Segurança Pública

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SEGURANÇA PÚBLICA 
NO BRASIL
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André Adriano do Nascimento da Silva
Londrina 
Editora e Distribuidora Educacional S.A. 
2020
SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
1ª edição
3
2019
Editora e Distribuidora Educacional S.A.
Avenida Paris, 675 – Parque Residencial João Piza
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Guidotti, Flávio Junior
G948p Posturologia e imaginologia aplicadas ao sistema
musculoesquelético/ Flávio Junior Guidotti, Thiago Medeiros
 Rodriguez – Londrina: Editora e Distribuidora Educacional S.A. 2019.
 119 p.
 ISBN 978-85-522-1527-1
1. Posturologia. 2. Fisioterapia. I. Guidotti, Flávio Junior.
II. Rodriguez, Thiago Medeiros. Título. 
 
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SUMÁRIO
Noções históricas, paradigmas e previsão constitucional da segurança 
pública no Brasil. ____________________________________________________ 05
Sistemas de defesa social e as bases políticas da segurança 
pública. _____________________________________________________________ 21
Modelos de gestão e políticas de segurança pública: as polícias 
no Brasil. ____________________________________________________________ 35
Modelos de controle das organizações policiais e propostas de 
reformulação do Sistema de Segurança Pública Nacional ___________ 50
SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
5
Noções históricas, paradigmas 
e previsão constitucional da 
segurança pública no Brasil.
Autor(a): André Adriano do Nascimento da Silva
Leitor(a) crítico(a): Juliana Caramigo Gennarini
Objetivos
• Apresentar as noções introdutórias e um breve 
histórico da segurança pública no Brasil. 
• Esclarecer os paradigmas da segurança pública. 
• Analisar o tema segurança pública na 
Constituição Federal.
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1.Noções introdutórias
As noções construídas historicamente sobre o tema segurança 
pública estão entre as mais complexas e difusas dentro do arcabouço 
estatal. Marcada essencialmente por avanços, a ideia da segurança 
pública é fruto direto da própria ideia de Estado construída ao longo 
do tempo.
A depender do modelo de Estado adotado em determinado tempo e 
espaço, possuímos uma noção de segurança pública. É claro que essa 
ideia decorre não só de influências internas, notadamente fatores 
sociais e criminais, mas também de influência externas, que podem 
justificar determinadas posturas mais ou menos repressoras tomadas 
pelo Estado.
Diante desse quadro, cabe, ainda que de maneira breve, uma análise 
sobre a história da segurança pública no Brasil.
1.1 História da segurança pública no Brasil 
contemporâneo
Normalmente, tratar da histórica da segurança pública no Brasil 
é tratar da origem das instituições policiais brasileiras. De acordo 
com José Afonso da Silva (2016, p. 635): “[a] palavra ‘polícia’ vem do 
Grego polis, que significava o ordenamento político do Estado”, no 
entanto, com o tempo, esse termo passou a “significar a atividade 
administrativa tendente a assegurar a ordem, a paz interna, a 
harmonia e, mais tarde, o órgão do Estado que zela pela segurança 
pública”.
7
Figura 1–Polícia
alffoto/iStock.com
Tradicionalmente, aponta-se que a atividade policial no Brasil teve 
início com a chegada de Martin Afonso de Souza ao Brasil, em 1530, 1º 
Governador Geral da Colônia, que era acompanhado por uma guarda 
militar. Contudo, por faltarem os elementos hoje entendidos como 
essenciais à atividade policial (atuação preventiva e repressiva da prática 
delitos), há quem aponte o início desse tipo de atividade em território 
nacional com a criação da Intendência-Geral de Polícia da Corte, em 
1808, instituição que tinha como objetivo zelar pela manutenção da 
ordem do Rio de Janeiro (capital de então). A partir da Intendência-Geral, 
posteriormente foi estabelecida a ideia de polícia civil ou judiciária no 
País.
De outro lado, com a criação da Guarda Real de Polícia em 1809, 
subordinada inicialmente ao Intendente-Geral de Polícia, estabeleceu-se 
a origem remota das polícias militares brasileiras.
Nota-se que esse primeiro fluxo de atividades relacionadas à segurança 
pública tem como função essencial a preservação da autoridade do 
Estado e está muito ligado à ideia de uma segurança nacional, visando à 
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manutenção da própria figura do Estado. Representa, nesse contexto, a 
noção de Weber (2004) de um Estado que monopoliza o uso legítimo da 
violência:
A violência não é, evidentemente, o único instrumento de que se vale o 
Estado – não haja a respeito qualquer dúvida –, mas é seu instrumento 
específico. Em nossos dias, a relação entre o Estado e a violência é 
particularmente íntima. Em todos os tempos, os agrupamentos políticos 
mais diversos – a começar pela família – recorrem à violência física, tendo-a 
como instrumento normal do poder. Em nossa época, entretanto, devemos 
conceber o Estado contemporâneo como uma comunidade humana 
que, dentre dos limites de determinado território – a noção de território 
corresponde a um dos elementos essenciais do Estado – reivindica o 
monopólio do uso legítimo da violência física. É, com efeito, próprio de 
nossa época o não reconhecer, em relação a qualquer outro grupo ou 
aos indivíduos, o direito de fazer uso da violência, a não ser nos casos em 
que o Estado o tolere: o Estado se transforma, portanto, na única fonte do 
‘direito’ à violência. (WEBER, 2004, p. 56)
Essa noção weberiana de segurança como monopólio estatal condiz, 
assim, com a consolidação da figura do Estado em terras brasileiras, 
após a chegada dos portugueses.
Após essa primeira “consolidação”, o passo subsequente e natural, a 
partir da Constituição Republicana de 1891, é o de estabelecer, sob uma 
perspectiva agora de Estado Democrático, uma noção de segurança 
ligada à proteção individual. Conforme aponta Humberto Fabretti (2013), 
a segurança pública desse momento centra-se, em sua essência, na 
figura da pessoa e no sentido garantidor de suas liberdades.
A história é, contudo, pendular no mais das vezes. Com as idas e vindas 
da democracia no Brasil, a noção de segurança pública varia entre 
a segurança nacional e a segurança individual, hoje consolidada na 
Constituição de 1988, como veremos.
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2. Paradigmas de Segurança Pública
Na lição de Thomas Kuhn (2013, p. 184-185), as revoluções científicas são 
caracterizadas por “episódios de desenvolvimento não cumulativo, nos 
quais um paradigma mais antigo é total ou parcialmente substituído por 
um novo, incompatível com o anterior”.
Moema Dutra Freire (2009, p. 50) estabelece que teríamos no Brasil, 
basicamente, três paradigmas de segurança pública. O primeiro seria 
o paradigma da segurança nacional,vigente tanto no período inicial 
do estabelecimento do Brasil como Estado quanto durante a ditadura 
militar (1964-1985). Nesse contexto, as prioridades das atividades de 
segurança seriam a defesa do próprio Estado e da ordem política e 
social por ele estabelecida.
Um segundo momento seria aquele estabelecido a partir da Constituição 
da República Federativa do Brasil de 1988, que registra a ideia de 
segurança sob a ótica da segurança pública, realizada com o objetivo de 
manutenção da ordem pública. Nessa ordem de ideias, a ordem pública, 
de acordo com José Afonso da Silva (2016), consiste em uma:
situação de pacífica convivência social, isenta de ameaça de violência ou 
de sublevação que tenha produzido ou que supostamente possa conduzia, 
a curto prazo, a prática de crimes. (...) A segurança pública consiste numa 
situação de preservação ou restabelecimento dessa convivência social que 
permite que todos gozem de seus direitos e exerçam suas atividades sem 
perturbação de outrem, salvo nos limites de gozo e reinvindicação de seus 
próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses. Na sua dinâmica, é 
uma atividade de vigilância, prevenção e repressão de condutas delituosas. 
(SILVA, 2016, p. 635)
Por fim, o paradigma mais moderno de segurança pública seria o da 
segurança cidadã, surgido no contexto global a partir dos anos 1990.
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O conceito de Segurança Cidadã parte da natureza multicausal da violência 
e, nesse sentido, defende a atuação tanto no espectro do controle como 
na esfera da prevenção, por meio de políticas públicas integradas no 
âmbito local. Dessa forma, uma política pública de Segurança Cidadã 
envolve várias dimensões, reconhecendo a multicausalidade da violência 
e a heterogeneidade de suas manifestações. Uma intervenção baseada 
no conceito de Segurança Cidadã tem necessariamente de envolver as 
várias instituições públicas e a sociedade civil, na implementação de ações 
planejadas a partir dos problemas identificados como prioritários para 
a diminuição dos índices de violência e delinquência em um território, 
englobando iniciativas em diversas áreas, tais como educação, saúde, lazer, 
esporte, cultura, cidadania, dentre outras. (FREIRE, 2009, p. 52).
Verifica-se, assim, a existência de três paradigmas essenciais ligados à 
ideia de segurança pública, cada qual ligado a um momento histórico 
determinado e a uma estrutura nacional e internacional de proteção de 
direitos humanos.
3. A Constituição Federal e a Segurança Pública
A Constituição da República de 1988 foi pródiga em regular a vida em 
comunidade no País. Criticada pelo excesso, contudo, foi contida no que 
toca ao tema da segurança pública.
Em seus 250 artigos, reservou apenas um para tratar do tema. O art. 144 
consta do capítulo III do título V da Constituição da República de 1988 
(BRASIL, 1988). O título, denominado Defesa do Estado e das Instituições 
Democráticas, cuida dos mecanismos de Estado de Defesa e Estado de 
Sítio, da segurança nacional e, por fim, da segurança pública. De acordo 
com o caput do art. 144, “a segurança pública, dever do Estado, direito 
e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem 
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” (BRASIL, 1988).
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Inicialmente, é importante destacar que os conceitos de ordem pública e 
de incolumidade das pessoas e do patrimônio não se confundem.
...ordem pública se constitui em bem jurídico que pode resultar mais ou 
menos fragilizado pelo modo personalizado com que se dá a concreta 
violação da integridade das pessoas ou do patrimônio de terceiros, tanto 
quanto da saúde pública (nas hipóteses de tráfico de entorpecentes e 
drogas afins). Daí sua categorização jurídico-positiva, não como descrição 
do delito nem cominação de pena, porém como pressuposto de prisão 
cautelar; ou seja, como imperiosa necessidade de acautelar o meio social 
contra fatores de perturbação que já se localizam na gravidade incomum 
da execução de certos crimes. Não da incomum gravidade abstrata deste 
ou daquele crime, mas da incomum gravidade na perpetração em si do 
crime, levando à consistente ilação de que, solto, o agente reincidirá no 
delito. Donde o vínculo operacional entre necessidade de preservação da 
ordem pública e acautelamento do meio social. Logo, conceito de ordem 
pública que se desvincula do conceito de incolumidade das pessoas e do 
patrimônio alheio (assim como da violação à saúde pública), mas que se 
enlaça umbilicalmente à noção de acautelamento do meio social. (BRASIL, 
2010b)
Para cuidar da segurança pública, a Constituição estabelece uma série 
de estruturas, cada qual com suas próprias atribuições, mas todas 
destinadas ao fim comum previsto no caput do art. 144 (BRASIL, 1988). 
Com efeito, ele estabelece um rol de instituições destinadas à realização 
das atribuições de segurança pública. Em mais de uma hipótese, o 
Supremo Tribunal Federal já determinou a taxatividade desse rol. 
Vejamos:
Impossibilidade da criação, pelos Estados-membros, de órgão de 
segurança pública diverso daqueles previstos no art. 144 da Constituição. 
(...) Ao Instituto-Geral de Perícias, instituído pela norma impugnada, são 
incumbidas funções atinentes à segurança pública. Violação do art. 144, c/c 
o art. 25 da Constituição da República. (BRASIL, 2010a)
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Esse rol, vale destacar, recentemente foi ampliado para abranger as 
polícias penais, responsáveis pela segurança dos estabelecimentos 
prisionais.
Sob a perspectiva da competência, podemos dividir as instituições de 
segurança pública mencionadas no art. 144 (BRASIL, 1988) da seguinte 
maneira:
Figura 2–Órgãos de Segurança
 
Federal
Polícia 
Federal
Polícia 
Rodoviária 
Federal
Polícia 
Ferroviária 
Federal
Polícia Penal 
Federal
Estadual/ 
Distrital
Polícia Civil
Polícia 
Militar
Corpo de 
Bombeiros 
Militar
Polícia Penal
Municipal
Guarda 
Municipal
Fonte: elaborada pelo autor.
Vale registrar que, embora a guarda municipal não esteja no rol 
do art. 144, sua existência é prevista textualmente no § 8º (BRASIL, 
1988), que determina a possibilidade de os municípios constituírem 
guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e 
instalações, conforme dispuser a lei.
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Atualmente, as guardas municipais (cuja nomenclatura permite 
diversos tratamentos pelos mais de cinco mil municípios brasileiros) 
estão reguladas pela Lei 13.022/14 (BRASIL, 2014), que estabelece o 
Estatuto Geral das Guardas Municipais. Outro olhar sobre a questão 
permite a divisão das diversas entidades que realizam a missão da 
segurança pública a partir de suas diversas atribuições.
Nesse sentido, a principal diferenciação é feita entre as polícias 
designadas como preventivas ou ostensivas e as investigativas 
ou judiciárias. Com efeito, enquanto as primeiras têm como 
missão a difícil prevenção da ocorrência do delito, colocando-
se ostensivamente e, por isso, em regra fardada ou ao menos de 
alguma forma identificada de maneira visível a todos; as segundas 
agem essencialmente de maneira reativa, visando à investigação 
das condutas criminosas, agora já localizadas no passado. Elas 
têm o papel de reconstruir a realidade delitiva para que esta seja 
apresentada ao Poder Judiciário, que deverá restabelecer a ordem 
pública a partir da aplicação da lei ao caso concreto.
É interesse notar que no âmbito federal, contudo, há uma polícia com 
dúplice função, isto é, que age tanto de maneira preventiva quanto 
investigativa, conforme veremos. Porém, vale desde já estabelecer a 
divisão funcional das atividades de segurança pública:
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Figura 3–Atividades Policiais
 
• Polícia Federal.
• Polícia Rodoviária Federal.
• Polícia Ferroviária Federal.
• Polícia Militar.
Polícias preventivas ou 
ostensivas
• Polícia Federal.
• Polícia Civil.
Polícias investigativas ou 
judiciárias
• Corpo de Bombeiros Militar.
Defesa Civil
• Polícia Penal Federal.
• Polícia Penal Estadual.
• Polícia Penal Distrital.
Segurança dos 
estabelecimentos penais• Guarda Municipal.
Guarda patrimonial
Fonte: elaborada pelo autor.
De acordo com o § 2º do art. 144 da Constituição da República (BRASIL, 
1988), a Polícia Rodoviária Federal (PRF) é um órgão permanente, 
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, tendo 
como função, na forma da lei, o patrulhamento ostensivo das rodovias 
federais. Por seu turno, a Polícia Ferroviária Federal (PFF) destina-se, 
na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. A 
PFF, embora já tenha existido (com o nome de Polícia dos Caminhos 
de Ferro, inclusive), atualmente não conta com estrutura nem cargos 
próprios.
A Polícia Federal (PF), por sua vez, também é instituída por lei como 
órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado 
15
em carreira. Diferentemente das coirmãs federais, contudo, tem tanto 
atribuição preventiva como atribuições investigativas. Em relação às 
suas atribuições preventivas, atua essencialmente nas funções de polícia 
marítima, aeroportuária e de fronteiras e também para prevenir e 
reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando 
e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos 
públicos nas respectivas áreas de competência.
De outro lado, atuando na função investigativa, cabe a ela apurar 
infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de 
bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas 
e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha 
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, 
segundo se dispuser em lei; e exercer, com exclusividade, as funções 
de polícia judiciária da União. Vale ressaltar, nesse ponto, que a Lei 
10.446/02 (BRASIL, 2002) estabeleceu que, quando houver repercussão 
interestadual ou internacional que exija repressão uniforme, poderá 
o Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça proceder à 
investigação, entre outras, das seguintes infrações penais:
Quadro 1–Competências da Polícia Federal
• Sequestro, cárcere privado e extorsão mediante sequestro (arts. 
148 e 159 do Código Penal) (BRASIL, 1940), se o agente for impelido por 
motivação política ou quando praticado em razão da função pública 
exercida pela vítima.
• Formação de cartel (incisos I, a, II, III e VII do art. 4º da Lei nº 8.137, de 
27 de dezembro de 1990) (BRASIL, 1990).
• Violação a direitos humanos, o que a República Federativa do 
Brasil se comprometeu a reprimir em decorrência de tratados 
internacionais de que seja parte. 
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• Furto, roubo ou receptação de cargas, inclusive bens e valores, 
transportadas em operação interestadual ou internacional, quando 
houver indícios da atuação de quadrilha ou bando em mais de um 
Estado da Federação (arts. 155, 157 e 180 do Código Penal) (BRASIL, 
1940).
• Falsificação, corrupção, adulteração ou alteração de produto 
destinado a fins terapêuticos ou medicinais e venda, inclusive pela 
internet, depósito ou distribuição do produto falsificado, corrompido, 
adulterado ou alterado (art. 273 do Código Penal) (BRASIL,1940).  
• Furto, roubo ou danos contra instituições financeiras, incluindo 
agências bancárias ou caixas eletrônicos, quando houver indícios 
da atuação de associação criminosa em mais de um Estado da 
Federação (arts. 155, 157 e 163 do Código Penal) (BRASIL,1940).
• Qualquer crime praticado por meio da rede mundial de 
computadores que difunda conteúdo misógino, ou seja, crime que 
propaga o ódio ou a aversão às mulheres. 
Fonte: elaborado pelo autor.
Ademais, questão interessante é a escolha pela Constituição da República 
de que a Polícia Federal investigará as infrações praticadas contra entidades 
autárquicas e empresas públicas da União, excluindo, portanto, as infrações 
cometidas contra fundações e sociedades de economia mista. É curioso, 
assim, que um crime contra o Banco do Brasil, sociedade de economia 
mista, em regra não seja investigado pela Polícia Federal, enquanto um 
delito contra a Caixa Econômica Federal, empresa pública, seja.
O termo exclusividade, como se sabe, pressupõe a exclusão de outras 
polícias na função de polícia judiciária da União. Para saber as exatas 
hipóteses de aplicação desse dispositivo, deve-se verificar quais crimes 
serão julgados pela Justiça Federal, previstos no art. 109 da Constituição 
Federal (BRASIL, 1988):
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Quadro 2–Competência da Justiça Federal
• Os crimes políticos e os delitos praticados contra os bens, serviços 
ou interesse da União ou mesmo de suas entidades autárquicas ou 
empresas públicas, excluídas as contravenções penais (julgadas 
todas pela Justiça Estadual) e a competência da Justiça Militar e da 
Justiça Eleitoral.
• Os delitos previstos em tratado ou convenção internacional, 
quando, iniciada a execução no País, o resultado tenha ou devesse 
ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente.
• As causas relativas a direitos humanos em que se verificar grave 
violação de direitos humanos: cuida-se da hipótese do chamado 
incidente de deslocamento de competência, no qual o Procurador-
Geral da República, com a finalidade de assegurar o cumprimento 
de obrigações decorrentes de tratados internacionais de direitos 
humanos dos quais o Brasil seja parte, suscita, perante o Superior 
Tribunal de Justiça, em qualquer fase do inquérito ou processo, o 
deslocamento do julgamento para a Justiça Federal.
• Os delitos contra a organização do trabalho (arts. 197 a 207 do 
Código Penal) (BRASIL, 1940) e, em casos determinados por lei, 
contra o sistema financeiro e a ordem econômico-financeira.
• Os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a 
competência da Justiça Militar.
• Os crimes de ingresso ou permanência irregular de estrangeiro, 
a execução de carta rogatória, após o Exequatur pelo Superior 
Tribunal de Justiça, e de sentença estrangeira, após a homologação, 
as causas referentes à nacionalidade, inclusive a respectiva opção, 
e à naturalização.
Fonte: elaborado pelo autor.
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No âmbito dos Estados e do Distrito Federal, a divisão é mais estanque, 
não havendo polícia que transborde de suas funções. No âmbito 
investigativo, existem as polícias civis, dirigidas por delegados de 
polícia de carreira, que possuem, ressalvada a competência da União, as 
funções de polícia judiciária e de apuração de infrações penais, exceto as 
militares (que são realizadas por cada uma das corporações militares). 
Por seu turno, as polícias militares devem realizar a polícia ostensiva e 
a preservação da ordem pública. Já os corpos de bombeiros militares, 
além de outras atribuições definidas em lei, são responsáveis pela 
execução de atividades de defesa civil. Tanto as polícias militares quando 
os corpos de bombeiros militares são forças auxiliares e reservas do 
Exército e, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais 
e distritais, são subordinados aos Governadores dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Territórios (se houver).
As mais recentes polícias criadas no âmbito constitucional são as polícias 
penais, vinculadas ao órgão administrador do sistema penal da unidade 
federativa a que pertencem, tendo como atribuição a segurança dos 
estabelecimentos penais. As polícias penais englobam os já existentes 
agentes de segurança penitenciária.
É importante registrar, por fim, que, de acordo com o art. 144, § 
7º (BRASIL, 1988), da Constituição da República, “a lei disciplinará 
a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela 
segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades”, 
e “a remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos 
relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39”, ou 
seja, por meio de subsídio fixado em parcela única (BRASIL, 1988).
Encerrando o trato constitucional da segurança pública, o constituinte 
derivado inclui a previsão de que a segurança viária também seja 
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das 
pessoas e do seu patrimônionas vias públicas. De acordo com o texto 
constitucional, a noção de segurança pública deve compreender tanto a 
19
educação, engenharia e fiscalização de trânsito como outras atividades 
previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade 
urbana eficiente. Acrescenta-se, ainda, que competirá, no âmbito dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos 
ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em 
Carreira, na forma da lei, caracterizando função que deve ser observada, 
portanto, por todos os membros da Federação.
Vale registrar, por fim, que, como a “atividade policial é carreira de 
Estado imprescindível à manutenção da normalidade democrática, 
sendo impossível sua complementação ou substituição pela atividade 
privada”, descabe falar em greve dos órgãos de segurança pública, 
pois “[a] carreira policial é o braço armado do Estado, responsável pela 
garantia da segurança interna, ordem pública e paz social. E o Estado 
não faz greve. O Estado em greve é anárquico. A CF não permite”. 
(BRASIL, 2017)
Assim se dá a construção da segurança pública no âmbito da 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
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de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [1988]. Disponível em: http://www.
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Janeiro: Presidência da República, [1940]. Disponível em: http://www.planalto.gov.
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Guardas Municipais. Brasília, DF: Presidência da República, [2014]. Disponível em: 
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10446.htm
20
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13022.htm. Acesso 
em: 30 mar. 2020.
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http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=616782
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=616782
21
Sistemas de defesa social e as 
bases políticas da segurança 
pública.
Autor(a): André Adriano do Nascimento da Silva
Leitor(a) crítico(a): Juliana Caramigo Gennarini
Objetivos
• Apresentar os sistemas de defesa social no Brasil 
contemporâneo. 
• Esclarecer as bases fundantes da política de 
segurança pública. 
• Analisar o monopólio da força pelo Estado, a 
tradição liberal e a prática democrática em 
nosso sistema.
22
1. Sistemas de Defesa Social no Brasil 
Contemporâneo
O termo defesa social normalmente é utilizado em direito penal para 
designar a função da sanção em um determinado contexto teórico. A 
construção mais difundida decorreu da corrente positivista do direito 
penal. De acordo com essa forma de pensar, datada do século XIX, o 
sistema punitivo impunha a sanção aos criminosos, visto sob a ótica 
determinista, como medida de necessária defesa social contra os crimes 
por eles praticados.
A reformulação desse conceito, entretanto, deve-se especialmente a 
Marc Ancel e à “nova defesa social”. Pode-se afirmar, em resumo, que 
sua ideia era a de obter uma “organização racional de um sistema de 
reação contra o crime” (ANCEL, 1963, p. 412).
Essa restruturação tem como fundamento central a utilização da política 
criminal de forma clara e direcionada ao controle da prática de crimes, 
partindo da premissa de que o crime está inserido no meio social e é 
a partir dele que deve ser enfrentado. Como aponta Nelson Pizzotti 
Mendes ([s.d.]):
O domínio próprio da Defesa Social não é nem o Direito Penal (enfocado 
como disciplina própria) nem a Criminologia visualizada como a ciência 
do fato criminal, a quem a Defesa Social pede apenas indicações ou 
inspirações mas sim o da Política Criminal, pois ela se propõe, antes 
de tudo, organizar e dirigir mais eficazmente possível a reação social, 
inevitável e necessária, contra a criminalidade. (MENDES, [s.d.], p. 11)
No sistema brasileiro, podemos observar uma confusão estrutural 
entre a ideia de defesa social e a própria ideia de segurança pública. 
Analisando a questão a partir da Constituição Federal, observa-se a 
construção da segurança pública como uma parte do título reservado 
à defesa do Estado e das instituições democráticas. Temos, portanto, 
23
duas estruturas essenciais da defesa social: uma voltada à defesa do 
próprio Estado, caracterizada pela estrutura das forças armadas e das 
previsões tanto do Estado de Defesa quanto do Estado de Sítio; e outra, 
a de segurança pública, materializada pelos órgãos previstos no art. 144 
da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Correlacionar defesa social com segurança pública, contudo, não é 
suficiente. A segurança pública é apenas uma parte do todo. Relevante, é 
verdade, mas apenas uma parte.
No Brasil contemporâneo, pode-se estabelecer como premissa de 
defesa social o estabelecimento de políticas criminais no âmbito federal 
pelo Governo Federal, mais notadamente pelo Ministério da Justiça e 
SegurançaPública. Ao menos de forma ideal, caberia a esse ministério a 
determinação de um norte à defesa social, isto é, o estabelecimento de 
políticas públicas nacionais destinadas à prevenção e repressão à prática 
de delitos.
É conhecida a ideia de que qualquer política criminal que pretenda ser 
funcional não pode ficar restrita ao âmbito penal propriamente dito. 
Não bastam ações de polícia ou de criminalização, é necessário um 
sistema integrado no âmbito penal, educacional, social etc. Somente 
uma estrutura multifatorial será idônea a ensejar, de fato, uma possível 
redução nos índices estatísticos que apontam a efetiva melhora no 
âmbito da defesa social.
Um importante órgão nesse sentido é o Conselho Nacional de Política 
Criminal e Penitenciária. Em que pese a designação como um conselho, o 
estabelecimento de diretrizes de política criminal e penitenciária permite 
um aprimoramento da defesa social tanto pela administração pública 
federal propriamente dita como por todos os demais órgãos atuantes, 
desde que estabelecidas corretamente as premissas de enfrentamento.
24
Não pode ficar de fora da análise da defesa social o Ministério Público. 
Sua definição como função essencial à justiça pela Constituição 
Federal (arts. 127 a 130A) (BRASIL, 1988) é insuficiente para a completa 
compreensão de suas atribuições e importância em nosso sistema. 
Com efeito, atuando como instituição permanente, essencial à função 
jurisdicional do Estado, tem a atribuição de realizar a defesa da ordem 
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais 
indisponíveis.
Entre suas funções institucionais, três em especial chamam a atenção 
para os fins aqui propostos. Cabe ao Ministério Público, privativamente, 
a ação penal pública, sendo ele o principal responsável pela propositura 
da ação penal contra aqueles que infringirem as proibições constantes 
da legislação penal. Essa função é privativa por conviver com a chamada 
ação penal de iniciativa privada. A hipótese da ação privada, embora 
limitada, não pode ser ignorada.
Vale ressaltar nesse ponto que houve uma grande modificação na 
atuação do Ministério Público nesse âmbito. Com a edição da Lei n. 
13.964/2019 (BRASIL, 2019), designando um pacote anticrime, o Código 
de Processo Penal passou a permitir o designado acordo de não 
persecução penal.
Antes limitada às hipóteses do Juizado Especial Criminal (Lei n. 
9.099/1995) (BRASIL, 1995) e de colaboração premiada (Lei n. 
12.850/2013) (BRASIL, 2013), passou a ser permitida a disponibilidade do 
ingresso da ação penal sempre que, não sendo caso de arquivamento e 
tendo o investigado confessado formal e circunstancialmente a prática 
de infração penal sem violência ou grave ameaça e com pena mínima 
inferior a quatro anos, o Ministério Público tiver a prerrogativa de propor 
acordo de não persecução penal, quando julgar que seja necessário 
e suficiente para reprovação e prevenção do crime. Para tanto, são 
necessárias de maneira cumulativa e alternativamente as seguintes 
condições para o acordo de não persecução, artigo 28-A CPP:
25
art. 28-A: (...)
I reparar o dano ou restituir a coisa à vítima, exceto na impossibilidade de 
fazê-lo;
II renunciar voluntariamente a bens e direitos indicados como 
instrumentos, produto ou proveito do crime;
III prestar serviço à comunidade ou a entidades públicas por período 
correspondente à pena mínima cominada ao delito diminuída de um a dois 
terços, em local a ser indicado pelo juízo da execução;
IV pagar prestação pecuniária, a entidade pública ou de interesse social, a 
ser indicada pelo juízo da execução, que tenha, preferencialmente, como 
função proteger bens jurídicos iguais ou semelhantes aos aparentemente 
lesados pelo delito; e
V cumprir, por prazo determinado, outra condição indicada pelo Ministério 
Público, desde que proporcional e compatível com a infração penal 
imputada. (BRASIL, 1941)
A otimização da função do Ministério Público, ao contrário do que 
pode parecer em uma primeira leitura, tende a aumentar a eficácia do 
sistema de defesa social, uma vez que permitirá que as forças do órgão 
acusatório sejam destinadas ao combate das infrações mais graves 
ao bem jurídico mais relevante. Como se nota na previsão do art. 28-A 
do Código de Processo Penal (BRASIL, 1941), a limitação do acordo de 
não persecução penal aos delitos com sanção inferior a quarto anos 
de reclusão e desde que praticados sem violência ou grave ameaça à 
pessoa tende a centrar os esforços do Ministério Público, cada vez mais, 
à criminalidade violenta e organizada.
Retornando ao papel constitucional do Ministério Público, é importante 
ressaltar, ademais, que cabe a ele a função de controle externo da 
atividade policial e de zelar pelo efetivo respeito aos poderes públicos 
26
e aos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na 
Constituição, promovendo as medidas necessárias para a sua garantia.
A figura do Poder Judiciário também é essencial à defesa social. Sua 
inércia, contudo, não permite uma atuação ativa, mas sempre reativa. 
Agindo provocado, em regra pelo Ministério Público, tem papel dúplice 
na defesa social. Sua primeira função está em limitar a função punitiva 
estatal. Deve o Poder Judiciário em primeiro momento impor ao Estado 
os limites constitucionais e legais estabelecidos para sua atuação. 
Quando estes estiverem devidamente preenchidos, terá o papel de 
aplicar a sanção prevista em lei àquele que a tiver infringindo. O Poder 
Judiciário em uma democracia, como se percebe, tem como função 
essencial garantir os direitos e a liberdade individuais.
Figura 1–Liberdade
Fonte: Pitiphothivichit/iStock.com
Ao impor a sanção, deverá o Poder Judiciário, ainda, acompanhar sua 
execução, nos termos da Lei de Execução Penal (BRASIL, 1984).
27
Outro fator importante de defesa social é o complexo prisional 
brasileiro, que representa um dos maiores gargalos de nosso sistema, 
seja por sua superlotação (estima-se que a ocupação em 2019 esteja 
em 169% de sua capacidade) (CNMP, 2019), seja por suas condições 
precárias. Nosso sistema penitenciário, infelizmente, não é conhecido 
por sua eficiência.
Figura 2–Sistema carcerário
Fonte: spukkato/iStock.com
Há, contudo, que se observar o importante esforço do Governo Federal 
nos últimos anos. Com a criação dos presídios federais, destinados aos 
presos de maior periculosidade, o sistema eminentemente estadual 
ganhou um parceiro de peso. Atualmente, há cinco penitenciárias 
federais: em Brasília (DF), Porto Velho (RO), Mossoró (RN), Campo 
Grande (MS) e Catanduvas (PR).
Por fim, mas não menos importante, temos o Poder Legislativo. Sua 
atuação amparada em fatores de política criminal, especialmente 
nos dados colhidos pela criminologia, é que permite a formulação de 
28
uma legislação consentânea com as necessidades sociais. A partir de seu 
trabalho, as penas podem ser impostas na medida adequada, fazendo com 
que todo o sistema se desenvolva corretamente.
2. Segurança pública e bases fundantes da 
política: o monopólio da força pelo Estado, 
 a tradição liberal e a prática democrática
Muitas vezes parece contraditória a ideia da utilização da força justamente 
para limitá-la. Nas palavras de John Stuart Mill (2019):
Em linhas gerais, uma questão raramente exposta e quase nunca discutida, 
mas que, com sua presença latente, influencia profundamente as 
controvérsias práticas da época, e que, em breve, tende a ser reconhecida 
como a questão essencial do futuro. Está longe de ser nova, já que, em certo 
sentido, dividiu a humanidade quase desde as eras mais remotas; mas, no 
estágio de progresso em que entraram agora as porções mais civilizadas da 
espécie humana, apresenta-se sob novas condições e requer um tratamento 
diferenciado e mais fundamental. O conflito entre Liberdade e Autoridade 
é a característica mais perceptível nas partes da história com que estamos 
mais familiarizados, principalmente as da Grécia, Roma e Inglaterra. Contudo,nos tempos antigos, essa disputa ocorria entre súditos, e o Governo. Por 
liberdade, entendia-se a proteção contra a tirania dos governantes políticos. 
Considerava-se que os governantes (exceto em alguns dos governos 
populares da Grécia) estavam necessariamente em posição de antagonismo 
em relação ao povo que governavam. (MILL, 2019, p. 11-12)
Embora majoritariamente se assuma a noção contratual do Estado, 
remetendo à clássica visão de Thomas Hobbes, é difícil pensar em uma 
sociedade em que não haja uma figura como o Estado ditando as regras 
de convivência social. É claro que nem sempre a noção teve esse nome 
ou a forma atual; pelo contrário, ela teve diversas designações e diversos 
“senhores”. Seu poder já foi divino (ainda é em diversos locais) e baseado 
29
unicamente na força. Porém, independentemente de sua forma, somos 
acostumados a viver sob a égide de uma autoridade de alguma forma 
superior. Hoje essa autoridade superior é designada, entre nós, como 
democracia, o governo de todos. A própria Constituição da República 
Federativa Brasileira (BRASIL, 1988), após afirmar que o Brasil é um Estado 
Democrático de Direito, estabelece no parágrafo único do art. 1º que todo 
poder emana do povo.
A ideia democrática, assim, apresenta em sua gênese o máximo da 
liberdade possível e seria ela a materialização da liberdade individual. A 
máxima da democracia seria a “quebra das correntes” da escravidão da 
vontade alheia para imposição unicamente da vontade de todos.
Figura 3–Prisão
Fonte: Boonyachoat/iStock.com
Sob a tutela do Estado, reduzimos parcialmente nossas liberdades 
individuais para que ele nos garanta o máximo possível dessa liberdade. 
Parece incongruente no primeiro olhar: diminuir para multiplicar, reduzir a 
liberdade para ter mais liberdade.
30
Na mencionada construção hobbesiana, a ideia seria a de que, sem a figura 
de um Estado, estaríamos todos sob constante guerra de todos contra 
todos, seria um estado de natureza no qual imperaria o mais forte naquele 
momento. Como forma de estabilizar as relações sociais, as pessoas 
decidiriam estabelecer leis da razão que superariam a mera imposição da 
força pela força. A partir da consolidação dessas regras, formariam uma 
espécie de contrato para que não mais se submetessem à força do outro, 
mas à força da razão. O estado de natureza seria substituído por um estado 
civil.
Para se manter, contudo, esse estado civil, é preciso monopolizar a força, 
pois é somente por meio dela que se limita a força individual dos seres que 
a compõem. Uma vez titular desse poder maior, Hobbes chega a defender 
em difundida fórmula que mesmo um Estado despótico é melhor do que 
nenhum Estado. Por pior que fosse o governante, dentro de sua visão, seria 
melhor do que a constante insegurança da falta de um governante.
O processo pelo qual o Estado passa a obter o monopólio da força não 
é simples nem rápido. Basta ver o processo da Revolução Francesa, que 
perdurou de 1789 a 1799, tendo passado, inclusive, por um período 
denominado Reino do Terror. É curioso que data desse momento histórico, 
justamente de consolidação democrática, a ideia remota de terrorismo, 
antes visto como o terror do próprio Estado. Na democracia, como bem 
observa John Stuart Mill (2019), há de se observar o risco da tirania da 
maioria: “Como outras tiranias, a tirania da maioria apoiou-se a princípio 
no medo, e vulgarmente ainda se apoia nele, em especial quando atua por 
intermédio de atos das autoridades públicas”.
Embora na conhecida expressão de Winston Churchill, de que a democracia 
seria a pior forma de governo, com exceção de todas as outras formas, sua 
consolidação é essencial para o atingimento dos objetivos estabelecidos 
pela Constituição Federal Brasileira. Somente a partir de bases 
democráticas, de um verdadeiro Estado de Direito, em que há o império 
da lei, é que pode ser estabelecido um critério seguro de defesa social 
31
direcionado aos direitos. Como observam Vilobaldo Adelídio de Carvalho e 
Maria do Rosário de Fátima e Silva (2011, p. 61):
O processo de transição para a democracia, das últimas décadas, enfrentou o 
desafio de manter a ordem pública em um contexto afetado pela insegurança 
urbana e a necessidade de mudança de atuação dos órgãos de segurança 
pública, estruturados sob a influência de resquícios autoritários, mas com 
a responsabilidade de atuar de acordo com os princípios democráticos, 
impostos pela sociedade por meio dos movimentos sociais. A “Constituição 
Cidadã”, promulgada no Brasil em 1988, não culminou, concomitantemente, 
na construção de uma política de segurança pública democrática por parte 
dos órgãos responsáveis, estabelecidos no “Estado democrático de Direito”. 
Por isso, as ações de “controle da ordem pública” tornaram se mais complexas 
na “ordem democrática” e a reorganização do aparelho estatal não resultou 
na imediata participação social na construção da política de segurança 
pública, necessária ao país. Estado e sociedade devem exercer papéis cruciais 
na definição de estratégias políticas e de poder que legitimam o processo 
pelo qual se desenvolve a política pública. Neste embate, os interesses e 
as contradições, inerentes à dinâmica das relações entre governantes e 
governados, constituem o fundamento da construção política. (CARVALHO; 
SILVA, 2011, p. 61)
Atualmente, na base política da segurança pública no Brasil, consta 
a Política Nacional de Segurança Pública, que teve início com a 
implementação do Sistema Único de Segurança Pública, a partir da edição 
da Lei n. 13.675/2018 (BRASIL, 2010). O funcionamento desse sistema tem 
como objetivo a integração e a coordenação de seus órgãos integrantes, 
atuando por meio de:
art. 10: (...)
I operações com planejamento e execução integrados;
II estratégias comuns para atuação na prevenção e no controle qualificado de 
infrações penais;
III aceitação mútua de registro de ocorrência policial;
32
IV compartilhamento de informações, inclusive com o Sistema Brasileiro de 
Inteligência;
V intercâmbio de conhecimentos técnicos e científicos;
VI integração das informações e dos dados de segurança pública. (BRASIL, 
2018)
Vale mencionar, por fim, que a ideia do Sistema Único de Segurança Pública 
é integrar todos os órgãos que cuidam de segurança pública no âmbito 
executivo. Ele tem como integrantes estratégicos a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios, por intermédio dos respectivos Poderes 
Executivos e os Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social dos três 
entes federados. De outro lado, os integrantes do sistema operacional são:
Quadro 1–Órgãos de Investigação
 
Guarda Portuária
Agentes de Trânsito
Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec)
Secretaria Nacional de Política sobre Drogas (Senad)
Secretarias Estaduais de Segurança Pública ou Congêneres
Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)
Institutos Oficiais de Criminalística, Medicina Legal e Identificação
Órgãos do Sistema Penitenciário
Guardas Municipais
Corpos de Bombeiros Militares
Polícias Militares
Polícias Civis
Polícia Rodoviária Federal
Polícia Federal
Fonte: elaborado pelo autor.
Conclui-se, portanto, que, embora aparente incongruência com o 
desenvolvimento teórico das ideias, vemos que tal aparência fica 
apenas nela. Um sistema de segurança pública voltado à defesa social é 
33
instrumento essencial para a garantia da liberdade individual, já que esta 
somente pode ser obtida a partir de um mínimo de segurança individual, 
garantida, ao menos em tese, pelo Estado, detentor do monopólio da 
força no Estado Democrático de Direito.
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http://www.revistajustitia.com.br/revistas/6b6wzc.pdf
35
Modelos de gestão e políticas de 
segurança pública: as polícias no 
Brasil.
Autor(a): André Adriano do Nascimento da Silva
Leitor(a) crítico(a): Juliana Caramigo Gennarini
Objetivos
• Apresentar os modelos de gestão e as políticas de 
segurança pública. 
• Esclarecer o processo constitutivo das organizações 
policiais no Brasil. 
• Analisar as funções e atribuições da polícia em uma 
sociedade democrática.
36
1. Modelos de Gestão e Políticas de Segurança 
Pública
Antes de desenvolver propriamente a ideia central deste tema, 
é importante fazer uma observação sobre o sistema federativo 
brasileiro. O Brasil é, comparativamente, um país novo. Perto da 
tradição milenar europeia, asiática e africana, nossa existência 
oficial tem pouco mais de quinhentos anos. Obviamente, essa leitura 
superficial não quer reduzir ou desrespeitar os habitantes originários 
do território nacional, hoje chamado Brasil, mas urge pensar o 
modelo atual a partir da colonização, posto que os modelos de 
segurança nas sociedades indígenas são inteiramente diversos.
Levando em conta, assim, a história “pós-descobrimento”, vemos 
que o Brasil ainda está, até hoje, formando sua estrutura federativa. 
Embora países com tempo de descoberta próximo ao nosso, como é 
o caso dos Estados Unidos da América, já tenham atingido um nível 
diferenciado, o Brasil ainda patina em critérios básicos de sua própria 
estrutura. Isso se mostra evidente pelo número de constituições 
já editadas desde a primeira em 25 de março de 1824. No último 
modelo, de 1988, tivemos, ainda, a estruturação autônoma do ente 
Município, inclusive com a designação de guarda própria, mas com 
diversos problemas estruturais na federação, a começar pela própria 
divisão de tributos.
No sistema federativo brasileiro, as competências estatais estão 
divididas entre diferentes esferas de governo, diferenciadas entre si no 
que se refere às suas instituições, seus recursos financeiros, humanos 
e políticos, e sua relação com a sociedade civil. Isso torna o tema da 
segurança pública ainda mais complexo. A distribuição de poder entre 
os níveis de governo e o tipo de relação estabelecida entre eles são 
decisivos para a definição das ações que serão adotadas na área de 
segurança pública, determinando desde seus conteúdos até a maneira 
e momento oportunos de executá-las. (BALLESTEROS, 2014, p. 8)
37
Percebe-se, assim, a complexidade do sistema brasileiro. Esperam-
se políticas nacionais de segurança pública, apesar de, em nossa 
prática, as polícias serem essencialmente estaduais. Embora haja 
polícias federais (tanto a Polícia Federal propriamente dita como a 
Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal e a Polícia 
Penitenciária Federal), a grande maioria dos crimes são objeto de 
atuação dos Estados e do Distrito Federal. Porém, de todo modo, 
é essencial que, diante da existência de 26 Estados e um Distrito 
Federal e mais de 5.500 municípios, ao menos os planos de gestão 
sejam designados nacionalmente.
Nesse ponto, vale a pena uma breve análise dos Planos Nacionais de 
Segurança Pública. Embora o primeiro, de 2000, seja intensamente 
criticado por ter nascido como resposta reativa a um crime 
midiático (o famoso caso do Ônibus 174, que acabou com uma 
refém e o sequestrador mortos), deve-se dar a ele o mérito de 
inaugurar diversas tentativas de gestão da segurança pública 
pela administração federal. O ponto mais importante do modelo 
apresentado pela União à época foi a centralização do esforço de 
inteligência, que permitiria não só o estabelecimento de diretrizes 
mais claras na segurança pública, mas que os diversos órgãos que o 
integram pudessem trocar informações.
É incrível que, em um país de dimensões continentais, o registro 
civil das pessoas seja regionalizado. Cada Estado tem sua própria 
numeração e, assim, caso determinada pessoa precise emitir um 
registro geral (o famoso R.G.) em outro Estado da federação terá 
outro número. Mesmo que haja cadastros nacionais, como o CPF, no 
âmbito da segurança pública ainda impera a utilização do RG.
De todo modo, atualmente cabe à Lei n. 13.675/2018 (BRASIL, 2018) 
a regulamentação do modelo de gestão e das políticas públicas de 
segurança no Brasil, com o estabelecimento de uma Política Nacional 
de Segurança Pública e Defesa Social. De acordo com essa norma, 
38cabe ao Ministério da Justiça e da Segurança Pública a coordenação 
e a gestão do Sistema Único de Segurança Pública, cabendo a esse 
Ministério elaborar o Plano Nacional de Segurança Pública, com 
validade de dez anos. Por meio desse plano, serão articuladas as 
ações da União no âmbito da segurança pública.
A Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social tem 
princípios bem definidos implementados por meio de estratégias 
que garantam integração, coordenação e cooperação federativa, 
interoperabilidade, liderança situacional, modernização da gestão 
das instituições de segurança pública, valorização e proteção dos 
profissionais, complementaridade, dotação de recursos humanos, 
diagnóstico dos problemas a serem enfrentados, excelência técnica, 
avaliação continuada dos resultados e garantia da regularidade 
orçamentária para a execução de planos e programas de segurança 
pública (conforme art. 7º da Lei n. 13.675/2018) (BRASIL, 2018).
39
Quadro 1–Princípios
 
Princípios
Respeito ao ordenamento jurídico e aos direitos e às garantias individuais e 
coletivos.
Proteção, valorização e reconhecimento dos profissionais de segurança 
pública.
Proteção dos direitos humanos, respeito aos direitos fundamentais e 
promoção da cidadania e da dignidade da pessoa humana.
Eficiência na prevenção e no controle das infrações penais.
Eficiência na repressão e na apuração das infrações penais.
Eficiência na prevenção e na redução de riscos em situações de emergência e 
desastre que afetem a vida, o patrimônio e o meio ambiente.
Participação e controle social.
Resolução pacífica de conflitos.
Uso comedido e proporcional da força.
Proteção da vida, do patrimônio e do meio ambiente.
Publicidade das informações não sigilosas.
Promoção da produção de conhecimento sobre segurança pública.
Otimização dos recursos materiais, humanos e financeiros das instituições.
Simplicidade, informalidade, economia procedimental e celeridade no serviço 
prestado à sociedade.
Relação harmônica e colaborativa entre os Poderes.
Transparência, responsabilização e prestação de contas.
Fonte: elaborado pelo autor.
A política de segurança conta ainda com as seguintes diretrizes:
• Atendimento imediato ao cidadão.
• Planejamento estratégico e sistêmico.
40
• Fortalecimento das ações de prevenção e resolução pacífica de 
conflitos, priorizando políticas de redução da letalidade violenta, 
com ênfase para os grupos vulneráveis.
• Atuação integrada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
municípios em ações de segurança pública e políticas transversais 
para a preservação da vida, do meio ambiente e da dignidade da 
pessoa humana.
• Coordenação, cooperação e colaboração dos órgãos e das 
instituições de segurança pública nas fases de planejamento, 
execução, monitoramento e avaliação das ações, respeitando-se as 
respectivas atribuições legais e promovendo-se a racionalização de 
meios com base nas melhores práticas.
• Formação e capacitação continuada e qualificada dos profissionais 
de segurança pública, em consonância com a matriz curricular 
nacional.
• Fortalecimento das instituições de segurança pública por meio de 
investimentos e do desenvolvimento de projetos estruturantes e 
de inovação tecnológica.
• Sistematização e compartilhamento das informações de segurança 
pública, prisionais e sobre drogas, em âmbito nacional.
• Atuação com base em pesquisas, estudos e diagnósticos em áreas 
de interesse da segurança pública.
• Atendimento prioritário, qualificado e humanizado às pessoas em 
situação de vulnerabilidade.
• Padronização de estruturas, de capacitação, de tecnologia e de 
equipamentos de interesse da segurança pública.
41
• Ênfase nas ações de policiamento de proximidade, com foco na 
resolução de problemas.
• Modernização do sistema e da legislação de acordo com a 
evolução social.
• Participação social nas questões de segurança pública.
• Integração entre os poderes legislativo, executivo e judiciário no 
aprimoramento e na aplicação da legislação penal.
• Colaboração do poder judiciário, do Ministério Público e da 
defensoria pública na elaboração de estratégias e metas para 
alcançar os objetivos dessa política.
• Fomento de políticas públicas voltadas à reinserção social dos 
egressos do sistema prisional.
• Incentivo ao desenvolvimento de programas e projetos com foco 
na promoção da cultura de paz, na segurança comunitária e na 
integração das políticas de segurança com as políticas sociais 
existentes em outros órgãos e entidades não pertencentes ao 
sistema de segurança pública.
• Distribuição do efetivo de acordo com critérios técnicos.
• Deontologias policial e de bombeiro militar comuns, respeitados os 
regimes jurídicos e as peculiaridades de cada instituição.
• Existência de unidades de registro de ocorrência policial.
• Uso de sistema integrado de informações e dados eletrônicos.
• Incentivo à designação de servidores da carreira para os cargos 
de chefia, levando em consideração a graduação, a capacitação, o 
mérito e a experiência do servidor na atividade policial específica.
42
• Celebração de termo de parceria e protocolos com agências de 
vigilância privada, respeitada a lei de licitações.
Esses princípios e diretrizes serão destinados à consecução 
dos objetivos da Política Nacional e devem buscar, ainda, o 
estabelecimento das metas do Plano Nacional de Segurança Pública e 
Defesa Social.
2. Conceitos: o Processo Constitutivo das 
Organizações Policiais no Brasil
A ideia de polícia é, certamente, mais antiga que a própria polícia. A 
institucionalização das funções policiais é, assim, muito mais recente 
do que a materialização de suas funções. Trata-se de um daqueles 
conceitos que são construídos depois da existência fática do que 
ele pretende explicar, pois, às vezes, a necessidade antecede a 
justificativa. O próprio estudo da instituição policial é recente:
O tema da história da polícia é bastante recente na historiografia. 
Até os anos 1960, existia apenas uma historiografia oficial ou quase, 
realizada em sua maioria por antigos policiais. Da mesma forma, o 
tema era bastante raro nas ciências sociais. Diversos elementos da 
década de 1960, agitações raciais, estudantis etc. contribuíram para dar 
maior visibilidade à polícia e começaram a transformá-la em um foco 
de interesse acadêmico. Ainda assim, o desenvolvimento do objeto — 
especialmente no campo da história — se fez lentamente, tendo de 
enfrentar uma série de obstáculos. (BRETAS; ROSEMBERG, 2013, p. 163).
É, portanto, complexa a formulação histórica das organizações 
policiais. Digladiam-se diferentes olhares sobre o mesmo objeto de 
estudo.
43
Oficialmente, pode-se falar em uma instituição genuinamente policial 
no Brasil a partir da edição do alvará de 10 de maio de 1808, pelo 
Príncipe Regente, que estabeleceu a criação do Intendente-Geral de 
Polícia da corte e do Estado do Brasil. Eis o teor do dito alvará:
Eu o Príncipe Regente faço saber aos que o presente Alvará virem, que 
tendo em consideração a necessidade que há de se criar o lugar de 
Intendente Geral da Polícia da Corte e do Estado do Brasil, da mesma 
forma e com a mesma jurisdição que tinha o de Portugal, segundo o 
Alvará da sua criação, de 25 de junho de 1760, e do outro de declaração, 
de 15 de Janeiro de 1780; sou servido creá-lo na sobredita maneira com 
o mesmo ordenado de 1.600$000, estabelecido no referido Alvará de 
declaração. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, [s.d.])
É claro que, antes mesmo dessa instituição, já atuavam no Brasil 
forças vindas de Portugal. Contudo, em terras brasileiras, pode-
se apontar com a exatidão que os registros históricos legislativos 
permitem que a intendência-geral da polícia foi a nossa primeira 
polícia. Esse estabelecimento é decorrência lógica da migração da 
família real portuguesa para o País.
Essa Intendência-Geral da Polícia pode ser entendida como uma 
espécie de Polícia Federal do Império. De fato, ela é tida como 
a primeira polícia judiciáriaou investigativa em sua “certidão de 
nascimento”.
Em relação à ideia de polícia ostensiva, de segurança, mais 
precisamente de uma polícia militar nos moldes que se costuma 
designar, a pedra fundamental foi a criação da Guarda Real de Polícia, 
em 13 de maio de 1809.
Uma tradicional historiografia da polícia no século XIX sugere o papel 
desta polícia como missionários domésticos, levando a presença do 
Estado a regiões distantes ou a públicos que percebiam pouco sua 
ação. O que se vê do policiamento mal disciplinado e em precárias 
44
condições deste Brasil do século XIX parece indicar uma imersão dos 
sistemas policiais no cotidiano das sociedades com pouco impacto 
transformador, fazendo com que a tensão entre ação pública, poder 
local e normas tradicionais seja um tema de grande complexidade 
no interior brasileiro. Uma das preocupações constantes desta 
historiografia, que permanece no início do século XX, é avaliar quem 
são os policiais, fazer seu perfil social, demonstrando a precariedade 
da ocupação e a total falta de prestígio destes representantes muito 
distantes do Estado. (...) Os corpos de polícia militarizados, criados a 
partir do impulso descentralizador da Regência, foram adquirindo, 
paulatinamente, autonomia em relação às dinâmicas políticas que 
impunham a substituição de governantes, administradores da justiça 
e prepostos policiais (chefe de polícia, escrivães, delegados etc.), cada 
vez que a parcialidade política dominante perdia o posto no gabinete 
imperial. Instituía-se, embora obliquamente, um embrião de burocracia 
moderna que obstinava diante da politicagem. (BRETAS; ROSEMBERG, 
2013, p. 168-169).
Com o passar do tempo, foi forte o movimento pela constituição 
de polícias estaduais, tirando a centralização das forças policiais. 
A partir da Constituição da República, com a Constituição de 1891, 
foram reforçadas as ideias de regionalização da segurança pública, 
já não mais preocupada somente com a defesa do próprio Estado, 
uma vez que, pelo menos em teoria, não havia mais a necessidade de 
uma figura de força voltada à manutenção do próprio Estado, agora 
escolhido pelos brasileiros, e não imposto pelos portugueses.
Com o passar do tempo, as figuras de Intendência e da Guarda 
Real foram se consolidando nos âmbitos estaduais, como polícias 
civis e polícias militares. Para se ter ideia, a formação do que 
hoje conhecemos como Polícia Federal, à época designada como 
Departamento Federal de Segurança Pública, somente se deu em 
28 de março de 1944, com a transformação da antiga Polícia Civil do 
Distrito Federal, que funcionava no Rio de Janeiro.
45
Figura 1–Inteligência
 
 
 
Intendência-
Geral da 
Polícia
Polícia Civil Polícia 
Federal
Guarda Real 
de Polícia
Polícia 
Militar
Fonte: elaborada pelo autor.
Hoje nossas polícias encontram assento constitucional e estão previstas 
em rol taxativo no art. 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
3. Funções e Atribuições da Polícia em uma 
Sociedade Democrática
São claras as funções e atribuições das polícias em uma sociedade 
democrática. Em primeiro lugar, deve-se observar que tanto as funções 
quanto as atribuições decorrem diretamente da regra constitucional da 
legalidade. Todo o funcionamento dessas instituições é fundamentado 
e justificado pelo modelo constitucionalmente previsto. Com efeito, 
no que toca ao tema das funções e atribuições, faz-se relevante, nesse 
momento, a diferenciação das forças policiais em dois grandes eixos.
O primeiro é o das polícias investigativas ou judiciárias. Fala-se, aqui, 
das polícias civil e federal. Essa atribuição é, por natureza, repressiva 
e atua quando o delito já foi perpetrado, buscando, portanto, seu 
esclarecimento. Busca dar o subsídio necessário para que seja 
estabelecida, ou não, a relação processual.
46
Sua atuação essencial é por meio da investigação. Formalmente, 
inclusive, o Código de Processo Penal (BRASIL, 1941) determina que 
o meio adequado de realização da atividade da polícia investigativa 
é o famoso inquérito policial. Embora não seja peça obrigatória, o 
desenvolvimento natural do processo penal passa pela realização desse 
procedimento investigativo preliminar.
As polícias investigativas, ademais, também recebem o nome de polícias 
judiciárias. Essa atribuição decorre não só do fato de que a partir de suas 
investigações iniciais é que será facilitado, ou ao menos direcionado, 
o acesso do órgão acusatório ao Poder Judiciário, mas também pelo 
fato de que, após, ou mesmo independentemente de um, inquérito 
policial, deverão essas polícias (tanto no âmbito estadual quanto no 
federal) atuar cumprindo as determinações do Poder Judiciário. Nota-
se, inclusive, que, apesar de os Tribunais possuírem em seus quadros 
a figura do oficial de justiça, responsável por dar cumprimento às suas 
determinações, quando se fala em cumprir um mandado de prisão, essa 
função recai para as polícias judiciárias.
Figura 2–Investigação forense
Luka Lajst/iStock.com
47
De outro lado, agindo de maneira preventiva em relação à prática 
delitiva, estão as chamadas polícias ostensivas, as polícias que vemos 
nas ruas. Normalmente fardadas, buscam por meio da presença física 
e de atividades de inteligência, como o patrulhamento rotineiro, o 
comunitário, entre outras medidas, antecipar a possibilidade criminosa, 
evitando, assim, a vulneração ou a colocação em risco dos bens jurídicos 
mais relevantes para a nossa sociedade.
Numericamente, os quadros das polícias ostensivas, notadamente das 
polícias militares, são expressivamente maiores do que o das polícias 
investigativas, judiciárias. A própria Constituição Federal (BRASIL, 1988) 
chega a prever que as polícias militares e os corpos de bombeiros 
militares serão força reserva e auxiliar do exército, pensando não só na 
sua habilitação profissional, mas também nos seus relevantes números.
Figura 2–Investigação digital
gorodenkoff/iStock.com
Há, assim, um modelo especializado de polícias no sistema brasileiro. 
Algumas atuam antes da prática delitiva, buscando evitá-la. Centradas 
em atividades de inteligência, buscam a proteção incansável dos bens 
jurídicos penalmente relevantes. Aqui temos, taxativamente, a Polícia 
48
Militar, a Polícia Federal (única que tem funções também investigativas), 
a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal (embora 
atualmente exista apenas formalmente). Por outro lado, agindo após a 
prática delitiva, as polícias investigativas (Polícias Civil e Federal) atuam 
de maneira a embasar o processo criminal futuro, que objetiva impor a 
sanção àquele que descumprir as proibições emanadas pela legislação 
penal.
A atuação conjunta das polícias é essencial para que a defesa social 
seja atingida e os objetivos de política criminal sejam estabelecidos 
pelo Estado. A falha de qualquer delas caracteriza uma falha do próprio 
sistema.
De maneira excepcional, é bom que se diga que mesmo as polícias 
militares podem atuar de maneira investigativa, quando a hipótese for 
de crime militar. Também atuarão de maneira semelhante as polícias da 
marinha, do exército e da aeronáutica. Essas atribuições, contudo, são 
excepcionais e limitadas à aplicação do Código Penal Militar e do Código 
de Processo Penal Militar.
Vale mencionar, por fim, que há outros órgãos previstos no mesmo 
dispositivo constitucional, mas com funções mais específicas. É o caso 
do corpo de bombeiros militar, que tem a atribuição essencial de 
defesa civil, da guarda municipal, pelo texto constitucional, uma guarda 
patrimonial, e a polícia penal, voltada à segurança de estabelecimentos 
penais.
Referências Bibliográficas
BALESTEROS, Paula Rodriguez. Gestão de políticas de segurança pública no Brasil: 
problemas, impasses e desafios. Revista Brasileira de Segurança Pública, São 
Paulo, v. 8, n. 1, p. 6-22, fev./mar. 2014.
49
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil 
de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [1988].Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 30 mar. 2020.
BRASIL. Decreto-lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. 
Rio de Janeiro: Presidência da República, [1941]. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm. Acesso em: 30 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 13.675, de 11 de junho de 2018. Disciplina a organização e o 
funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública [...]. Brasília, 
DF: Presidência da República, [2018]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13675.htm. Acesso em: 30 mar. 2020.
BRETAS, Marcos Luiz; ROSEMBERG, André. A história da polícia no Brasil: balanço e 
perspectivas. Topoi, Rio de Janeiro, v. 14, n. 26, p. 162-173, jan./jun. 2013.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Coleção das Leis do Império do Brasil. Coleção 
publicada pela Imprensa Nacional: Inclui cartas de leis, alvarás e outras normas. 
[s.d.]. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/
doimperio. Acesso em: 30 mar. 2020.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13675.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13675.htm
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/doimperio
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/doimperio
50
 Modelos de controle das 
organizações policiais e propostas 
de reformulação do Sistema de 
Segurança Pública Nacional
Autor(a): André Adriano do Nascimento da Silva
Leitor(a) crítico(a): Juliana Caramigo Gennarini
Objetivos
• Analisar os modelos de controle das organizações 
policiais. 
• Esclarecer as diferenças entre os controles interno, 
externo e misto. 
• Apresentar propostas de reformulação do Sistema 
de Segurança Pública Nacional.
51
1. Modelos de controle das organizações 
policiais: controles interno, externo e misto
Como todo exercício de poder, a atividade policial demanda constante 
controle. A própria gênese do poder estatal, de matriz constitucional, é 
marcada por essa gestão. Seja pela divisão do federalismo brasileiro em 
diversas unidades federativas, seja pela forma de governo republicano, 
seja pela essencial divisão de poderes, o Título I da Constituição Federal 
(BRASIL, 1988) tem como uma de suas principais preocupações, além de 
conformar a própria República Federativa do Brasil, estabelecer limites 
ao exercício do poder, especialmente deixando claro que todo o poder 
emana do povo, verdadeiro titular. Ademais, a marca de um estado 
centrado na dignidade humana transparece ainda mais a importância do 
ser humano como papel básico do Estado.
Com a atividade policial, esses mecanismos de controle devem 
se intensificar, seja em razão da polícia atuar diretamente com a 
criminalidade, seja em razão de ela constituir o braço armado do Estado 
atuante no dia a dia do cidadão.
O art. 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), que trata das polícias 
no Estado Democrático de Direito Brasileiro, não aponta para nenhum 
mecanismo de controle. Essa expressão aparece no art. 129, VII, da 
Constituição da República (BRASIL, 1988), como função institucional do 
Ministério Público.
Para início da análise, é importante destacar que as polícias brasileiras 
são parte do Poder Executivo e, sem exceção, devem submeter-se às 
previsões legais que ao mesmo tempo justificam e restringem sua 
atuação. De acordo com o art. 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), 
toda a atividade administrativa, incluindo a polícia, deve obediência 
ao princípio da legalidade administrativa, no sentido limitativo da 
52
expressão, isto é, devendo agir somente quando autorizada pela lei, 
omitindo em seu silêncio. Contudo, a lei por si só não é suficiente.
Não basta que certos atos, quer de funcionários públicos, quer de setores 
privados, sejam regidos pela lei [...]. Esses atos podem impor a aplicação 
de uma lei discriminatória e/ou que viole direitos básicos, ou a aplicação 
seletiva de uma lei contra alguns enquanto outros são arbitrariamente 
isentos dela. A primeira possibilidade acarreta uma violação dos padrões 
morais que a maioria dos países inscreve em suas constituições e que hoje 
em dia, sob a rubrica dos direitos humanos, esses países têm a obrigação, 
assumida internacionalmente, de respeitar. A segunda possibilidade 
acarreta a violação de um princípio crucial tanto de justiça quanto do 
Estado de Direito, o de que casos iguais recebem tratamento igual. Outra 
possibilidade ainda é que num dado caso a lei seja adequadamente 
aplicada, mas em razão da decisão de uma autoridade que não é, e não se 
sente, obrigada a proceder do mesmo modo em ocasiões equivalentes no 
futuro. (O’DONNELL, 2000, p. 349-350)
Assim, a lei deve ser o farol de atuação de toda a atividade policial, e 
o devido cumprimento dos ditames legais depende, sem sombra de 
dúvida, do constante controle, seja para limitar os excessos individuais, 
seja para limitar os excessos institucionais. Desse modo, em razão da 
complexidade da atividade e das constantes possiblidades desviantes 
que se apresentam na atividade policial, apresentam-se diversas formas 
de controle.
Inicialmente, é interessante a diferenciação encontrada na doutrina 
entre mecanismos formais e informais de controle da atividade policial.
Mecanismos formais e informais funcionam de maneira diferente, a 
partir de conceitos diferentes de violência policial, mas ambos podem 
ser eficazes ou ineficazes, dependendo da forma e do contexto em que 
forem empregados. Os mecanismos formais permitem um controle mais 
centralizado e intensivo de violência policial, dirigido principalmente aos 
tipos mais visíveis/observáveis de violência policial, como homicídios, 
tortura e agressões físicas, e são encontrados tradicionalmente, mas 
53
não exclusivamente, em organizações políticas e principalmente em 
organizações militares. Já os informais possibilitam um controle mais 
descentralizado e extensivo da violência policial, voltado sobretudo para 
os tipos menos visíveis/observáveis de violência policial, como abuso de 
autoridade, desrespeito, ameaça, extorsão, agressões verbais e tratamento 
diferenciado em função de classe ou status social, e são controlados 
tradicionalmente, mas não exclusivamente, em organizações sociais, 
organizações econômicas e principalmente organizações profissionais. 
(MESQUITA NETO, 1999, p. 147).
A criminologia ressalta constantemente a necessidade de reforçar os 
mecanismos informais de controle, pois, no mais das vezes, apresentam-
se mais efetivos do que aqueles institucionalizados. No meio virtual, 
muitas vezes nos deparamos com pequenas amostras desse controle: 
há vídeos curiosos que demonstram furtadores em ação, os quais, 
assim que consumam a subtração de um pequeno objeto, uma carteira 
ou mesmo celular, percebem estar sendo observados por uma câmera 
(normalmente particular). Diante desse controle ocasional, acabam, 
imediatamente, restituindo o bem à vítima, que sequer sabia ter sido 
vítima.
Figura 1 – Mapeamento
Fonte: MediaProduction/iStock.com
54
De todo modo, por mais que se incentive e se deseje esse tipo de 
controle, o controle formal, feito pelas instituições do Estado, é 
igualmente essencial. Ressalta-se que esse controle é importante 
não só quando age ativamente sob a conduta policial, mas também 
a sua existência e confiabilidade são uma segurança para o cidadão 
destinatário da segurança pública.
Em relação às formas de controle, destacam-se, essencialmente, três 
formas: a interna, a externa e a mista ou híbrida.
A forma de controle interna consiste na atuação de órgãos estabelecidos 
na estrutura própria da polícia, mas que atuem com certa independência 
justamente para permitiro controle sobre a atividade policial. 
Com efeito, essa atividade normalmente é atribuída às chamadas 
Corregedorias de Polícia. O papel das Corregedorias é essencial. Por 
serem compostas de policiais, permitem que a apuração de eventuais 
desvios seja mais eficiente, tendo em vista que aqueles que atuam na 
Corregedoria estão inseridos na própria força policial, já tendo atuado 
“do outro lado”, isto é, advêm da própria atividade que pretendem 
controlar. Desse modo, um controle por quem já possui o conhecimento 
da própria atividade parece ter parâmetros evidentes de eficácia. Esse é 
o principal benefício desse modelo de controle interno.
As críticas à atuação das Corregedorias, contudo, centram-se em um 
certo corporativismo, que levaria à leniência com o comportamento dos 
policiais. Ademais, as Corregedorias seriam centradas unicamente no 
controle dos policiais individualmente considerados, que dificilmente 
atuam diante de desvios da própria instituição policial.
Nesse sentido, ganham importante espaço os sistemas de Ouvidorias, 
que atuam dentro do mesmo poder policial, o que mantém a estrutura 
de um controle interno. Contudo, o grande diferencial de uma Ouvidoria 
é que sua atividade, embora vinculada ao mesmo Poder, incorpora 
quadros externos à atividade que pretende controlar. Assim, o Ouvidor 
55
e os funcionários da ouvidoria devem, em regra, ser provenientes 
de setores não policiais para permitir mais autonomia e isenção na 
atividade de controle. Deve-se ressaltar que “[o] papel da ouvidoria 
pública não é o de procurar e apontar defeito na ação da instituição, 
mas funcionar como um controle social da qualidade do serviço público” 
(CGU; OGU, 2012), sendo suas principais funções:
a) Contribuir para a melhoria do desempenho e da imagem da instituição;
b) Contribuir para o aprimoramento dos serviços prestados e das políticas 
públicas da instituição;
c) Facilitar ao usuário dos serviços prestados o acesso às informações;
d) Viabilizar o bom relacionamento do usuário do serviço com a instituição;
e) Proporcionar maior transparência das ações da instituição;
f) Contribuir para o aperfeiçoamento das normas e procedimentos da 
instituição;
g) Incentivar a participação popular na modernização dos processos e 
procedimentos da instituição;
h) Sensibilizar os dirigentes das unidades da instituição no sentido de 
aperfeiçoar processos em prol da boa prestação do serviço público; e
i) Incentivar a valorização do elemento humano na instituição. (CGU; OGU, 
2012, p. 17-18)
Esse controle interno, assim, é o responsável mais direto pelo controle 
diário da atividade policial. Seja ele vinculado diretamente à própria 
atividade ou não, é responsável por exercer o mais intenso controle da 
atividade policial, inclusive por meio de central de denúncias anônimas, 
atendendo diretamente ao cidadão interessado.
56
Figura 2 – Controle
- gorodenkoff/iStock.com
De outro lado, caracteriza-se como controle externo a atividade de órgãos 
externos ao Poder Executivo, ao qual está vinculada diretamente a atividade 
policial. Destacam-se, nesse ponto, três diferentes âmbitos de controle.
O primeiro, como já citado anteriormente, é o controle levado a efeito 
pelo Ministério Público. Por determinação constitucional, cabe ao Parquet 
a atribuição de cuidar da melhor forma possível do controle externo da 
atividade policial. Cabe ao Ministério Público, a atuação mais próxima da 
atividade policial, uma vez que o bom desenvolvimento do processo penal 
depende diretamente da qualidade da investigação realizada pelo órgão 
policial. De todo modo, é sempre bom registrar que cabe ao Ministério 
Público não só a titularidade privativa da ação penal, mas é ele, sobretudo, 
fiscal da lei. A constante observação dos padrões legais e constitucionais 
da atuação policial é, assim, da essência do Ministério Público, seja no 
nível federal, por meio do Ministério Público da União (que se subdivide 
em Ministério Público Federal, Ministério Público do Distrito Federal e dos 
Territórios, Ministério Público Militar e Ministério Público do Trabalho), seja 
no nível estadual e municipal, por meio do Ministério Público dos Estados.
57
O Poder Legislativo também tem relevante atuação no controle externo 
da atividade policial. O art. 49, X, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), 
determina serem competências exclusivas do Congresso Nacional a 
fiscalização e o controle direto, ou por suas Casas, dos atos do Poder 
Executivo (no qual se inserem os atos policiais).
Merece destaque importante a atuação das Comissões do Congresso 
Nacional. Embora não propriamente voltada à atuação policial, a Comissão 
Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI), por exemplo, tem 
papel essencial na fiscalização do funcionamento do Sistema Brasileiro 
de Inteligência (SISBIN), que tem como órgão central a Agência Brasileira 
de Inteligência (ABIN). No âmbito da atividade policial, a Comissão de 
Segurança Pública atua com proeminência no âmbito do Congresso 
Nacional e no combate ao crime organizado (Comissão de Segurança 
Pública e Combate ao Crime Organizado – CSPCCO).
Em paralelo ao Poder Legislativo, há ainda o controle externo realizado 
pelos Tribunais de Contas (seja no âmbito da União ou dos Estados), mas 
que é direcionado à temática específica que levou à criação desses órgãos, 
não atuando na atividade finalística da polícia. Por fim, vale mencionar 
o controle externo realizado pelo Poder Judiciário. Embora inerte, 
realizará esse controle sempre que a atividade policial for levada a seu 
conhecimento, seja por meio de processo criminal proposto pelo Ministério 
Público ou pelo ofendido nos casos de ação penal privada, ou mesmo no 
âmbito civil, por meio de ações específicas como as de indenização pelos 
danos causados.
Vale registrar, ademais, que o incremento no funcionamento da polícia e 
dos próprios mecanismos de controle pode causar, paradoxalmente, um 
aumento no registro de casos, muitas vezes decorrente de seu próprio 
sucesso.
O aprimoramento dos serviços de segurança pública pode elevar o grau 
de confiança da população nas polícias, o que, por sua vez, pode levar ao 
58
crescimento do volume das denúncias ou dos registros de crimes. É o que 
tipicamente ocorre quando, por exemplo, o Estado oferece às mulheres um 
atendimento respeitoso e diferenciado, mediante a qualificação de policiais e 
da instalação de Delegacias Especializadas (as Deam). Os delitos computados 
crescem exatamente quando a performance melhora e uma política positiva 
se implementa – o que, em geral, leva os incautos na mídia e os espertos na 
oposição a críticas injustas e precipitadas. Políticas especificamente dedicadas 
à redução da homofobia e do racismo produzem o mesmo efeito. Via de 
regra, o efeito é sentido em qualquer área e se potencializa quando são as 
instituições da segurança pública e da Justiça criminal, em seu conjunto, que 
se aprimoram e conquistam credibilidade. (SOARES, 2007, 79)
Todo sistema de controle, contudo, deve agir com todo o rigor e ao mesmo 
tempo com todo o cuidado possível.
[...] um número excessivo de queixas pode indicar que há um problema 
com um oficial em particular, pode significar que ele precise de mais 
treinamento ou que se trate de uma personalidade não apropriada para o 
policiamento. Reclamações também podem significar que um/uma oficial está 
desempenhando bem o seu papel. (KERR, 1998, p. 192).
Assim, como toda atividade estatal, o controle da atividade policial, 
interno, externo ou misto, deve pautar-se nos princípios norteadores da 
atividade administrativa e respeitar, sem exceção, as regras e os princípios 
constitucionais.
2. Propostas de reformulação do Sistema de 
Segurança Pública Nacional
Antes de desenvolver qualquer proposta de reformulação, é essencial 
observar que nenhuma atividade de segurança pode descurar da proteção 
incansável dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal e 
dos direitos humanos decorrentes do SistemaInternacional.
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[...] Os direitos humanos ainda são percebidos no Brasil como algo que 
atrapalha o combate contra o crime. A polícia vê os direitos humanos como 
limite e não como objetivo do seu trabalho. Cumprir os direitos humanos 
é cumprir a lei, cumprir a lei é função da polícia. Então, há uma contradição 
interna quando os chefes de polícia dizem que esses caras dos direitos 
humanos estão atrapalhando a polícia. O trabalho da polícia é justamente 
preservar a lei. (CANO, 2001, p. 119-120)
Uma vez estabelecida essa premissa, é possível tecer algumas 
considerações sobre a possibilidade de reformulações do sistema de 
segurança pública. Uma das mais prementes é o investimento em 
atividades de inteligência policial. Com efeito, é de conhecimento geral 
cada vez maior a organização das atividades criminosas. Para compensar 
esse fato, não deve ser menor o esforço das atividades estatais no sentido, 
igualmente, de uma maior eficiência.
A atividade policial, seja de atuação ostensiva ou de atuação investigativa, 
cada vez mais depende das atividades de inteligência, seja para melhorar, 
por exemplo, o patrulhamento ou para fazer uma melhor coleta de provas. 
Há forças policiais, inclusive, utilizando já a alta tecnologia nesse intento, 
com o emprego, por exemplo, de drones.
Figura 3 – Controle social
- Maxiphoto/iStock.com ID: 499771090
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Em um país de dimensões continentais como o Brasil, também se 
mostra importante a melhora das atividades de fronteira, e há várias 
propostas para a constituição de uma polícia de fronteiras. O problema 
central do Brasil não é só a extensão da fronteira, mas o fato de que 
grande parte é transitável a pé. Também sua geolocalização, próxima a 
países produtores de drogas e rota para países compradores, é um fator 
que torna premente uma melhor relação do País com suas fronteiras.
Figura 4 – Controle de fronteira
- Alicia_Garcia/iStock.com ID: 601903120
É de se destacar, ainda, que todo o esforço de melhora das atividades de 
segurança pública deve ser conjunto e complexo. Não é eficiente a ideia 
de simplesmente combater um determinado tipo de infração penal ou em 
um determinado espaço. Muitas vezes a aparente melhora é apenas uma 
migração:
Efeitos paradoxais das políticas de segurança e da performance policial podem 
ser, ainda, as migrações das práticas criminosas: o sucesso de determinadas 
intervenções locais acaba provocando o deslocamento dos crimes para 
bairros contíguos, cidades próximas ou estados vizinhos. O resultado 
agregado pode, com isso, manter-se inalterado ou deteriorar-se, uma vez que 
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migrações podem implicar disputas por território e intensificação do recurso 
à violência para que se viabilize o empreendimento criminoso. Há também 
a migração não-geográfica, mas de tipo de crime: quando a repressão de 
roubos a banco aumenta, os criminosos podem deslocar-se para a prática de 
sequestros e daí para o roubo de cargas – e assim sucessivamente. (SOARES, 
2007, p. 82)
Também parece essencial a constitucionalização da Força de Segurança 
Nacional. Embora exista no âmbito legislativo, essa importante atividade 
não está prevista no rol taxativo do art. 144 da Constituição Federal 
(BRASIL, 1988). Sua previsão na Constituição permitiria não só uma melhor 
autonomia em sua atuação, como haveria possibilidade de expansão 
de sua atividade e melhora em suas condições. Um dos seus problemas 
atuais é que precisa de outras forças policiais para a sua composição, o que 
acaba, de um lado, reduzindo sua eficiência, posto que seus quadros são 
provisórios, e prejudicando as forças locais, que se veem obrigadas a ceder 
parte de seus efetivos.
A melhor articulação entre as unidades federativas, ademais, deve ser 
buscada como proposta de reformulação. A Polícia Federal especialmente 
deveria ter atuação mais destacada no combate ao crime organizado. Sua 
atuação hoje parece mais focada no crime transnacional, mas todos os 
crimes organizados, sejam locais ou não, deveriam contar com a atuação 
da Polícia Federal, especialmente no âmbito da inteligência policial, até para 
impedir a simples migração das atividades criminosas.
Por fim, não há como falar em reformulação das atividades sem que 
estas sejam justamente responsadas. Por mais que seja uma atividade de 
estado, como todas as atividades, é uma atividade humana, e o ser humano 
precisa ser devidamente responsado por seu trabalho. O policial, por 
colocar a própria vida em risco diariamente, deveria ter um piso nacional 
que permitisse segurança social para si e sua família, não necessitando 
atuar nos famosos bicos como forma de sobrevivência, em muitos casos. 
Em diversos Estados, o salário dos policiais, sejam militares ou civis, é 
62
incompatível com uma qualidade mínima de vida, o que impede o justo 
descanso, forçando-os a jornadas exaustivas.
Também com o mesmo objetivo, deve o Estado buscar eficiência na 
atividade policial, melhorando o sistema legislativo e jurisdicional. O 
policial que perde seu tempo atuando em crimes que sequer deveriam 
ser caracterizados como crimes (essencialmente as contravenções penais 
e alguns crimes de penas diminutas no próprio Código Penal) deixa de 
atuar onde a segurança pública é mais urgente. Um Estado com atribuições 
demais é ineficiente, e uma polícia com atribuições demais não poderia ser 
diferente.
Referências Bibliográficas
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil 
de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [1988]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 30 mar. 2020.
CANO, Ignácio. Nós e eles: direitos humanos, a polícia e a visão dicotômica da 
sociedade. In: NOVAES, Regina (Org.). Direitos humanos: temas e perspectivas. Rio 
de Janeiro: Mauad Editora/ABA/Fundação Ford, 2001. p. 117-122.
CGU; OGU. Controladoria-Geral da União; Ouvidoria-Geral da União. Orientações 
para implantação de uma unidade de ouvidoria: rumo ao sistema participativo. 
Coleção OGU. 5. ed. 2012. Disponível em: http://www.ouvidorias.gov.br/central-de-
conteudos/biblioteca/arquivos/cartilhas/cartilha-1.pdf/view. Acesso em: 30 mar. 2020.
KERR, Robert. Controlando os controladores: supervisão civil da polícia metropolitana 
de Toronto. In: PINHEIRO, Paulo Sérgio et al. São Paulo sem medo: um diagnóstico 
da violência urbana. Rio de Janeiro: Garamond, 1998. p. 191-195.
MESQUITA NETO, Paulo. Violência policial no Brasil: abordagens teóricas e práticas 
de controle. In: PANDOLFI, Dulce Chaves et al. (Orgs.). Cidadania e violência. Rio de 
Janeiro: Editora Fundação Getulio Vargas, 1999. p. 129-148.
O’DONNELL, Guillermo. Poliarquias e a (in)efetividade da lei na América Latina: uma 
conclusão parcial. In: MÉNDEZ, Juan E.; O’DONNELL, Guilhermo; PINHEIRO, Paulo 
Sérgio (Orgs.). Democracia, violência e injustiça: o não-estado de direito na América 
Latina. São Paulo: Paz e Terra, 2000. p. 337-377.
SOARES, Luiz Eduardo. A Política Nacional de Segurança Pública: histórico, dilemas e 
perspectivas. Revista Estudos Avançados, São Paulo, v. 21, n. 61, p. 77-97, set./dez. 
2007.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
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http://www.ouvidorias.gov.br/central-de-conteudos/biblioteca/arquivos/cartilhas/cartilha-1.pdf/view
http://www.ouvidorias.gov.br/central-de-conteudos/biblioteca/arquivos/cartilhas/cartilha-1.pdf/view
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BONS ESTUDOS!
	Sumário
	Noções históricas, paradigmas e previsão constitucional da segurança pública no Brasil.
	Objetivos
	1.Noções introdutórias
	2. Paradigmas de Segurança Pública
	3. A Constituição Federal e a Segurança Pública
	Referências Bibliográficas
	Sistemas de defesa social e as bases políticas da segurança pública.
	Objetivos
	1. Sistemas de Defesa Social no Brasil Contemporâneo
	2. Segurança pública e bases fundantes da política: o monopólio da força pelo Estado, a trad
	Referências Bibliográficas
	Modelos de gestão e políticasde segurança pública: as polícias no Brasil.
	Objetivos
	1. Modelos de Gestão e Políticas de Segurança Pública
	2. Conceitos: o Processo Constitutivo das Organizações Policiais no Brasil
	3. Funções e Atribuições da Polícia em uma Sociedade Democrática
	Referências Bibliográficas
	 Modelos de controle das organizações policiais e propostas de reformulação do Sistema de Segurança 
	Objetivos
	1. Modelos de controle das organizações policiais: controles interno, externo e misto
	2. Propostas de reformulação do Sistema de Segurança Pública Nacional
	Referências Bibliográficas