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etc, espaço, tempo e crítica 
Revista Eletrôni a de Ciências Humanas e Sociais c
e outras coisas 
ISSN 1981-3732 
http://www.uff.br/etc
15 de Setembro de 2007, n° 2 (6), vol. 1 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil*
Maria Regina Nabuco 
Pesquisadora do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - 
CEDEPLAR /UFMG 
in memoriam 
Resumo 
 O objetivo central deste trabalho é analisar as políticas econômicas, que definiram as grandes 
linhas do planejamento regional, desde o Pós II Guerra até meados da década de 1990 com base nos 
principais marcos institucionais referentes às políticas regionais no Brasil. São discutidos aqui, 
assim, os principais programas que visavam promover o desenvolvimento regional, reduzir as 
desigualdades espaciais, ampliar a integração nacional, desconcentrar o desenvolvimento 
econômico e corrigir os desequilíbrios setoriais e sociais. 
A hipótese básica é a de que o Governo Federal Brasileiro, em consonância com as demandas 
políticas regionais, buscou promover tais objetivos através de normas institucionais que 
expressavam, num grau considerável, a pressão política das elites regionais. 
Já foram realizadas diversas avaliações desses programas. Agora, resta sistematizá-los e definir 
suas principais tendências macroespaciais. As normas legais que fundamentaram tais tendências 
são aqui consideradas no quadro geral das principais concepções teóricas relativas ao 
desenvolvimento regional no Brasil. 
Num segundo momento, o texto analisa o momento caracterizado pelo fim do regime militar, a crise 
econômica e a democratização, associado ao neoliberalismo e à globalização. O texto argumenta 
que o novo municipalismo que emerge neste contexto representa avanços em termos de políticas 
sociais locais, porém vem impedindo a emergência de articulações supra-locais a exemplo da gestão 
metropolitana. 
Palavras-Chave – políticas regionais, municipalismo, Brasil. 
The (de)institutionalization of regional policies in Brazil 
Abstract 
The central objective of this work is to analyze the economic policies that had defined the great 
lines of regional planning, from World War II to the mid-1990, concerning the main institucional 
landmarks of Brazil's regional policies. Hence, the paper discusses the main programs that aimed at 
promoting regional development, reducinge spatial inaqualities, expanding national integration, 
deconcentrating economic development, and correcting sectorial and social inequalities. 
The basic hypothesis is that Brazilian Federal Government, in accordance with regional political 
demands, attempted to promote such objectives through institucional norms that expressed, to a 
considerable extent, the political pressure of regional elites. 
 
* Uma primeira versão desse artigo foi apresentada em Mesa-Redonda do VI Encontro Nacional da Associação Nacional de 
Pós-Graduação e Pesquisa e em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR) realizado em Brasília em maio de 1995. Sua 
publicação foi autorizada por Ana Luiza Nabuco Palhano, filha da autora. A Comissão Editorial, atendendo às normas de 
publicação da revista, acrescentou ao texto o resumo e o correspondente abstract. 
 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2 (6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 65 
Recebido para Publicação em 30.06.2007. 
Maria Regina Nabuco 
Many evaluations of these programs have already been made. Now it is time to organize them and 
to define their main macrospatial trends. The supporting legislation is considered within the 
general framework of the main theoretical conceptions concerning regional development in Brazil. 
Secondly the paper analyses the moment characterized by the end of the military regime, economic 
crisis, and democracy, associated to neoliberalism and globalization. It argues that the new 
municipalism that emerges in such context constitutes real improvement in local social policies, but 
is also a hindrance to supra-local political articulations, such as metropolitan policies. 
Key- Words – regional policies, municipalism, Brazil 
1. INTRODUÇÃO 
Tendo em vista os principais marcos 
institucionais referentes às políticas 
regionais no Brasil, este trabalho tem 
como objetivo central analisar as políticas 
econômicas, que definiram as grandes 
linhas do planejamento regional, desde o 
Pós II Guerra até os dias atuais. 
Desta forma, serão discutidos os 
principais programas que tiveram como 
propósito promover o desenvolvimento 
econômico regional (industrial e agrícola), 
reduzir as desigualdades espaciais, 
ampliar a integração territorial nacional, 
desconcentrar o desenvolvimento 
econômico e corrigir os desequilíbrios 
setoriais e sociais, quando regionalmente 
considerados. 
Nossa hipótese básica é a de que o 
Governo Federal Brasileiro, em 
consonância com as demandas políticas 
regionais, buscou promover tais objetivos 
através, principalmente, de normas 
institucionais que expressavam, num 
grau considerável, a pressão política das 
elites regionais. A grande extensão 
territorial brasileira, as fortes diferenças 
climáticas e geológicas entre suas regiões, 
a preocupação com a integração nacional, 
aliadas à forte influência política das 
elites de regiões menos desenvolvidas 
(com forte representatividade no 
Congresso Nacional) e à necessidade da 
promoção da acumulação capitalista no 
país, são considerados como fortes razões 
para justificar a mobilização do aparelho 
estatal no apoio e desenvolvimento de 
políticas regionais. 
Muitas destas políticas permaneceram 
no campo das idéias ou foram 
incipientemente implementadas (falta de 
recursos e/ou de acompanhamento na 
execução dos projetos). A maioria delas 
não atingiu suas metas, muito embora os 
recursos tenham sido significativos 
(desperdício, improvisação administrativa, 
fatores conjunturais, para citar apenas 
alguns dos problemas). 
A avaliação econômica-social da 
maioria dos programas regionais já foi 
realizada por pesquisadores e instituições 
(França, 1984; PIMES, 1984; Guimarães 
Neto, 1989; Albuquerque, 1976; Jatobá, 
1979). Resta proceder a uma 
sistematização destes programas, 
inseridos na política regional global do 
país e definir suas principais tendências 
macroespaciais. As normas legais que 
fundamentaram estas tendências serão 
aqui consideradas no quadro geral das 
principais concepções teóricas sobre a 
questão do desenvolvimento regional. 
2. O pós-guerra e o princípio do 
planejamento regional no Brasil 
No Pós II Guerra o Brasil iniciava os 
primeiros passos na direção do 
planejamento regional. Apesar da 
importância das teorias que 
consideravam o atraso regional como 
questão de tempo e conseqüência da 
escassez de recursos naturais, já surgiram 
interpretações que consideravam 
necessárias intervenções públicas no 
mercado, a fim de eliminar as barreiras 
contra uma integração regional plena. 
Estas análises se baseavam nas 
contribuições de autores adeptos da teoria 
da "causação cumulativa e circular", que 
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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
apontavam uma tendência de as regiões 
mais desenvolvidas sustentarem e 
incrementarem o seu crescimento 
econômico, enquanto as mais atrasadas 
permaneceriam estagnadas ou até mesmo 
declinariam (Myrdal, 1957). 
Neste sentido, a Constituição Federal 
de 1946 apresentava alguns dispositivos 
importantes com respeito ao 
desenvolvimento da Região Amazônica e 
às secas periódicas que atingiam a Região 
Nordeste do País. Foram assim criados, 
através de recursos financeiros nunca 
inferiores a três por cento da renda 
tributária federal, planos de defesa contra 
as secas da Região Nordeste. Os Estados 
incluídos no chamado Polígono das Secas 
deveriam, semelhantemente ao Governo 
Federal, destinar três por cento de suas 
rendas tributárias aos serviços 
assistenciaisdas populações atingidas 
pelo flagelo climático, dando preferência 
à construção de açudes em regime de 
cooperação1. 
No que diz respeito à Região 
Amazônica previa-se um plano de 
valorização econômica da Região, através 
de aplicações, durante um mínimo de 
vinte anos, do mesmo percentual aqui 
referido para o Nordeste, com respeito às 
rendas tributárias, da União e dos 
Estados. Esta disposição constitucional 
transformou-se, via regulamentação em 
1953, no I Plano de Valorização 
Econômica da Amazônia, criando sua 
respectiva Superintendência.2
 
 
1 Previamente à constituição de 1946, já existia o 
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas 
(DNOCS) que teve origem na Inspetoria de Obras Contra 
as Secas (IOCS), primeiro órgão público de caráter 
regional, criado em 1909. Transformada em Inspetoria 
Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS). Em 1919, a 
instituição voltou-se para a consolidação de obras de 
engenharia, preocupando-se com a implantação de infra-
estrutura regional, que incluía a construção de estradas, 
portos, eletrificação, campos de pouso, açudes, poços e 
canais. Desde 1945, o DNOCS tem se dedicado, 
principalmente, ao aproveitamento hídrico da região, 
onde se sobressai a construção de açudes para 
abastecimento, piscicultura e irrigação (DNOCS, 1983 e 
1991). 
2 A Amazônia dispunha, desde 1942, do Banco de Crédito 
da Borracha S/A, com o objetivo de fornecer assistência 
financeira e técnica para as atividades de extração, 
comércio e industrialização da borracha. Além disso, o 
Foi ainda através da Constituição 
Federal de 1946 que se institucionalizaram 
recursos (um por cento da receita 
tributária da União) para um plano de 
aproveitamento das potencialidades 
econômicas do Rio São Francisco e seus 
afluentes3. 
Ao iniciar o apoio público às regiões 
menos desenvolvidas, o Estado brasileiro 
buscava, não só reduzir as diferenças 
regionais, como também criar ali infra-
estrutura mínima com objetivo de atrair 
investimentos. Acreditava-se, então, que 
o Estado fosse forte e capaz o bastante 
para atingir dois objetivos aparentemente 
conflitantes: resolver o problema das 
disparidades regionais, cujas principais 
conseqüências recaíam sobre a população 
das regiões atrasadas - desemprego, 
miséria, desnutrição, etc - e ao mesmo 
tempo tornar estas regiões mais atraentes 
para o mercado capitalista. Contando com 
grande oferta de mão-de-obra, mercado 
consumidor urbano de pequenas 
proporções, mas importador de bens e 
serviços do resto do País/Mundo, e 
 
Banco era o responsável exclusivo pelas operações finais 
de compra e venda da borracha. Com a decadência da 
borracha, foi transformado em Banco de Crédito da 
Amazônia S/A (1950), propiciando a ampliação do campo 
de atuação o Banco, oferecendo recursos para o 
financiamento de atividades agrícolas, pecuárias, 
industriais, melhorias dos meios de transporte, etc. 
Finalmente, pela Lei nº 5.122, de 28.09.66, o Banco de 
Crédito da Amazônia S/A foi transformado em Banco da 
Amazônia S/A, possibilitando a implantação na Região 
Amazônica, de um banco de desenvolvimento regional 
(Mahar, 1978). 
3 Em 1945, foi criada a Companhia Hidroelétrica do São 
Francisco (CHESF), outorgando-lhe a concessão, para 
aproveitamento progressivo da energia hidráulica do Rio 
São Francisco. O objetivo principal da CHESF era 
assegurar o suprimento de energia elétrica à Região 
Nordeste, com o intuito de dar suporte ao 
desenvolvimento sócio-econômico. Em 1948, criou-se, 
sob inspiração da experiência norte-americana da 
Tennessee Valley Authority (TVA), a Comissão do Vale, 
do São Francisco, com vistas no desenvolvimento, no 
Vale, da agricultura, indústria, irrigação e transportes, ao 
incremento da imigração e da colonização, à assistência 
às famílias a ao apoio à educação e a saúde. Em 1967, a 
Comissão foi extinta e criou-se a Superintendência do 
Vale do São Francisco (SUVALE). Em 1974, esta 
Superintendência foi substituída pela Companhia de 
Desenvolvimento do vale do São Francisco (CODEVASF) 
que, como empresa pública, passou a atuar sobre uma 
área de 640 mil quilômetros quadrados, correspondendo 
a 7,4% do território nacional. Suas atribuições principais 
referem-se à coordenação de programas e projetos de 
outros organismos públicos e privados, a nível federal, 
estadual e municipal (CHESF, 1988; Souza, 1979; 
CODEVASF, 1985). 
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subsídios governamentais na oferta de 
bens públicos, o capital começa a acorrer 
para as regiões subdesenvolvidas do País, 
mais claramente a partir dos Anos 
Cinqüenta. 
Com efeito, em 1952 foi criado o Banco 
do Nordeste do Brasil (BNB), sociedade 
anônima, aberta, de economia mista, com 
sede e domicílio na cidade de Fortaleza, 
com área de atuação básica restrita aos 
Estados compreendidos no Polígono das 
Secas. Como instituição financeira de 
investimentos, iniciou então assistência 
financeira e técnica a empreendimentos 
de interesse econômico e social 
localizados na Região Nordeste. Os 
recursos à disposição do BNB são 
provenientes de repasses e refinanciamentos 
do Fundo constitucional de Financiamento 
do Nordeste (FNE) (BNB, 1992). 
A expressão máxima de planejamento 
regional no Brasil, no entanto, foi a criação 
da Superintendência do Desenvolvimento 
do Nordeste (SUDENE), em 1959. Surgiu 
como órgão capaz de definir e 
implementar um conjunto de políticas 
para a modernização da estrutura sócio-
econômica nordestina. 
Inicialmente, a SUDENE concentrava 
seus esforços na realização de pesquisas, 
estudos e levantamentos básicos, sendo 
seus primeiros investimentos direcionados 
para a construção da infra-estrutura 
regional (rodovia, eletrificação, etc). Esses 
investimentos eram organizados e 
orientados por intermédio dos Planos 
Diretores de Desenvolvimento, elaborados 
pela SUDENE e aprovados pelo 
Congresso Nacional (SUDENE, 1990). A 
principal fonte de recursos financeiros da 
SUDENE provinha do "Sistema 34/18"4, 
 
 
4 O “Sistema 34/18” era formado pelo artigo 34, da Lei 
nº 3.995, de 14.12.61, que aprovou o primeiro Plano 
Diretor da SUDENE e pelo artigo 18, da Lei nº 4.239 de 
27.06.63, que aprovou o segundo Plano Diretor. O artigo 
34 facultava às pessoas jurídicas, constituídas de 100% 
de capital nacional, a reduzirem até 50% do imposto de 
renda devido, para reinvestimento ou aplicações em 
indústrias consideradas de interesse para o 
desenvolvimento do Nordeste. O artigo 18 manteve, 
aperfeiçoou e ampliou a política de incentivos fiscais. Ele 
permitiu o abatimento de até 75% sobre o imposto de 
instituído em 1961, com base na 
facultação, às pessoas jurídicas, de 
deduzirem até 75% no Imposto de Renda 
devido. Estes recursos foram aplicados em 
projetos agropecuários e, principalmente, 
industriais, julgados pela SUDENE de 
grande interesse para o Nordeste. Entre 
os vários programas e atividades 
desenvolvidos pelo órgão, destacam-se a 
mobilização de cooperação externa (OEA, 
ONU, CEPAL, UNESCO, OIT etc), a 
cooperação técnica e financeira aos 
Estados e Municípios, a investigação 
sistemática dos recursos naturais e da 
dinâmica da economia regional, a 
avaliação da administração pública no 
Nordeste, a coordenação e supervisão de 
programas, projetos e serviços, entre 
outras atividades (SUDENE, 1990). 
No tocante às décadas de Cinqüenta e 
Sessenta, pode-se dizer, de maneira geral, 
que a política regional respondeu às 
tensões políticas (elevada 
representatividade no Congresso 
Nacional de deputados destas regiões) e 
se configurou mais como política 
assistencial de caráter territorial. Neste 
sentido, não alterou a lógica básica do 
modelo de acumulação desenvolvimentistae modernizante do País. Os movimentos 
sociais e políticos nordestinos que 
reivindicavam mudanças profundas na 
sociedade, como, por exemplo, a reforma 
agrária, foram contrarrestados rapidamente 
pelo golpe militar de 1964, que instaurou 
a ditadura no Brasil. 
 
renda, caso a pessoa jurídica utilizasse esse montante 
para a aquisição de obrigações do Fundo de 
Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e 
Social do Nordeste (FIDENE). Além isso, o artigo 
estendeu a dedução de 50% nas declarações do imposto 
de renda para as pessoas jurídicas de capital estrangeiro 
e para as inversões compreendidas em projetos agrícolas. 
Em 12.12.74, através do Decreto-lei nº 1.376, foi criado 
o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR), com o 
objetivo de solucionar alguns problemas criados pelo 
“Sistema 34/18”, como por exemplo, a cobrança de altas 
taxas de captação e a demora na implantação dos 
projetos privados (SUDENE, 1990). 
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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
3. O golpe militar de 1964 e um 
novo ciclo de políticas regionais 
3.1. A Região Nordeste diante da 
reestruturação da política de 
incentivos fiscais 
A partir de 1964 assiste-se a um novo 
ciclo de políticas regionais no Brasil, cuja 
maturação e real expressão vai se 
consubstanciar nos Anos Setenta, através 
de apoio institucional a novas áreas 
(fronteira agrícola), perdendo o Nordeste 
e o Norte a posição anterior de regiões 
privilegiadas como únicas absorvedoras 
de programas de incentivos fiscais. Esta 
perda vai ser verificada mais 
enfaticamente a partir do início dos Anos 
Setenta, quando da criação de outros 
programas regionais (PIN, PROTERRA) e 
setoriais (FISET – pesca, florestamento e 
reflorestamento, turismo, etc.) que 
disputarão o volume de recursos 
financiados através da dedução sobre o 
Imposto de Renda devido pelas empresas5. 
Ao examinarmos a Tabela 1 e a Tabela 
2 a seguir, não verificamos uma nítida 
subtração dos incentivos fiscais recebidos 
 
5 O Fundo de Investimentos Setoriais (FISET) foi criado 
pelo Decreto-Lei nº 1.376, de 12.12.74, o qual unificou a 
sistemática de incentivos fiscais setoriais que estava 
dispersa entre vários decretos-lei: a pesca no Decreto-Lei 
nº 221, de 28.02.67, florestamento e reflorestamento no 
Decreto-Lei nº 1.134, de 16.11.70, o turismo no Decreto-
Lei nº 1.191, de 27.10.71, a Empresa Brasileira de 
Aeronáutica S/A (EMBRAER) no Decreto-Lei nº 770, de 
19.08.69, o Fundo de Recuperação econômica do Estado 
do Espírito Santo (FUNRES) no Decreto-Lei nº 880, de 
18.09.69 e a Fundação MOBRAL no Decreto-Lei nº 1.274, 
de 30.05.73. Esse mecanismo de incentivo fiscal permitia, 
às pessoas jurídicas, deduzirem dos respectivos impostos 
de renda devidos, as seguintes alíquotas: 
a) até 8%, no caso do FIEST - Turismo, para projetos de 
turismo aprovados pelo Conselho Nacional de 
Turismo; 
b) até 25%, no caso do FISET - pesca, para projetos de 
pesca aprovados pela Superintendência de 
Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE); 
c) até os percentuais a seguir enumerados, no caso do 
FISET – Florestamento e Reflorestamento, para 
projetos aprovados pelo Instituto Brasileiro de 
Desenvolvimento Florestal (IBDF): ano-base de 1974 
– 45%; ano-base de 1975 – 40%; ano-base de 1976 
– 35%; ano-base de 1977 – 30%; e ano-base de 
1978 e seguintes – 25%. 
d) até 33%, no caso do Fundo de Recuperação 
Econômica do Estado do Espírito Santo; 
e) até 1%, em novas ações da Empresa Brasileira de 
Aeronáutica S/A (EMBRAER); e 
f) até 1 %, em projetos específicos de alfabetização de 
Fundação MOBRAL. 
pelo Nordeste (Sistema 34/18 - 1962/74 e 
FINOR 1975/agosto de 1992). 
Na verdade, as reduções que se 
observaram ao longo do período 1962/92 
correspondem muito mais aos ciclos 
recessivos da economia brasileira como 
um todo. Isso significa que o Nordeste, 
embora disputando com outras regiões e 
setores recursos financeiros provenientes do 
Governo Federal, soube inserir-se também 
no projeto militar desenvolvimentista dos 
Anos Sessenta e Setenta. 
É interessante verificar, pela Tabela 1, 
a rápida evolução positiva no valor dos 
Recursos 34/1, no período 1962/74, antes 
da criação do FINOR, em 1974. Apesar de 
nos três anos iniciais do Programa de 
Incentivos Fiscais 34/18, os recursos 
terem se situado abaixo de 120 milhões de 
dó1ares, nos anos correspondentes ao 
"Milagre Econômico Brasileiro (1965/1974)", 
o nível situou-se, em média, em torno de 
263 milhões. 
TABELA 1 - Nordeste: evolução dos recursos 34/18 - 
1962/74 (em USS 1.00) 
Anos Recursos 34/18
1962 32.651.410
1963 24.483.017
1964 61.606.520
1965 183.842.963
1966 200.988.194
1967 250.486.283
1968 259.891.857
1969 321.520.730
1970 340.550.183
1971 258.102.701
1972 229.868.679
1973 278.255.678
1974 310.470.451
Total 2.752.718.666
FONTE: Banco do Nordeste do Brasil S/A. Departamento de Mercado de 
Capitais (DEMEC). apud NABUCO & MESQUITA, 1993. 
A SUDENE adquiriu ainda maior 
importância por ser administradora do 
FINOR, um dos principais instrumentos 
fiscais e financeiros destinados à região 
pelo Governo Federal. 
O FINOR não alterava o mecanismo de 
dedução do imposto de renda das pessoas 
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jurídicas, mas estabelecia que a opção 
exercida em favor do Nordeste deveria 
dar origem a Certificados de 
Investimentos (CI), os quais seriam 
trocados automaticamente por quotas do 
FINOR no prazo de um ano. 
Desse modo, a empresa com projeto 
aprovado pela SUDENE não precisaria 
mais partir para a obtenção dos recursos 
dos incentivos fiscais junto aos 
depositantes das deduções do imposto de 
renda, uma vez que os desembolsos 
previstos no projeto seriam liberados 
automaticamente pelo FINOR. 
Além das deduções do imposto de 
renda, a receita do Fundo inclui a 
subscrição de quotas pela União, a 
subscrição voluntária de quotas por 
pessoas físicas e jurídicas e os resultados 
da aplicação dos recursos, entre outras 
receitas (SUDENE, 1990). De 1975 até 
agosto de 1992, foram alocados cerca de 
US$ 5.03 bilhões de incentivos fiscais do 
FINOR, conforme a Tabela 2. 
TABELA 2: Nordeste: evolução dos recursos do 
FINOR 1975/Agosto de 1992 (Em US$ 1.00) 
Anos Recursos do FINOR 
1975 373.740.033
1976 254.497.748
1977 285.520.185
1978 271.852.797
1979 211.296.285
1980 180.743.521
1981 224.152.558
1982 256.876.440
1983 303.194.664
1984 261.195.440
1985 273.009.707
1986 449.496.986
1987 393.368.646
1988 284.227.755
1989 264.541.038
1990 366.593.614
1991 221.817.144
Até Agosto de 1992 158.416.861
Total 5.034.538.422
FONTE: Banco do Nordeste do Brasil S/A . Departamento de Mercado de 
Capitais (DEMEC). APUD: NABUCO & MESQUITA. 1993. apud NABUCO 
& MESQUITA, 1993. 
Com o FINOR, que agilizou a aplicação 
de recursos advindos dos incentivos 
fiscais, ampliam-se ainda mais as 
transferências governamentais (média 
anual em torno de 287 milhões de 
dólares), sendo mais expressivos, neste 
sentido, os anos que correspondem a 
ciclos expansivos da economia nacional, 
como, por exemplo, os períodos 75/78 e 
86/88. 
3.2. A Incorporação da "Amazônia Legal" 
A centralização administrativa, 
institucionalizada após o golpe militar 
de 1964, concentra ainda mais poder e 
recursos financeiros no Governo Federal. 
Este persistiu na política do 
desenvolvimento regional do Pós-Guerra, 
ampliando as aplicações de verbas 
federais nas regiões atrasadas (como 
vimos, através de incentivos fiscais, 
Tabelas 1 e 2). Neste sentido, é importante 
registrar o caso dos incentivos fiscais para 
a "Amazônia Legal" (Leis nº 4.216 e 5.174, 
de 06.05.63 e de 27.10.66, respectivamente). 
Estas leis estenderam para a Amazônia 
os benefícios fiscais referentes ao 
Nordeste. Este mecanismo de incentivo 
fiscal para a Amazônia vigorou até o ano 
de 1974, tendo sidocaptado no período 
de 1968/74 cerca de US$ 765.481 mil, 
conforme mostra a Tabela 3. 
TABELA 3: Amazônia Legal: Evolução dos incentivos 
fiscais, 1963/74 (em us$ mil) 
Anos Lei Nº 4.216 Lei Nº 5.174 TOTAL 
1963 3.372 3.372
1964 5.427 5.427 
1965 13.623 13.623 
1966 35.380 35.380 
1967 60.030 60.030 
1968 78.267 78.267 
1969 102.252 102.252 
1970 125.868 125.868
1971 90.5913 90.5913 
1972 69.308 69.308 
1973 . 76.987 76.987 
1974 104.369 104.369 
TOTAL 57.802 707.679 765.481 
FONTE: MAHAR, Dennis J. Desenvolvimento Econômico da Amazônia. apud 
NABUCO & MESQUITA, 1993. 
A partir de 1975, com a criação do 
Fundo de Investimento da Amazônia 
(FINAM), Decreto-lei nº 1.376, de 
12.12.74, o processo de captação de 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 70 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
recursos foi agilizado, buscando-se 
eliminar as cobranças de altas taxas de 
captação de recursos. No período 1975/86 
foram alocados cerca de US$ 1.38 milhões 
desse incentivo fiscal, de acordo com a 
Tabela 4. 
TABELA 4 - Amazônia Legal: Evolução dos recursos do 
FINAM - 1975/86 (em USS mil) 
Anos Valor líquido disponível para aplicacão
1975 101.813
1976 80.645
1977 101.597
1978 120.037
1979 117.545
1980 111.812
1981 141.300
1982 175.712
1983 95.482
1984 71.814
1985 69.795
1986 196.071
Total 1.383.623
FONTE: Anuário Econômico-Fiscal, vários números. apud NABUCO & 
MESQUITA, 1993. 
Além do objetivo de estimular o 
desenvolvimento econômico-social de 
uma região atrasada, os incentivos fiscais 
para investimentos na Amazônia 
buscavam outras metas, além das 
perseguidas pela SUDENE. Uma delas 
era de natureza geopolítica, ou seja, a 
consideração de que era necessária uma 
maior integração territorial do espaço 
nacional. 
Era necessário efetuar a consolidação 
das nossas fronteiras em espaços 
contíguos aos nossos vizinhos latino-
americanos. A esta visão militarizada ela 
integração regional da Amazônia, 
juntaram-se outras, como por exemplo, a 
necessidade de absorção ali ele parte 
importante do excedente estrutural de 
mão-de-obra gerada pela expansão da 
industrialização nos centros urbanos, e 
pela modernização agrícola que, desde o 
final dos Anos Sessenta, iniciara um 
processo de expulsão de mão-de-obra de 
grandes proporções. Além disto, 
incorporar a Amazônia significava 
também ampliar o espaço para a 
mobilização do capital do Centro-Sul do 
País, através do investimento em terras de 
preço quase nulo, mas de valor 
inestimável, quando considerada a 
possibilidade de sua exploração futura, 
via descoberta de novas tecnologias para 
uso econômico do solo, sua importância 
internacional como reserva florestal e 
animal etc. Foi durante este período de 
incorporação da Amazônia através, 
principalmente, de aplicações financeiras 
dos incentivos fiscais, que se ampliaram 
as análises e pesquisas sobre o tema da 
fronteira agrícola, sua existência e mesmo 
sua extinção (Mahar, 1978; Ianni, 1979; 
Sawyer, 1979). Estas análises, em geral 
apontam para o fato de que os recursos 
provenientes do FINAM se dirigiram 
fundamentalmente à compra especulativa 
de terras onde a "grilagem", usurpação e 
violência foram os traços marcantes do 
processo de ocupação. 
Um outro objetivo defendido pelo 
Governo Militar com respeito à 
incorporação da Amazônia foi o de levar 
a efeito uma Reforma Agrária deixando 
intocável a propriedade rural no resto do 
País. O Estatuto da Terra, aprovado pelo 
Congresso Nacional, em 1966, propunha a 
Reforma Agrária em latifúndios e/ou 
terras improdutivas. A expansão 
demográfica em direção à Amazônia no 
final dos Anos Sessenta e, especialmente, 
nos Anos Setenta, serviu como argumento 
de que era possível assentar colonos sem-
terra em terras devolutas, sem tocar na 
propriedade privada. O Instituto Nacional 
de Colonização e Reforma Agrária 
(INCRA) desenvolveu então um processo 
de assentamento em pequenos lotes de 
terra, especialmente em Rondônia6. Para 
lá seguiram milhões de brasileiros do 
Nordeste, Goiás, Minas Gerais, Paraná, 
 
6 Ao programa de incentivos fiscais da SUDAM e da 
SUDENE, incorporou-se com o objetivo de maior 
integração da região ao Centro-Sul do País, o Programa 
de Integração Nacional (PIN), criado através do Decreto-
Lei nº 1.106, de 16.06.70. O Programa previa 
investimentos em obras de infra-estrutura e, na sua 
primeira etapa (1971/74), a construção das rodovias 
Transamazônica e Cuiabá-Santarém, além de um plano 
de irrigação para o Nordeste. O Decreto estabelecia que 
30% do total de dedução do imposto de renda destinado 
à aplicação em incentivos fiscais seriam direcionados para 
o PIN. 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 71 
Maria Regina Nabuco 
Rio Grande do Sul e São Paulo, em geral 
expulsos do campo pela expansão da 
produção da soja e da cana-de-açúcar 
(Projeto Pro-Álcool). Sem infra-estrutura 
adequada, e sem apoio técnico e jurídico, 
estes assentamentos logo se 
transformaram em propriedades de 
"grileiros", devastando as matas e 
explorando recursos minerais. 
Com a alta dos preços do petróleo nos 
Anos Setenta, os primeiros resultados da 
expansão demográfica e econômica para a 
Amazônia, onde os insucessos da 
pesquisa tecnológica com respeito à 
possibilidade de uma agricultura racional 
já se verificavam, a região perdeu 
importância como objetivo de programas 
de desenvolvimento regional. A 
produtividade agrícola era baixa, o 
controle climático era impossível de ser 
obtido, os capitalistas do sul já haviam 
"fechado" as melhores terras à 
continuidade da expansão da fronteira e, 
ademais, os custos de transporte da 
região aos mercados consumidores do 
Centro-Sul tornavam-se proibitivos com 
os então elevados preços dos 
combustíveis. 
3.3. As políticas regionais para 
ocupação da fronteira agrícola 
brasileira 
A partir de meados dos Anos Setenta, 
surgem os grandes programas federais 
para a expansão agrícola e agroindustrial 
do Centro-Oeste do País. 
Estes programas foram antecedidos em 
termos da preocupação comum em 
relação ao estímulo à agricultura e à 
agroindústria, pelo PROTERRA 
(Programa de Redistribuição de Terras e 
de Estímulo à Agroindústria do Norte e 
do Nordeste). Criado em 1971 (Decreto-lei 
nº 1179, de 06.07.71), o PROTERRA tinha 
como objetivo básico facilitar o acesso do 
homem à terra e promover a 
agroindústria da região compreendida 
nas áreas de atuação da SUDAM e da 
SUDENE. Os recursos eram provenientes, 
principalmente, da alíquota de 20% 
incidente sobre o total das importâncias 
deduzidas do imposto sobre a renda das 
pessoas jurídicas (incentivo fiscal). 
O PROTERRA, assim como o PIN 
(Plano de Integração Nacional) na área da 
SUDAM, visavam, na sua concepção 
original, reorientar o modelo de 
desenvolvimento regional, baseado na 
industrialização via substituição de 
importações. Este modelo privilegiava o 
desenvolvimento urbano, em detrimento 
das grandes parcelas populacionais do 
meio rural. 
Desta forma, estes dois programas 
direcionariam seus esforços para as 
principais causas da pobreza rural: 
desigual distribuição e utilização da terra 
e deficiente integração regional. Os 
instrumentos utilizados pelo PROTERRA 
foram os seguintes: aquisição ou 
desapropriação de terras julgadas de 
interesse social; empréstimos fundiários 
para pequenos e médios produtores 
rurais; financiamento de projetos 
destinados à expansão da agroindústria; 
subsídio ao uso de insumos modernos; 
garantia de preços mínimos para os 
produtos exportáveis; e assistência 
financeira aos serviços de pesquisa 
agrícola, sistemas de armazenagem, 
comercialização, transporte, energia 
elétrica e outros. 
No período de 1974/86, o Tesouro 
Nacional destinou cerca de US$ 5,1 
bilhões para aplicação nos programas de 
investimentos do PIN. De acordo com a 
Tabela5, podemos observar que a 
transferência de recursos atingia uma 
média anual de 395,7 milhões de dólares, 
importância muito superior às médias 
anuais do FINAM (US$ 115 milhões) e do 
FINOR (287 milhões). 
Também no período de 1974/86, o 
PROTERRA foi responsável pela captação 
de US$ 3,4 bilhões, que eram valores 
líquidos disponíveis para aplicação. 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 72 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
TABELA 5: Programa de Integração Nacional 
(PIN) evolução dos recursos, 1974/86 (Em US$ mil) 
Anos Valor Líquido disponível para aplicação
1974 318.923 
1975 370.266 
1976 361.225 
1977 441.241 
1978 475.260 
1979 422.292 
1980 386.255 
1981 518.756 
1982 545.830 
1983 317.820 
1984 255.561 
1985 253.405 
1986 477.385 
TOTAL 5.144.219
Fonte: Anuário Econômico-Fiscal, vários números. apud NABUCO & 
MESQUITA, 1993. 
Conforme a Tabela 6, verificamos que 
a média anual de recursos do PROTERRA 
atingia a importância de 263,8 milhões de 
dólares, o que se configurava como um 
importante apoio financeiro à zona rural 
das Regiões Norte e Nordeste. 
 
TABELA 6: Programa de redistribuição de terras e 
de estímulo à agroindústria do norte e do nordeste 
(PROTERRA) evolução dos recursos, 1974/86 (em 
us$ mil) 
Anos Valor líquido disponível para aplicação
1974 212.622
1975 246.840
1976 240.813
1977 294.158
1978 316.838
1979 281.528
1980 257.503
1981 345.837
1982 363.886
1983 211.880
1984 170.374
1985 168.937
1986 318.257
TOTAL 3.429.473
FONTE: Anuário Econômico-fiscal, vários números. APUD: NABUCO & 
MESQUITA 1993. 
A preocupação com a ocupação da 
fronteira agrícola nos Anos Setenta, em 
especial com direção ao Centro-Oeste do 
Pais, tinha como base o otimismo com 
relação à teoria das vantagens 
comparativas. A grande disponibilidade 
de terras boas e baratas surgia como um 
recurso de extrema importância numa 
conjuntura internacional de aumento dos 
preços de matérias-primas e alimentos. 
Desta forma, os programas regionais 
implementados à época (PRODOESTE, 
POLOCENTRO, POLONOROESTE, 
POLOAMAZÔNIA, PADAP, PRODECER 
etc) romperam com os anteriores, onde a 
ênfase situava-se na questão dos 
desequilíbrios regionais, que deveriam 
ser resolvidos via ações governamentais. 
No caso dos programas de incorporação 
da fronteira agrícola, a questão da 
desigualdade regional não se colocava, 
mas sim a necessidade de ampliar a 
produção econômica, via modernização 
agrícola. A fronteira, especialmente a do 
Centro-Oeste, era enaltecida pelos seus 
aspectos geográfico/locacionais, ao 
contrário das abordagens em relação ao 
Nordeste, que enfatizavam seus 
problemas. 
Neste sentido, a Constituição de 1967, 
que foi substituída praticamente "in 
totum" pela Emenda Constitucional nº1, 
de 17.10.69, registrou pouca preocupação 
com a questão das desigualdades 
regionais, estabelecendo apenas a 
obrigação da União com respeito à 
execução de planos regionais de 
desenvolvimento (artigo 8º). 
Os Anos Setenta representam, desta 
forma no Brasil, o período em que a 
questão da integração nacional e dos 
desequilíbrios regionais é vista como 
passível de solução via articulação entre o 
Estado e o grande capital privado, 
nacional e estrangeiro. O Estado 
associava-se aos empreendimentos via 
melhoria na infra-estrutura (estradas, 
energia rural, tecnologia) ou até mesmo 
como parceiro nos investimentos 
(petroquímica no Nordeste, por exemplo). 
Além destes apoios, o setor privado 
beneficiava-se, como vimos, do 
mecanismo de dedução do imposto de 
renda das pessoas jurídicas para fins de 
investimento (FINOR, FINAM, etc). 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 73 
Maria Regina Nabuco 
Em 08.11.71, através do Decreto-Lei nº 
1.192, foi instituído o Programa de 
Desenvolvimento do Centro-Oeste 
(PRODOESTE), com o objetivo de 
incrementar o desenvolvimento 
econômico dos Estados de Mato Grosso 
do Sul, Goiás e Distrito Federal. O 
Programa previa a aplicação de recursos 
nas seguintes atividades: implantação e 
pavimentação de rede rodoviária básica; 
construção de estradas vicinais, de redes 
de armazéns e silos, de usinas de 
beneficiamento e frigoríficos; e realização 
de obras de saneamento em geral. Os 
recursos do PRODOESTE eram incluídos 
nas dotações orçamentárias do Ministério 
dos Transportes e do Interior. 
Com a finalidade de acelerar o 
desenvolvimento sócio-econômico do 
Vale do São Francisco, foi criado o 
Programa Especial para o Vale do São 
Francisco (PROVALE), pelo Decreto Lei 
nº 1.207 de 07.02.72. Os recursos 
provenientes do PIN, do PROTERRA e de 
dotações orçamentárias seriam aplicados 
nos seguintes serviços: realização de 
obras de urbanização, infra-estrutura 
social, saneamento e irrigação; apoio aos 
programas de colonização; implantação 
de projetos de reflorestamento e parques 
nacionais; me1horamentos das condições 
de navegabilidade do Rio São Francisco; 
dentre outros. 
Pelo Decreto nº 74.794, de 30.10.74, foi 
criado o Programa de Desenvolvimento 
de Áreas Integradas do Nordeste 
(POLONORDESTE), que tinha como 
finalidade principal a modernização das 
atividades agropecuárias de 
determinados pólos agrícolas do 
Nordeste. Os recursos para execução do 
POLONORDESTE eram provenientes, 
principalmente, do PIN, do PROTERRA e 
do Fundo de Desenvolvimento de 
Programação Integrados (FDPI). 
Programa semelhante ao 
POLONORDESTE era o Programa de 
Pólos Agropecuários e Agrominerais da 
Amazônia (POLAMAZÔNIA), Decreto nº 
74.607, de 25.09.74, que selecionava 
quinze áreas prioritárias da Amazônia 
para o recebimento de investimentos 
públicos, visando ao aproveitamento 
integrado das potencialidades agropecuárias, 
agroindustriais, florestais e minerais. Os 
recursos do POLAMAZÔNIA eram 
provenientes do PIN, PROTERRA e FDPI. 
No sentido de promover o 
desenvolvimento e a modernização das 
atividades agropecuárias no Centro-Oeste 
e no Oeste do Estado de Minas Gerais, foi 
criado o Programa Desenvolvimento dos 
Cerrados (POLOCENTRO), pelo Decreto 
nº 75.320, de 29.01.75. O programa 
selecionava áreas com características de 
cerrado para serem incorporadas à 
agropecuária, mediante investimentos nas 
atividades de pesquisa, experimentação, 
florestamento/reflorestamento, 
assistência técnica e fortalecimento da 
infra-estrutura básica de apoio (estradas 
vicinais, eletrificação rural, armazenagem 
etc). Os recursos eram provenientes do 
FDPI, do Fundo de Desenvolvimento de 
Áreas Estratégicas (FDAE), de dotações 
orçamentárias do Ministério da 
agricultura e de financiamentos internos. 
O Programa Especial de 
Desenvolvimento do Pantanal 
(PRODEPAN), foi instituído em maio de 
1974, objetivando "promover o melhor 
aproveitamento econômico dos recursos 
naturais do Pantanal Matogrossense". O 
programa contemplava a aplicação de 
recursos na infra-estrutura de transportes 
terrestres, na regularização dos cursos de 
água, na expansão da oferta de energia, 
na promoção da industrialização de 
matérias-primas locais, dentre outras 
atividades. 
O Programa Especial de 
Desenvolvimento da Região de Grande 
Dourados (PRODEGRAN), tinha como 
finalidade básica a ampliação da 
produção de cereais e oleaginosas, na 
Região de Dourados, Mato Grosso do Sul, 
mediante o direcionamento de 
investimentos para as seguintes 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 74 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
atividades: combate e prevenção da 
erosão; mecanização dos cultivos; 
estímulo ao processo cooperativo de 
comercialização; armazenagem etc. 
Estes programas têm várias 
características comuns. Foram criados na 
primeira metade da década de Setenta 
("Milagre Brasileiro") e se assentam na 
idéia de polarização do desenvolvimento 
econômico, ou seja, acreditam que é 
possível a desconcentração geográfica do 
desenvolvimento, via criação de pólosregionais em regiões de "fronteira"7. A 
modernização agrícola ou "Revolução 
Verde", apoiada em crédito rural 
abundante e a taxa de juros negativa, 
tendo em vista a elevação da inflação no 
período, geraria aumento da oferta de 
alimentos e matérias-primas agrícolas 
(com o objetivo principal de exportação), 
constituindo economias de aglomeração 
no cerrado, através da ampliação do 
mercado local para insumos, máquinas, 
indústrias agro-alimentares, serviços 
financeiros etc. (FRANÇA. 1984; DINIZ, 
1987). A norma institucional que permitiu 
 
7 O melhor exemplo de programa regional se firma na 
idéia de desconcentrar geograficamente a produção 
econômica via criação de pólos foi a criação da Zona 
Franca de Manaus (Decreto-Lei nº 288, de 28.02.67), 
como uma área de livre comércio de importação e 
exportação e de incentivos fiscais. A sua criação 
objetivava promover o desenvolvimento da Amazônia 
Ocidental, através do estabelecimento de um centro 
comercial, industrial e agropecuário. Os incentivos fiscais 
do decreto-lei previam a isenção dos impostos de 
importação e sobre produtos industrializados incidentes 
sobre as mercadorias estrangeiras utilizadas tanto para o 
consumo interno da Zona Franca como para a 
industrialização. No entanto, armas e munições, 
perfumes, fumo, bebidas alcoólicas e automóveis 
estavam fora desse benefício fiscal. Além disso, toda a 
mercadoria exportada pela Zona Franca para o 
estrangeiro estava isenta do imposto de exportação. Na 
verdade, a Zona Franca se assemelhava a um país 
estrangeiro, onde as compras de mercadorias do 
território nacional equivaleriam a uma exportação 
brasileira. A recente Constituição Federal prorrogou até o 
ano 2013 o funcionamento da Zona Franca com suas 
características de área de livre comércio exterior e de 
incentivos fiscais. No âmbito estadual, a Zona Franca 
contava ainda com auxílios fiscais provenientes de 
restrições da arrecadação do imposto sobre circulação de 
mercadorias e serviços (ICMS) e no âmbito municipal a 
prefeitura concedia isenções sobre o pagamento dosa 
seus impostos específicos. Obviamente, é praticamente 
impossível quantificar o montante de incentivos fiscais 
federais, estaduais e municipais que foram direcionados 
para a Zona Franca de Manaus. Entretanto, não resta 
dúvida de que eles foram fundamentais na 
industrialização e no povoamento da região, bem como 
no forte crescimento do seu comércio interno e externo. 
a incorporação da fronteira do Centro-
Oeste brasileiro (Goiás, Mato Grosso, 
Mato Grosso do Sul e Oeste de Minas 
Gerais e da Bahia) não foi, pois, a 
Constituição de 1967, mas sim o II Plano 
de Desenvolvimento Econômico (II PND, 
1975/1979), que deu consistência 
ideológica e política á formulação destes 
programas e á incorporação capitalista 
das terras do "cerrado". O II PND definiu 
como uma das principais linhas 
programáticas a integração das regiões 
brasileiras e a aproximação do urbano e 
rural. (Lavinas e Nabuco, 1991). 
Com recursos financeiros estatais 
abundantemente distribuídos aos médios 
e grandes proprietários para custeio, 
investimento e comercialização dos 
produtos, a agricultura brasileira 
expandiu-se em direção ao Centro-Oeste, 
gerando o período das "supersafras" 
(especialmente soja e milho). Este 
processo levou à redução da produção 
per capita dos alimentos básicos do 
mercado interno, maior concentração 
fundiária, especialização das novas 
empresas rurais em produtos de 
exportação e utilização de recursos de 
crédito rural na compra de terras. 
Desta forma, a questão dos 
"desequilíbrios regionais" ou do 
desenvolvimento econômico das regiões 
atrasadas competiu com as novas 
necessidades de expansão capitalista no 
Centro-Oeste (crédito farto e construção 
de infra-estrutura básica). A partir da 
segunda metade da década de Setenta, 
alguns programas de desenvolvimento de 
regiões atrasadas foram elaborados, mas 
não foram capazes de oferecer eficientes 
resultados sócio-econômicos. 
Um exemplo destes programas é o 
Sertanejo (criado através do Decreto nº 
78.229, cujo nome completo era Programa 
Especial de Apoio ao Desenvolvimento 
da Região Semi-Árida do Nordeste), que 
objetivava fortalecer as economias dos 
pequenos e médios produtores do semi-
árido por intermédio de núcleos de 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 75 
Maria Regina Nabuco 
prestação de serviços e de assistência 
técnica. Os recursos oriundos do PIN e do 
PROTERRA seriam utilizados como 
crédito para financiamento dos 
agricultores estabelecidos em áreas 
periodicamente afetadas pelas secas. 
Além do Sertanejo, foram implantados 
os seguintes programas: Programa de 
Aproveitamento de Recursos Hídricos do 
Nordeste – PROHIDRO (EM/CDE nº 
10/79), o Programa de Apoio às 
Populações Pobres das Zonas Canavieiras 
do Nordeste – PROCANOR (Decreto nº 
84.096/79) e o Programa de Pesquisas do 
Trópico Semi-Árido – TSA (Decreto nº 
74.911/74) 
Outros programas similares buscavam 
reativar áreas de pequena produção 
estagnada, como o PRODEMATA, MG II 
e o PROVARZEAS, em Minas Gerais. O 
PROVARZEAS (Programa Nacional de 
Aproveitamento de Várzeas Irrigáveis) 
foi, mais tarde, estendido para o resto do 
País, na busca de viabilizar a pequena 
produção elevando seus níveis de 
emprego e renda por intermédio do 
aumento da produção e produtividade. A 
avaliação destes programas evidenciou 
sua baixa eficiência no atingimento das 
metas propostas. 
Desta forma pode-se dizer que as 
políticas regionais dos anos Setenta 
basearam-se no tripé constituído pelas 
teorias de polarização, aglomeração e 
modernização agrícola. O POLOCENTRO 
tinha como objetivo incorporar 3,7 
milhões de hectares de "cerrado" no 
período 1975-79, através de financiamento 
com 12 meses de prazo. A concentração 
deste crédito foi de tal ordem que, no 
período 75-79, cerca de 70% do total foi 
distribuído entre os estratos de área 
superior a 750 hectares. Após sua 
desativação no final dos Anos Setenta 
(ineficiência produtiva, intensificação do 
processo inflacionário, esgotamento dos 
recursos financeiros internos), criou-se o 
PROCEDER (Programa de Cooperação 
Nipo-Brasileira para o desenvolvimento 
Agrícola da Região dos Cerrados), com 
recursos nacionais e japoneses. Já 
instalada uma razoável infra-estrutura 
nos cerrados via POLOCENTRO, o 
PROCEDER passou a desenvolver 
programas de assentamento de colonos, 
via apoio de cooperativas e compra de 
terras pela CAMPO (empresa 
agropecuária, constituída de duas 
"holdings", a JADECO, japonesa, e a 
BRASAGRO, brasileira). Estava assim 
coroada a expansão da fronteira do 
Centro-Oeste, alcançando agora também 
os Estados de Tocantins, Rondônia, 
Sudoeste do Piauí, Maranhão e Bahia, via 
incorporação da mais moderna tecnologia 
agrícola, em bases empresariais. Para ter-
se uma idéia da importância da fronteira 
do Centro-Oeste, no período 1974/92, sua 
participação na produção nacional de 
grãos cresceu de 21% para 33%. Enquanto 
isto, as regiões de ocupação antiga 
seguiam dois caminhos: aprofundavam 
seu processo de estagnação (Nordeste do 
Brasil, Norte e Leste de Minas Gerais, 
espírito Santo e Rio de Janeiro) ou 
adquiriam novas vantagens comparativas 
(Paraná, com a substituição do café pela 
soja; São Paulo, com a expansão da soja, 
cana-de-açúcar e frutas; a expansão da 
cultura de trigo e soja nos demais Estados 
do Sul etc). 
4. A transição democrática dos 
anos oitenta: irrigação e a 
"desconcentração concentrada" 
A crise econômica dos Anos Oitenta no 
Brasil (em especial nos anos 80/83) vai 
reforçar as desigualdades espaciais no 
Brasil, cuja nova configuração já se 
desenhava nos Anos Setenta, como 
vimos. Assiste-se ao que já se 
convencionou chamar de 
"desconcentração concentrada" (Azzoni, 
1986; Diniz, 1991), ou seja, ao 
espraiamento industrial da 
industrialização paulista em direção às 
regiões que lhe são próximas, como o Sulde Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina e 
Rio Grande do Sul. Do ponto de vista 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 76 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
agrícola, os projetos que resistem à crise 
também são os que se situam próximos à 
São Paulo, em especial o triângulo 
Mineiro, o Sudoeste de Minas, Mato 
Grosso do Sul e os Estados Sulinos. 
Algumas "manchas" de industrialização, 
no entanto, são visíveis em algumas 
poucas regiões que não pertencem a este 
seleto grupo dos que apresentam algum 
crescimento. Pode-se citar a química na 
Bahia, o reflorestamento no Espírito 
Santo, a produção de frutas irrigadas ao 
longo do Rio São Francisco, a produção 
de novos materiais no Rio Grande do 
Norte, a indústria têxtil e de confecções 
no Ceará etc. (Diniz, 1991). A maioria 
destes projetos foi gerada por programas 
regionais, como o FINOR, PROINE 
(Programa de Irrigação do Nordeste) etc. 
No caso do FINOR (Tabela 2), a partir 
de 1979 até a primeira metade da década 
de Oitenta, assiste-se a uma visível 
redução de seus recursos. A média anual, 
no período, de cerca de US$ 250 milhões, 
contrasta com a média do período 
anterior, 1970/78, de US$ 290 milhões. 
Mas, com os anos da recuperação parcial 
ou conjuntural da crise econômica 
nacional (1986/90) estes recursos voltam 
a crescer e vão se situar em um patamar 
médio anual bastante elevado – US$ 350 
milhões – considerando-se todo o período 
de sua vigência (1962/91, incluindo o 
programa anterior – os Recursos 34/18, 
Tabela 1). 
O PROINE8 foi, em termos de 
programa de desenvolvimento regional, a 
grande novidade dos Anos Oitenta. Na 
verdade tratava-se de um sub-programa 
do PRONI (Programa Nacional de 
 
8 O Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE) foi 
instituído pela Lei nº 7.499, de 26.06.86, no contexto do 
I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República, 
do Presidente José Sarney. No período de 1986/90, foram 
reservados recursos na ordem de US$ 4,305 bilhões, 
provenientes do PIN, PROTERRA, FINSOCIAL, do 
Orçamento da União, de empréstimos do sistema BNDES 
/ FINAME, do Banco Mundial e do Banco Interamericano 
de Desenvolvimento (BID). Entre os objetivos do 
programa destacavam-se o aumento da produção e da 
produtividade agrícola, implantação de projetos irrigados, 
criação de empregos estáveis e bem remunerados, 
fortalecimento dos serviços de pesquisa e assistência 
técnica, estímulo à agroindústria regional, etc. 
Irrigação), criado no Governo Sarney 
(1985), para o prosseguimento da 
modernização agrícola. Foi, para tanto, 
criado um Ministério Especial – 
Ministério da Irrigação, cujo principal 
objetivo era aumentar a área irrigada 
nacional em mais de 2 milhões de 
hectares, sendo 700 hectares situados no 
Nordeste. Estas metas seriam obtidas no 
período 1986/89, como parte do Plano de 
Metas, cujo objetivo principal seria 
produzir em 1989, 71,6 milhões de 
toneladas de grãos. A irrigação seria, 
segundo o referido Plano, o principal 
fator para esta expansão (Nabuco, 1987). 
Na verdade, através do apoio á produção 
agrícola nos anos 1986, 1987, 1988 
(política de estímulo ao aumento dos 
preços mínimos, ampliação do crédito de 
investimento e custeio etc), o Brasil 
conheceu elevadas taxas de grãos, mas 
que não tiveram continuidade no início 
dos Anos Noventa. Desta forma, o 
recrudescimento da crise financeira do 
Estado Brasileiro, a redução dos preços 
internacionais dos alimentos e a pouca 
eficiência produtiva e financeira da 
irrigação, especialmente irrigação por 
aspersão ("pivots-centrais"), 
impossibilitaram a continuidade dos 
programas modernizantes da agricultura 
dos "cerrados" brasileiros. Sobrevivem, no 
final do Oitenta e início dos Noventa 
alguns poucos projetos, como o 
PROCEDER II, cujos colonos se 
encontram, de maneira geral, fortemente 
endividados com o sistema financeiro que 
gerencia o crédito agrícola. 
No Nordeste brasileiro (região da 
SUDENE) também sobrevivem alguns 
poucos projetos ligados à pequena 
produção agrícola, como o Programa de 
Apoio ao Pequeno Produtor Rural 
(PAPP), criado em 01-04-85, pelo Decreto 
nº 91.179, que absorveu o 
POLONORDESTE, o Projeto Sertanejo, o 
PROHIDRO e o PROCANOR. O PAPP 
objetivava elevar os níveis de emprego e 
de renda dos pequenos produtores 
agropecuários, por intermédio do 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 77 
Maria Regina Nabuco 
aumento da produção e da 
produtividade. 
Por fim, a crise econômica que se 
aprofunda no final dos Oitenta, porém, 
torna ainda mais escassos os recursos 
para ações de política pública (ver 
redução dos recursos do FINOR, a partir 
de 1987, Tabela 2) 
5. A constituição de 1988 e o 
governo Collor: regionalismo 
versus localismo 
A promulgação da Constituição de 5 
de outubro de 1988 foi o coroamento do 
processo de abertura democrático 
iniciado no governo militar do General 
Figueiredo (1979/85). Nesse sentido, a 
elaboração da Constituição foi 
caracterizada pela forte pressão de classes 
sociais, grupos e estamentos organizados 
da sociedade, que procuravam influenciar 
os constituintes no sentido de faze-los 
votar conforme os interesses desses 
grupos. Assim, o texto final da 
Constituição não revela organicidade ou 
consistência ideológica, acolhendo em 
graus variados grande diversidade de 
demandas sociais, fruto dos "lobbies" 
militares, regionais, empresariais, 
neoliberais, do operariado, religiosos, 
conservadores (latifundiários), 
profissionais liberais e organizações 
emergentes (consumidores, 
ambientalistas etc) etc. 
O "lobby" regional teve uma 
participação significativa neste processo, 
sendo obtidas conquistas inéditas para as 
regiões menos desenvolvidas do País. O 
enfoque do apoio do desenvolvimento 
regional foi contemplado nos seguintes 
artigos: 
a. terceiro, que estabelece como um dos 
objetivos fundamentais da república a 
redução das desigualdades sociais e 
regionais; 
b. 21-IX e 48-IV, que impõem à União a 
elaboração e execução de planos 
regionais de ordenação do espaço e de 
desenvolvimento sócio econômico, 
após suas devidas apreciações pelo 
congresso Nacional; 
c. 43º, que dispõe sobre a criação da Lei 
Complementar para reduzir as 
desigualdades regionais e, no seu 
segundo parágrafo, aborda a questão 
dos incentivos regionais, podendo 
estes compreender juros favorecidos 
para atividades estratégicas, isenções, 
reduções ou diferimento temporário 
de tributos federais, prioridade para o 
aproveitamento de recursos hídricos 
nas regiões sujeitas a secas periódicas, 
além de outros incentivos; 
d. 151º, que concede à União o poder de 
criação de incentivos fiscais, com vistas 
à promoção do equilíbrio do 
desenvolvimento sócio-econômico 
entre as diferentes regiões do País; 
e. 165º, que trata especificamente do 
Plano Plurianual e dos Orçamentos. O 
Plano Plurianual abordará 
regionalizadamente as diretrizes e 
metas para as despesas de capital. O 
Orçamento Fiscal e o de Investimentos, 
cuja função central é a redução das 
desigualdades inter-regionais, deverão 
acompanhar um demonstrativo 
regionalizado sobre os efeitos de 
insenções e subsídios de natureza 
tributária e creditícia; 
f. 192º, que dispõe sobre o depósito e a 
aplicação, pelas instituições regionais 
de crédito, dos recursos financeiros 
concernentes a programas e projetos 
de caráter regional; e 
x� nas “Disposições Transitórias”, o 
artigo 40 mantém a Zona Franca de 
Manaus, com suas características de 
área livre de comércio exterior e de 
incentivos fiscais, por um período 
mínimo de vinte e cinco anos e o 
artigo 42 obriga a União a aplicar 
dos recursos destinados à irrigação, 
durante quinze anos, 20% na Região 
Centro-Oeste e 50% na Região 
Nordeste. 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 78 
A (des)institucionalizacão das políticasregionais no Brasil? 
No entanto, com exceção das 
“Disposições Transitórias”, os artigos 
constitucionais acima mencionados não 
tiveram ainda um impacto sobre as 
regiões menos desenvolvidas, uma vez 
que a efetiva implementação desses 
artigos depende da formulação de leis 
complementares, que até o momento não 
foram elaboradas. 
Situação oposta, com respeito à 
viabilidade atual de implementação das 
questões regionais pela União é 
apresentada pelo artigo 159 da 
Constituição, uma vez que, em 27/09/89, 
ele foi regulamentado pela Lei nº 7.827. 
Este dispositivo constitucional resgatou a 
contínua aplicação de recursos nas 
regiões menos desenvolvidas do País, na 
medida em que obrigou a União a 
entregar às instituições financeiras 
regionais, três por cento do total 
arrecadado com impostos sobre renda e 
proventos de qualquer natureza e sobre 
produtos industrializados. 
Esses recursos não podem ser 
aplicados em empréstimos, assistências 
ou a fundo perdido e devem contemplar 
programas de financiamento ao setor 
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e 
Centro-Oeste. No caso da Região 
Nordeste, metade dos recursos deve ser 
direcionada para o semi-árido. 
De acordo com a Tabela 7, no período 
de setembro/89 a dezembro/92, o 
Tesouro Nacional transferiu cerca de US$ 
2,55 bilhões para o Fundo Constitucional 
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-
Oeste. 
TABELA 7: Evolução dos recursos do fundo
constitucional das regiões Norte, Nordeste e Centro-
Oeste do Brasil. 
Setembro de 1989/1992 (Em US$ mil) 
Anos Valor líquido disponível para aplicação
1989 445,197
1990 927,573
1991 627,292
1992 549,560
TOTAL 2.549,622
FONTE: Boletim Mensal do Banco Central do Brasil, vários números.
apud NABUCO & MESQUITA, 1993. 
Fazendo uma análise dos números do 
fundo, verificamos que a média anual dos 
últimos três anos alcança a importância 
de 701 milhões de dólares, o que é uma 
média significativa relativamente às 
outras médias do FINOR (US$ 287 
milhões), FINAM (US$ 115 milhões), PIN 
(US$ 395, 7 milhões) e PROTERRA (US$ 
263,8 milhões), Observamos também que, 
no ano de 1990, época da implantação do 
Plano Collor, a arrecadação dos dois 
principais tributos federais – Imposto de 
Renda e IPI – teve uma expressiva 
elevação e nos anos seguintes, período da 
política econômica recessiva do Ministro 
Marcílio e do “impeachment” do 
Presidente, há uma queda substancial na 
receita tributária. Tudo isso é refletido na 
captação de recursos do Fundo 
Constitucional. 
Aliás, o “Plano Collor” ou “Plano 
Brasil Novo” consistia em um conjunto de 
medidas provisórias, posteriormente 
aprovadas pelo Congresso Nacional e 
transformadas em leis, expedidas pelo 
Presidente Fernando Collor de Mello no 
dia da sua posse, em 15/03/90. Essas 
medidas provisórias envolviam uma 
ampla reforma econômico-financeira e 
administrativa no País e a sua 
consistência macroeconômica estava 
fundamentada em instrumentos de 
políticas monetária, fiscal e de rendas. 
Na área monetária, a principal medida 
dizia respeito à retenção vigorosa dos 
ativos financeiros, o que resultou e uma 
forte redução do estoque nominal de 
moeda. As medidas fiscais do Plano 
incorporavam a suspensão de incentivos 
fiscais, a incidência do Imposto sobre 
Operações Financeiras sobre os ativos 
financeiros retidos, combate à sonegação 
fiscal, programa de privatização de 
estatais, reforma administrativa, criação e 
aumento de alíquotas de alguns impostos 
e a redução do serviço da dívida pública 
interna. A política de renda contemplava 
reajuste das tarifas públicas, 
congelamento provisório e posterior 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 79 
Maria Regina Nabuco 
prefixação de preços e nova política 
salarial (Barbosa, 1990). 
Na verdade, o “Plano Collor” 
compreendia duas vertentes ideológicas 
de política econômica: uma neoliberal e 
outra social-democrata. As medidas de 
austeridade na política monetária e nos 
gastos da administração pública e no 
processo de desregulação da economia, 
entre outras, demonstravam a opção 
neoliberal do Plano. Por outro lado, a 
vertente social-democrata estava de certo 
modo presente na adoção do 
congelamento de preços e do gatilho 
salarial. (Paiva, 1990). 
No tocante à questão regional, o Plano 
incorporava principalmente as seguintes 
medidas: revogação das 
isenções/reduções do Imposto de 
Importações e do IPI, dentro do sistema 
de Regimes Especiais de Importação, 
inclusive no âmbito da SUDENE e da 
SUDAM (Lei nº 8. 032, de 12/04/90), e 
suspensão, por 180 dias, dos benefícios 
fiscais relacionados ao FINOR, FINAM e 
ao Fundo de Recuperação Econômica do 
Espírito Santo (FUNRES) Lei nº 8.034, de 
12/04/90. 
A revogação das isenções/reduções do 
Imposto de Importação e do IPI estava 
vinculada à política de 
abertura/desregulamentação da 
economia. Para as regiões menos 
desenvolvidas, essa medida representava 
uma redução da transferência de recursos 
tributários da União para o setor privado 
regional. Assim, sem esse benefício 
tributário, as indústrias regionais que 
importavam máquinas, equipamentos, 
matérias-primas etc, se defrontaram com 
uma elevação dos custos. 
A suspensão do FINOR, FINAM e 
FUNRES implicou interrupção na 
transferência da parcela dos incentivos 
fiscais às regiões menos desenvolvidas. 
Essa medida paralisou, temporariamente, 
a implantação de novos projetos 
industriais e agrícolas considerados de 
relevante interesse para essas regiões. 
Dessa forma, podemos inferir que o 
“Plano Collor” priorizou uma política 
econômica centrada principalmente nas 
questões macroeconômicas de curto 
prazo ou conjunturais e, nesse contexto, a 
problemática regional foi tratada 
subsidiariamente. Como vimos, as 
medidas de caráter regional eram 
instrumentos de uma política fiscal 
austera, cujo objetivo precípuo residia no 
combate à inflação. Noutras palavras, as 
decisões executivas foram tomadas e 
implementadas sem um estudo ou 
avaliação prévia dos seus impactos sobre 
as regiões menos desenvolvidas do País. 
Por outro lado, o Governo Collor 
exprimiu, desde a campanha presidencial, 
propostas de política que unem, 
paradoxalmente, modernidade (livre 
mercado, desenvolvimento tecnológico, 
expansão em direção ao mercado 
internacional, privatização, enxugamento 
da máquina administrativa do Estado 
etc.) e apoio aos “descamisados”, ou seja, 
à massa não organizada, especialmente à 
população rural e urbana das regiões 
mais atrasadas. O Governo Collor, na 
verdade, reproduziu a ambigüidade 
contida na Constituição Federal de 1988 e, 
neste sentido, também acolheu demandas 
regionais, consubstanciadas, por exemplo, 
na tentativa de levar à frente uma 
“Política de Governadores” e de apoiar-se 
e elites regionais (rolagem da dívida dos 
usineiros). 
A descentralização administrativa, 
propiciada pela Constituição de 1988 
(Reforma Tributária) gerou uma nova 
territorialidade que não se limitou aos 
contornos geográficos e administrativos 
existentes até então. A maior participação 
dos municípios nos recursos financeiros 
gerados pela nova tributação confere a 
estes maior capacidade para planejar e 
executar suas ações9. 
 
9 Rocca (1992) mostra que, pela nova Constituição, a 
carga tributária descentralizou-se rapidamente. O Fundo 
de Participação dos Estados ampliou-se de 14% para 
25%; o Fundo de Participação dos Municípios passou de 
17% para 22,5%; e o Fundo Especial (Norte, Nordeste, 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 80 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
Desta forma, a grande proposta 
regionalizante da Constituição de 1988 foi 
a descentralização administrativa, onde 
sua face mais visível é a municipalização. 
Não é coincidência que a este processo 
corresponda, a nível mundial, o 
fenômeno da globalização, onde as 
“cidades mundiais” ocupam papel de 
destaque na produção,concentração e 
distribuição de riquezas. Os serviços 
modernos ligados à produção industrial 
(financeiros, de pesquisa e 
desenvolvimento, consultoria, 
informática, etc) adquiram maiôs 
importância, quer como geradores de 
excedente e emprego, quer como 
polarizadores de atividades industriais e 
agrícolas. 
Ao ganhar maior autonomia 
financeira, os municípios adquirem real 
especialidade, no sentido de maior 
capacidade de formuladores de política. 
Ganha também maior dimensão p 
localismo, onde a vizinhança, os 
movimentos comunitários e as variadas 
normas de integração social (religião, 
educação etc) são fatores rapidamente 
colocados na agenda do desenvolvimento 
econômico e social. 
Este tipo de movimento 
administrativo/espacial tem raízes no 
neoliberalismo dos Anos Oitenta, quando 
ressurge o mito de que apenas as 
comunidades são morais e autônomas, 
enquanto o Estado apresenta-se 
intrinsecamente burocrático, corrupto e 
dominado pelas elites. Este é um 
equívoco não só de princípios, como 
também de política econômica. O 
desenvolvimento econômico e social pode 
iniciar-se localmente, através da demanda 
e pressões de comunidades e grupos 
organizados, mas sem o apoio dos 
governos municipais, estaduais e federal, 
pouco se pode fazer. A ação local para o 
poder requer um estado forte. Os 
 
Centro-Oeste), de 2% para 3%. No total, esta 
descentralização significou uma ampliação de 33% para 
47% destas transferências. 
 
conflitos locais não podem ser localmente 
contidos. Eles devem atingir as arenas 
regionais e nacionais porque, caso 
contrário, não terão eficácia permanente. 
O objetivo de longo prazo das políticas 
locais é reequilibrar a estrutura de poder 
na sociedade. (Friedmann, 1992) e, 
portanto, deve direcionar-se a âmbitos 
regionais mais amplos, que envolvem 
regiões metropolitanas, municípios 
vizinhos, unidades federativas, reservas 
ambientais, zonas agroecológicas, bacias 
fluviais, etc. 
6. Emergência do municipalismo 
Desta forma, os quase cinqüenta anos 
de institucionalização das políticas 
regionais para o Brasil podem ser 
classificados em pelo menos quatro 
formas de intervenção pública. Os anos 
compreendidos entre os primeiros 
programas de desenvolvimento regional 
implementados dentro do espírito da 
Constituição de 1946 e o início dos Anos 
Setenta representam uma política que 
privilegiou o combate ao atraso via ações 
territoriais, de caráter 
geográfico/climático. O “círculo vicioso 
da pobreza” foi aqui detectado como 
causado principalmente pelas 
desvantagens comparativas das regiões 
atrasadas (problemas da seca, baixa 
fertilidade das terras). Uma visão mais 
refinada desta interpretação é 
representada pelas análises da SUDENE 
que aponta, ademais, a organização 
econômica e social da agricultura 
nordestina, como um dos fatores 
fundamentais do atraso. 
O governo militar implantado em 1964 
inicia um novo ciclo de políticas 
regionais, caracterizado pelo extremo 
centralismo das decisões políticas e pela 
ênfase em políticas de integração 
regional. O Nordeste deixa de ser a 
principal região alvo de políticas, 
incluindo-se outras áreas também 
relevantes: Amazônia e Centro-Oeste. 
Reforça-se o sistema do desenvolvimento 
regional via incentivos fiscais, unindo-se 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 81 
Maria Regina Nabuco 
o capitalismo industrial do Centro-Sul às 
oportunidades de ampliação do mercado, 
especialmente no Nordeste. No caso da 
nova fronteira agrícola (Amazônia e 
Centro-Oeste), a ligação com o Centro-Sul 
dá-se menos através da expansão do 
mercado consumidor e mais através da 
incorporação de terras baratas à produção 
agrícola. Estado e empreendimento 
privado unem-se via fartos recursos 
oficiais, despendidos em grandes 
programas territoriais, via melhorias na 
infra-estrutura, crédito farto e barato, 
“joint-ventures”, etc. 
Com os primeiros sinais da crise 
econômica no final dos Anos Setenta, a 
escassez de recursos públicos obrigou os 
governos regionais (estaduais) a uma 
série de estratégias de captação de 
recursos. Uma delas fico classicamente 
conhecida como “estratégia participativa 
de administração” (Gómez de Souza, 
1991) em que à maior participação 
popular gerada pelos movimentos sociais 
contra a ditadura militar, somou-se a ação 
de alguns governos estaduais e 
municipais democratas, eleitos por via 
direta. Este processo de ampliação da 
participação democrática nas decisões de 
política ampliou-se, a nível federal, com a 
Nova República do Governo Sarney 
(1985/90). Com a eleição de Collor (1990), 
a complexa combinação entre o 
neoliberalismo, revigorado a partir do 
processo de reestruturação industrial nos 
países desenvolvidos, e o 
clientelismo/populismo dos 
“descamisados” encontra sua expressão 
territorial na descentralização 
administrativa, ou localismo. Os 
municípios adquirem maior visibilidade 
na implementação das políticas 
territoriais, expressão da redobrada 
importância que assume a produção de 
serviços modernos, sediados nas cidades 
e expressando o que de mais moderno o 
capitalismo mundial nos Anos Noventa. 
Somam-se, assim, neoliberalismo, 
globalização, possibilidade de inserção do 
país no Primeiro Mundo e 
municipalismo. 
Algumas experiências recentes de 
administração municipal num país 
periférico como o Brasil têm buscado 
alternativas que levam em consideração a 
busca da modernidade, mas incluindo 
novas formas de gestão do espaço público 
e privado, no sentido do avanço da 
qualidade de vida para os cidadãos. A 
nova agenda governamental é a busca 
dos direitos humanos urbanos universais, 
através da redução da desigualdade do 
acesso dos serviços sociais. Para tanto, 
“complementa-se” a lógica do conflito 
entre classes e setores da sociedade, com a 
lógica da renegociação “ad-hoc”. Estado e 
sociedade buscam a governabilidade 
local, ampliando-se a participação política 
daqueles que são capazes de formular 
demandas (ex: orçamento participativo), 
tornando o processo administrativo de 
alocação de recursos mais transparente. 
Ademais, cria-se nas cidades brasileiras 
nos Anos Noventa, uma série de 
Conselhos ligados à Política Urbana 
(paritários, consultivos, deliberativos), sos 
mais diversos setores (Moradia, Meio 
Ambiente, Criança e Adolescente, 
Abastecimento, etc), de caráter pluralista, 
ampliando-se o leque de possibilidades 
de arranjos entre organizações 
governamentais e não governamentais. 
Estes novos arranjos ou parcerias, que 
em grande medida reduzem a capacidade 
e o poder de atuação dos partidos 
políticos e do legislativo, buscam nova 
governabilidade, baseando-se em três 
fatos: 
1. novo papel econômico do Estado – 
mais reduzido e ágil – mas ainda 
garantindo a manutenção de ciclos 
econômicos, expansivos, tendo em 
vista que as cidades periféricas 
brasileiras não contêm (ou apenas 
rarissimamente) o núcleo gerador do 
progresso técnico. Embora cada vez 
menos presente nos setores dinâmicos 
da economia, o Estado se faz presente 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 82 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
nos chamados setores estratégicos 
(não atrativos ao capital privado) e no 
apoio à pesquisa e desenvolvimento 
tecnológico; 
2. nova ordenação do espaço público, 
através da permissão ou concessão de 
uso a grupos privados, desde que os 
contratos incluam benefícios sociais 
mais amplos, como melhoria da 
qualidade dos produtos oferecidos, 
preços com margem de 
comercialização controlada, melhoria 
sanitária e ambiental das áreas, etc. 
3. nova estratégia política, com a 
institucionalização de alianças de 
negociação/harmonização entre 
governo, sindicatos, associação de 
consumidores e produtores, etc, 
formas que competem com o canal 
convencional de deliberação do 
Estado. 
Esta busca de governabilidade atravésda ampliação da participação da 
sociedade na administração municipal 
(democracia radical), adaptando-se à 
nova divisão internacional e inter-
regional do trabalho e suas repercussões 
locais, apresenta, no entanto, fragilidades 
que podem comprometê-la. Em primeiro 
lugar, as dificuldades (financeiras, 
burocráticas, públicas) de cumprir o 
programa de governo, frustrando as 
expectativas dos cidadãos, em especial, 
dos interesses organizados. Em segundo, 
a incapacidade de incluir a massa dos 
cidadãos que, crescentemente, 
encontram-se fora do mercado de 
trabalho e, conseqüentemente, fora do 
mercado de bens e serviços. Mesmo com a 
virtual retomada do ciclo expansivo da 
economia nacional e seus rebatimentos 
locais, sabe-se que o desenvolvimento 
hoje se dá em uma correspondente 
ampliação da oferta de trabalho. O 
conflito social se expressa, não só através 
da oferta da propriedade da terra e do 
capital e da redistribuição da renda, mas 
se torna mais visível através da 
marginalidade, miséria e violência 
urbanas. Com isto, a governabilidade 
pode se romper, assegurando-se a 
regulação da sociedade apenas através de 
maior repressão. Como neste caso amplia-
se o número de elementos não 
negociáveis entre sociedade e estado, 
corre-se o risco da igual ampliação de 
movimentos que excluem o estado, 
apoiados em identidades coletivas que 
não se baseiam em posições contratuais, 
em relação ao mercado de trabalho. Estes 
movimentos em geral possuem uma 
concepção negativa da política, buscando 
sua unidade através de uma utopia 
conservadora, reduzindo-se cada vez 
mais as relações interorganizacionais e a 
solidariedade orgânica (faccionismo). 
Se a saída da crise econômica não nos 
oferece garantia de ampliação do 
emprego e redistribuição de renda, a 
questão da exclusão de grande parte dos 
cidadãos da participação política 
(problema da “governance”) relativiza o 
otimismo com que foi inicialmente 
tratada a questão do municipalismo, 
localismo ou descentralização espacial 
das políticas públicas. Às virtudes da 
democracia direta – maior transparência 
do setor público, maior controle por parte 
dos cidadãos, maior autonomia e 
flexibilidade das decisões locais, etc, 
contrapõem-se problemas, como a 
restrição a solidariedade territorial mais 
ampla, percepção fragmentada dos 
problemas sociais e isolamento das 
cidades de sua realidade regional, do 
ponto de vista de sua economia. Ademais, 
esta nova modalidade de “estado do bem-
estar”, em que governos municipais 
buscam, durante a crise, 
expandir/melhorar os serviços públicos, 
enquanto abrem o leque de 
oportunidades de parceria cm o setor 
privado (por escassez de recursos e 
reconhecimento da necessidade de 
reforma do estado) pode propiciar cada 
vez mais o acomodamento dos chamados 
movimentos reivindicativos de valores, 
ampliando-se aqueles que se baseiam 
apenas nos interesses redistributivistas. É 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 83 
Maria Regina Nabuco 
preciso que a busca da governabilidade 
através da negociação e da parceria não 
leve ao enfraquecimento dos partidos 
competitivos, retirando sua vitalidade e a 
repassando para os movimentos que 
reduzem a solidariedade 
interinstitucional e territorial. Impossível 
buscar a “governance” municipal sem 
consonância com políticas de âmbito 
nacional, estadual e supra-local. Pode-se 
mesmo dizer que sem a esfera supra-
local, corremos o risco de continuarmos 
combinando a velha fórmula federativa 
brasileira: centralismo, clientelismo e 
localismo. (Pacheco, 1994) 
A este respeito, é interessante observar 
que, mesmo entre as políticas públicas 
que sofreram algum processo de 
descentralização ou desconcentração 
administrativas, pós Constituição de 1988, 
a dinâmica tem sido falha em vários 
sentidos. 
Em primeiro lugar, a descentralização 
administrativa foi iniciada, de maneira 
geral, pelos municípios, numa verdadeira 
investida para a resolução dos graves 
problemas locais, sem aguardar que as 
outras esferas federativas agissem no 
mesmo sentido, a fim de renovar-se a 
antiga articulação espacial pré-1988 
(Lavinas & Nabuco, 1994b). No que diz 
respeito á Constituição, há referência 
setoriais específicas apenas à saúde e 
educação, artigos 198 e 211, 
respectivamente. As demais políticas 
continuam carecendo, não só de Leis 
complementares para "fixação de normas 
para a cooperação entre a União e os 
estados, o DF e os municípios" (Artigo 23, 
inciso VIII), como também da garantia 
das transferências financeiras necessárias 
à sua implantação. Ademais, para que o 
maior dinamismo recente dos municípios 
não transforme este processo em um 
conjunto de experiências bem sucedidas, 
mas isoladas ("prefeiturização") e 
dispersas geograficamente, é necessária 
também a coordenação do governo 
federal, estipulando prioridades, evitando 
a dispersão de recursos e a superposição 
de projetos (Lavinas & Nabuco, 1994a). 
Análises recentes revelaram que a 
Constituição/88 "permitiu uma repartição 
mais equânime das transferências federais 
para os estados". Mas os estados não 
podem ser tecnicamente definidos como 
"escala espacial predominante nos 
processos econômicos, sociais e políticos", 
não podem ser considerados como 
regiões, no verdadeiro sentido deste 
termo (Lavinas, Magina & Silva, 1994). É 
neste sentido que, além da transferência 
compensatória, em casos específicos, é 
necessário ampliar-se também em direção 
às regiões menos desenvolvidas, o 
volume dos financiamentos com recursos 
federais. Apesar de ter-se ampliado em 
período recente, o volume de 
transferências para os estados, e de este 
ter-se concentrado em regiões como o 
Nordeste (33% das transferências 
correntes no período 1982-88), o montante 
de financiamentos supera em muito o das 
transferências (segundo ainda Lavinas, 
Magina & Silva, 1994, no período acima 
referido, o primeiro foi cinco vezes maior 
que o segundo). 
Isto significa que às transferências 
compensatórias deverá ser acrescida a 
preocupação com o aumento de 
financiamento para projetos econômicos 
em regiões menos desenvolvidas, com 
preocupações de repercussões 
econômico/sociais de âmbito local e 
supra-local não necessariamente 
federativo (regional igual à estadual ou à 
soma de estados). Somente com esta 
preocupação é que os três níveis espaciais 
objeto de políticas públicas – local, supra-
local e nacional poderão articular-se com 
eqüidade e eficiência. 
7. O Município: "Território 
democrático da ingovernabilidade?" 
Para superar as limitações do 
municipalismo aqui já referidas – 
isolamento, fragmentação e incapacidade 
de resolução dos graves problemas 
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732 84 
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil? 
econômicos (inserção periférica na 
divisão internacional do trabalho) e 
sociais (a não "governance") – é necessário 
uma inserção mais articulada às esferas 
regionais e nacional do planejamento. Isto 
significa que, muito embora sejam hoje os 
municípios a arma privilegiada para a 
melhoria das condições de vida da 
população, esta tendência pode ser 
reduzida ou mesmo contraarrestada por 
impossibilidade de sua reprodução a 
nível mais amplo. 
No caso mais específico de 
desenvolvimento econômico – avanço 
tecnológico, aumento da renda e 
possibilidade de geração de novos 
empregos – é indispensável ações de 
planejamento a nível supra-local, que 
garantam não só maiores ganhos de 
escala, mas contínua articulação de bens, 
serviços e conhecimento científico. 
Quer chamemos a esta nova região de 
supra-local (para diferencia-la do 
"regional" que, muitas vezes, se confunde 
com unidade federativas), ou de 
funcional, tendo em vista que são, em 
geral, conurbações urbanas definidas por 
proximidade e fluxos de bens, serviços e 
população), é necessário conferir-se um 
nível superior de institucionalização a tais 
regiões. O não reconhecimento