Curso de Direito Administrativo

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Curso de Direito Administrativo para o TRE MG 
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AULA 01: ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
Olá, pessoal, tudo bem? 
Seguindo nosso cronograma, falaremos hoje sobre a organização 
administrativa (a tal Administração Pública), e, igualmente, sobre as 
ONGs, o que, em editais mais recentes, aparece com o nome de 
“Regimes de Parceria”. O Edital de vocês não é expresso na parte das 
Entidades integrantes do Terceiro Setor, mas, nesse ponto, vou preferir 
pecar pelo excesso. 
O que é uma ONG, teacher? Uma organização que não é do governo? 
Ora, times de futebol não são do governo... ou até o PCC – Primeiro 
Comando da Capital, também não é do governo. E ninguém pode negar 
que esse pessoal é organizado... Os últimos, claro, do PCC, afinal 
futebol no nosso país, em termos de organização tá complicado! 
Abaixo o roteiro da aula de hoje: 
1 – Desconcentração X descentralização 
2 – Administração direta e indireta; 
3 – Administração Indireta - autarquias, fundações públicas; empresas 
públicas; sociedades de economia mista; 
4 – Agências 
5 – Terceiro Setor (Regimes de Parceria) 
Sem mais, vamos “partir” para a aula. 
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Observação: vou avançar, no presente arquivo, nos principais 
tópicos da teoria. Vou postar um arquivo complementar só de 
Exercícios Comentados (de bancas diversas), isso porque esse 
tópico é muito importante. Ah! De certa forma, a teoria será 
repetida gradualmente no arquivo complementar de exercícios. 
Observação: ah! Das 85 questões que tenho da Consuplan, 
apenas uma é de Organização Administrativa. Muitas são de 
Licitações e Contratos e Lei 8.112, de 1990 (mais de 60%). 
Portanto, peço que enfatizem o estudo de tais tópicos. 
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1 – Notas Introdutórias sobre Organização Administrativa: 
desconcentração X descentralização administrativa 
 Bom, poderíamos muito bem começar falando logo da 
administração direta ou indireta. Mas, de onde vem isso, essas 
expressões? Direta e indireta? Para entendermos, temos que trazer 
alguns conceitos preliminares. Vamos a eles, então. 
 Podemos dizer que, administrativamente, o Estado pode agir de 
duas maneiras: centralizada ou descentralizada. 
 Na centralização administrativa é o próprio ente federativo, a 
União, por exemplo, quem age. Mas, detalhe: a União age por 
intermédio de órgãos, que fazem parte da estrutura desconcentrada. 
Noutras palavras: quem vem a nossa presença? A União ou um 
Ministério? Claro que o Ministério, boa parte deve ter respondido. Pois é, 
na CENTRALIZAÇÃO (o ente federativo atua) há DESCONCENTRAÇÃO da 
atividade para ÓRGÃOS. 
BIZU: quando há centralização administrativa, há 
apenas UMA PESSOA JURÍDICA, como a União, que 
DESCONCENTRA a atividade para ÓRGÃOS. 
 Aproveitando: órgãos não são pessoas, mas sim são partes de 
uma, tal como os órgãos do corpo humano. Já, já, voltaremos aos 
órgãos, para ver o conceito destes. Mas, antes, vejamos o que é a 
descentralização. 
Já na descentralização, o Estado atribui à outra pessoa, física ou 
jurídica, a possibilidade de fazer alguma coisa. 
O que? Descentralização para pessoa FÍSICA? É pessoa FÍSICA, é 
possível! 
Mas antes, marca aí o BIZU: 
Na descentralização, há a existência de MAIS DE UMA 
PESSOA, física ou jurídica. 
 De modo geral, podemos tratar de três tipos de descentralização: 
por serviços, por colaboração e territorial. 
A descentralização por serviços, também chamada funcional 
ou técnica, é aquela em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica, 
que comporá a Administração Indireta, atribuindo-lhe, além da 
execução, a titularidade de determinado serviço público. 
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Detalhe: no Brasil, a criação de entidades da administração 
indireta somente se dá em virtude de lei. 
Em um primeiro modo, a lei criará a entidade, 
correspondendo à figura das autarquias. De outro modo, lei 
autoriza a criação, correspondendo às fundações públicas; sociedades 
de economia mista e empresas públicas, desde que exerçam serviços 
públicos. 
 Mas, ATENÇÃO em provas com as fundações públicas de direito 
público, viu? Essas são consideradas AUTARQUIAS, conforme 
exporemos mais abaixo. 
O que é autarquia? O que é uma sociedade de economia mista? 
Antes de passarmos a este assunto, vale uma última observação quanto 
ao presente tema: alguns autores da doutrina nacional indicam somente 
a autarquia como exemplo de descentralização por serviços, tanto que o 
Dec. Lei 200/1967, apegado a essa concepção, define apenas a 
autarquia como entidade que presta serviço público típico do Estado. 
Entretanto, o estudo da evolução das formas de descentralização 
funcional mostra que, além das autarquias, foram criadas pessoas 
jurídicas por parte do Estado e a elas foram transferidas a titularidade e 
execução de serviços públicos. Exemplo disso: os Correios, que são 
empresa pública, e prestam serviços públicos de correspondência postal. 
Na descentralização por colaboração, um particular, por ato 
ou contrato, recebe a possibilidade de EXECUTAR um serviço público. 
Interessante notar que, na descentralização por colaboração, o 
particular, pessoa jurídica de direito privado, ou mesmo pessoa física, 
recebe a EXECUÇÃO dos serviços públicos descentralizados, 
conservando o poder público a titularidade do serviço. 
Ah – alguém pode perguntar: seria possível a descentralização por 
colaboração a uma entidade do próprio poder público? Sim, é possível, 
apesar de não ser muito comum. Mas, imaginemos: uma empresa 
pública federal participa de uma licitação para concessão de um serviço 
público a ser delegado pelo Estado de Pernambuco. Caso vença a 
licitação, passa a ser delegatária de Pernambuco. Seria incomum, mas 
que é possível, é....(é o que a doutrina chama de concessão imprópria). 
 
 X 
A descentralização por serviços é feita por lei, que cria ou 
DESCENTRALIZAÇÃO 
POR SERVIÇOS 
DESCENTRALIZAÇÃO 
POR COLABORAÇÃO 
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autoriza uma pessoa jurídica pública ou privada, à qual atribui a 
titularidade e a execução do serviço, colocando-a sob o controle nos 
limites da lei pelo Poder Público (controle nos limites da lei). 
 Já a descentralização por colaboração é feita por contrato ou ato 
administrativo. O controle na descentralização por colaboração é 
muito mais amplo, pois o Poder Público não perde a titularidade do 
serviço (transfere-se apenas a execução), com possibilidade, 
dentre outras medidas, de alterar unilateralmente as condições de 
sua execução e de retomá-la antes do prazo estabelecido. 
Por fim, a descentralização territorial (ou geográfica), que 
ocorre quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é 
dotada de personalidade jurídica própria, de Direito Público, com 
capacidade administrativa genérica. Este tipo de descentralização é 
o que ocorre nos Estados Unitários (França, Portugal, Espanha, por 
exemplo). 
Indo mais diretamente ao ponto: lembram-se de quando existiam 
territórios no Brasil? Pois é, são eles que correspondem a nossa 
descentralização territorial. 
 Ah – para registro, apesar de ser matéria mais ligada ao Direito 
Constitucional: os territórios são federais, ou seja, pertencem à União, 
por determinações constitucionais (art. 18, § 2º, CF/1988). De acordo 
com a doutrina, os territórios, que não integram a federação, têm 
personalidade de direito público. 
Ah! Há, na doutrina, uma quartaclassificação. Menos comum em 
provas. Chamada de descentralização social (prestação de serviços 
de utilidade pública por entidades, sem fins lucrativos, fomentadas pelo 
Estado, exemplo das Organizações Sociais). 
Pois bem. Voltando aos órgãos e à desconcentração. Esses, os 
órgãos, são meros centros de competência, sem personalidade jurídica. 
Assim, por não possuírem personalidade JURÍDICA, órgãos, de modo 
geral, não podem ter direitos e obrigações em seu próprio nome. 
 Mas, não tem uma história dos órgãos terem capacidade 
processual, a qual alguns autores chamam de personalidade 
JUDICIÁRIA? Olha aí: 
Em regra, os órgãos, por não terem personalidade jurídica, não 
têm capacidade processual, salvo nas hipóteses em que os órgãos 
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são titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade 
processual para a defesa de suas prerrogativas e competências. 
 A questãozinha aí é só para ir “entrando no clima” da prova. E 
está certa! Realmente, órgãos não têm personalidade jurídica, como já 
dissemos. Mas podem assumir capacidade processual, para defender 
suas prerrogativas e competências, como diz o item. Vamos falar mais 
dos órgãos logo abaixo, ao tratarmos da Administração Direta, mas 
antes, resuminho básico da desconcentração X descentralização: 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
- Técnica Administrativa - Distribuição de Competência 
- Princípio da especialização 
- Uma só Pessoa Jurídica - Mais de uma pessoa jurídica OU 
FÍSICA 
Para finalizar essa passagem, uma informação interessante da 
doutrina: é possível desconcentração na descentralização! Como assim? 
Alguns devem ter se perguntado. Um exemplo esclarece: criação de 
uma superintendência (órgão) no interior de uma autarquia. A 
superintendência é um órgão. E dentro de uma entidade, a autarquia. 
Assim, ocorre nossa DESCONCENTRAÇÃO na DESCENTRALIZAÇÃO. 
2 – Administração Direta 
Muita gente confunde a Administração Direta com o Poder 
Executivo, em razão do que estabelece o Decreto Lei 200, de 1967 - DL 
200/67. Essa impressão EQUIVOCADA deve ser desfeita, pois a missão 
administrativa de Estado é dada, PRINCIPALMENTE, ao Poder Executivo, 
mas não exclusivamente. Então, vamos lá para os esclarecimentos. 
Inicialmente, é necessário que verifiquemos a compatibilidade do 
Decreto Lei nº 200/1967 com a CF/1988. Nessa situação, é útil a 
transcrição do caput do art. 37 da Carta Magna. Vejamos: 
A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: (...) 
O trecho negritado, quando bem lido, deixa claro: TODOS OS 
PODERES PODEM POSSUIR ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, BEM 
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COMO ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. Guardem essa 
informação! 
A Administração Direta pode ser vista como o conjunto de 
órgãos diretamente ligados às pessoas federativas (União, Estados, DF 
e Municípios), aos quais é atribuída a competência para o exercício de 
determinadas tarefas, de incumbência destes. 
Como os Poderes Constituídos, ou seja, o Legislativo, o Executivo 
e o Judiciário, não possuem personalidade jurídica própria, ligando-se, 
de modo direto, a uma pessoa federativa (política, que pode legislar – 
União; Estados; Distrito Federal e Municípios), estes, os Poderes 
Constituídos, podem ser entendidos como Administração Pública 
DIRETA, tomando-se esse termo em acepção ampla. Ademais, no 
âmbito de cada um desses Poderes Estruturais existem órgãos 
incumbidos de atividades administrativas, pelo que se torna correto 
afirmar que a Administração Pública está presente em todos os Poderes, 
e não só no Executivo. 
Registre-se, ainda, que Administração Direta corresponde a cada 
ente federativo. Assim, é correto dizer: “Administração Direta da 
União”; do Estado do Maranhão; do Distrito Federal, do Município de 
Aracaju, etc. 
A Administração Direta, portanto, corresponde predominante, MAS 
NÃO EXCLUSIVAMENTE, ao Poder Executivo. Ante o que estabelece a 
atual Constituição Federal, todos os Poderes têm possibilidade de terem 
ÓRGÃOS da Administração Direta. 
Não por outra razão, o Prof. José dos Santos Carvalho Filho, no 
seu clássico Manual de Direito Administrativo, esclarece que a 
Administração direta é “o conjunto de órgãos que integram as pessoas 
federativas, às quais foi atribuída a competência para o exercício, de 
forma centralizada, das atividades administrativas do Estado”. 
Opa! Mais uma vez surgiu o conceito de órgão. 
Por oportuno, em face da relevância do conceito, cabe esclarecer, 
um pouco mais, o que se pode entender por “órgão”. 
Órgão público, como já dissemos, é um centro de competências, 
despersonalizado, ou seja, uma “unidade que congrega atribuições 
exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de 
expressar a vontade do Estado”, na excelente definição da professora 
Maria Sylvia di Pietro. 
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Desse modo, os órgãos atuam em nome do Estado, não tendo 
personalidade jurídica (despersonalizados), tampouco vontade própria, 
mas, nas áreas de suas atribuições e nos limites de sua competência 
funcional, expressam a vontade da entidade a que pertencem. Todos os 
órgãos têm, necessariamente, cargos, funções e agentes, sendo certo 
que esses elementos podem ser alterados, substituídos ou retirados, 
sem que isso importe a extinção do órgão. 
Quanto aos agentes, cabem algumas considerações. 
Os órgãos são meros centros de competência, ou seja, são 
unidades abstratas, sem existência física. Ficção, pois, do mundo 
jurídico, mas com existência REAL. É preciso que haja “seres vivos” para 
concretizar a atuação dos órgãos públicos. Surgem nesse contexto os 
agentes públicos, cuja atuação é imputada, atribuída, ao órgão ao qual 
se encontram ligados. O querer e o agir do agente é como se fossem do 
próprio Estado, constituindo os agentes verdadeiros veículos da 
expressão do Estado. 
Nessa passagem, podemos fazer o seguinte resumo: agentes têm 
sua ação imputada ao órgão, que, por sua vez, encontra-se ligado à 
entidade possuidora de personalidade jurídica, que é quem, ao fim, 
acaba respondendo a eventuais questionamentos jurídicos. Logo, 
podemos afirmar que A ATUAÇÃO DO AGENTE É IMPUTADA À PESSOA 
JURÍDICA À QUAL ELE É LIGADO. Essa é uma apertada síntese do 
denominado princípio da imputação volitiva, fundamental para a 
compreensão da denominada “teoria do órgão”, a qual merece alguns 
comentários. 
Pela teoria do órgão, as pessoas jurídicas expressam sua 
vontade por intermédio de órgãos, titularizados, estes, por agentes. Por 
essa teoria, órgãos são partes componentes da entidade, com as 
expressões de vontade daqueles sendo entendidas como destas. 
Bom assinalar que a teoria do órgão, construída pelo jurista 
alemão OTTO GIERKE, dentre outros, é atual e universalmente aceita 
pela doutrina. Substituiu as superadas teorias do mandato e da 
representação, as quais pretendiam explicar a atuação do Estado por 
intermédio de seus agentes. Mas vamos passear pelas três, pois o 
examinador de vez em quando pergunta a respeito delas em prova. 
Então, lá vamos nós, para mais um passeio... 
Pela 1ª teoria (mandato), o agente atuaria como mandatário da 
pessoa jurídica à qual estaria ligado. Só que essa teoria cai por terra 
quando se faz uma pergunta simples: quem outorga o mandato? A 
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própria pessoa jurídica? Como, se esta não tem existência concreta? 
Ainda que reais no mundo jurídico, as pessoas jurídicas são abstrações, 
não agindo per si. E mais: se válida a teoria do mandato, o agente 
público, ao agir ilicitamente, enfim, fora dos limites da procuração, não 
acarretaria qualquer responsabilidade para o Estado. E, como sabemos, 
não é isso que ocorre (art. 37, §6º, da CF/1988). 
De acordo com a 2ª Teoria – da Representação, o agente público 
faria a representação da entidade, funcionando como uma espécie de 
“tutor” desta. Esta teoria também é falha, diante da seguinte situação: a 
representação, como a feita por tutores, diz respeito a incapazes. Mas 
então, o Estado, que seria o representado, é incapaz? Como um 
incapaz, O Estado, outorgaria ou validaria sua representação? 
Em razão dos erros conceituais na formulação dessa teoria é que 
se formulou a teoria do órgão, que, atualmente, é a melhor para 
expressar a relação havida entre agentes e o Estado. 
Cabe registrar, ainda, que as ações das entidades se concretizam 
por intermédio dos agentes, uma vez que os órgãos também são 
abstratos, ou, em outros termos: não existe relação interorgânica entre 
os órgãos. As relações interorgânicas são, em verdade, interpessoais ou 
intersubjetivas. Em síntese: as relações entre os órgãos devem ser 
exercidas pelos agentes titulares das competências atribuídas a eles. Daí 
que seria correto afirmar-se, também, que os atos desses agentes 
devem ser imputados à pessoa jurídica a que pertencem. 
É útil também classificarmos os órgãos quanto a sua posição 
estatal. Assim, os órgãos podem ser independentes, autônomos, 
superiores e subordinados. 
I) Independentes: são aqueles que encontram previsão direta no 
texto da própria Constituição, representando os três poderes. Em nível 
federal, os órgãos independentes englobam a Câmara dos Deputados, o 
Senado, o STF, o STJ, os demais Tribunais Judiciais, os Juízes e a 
Presidência da República. Ainda que não correspondam aos Poderes 
Constituídos no art. 2º da CF/88, o Ministério Público e os Tribunais de 
Contas – TCs devem ser vistos, para fins de concurso, sobretudo, como 
órgãos independentes. No caso específico dos TCs, cabem algumas 
informações adicionais. 
O art. 71 da CF/88 menciona que o controle externo da 
Administração Pública compete ao Congresso Nacional - CN, o qual o 
exercerá com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Isso levou 
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muitos doutrinadores a entenderem as Cortes de Contas como meras 
auxiliares do legislativo. Todavia, esse entendimento é equivocado. 
Caso os TCs fossem subordinados às Casas Legislativas, estas 
poderiam rever as decisões daqueles, o que não é possível. O CN não 
pode, por exemplo, alterar a natureza de uma decisão em processo de 
julgamento de contas pelo TCU de regular para regular com ressalvas, 
por exemplo. Não pode, visto que essa é uma competência do próprio 
Tribunal, não do CN. Assim, TCs, como o nosso, da União, são órgãos 
independentes, ainda que, institucionalmente, sejam ligados ao Poder 
Legislativo. 
Alguns autores gostam de apontar os TCs como órgãos 
autônomos, ou seja, há certa divergência se os TCs são autônomos ou 
independentes. Mas, de qualquer forma, lembrem, então: AINDA QUE 
INSTITUCIONALMENTE LIGADO AO LEGISLATIVO, O TCU NÃO É 
UMA “CASA” DAQUELE PODER, COMO CÂMARA E SENADO O SÃO. 
O TCU, portanto, não integra o Legislativo, reforçamos. 
II) Autônomos: estão situados no topo da Administração, com 
subordinação direta à chefia dos órgãos independentes, gozando de 
autonomia administrativa, financeira e técnica, bem como tomando 
parte das decisões governamentais, mas de acordo com as diretrizes 
estabelecidas pelos órgãos independentes. São órgãos autônomos: os 
Ministérios do Poder Executivo Federal, as Secretarias de Estado e de 
Município e a Advocacia Geral da União – AGU, dentre outros. 
III) Superiores: exercem funções de direção, controle e comando, 
mas submetidos à subordinação e ao controle hierárquico de uma 
chefia. Não possuem autonomia administrativa nem financeira, que são 
características próprias dos órgãos independentes e autônomos. 
Incluem-se nessa categoria órgãos com variadas denominações, como 
Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Gabinetes e outros. 
IV) Subalternos: são os que se subordinam a órgãos superiores, 
exercendo, em essência, funções de execução, tais como as realizadas 
por seções de pessoal, de material, de portaria, zeladoria e outros. 
Há outras classificações de órgãos, mas achamos que a exposta é 
suficiente para as provas, a considerar o histórico dos certames já 
realizados. 
Em todo caso, ao longo do arquivo complementar, teremos 
contato com outras classificações. 
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3 – Administração Indireta 
 Já vimos, rapidamente, que novas entidades podem surgir na 
Administração Pública. É a tal da Administração DESCENTRALIZADA, 
que corresponde às entidades da administração INDIRETA. 
A Administração Indireta, de acordo com o atual modelo 
constitucional, é composta por: autarquias, fundações públicas, e 
empresas estatais ou governamentais (empresas públicas e sociedades 
de economia mista). Ressalte-se que o modelo constitucional é o mesmo 
do “velho e bom” DL nº 200/1967. Vejamos, então, o que há de mais 
importante quanto ao assunto. 
A administração INDIRETA não é INTEGRADA por órgãos, mas sim 
por ENTIDADES. Estas ENTIDADES têm seus órgãos também (lembram 
que falamos acima que é possível a desconcentração na 
descentralização?). Todavia, os eventuais órgãos das entidades da 
administração Indireta não COMPÕEM esta (a indireta), mas tão só a 
ENTIDADE. Tanto assim, que, extinta a entidade, uma autarquia, por 
exemplo, estará extinto o órgão. 
As entidades da administração indireta desenvolvem diversas 
atividades. Destas, a principal determinará um vínculo junto a um 
Ministério que lhe fará uma espécie de supervisão, desde que se trate 
de uma entidade federal. Se a entidade for estadual ou municipal, quem 
procederá à supervisão é o órgão correspondente ao Ministério Federal, 
ou seja, a Secretaria Estadual ou Municipal, conforme o caso. 
O vínculo da entidade da administração indireta junto a um 
Ministério é do tipo não hierárquico, não subordinado, tratando-se de 
um controle administrativo de resultados (ou finalístico). Em outras 
palavras, o controle da Administração Direta sobre a Indireta será 
efetuado dentro da finalidade para a qual foi criada, dentro do que a 
doutrina denomina princípio da especialidade. 
O vínculo em questão é tradicionalmente chamado de “tutela 
administrativa”. 
BIZU: TODA ENTIDADE DA INDIRETA É VINCULADA, E 
ACOMPANHADA, POR UM ÓRGÃO SUPERVISOR, QUE, EM NÍVEL 
FEDERAL, COSTUMA SER UM MINISTÉRIO DO PODER EXECUTIVO. 
Nos termos do art. 26 DL 200/67, a atividade de supervisão 
ministerial visa, em síntese, a zelar pelo cumprimento dos objetivos da 
lei que criou (ou autorizou a criação) a entidade da Administração 
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Indireta, pela eficiência administrativa e pela autonomia administrativa, 
operacional e financeira. Isso decorre, como já dissemos, do que a 
doutrina mais autorizada denomina “princípio da especialidade”. Por tal 
princípio, as entidades da indireta só se justificam em razão dos fins que 
motivaram sua criação. Dessa maneira, cabe aos órgãos desupervisão 
verificar se tais fins vêm sendo, efetivamente, perseguidos e atingidos 
pelas entidades da Indireta. 
Como dito, a Administração Indireta é composta por autarquias, 
fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas. 
Tratemos, pois, de conceituar cada uma dessas entidades, à luz do que 
estabelece o DL nº 200/1967. 
Autarquias, de acordo com inciso I, do art. 5º do Decreto-Lei nº 
200/1967 constituem: 
Um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da administração pública, que requeiram, 
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizada. 
Apesar da razoável definição dessa norma, há uma omissão 
relevante quanto à personalidade jurídica das autarquias, que é de 
direito público. As autarquias, diferentemente das fundações públicas 
(atuam em áreas como: saúde, cultura, educação), encarregam-se de 
atividades típicas do Estado, como, por exemplo, o exercício regular 
do Poder de Polícia (ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária) 
e atividade regulatória (BACEN – Banco Central). Assim, gravem aí, 
então: AS AUTARQUIAS SEMPRE TERÃO PERSONALIDADE JURÍDICA DE 
DIREITO PÚBLICO, DADO QUE EXERCEM ATIVIDADES TÍPICAS DE 
ESTADO. O mesmo não ocorre com as fundações públicas, que podem 
ter personalidade jurídica de direito público ou privado, como veremos 
logo abaixo. Mas, por enquanto, vamos prosseguir com as autarquias. 
Eventualmente, qualquer entidade da Administração Pública 
poderia explorar atividades econômicas, mas notem que OS FINS que 
justificam a criação de uma autarquia não é atividade econômica, mas 
sim as atividades típicas da Administração. Noutras palavras: o INSS, 
que é uma autarquia, eventualmente pode “comercializar” um imóvel de 
sua propriedade, mas não seria isso (vender imóveis) que justificaria a 
criação do INSS. 
De acordo com a CF/1988, as autarquias são as únicas entidades 
da Administração Indireta que NASCEM (são criadas) pela LEI, ou, mais 
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precisamente, por LEI ESPECÍFICA. Olha só o que diz o art. 37, inc. XIX, 
da Constituição: somente por lei específica poderá ser criada 
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. 
Destacamos que a lei é ESPECÍFICA – de CRIAÇÃO da autarquia 
ou de AUTORIZAÇÃO DE CRIAÇÃO das demais entidades da indireta. 
Ainda que o efeito prático seja o mesmo, pois sempre se exige a Lei, 
juridicamente, Lei que cria é diferente de Lei que autoriza. 
De fato, pode-se afirmar que a autarquia “nasce” com a Lei, 
enquanto as demais entidades da indireta estão “autorizadas a nascer”, 
dependendo de um ato posterior para que possam efetivamente 
funcionar, ou seja, para exercer os direitos inerentes à personalidade 
jurídica. Alguém se pergunta: mas não tem um papo de que fundação 
pública DE DIREITO PÚBLICO é igual à autarquia? 
Bom, após falarmos das autarquias, a gente vê as fundações e 
trata desse assunto. Mas, para os mais adiantados, é verdade que 
fundações públicas de direito público são autarquias. 
O foro, ou seja, a justiça competente para julgar as causas em 
que as autarquias FEDERAIS sejam partes é a justiça FEDERAL. Duas 
coisas daí: 
1ª - A justiça FEDERAL é competente para julgar as causas que 
envolvam as autarquias FEDERAIS. Assim, uma autarquia estadual terá 
suas causas julgadas pela justiça ESTADUAL. 
2ª – De modo geral, não se fala de justiça especializada para as 
autarquias, de modo geral. De fato, em âmbito federal não podemos 
falar, atualmente, de justiça trabalhista para autarquias federais, uma 
vez que o STF ao apreciar a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade 
2135 fez restabelecer os efeitos da redação originária do art. 39 da 
CF/1988. Assim, NÃO É MAIS POSSÍVEL O REGIME DE EMPREGO 
PÚBLICO NAS AUTARQUIAS FEDERAIS, assim como não é possível 
empregos públicos nas fundações públicas de direito público, bem como 
órgãos da administração direta federal. 
Também não se fala, a princípio, justiça ELEITORAL para as 
autarquias (outro ramo especializado). Desse modo, resta para as 
autarquias federais, PROCESSANDO OU SENDO PROCESSADAS, a 
justiça FEDERAL para julgar suas causas. 
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O regime jurídico aplicável às autarquias é, 
PREDOMINANTEMENTE, o direito público. É importante destacar que o 
regime jurídico é PREDOMINANTE, mas não EXCLUSIVAMENTE de direito 
público, pois há sempre um pouco de direito privado aplicado àqueles 
que são regidos pelo direito público. Exemplo: um cheque de uma 
autarquia é igual ao cheque de qualquer um de nós. Se não tiver 
dinheiro na conta, não vai ser pago. Ou seja, vale para o cheque da 
autarquia o DIREITO PRIVADO, e não o público. 
GUARDA AÍ, ENTÃO: apesar de serem regidas, 
predominantemente, pelo direito público, as autarquias, em 
determinadas situações podem ser regidas pelo direito privado. 
 Conceitualmente, as autarquias desempenham atividades TÍPICAS 
da Administração Pública. O problema é definir atividade típica... 
 De fato, essa concepção de “atividade típica” é variável, ou seja, 
depende do momento histórico vivido. Para ser mais claro: o que HOJE é 
visto como atividade típica da Administração pode não o ser daqui a 
alguns anos. Deixando de lado essa discussão boba do que é atividade 
típica, as autarquias se prestam a isso: atividades típicas da 
Administração. 
Bom, esse é um “resuminho” do que é mais importante quanto às 
autarquias. Mas para ficar mais fácil, depois que tratarmos de todas as 
entidades da administração Indireta, vamos colocar um “tabelão” 
sintetizando-as, pois o assunto é bem importante. Mas vamos continuar 
com nossas “amigas” da indireta... 
O inciso IV do art. 5º do DL 200/67 define a fundação pública 
como: 
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não 
exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, 
com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido 
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento 
custeado por recursos da União e de outras fontes. 
A despeito de a norma prever a personalidade jurídica de direito 
privado para as fundações públicas, a doutrina majoritária admite a 
existência de fundações com personalidade de direito público. Ademais, 
conforme entendimento do STF no Recurso Extraordinário 101.126, caso 
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uma fundação pública seja dotada de personalidade jurídica de direito 
público, constituirá uma “espécie” do gênero autarquia. 
Ainda que objeto de severas críticas doutrinárias, a matéria deve 
ser incorporada para fins de prova. Então, para esse fim, pode-se falar, 
tranquilamente, em uma “fundação autárquica” ou “autarquia 
fundacional”, como de vez em quando ouvimos por aí... 
Mas, então, se a fundação pública de direito público é uma espécie 
de autarquia, como nascem as fundações públicas de direito público? 
RESPOSTA? COM LEI ESPECÍFICA, uma vez se tratar de uma 
autarquia. 
Interessante anotar, ainda, que conforme a natureza jurídica da 
Fundação lhe será aplicado um regime jurídico prevalente: À FUNDAÇÃO 
PÚBLICA DE DIREITO PÚBLICO APLICAM-SE, PREDOMINANTEMENTE, 
NORMAS DO DIREITO PÚBLICO; ÀS FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO 
PRIVADO, NORMAS DO DIREITO PRIVADO, PREDOMINANTEMENTE.Agora, responde rápido aí o que vocês marcariam se o examinador 
dissesse assim, em prova: 
O regime jurídico das fundações públicas e o das autarquias 
distinguem-se quanto à forma de sua criação, pois as 
fundações públicas, ao contrário das autarquias, não são 
criadas por lei e, sim, têm a sua criação autorizada por lei. 
Tic, TAC, tic, TAC,... PÉÉÉÉM. TEMPO ENCERRADO. Gabarito: 
CERTO!!!! Sabe de que prova é essa questão? Foi do TCU, 2008! Mas 
isso não tá errado? Não, não tá não. Na Constituição Federal, no já 
mencionado art. 37, inc. XIXI é dito o seguinte: Somente por lei 
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação 
Assim, se a questão for genérica ao tratar do processo de criação 
das entidades da Indireta, como no presente caso, os amigos têm que 
marcar CERTO se o examinador disser que a fundação pública tem sua 
criação autorizada em lei. Agora, se o examinador entrar com detalhes e 
tratar da fundação pública de direito público, temos que analisar com 
carinho... 
Com relação às fundações públicas de direito público é tudo mais 
ou menos igual ao que é para as autarquias, já que são espécies destas: 
regime jurídico predominante – DIREITO PÚBLICO; justiça competente 
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para julgamento das causas – FEDERAL, e outros detalhes. Agora, há 
um ponto de convergência entre as fundações públicas de direito 
PÚBLICO e as fundações públicas de direito PRIVADO: as atividades 
exercidas. Ambas exercem atividades de interesse social. Assim, o 
examinador gosta de dizer que as fundações públicas, pelas atividades 
exercidas, não precisam ter personalidade jurídica de direito público, 
enquanto as autarquias precisam. E ele está CERTO! Como as atividades 
das autarquias são TÍPICAS da Administração, elas DEVEM ter as 
prerrogativas e sujeições (E, CONSEQUENTEMENTE PERSONALIDADE) 
TÍPICAS DO DIREITO PÚBLICO. Agora, como as fundações exercem 
atividades de INTERESSE SOCIAL, NÃO PRECISAM, mas PODEM ter 
personalidade jurídica do direito público. Eita examinador criativo, não 
é? 
Ah – um último detalhe quanto às fundações: a Constituição exige 
(art. 37, inc. XIX, de novo...) LEI COMPLEMENTAR para definir a ÁREA 
DE ATUAÇÃO das fundações. Mas notem que não é AUTORIZAÇÃO DE 
CRIAÇÃO, mas sim ÁREA DE ATUAÇÃO. O legislador constituinte fez isso 
para que se tratasse, em separado, do que as fundações vão fazer, de 
maneira a se promover um debate específico, em termos legislativos, do 
que estas podem e devem fazer. 
Faltam ainda duas entidades da Administração Indireta: mistas e 
empresas públicas. Como as duas são muito parecidas, para facilitar 
nossa vida, elas serão conceituadas juntas, para, em seguida, 
cuidarmos dos aspectos mais específicos das duas. 
Com relação às empresas públicas, o DL nº 200/1967 as conceitua 
como sendo: 
Entidade de personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por 
lei para a exploração de atividade econômica que o Governo 
seja levado a exercer por força de contingência ou de 
conveniência administrativa, podendo revestir-se de 
qualquer das formas admitidas em direito. 
O conceito anteriormente transcrito recebe críticas da doutrina: a 
primeira é quando informa que “serão” criadas por lei, isso porque o art. 
37, inc. XIX, dispõe que são apenas autorizadas por lei; a segunda é 
quando informa que a entidade se destina à exploração de atividade 
econômica, já que existem muitas que prestam serviços públicos, como, 
por exemplo, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, a 
INFRAERO, o METRÔ-SP e outras. 
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As sociedades de economia mista – SEM também são definidas 
pelo multicitado DL nº 200/1967 como: 
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob 
a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a 
voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da 
administração indireta. 
As críticas doutrinárias feitas às empresas públicas podem ser 
estendidas as SEM. 
Assim como a empresa pública, a sociedade de economia mista é 
uma empresa estatal. Todavia, a diferença (dentre outras) da mista 
para a empresa pública é que nas mistas FEDERAIS exige-se que a 
maioria das ações com DIREITO A VOTO (em regra: ações 
ordinárias) fique com a União, MAS SEM A NECESSIDADE DE A 
INTEGRALIDADE DO CAPITAL SER PÚBLICO, como é exigido no 
caso da empresa pública. 
 Agora, vamos partir para a abordagem conjunta das duas, mistas 
e empresas públicas. E vambora sem preguiça, hein? 
I) instituição da empresa pública/mista depende de prévia 
autorização em lei específica: como a lei é AUTORIZATIVA de 
criação, serão necessários atos posteriores para que tais entidades 
possam ser consideradas, efetivamente, criadas. Tais atos posteriores, 
que vão possibilitar o funcionamento das mistas e públicas, não são 
objeto de estudo do direito administrativo, mas sim do direito civil, 
razão pela qual deixamos de comentá-los aqui. Mas, olha como dá pra 
fazer uma questão bacaninha aqui: mistas e públicas nascem com a lei? 
NÃO, pois lei simplesmente autoriza criação; autarquias nascem com a 
lei? SIM, pois a lei específica CRIA a autarquia. Boa, não é?; 
 II) empresa pública/mista - pessoa jurídica do direito 
privado: na Administração Indireta, empresas públicas, sociedades de 
economia mista e fundações públicas de direito privado são pessoas 
jurídicas do DIREITO PRIVADO. Por conseguinte, autarquias (e parte das 
fundações públicas) são pessoas jurídicas de direito público; 
III) empresas públicas/mistas que EXPLORAM ATIVIDADE 
ECONÔMICA sujeitam-se, em regra, ao regime próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, 
trabalhistas e tributários. Este trecho merece maiores comentários: 
NOTEM QUE ESTAMOS FALANDO DE EMPRESAS PÚBLICAS QUE 
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EXPLOREM ATIVIDADE ECONÔMICA, TAL QUAL, POR EXEMPLO, A CAIXA 
ECONÔMICA FEDERAL COM RELAÇÃO A SUAS ATIVIDADES BANCÁRIAS. 
Há, ainda, empresas públicas que prestam serviços públicos, PARA AS 
QUAIS NÃO VALEM AS CONCLUSÕES QUE TRAREMOS AGORA! Muito 
bem. Vamos lá. 
Primeiro citamos importante dispositivo constitucional que ilustra o 
assunto, o inc. II do § 1º do art. 173 da CF/88. De acordo com este, 
LEI estabelecerá o estatuto jurídico próprio das Sociedades de 
Economia Mista e Empresas Públicas que explorem atividades 
econômicas ou que prestem serviços, o estatuto deverá deixar claro 
que estas entidades se submetem ao regime jurídico próprio das 
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários. 
A partir do citado dispositivo, fazem-se necessárias outras 
observações. 
 A referida Lei que estabelecerá o estatuto próprio das mistas e das 
empresas públicas ainda não nasceu. Muitas incertezas surgem a partir 
daí, em especial (para efeitos de prova de concurso público), se mistas e 
empresas públicas que explorem atividade econômica se submetem (ou 
não) ao processo falimentar (obrigação de natureza comercial). 
 Apesar de muito interessante a discussão, temos que deixá-la de 
lado, pois nosso objetivo é “conhecer a cabeça do examinador”, para 
que gabaritemos a prova. Então, vamos ao que diz o Direito Positivo 
(legislação) ora em vigor. 
Em 2005, foieditada a Lei 11.101, que trata da recuperação 
judicial, extrajudicial e falência das sociedades empresárias. O inc. I do 
art. 2º da norma é claro ao afirmar que as mistas e as Empresas 
Públicas não se submetem ao seu texto, e, conseqüentemente, 
NÃO PODEM IR À FALÊNCIA. 
Destacamos que sequer se distingue qual a área de atuação da 
entidade, se prestadora de serviço público ou se exploradora de 
atividades econômicas. Então, fica assim para a nossa prova: 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E EMPRESAS PÚBLICAS NÃO SE 
SUBMETEM AO PROCESSO FALIMENTAR, INDEPENDENTE DE SUA ÁREA 
DE ATUAÇÃO. 
Com relação ao foro competente para julgamento das causas 
em que sejam partes as mistas ou as empresas públicas a 
resposta é simples a partir da CF/1988 e de entendimentos do STF: 
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- Nas causas em que seja parte Empresa Pública FEDERAL 
competência da Justiça Federal (inc. I do art. 109 da CF/88); 
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL, 
competência da Justiça Estadual (Súmula/STF 556); e 
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL, 
competência da Justiça Federal, quando a União intervém como 
assistente ou opoente (Súmula/STF 517). 
O Federal destacado quanto às empresas públicas serve para 
registrar que estas sejam ESTADUAIS ou MUNICIPAIS, o entendimento 
seria outro, enfim, teriam suas causas julgadas regularmente pela 
Justiça Estadual. 
Outro erro muito comum entre aqueles que iniciam o estudo do 
Direito Administrativo é confundir Justiça Comum como sendo sinônimo 
de Justiça Estadual. Pedimos que não cometam esse erro! Justiça 
Comum pode ser Federal ou Estadual. Lembramos que há, também, 
causas de justiça especializada (Eleitoral, penal militar, e Trabalho), as 
quais, inclusive, afastam a regra de que as decisões sejam julgadas na 
Justiça Comum. Dando exemplo: caso a ação judicial seja trabalhista, a 
competência será da justiça especializada, qual seja, a Justiça do 
Trabalho. Assim, ações judiciais movidas por empregados de 
sociedades de economia mista e de empresas públicas serão 
julgadas pela Justiça do Trabalho. 
Por fim, registramos que, em âmbito federal, a exploração de 
atividade econômica pelo Estado por intermédio de suas entidades da 
Administração Indireta, de acordo com a CF/1988, deve ser feita por 
mistas e empresas públicas, ou por subsidiárias destas. Mais uma vez, 
vale citar o texto constitucional que em seu § 1º do art. 173 assim 
dispõe: A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que 
explorem atividade econômica de produção ou comercialização de 
bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre... 
O trecho destacado deixa claro o que se afirmou: a exploração de 
atividade econômica pelo Estado por intermédio de entidades da 
Administração Indireta se dá por intermédio de Sociedades de Economia 
Mista ou Empresas Públicas, podendo, ainda, ocorrer por intermédio de 
subsidiárias destas. 
IV) FORMAÇÃO DE CAPITAL: Nas mistas FEDERAIS exige-se 
que a maioria das ações com DIREITO A VOTO fique com a União, NÃO 
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HAVENDO NECESSIDADE DE A INTEGRALIDADE DO CAPITAL SER 
PÚBLICO. Já nas empresas públicas, o capital integralizado tem que ser 
100% PÚBLICO. 
Quanto à origem de capital da Empresa Pública, é oportuno 
recorrermos ao Decreto Lei nº 900/1969, responsável por várias 
alterações no conteúdo do DL nº 200/1967. Dentre essas, é relevante a 
contida no art. 5º do DL 900, veja: 
Desde que a maioria do capital votante permaneça de 
propriedade da União, será admitida, no capital da Emprêsa 
Pública (artigo 5º inciso II, do Decreto-lei número 200, de 
25 de fevereiro de 1967), a participação de outras pessoas 
jurídicas de direito público interno bem como de entidades 
da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito 
Federal e Municípios. 
Pelo que se vê do dispositivo, ficamos assim quanto à origem de 
capital das Empresas Públicas: é possível que se tenha a combinação de 
diversas origens PÚBLICAS de capital (neste caso, a empresa pública 
será denominada PLURIPESSOAL, por ter mais de uma pessoa 
integralizando a composição de seu capital). Todavia, o capital 
integralizado tem que ser 100% PÚBLICO, ainda que oriundo de 
entidades da Administração Indireta, sendo este um dos traços 
distintivos em relação às sociedades de economia mista, as quais terão 
seu capital formado a partir de recursos de origem pública e privada. 
Exemplo de empresa pública com mais de uma fonte PÚBLICA de 
origem de capital é a TERRACAP, que é empresa pública do Distrito 
Federal, mas que conta com integralização de capital na ordem de 49% 
por parte da União. INTERESSANTE: uma sociedade de economia 
mista poderia participar da formação do capital de uma empresa 
pública? SIM. Muitos bons candidatos têm essa dúvida, pois, nas 
mistas, pode haver a participação de particulares, na formação de 
capital destas (das mistas). Mas como o art. 5º do DL 200 diz apenas 
que entidades da indireta podem participar da formação de capital de 
uma empresa pública, isso poderá ocorrer a partir de uma sociedade 
mista, mesmo que na mista haja participação de particulares na 
formação de capital. 
V) FORMA JURÍDICA: as mistas serão constituídas, 
necessariamente, sob a forma de sociedades anônimas – S.A. (por 
ações). Diferente destas, as Empresas Públicas podem ser criadas sob 
qualquer forma juridicamente aceitável, ou seja, legalmente válida. A 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm#art5
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm#art5
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partir da distinção, podemos fazer algumas observações, sobretudo a 
respeito das Empresas Públicas: 
a) As Empresas Públicas podem ser criadas sob a forma de S.A.? Sim, 
já que esta é uma forma juridicamente válida, mas NÃO PODE HAVER 
RECURSOS PRIVADOS APLICADOS NA FORMAÇÃO DA EMPRESA 
PÚBLICA, UMA VEZ QUE VEDADO PELO DL 200; 
b) O capital da Empresa Pública precisa pertencer a um só ente político, 
o instituidor? Não. Pode haver diversas origens de capital, desde que 
PÚBLICAS. Nesse sentido, teríamos empresas públicas PLURIPESSOAIS, 
como a TERRACAP, por exemplo, no DF, cujo capital pertence parte ao 
DF, parte à União. Mas é possível, ainda, empresas públicas 
UNIPESSOAIS, quando um só ente é responsável pela integralização de 
capital. É o caso, por exemplo, da Empresa de Pesquisa Energética, EPE, 
Empresa Pública Federal, cujo capital foi todo integralizado pela União; 
c) Uma Empresa Pública pode ser criada sob uma forma jurídica 
“inovadora”, ou seja, ainda não prevista no ordenamento jurídico? A 
doutrina majoritária entende que SIM, desde que federal e que a 
inovação não seja vedada pelo ordenamento jurídico. Não há 
possibilidade de criação de Empresas Públicas ESTADUAIS e 
MUNICIPAIS sob as formas ainda não previstas no ordenamento jurídico 
dado que a competência para legislar sobre Direito Civil e Comercial é 
da UNIÃO (inc. I do art. 22 da CF/88). 
Ufa, estamos quase “acabando” a Administração Indireta. Mas 
algumas últimas observações são necessárias. 
- A QUESTÃO DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO 
PROFISSIONAL: são vistos como autarquias corporativas, 
sobretudo após o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 
1.717, na qual o STF registrou a natureza autárquica dessas entidades, 
as quais, portanto, devem ser entendidas como dotadas de 
personalidade jurídica de direito público, dado se tratar de autarquias. 
Assimentendeu a Corte Constitucional, sobretudo em razão das 
atividades prestadas pelos Conselhos: típicas do Poder Público, 
relacionada à possibilidade de fiscalizar o exercício de um direito 
individual, qual seja, o exercício de uma profissão. Contudo, o tema está 
longe de ser pacificado. 
O problema maior existe em razão de reiterados julgados em que 
um Conselho Profissional tem sido deixado “de fora” das autarquias 
corporativas: A Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. 
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Mediante a ADIn 3.026, O STF afirmou, TEXTUALMENTE, que a 
OAB, só a OAB, não é uma Autarquia, sem negar a natureza dos demais 
Conselhos de Fiscalização que seriam, estes sim, autarquias 
corporativas. Assim procedeu o STF entendendo que a Ordem é uma 
categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no 
direito brasileiro. Para o STF, em razão da função constitucional 
privilegiada, não poderia haver qualquer relação de dependência da OAB 
com órgãos públicos. Assim, a OAB não pode, portanto, ser entendida 
como congênere dos demais Conselhos de Fiscalização, no 
entendimento dos doutos Ministros da Suprema Corte. Ok, sem maiores 
discussões, dado que, dito pelo STF, para nós, concursandos, é quase 
que verdade absoluta, um dogma. Mas ficam duas perguntas: 
I) Se a OAB não é uma autarquia, não possui natureza jurídica de 
direito público, dado que, no nosso ordenamento, quem possui tal 
natureza são os entes políticos, integrantes da federação, ou entidades 
autárquicas. Se não possui natureza de direito público, poderá a OAB 
exercer Poder de Polícia, para o qual, pois, conforme já se decidiu, é 
necessária a natureza jurídica de direito público? 
II) Não sendo de direito público, poderá a OAB gozar de 
prerrogativas típicas das pessoas de direito público, como imunidade 
tributária relativa a seus bens, possibilidade de cobrança de créditos por 
meio de execução fiscal, etc.? Fica a indagação para que o STF nos 
responda... 
Gostaríamos de destacar, ainda, que os Conselhos de Fiscalização 
também podem ser entendidos como autarquias especiais, sempre com 
personalidade jurídica de direito público. Seu caráter “especial” está no 
fato de que não integram a Administração Pública, dispondo de ampla 
liberdade administrativa, gerencial no desempenho de suas funções, 
tendo por limite, dentre outros, os princípios constitucionais de 
Administração Pública, bem como as disposições legais a respeito de 
suas áreas de atuação. 
- CRIAÇÃO DE SUBSIDIÁRIAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
vamos verificar a CF/88, mais uma vez, agora no seu inc. XX do art. 37, 
que assim estabelece: depende de autorização legislativa, em cada 
caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso 
anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa 
privada. 
Sem dúvidas, portanto, que a criação de subsidiárias também 
depende de autorização legislativa, em razão da expressa disposição do 
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texto constitucional. Todavia, cumpre trazermos rápidos esclarecimentos 
quanto ao que se pode entender por “subsidiária”. 
Subsidiária é a empresa cujo controle e gestão são atribuídos às 
empresas públicas e sociedades de economia mista criadas pelo Estado. 
As últimas (mistas e públicas criadas pelo Estado) são então entidades 
PRIMÁRIAS (ou de primeiro grau); já as subsidiárias são entidades 
SECUNDÁRIAS (ou de segundo grau), controladas, diretamente, por 
uma entidade integrante da Administração Indireta. Contudo 
ressaltamos que todas as entidades da Indireta, de primeiro grau, de 
segundo grau ou até mesmo de terceiro grau, caso criadas, são 
alcançadas, diretamente ou indiretamente, pelo controle estatal, 
conforme o caso. 
Questão interessante é a interpretação da expressão depende de 
autorização legislativa, EM CADA CASO, a criação de subsidiárias... 
Seria preciso, SEMPRE, autorização legislativa ESPECÍFICA para a 
criação das subsidiárias? Não! Explique-se. 
A CF/1988 exige a INDISPENSÁVEL autorização legislativa, mas 
não coloca o adjetivo “ESPECÍFICA” para tal. Assim, a Lei que cria a 
entidade “mãe” (de primeiro grau), pode logo dar a autorização para o 
nascimento da “cria” (de segundo grau). A questão, inclusive, já foi 
enfrentada pelo STF, havendo decisão no mesmo sentido do que 
expomos (para quem é curioso: veja a ADIN 1.649, noticiada no 
informativo/STF 341, de março de 2004. É só procurar na página do STF 
– www.stf.jus.br – que é possível achar lá, no link jurisprudência, inteiro 
teor do acórdão). 
Ah – outra coisa: apesar da crítica de alguns, é possível, pela 
redação do inc. XX do art. 37, que sejam criadas subsidiárias de 
autarquias e fundações. Olha só o que o dispositivo diz: depende de 
autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das 
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a 
participação de qualquer delas em empresa privada. 
 Como o inciso anterior mencionado fala, também, de autarquias e 
fundações, é possível a criação de subsidiárias também com relação a 
tais entidades. 
Uma última observação antes de passarmos nosso “resumão” das 
entidades da indireta, na tabela abaixo: consórcios públicos (da Lei 
11.107/2005), desde que dotados de personalidade jurídica de direito 
público, integram a Administração Indireta. Mas vamos explicar um 
pouco mais esse assunto. 
http://www.stf.jus.br/
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A figura dos consórcios públicos encontra-se expressamente 
mencionada no texto da atual Constituição Federal. A bem do 
esclarecimento, vejamos o que diz o art. 241 do texto da Carta Magna, 
que assim dispõe: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de 
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada 
de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de 
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos 
serviços transferidos. Os grifos que fazemos ao original são para 
destacar qual a razão de ser dessa “nova figura” dos consórcios 
públicos: a prestação de serviços públicos de forma associada. 
Regulamentando o art. 241 da CF/88, a Lei 11.107/2005 deu a 
possibilidade de criação de consórcios públicos dotados de personalidade 
jurídica de direito público ou de direito privado. No 1º caso (de direito 
público), os consórcios são denominados de “Associações Públicas” (§ 1º 
do art. 6º da Lei 11.107/2005), e integrarão a Administração Indireta de 
todos os entes da federação consorciados. Expliquemos como funciona. 
Suponhamos que diversos municípios pretendam se associar para 
prestar serviços de saúde pública. Podem para isso optar pela criação de 
um consórcio público, de maneira a otimizar os esforços de 
gerenciamento nesta área. É possível a participação, no consórcio, dos 
Estados Membros ou mesmo da União? SIM, ante o que estabelece o 
art. 1º da Lei 11.107/2005. No caso da União, um detalhe: A União só 
participará de consórcios públicos em que também façam parte 
todos os Estados em cujos territórios estejam situados os 
Municípios consorciados. Mais um exemplo ilustrativo, a partir do 
anterior. 
Os municípios que se consorciaram para a prestação dos serviços 
de saúde no parágrafo anterior são, ilustrativamente, alguns do 
Maranhão, outros do Tocantins e mais outros do Piauí. A União só pode 
participar do consórcio se todos os Estados mencionados também 
fizerem parte do consórcio. Se um destes Estados não participar, a 
União não poderá participar,em razão do que dispõe o § 2º do art. 1º 
da mesma Lei 11.107/2005. 
Os consórcios públicos DE DIREITO PÚBLICO são apontados pela 
(ainda escassa) doutrina como verdadeiras AUTARQUIAS, de caráter 
interfederativo, uma vez que conta com a participação de diversos entes 
da federação. Os consórcios públicos criados na forma aqui explicitada 
integram, como já dito, a Administração Indireta de todos os entes 
consorciados, ou seja, de todos os Municípios, Estados, DF e União, 
conforme caso, que participem do consórcio. Feitos os esclarecimentos 
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quanto ao consórcio público de direito público, fica a pergunta: e os 
consórcios públicos de direito privado, onde se colocam? Não integram a 
Administração Indireta? 
Essa resposta, lamentavelmente, vamos ficar devendo. COMO 
ASSIM????? FICAR DEVENDO??? É, amigos, ficamos devendo porque 
simplesmente a LEGISLAÇÃO É OMISSA QUANTO AOS CONSÓRCIOS 
PÚBLICOS DE DIREITO PRIVADO, PASMEM! SIMPLESMENTE APONTA 
QUE ELES PODEM SER CRIADOS, MAS NÃO DÁ SOLUÇÃO QUANTO À 
SUA LOCALIZAÇÃO. Mas, então, pela Lei 11.107, SÓ OS CONSÓRCIOS 
PÚBLICOS DE DIREITO PÚBLICO INTEGRAM A ADMINISTRAÇÃO 
INDIRETA DOS ENTES FEDERATIVOS QUE FIZEREM PARTE DO 
CONSÓRCIO. 
(2012/Consuplan – TSE) No que tange às pessoas jurídicas integrantes da administração 
pública, é correto afirmar que: 
a) os consórcios públicos sempre serão pessoas jurídicas de direito público. 
b) a parceria público-privada poderá ser celebrada na modalidade de concessão patrocinada 
ou administrativa. 
c) a sociedade de economia mista, em nenhuma hipótese, pode negociar suas ações em 
bolsa de valores. 
d) em razão de sua natureza jurídica, as empresas públicas são criadas diretamente pela lei.1 
 
Ufa, agora sim, vamos para o resumão. Lá vai... 
 
 
 
 
1 A resposta é letra B. O erro da letra A é que os Consórcios podem assumir a personalidade privada. Letra C – são sociedades anônimas 
e de capital aberto. Letra D – São autorizadas por lei apenas. 
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA – QUADRO RESUMO – MODELO FEDERAL 
 Forma de 
Criação 
Personalida
de Jurídica 
Foro Regime 
Jurídico 
(precípuo) 
Atividades 
exercidas 
Observações 
Autarquias Por lei 
específica 
 De direito 
público 
Justiça federal De direito 
Público 
Típicas do 
poder 
público. 
Única a ser criada 
diretamente pela Lei 
Fundações Autorizada em 
lei 
 
De direito 
público ou 
privado 
(conforme o 
ato de 
criação) 
Justiça federal 
(p/ as de 
direito 
público) e 
Justiça 
Comum (p/ as 
demais) 
De direito 
público (p/ as 
de direito 
público) e de 
direito 
privado 
De interesse 
social 
- O STF entende que 
fundações públicas 
de direito público 
são autarquias. 
- área de atuação 
definida em lei 
complementar 
 
Sociedade de 
Economia Mista 
Autorizada em 
lei 
 
De direito 
privado 
Justiça 
Estadual 
De direito 
privado 
Atividades 
econômicas 
ou serviços 
públicos 1 
- Necessariamente 
constituída sob a 
forma de S.A.2 
- Combinação de 
capitais (público e 
privado) 3; 
 
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Empresas 
Públicas 
Autorizada em 
lei 
 
De direito 
privado 
Justiça 
Federal 
De direito 
privado 
Atividades 
econômicas 
ou serviços 
públicos 1 
- Pode ser 
constituída sob qq 
forma admitida em 
direito2 
- Capital 
exclusivamente 
publico3 
Algumas “relembranças”: 
1 Empresas públicas e sociedades de economia mista, independente do objeto de suas atividades, não 
podem ir à falência (Lei 11.101/2005, art. 2º ). 
 
 
2 Soc de econ. mista Soc. Sociedade Anônima (vimos que toda mista é SA) 
 
 
Soc Anônima Soc. De economia mista (de fato, empresas públicas, por exemplo, 
podem ser SA). Assim, TODA MISTA DO ESTADO É SA, MAS NEM TODA SA DO ESTADO, 
NECESSARIAMENTE, SERÁ UMA MISTA. 
 
Sempre 
 Nem Sempre 
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3 É possível, nas empresas públicas, diferentes origens públicas de capital (mas não se permite origem de 
capital privado) 
Outras Observações 
I) Nem todas as entidades em que o Estado possua participação acionária integram, necessariamente, 
a Administração Indireta. Conceito interessante, então, é o de EMPRESAS ESTATAIS, que podem ser 
entendidas como todas aquelas em que o Estado tem maioria do capital acionário votante. Envolve, 
assim, empresas públicas, mistas e outras empresas sob controle acionário do Estado. 
II) É possível empresas públicas “unipessoais”. 
III) A criação de subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista também 
necessitam de lei autorizativa, ainda que seja a Lei autorizativa de criação inicial da entidade “mãe”. 
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5. Terceiro Setor (Regimes de Parceria) 
Vamos dar início ao estudo das entidades de colaboração com o 
Poder Público, especialmente as paraestatais, as quais são 
integrantes do Terceiro Setor (3º setor). Isso mesmo, não são 
entidades componentes da Administração Pública (direta ou 
indireta). É tema da “moda” (valor de maior frequência em uma 
distribuição) em provas recentes. Façamos, então, breve “passeio” pela 
paraestatalidade. 
Etimologicamente, paraestatal é aquela que se coloca ao lado do 
Estado, mas não o integra, assim, não são integrantes da estrutura 
do Estado. As paraestatais se localizam no chamado 3º setor (o 1º é o 
Estado – núcleo estratégico e serviços exclusivos; o 2º, o mercado), 
logo, chamado por ser composto por sociedades civis de fins 
públicos não lucrativos (atividades competitivas ou serviços não 
exclusivos, como saúde, cultura, educação etc.). 
 
No Plano Diretor da Reforma, as entidades paraestatais são designadas 
por “públicas não estatais”: públicas, por que prestam atividades 
de interesse público e não estatais por não comporem a 
Administração Pública direta ou indireta. 
Trata-se, na realidade, de verdadeiros parceiros públicos (e não 
delegatários de serviços públicos. De olho nisso em prova!). 
Desse modo, são regidas por normas do direito privado, parcialmente 
derrogadas por normas do direito público em situações específicas (leia-
se: há influências de normas de direito público no âmbito dessas 
Entidades), quando, por exemplo, sujeitam-se ao controle pelo 
Tribunal de Contas, conforme a origem dos recursos. Destaque-se que, 
como requisito para ser uma paraestatal, a entidade em questão não 
pode ter o intuito lucrativo e a atividade dever ser lícita. 
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De acordo com a doutrina majoritária, as paraestatais são divididas 
em: 
I) Serviços Sociais Autônomos (o sistema “S”); 
II) Organizações Sociais – OS; 
III) Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – 
OSCIP; e 
IV) Fundações de Apoio. 
 
Doravante, vamos nos debruçar, mais detidamente, no estudo das OSs e das 
Oscips [tópico do Edital]. 
As Organizações Sociais - OS são pessoas jurídicas de direito privado, 
sem fins lucrativos, instituídas, em regra, por iniciativa de 
particulares, qualificadas pelo Poder Executivo comoOS e cujas 
atividades se destinem taxativamente às seguintes atividades: 
pesquisa científica; desenvolvimento tecnológico; meio ambiente; 
cultura; preservação e conservação do meio ambiente; e saúde. 
 
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Para a qualificação como OS, a entidade é declarada de interesse social 
e de utilidade pública, mediante decreto do Chefe do Poder 
Executivo, podendo receber recursos orçamentários, permissão 
de bens públicos, e cessão de servidores, para o cumprimento de 
contratos de gestão que venham a firmar. 
O instrumento normativo que dá possibilidade do contrato de gestão 
com a OS é a Lei 9.637/1998 (art. 5º), sendo que a entidade poderá 
perder a qualificação como OS quando descumprir as normas do 
contrato de gestão. Por oportuno, relembro que a assinatura de 
contratos de gestão não é exclusiva da Administração Pública, 
prova (ainda) viva disto são as Organizações Sociais. 
Nos termos da Lei de Licitações (Lei 8.666, de 1993), as OSs, 
qualificadas pela União, por esta poderão ser contratadas diretamente, 
sem a prévia modalidade própria de licitação, para a prestação de 
serviços contidos no contrato de gestão. Isso mesmo. A contratação 
direta não é para a qualificação ou para a assinatura de contrato de 
gestão, mas para os serviços integrantes do contrato de gestão. 
Fiquem ligadas(os)! A Lei de Licitações é tópico do Edital de 
vocês, logo a “maledita” organizadora poderia, muito bem, 
fazer um misto entre Regimes de Parceria e Lei de Licitações 
[licitação dispensável – art. 24, inc. XXIV]. 
Com especial destaque, ainda, para os seguintes pontos: 
- Fundações Públicas podem ser “transformadas” em 
Organizações Sociais. Nesse caso, deixam de ser da 
Administração Indireta e passam para a paraestatalidade. 
 
 
Então, uma fundação pública, quando extinta e qualificada como OS, 
deixa de fazer parte da Administração Pública e passa para a 
paraestatalidade, logo, as OS não integram a administração, mas se 
colocam ao lado desta; 
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- As Organizações Sociais podem receber servidores públicos 
por cessão especial por parte do Poder Executivo. Nesse caso, o 
ônus (o dever de pagar a remuneração do servidor) é para a 
origem (para o Estado! Podem acreditar); 
- a qualificação de uma entidade como OS é ato 
discricionário. Com efeito, a Lei 9.637/98 afirma em seu art. 1º: 
O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais 
pessoas jurídicas de direito privado. 
Já as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – Oscip – são 
constituídas por iniciativa de particulares, sob o regime jurídico de 
direito privado e sem o intuito de lucro. As Oscip prestam serviços 
sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização do 
Poder Público, com vínculo jurídico junto a este por meio de termo de 
parceria. Verifica-se, pois, que as Oscip possuem conceito assemelhado 
ao das OS. E aí mora o perigo para efeito de concurso. 
Assemelhado, veremos, não é igual! 
Contudo, essencial diferença é verificada quanto ao vínculo jurídico 
junto ao Poder Público (para a formação da parceria): enquanto para as 
OS, o vínculo ocorre por meio de contrato de gestão, para as Oscip o 
vínculo se dá por meio de termo de parceria. 
 
 
A doutrina registra, ainda, que as Oscip, quando comparadas com as 
OS, encontram-se melhores estruturadas, inclusive com requisitos de 
maior rigidez para a obtenção da qualificação, conforme comandos 
emanados da Lei 9.790/99, que trata da matéria. Tanto que o ato de 
qualificação das Oscip, diferentemente do da OS, é ato 
VINCULADO. 
 
Com relação às OSCIP destaquem-se os seguintes pontos: 
 
- A Lei 9.790/1999 veda, expressamente, a qualificação, entre 
outras figuras, de OS e fundações públicas como OSCIP (art. 
2º). A vedação não atinge as OSCIP, ou seja, podem ser 
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qualificadas como OS. Síntese: nenhuma OS pode ser OSCIP; 
mas alguma OSCIP pode ser OS; 
 
 
- Na norma, não há previsão de cessão de servidores 
públicos. Porém, a doutrina não entende que fica afastada, 
totalmente, tal cessão, apenas não existe previsão... Síntese: 
ante o princípio da legalidade, a cessão de servidores não seria 
cabível. No entanto, conforme a doutrina, embora não haja 
previsão na Lei, seriam até possível futuras cessões. 
 
- a qualificação de uma OSCIP é ato vinculado, como diz a 
própria Lei 9.790/99 (§ 2º do art. 1º), sendo feita perante o 
Ministério da Justiça (arts. 5º e 6º da mesma norma). Síntese: o 
ato de qualificação da OS é discricionário, já o ato da OSCIP é 
vinculado. 
 
- Enquanto a OS firma contrato de gestão com o Ministério 
Supervisor, sendo qualificada por ato do Chefe do Executivo, 
as OSCIP são qualificadas pelo Ministério da Justiça, 
podendo assinar Termos de Parceria com o Ministério 
Supervisor, por exemplo. Síntese: a parceria da OS e da OSCIP 
assume nomes distintos. Observação importante é que não são 
os contratos de gestão e os termos de parceria 
responsáveis pela qualificação das entidades como OS e 
Oscip, respectivamente (cuidado!). 
 
 
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- Última observação: enquanto a participação do Poder Público 
no Conselho de Administração das OS é obrigatória; nas 
Oscip, se existente Conselho de Administração, a participação 
será facultativa. Ressaltamos que as Oscip não estão 
obrigadas a constituir Conselho de Administração, apenas 
Conselho Fiscal. 
OS OSCIP 
Contrato de Gestão Termo de Parceria 
Serviço público de interesse 
social 
Serviços sociais não exclusivos 
do Estado 
Ato Discricionário Ato vinculado 
PODEM receber servidores 
públicos por cessão especial 
Não há previsão de cessão de 
servidores públicos 
Podem receber APENAS recursos 
públicos 
Podem receber recursos públicos 
e privados 
Qualificada por Decreto do Chefe 
do Executivo 
Qualificada por Portaria do 
Ministério da Justiça 
Desqualifica-se pelo 
descumprimento no Contrato 
de Gestão 
Desqualifica-se por lei, processo 
administrativo ou judicial, de 
iniciativa popular ou Ministério 
Público 
Conselho de Administração Conselho Fiscal 
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Conselho de Administração (se 
existente, a participação do 
Poder Público é facultativa) 
Não há um santo concursando (e não santo concursando, rsrs.) que não 
aprecie um quadro-resumo, não é verdade? 
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A partir de agora, façamos um paralelo entre as OS e as Oscip, levando 
em consideração todas as informações já transmitidas até o momento. 
 
Organizações 
Sociais – OS 
Organizações da 
Sociedade Civil de 
Interesse Público – 
OSCIP 
Diploma Legal (1) 
Lei 9.637, de 
15/5/1998 
Lei 9.790, de 
23/3/1999 
Personalidade Direito Privado Direito Privado 
Acordo 
Contrato de Gestão 
(2) Termo de Parceria 
Natureza do 
Acordo 
Convênio (3) Convênio 
Finalidade 
Entidade sem fins 
lucrativos 
Entidade sem fins 
lucrativos 
Qualificação 
Decreto do Executivo 
(4) 
Portaria Ministerial (5) 
Prerrogativas 
Cessão de servidores, 
permissão de uso de 
bens e repasses 
orçamentáriosNão há previsão legal 
(6) 
Remuneração de 
dirigentes 
Vedada 
(art. 3º, VII) (7) 
Garantida 
(art. 4º, VI) 
Participação do 
Poder Público 
Obrigatória (8) Facultativa (9) 
Área de Atuação 
Ensino, Cultura, 
Saúde, Pesquisa 
Científica, 
Desenvolvimento 
Promoção: educação, 
saúde, cultura, 
assistência social, 
assistência jurídica 
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Tecnológico e 
Preservação do Meio 
Ambiente (10) 
complementar e outras. 
(11) 
Criação 
Podem provir da 
extinção de órgãos 
da Administração 
Não são provenientes 
de órgãos da 
Administração, é 
entidade com 
patrimônio pré-
existente 
Controle pelo 
Tribunal 
Processos específicos 
(12) 
Processos específicos 
(12) 
Responsabilidade Solidária (13) Solidária (13) 
Licitação Regulamento Próprio Regulamento Próprio 
(1) Tais diplomas legais são apenas Federais, ou seja, não obrigam 
aos demais entes políticos, os quais, se entenderem conveniente, 
podem se utilizar das normas federais; 
 
(2) O contrato de gestão NÃO se confunde com o termo de 
parceria. A primeira distinção é que os contratos de gestão são 
celebrados com OS e os termos de parceria com Oscips. A segunda 
é que as OS, ao assinarem contrato de gestão, não desempenham 
outro papel a não ser aquele previsto do acordo programa; já as 
Oscips, mesmo ao assinarem o termo, não deixam de realizar 
outras tarefas institucionais, participando ao lado do Estado a título 
de promoção, de subsídio, e não absorção integral das atividades; 
(3) Os interesses buscados pelas entidades são mútuos, 
paralelos ao do Estado, não sendo o caso, portanto, de os pactos 
denominarem contratos administrativos, pois nesses os interesses 
são opostos. Por isso, a doutrina prefere qualificá-los como verdadeiros 
convênios, com a observação de que a Instrução Normativa dos 
Convênios não se aplica às Oscips; 
 
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(4) Enquanto a qualificação das OS é ato discricionário, o da 
Oscips é vinculado. A desqualificação (administrativa ou judicial, 
conforme o caso) dessas entidades é sempre precedida do 
contraditório e da ampla defesa; 
(5) O Ministério da Justiça é responsável pela qualificação das 
Oscips, tendo o prazo de trinta dias para deferir ou não o pedido. 
No caso de deferimento, o Ministro emitirá, no prazo de quinze dias 
da decisão, o certificado de qualificação. Indeferido o pleito, será dada 
ciência da decisão mediante publicação no Diário Oficial; 
(6) Apesar de a Lei silenciar a respeito, há entendimento na doutrina 
de que pode o Estado, dentro de sua conveniência administrativa, 
garantir o repasse de bens e de servidores, conforme o caso; 
(7) Os conselheiros não devem receber remuneração pelos 
serviços que, nesta condição, prestarem às OSs, no entanto, podem 
fazer jus à ajuda de custo por reunião da qual participem; 
(8) O Conselho de Administração (CONSAD) reúne-se 
ordinariamente, no mínimo, três vezes, a cada ano, detendo formação 
bastante heterogênea, isso porque mistura membros natos do Poder 
Público (de 20 a 40%); representantes da sociedade civil (de 20 a 
30%); 10% a 30% escolhidos pelo próprio Conselho; até 10% conforme 
o estatuto; 
(9) O único órgão de constituição obrigatória é o Conselho Fiscal; 
(10) O rol de atividades das OS é fechado, exaustivo, taxativo, ou 
seja, as entidades sem fins lucrativos só podem ser qualificadas para 
atuarem nessas áreas; 
(11) As seguintes entidades não podem ser qualificadas como Oscip, 
entre outras: sociedades comerciais; sindicatos; instituições 
religiosas; organizações partidárias; entidades de benefício 
mútuo (se o círculo de associados for restrito); entidades que 
comercializam planos de saúde; escolas privadas de ensino não 
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gratuito; cooperativas; fundações públicas; e organizações 
sociais; e 
 
 
(12) Quanto à submissão ao Tribunal de Contas, tanto as OS, com 
as Oscip estão sob o crivo do controle externo, de acordo com a 
origem dos recursos geridos. Por exemplo: se o recurso é de origem 
federal, a competência para acompanhar e fiscalizar será do TCU; se de 
origem Estadual, a competência será do TCE. 
Informo que existem Tribunais de Contas dos Municípios (Ceará; Pará; 
Goiás e Bahia). Nesse caso, a competência para controlar, caso o 
recurso seja de origem municipal, será dos TCMs. 
Ah – e para complicar um pouquinho mais – os municípios de São Paulo 
e do Rio de Janeiro tem um Tribunal de Contas MUNICIPAL, ou seja, só 
do município. Quanto a recursos originários desses dois municípios, 
então, a competência será do TCM. 
Um último detalhe, apesar de tanto as OSs como as Oscips prestarem 
contas do contrato de gestão e do termo de parceria, 
respectivamente, junto ao Ministério Supervisor, não são 
encaminhadas, posteriormente, para o julgamento anual pelo 
TCU. Esta Corte de Contas Federal poderá atuar, no entanto, em 
processos específicos, exemplo da tomada de contas especial. 
(13) Os responsáveis pela fiscalização dos pactos (contrato de gestão e 
termo de parceria), ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade na utilização dos dinheiros públicos, devem dar 
imediata ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público, 
sob pena de responsabilidade solidária (não é subsidiária). 
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Com essas informações, estamos preparados para “fulminar” qualquer 
item sobre OS e Oscips. 
Pois é, pessoal. Acabou teoria por hoje. 
Peço que façam o “simuladinho” abaixo. Exercícios de FGV, 
modelo parecido com o da Consuplan. 
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QUESTÕES EM SEQUÊNCIA 
1. (2011/FGV – OAB) É correto afirmar que a desconcentração 
administrativa ocorre quando um ente político 
a) cria, mediante lei, órgãos internos em sua própria estrutura para organizar 
a gestão administrativa. 
b) cria, por lei específica, uma nova pessoa jurídica de direito público para 
auxiliar a administração pública direta. 
c) autoriza a criação, por lei e por prazo indeterminado, de uma nova pessoa 
jurídica de direito privado para auxiliar a administração pública. 
d) contrata, mediante concessão de serviço público, por prazo determinado, 
uma pessoa jurídica de direito público ou privado para desempenhar uma 
atividade típica da administração pública.2 
2. (2011/FGV – OAB) A estruturação da Administração traz a 
presença, necessária, de centros de competências denominados 
Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. Quanto a estes, é correto 
afirmar que: 
a) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente por seus 
atos. 
b) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos 
normativos do ocupante do respectivo órgão. 
c) não possuem cargos nem funções. 
d) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem.3 
3. (2010/FGV – OAB/Unificado) No Direito Público brasileiro, o grau 
de autonomia das Agências Reguladoras é definido por uma 
independência: 
(A) administrativa total e absoluta, uma vez que a Constituição da República 
de 1988 não lhes exige qualquer liame, submissão ou controle administrativo 
dos órgãos de cúpula do Poder Executivo. 
(B) administrativa mitigada, uma vez que a própria lei que cria cada uma das 
Agências Reguladoras definee regulamenta as relações de submissão e 
controle, fundado no poder de supervisão dos Ministérios a que cada uma se 
encontra vinculada, em razão da matéria, e na superintendência atribuída ao 
chefe do Poder Executivo, como chefe superior da Administração Pública. 
 
2 Alternativa A. 
3 Alternativa D. 
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(C) legislativa total e absoluta, visto que gozam de poder normativo 
regulamentar, não se sujeitando assim às leis emanadas pelos respectivos 
Poderes legislativos de cada ente da federação brasileira. 
(D) política decisória, pois não estão obrigadas a seguir as decisões de políticas 
públicas adotadas pelos Poderes do Estado (executivo e legislativo).4 
4. (2008/CESPE – OAB-SP) Assinale a opção correta a respeito dos 
conselhos de fiscalização profissional. 
a) Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas não constituem 
atividade típica de Estado. 
b) Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas têm natureza 
jurídica de associações. 
c) As relações que abrangem esses conselhos e as pessoas físicas ou jurídicas 
podem ser equiparadas à relação de trabalho. 
d) A fiscalização desses conselhos sobre as pessoas físicas ou jurídicas é uma 
expressão do poder de polícia.5 
 
 
4 Alternativa B. 
5 Alternativa D. 
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QUESTÕES COMENTADAS 
1) (2011/FGV – OAB) É correto afirmar que a desconcentração 
administrativa ocorre quando um ente político 
a) cria, mediante lei, órgãos internos em sua própria estrutura para 
organizar a gestão administrativa. 
b) cria, por lei específica, uma nova pessoa jurídica de direito público 
para auxiliar a administração pública direta. 
c) autoriza a criação, por lei e por prazo indeterminado, de uma nova 
pessoa jurídica de direito privado para auxiliar a administração pública. 
d) contrata, mediante concessão de serviço público, por prazo 
determinado, uma pessoa jurídica de direito público ou privado para 
desempenhar uma atividade típica da administração pública. 
Comentários: 
A questão, em si, não nos oferece alto grau de dificuldade. É corriqueiro 
nossas ilustres organizadoras nos testarem quanto à distinção entre 
desconcentração e descentralização. Por isso, antes da resposta 
propriamente dita, que tal um “passeio” pelos principais conceitos? 
Basicamente, devemos conhecer os conceitos de Centralização, 
Descentralização e Desconcentração. 
 
Perceba que a etimologia (a formação das palavras), por vezes, pode 
nos causar problemas para o integral entendimento dos conceitos 
jurídicos. Por exemplo: desconcentrar e descentralizar não 
poderiam ser vistas como expressões sinônimas, quase 
perfeitas, etimologicamente? Por que, ao fim, ambas não querem 
dizer retirar do centro? Contudo, juridicamente e para efeito de 
concursos, as ditas expressões possuem diferenças significativas. 
O conceito de centralização é, de todos, o de mais fácil assimilação. Os 
amigos já devem ter ouvido falar, no dia a dia, em “pessoas 
centralizadoras”, o que isso quer dizer? 
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Quer se referir àquela pessoa que realiza as tarefas sem qualquer 
distribuição de parcela da atribuição a qualquer pessoa. Por exemplo: 
na casa de Sapo-da-Vez, ele é quem lava, passa e cozinha, logo 
realiza as tarefas de forma centralizada. Já na casa de Dona “Van”, é 
Sean quem cozinha, lava, e passa, houve distribuição de 
determinadas tarefas de titularidade de “Van” a outra pessoa (garota 
inteligente, para que centralizar se é possível descentralizar, tudo em 
nome da eficiência!). 
Distinto é o conceito de desconcentração. 
Essa existe quando tarefas ou atividades são distribuídas de um 
centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões 
inferiores, dentro da MESMA entidade ou da MESMA pessoa 
jurídica. 
 
Por exemplo: 
 O Poder Executivo Federal pode ser desconcentrado em 
Ministérios (entre outros órgãos), como da Saúde, da 
Previdência, da Cultura, dos Transportes, logo, em diversas 
áreas temáticas (desconcentração por matéria); 
 Os Tribunais Federais têm órgãos espalhados em Brasília, 
em Minas, no Piauí, no Acre etc. É a mesma pessoa, União, 
só que as competências são realizadas por órgãos em base 
geográfica distinta (desconcentração territorial ou 
geográfica); e 
 A Secretaria de Saúde de Divinópolis (Minas Gerais) é órgão 
subordinado hierarquicamente à Prefeitura, ambos, por sua 
vez, são órgãos da mesma pessoa (leia-se: Município), é o 
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que a doutrina denomina desconcentração por 
hierarquia. 
 
DICA: prestem atenção na última parte do conceito! A 
desCOncentração (CO – Criação de Órgãos) é fenômeno interna 
corporis, ou seja, ocorre em uma mesma pessoa jurídica. Além 
disso, a estrutura desconcentrada é baseada na hierarquia, na 
subordinação, seja entre órgãos, seja entre servidores. 
 
Por fim a descentralização. A desCENtralização (CEN - Criação de 
ENtidades, pressuposto de nova pessoa jurídica) é uma distribuição de 
competência entre pessoas físicas ou jurídicas distintas, 
transferindo-se a atividade decisória e não a mera atividade 
administrativa. 
 
Então, encontrou a resposta? Claro que sim! A desconcentração refere-
se à repartição das funções entre vários órgãos de uma mesma pessoa 
jurídica (alternativa “A”). 
Gabarito: alternativa A. 
2) (2011/FGV – OAB) A estruturação da Administração traz a 
presença, necessária, de centros de competências denominados 
Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. Quanto a estes, é 
correto afirmar que: 
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a) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente 
por seus atos. 
b) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos 
normativos do ocupante do respectivo órgão. 
c) não possuem cargos nem funções. 
d) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem. 
Comentários: 
Nesta questão vamos tecer maiores considerações sobre os órgãos. 
Primeiro de tudo, registro que os órgãos públicos não se configuram 
entidades concretas, mas sim abstrações do mundo jurídico, às quais 
se atribui titularidade de algumas competências. 
Os órgãos são reais, uma vez que possuem existência jurídica, 
contudo abstratos (alguém aí já viu um órgão correndo em parques ou 
jogando vôlei? Penso que não, órgãos não têm pernas e sequer braços. 
Não vale aqui lembrar os filmes de terror!). 
Sinteticamente: órgãos não possuem personalidade jurídica. Com 
essa informação, podemos eliminar a alternativa “A”. 
 
Assim, podemos concluir que os órgãos públicos são 
fundamentalmente distintos das entidades. Os primeiros (órgãos) 
são destituídos de personalidade jurídica própria, enquanto as 
entidades possuem personalidade própria. 
Os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do 
Estado. TODA A CONDUTA DOS AGENTES É IMPUTADA AO 
ÓRGÃO, o qual, por sua vez, encontra-se ligado à entidade possuidora 
de personalidade jurídica, quem, ao fim, acaba respondendo a eventuais 
questionamentos jurídicos. Essa é uma síntese do denominado 
princípio da imputação volitiva,fundamental para a compreensão da 
denominada “teoria do órgão”, daí a correção da alternativa “D”. 
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Pela teoria do órgão, as pessoas jurídicas expressam sua vontade 
por intermédio de órgãos, os quais são titularizados por agentes. Por 
essa teoria, os órgãos são partes componentes da entidade, com 
as expressões de vontade daqueles sendo entendidas como destas 
(imputação volitiva). 
Registro, ainda, que essa teoria foi construída pelo jurista alemão OTTO 
GIERKE, sendo, atualmente, universalmente aceita pela doutrina. Teve 
o papel de substituir as teorias do mandato e da representação, as 
quais, igualmente, pretendiam explicar a atuação do Estado por 
intermédio de seus agentes. 
Pela 1ª (mandato), o agente atuaria como mandatário da pessoa 
jurídica à qual estaria ligado. Só que essa teoria cai por terra quando 
se faz uma pergunta simples: quem outorga o mandato? A própria 
pessoa jurídica? Como, se esta não tem existência concreta? Ainda que 
reais no mundo jurídico, as pessoas jurídicas são abstrações, não agindo 
per si. E mais: se válida a teoria do mandato, o agente público, ao agir 
ilicitamente, enfim, fora dos limites da procuração, não acarretaria 
qualquer responsabilidade para o Estado. E, como sabemos, não é 
isso que ocorre (art. 37, §6º, da CF/1988). 
De acordo com a 2ª Teoria (Representação), o agente público faria a 
representação da entidade, funcionando como uma espécie de 
“tutor” desta. Esta teoria também é falha, diante da seguinte situação: a 
representação, como aquela feita por tutores, diz respeito a incapazes. 
Mas então, o Estado pode ser chamado mesmo de incapaz? Se 
positiva a resposta, como poderia um incapaz outorgar ou validar 
sua representação? 
 
Teoria do Mandato 
Teoria da 
Representação 
Agente Público 
Mandatário (Tem 
procuração do Estado) 
Tutor, Curador 
(representa o incapaz) 
ESTADO Pessoa Jurídica que 
outorga o mandato 
Incapaz (deve ser 
tutelado, representado) 
Críticas à 
Teoria 
Pessoa Jurídica não tem 
existência concreta, é 
abstração. 
Como poderia um incapaz 
outorgar ou validar sua 
representação e ser 
responsável pelos atos 
ilícitos praticados pelo 
Não acarretaria 
qualquer 
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responsabilidade 
para o Estado se o 
ato fosse ilícito 
tutor? 
Gabarito: alternativa D. 
3) (2010/FGV – OAB/Unificado) No Direito Público brasileiro, o 
grau de autonomia das Agências Reguladoras é definido por uma 
independência: 
(A) administrativa total e absoluta, uma vez que a Constituição da 
República de 1988 não lhes exige qualquer liame, submissão ou controle 
administrativo dos órgãos de cúpula do Poder Executivo. 
(B) administrativa mitigada, uma vez que a própria lei que cria cada 
uma das Agências Reguladoras define e regulamenta as relações de 
submissão e controle, fundado no poder de supervisão dos Ministérios a 
que cada uma se encontra vinculada, em razão da matéria, e na 
superintendência atribuída ao chefe do Poder Executivo, como chefe 
superior da Administração Pública. 
(C) legislativa total e absoluta, visto que gozam de poder normativo 
regulamentar, não se sujeitando assim às leis emanadas pelos 
respectivos Poderes legislativos de cada ente da federação brasileira. 
(D) política decisória, pois não estão obrigadas a seguir as decisões de 
políticas públicas adotadas pelos Poderes do Estado (executivo e 
legislativo). 
Comentários: 
As agências reguladoras, induvidosamente, acham-se sob um regime 
especial, especialmente quando comparadas com as demais autarquias. 
Porém, o regime especial não afasta o fato de tais pessoas serem 
autarquias. E, nesta qualidade, submetem-se ao controle interno-
externo da Administração Direta, seja por meio da supervisão 
Ministerial, seja mediante a fiscalização da Controladoria-Geral da União 
(CGU), na esfera federal. Daí a correção da letra “B” ao asseverar que 
as agências reguladoras detêm competência administrativa reduzida 
(mitigada). 
Por via reflexa, a alternativa “A” está incorreta. Numa prova de múltipla 
escolha, “mal feita”, um bom candidato, com jogo de cintura, consegue 
eliminar os quesitos e restringir o exame a apenas duas alternativas. 
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Isso mesmo. Perceba que a letra “A” é antagônica a letra “B”. Se a letra 
“A” estiver certa, a letra “B” está falsa, e vice-versa. 
Na alternativa “C”, a banca “voou”. Perceba que fala em competência 
legislativa! As agências reguladoras detêm competência exclusivamente 
administrativa. 
E, na alternativa D, fala-se em competência política. Acontece que as 
agências reguladoras são entidades integrantes da Administração 
Indireta e, como tal, não detêm capacidade política, inerente aos órgãos 
estatais, integrantes da Administração Direta. 
Gabarito: alternativa B. 
4) (2008/CESPE – OAB-SP) Assinale a opção correta a respeito 
dos conselhos de fiscalização profissional. 
a) Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas não 
constituem atividade típica de Estado. 
b) Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas têm 
natureza jurídica de associações. 
c) As relações que abrangem esses conselhos e as pessoas físicas ou 
jurídicas podem ser equiparadas à relação de trabalho. 
d) A fiscalização desses conselhos sobre as pessoas físicas ou jurídicas é 
uma expressão do poder de polícia. 
Comentários: 
Finalmente os tais conselhos profissionais, as autarquias 
corporativas. 
Os Conselhos de Fiscalização Profissionais, na visão do STF (ADI 
1717), são entidades autárquicas sui generis, portanto dotadas de 
personalidade jurídica de Direito Público. Daí a incorreção do item 
“B”. 
Esse entendimento do Tribunal deveu-se, sobretudo, às atividades 
prestadas por tais entidades, exclusivas do Poder Público, vale frisar, o 
regular exercício do Poder de Polícia (fiscalização) incidente 
sobre o exercício de um direito individual: a profissão. Daí a 
correção da alternativa “D” e incorreção das letras “A” e “C”. 
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O tema de maior relevância nos atuais concursos é a alocação da Ordem 
dos Advogados do Brasil (OAB). 
O STF, na ADI 3026, afirmou, com todas as letras, que a OAB, só a 
OAB, não é uma Autarquia, sem negar a natureza dos demais 
Conselhos de Fiscalização, os quais são autarquias corporativas. 
Para o Supremo, a Ordem é uma categoria ímpar no elenco das 
personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. Em razão da 
função constitucional privilegiada, não poderia haver qualquer relação 
de dependência da OAB com órgãos públicos. 
Assim, a OAB não pode, portanto, ser entendida como congênere dos 
demais Conselhos de Fiscalização, no entendimento dos doutos Ministros 
da Suprema Corte. Ok, sem maiores discussões, dado que, dito pelo 
STF, para nós, concursandos, é quase que verdade absoluta, um 
dogma. Mas ficam duas perguntas: 
I) Se a OAB não é uma autarquia, não possui natureza jurídica de 
direito público, dado que, no nosso ordenamento, quem possui tal 
natureza são os entes políticos, integrantes da federação, ou entidades 
autárquicas. Se não possui natureza de direito público, poderá a OAB 
exercer Poder de Polícia, para o qual, pois, conforme já se decidiu, é 
necessária a natureza jurídica de direito público? 
II) Não sendo de direito público, poderá a OAB gozar de 
prerrogativas típicas das pessoas de direito público,como imunidade 
tributária relativa a seus bens, possibilidade de cobrança de créditos por 
meio de execução fiscal, etc.? Fica a indagação para que o STF nos 
responda... 
Destaco, ainda, que os Conselhos de Fiscalização também podem ser 
entendidos como autarquias especiais, sempre com personalidade 
jurídica de direito público. Seu caráter “especial” está no fato de 
que não integram a Administração Pública, dispondo de ampla 
liberdade administrativa, gerencial no desempenho de suas funções, 
tendo por limite, dentre outros, os princípios constitucionais de 
Administração Pública, bem como as disposições legais a respeito de 
suas áreas de atuação. 
Ressalvada a OAB, as demais entidades de fiscalização estão 
sujeitas ao dever de prestar contas ao TCU (hoje dispensados de 
prestar contas) e ao concurso público. 
Recentemente, em recente julgado do STJ, entendeu-se que, com a 
liminar concedida na ADI 2135, o regime jurídico dos servidores dos 
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conselhos profissionais, antes celetistas, voltou a ser estatutário, 
portanto Lei 8.112, de 1990. 
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