modo a evidenciar sua aplicação segundo a determinação legal. A classificação por fontes viabiliza o atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no tocante à ideia de que os recursos legalmente vinculados a finalidade específica sejam utilizados exclusivamente para atender ao ob- jeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso, e também de permitir que a disponibilidade de caixa conste em registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada. De acordo com o MTO, enquanto a natureza de receita orçamentária busca identificar a origem do recurso se- gundo seu fato gerador, a fonte/destinação de recursos possui a finalidade precípua de identificar o destino dos recursos arrecadados. Em linhas gerais, pode-se dizer que há destinações vinculadas e não vinculadas: - destinação vinculada: processo de vinculação entre a origem e a aplicação de recursos, em atendimento às finalidades específicas estabelecidas pela norma. Há, ainda, ingressos de recursos em decorrência de con- vênios ou de contratos de empréstimos e de financiamentos. Esses recursos também são vinculados, pois foram obtidos com finalidade específica - e à realização dessa finalidade deverão ser direcionados. - destinação não vinculada (ou livre): é o processo de alocação livre entre a origem e a aplicação de recursos, para atender a quaisquer finalidades, desde que dentro do âmbito das competências de atuação do órgão ou entidade. A vinculação de receitas deve ser pautada em mandamentos legais que regulamentam a aplicação de recursos e os direcionam para despesas, entes, órgãos, entidades ou fundos. A classificação por fonte/destinação de recursos consiste em um código de quatro dígitos. O 1º dígito representa o grupo de fonte, enquanto o 2º, o 3º e o 4º represen- tam a especificação da fonte. O grupo de fonte tem por objetivo, na elaboração do Orçamento, identificar se os recursos advêm de propostas de alterações na legislação da receita que estejam em tramitação no Congresso Nacional. Além disso, em observân- cia ao inciso III do art. 167 da CF/88, na elaboração do Orçamento, identificar os recursos condicionados à autorização do Poder Legislativo por meio de lei de crédito suplementar, e na respectiva Lei e na execução da despesa, se os recursos se referem a operações de crédito autorizadas pelo Poder Legislativo em montante superior às despesas de capital. Por fim, nas alterações orçamentárias, o grupo de fonte indica se os recursos pertencem ao exercício Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 30 corrente ou a exercícios anteriores. Nessa premissa, apenas quando e na medida da execução financeira dessas dotações ocorre a alteração do grupo de fonte nos saldos financeiros, de maneira a haver a conciliação da execução orçamentária e financeira nesses créditos específicos. Registre-se que, no MCASP, temos algumas considerações relevantes, como o mecanismo integrador entre a receita e a despesa, que é um código de destinação/ fonte de recursos que exerce um duplo papel na execução orçamentária. Para a receita orçamentária, ele tem a finalidade de indicar a destinação de recursos para a realização de determinadas despesas orçamentárias, enquanto para a despesa orçamentária, serve para identificar a origem dos recursos que estão sendo utilizados, ou seja, o mesmo código utilizado para controle das destinações da receita orçamentária também é utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras da despesa orçamentária. A destinação de recursos é o processo no qual os recursos públicos são correlacionados a uma aplicação, desde a previsão da receita até a efetiva utilização dos recursos. A ideia é que, no momento do recebimento dos valores, seja feita a classificação por natureza de receita e des- tinação de recursos, sendo possível determinar a disponibilidade para alocação discricionária pelo gestor público Aquela reservada para finalidades específicas, conforme vinculações estabelecidas, ou seja, o controle das disponi- bilidades financeiras por fonte de recursos, deve ser feito desde a elaboração do orçamento até a sua execução, incluindo o ingresso, o comprometimento e a saída dos recursos orçamentários. Como se observa, para a receita pública, a classificação por fontes se dá na etapa de previsão da receita, en- quanto para a despesa pública, a classificação por fontes se dá na etapa de empenho da despesa. Classificação por Natureza da Receita ou por Categorias As naturezas de receitas orçamentárias, estabelecidas pela SOF – Secretaria de Orçamento Federal (atualmente integrante do Ministério do Planejamento e Orçamento), demonstram o fato gerador que originou o ingresso dos recursos aos cofres públicos, podendo ser considerada a menor célula de informação em termos de orçamento pú- blico no que diz respeitos às receitas públicas, de modo a permitir as necessárias vinculações. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 31 No caso da União, valendo desde 01/01/2016, a classificação se dá conforme a seguir, enquanto para os Estados e Municípios só passou a ser obrigatória a partir de 01/01/2018. 1. Categoria Econômica – um dígito 2. Origem – um dígito 3. Espécie – um dígito 4. Desdobramentospara identificação de peculiaridades – 4 dígitos 5. Tipo – um dígito Perceba, portanto, que a nova estrutura contempla com 5 níveis. Nos 3 primeiros níveis, nada mudou. O 4º nível tem 4 dígitos e apresenta o desdobramento para identificação de peculiaridades da receita. Já o 5º nível tem apenas 1 dígito com o tipo de arrecadação. A estrutura da nova codificação cria possibilidade de associar, de forma imediata, a receita principal com aque- las dela originadas: Multas e Juros, Dívida Ativa, Multas e Juros da Dívida Ativa. Nesse sentido, a associação é efetu- ada por meio de um código numérico de 8 dígitos, cujas posições ordinais passam a ter o seguinte significado: C O E DDDD T Categoria Econômica Origem Espécie Desdobramentos para identificação de peculiaridades da receita Tipo Categoria Econômica (1º dígito) Este nível da classificação por natureza obedece ao critério econômico. É utilizado para mensurar o impacto das decisões do Governo na economia nacional (formação de capital, custeio, investimentos etc.). É codificado e subdi- vidido da seguinte forma: 1. Receitas correntes. 2. Receitas de capital. 7. Receitas correntes intraorçamentárias. 8. Receitas de capital intraorçamentárias. As Receitas intraorçamentárias, ou ingressos intraorçamentários, são receitas oriundas de operações realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social de uma mesma esfera de governo. Em outras palavras, a classificação de uma receita em intraorçamentária serve para discriminar as receitas referentes às operações, considerando uma mesma esfera de governo, entre órgãos, fundos, autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social. Note que os gastos do orçamento de investimentos das estatais não dependentes não entram nessa classificação. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 32 Essa classificação veio detalhar a modalidade de aplicação “91 – Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social” presente na Portaria Intermi- nisterial STN/SOF n. 163/2001. Origem (2º dígito) A classificação por origem funciona como uma subdivisão das categorias econômicas para identificar a origem das receitas quando estas ingressam no patrimônio público, informando a procedência dos recursos públicos, em relação ao fato gerador dos ingressos das receitas. Receitas Correntes Receitas De Capital 1- Receita de impostos, taxas e contribuições de melhoria. 2 - Receita de contribuições 3 - Receita patrimonial 4 - Receita agropecuária 5 - Receita industrial 6 -Receita de serviços 7 - Transferências correntes 9 - Outras receitas correntes 1 - Operações de crédito 2 - Alienação de bens 3 - Amortização de empréstimos 4 - Transferências de capital 9 - Outras receitas de capital Perceba que, no caso das receitas correntes, ainda não há classificação para o número 8, e para as receitas de capital, ainda não há classificação para os números 5 a 8. Vamos comentar brevemente cada uma delas agora. 1. Receitas Correntes - Receita de Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria1 - Envolve apenas os tributos na conceituação da legis- lação tributária: impostos, taxas e contribuições de melhoria. É, por conseguinte, uma receita privativa da União, Estados e Municípios, entidades revestidas do poder de tributar. - Receita de Contribuições - Engloba as do tipo social (contribuições previdenciárias, salário-educação etc.) e econômico (cotas de contribuições sobre exportações etc.). No plano econômico, essas contribuições confun- dem-se com tributos, mas, legalmente, são consideradas encargos para fiscais. - Receita Patrimonial - Se origina da exploração econômica do patrimônio público, ou seja, corresponde ao in- gresso proveniente de rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicações de disponibilidades 1 Modificado recentemente, mas a Lei n. 4.320/1964 ainda utiliza o Termo “Receitas Tributárias”. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 33 em operações de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes. Para fins de prova, os principais exemplos são: Aluguéis, Arrendamentos, Foros, Laudêmios, Tarifas de Ocupação, Concessão, Per- missão, Autorização ou Cessão do Direito de Uso de Bens Imóveis Públicos. No caso das receitas oriundas de Valores Mobiliários, temos os Juros e Correções Monetárias, Dividendos e Participações. Nesse caso, são classi- ficados como receitas patrimoniais os juros e correções monetárias associados a aplicações do ente público, como Remuneração de Depósitos Bancários, Remuneração de Depósitos Especiais, Remuneração de Saldos de Recursos Não Desembolsados, Remuneração dos Recursos do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, Juros de Títulos de Renda e Juros sobre o Capital Próprio. - Receita Agropecuária - Decorre da exploração econômica de atividades agropecuárias: agricultura, pecuária, silvicultura etc., além do beneficiamento de produtos agropecuários em níveis não considerados industriais. - Receita Industrial - Derivada de atividades industriais: de transformação, de construção e de serviços industriais de utilidade pública, como o fornecimento de energia elétrica. - Receita de Serviços - Decorre de atividades como: comércio, transporte, comunicação, serviços hospitalares, armazenagem, serviços educacionais, culturais, recreativos etc. O recebimento de juros associados aos emprés- timos concedidos São também receitas de serviços, já que tais juros são a remuneração do capital. - Transferências Correntes - São os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas ou físicas e que serão aplicados no atendimento de Despesas Correntes. O que deve determinar a classificação da receita é, em pri- meiro lugar, a origem da receita, e, em segundo lugar, a sua destinação. Assim, a transferência é corrente se atender a despesas correntes e é de capital se atender a despesas de capital. - Outras Receitas Correntes - Envolvem diversas outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores: multas administrativas, contratuais e judiciais, indenizações, restituições e ressarcimentos, e receitas diversas (rendas de loterias, receitas de cemitérios etc.). 2. Receitas de Capital - Operações de Crédito - Envolvem captação de recursos para atender desequilíbrios orçamentários ou, ainda, financiar empreendimentos públicos. É por meio dessa conta de receita, que são cobertos os déficits orçamen- tários que ensejam a formação da Dívida Pública. Para efeitos de classificação orçamentária, os empréstimos compulsórios também são classificados como operações de crédito, embora o Direito Tributário o enquadre como tributo. - Alienação de Bens - Envolve o resultado obtido com a alienação de bens patrimoniais móveis ou imóveis: ações, títulos, prédios públicos, privatizações etc. - Amortização de Empréstimos - Nos casos em que a entidade concede empréstimos, o ingresso proveniente da amortização de tais empréstimos caracteriza uma receita de capital, ou seja, é o recebimento do principal do dinheiro que emprestou anteriormente. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 34 - Transferências de Capital - Similar às Transferências Correntes, as receitas de Transferências de Capital têm como critériobásico de classificação a destinação, isto é, devem ser aplicadas em Despesas de Capital. - Outras Receitas de Capital – Envolvem as Receitas de Capital não classificáveis nas outras origens anteriores, como a indenização que a Petrobrás para aos Estados e Municípios pela extração de petróleo, xisto e gás. Espécie (3º dígito) A classificação por espécie vinculada à origem, é composta por títulos que permitem qualificar com maior deta- lhe o fato gerador dos ingressos de tais receitas. Podemos citar como exemplo, dentro da origem Contribuições as suas espécies: “Contribuições Sociais”, “Contribuições Econômicas” e “Contribuições para Entidades Privadas de Serviço Social e de Formação Profissional”. Desdobramentos - Identifica – Peculiaridades da Receita (4º a 7º dígito) Os dígitos 4º ao 7º dígito são destinados a desdobramentos, com a finalidade de identificar peculiaridades de cada receita, caso seja necessário, podendo ou não ser utilizados conforme a necessidade de especificação do re- curso. 3.10.5. Tipo (8º dígito) O tipo serve para identificar o modo de arrecadação a que se refere aquela natureza: - Tipo 0: natureza de receita não valorizável ou agregadora. - Tipo 1: arrecadação Principal da receita. - Tipo 2: Multas e Juros de Mora da respectiva receita. - Tipo 3: Dívida Ativa da respectiva receita. - Tipo 4: Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa da respectiva receita. - Tipo 5: quando se tratar das Multas da respectiva receita quando a legislação pertinente diferenciar a desti- nação das Multas da destinação dos Juros de Mora, situação na qual não poderá ser efetuado registro de arrecadação no Tipo “2 – Multas e Juros de Mora”. - Tipo 6: quando se tratar dos Juros de Mora da respectiva receita, quando a legislação pertinente diferenciar a destinação das Multas da destinação dos Juros de Mora, situação na qual não poderá ser efetuado registro de arrecadação no Tipo “2 – Multas e Juros de Mora”. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 35 - Tipo 7: quando se tratar das Multas da Dívida Ativa da respectiva receita, quando a legislação pertinente diferenciar a destinação das Multas da Dívida Ativa da destinação dos Juros de Mora da Dívida Ativa, situação na qual não poderá ser efetuado registro de arrecadação no Tipo “4 – Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa”. - Tipo 8: quando se tratar dos Juros da Dívida Ativa da respectiva receita, quando a legislação pertinente diferenciar a destinação das Multas da Dívida Ativa da destinação dos Juros de Mora da Dívida Ativa, situação na qual não poderá ser efetuado registro de arrecadação no Tipo “4 – Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa”. - Tipo 9: quando se tratar de desdobramentos que poderão ser criados, caso a caso, pela Secretaria de Orça- mento Federal mediante Portaria específica. Veja o exemplo de uma estrutura completa da natureza da receita: 1.1.1.3.01.1.1, extraído diretamente do MTO: Classificação por Identificador de Resultado Primário A ideia é poder identificar quando uma receita é Primária - P, ou seja, quando seu valor é computado na apuração do resultado (superávit ou déficit) primário ou não primária (Financeira - F), quando não é considerada nesse cálculo. Segundo o MTO – Manual Técnico do Orçamento 2020, as receitas primárias se referem, predominantemente, às receitas correntes que advêm dos tributos, das contribuições sociais, das concessões, dos dividendos recebidos pela União, da cota-parte das compensações financeiras, das decorrentes do próprio esforço de arrecadação das UOs, das provenientes de doações e convênios e outras também consideradas primárias. Ainda segundo o MTO 2020, as receitas financeiras são geralmente adquiridas junto ao mercado financeiro, Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 36 decorrentes da emissão de títulos, da contratação de operações de crédito por organismos oficiais, das aplicações financeiras da União, entre outras. Como regra geral, as receitas não primárias (financeiras) são aquelas que não alteram o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro), uma vez que criam uma obrigação ou extinguem um direito, ambos de natureza financeira para com o setor privado interno e/ou externo. A exceção a essa regra é a receita advinda dos juros de operações financeiras, que, apesar de contribuírem com a redução do endividamento líquido, também são caracterizadas como receita financeira. Vamos tentar simplificar a situação com um exemplo prático. Pense nas receitas primárias como sendo a remu- neração de um servidor público. Vamos pensar nas despesas primárias como sendo os gastos normais, como super- mercado, plano de saúde, aluguel, outras despesas normais da casa e transporte. Vamos supor ainda que não se tenha nenhuma dívida. Agora suponhamos que, no primeiro mês, o servidor ganhe líquido R$ 10 mil, mas gaste R$ 15 mil. Ou seja, teve-se um déficit primário de R$ 5 mil. Assim, começará o segundo mês com um rombo de R$ 5 mil que foi gerado pelo déficit primário do mês anterior. Digamos que se precise contratar um empréstimo de R$ 5 mil para cobrir esse rombo. Essa contratação de empréstimo é uma receita financeira de capital e não vai aumentar a dívida, já que existe uma compensação entre os R$ 5 mil que entram em conta para cobrir o rombo e os R$ 5 mil de passivo que surgiram com o empréstimo. Por essa razão, podemos concluir que são as despesas e receitas primárias que alteram o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro). Note que a operação de crédito em tela (receita financeira - de capital) não altera o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro), uma vez que cria uma obrigação ou extingue um direito, ambos de natureza financeira, para com setor privado interno e/ou externo. Classificação em Função do Grau de Interesse Público Uma das classificações da Receita Pública elaborada pela doutrina partiu da premissa básica de que toda ativi- dade financeira desenvolvida pelo Estado, acaba por refletir um conflito entre o interesse público e o interesse pri- vado. Nessa linha de raciocínio, cada tipo de receita pública acaba por demonstrar um maior ou menor interesse público em comparação com o interesse privado. Segundo a Súmula 545 do STF, preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferente- mente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que a instituiu. Nesse giro, a doutrina classificou, de forma escalonada, as receitas públicas em cinco tipos, partindo daquela com maior grau de interesse privado até o de maior grau de interesse público. Preços Quase Privados Aqui o interesse privado predomina e a atividade financeira do Estado se deve quase exclusivamente ao interesse privado, sendo o interesse público meramente acidental. Nesse tipo de atividade, o Estado atua na prática sem sua Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 37 soberania, relacionando-se com o particular contratualmente, como por exemplo, quando desenvolve uma atividade industrial ou comercial. Na situação de preço-quase-privado, o pagamento é realizado de modo plenamente voluntário pelo particular ao Estado, em função da aquisição de um bem ou pela utilização de um serviço, agindo, assim, o Estado como se parti- cular fosse. Esse tipo de receita é também denominado de receita contratual. A denominação utilizadapara esta receita não é preço-privado, simplesmente pelo fato da presença do Estado em um dos polos da relação. Na situação em tela, o Estado atua em regime de concorrência com o particular no desempenho da atividade da qual obtém essa forma de receita. Pode-se dizer ainda que esse tipo de receita tem natureza contratual. Como exemplo podemos citar a BR Distri- buidora na venda de combustíveis ou prestação de alguns serviços bancários normais, como uma conta corrente, por parte da Caixa Econômica Federal. Preços Públicos Também chamados de tarifas, aqui, o interesse privado na atividade financeira do Estado é preponderante e ainda pesa mais que o interesse público propriamente dito, porém em menor nível que na situação de preço-quase- privado. Quando o estado pratica preço público, existe interesse público, ainda que de forma secundária, o que leva o Estado a exercer a atividade em regime de monopólio. E a razão do monopólio é para evitar o risco de particulares ao assumirem, não exercerem a atividade de modo eficiente ou que o preço por ela cobrado seja por demais elevado. Como exemplo, podemos citar alguns dos serviços prestados pela Empresa de Correios e Telégrafos, como o envio de cartas simples ou registradas. Mas aqui também a natureza da relação é contratual. É bastante frequente surgir uma dúvida acerca da natureza jurídica do pedágio, se possui natureza jurídica de preço público ou de taxa. Mas o STF, no julgamento da ADI 800, pacificou o tema e abraçou a tese de que o pedágio tem natureza jurídica de preço público ou tarifa. Taxas Aqui o interesse público prevalece sobre o interesse privado. Além disso, o interesse privado na situação em tela é um interesse individual e mensurável para cada indivíduo. Na verdade, taxa nada mais é do que o pagamento feito pelo particular ao Estado para atender ao custo de cada serviço que é executado principalmente no interesse público, mas do qual resulta uma vantagem para o particular. Embora exista vantagem para o particular, é muito importante deixar registrado que aqui a relação é de natureza obrigatória, e não contratual ou facultativa. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 38 Contribuições de Melhoria Seguindo o escalonamento quanto ao maior grau de interesse público, aqui o interesse público já é bem superior ao interesse privado. Nessa situação, o Estado exerce sua atividade e, incidentalmente, acaba por gerar uma vanta- gem para determinada classe ou categoria de indivíduos. Guarde logo uma diferença relevante entre taxa e Contribuição de Melhoria: no caso da taxa o interesse privado é individual e mensurável para cada indivíduo e no caso da Contribuição de Melhoria é gerada uma vantagem para determinada classe ou categoria de indivíduos. Nessa linha de raciocínio, a contribuição de melhoria nada mais é do que o pagamento realizado pelos cidadãos quando se beneficiam pela valorização de seus imóveis em razão de obras públicas feitas pelo Estado. Merece des- taque que a finalidade desse pagamento é ressarcir o Estado o custo dos gastos incorridos e que sua natureza é obrigatória. Impostos Os impostos são cobrados pelo Estado pelo exercício de uma atividade na qual se visa à realização de um inte- resse exclusivamente público. Caso o particular tenha alguma vantagem, esta será meramente acidental e a sua natureza é obrigatória. Contribuições Sociais As Contribuições Sociais estão previstas no art. 149 da CF/88 e são divididas em três subespécies: 1) Contribuições sociais em sentido estrito, que são aquelas destinadas ao custeio da seguridade social. Devemos lembrar que a previdência social integra a seguridade social, juntamente com a saúde e assistência social. 2) Contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE), que são aquelas instituídas com o objetivo de regular determinado mercado, para corrigir distorções (como a CIDE sobre a importação de gasolina, diesel e gás). 3) Contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, aquelas destinadas ao financiamento das categorias econômicas ou profissionais, como CRM, OAB, SESI, SENAI etc. Classificação Quanto à Esfera Orçamentária A classificação por esfera orçamentária tem por finalidade identificar se a receita pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das Empresas Estatais, conforme distingue o § 5º do artigo 165 da CF/88. Além das características comuns à classificação da despesa por esfera orçamentária, vale destacar os seguintes pontos: Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 39 1. Receitas do Orçamento Fiscal: Referem-se às receitas arrecadadas pelos Poderes da União, seus órgãos, entidades fundos e fundações, inclusive pelas empresas estatais dependentes [vide art. 2º, inciso III, da LRF], excluídas as receitas vinculadas à Seguridade Social e as receitas das Empresas Estatais não dependentes que compõe o Orçamento de Investimento. 2. Receitas do Orçamento da Seguridade Social: as destinadas por lei à Seguridade Social; as receitas de todos os órgãos, entidades, fundos e fundações vinculados à Seguridade Social, ou seja, das áreas de Saúde, Pre- vidência Social e Assistência Social; e as receitas cuja classificação orçamentária caracterizem-nas como originárias da prestação de serviços de saúde, independente das entidades a que pertençam. No caso do Orçamento da Seguridade Social, a complementação dos recursos para financiar a totalidade das despesas de seguridade provém de transferências do Orçamento Fiscal. 3. Receitas do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: referem-se aos recursos das empresas es- tatais não dependentes (não enquadradas no art. 2º, inciso III, da LRF) em que a União, direta ou indireta- mente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Receitas Públicas Fiscais e Extrafiscais As receitas públicas, especialmente as tributárias, podem ter natureza/objetivo fiscal ou extrafiscal. Os objetivos do governo em determinar, por exemplo, um imposto sobre a produção ou consumo de um bem ou serviço, como o ICMS e o IPI, podem ser o aumento da arrecadação (caráter fiscal) ou até a queda da produção e aumento de preço do bem para desestimular seu consumo (caráter extrafiscal). Nesse sentido, pense por exemplo em uma situação em que o objetivo da implementação de um imposto seja aumento do preço do bem, para gerar queda da produção e consumo decorrente presença de um processo produtivo altamente poluidor, ou por ser o seu consumo prejudicial ao consumidor, como no caso dos cigarros. O aumento gerado pelo aumento dos tributos em determinado produto ou serviço traz resultados negativos para o setor produtivo em termos de geração de empregos, produção e renda, e também para os consumidores, com perda de bem-estar decorrente da perda usufruto de determinada quantidade do bem pelo aumento do preço. Podemos dizer que um tributo tem natureza fiscal quando é usado apenas para arrecadar, ou seja, e esse foco em arrecadar se dá tanto para tributos vinculados ou não vinculados. Um tributo é vinculado quando o Estado arre- cada para prestar um serviço em contrapartida a arrecadação como no caso das taxas. Já no segundo caso, o Estado arrecada sem qualquer contraprestação estatal específica a arrecadação, como no caso do Imposto de Renda. A presença da natureza extrafiscal em um tributo ocorre quando o Estado não visa apenas à arrecadação, mas também intervir na sociedade e na economia. Assim, poder-se-á lançar mão de um tributo extrafiscal, no sentido de evitar que uma atividade prejudicial à economia aumente sua capacidade.Já o tributo parafiscal é aquele cujo objetivo é a arrecadação de recursos para o custeio de atividade que, em princípio, não integra funções próprias do Estado, mas este as desenvolve através de entidades especificas, a exem- plo dos sindicatos, OAB, SESI, SESC, contribuições cobradas de servidores públicos para custeio de sistemas de pre- vidência etc. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com Finanças Públicas © Copyright Júris Sistema de Ensino. É proibida a cópia deste material, no todo ou em parte. Todos os direitos reservados. 40 Fundos Especiais No artigo 167, inciso IX, da CF/1988 temos a vinculação da instituição de fundos, aqueles instrumentos orçamen- tários criados com o objetivo de destinar recursos a programas, projetos e atividades governamentais, à prévia au- torização legislativa. Art. 167, CF/88. São vedados: [...] IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Assim, é necessária a existência de prévia autorização legislativa para a instituição de fundos de qualquer natu- reza, já que a Constituição, em seu artigo 167, IX, veda a instituição de fundos sem prévia autorização legislativa. Os fundos especiais são constituídos por um grupo de receitas especificadas por lei, que se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, sendo que a aplicação desses recursos ocorre mediante dotação a ser con- signada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais. Um bom exemplo de fundo especial é Fundo do RGPS – Regime Geral de Previdência Social. Os fundos podem ser de 2 tipos: de natureza contábil ou de natureza financeira. Eles são muito semelhantes, cabendo à respectiva lei que os instituir fazer a especificação. Os fundos de natureza contábil são evidenciados em registros contábeis onde as disponibilidades financeiras são destinadas a atender saques efetuados diretamente contra o caixa do Tesouro Nacional. Os fundos de natureza financeira são constituídos por meio da movimentação de recursos de caixa do Tesouro Nacional para depósitos em estabelecimentos oficiais de crédito, de acordo com o cronograma aprovado, para aten- der aos saques previstos em programação específica. Não confundir os fundos especiais com os fundos de incentivos fiscais, aqueles que usam recursos oriundos de incentivos fiscais para aplicação em áreas específicas como o fundo relativo a parte do Imposto de Renda destinado a projetos para desenvolver o cinema nacional. Licensed to Elizangela Maria Alves de Sousa - ellyalvessousa@outlook.com
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