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Questão Social e 
Assistência Social 
no Brasil
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Profa. Esp. Polyana Aparecida Santos Guimarães 
Revisão Textual:
Profa. Ms. Fátima Furlan 
Assistência Social como Política Pública
5
 · Assistência Social Como Política Pública: História, Análise e 
Marcos Legais
 · Percepções Sobre a Assistência Social no Período Pós 88
 · O Processo de Institucionalização da LOAS e da PNAS
 · O SUAS no Contexto da PNAS
O objetivo da unidade é avaliarmos o processo de constituição da Assistência 
Social como Política Pública de direito, compreendendo os seus principais 
marcos legais, tais como a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS e 
da Política Nacional de Assistência Social - PNAS a partir de suas Normas 
Operacionais Básicas – NOBs. Para tal, buscaremos ainda compreender o 
papel do Sistema Único de Assistência Social – SUAS neste contexto. Por 
meio dessa unidade você poderá se apropriar dos conceitos e legislações 
que fundamentam a Assistência Social como política de Seguridade Social 
no cenário brasileiro.
Nesta Unidade, percorreremos a trajetória da Assistência Social a partir da Constituição 
de 1988, a qual considera a Assistência Social como um dos tripés da seguridade social 
brasileira até sua institucionalização como política pública de direito.
Para tal, você deverá refletir sobre o processo de institucionalização da Lei Orgânica 
da Assistência Social (LOAS) e da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e sua 
operacionalização no cenário nacional.
Convido você a explorar o conteúdo que segue de forma aprofundada, pois a exposição e 
discussão sobre cada legislação vigente no campo da Assistência Social poderá trazer-lhe 
um arcabouço de conhecimento técnico operativo para uma futura atuação como assistente 
social no campo da Assistência Social como espaço sócio - ocupacional. 
Estude o conteúdo dessa Unidade com compromisso, pois aqui introduziremos reflexões 
essenciais para a compreensão das próximas unidades que seguem.
Assistência Social como Política Pública
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Contextualização
Gostaria de propor uma introdução ao conteúdo teórico dessa Unidade a partir do processo 
de legitimidade da política de assistência social. Considerando o viés clientelista e as relações de 
favor presentes na trajetória da Assistência Social até sua consolidação como política pública 
de direito, após a leitura do texto abaixo, oriente sua reflexão sobre as seguintes questões:
 » A qual sistema econômico o texto se refere?
 » Como podemos relacioná-lo com a trajetória da assistência social?
 » Qual a mensagem deixada pelo autor para nós, trabalhadores da área social?
Quando os trabalhadores perderem a paciência
As pessoas comerão três vezes ao dia
E passearão de mãos dadas ao entardecer
A vida será livre e não a concorrência
Quando os trabalhadores perderem a paciênciax
Certas pessoas perderão seus cargos e empregos
O trabalho deixará de ser um meio de vida
As pessoas poderão fazer coisas de maior pertinência
Quando os trabalhadores perderem a paciência
O mundo não terá fronteiras
Nem estados, nem militares para proteger estados
Nem estados para proteger militares prepotências
Quando os trabalhadores perderem a paciência
A pele será carícia e o corpo delícia
E os namorados farão amor não mercantil
Enquanto a fome vai virar indecência
Quando os trabalhadores perderem a paciência
Quando os trabalhadores perderem a paciência
Não terá governo nem direito sem justiça
Nem os juízes, nem doutores em sapiência
Nem padres, nem excelências
Uma fruta será fruta, sem valor e sem troca
Sem que o humano se oculte na aparência
O desejo será o termo de equivalência
Quando os trabalhadores perderem a paciência
Quando os trabalhadores perderem a paciência
Depois de dez anos sem uso, por pura obsolescência
A filósofa-faxineira passando pelo palácio dirá:
“Fora o poder!”
(Autor desconhecido)
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Assistência Social Como Política Pública: História, Análise e 
Marcos Legais
Abordaremos nesta Unidade o processo histórico de institucionalização da assistência social 
como política pública, a partir de sua composição dentro do tripé da seguridade social. Assim, 
analisaremos a implementação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e da Política 
Nacional de Assistência Social (PNAS) na passagem do século XX para o XXI. Adiante, você 
aprofundará seus conhecimentos, pois terá contato com diversos estudiosos que cotidianamente 
pesquisam sobre o tema abordado.
Percepções Sobre a Assistência Social no Período Pós 88
Como previamente discutido no capítulo anterior, a assistência social percorreu uma longa 
e árdua trajetória para a sua consolidação enquanto política pública de seguridade social, tendo 
em vista seu caráter clientelista e disciplinador no enfrentamento da “questão social” durante 
alguns séculos. 
Até a segunda metade da década de 1980, o Brasil foi marcado por governos autoritários e 
com predominância do desenvolvimentismo voltado para as questões econômicas, nos quais, 
as ações sociais eram marcadas pelo viés do favor e do apadrinhamento, sem que houvesse a 
legitimidade da assistência social como política social de cunho estatal.
Na efervescência política à época, decorrente do fim de um regime político representado 
pela repressão e pelo caos socioeconômico no qual vivia a maioria da população brasileira, 
a necessidade de rever os rumos da conjuntura política tornou-se cada vez mais expressiva. 
“A combinação entre pobreza, exclusão social e complexificação das relações sociais, num 
quadro que começava a ser influenciado pelos primeiros ventos da globalização, produzia 
múltiplos fatores de pressão e instabilidade” (MESTRINER, 2011, p. 184).
Nessa conjuntura, em 05 de outubro de 1988, é promulgada a Constituição Federal, que reintegra 
o país à sua condição democrática de garantia de direitos sociais, civis e políticos, estimulando e 
promovendo em âmbito nacional o resgate da cidadania no âmbito das relações sociais. É nesse 
contexto que, associada à saúde e à previdência social, a assistência social passará a compor o tripé 
da seguridade social brasileira, através dos seus Arts. 203 e 204, que dispõem que: 
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, 
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção 
de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de 
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas 
com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além 
de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as 
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos 
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades 
beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, 
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular o 
programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por 
cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no 
pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 
19.12.2003)
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos 
investimentos ou ações apoiadss. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
42, de 19.12.2003) (CF/88).
Enfrentando um momento marcado por pressões populares, a Constituinte foi promulgada 
durante o governo de José Sarney (1985-1990) que, sendo vice na chapa de Tancredo Neves 
assumiu o cargo do presidente após sua morte. Importante ressaltar que tal eleição não 
representou o resgate das eleições diretas, conforme exigiam as camadas populares e médias 
da população. A eleição naquele momento foi de forma indireta, por representação do Colégio 
Eleitoral, que votou favorável a Tancredo Noves na corrida presidencial com Paulo Maluf. A 
gestão de Sarney, no entanto, foi caracterizada por elevados índices inflacionários e aumento 
do nível de concentração de renda no país. “Em 1990, 1% dos mais ricos detém 17,3% da 
renda nacional, restando aos 10% mais pobres, 0,6%” (Folha de São Paulo, 14/11/90, apud 
MESTRINER, 2011, p. 196).
Esse período ficou historicamente conhecido como Nova República.
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Diálogo com o Autor
... a Nova República teria diante de si, tal como esfinge, uma sociedade dilapidada 
pela crise, imersa num frenético processo de reorganização de seus padrões de 
sociabilidade, repleta de tensões e demandas de difícil processamento e que não 
podiam ser atendidas de uma só vez. Tudo no Brasil parecia imóvel, desenraizado, 
‘em transição […] sedimentando a ideia dos anos 80 de década ‘perdida’, nascida 
do contraste entre as promessas da redemocratização e os (poucos) resultados 
concretos obtidos pelas políticas
O ranço focalizado e clientelista da assistência social era historicamente tão arraigado que, 
mesmo com a sua legitimidade estabelecida pela Constituição, timidamente a assistência 
tentava avançar para a consolidação de suas prerrogativas. A tentativa iniciou-se ao elencar 
proteção, em especial, aos grupos estruturalmente mais desprotegidos da sociedade, tais como 
crianças, idosos e pessoas com deficiências. Nesse cenário, a população brasileira enfrentaria 
a contradição entre a conquista de direitos sociais a partir da CF/88 e do retrocesso político 
marcado pela primeira eleição direta do país após o doloroso período de ditadura militar, em 
meio a uma grave crise econômica.
A conjuntura da época favoreceu a candidatura e posterior eleição de Fernando Affonso 
Collor de Mello em 1989, ex-governador de Alagoas, que usou o poder da mídia televisiva para 
realizar seu próprio marketing pessoal, ao disseminar um discurso de ruptura com as antigas 
posturas coronelistas, fazendo “da perseguição aos marajás e a corrupção sua bandeira...” 
(MESTRINER, 2011, p. 197). 
Impulsionadas por arbitrárias e desmedidas decisões políticas e econômicas do governo 
Collor (como ficou conhecido), a população brasileira, representada por organizações não-
governamentais e militantes de vários movimentos sociais, conseguiram a aprovação da Lei 
Orgânica da Saúde (8.080/90) e do Estatuto da Criança e do Adolescentes (8.069/90), os 
quais representaram importantes conquistas no âmbito da proteção social. Enquanto isso, a 
assistência social permanecia estagnada, provocada pelo descaso do governo vigente, no qual 
foi vetado pelo Executivo o projeto que previa a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). 
Além disso, a LBA e o CNSS eram usados estrategicamente nas negociações fantasmas que 
envolviam a família do então presidente. A LBA era a principal instituição do governo de 
representação nas ações sociais usada para usufruto de vantagens financeiras.
Diálogo com o Autor
Além dos desmandos financeiros, o organismo foi destruído na sua ação 
programática. Todo seu processo de mudança foi prejudicado pelo isolamento dos 
técnicos e ocupação dos cargos pelo critério clientelístico. Os projetos inovadores 
foram interrompidos e a ação desenvolvida se deu com caráter assistencialista 
e fisiologista. Assim, a FLBA, um dos maiores organismos de assistência social 
do governo federal, foi desmoralizada e praticamente destruída […] Já o CNSS, 
transferido em 1991 do Ministério da Educação para o Ministério da Ação Social, 
pouco foi considerado por esse governo. Como o critério para as subvenções e 
outros privilégios (no caso da LBA) se davam pela via política, prescindia-se da 
regulação exercida pelo CNSS, até porque no caso das entidades-fantasmas não 
podia ser exigido nenhum pré-requisito ou documentação, e provavelmente por o 
CNSS estar sob poder de grupos de parlamentos, com os quais o governo não quis 
conflitar (MESTRINER, 2011, p. 205).
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Collor nomeou parentes oriundos de várias regiões do Estado de Alagoas para cargos de 
confiança, os quais estiveram envolvidos em diversos escândalos relacionados à criação de 
empresas fantasmas para recolhimento do dinheiro público. É o caso de sua esposa, Rosane 
Collor, a qual presidia a LBA no período. “A filantropia e a assistência se identificam então, 
perversamente, com a prática de corrupção e do favorecimento patrimonial” (MESTRINER, 
2011, p. 293).
Com o envolvimento de Collor e sua família em grandes esquemas de corrupção, o apelo 
moral da população e a própria mídia que o levantou, o levaram ao impeachment em 1992, 
sendo substituído pelo seu vice, o mineiro Itamar Franco, que teria a tarefa de recuperar a 
confiança política do povo brasileiro, que presenciava o país destruído pela gestão anterior.
 
O Processo de Institucionalização da LOAS e da PNAS
Durante a gestão de Fernando Collor e mediante a história política do país, a qual fora 
marcada pelas formas coronelistas e assistencialistas de não-reconhecimento da assistência 
social como política pública, longo foi o processo de institucionalização da Lei Orgânica da 
Assistência. Considerando a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente e da Lei 
Orgânica da Saúde, ambos em 1990, a assistência social caminhou até aqui a passos lentos 
para a conquista de sua implementação.
A dificuldade de aprovação da referida lei pelo Congresso Nacional foi alvo de militância 
política de pesquisadores e estudiosos por meio de congressos e conferências que buscavam 
discutir e se posicionar frente as necessidades de aprovação de uma lei específica para a área 
da assistência social, tendo inclusive, a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-
SP) como um dos mais referidos espaços de discussão, justificado, pelo seu programa de pós-
graduação em Serviço Social.
Com o então presidente Itamar Franco na presidência entre 1992 a 1994, tem-se a 
promulgação da Lei nº 8.742 de 07/12/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social).
Ao regulamentar os artigos 203 e 204 da Constituição federal, a LOAS 
reconhece a assistência social como política pública de seguridade, direito do 
cidadão e dever do Estado, provendo-lhe um sistema de gestão descentralizado 
e participativo, cujo eixo é posto na criação do Conselho Nacional de Assistência 
Social – CNAS (MESTRINER, 2011, p. 206).
Nesse sentido, a assistência social passou a ter visibilidade no contexto das políticas sociais 
e, embora estivesse a passos lentos do processo de efetivação enquanto garantidora de 
direitos, passou por profundas transformações em âmbito nacional. A começar pelo Conselho 
Nacional de Assistência Social - CNAS, que passou a ser instituído pela LOAS “como órgão 
superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão de Administração Pública 
Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social” (Art. 17). 
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Leia os artigos 17 e 18 da Lei Orgânica da Assistência Social, que dispõem 
sobre a instituição e competências do Conselho Nacional de Assistência 
Social no âmbito da LOAS.
Diálogo com o Autor
Da mesma forma que a Lei Orgânica de Assistência Social demandou para sua 
aprovação um longo e árduo movimento de lutas, mobilizado por diferentes 
agentese organizações sociais, também a CNAS exigiu um complexo processo de 
negociações e estabelecimento de consensos […] Como órgão democratizador 
da gestão da assistência social, com poderes de deliberação sobre a política e seus 
recursos orçamentários, sua implantação era vista com reservas pelo governo Itamar. 
Apesar disto, o ministro do Bem-Estar Social Juthay Magalhães, que empreendera 
negociações entre o governo e o movimento organizado, em favor da aprovação da 
LOAS, tendo que se desincompatibilizar do cargo de ministro para ser candidato, 
empreendeu articulações a fim de instalar rapidamente o Conselho, como garantia 
de operacionalização da Lei (MESTRINER, 2011, p. 220). 
Mediante o fim do mandato de Itamar Franco em 1993 e da posse do sociólogo Fernando 
Henrique Cardoso (PSDB) na presidência do Brasil em 1994, o país entraria num período 
representado principalmente pelo surgimento do Plano Real, que com a proposta de 
estabilização da economia e contenção da inflação ganhou aos poucos a confiança do brasileiro. 
Pelo desastre econômico e social ocasionado pelo governo Collor, o projeto neoliberal não 
conseguiu ganhar sustentabilidade no âmbito das políticas sociais, o qual seria disseminado de 
forma avassaladora nas estratégicas de intervenção econômica e social em todos os canais da 
gestão pública no governo de FHC. 
Os anos 1990 representaram para o país, o marco legal do projeto neoliberal, sistematizado 
pelas privatizações das empresas estatais, como a Vale do Rio Doce, pela mínima intervenção 
do Estado na economia e pela limitação das políticas sociais. “A reforma do Estado reduziu-
se apenas a uma ‘desconstrução’, sem uma clara ‘perspectiva gerencial’, desmoralizando o 
funcionalismo” (MESTRINER, 2011, p. 173).
Essa ideologia justificada em especial pela crise do capital, possibilitou o resgate a novas 
formas (ou talvez nunca extintas) de boicotes aos projetos de intervenção estatal na área de 
assistência social, abrindo espaço para o crescimento do terceiro setor, que se colocava na 
execução de um papel que deveria ser exercido pelo Estado. As entidades filantrópicas de 
assistência social deveriam ser regulamentadas pelo CNAS.
Apesar dos esforços empreendidos de estudos, debates e da série de 
resoluções adotadas - , o Conselho não conseguiu alterar a relação público-
privado e nem fixar critérios mais objetivos e corretos para a relação Estado-
filantropia, no sentido da sua democratização e transparência, acabando por 
se envolver no comportamento conflituoso e incongruente do Ministério da 
Previdência e Assistência, que legisla pontualmente sem definir sobre o sistema 
de regulamentação que quer estabelecer sobre o setor privado (MESTRINER, 
2011, p. 267).
Nesse sentido, a CNAS na referida década caminhava na contramão das propostas 
estabelecidas na LOAS, que visava reiterar o caráter legitimador de direitos sociais.
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Diálogo com o Autor
...o CNAS, apesar de todos os esforços relatados, constitui-se num continuum 
do sistema anterior de regulação entre Estado e instituições sociais. O padrão de 
relação público-privado na assistência social continua discricionário, burocrático 
e cartorial, sem nenhuma avaliação qualitativa, permitindo que uma instância 
pública burguesa, um conjunto de instituições, num “corporativismo” pouco 
explícito, continuem dominando a área, numa aliança conivente com o Estado 
(MESTRINER, 2011, p. 265).
Assim, “em 28 de maio de 1998, a Resolução nº 80 oficializa a estrutura do CNAS, que 
vinha funcionando em caráter experimental, editando novo regime interno, o terceiro nessa 
trajetória” (MESTRINER, 2011, p. 252), como podemos ver a seguir:
Organograma CNAS/1998
Serviço de
apoio ao sistema
descentralizado
e participativo
Serviço de
acompanhamento
do orçamento e
do fundo
Assessoria
Coordenação
de normas
Serviço de
normas
Serviço de
cadastro
Coordenação
de comunicação
social
Coordenação
de �nanciamento
e orçamento
Serviço de análise
de registro e CEFF
Serviço de apoio
ao colegiado
Serviço de apoio
administrativo
Serviço de
arquivo
Divisão de apoio
técnico-operacional
administrativo
Coordenação
de política de
assistência social
Colegiado
Presidência
Secretaria
executiva
Figura retirada da página 254 (Quadro 5.3) do livro: “O Estado entre a filantropia e a assistência social”, de Maria Luíza Mestriner.
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Em 1997, o então presidente Fernando Henrique Cardoso, ganhou a reeleição fundamentado 
na suposta estabilização da taxa inflacionária do país e pôde prosseguir com as escamoteadas 
propostas neoliberais, promovendo a exacerbação da desigualdade social no país, evidenciada 
escandalosamente pelos elevados índices de desemprego, aumento de pessoas em situação de 
rua e em péssimas condições de saúde.
Durante a gestão de 1994-2002, o Brasil teve um dos maiores aumentos da dívida externa 
na sua história, somado ao aumento da violência urbana e do número de pessoas vivendo 
em favelas, sob o mínimo investimento nas áreas da saúde, educação e projetos sociais.
Dessa forma, logo após assumir, o governo procedeu ao desmanche dos 
organismos da assistência social, realizou um imbricado reordenamento 
político institucional bastante distante do previsto pela Loas. Criou a Secretaria 
da Assistência Social – SAS, onde alocou parte das ações da antiga FLBA, 
remanejando a atenção à criança e ao adolescente para o Ministério da Justiça 
(bem como o Conselho Nacional dessa área), e a Coordenadoria Nacional para 
Integração da Pessoa Portadora de Deficiência – Corde ao Ministério da Saúde. 
Dilui, assim as ações assistenciais do Estado em vários órgãos, esvaziando a 
assistência social enquanto direito de cidadania. (MESTRINER, 2011, p. 274).
A expressão “portadora de deficiência” caiu em desuso, sendo correto aferir o termo “pessoas com 
deficiência”, considerando que não é uma escolha para que se possa ou não portar a deficiência, 
mas sim, algo que já nasce com o indivíduo.
Não obstante à delicada situação em que o Brasil se encontrava, o governo não media esforços 
para tornar as ações assistenciais cada vez mais centralizadas e focalizadas, completamente 
contrárias ao proposto pela Loas. Em 01/01/1995, pela medida provisória nº 813, aprovou o 
“Programa Comunidade Solidária”, muito favorável às propostas neoliberais, ao isentar qualquer 
relação da assistência social como uma política pública de direito garantida e regulamentada 
pelo Estado. Tal medida retomou os pressupostos de enfrentamento da pobreza com ações 
paliativas, representado ainda pela primeira dama, Ruth Cardoso. Ao retomar a cultura do 
primeiro damismo na história da assistência social brasileira, o programa expressou mais uma 
vez a dificuldade de avanços para a aprovação da política de assistência social, direcionada por 
ações descentralizadas e pautada no modelo de gestão compartilhada.
Efetivamente, o Programa Comunidade Solidária caracterizou-se por grande apelo simbólico, 
com ênfase em ações pontuais, focalizadas em “bolsões de pobreza”, direcionadas apenas aos 
indigentes, aos mais pobres.” (COUTO, YASBEK e RAICHELIS, 2012, p. 58).
Diálogo com o Autor
Longe de ser fato episódico ou perfumaria de primeira dama, opera 
como uma espécie de alicerce que desmonta as possibilidades de 
formulação da Assistência Social como política pública regida pelos 
princípios universais dos direitos e da cidadania: implode prescrições 
constitucionais que viabilizariam integrar a Assistência Social em 
um sistema de Seguridade Social, passa por cima dos instrumentos 
previstos na Loas, desconsidera direitos conquistados e esvazia as 
mediações democráticas construídas” (TELLES, 1998, p. 19).
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Nesse contexto, a primeira aprovação da Política Nacional de Assistência Social ocorreu 
somente em 1998 que, juntamente ao CNAS teria sido fruto de grandes lutas sociais. Contudo, 
tornou-se timidamente insuficiente, devido à proposta que seperdurava com o Programa 
Comunidade Solidária e a própria resistência do governo de se efetivar as propostas. Era a 
tentativa de consolidação de uma política que de fato contemplasse de forma justa e democrática 
os interesses de grande parte da população.
Como resultado do intenso processo de vulnerabilidade da população, desencadeado 
pelas sucateadas relações de trabalho, processos de exclusão e empobrecimento em massa, 
alavancadas pela hegemonia neoliberal na última década, grandes foram as manifestações em 
prol da revisão daquilo que se havia proposto na política de assistência social em 1998. 
Com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 2002 e com sua posse em 
2003, as reivindicações na área social, em especial, no campo da assistência social, iam-
se fortalecendo em âmbito nacional, fruto de uma recessão política, vivenciada por grandes 
retrocessos na área social nas duas últimas décadas.
“Efetivamente, a Política Nacional de Assistência Social de 2004, como 
resultado de intenso e amplo debate nacional, é uma manifestação de 
resistência” (COUTO, YASBEZ e RAICHELIS, 2012, p. 59). A sua aprovação 
estaria baseada, principalmente pela IV Conferência Nacional de Assistência 
Social que havia acontecido em Brasília, em 2003, a qual buscava discutir os 
princípios estabelecidos na Constituição Federal e dos já dispostos pela Lei 
Orgânica da Assistência Social (LOAS). 
“Aprovada pela Resolução n. 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho 
Nacional de Assistência Social – CNAS e publicado no DOU de 28/10/2004” 
(COUTO, YASBEK e RAICHELIS, 2012, p. 59), a Política Nacional de 
Assistência Social têm como princípios:
I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de 
rentabilidade econômica;
II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação 
assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a 
benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e 
comunitária, vedando-se a qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV – Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, se, discriminação de 
qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos 
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos 
critérios para sua concessão (PNAS, 2004, p. 33).
É de extrema importância o conhecimento da Política Nacional de Assistência Social 
(PNAS) como um dos documentos de construção democrática que subsidiará a prática 
do assistente social. Para leitura na íntegra da PNAS, acesse:
www.mds.gov.br
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O SUAS no Contexto da PNAS
A PNAS trouxe a proposta de sistematização das ações que poderiam ser direcionadas 
no campo da assistência social como forma de fortalecimento do direito como garantia na 
Assistência Social, elencando diretrizes e princípios para sua efetivação. “A PNAS situa a 
Assistência Social como Proteção Social não contributiva, apontando para a realização de 
ações direcionadas para proteger os cidadãos contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida 
e para o atendimento de necessidades individuais e sociais” (COUTO, YASBEK e RAICHELIS, 
2012, p. 63).
No tocante à criação da PNAS, estabeleceu-se a necessidade de sua operacionalização por 
meio de novas Normas Operacionais, às quais determinariam a gestão da política por meio 
de um Sistema Único de Assistência Social, o SUAS. Aprovado em 15 de julho de 2005, 
o SUAS tornou-se, a exemplo do SUS na área da saúde, o sistema de gestão da política de 
assistência, organizando os serviços, por meio da descentralização e distribuição de benefícios 
e serviços na articulação com os atores da sociedade civil, tendo como referência as ações no 
âmbito territorial e com foco no indivíduo e na família na centralidade da política.
A NOB/SUAS disciplina a operacionalização da gestão da Política de 
Assistência Social, conforme a Constituição Federal de 1988, a LOAS e 
legislação complementar aplicável nos termos da Política Nacional de 
Assistência Social de 2004, sob a égide de construção do SUAS, abordando, 
dentre outras coisas: a divisão de competências e responsabilidades entre 
as três esferas do governo; os níveis de gestão de cada uma dessas esferas; 
as instâncias que compõem o processo de gestão e controle dessa política 
e como elas se relacionam; a nova relação com as entidades e organizações 
governamentais e não-governamentais; os principais instrumentos de 
gestão a serem utilizados; e a forma da gestão financeira, que considera os 
mecanismos de transferência, os critérios de partilha e de transferência de 
recursos (BRASIL/MDS, 2005, p. 84).
Além da NOB/SUAS, a Política Nacional de Assistência Social apontou sua discussão 
em 2004 para uma forma de organizar o Sistema Único de Assistência Social do ponto de 
vista dos trabalhadores que dentro dele atuam, sugerindo a necessidade de surgimento de 
outra norma operacional diretamente designada à administração dos recursos humanos nessa 
área. Criada em dezembro de 2006, a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do 
Sistema Único de Assistência Social – NOB-RH/SUAS, visa a um investimento profissional 
aos trabalhadores que trabalham na efetivação da política. O desgaste físico e mental dos 
profissionais que trabalham no setor público, decorrentes da precarização das relações de 
trabalho, dos recursos e da pouca estrutura oferecida pelos serviços, pode ter motivado a 
dificuldade de consolidação de uma política efetiva na área da assistência social.
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Diálogo com o Autor
Tal proposta consolida os principais eixos a serem considerados para 
a gestão do trabalho na área da assistência social:
• Princípios e Diretrizes Nacionais para a gestão do trabalho no âmbito 
do SUAS.
• Princípios Éticos para os Trabalhadores da Assistência Social.
• Equipes de Referência.
• Diretrizes para a Política Nacional de Capacitação.
• Diretrizes Nacionais Para os Planos de Carreira, Cargos e Salários.
• Diretrizes para Entidades e Organizações de Assistência Social.
• Diretrizes para o cofinanciamento da Gestão do trabalho.
• Responsabilidades e Atribuições do Gestor Federal, dos Gestores 
Estaduais, do Gestor do Distrito Federal dos Gestores Municipais para 
a Gestão do Trabalho no âmbito do SUAS.
• Organização do Cadastro Nacional de Trabalhadores do SUAS – 
Módulo CADSUAS.
• Controle Social da Gestão do Trabalho no âmbito do SUAS.
• Regras de Transição (NOB-RH/SUAS, 2006. p.10).
Através das NOB-97 e NOB-98, criadas lá na década de 1990 pelo CNAS, pode-se discutir 
uma nova proposta de implementação da Política Nacional de Assistência Social, e embora 
sua primeira aprovação em 1998 se desse de forma fragilizada perante à conjuntura política 
do momento, estas puderam nortear os pressupostos das normas vigentes no âmbito da 
assistência. Com a NOB/SUAS e a NOB-SUAS/RH, projetou-se um aprofundamento das 
resoluções anteriores, primando para uma “ressignificação do trabalho na assistência social, 
referenciada em um projeto coletivo de redefinição do trabalho no campo das políticas sociais 
públicas” (COUTO, YASBEK e RAICHELIS, 2012, p. 84).
Você sabia?
A assistência social é a área que mais emprega 
assistentes sociais no Brasil atualmente, vindo 
acompanhada da área da saúde, que hoje ocupa a 
segunda maior área de atuação. 
“A NOB-Suas/RH (2006) não é a definição ideal e acabada frente às 
necessidades de recursos humanos para o funcionamento adequado do 
Suas, mas é resultado do viável histórico, dentro da correlação de forças 
políticas que participaram do processo de negociação” (COUTO, YASBEK e 
RAICHELIS, 2012, p. 81).
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Diálogo com o Autor
A reforma neoliberal do Estado trouxe agregada intensa 
campanha ideológica de desconstrução do Estado e de 
“tudo que é estatal”, em seus diferentes níveis de poder, 
atingindo diretamenteas condições e relações de trabalho 
na esfera estatal. Essa ambiência neoliberal afetou também 
a imagem do servidor público junto à população e à opinião 
pública instalando um clima desfavorável à recomposição 
e expansão da força de trabalho na administração pública 
(COUTO, YASBEK e RAICHELIS, 2012, p. 82).
Finalizando, podemos observar que o processo de construção e implementação da Política 
Nacional de Assistência Social, frente aos desafios colocados no contexto da ordem do capital 
sempre representou espaço de lutas cotidianas no universo de trabalhadores e militantes da 
área social. Sua aprovação, bem como as demais resoluções que se impõem como necessárias 
ao contexto social, mediante as imposições do pensamento neoliberal, coloca aos profissionais 
da área de assistência social o desafio de pensar cotidianamente sua intervenção, de forma a 
oferecer à população usuária os serviços disponíveis com qualidade e respeito, na busca pela 
desmistificação que representa a máquina pública como ineficiente perante à operacionalização 
das políticas sociais.
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Material Complementar
Para aprofundamento do conteúdo apresentado nesta Unidade, complemente seus estudos 
com as seguintes indicações:
Livros:
CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 17 ed. Rio de 
Janeiro: Civilização Brasileira, 2013.
FALCÃO, Maria do Carmo; SPOSATI, Aldaíza e TEIXEIRA, Sônia Maria Fleury. Os direitos 
(dos desassistidos) sociais. 6 ed. São Paulo: Cortez, 2008.
SILVA, Maria Ozanira da Siva e et. al. A descentralização da política de assistência 
social: da concepção à realidade. Rev. Ser. Soc. Soc., 2001, n. 65, págs. 124-145.
YASBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. 7 ed. São Paulo: 
Cortez, 2009.
Sites:
http://goo.gl/Hcwv3F
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Referências
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome. Disponível em: 
http://www.mds.gov.br. 
COUTO, Berenice Rojas; YAZBEK, Maria Carmelita; SILVA, Maria Ozanira da Silva e; 
RAICHELIS, Raquel (Orgs.). O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma 
realidade em movimento. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2012.
MESTRINER, Maria Luzia. O Estado entre a filantropia e a assistência social. 4 ed. 
São Paulo: Cortez, 2011.
NOGUEIRA, Marco Aurélio. As possibilidades da política: ideias para a reforma 
democrática do Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.
POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: Versão Oficial. São Paulo: Cortez, 2004.
TELLES, Vera da Silva. No fio da navalha: entre carências e direitos. Notas a propósito dos 
programas de renda mínima no Brasil. In: Programas de renda mínima no Brasil: impactos e 
potencialidades. São Paulo: Pólis, 1998.
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Unidade: Assistência Social como Política Pública
Anotações