Atos Administrativos: Conceito e Efeitos

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ATOS ADMINISTRATIVOS
4a EDIÇÃO/2024
1. CONCEITO 3
2. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO / OMISSÃO
ADMINISTRATIVA / “NÃO ATO” 4
3. EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
6
4. PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA 6
4.1. ATO PERFEITO, VÁLIDO E EFICAZ 6
4.2. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E EFICAZ
6
4.3. ATO PERFEITO, VÁLIDO E INEFICAZ
6
4.4. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E
INEFICAZ 6
5. TEORIA DOS ATOS INEXISTENTES 7
5.1. CARACTERÍSTICAS QUE OS DIFEREM
DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS
OU INVÁLIDOS 7
6. ELEMENTOS OU REQUISITOS DE
VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO 8
6.1. COMPETÊNCIA 8
6.1.1. CARACTERÍSTICAS DA
COMPETÊNCIA 9
6.1.2. DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DA
COMPETÊNCIA 9
6.1.2.1 DELEGAÇÃO 9
6.1.2.1.1. CARACTERÍSTICAS 9
6.1.2.2. AVOCAÇÃO 10
6.1.2.2.1. CARACTERÍSTICAS 11
6.1.3. VÍCIOS DA COMPETÊNCIA 11
6.2. FINALIDADE 11
6.3.FORMA 13
6.3.1. PRINCÍPIO DA SOLENIDADE
DAS FORMAS 13
6.3.2. PRINCÍPIO DA SIMETRIA DAS
FORMAS 14
6.3.3. FORMALIDADES ESSENCIAIS X
FORMALIDADES ACIDENTAIS 14
6.4. MOTIVO 14
6.4.1. CLASSIFICAÇÃO 15
6.4.2. TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES 15
6.4.3. MOTIVAÇÃO ALIUNDE OU
ALHEIA 16
6.4.4. TREDESTINAÇÃO 16
6.5. OBJETO 16
6.5.1. CLASSIFICAÇÃO 17
7. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DE
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 17
7.1. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DE
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
17
7.1.1. ELEMENTOS 17
7.1.2. PRESSUPOSTOS DE
EXISTÊNCIA 17
7.1.3. PRESSUPOSTOS DE VALIDADE
18
8. DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
18
8.1. ATO DISCRICIONÁRIO 18
8.1.1 ELEMENTOS VINCULADOS DOS
ATOS DISCRICIONÁRIOS 18
8.1.2. SURGIMENTO DA
DISCRICIONARIEDADE 19
8.2. ATO VINCULADO 19
9. ATRIBUTOS / PRESSUPOSTOS /
PRERROGATIVAS DOS ATOS 19
9.1. ATRIBUTOS NA VISÃO DE HELY
LOPES MEIRELLES 20
9.2. ATRIBUTOS NA VISÃO DE CELSO
ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 20
9.3. ATRIBUTOS NA VISÃO DE MARIA
SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 21
10. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS 22
10.1. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS 22
10.2. QUANTO AO ALCANCE 22
10.3. QUANTO AO OBJETO ou
PRERROGATIVAS 23
10.4. QUANTO AO REGRAMENTO OU
VINCULAÇÃO OU GRAU DE LIBERDADE
23
10.5. QUANTO À FORMAÇÃO / NÚMERO
DE VONTADES 23
10.6. QUANTO À EFICÁCIA 24
10.6.1. ATO VÁLIDO 25
10.6.2. ATO NULO 25
10.6.3. ATO ANULÁVEL 26
10.6.4. ATO INEXISTENTE 27
10.7. QUANTO À ELABORAÇÃO OU
EXEQUIBILIDADE 27
2
10.8. ATOS DE EFEITOS REFLEXOS OU
PRODRÔMICOS (CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO) 28
10.9. QUANTO AOS EFEITOS 28
10.10. QUANTO AO CRITÉRIO DO
OBJETO 28
10.11. QUANTO AO CRITÉRIO DA
REPERCUSSÃO SOBRE A ESFERA
JURÍDICA DO PARTICULAR 28
10.12. QUANTO AO CRITÉRIO DA
RETRATABILIDADE 29
11. ESPÉCIES DE ATOS 29
11.1. ATOS NORMATIVOS 29
11.2. ATOS ORDINÁRIOS 29
11.3. ATOS NEGOCIAIS 30
11.4. ATOS ENUNCIATIVOS 32
11.5. ATOS PUNITIVOS 33
12. EXTINÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS 33
12.1. EXTINÇÃO POR MANIFESTAÇÃO DE
VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA 34
12.1.1. CADUCIDADE 34
12.1.2. CASSAÇÃO 34
12.1.3. REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO 34
12.1.3.1. ATOS QUE NÃO ADMITEM
REVOGAÇÃO 36
12.1.3.2. CONTRAPOSIÇÃO /
DERRUBADA 36
12.1.3.3. REPRISTINAÇÃO 37
13. CONVALIDAÇÃO OU SANATÓRIA 37
13.1. ESPÉCIES DE CONVALIDAÇÃO 38
13.1.1. CONVALIDAÇÃO VOLUNTÁRIA
38
13.1.2. CONVALIDAÇÃO
INVOLUNTÁRIA 39
3
1. CONCEITO
Conforme Rafael Oliveira, ato
administrativo pode ser conceituado como sendo “a
manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública e de seus delegatários, no exercício da função
delegada, que, sob o regime de direito público, pretende
produzir efeitos jurídicos com o objetivo de implementar
o interesse público.”1
Para Hely Lopes Meirelles, o conceito de ato
administrativo leva em consideração o conceito de ato
fornecido pela teoria geral do direito,
acrescentando-se, no entanto, a finalidade pública.
Para o autor, ato administrativo é "toda manifestação
unilateral da Administração que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria".2
🚨 JÁ CAIU
Na prova da PC-ES (Ano: 2022 Banca: CESPE), foi
considerada correta a seguinte afirmação: Ato
administrativo é a declaração do Estado, ou de quem
o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos,
com observância da lei, sob regime jurídico de direito
público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário.
🚩 NÃO CONFUNDA
￭ ATOS DA ADMINISTRAÇÃO: Conforme
Alexandre Mazza, há dois entendimentos
doutrinários distintos sobre o conceito de atos da
Administração, quais sejam:
“a) corrente minoritária: defendida por
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, considera que
os atos da Administração são todos os atos
jurídicos praticados pela Administração
Pública, incluindo os atos administrativos;
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª edição.
Editora Malheiros, 2015. p. 172.
1 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 293.
b) corrente majoritária: adotada por Celso
Antônio Bandeira de Mello, Diogenes
Gasparini, José dos Santos Carvalho Filho e
por todos os concursos públicos, (...)
considera que atos da Administração são atos
jurídicos praticados pela Administração
Pública que não se enquadram no conceito de
atos administrativos, como os atos legislativos
expedidos no exercício de função atípica, os
atos políticos definidos na Constituição
Federal, os atos regidos pelo direito privado e
os atos meramente materiais”.
Nesse sentido, atos da administração é todo
aquele ato praticado pela Administração (toda e
qualquer manifestação de vontade), podendo seguir o
regime público ou privado. Quando o ato está sujeito
ao regime público, recebe o nome de ato
administrativo.
São espécies de atos da administração:
a) ATOS POLÍTICOS OU DE GOVERNO: “não
se caracterizam como atos administrativos porque
são praticados pela Administração Pública com ampla
margem de discricionariedade e têm competência
extraída diretamente da Constituição Federal.
Exemplos: declaração de guerra”3
b) ATOS MERAMENTE MATERIAIS:
“consistem na prestação concreta de serviços,
faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos
administrativos. Exemplos: poda de árvore, varrição
de rua”4
c) ATOS LEGISLATIVOS E JURISDICIONAIS:
“são praticados excepcionalmente pela Administração
Pública no exercício de função atípica. Exemplo:
medida provisória”5
d) ATOS REGIDOS PELO DIREITO PRIVADO
OU ATOS DE GESTÃO: “constituem casos raros em
que a Administração Pública ingressa em relação
jurídica submetida ao direito privado ocupando
5 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p. 163.
4 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p. 163.
3 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p. 163.
4
posição de igualdade perante o particular, isto é,
destituído do poder de império. Exemplo: locação
imobiliária e contrato de compra e venda”6
e) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: “são
vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos
atos administrativos que são normalmente
prescrições unilaterais da Administração. Exemplos de
contratos administrativos: concessão de serviço
público e parceria público-privada”7
￭ FATOS ADMINISTRATIVOS: A doutrina
aponta dois conceitos possíveis, vejamos:
É todo acontecimento que produz efeitos no
mundo jurídico-administrativo. Fato da
administração: quando não há produção de efeitos
no mundo jurídico-administrativo.
José dos Santos Carvalho Filho indica como
exemplos de fatos administrativos a “apreensão de
mercadorias, a dispersão de manifestantes, a
desapropriação de bens privados, a requisição de
serviços ou bens privados etc. Enfim, a noção indica
tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na
Administração, um movimento na ação
administrativa. Significa dizer que a noção de fato
administrativo é mais ampla que a de fato jurídico,
uma vez que, além deste, engloba também os fatos
simples, ou seja, aqueles que não repercutem na
esfera de direitos, mas estampam evento material
ocorrido no seio da Administração.”8
Carvalhooriunda do
Direito Civil, ao Direito Administrativo. Sobre o tema,
existem dois entendimentos
TEORIA
MONISTA
Os atos administrativos ilegais
são sempre nulos, sendo
inaplicável a teoria da nulidade
relativa ou da anulabilidade ao
Direito Administrativo. Nesse
sentido: Hely Lopes Meirelles e
Diógenes Gasparini.
TEORIA
DUALISTA
Os atos administrativos ilegais
podem ser nulos ou anuláveis
quando os vícios forem,
respectivamente, insanáveis ou
sanáveis. Nesse sentido: José dos
Santos Carvalho Filho, Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, Celso
Antônio Bandeira de Mello.
Di Pietro ao tratar de ato nulo e anulável
aduz :61
Quando se compara o tema das nulidades no
Direito Civil e no Direito Administrativo,
verifica-se que em ambos os ramos do
direito, os vícios podem gerar nulidades
61 Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 33. ed. – Rio de
Janeiro: Forense, 2020, NP
60 Oliveira, Rafael Carvalho Rezende Curso de direito administrativo /
Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 9. ed., – Rio de Janeiro: Forense;
MÉTODO, 2021. NP
25
absolutas (atos nulos) ou nulidades
relativas (atos anuláveis); porém, o que não
pode ser transposto para o Direito
Administrativo, sem atentar para as suas
peculiaridades, são as hipóteses de
nulidade e de anulabilidade previstas nos
artigos 166 e 171 do Código Civil.
No Direito Civil, são as seguintes as
diferenças entre a nulidade absoluta e a
relativa, no que diz respeito a suas
consequências:
1. na nulidade absoluta, o vício não pode ser
sanado; na nulidade relativa, pode;
2. a nulidade absoluta pode ser decretada
pelo juiz, de ofício ou mediante provocação
do interessado ou do Ministério Público (art.
168 do novo Código Civil); a nulidade relativa
só pode ser decretada se provocada pela
parte interessada.
No Direito Administrativo, essa segunda
distinção não existe, porque, dispondo a
Administração do poder de autotutela, não
pode ficar dependendo de provocação do
interessado para decretar a nulidade, seja
absoluta seja relativa. Isto porque não pode o
interesse individual do administrado
prevalecer sobre o interesse público na
preservação da legalidade administrativa.
Mas a primeira distinção existe, pois
também em relação ao ato administrativo,
alguns vícios podem e outros não podem ser
sanados.
Quando o vício seja sanável ou convalidável,
caracteriza-se hipótese de nulidade relativa;
caso contrário, a nulidade é absoluta.
Cumpre, pois, examinar quando é possível o
saneamento ou convalidação.
Vejamos a seguir cada ato.
10.6.1. ATO VÁLIDO62
É o ato que está em conformidade com a lei,
preenche todos os requisitos jurídicos. É o ato que
62 Direito Administrativo Descomplicado / Marcelo Alexandrino,
Vicente Paulo. - 29. ed. - Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO,
2021, pág. 473.
observou as exigências legais e infralegais impostas
para que seja regularmente editado, bem como os
princípios jurídicos orientadores da atividade
administrativa. O ato válido respeitou, em sua
formação, todos os requisitos jurídicos relativos à
competência para sua edição, à sua finalidade, à sua
forma, aos motivos determi nantes de sua prática e ao
seu objeto. Por outras palavras, é o ato que não
contém qualquer vício, qualquer irregularidade,
qualquer ilegalidade.
10.6.2. ATO NULO63
Ato nulo é o ato contaminado com vício
insanável, eivado de nulidade absoluta, que não
admite correção. Hely Lopes não concorda com a
existência de atos anuláveis no Direito
Administrativo, por entender que nunca o interesse
privado pode se sobrepor ao público. Entretanto, a
maioria da doutrina entende que, no Direito
Administrativo, existe tanto o ato nulo
quanto o anulável. O primeiro seria o que não
admite convalidação, e o segundo o que pode ser
sanado. A declaração de nulidade do ato
administrativo produz efeitos ex tunc, retroagindo
desde a data da sua produção.
0 direito de a Administração anular os
atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé.
No caso de efeitos patrimoniais contínuos,
o prazo de decadência contar-se-á da percepção do
primeiro pagamento.
10.6.3. ATO ANULÁVEL64
A anulação é a invalidação do ato
administrativo editado em desconformidade com a
64 Oliveira, Rafael Carvalho Rezende Curso de direito administrativo /
Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 9. ed., – Rio de Janeiro: Forense;
MÉTODO, 2021. NP
63 NETO, Fernando F. B e Torres, Ronny C. L. Direito Administrativo -
Sinopse para concursos, vol. 9. 10 ed., JusPodvim, 2020, pag. 190
26
ordem jurídica. O fundamento para anulação do ato
administrativo é a ilegalidade. Não importa a natureza
do ato (vinculado ou discricionário), a legalidade
acarretará a sua invalidação. Nesse caso, a
competência para anular o ato administrativo ilegal é
ampla.
a. A Administração Pública, no exercício
da autotutela, possui a prerrogativa
para invalidar seus atos ilegais
(Súmula 473 do STF);
b. O o Judiciário deve controlar a
legalidade e a constitucionalidade dos
atos jurídicos em geral, inclusive os
atos administrativos; e
c. Legislativo controla a legalidade dos
atos do
d. Poder Executivo (ex.: art. 49, V, da
CRFB), com auxílio do Tribunal de
Contas (art. 70 da CRFB).
A anulação do ato ilegal é um dever da
Administração Pública decorrente do princípio da
legalidade, em circunstâncias excepcionais, o ato
ilegal poderá permanecer no mundo jurídico por
decisão administrativa devidamente motivada e
ponderada a partir de outros princípios igualmente
constitucionais, naquilo que se convencionou
denominar de convalidação ou sanatória.
⚠ ATENÇÃO
A anulação do ato administrativo pressupõe,
necessariamente, a obediência aos princípios da
ampla defesa e do contraditório.
No entendimento de Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo, em relação à produção de efeitos do
ato nulo, merecem análise os seguintes pontos :65
Em primeiro lugar, cumpre frisar que, em
decorrência dos atributos da presunção de
65 Direito Administrativo Descomplicado / Marcelo Alexandrino,
Vicente Paulo. - 29. ed. - Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO,
2021, pág. 474.
legitimidade e da imperatividade, todo e
qualquer ato administrativo, legítimo ou
eivado de vícios, têm força obrigatória desde
a sua expedição, produzindo normalmente os
seus efeitos e devendo ser observado até que
- se for o caso - venha a ser anulado, pela
própria administração, de ofício ou
provocada, ou pelo Poder Judiciário, se
provocado. O outro ponto a destacar
concerne ao fato de que a anulação retira o
ato do mundo jurídico com eficácia retroativa
(ex tunc), desfazendo os efeitos já produzidos
pelo ato e impedindo que ele permaneça
gerando efeitos. Esses efeitos da anulação,
entretanto, aplicam-se às partes diretamente
envolvidas no ato (emissor e destinatários
diretos).
Os efeitos que o ato eventualmente já tenha
produzido para terceiros de boa-fé são
mantidos, não são desconstituídos; por outras
palavras, são ressalva à eficácia retroativa da
anulação do ato administrativo os efeitos já
produzidos perante terceiros de boa-fé
(pessoas que não foram parte no ato, mas
foram alcançadas pelos efeitos do ato, e
desconheciam o seu vício).
Como exemplo, tome-se uma situação em
que tenha havido vício insanável no ato de
posse de um servidor público (o servidor foi
empossado em um cargo pri vativo de
bacharel em direito, mas não era graduado,
apresentou um diploma falso, suponha-se).
Verificada posteriormente a ilegalidade, a
administração ou o Poder Judiciário deverão
anular o ato de posse, desfazendo, para as
partes (servidor e ad ministração),
retroativamente, os vínculos funcionais
nascidos daquele ato.
A anulação não alcançará, porém, os atos
praticados pelo servidor que tenham terceiros
de boa-fé como destinatários. Assim, se o
servidor, enquanto estava exer cendo a função
do cargo que ocupava - embora o fizesse com
base em um vínculonulo (estava na condição
de “funcionário de fato”) -, expediu uma
certidão para Fulano, que desconhecia a
ilegalidade da situação funcional do servidor,
a certidão é válida e produzirá todos os
27
efeitos que lhe são próprios.
Outro exemplo seria uma importação de bens
para revenda, realizada por uma grande rede
de lojas de comércio varejista, em que tenha
ocorrido vício insanável no despacho
aduaneiro de importação. Imagine-se que, um
mês depois do despa cho, seja constatada pela
administração a ilegalidade. Nesse caso,
obrigatoriamente o despacho aduaneiro terá
que ser anulado, ou seja, toda a importação
foi nula e os efeitos dela decorrentes -
inclusive a entrada das mercadorias no Brasil
- têm que ser desfeitos. Entretanto, supondo
que alguns dos produtos importados já
tenham sido vendidos a consumidores finais,
que desconheciam por completo o vício
(compraram o produto em lojas de uma
grande rede, com emissão de nota fiscal, sem
nenhum elemento que indicasse que a
entrada dos bens no País foi irregular), essas
aquisições não serão desfeitas e a
propriedade dos bens permanecerá com os
compradores, terceiros de boa-fé.
Cumpre notar que nos exemplos
apresentados não se pode falar em um
“direito adquirido” à manutenção de um ato
nulo. Não se trata disso, porque o ato viciado
é, sim, anulado. Também não se pode invocar
“direito adquirido”, a fim de obter algum
efeito que o ato ainda não tenha produzido
até o momento de sua anulação.
Depois de anulado, o ato não mais originará
efeitos, descabendo cogitar a invocação de
“direitos adquiridos” visando a obter efeitos
que o ato não gerou antes de sua anulação. O
que ocorre é que eventuais efeitos já
produzidos perante terceiros de boa-fé, antes
da anulação do ato, serão mantidos. Mas
serão mantidos esses efeitos, e só eles, não o
ato em si.
10.6.4. ATO INEXISTENTE66
Ato inexistente é o ato que guarda, apenas,
a aparência de ato administrativo, mas retrata, na
verdade, uma conduta criminosa. Ex.: ato praticado
66 NETO, Fernando F. B e Torres, Ronny C. L. Direito Administrativo -
Sinopse para concursos, vol. 9. 10 ed., JusPodvim, 2020, pag. 192
por um usurpa dor de função pública ou licença
para funcionamento de uma casa de prostituição ou
venda de entorpecentes.
🚩 NÃO CONFUNDA: ATO NULO ≠ ATO
INEXISTENTE
A diferença entre os atos nulos e os
inexistentes é que o ato nulo pode ser convalidado
pela prescrição, enquanto o ato inexistente nunca
poderá ser convalidado, além de admitir 0 direito de
resistência contra eles.
10.7. QUANTO À ELABORAÇÃO OU
EXEQUIBILIDADE
￭ PERFEITO: A perfeição ou existência do ato
administrativo decorre do cumprimento das etapas
necessárias à formação do ato. O ato administrativo é
perfeito quando cumpre todos os trâmites
previstos em lei para a constituição. Completou o
ciclo de formação, tendo sido esgotadas as etapas do
seu processo constitutivo (CARVALHO, 2020).
￭ IMPERFEITO: aquele que ainda está em
formação, sem que tenham sido concluídas as
etapas definidas em lei para que exista no mundo
jurídico (CARVALHO, 2020.
￭ PENDENTE: é aquele que, embora
perfeito, está sujeito a condição (evento futuro e
incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que
comece a produzir efeitos. É sempre um ato perfeito,
completamente formado, mas que só poderá iniciar
seus efeitos quando ocorrer o evento futuro.67
￭ CONSUMADO OU EXAURIDO: é aquele
que já produziu todos os seus efeitos esperados. Não
admite a revogação, pois, com a consumação, ele se
extingue naturalmente, uma vez que produziu todos
os seus efeitos.
10.8. ATOS DE EFEITOS REFLEXOS OU
67
https://www.questoesestrategicas.com.br/resumos/ver/atos-administrati
vos-perfeitos-eficazes-pendentes-e-consumados
28
PRODRÔMICOS (CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO)
￭ ATOS DE EFEITOS REFLEXOS: São os
efeitos atípicos que atingem a órbita de direito de
terceira pessoa, alcançam terceiros não objetivados
pelo ato. Alcançam terceiros, pessoas que não fazem
parte da relação jurídica travada entre a
administração e o sujeito passivo do ato .68
￭ ATOS DE EFEITOS PRODRÔMICOS: São os
efeitos preliminares, que ocorrem antes da
conclusão do ato administrativo. Ocorre quando o ato
administrativo depende de duas manifestações de
vontade, seja ele composto ou complexo. Quando a
primeira autoridade se manifesta, surgindo para a
segunda o dever/obrigação de se manifestar, há o
efeito prodrômico. Como ocorre antes do
aperfeiçoamento do ato, cuida-se de efeito
preliminar.
Os efeitos prodrômicos independem da
vontade do agente emissor, e não podem ser
suprimidos.
Fernanda Marinela explica que o efeito
prodrômico do ato se dá, por exemplo, quando a
primeira autoridade se manifesta e surge a obrigação
de um segundo também fazê-lo, constatado neste
meio tempo; o efeito prodrômico independe da
vontade do administrador e não pode ser suprimido .69
10.9. QUANTO AOS EFEITOS
￭ ATO CONSTITUTIVO: cria uma situação
jurídica nova, previamente inexistente, mediante a
criação de novos direitos ou a extinção de
prerrogativas anteriormente estabelecidas
(CARVALHO, 2020.
￭ ATO DECLARATÓRIO: É aquele em que a
Administração apenas reconhece um direito
preexistente. Tem efeitos retroativos, haja vista o fato
de que não constituem situações, mas tão somente as
69
https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/2603364/o-que-se-entende-por-efeito
-prodromico-do-ato-administrativo-aurea-maria-ferraz-de-sousa
68 https://www.direitonet.com.br/resumos/exibir/96/Atos-administrativos
apresentam.
￭ ATO ENUNCIATIVO: é aquele em que a
Administração certifica, atesta uma situação ou
profere opinião quando for consultada como, por
exemplo, o atestado, a certidão e o parecer.
10.10. QUANTO AO CRITÉRIO DO
OBJETO70
￭ ATO-REGRA: É o ato normativo que possui
caráter geral e abstrato, aplicável a sujeitos
indeterminados.
￭ ATO-CONDIÇÃO: É o ato que investe o
indivíduo em situação jurídica preexistente,
submetendo-o à aplicação de certas regras jurídicas.
￭ ATO-SUBJETIVO: É o ato concreto que cria
obrigações e direitos subjetivos em relações jurídicas
especiais.
10.11. QUANTO AO CRITÉRIO DA
REPERCUSSÃO SOBRE A ESFERA
JURÍDICA DO PARTICULAR71
￭ ATOS AMPLIATIVOS: São aqueles que
reconhecem, constituem ou ampliam direitos dos
particulares.
￭ ATOS RESTRITIVOS: Restringem direitos
ou expectativas dos particulares.
10.12. QUANTO AO CRITÉRIO DA
RETRATABILIDADE72
￭ ATOS REVOGÁVEIS (retratáveis): São
aqueles que podem ser revogados a qualquer
momento pela Administração Pública por razões de
conveniência e oportunidade.
￭ ATOS IRREVOGÁVEIS (irretratáveis): São
os atos que não podem ser revogados pela
72 Gustavo Scatolino (Op. cit. 2020)
71 Gustavo Scatolino (Op. cit. 2020)
70 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 317.
29
Administração Pública.
11. ESPÉCIES DE ATOS73
11.1. ATOS NORMATIVOS
São aqueles que contêm um comando
geral, visando à correta aplicação da lei. O objetivo
imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser
observada pela Administração (servem para
disciplinar, regulamentar uma determinada situação.
Eles normatizam, regulamentam. Eles estabelecem
comando geral buscando a perfeita e fiel execução da
lei.
a) DECRETOS: são atos administrativos, da
competência exclusiva dos chefes do Executivo,
destinados a prover situações gerais ou individuais,
abstratamente previstas de modo expresso, explícito
ou implícito, pela legislação. O decreto pode se
enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais),
mas também pode ter caráter individual, quando for
para especificar uma situação determinada, como
ocorre com o decreto expropriatório.
b) INSTRUÇÃO NORMATIVA: são atos
administrativos expedidos pelos ministros de Estado
para a execução de leis, decretos e regulamentos,
mas são também utilizados por outros órgãos
superiores para o mesmo fim.
c) REGIMENTOS: são atos administrativos
normativos de atuação interna. Destinam-sea reger o
funcionamento de órgãos colegiados e de
corporações legislativas. Não obrigam os particulares
em geral, atingindo unicamente às pessoas vinculadas
à atividade regimental.
d) RESOLUÇÕES: são atos administrativos
73 Gustavo Scatolino (Op. cit. 2020)
normativos expedidos pelas altas autoridades do
Executivo (mas não pelo chefe do Poder Executivo,
que expede decretos) ou pelos presidentes de
tribunais, órgãos legislativos e colegiados
administrativos, para disciplinar matéria de sua
competência específica. Não se deve confundir a
resolução editada em sede administrativa com a
resolução prevista no artigo 59, VII, da Constituição
Federal (CF. Esta equivale, sob o aspecto formal, à lei,
pois é compreendida no processo de elaboração das
leis, previsto no texto constitucional.
11.2. ATOS ORDINÁRIOS
São atos que visam disciplinar o
funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. São provimentos,
determinações ou esclarecimentos que se endereçam
aos servidores públicos, a fim de orientá-los no
desempenho de suas funções.
Tais atos só atuam no âmbito interno das
repartições e alcançam somente os servidores
hierarquizados à chefia que os expediu. Não
obrigam os particulares nem os funcionários
submetidos a outras chefias. Não criam,
normalmente, direitos ou obrigações para os
administrados, mas geram deveres e prerrogativas
para os agentes administrativos a que se dirigem.
a) INSTRUÇÕES: são ordens escritas e gerais
a respeito do modo e da forma de execução de
determinado serviço público, expedidas pelo superior
hierárquico, com a finalidade de orientar os
subalternos no desempenho das atribuições que lhes
estão destinadas e assegurar a unidade de ação no
organismo administrativo.
b) CIRCULARES: são ordens escritas, de
caráter uniforme, expedidas a determinados
funcionários ou agentes administrativos, incumbidos
de certo serviço ou do desempenho de certas
atribuições, em circunstâncias especiais.
c) PORTARIAS: são atos internos pelos quais
os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem
30
determinações gerais ou especiais a seus
subordinados, ou designam servidores para funções e
cargos secundários. Também dão início a sindicâncias
e a processos administrativos.
d) AVISOS: são atos emanados dos
ministros de Estado a respeito de assuntos referentes
aos respectivos ministérios.
e) ORDENS DE SERVIÇO: são determinações
especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou
serviços públicos autorizando seu início, ou contendo
imposições de caráter administrativo ou
especificações técnicas sobre o modo de sua
realização.
f) OFÍCIOS: são comunicações escritas que
as autoridades fazem entre si, entre subalternos e
superiores e entre a Administração e particulares, em
caráter oficial.
g) DESPACHOS: são decisões que as
autoridades executivas (ou legislativas e judiciárias,
em função administrativa) proferem em papéis,
requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação.
Despacho normativo é aquele em que, embora
proferido em caso individual, a autoridade
competente determina que se aplique aos casos
idênticos, passando a vigorar como norma interna
da Administração para situações análogas
subsequentes.
11.3. ATOS NEGOCIAIS
São atos praticados contendo uma
declaração de vontade do Poder Público,
coincidente com a pretensão particular. Tais atos,
embora unilaterais, encerram um conteúdo
tipicamente negocial, de interesse recíproco da
Administração e do administrado, mas não
adentram na esfera contratual. São e continuam
sendo atos administrativos (e não contratos
administrativos), mas de uma categoria diferenciada
dos demais, porque geram direitos e obrigações para
as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais
do ato, a que o particular se subordina
incondicionalmente.
Os atos negociais são específicos, só
ocasionando efeitos jurídicos entre as partes,
Administração e administrado, impondo a ambos a
observância das condições de execução, sob pena de
cassação do ato.
⚠ ATENÇÃO
Conforme Carvalho Filho, temos três aspectos
dos atos de consentimento estatal:
1) Todos decorrem de anuência do Poder
Público para que o interessado
desempenhe atividade.
2) Nunca são conferidos ex officio:
dependem sempre de pedido dos
interessados.
3) São sempre necessários para legitimar a
atividade a ser executada pelo
interessado.
a) LICENÇA: é o ato administrativo
vinculado, unilateral e definitivo, por meio do qual
o Poder Público, verificando que o interessado
atendeu a todas as exigências legais, possibilita o
desempenho de determinada atividade, que não
poderia ser realizada sem consentimento prévio da
Administração, como, por exemplo, o exercício de
uma profissão ou o direito de construir.
A licença resulta de um direito subjetivo
do administrado, razão pela qual a Administração
não pode negá-la quando o requerente satisfaz a
todos os requisitos legais para sua obtenção. O direito
do requerente é anterior à licença, mas o
desempenho da atividade somente se legitima se o
Poder Público exprimir seu consentimento favorável
ao administrado. Por essa razão, o ato é de natureza
declaratória.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-PE (Ano: 2022 Banca: FCC), foi
considerada correta a seguinte afirmação: Licença é o
ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a
31
Administração pública faculta àquele que preencha os
requisitos legais o exercício de uma atividade.
⚠ ATENÇÃO
Licença para construir - doutrina e
jurisprudência a têm considerado como mera
faculdade de agir e, por conseguinte, suscetível de
revogação enquanto não iniciada a obra licenciada,
ressalvando-se, ao prejudicado, o direito à
indenização pelos prejuízos causados.
b) AUTORIZAÇÃO: é o ato administrativo
discricionário e precário pelo qual o Poder Público
torna possível ao pretendente a realização de certa
atividade ou a utilização de determinados bens
particulares ou públicos. Na autorização, assim como
ocorre com a licença, o particular necessita do
consentimento estatal para que possa realizar a
atividade pretendida, na medida em que estará
praticando conduta ilícita se não possuir anuência
prévia da Administração. A autorização é ato
constitutivo, uma vez que estará estabelecendo uma
nova situação jurídica, sendo a licença ato
declaratório, na medida em que o Estado apenas
reconhece um direito do particular de realizar a
atividade.
Alguns autores admitem autorização como
forma de delegar serviços públicos a particulares, em
especial os serviços do artigo 21, XI e XII, da CF.
Também se entende como serviço autorizado o
serviço de táxi.
⚠ ATENÇÃO
A Lei Geral de Telecomunicações (Lei n.
9.472/1997, art. 131) criou autorização de serviço de
telecomunicações como ato vinculado.
c) PERMISSÃO: é o ato administrativo
discricionário e precário, pelo qual o Poder Público
faculta ao particular o uso especial de bens
públicos, a título gratuito ou remunerado, visando
ao interesse da coletividade ou à prestação de
serviços públicos.
⚠ ATENÇÃO
O artigo 40, da Lei n. 8.987/1995, conferiu à
permissão natureza contratual, ao dispor que a “a
permissão de serviço público será formalizada
mediante contrato de adesão, que observará os
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do
edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente.”
PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E
356 DO STF. PERMISSÃO DE USO.
PRECARIEDADE. REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA
DE DIREITO INDENIZATÓRIO.
(...)
5. A Permissão de uso de bem público é ato
unilateral, precário e discricionário quanto
à decisão de outorga, pelo qual se faculta a
alguém o uso de um bem público. Sempre
que possível, será outorgada mediante
licitação ou, no mínimo, com obediência a
procedimento em que se assegure
tratamento isonômico aos administrados
(como, por exemplo, outorga na
conformidade de ordem de inscrição)
(Curso de Direito Administrativo,Editora
Malheiros, 18ª Edição, páginas 853/854). (...)
(REsp n. 904.676/DF, relator Ministro Luiz Fux,
Primeira Turma, julgado em 18/11/2008, DJe
de 15/12/2008.)
d) APROVAÇÃO: é o ato administrativo pelo
qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito
de outro ato ou de situações e realizações materiais
de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de
particulares, dependentes de seu controle, e
consente na sua execução ou manutenção. Pode
ser prévia ou subsequente, discricionária consoante
os termos em que é instituída, pois, em certos casos,
32
limita-se à confrontação de requisitos específicos na
norma legal e, noutros, estende-se à apreciação de
oportunidade e conveniência.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do DPE-AM (Ano: 2022 Banca: FCC), foi
considerada correta a seguinte afirmação: O ato
administrativo divide-se em duas categorias, quais
sejam, quanto ao conteúdo e quanto à forma de que
se revestem. Em relação ao conteúdo, a aprovação é
ato unilateral e discricionário, pelo qual se exerce o
controle do ato administrativo.
e) ADMISSÃO: é ato administrativo
vinculado, por meio do qual o Poder Público,
verificando a satisfação de todos os requisitos
legais pelo particular, defere-lhe determinada
situação jurídica de seu exclusivo ou
predominante interesse, como ocorre no ingresso
aos estabelecimentos de ensino mediante concurso
de habilitação.
f) VISTO: é ato administrativo pelo qual o
Poder Público controla outro ato da própria
administração ou do administrado, aferindo sua
legitimidade formal, para dar-lhe exequibilidade.
Incide sempre sobre um ato anterior e não alcança
seu conteúdo. É ato vinculado.
g) HOMOLOGAÇÃO: é ato administrativo
de controle, pelo qual a autoridade superior
examina a legalidade e a conveniência, ou
somente aspectos de legalidade de ato anterior da
própria Administração, de outra entidade ou de
particular, para dar-lhe eficácia. Não admite
alteração no ato controlado pela autoridade
homologante, que apenas pode confirmá-lo ou
rejeitá-lo, para que a irregularidade seja corrigida por
quem a praticou.
h) DISPENSA: é o ato administrativo que
exime o particular do cumprimento de
determinada obrigação até então exigida por lei,
como, por exemplo, a dispensa do serviço militar. É
ato discricionário.
i) RENÚNCIA: é ato pelo qual o Poder
Público extingue unilateralmente um crédito ou
um direito próprio, liberando, definitivamente, a
pessoa obrigada perante a Administração. A
renúncia não admite condição e é irreversível, uma
vez consumada. Tratando-se de renúncia por parte da
Administração, há dependência, sempre, de lei
autorizadora.
j) PROTOCOLO ADMINISTRATIVO: é o ato
pelo qual o Poder Público acerta com o particular a
realização de determinado empreendimento ou
atividade ou a abstenção de certa conduta, no
interesse recíproco da Administração e do
administrado signatário do instrumento protocolar.
Esse ato é vinculante para todos que o subscrevem,
pois gera alterações e direitos entre as partes.
11.4. ATOS ENUNCIATIVOS
São todos aqueles em que a Administração
se limita a certificar ou a atestar fato, ou emitir
uma opinião sobre determinado assunto, sem se
vincular ao seu enunciado, isto é, não tem caráter
decisório.
a) CERTIDÕES: são cópias ou fotocópias fiéis
e autenticadas de atos ou fatos constantes de
processo, livro ou documento que se encontre em
repartições públicas. Podem ser de inteiro teor, ou
resumidas, desde que expressem fielmente o que se
contém no original de onde foram extraídas. Em tais
atos, o Poder Público não manifesta sua vontade,
limitando-se a trasladar para o documento a ser
fornecido ao interessado o que consta de seus
arquivos.
b) ATESTADOS: são atos pelos quais a
Administração comprova um fato ou uma situação de
que tenha conhecimento por seus órgãos
33
competentes. Difere da certidão porque o atestado
comprova um fato ou uma situação existente, mas
não constante de livros, papéis ou documentos em
poder da Administração.
c) PARECERES: são manifestações de
órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua
consideração. Tem caráter meramente opinativo,
salvo quando tiver caráter vinculante. Segundo o
STF, o advogado parecerista só responderá no caso de
culpa em sentido amplo (dolo ou culpa) ou quando o
parecer for vinculante. Para o STF, o parecer do artigo
38, da Lei n. 8.666/1993, que aprova minutas de
licitação, contratos e convênios tem natureza de
parecer vinculante.
d) APOSTILAS: são atos enunciativos ou
declaratórios de uma situação anterior criada por
lei. Equivale à averbação.
11.5. ATOS PUNITIVOS
Constituem uma sanção imposta pela
Administração em relação àquele que infringe as
disposições legais. Visam punir e reprimir as
infrações administrativas ou a conduta irregular de
seus servidores ou dos particulares, perante a
administração. Ex.: multa, interdição, demolição etc.
As sanções podem ser divididas em dois
grupos :74
￭ SANÇÕES DE POLÍCIA: aplicadas com
fundamento no poder de polícia e relacionadas aos
particulares em geral.
￭ SANÇÕES DISCIPLINARES OU
FUNCIONAIS: aplicadas com base no poder
disciplinar aos servidores públicos e demais pessoas
que possuem vínculos especiais com a Administração.
12. EXTINÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
74 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 368.
São espécies de extinção dos atos
administrativos :75
■ Normal ou natural
■ Subjetiva
■ Objetiva
■ Por manifestação de vontade do
particular (renúncia e recusa); e
■ Por manifestação de vontade da
administração pública (caducidade,
cassação, anulação e a revogação.
A extinção dos atos administrativos de
forma natural ocorrerá quando este produzir os
seus efeitos ou pelo advento do prazo nele
estipulado.
A extinção subjetiva é o desfazimento do
ato administrativo pelo desaparecimento do
beneficiário (ex.: falecimento do servidor extingue a
relação funcional), enquanto na extinção objetiva o
que desaparece é o objeto da relação jurídica .76
O ato administrativo poderá ser extinto
ainda a pedido do próprio interessado. É o caso da
renúncia, situação a qual a extinção se dá por
vontade unilateral do particular. Há também a
situação da recusa, quando a extinção do ato
administrativo ocorre antes da produção de seus
efeitos.
O estudo mais importante para as provas
acerca desse tema é quando há a extinção dos atos
administrativos por manifestação de vontade da
administração pública.
12.1. EXTINÇÃO POR MANIFESTAÇÃO
DE VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
12.1.1. CADUCIDADE
A caducidade ocorre quando “a situação
76 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 330.
75 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 329.
34
nele contemplada não é mais tolerada pela nova
legislação. O ato administrativo, no caso, é editado
regularmente, mas torna-se ilegal em virtude da
alteração legislativa. ”77
🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de
Natal - RN (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada
correta a seguinte assertiva: A extinção de um ato
administrativo em decorrência da edição de lei
superveniente que revoga legislação anterior
denomina-se caducidade.
“Incide exclusivamente sobre os atos
discricionários e precários, que não geram direitos
subjetivos aos particulares, pois os atos vinculados
geram direito adquirido ao administrado que deve ser
protegido mesmo na hipótese de superveniência de
nova legislação, na forma do art. 5.º, XXXVI, da CRFB.”
⚠ ATENÇÃO
￭ Caducidade do contrato de concessão: é
a prática de irregularidade do concessionário, ou seja,
é um ato punitivo.
￭ Caducidade relacionada ao tempo: na
desapropriação, quando é feito um decreto
expropriatório, a lei fixa prazo para que ela seja
efetivada, sob pena de o direito caducar.
12.1.2. CASSAÇÃO
Segundo Rafael Rezende, “é a extinção do
ato administrativo por descumprimento dascondições fixadas pela Administração ou ilegalidade
superveniente imputada ao beneficiário do ato ”.78
🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Estado (Ano:
2023; CEBRASPE) foi considerada correta a
78 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 332.
77 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 331.
seguinte assertiva: Se o beneficiário descumprir as
condições permissivas da manutenção de ato
jurídico vinculado e seus efeitos, ocorrerá a
cassação do ato.
⚠ ATENÇÃO
￭ “Representa verdadeira sanção ao
administrado, razão pela qual deve ser precedida de
ampla defesa e contraditório”.
￭ “Em razão do caráter punitivo, a cassação
deve ser aplicada por prazo determinado, sendo
inadmissível a sanção perpétua no ordenamento
brasileiro, na forma do art. 5.º, XLVII, ‘b’, da CRFB”.
12.1.3. REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO
De acordo com a Súmula 473 do STF: “A
administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial”.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de
Natal - RN (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada
correta a seguinte assertiva: Acerca da anulação e
da revogação de atos jurídicos, a administração
pública pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais.
Para a doutrina, os conceitos de revogação e
anulação podem assim serem estabelecidos:
￭ REVOGAÇÃO: É a extinção do ato
administrativo legal por razões de conveniência e
oportunidade.
￭ ANULAÇÃO: É a invalidação do ato
administrativo editado em desconformidade com a
ordem jurídica. Aqui, vale anotar que a Lei de
35
Introdução às Normas do Direito Brasileiro passou
por modificações que, do ponto de vista dos
estudiosos do Direito Administrativo, busca instituir
parâmetros para o exercício da função controladora
pelas mais variadas instituições. A respeito do
exercício do controle com base em valores jurídicos
abstratos e tendo por base o Diploma Legal, na
hipótese de invalidação de ato pelo órgão
controlador, caso a decisão tenha por base valores
abstratos, a motivação demonstrará a
proporcionalidade da medida e indicará suas
consequências jurídicas e administrativas.
REVOGAÇÃO ANULAÇÃO /
INVALIDAÇÃO
ATOS
Incide sobre
atos legais
Incide sobre
atos ilegais
ANÁLISE
Conveniência e
oportunidade
(mérito
administrativo.
De Legalidade e
legitimidade
COMPETÊNCIA
Da
Administração
(REGRA)
Da
Administração
ou do Poder
Judiciário.
PRAZO
Não há prazo
fixado pela lei.
5 anos, salvo
comprovada
má-fé, nos
termos do art.
54, Lei 9.784/99.
EFEITO
Ex nunc, que é o
efeito para o
futuro,
prospectivo
Efeito ex tunc,
retroativo,
desconstituindo
o que o ato
gerou no
passado.
O art. 54 da Lei nº 9.784/99 estabelece que o
“direito de anular os atos administrativos que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em 5 anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé”.
Sobre o referido artigo, o STF decidiu que:
É inconstitucional lei estadual que estabeleça
prazo decadencial de 10 (dez) anos para
anulação de atos administrativos reputados
inválidos pela Administração Pública estadual.
O prazo quinquenal consolidou-se como
marco temporal geral nas relações entre o
Poder Público e particulares e o STF somente
admite exceções ao princípio da isonomia
quando houver fundamento razoável baseado
na necessidade de remediar um desequilíbrio
específico entre as partes.
Se os demais estados da Federação aplicam,
indistintamente, o prazo quinquenal para
anulação de atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis aos
administrados, seja por previsão em lei
própria ou por aplicação analógica do art. 54
da Lei 9.784/1999, não há fundamento
constitucional que justifique a situação
excepcional de um determinado
estado-membro. Com base nesse
entendimento, o Plenário, por maioria, julgou
inconstitucional o art. 10, I, da Lei 10.177/1998
de São Paulo. STF. ADI 6019/SP, relator Min.
Marco Aurélio, redator do acórdão Min.
Roberto Barroso, julgamento em 12.4.2021
(info 1012.
📌 OBSERVAÇÕES
￭ Conforme leciona Rafael Rezende , “em79
regra, a Administração Pública tem o dever de anular
o ato administrativo que viola a ordem jurídica”, mas,
“não se trata (...) de dever absoluto, admitindo-se que,
em circunstâncias especiais, a Administração Pública
deixe de invalidar o ato ilegal, para convalidá-lo por
razões de segurança jurídica ou boa-fé, bem como na
hipótese de decadência administrativa (art. 54 da Lei
9.784/1999)”.
79 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 339.
36
￭ “A anulação, em regra, gera o dever de
indenizar por parte da Administração Pública, salvo na
hipótese em que o administrado contribuiu para a
prática da ilegalidade”.80
￭ “Em razão da inexistência de danos ao
administrado, a revogação não acarreta, em regra,
indenização, pois dela resulta a extinção de atos
discricionários que não geram direitos subjetivos aos
respectivos beneficiários, detentores de mera
expectativa de direito. Todavia, existem situações
excepcionais que podem justificar a indenização
do administrado. Aliás, a indenização na hipótese de
revogação de atos administrativos tem sido justificada
atualmente a partir de princípios jurídicos, com
destaque para o princípio da confiança legítima.“81
￭ Para Celso Antônio Bandeira de Mello, no
caso de ANULAÇÃO, temos o seguinte cenário:
a) Ato ampliativo (beneficia): Efeitos ex
nunc;
b) Ato restritivo (prejudica): Efeitos ex
tunc.
12.1.3.1. ATOS QUE NÃO ADMITEM
REVOGAÇÃO
a) Ato vinculado: não há juízo de
conveniência e oportunidade.
Exceção reconhecida na jurisprudência:
Licença para construir. Revogação. Obra
não iniciada. Legislação estadual posterior. I.
Competência do estado federado para legislar
sobre áreas e locais de interesse turístico,
visando a proteção do patrimônio paisagística
(CF, art. 180. Inocorrência de ofensa ao art. 15
da Constituição Federal; II. Antes de iniciada
a obra, a licença para construir pode ser
revogada por conveniência da
Administração Pública, sem que valha o
argumento do direito adquirido.
Precedentes do supremo tribunal. Recurso
81 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 335.
80 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 334.
extraordinário não conhecido (RE 105634,
Relator: Min. Francisco Rezek, Segunda
Turma, julgado em 20.09.1985, DJ 08.11.1985,
PP-20107, Ement Vol-01399-02, PP-00399.
E se a obra foi iniciada? Nesse caso, não é
possível a revogação. Mas CUIDADO, poderia
ocorrer a DESAPROPRIAÇÃO DO DIREITO DE
CONSTRUIR, mediante justa e prévia indenização.
b) Ato exaurido ou consumado, pois já
extinto.
c) Ato que gera direito adquirido;
d) Ato integrativo de um procedimento
administrativo: exemplo: revogar o edital já na fase
de habilitação.
e) Meros atos administrativos ou atos
enunciativos: não possui juízo de conveniência e
oportunidade (exemplo: parecer)
12.1.3.2. CONTRAPOSIÇÃO /
DERRUBADA
Entende-se por contraposição a “extinção do
ato administrativo em razão de sua
incompatibilidade material com ato
administrativo posterior.”82
12.1.3.3. REPRISTINAÇÃO
No entendimento de Rafael Rezende, “a
revogação do ato revogador (‘revogação da
revogação’) não acarreta efeitos repristinatórios”.
Para o autor, “a revogação dos atos jurídicos em83
geral não tem efeitos repristinatórios, salvo
disposição expressa em sentido contrário, conforme
dispõe o art. 2.º, § 3.º, da LINDB”. “Por essa razão, o
ato revogado deixa de existir no mundo jurídico e a
eventual restauração de sua vigência dependerá demanifestação expressa da Administração Pública. A
83 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
82 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
37
intenção de restaurar a vigência do ato anteriormente
revogado deve ser expressamente mencionada no ato
que revoga o ato revogador” .84
13. CONVALIDAÇÃO OU
SANATÓRIA
Conforme Rafael Rezende, “o salvamento do
ato administrativo que apresenta vícios sanáveis. O
ato de convalidação produz efeitos retroativos (ex
tunc), preservando o ato ilegal anteriormente
editado.”85
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração.
Segundo a doutrina tradicional,
convalidação é o ato administrativo pelo qual a
Administração ou particular interessado corrige uma
ilegalidade de um ato administrativo anulável, de um
vício sanável. Analisando esse conceito, a
convalidação trata-se de um ato expresso. A
Administração, diante de um ato ilegal e diante da
constatação que a ilegalidade é corrigível/sanável,
pratica um ato – que é manifestação de vontade – de
convalidação.
Às vezes a correção da ilegalidade não
depende da Administração. Em algumas ocasiões, a
correção da ilegalidade depende do interessado e,
para que a Administração pratique o ato de forma
correta, é necessário que o administrado manifeste a
sua vontade. Exemplo: a correção de um cadastro
para fins de concessão de um benefício, que depende
da informação do administrado, que eventualmente
mudou de endereço, de estado civil, etc.
85 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
84 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 337.
Esse é o conceito de convalidação trazido
pela doutrina tradicional, mas algumas pessoas
pensaram de outra forma: “a Administração Pública
dispõe de 5 anos para anular o ato administrativo
ilegal (Princípio da Autotutela. Assim, se a
Administração praticou um ato ilegal, tem 5 anos para
anulá-lo, mas não o fez. Se, depois de 5 anos, não se
pode anular, quer dizer que o ato se convalidou”.
A partir dessa premissa, parte da doutrina
distinguiu a convalidação em duas espécies: a
expressa e a tácita.
REQUISITOS:
● Não causa prejuízo a terceiros;
● Não causar lesão a interesse público;
● Ser um vício sanável (competência e
forma.
● Boa-fé do administrado
🚨 JÁ CAIU
No concurso para Promotor de Justiça do Estado de
Minas Gerais (Ano: 2022; FUNDEP) foi considerada
incorreta a seguinte assertiva: A convalidação,
também chamada de aperfeiçoamento ou sanatória,
de que se vale a Administração para aproveitar atos
administrativos com vícios superáveis, de forma a
confirmá-los no todo ou em parte, podendo recair
sobre atos vinculados ou discricionários, produz
sempre efeitos ex nunc.
📌 OBSERVAÇÕES
￭ Competência exclusiva ou em razão da
matéria não é passível de convalidação, bem como
a falta de formalidade essencial.
￭ Quem convalida o ato é a própria
administração pública ou o legislativo por meio de Lei.
￭ STF e STJ utilizam “frequentemente o
princípio da segurança jurídica para limitar a
autotutela administrativa e resguardar os efeitos dos
atos ilegais que beneficiem particulares”.
38
13.1. ESPÉCIES DE CONVALIDAÇÃO86
13.1.1. CONVALIDAÇÃO VOLUNTÁRIA
Decorre da manifestação da Administração
Pública.
São modalidades da convalidação
voluntária:
a) RATIFICAÇÃO: é a convalidação do ato
administrativo que apresenta vícios de competência
ou de forma. O ato de convalidação é praticado pela
mesma autoridade que praticou o ato administrativo
ilegal, convalidado. A autoridade competente pratica o
ato, este ato é ilegal, ele assim o reconhece de ofício
ou mediante provocação, revê e corrige o ato.
b) REFORMA: o agente público retira o
objeto inválido do ato e mantém o outro objeto
válido.
c) CONVERSÃO: é a reforma com o
acréscimo de novo objeto.
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Melo,
temos ainda outras duas hipóteses de convalidação,
quais sejam:
a) CONFIRMAÇÃO: é a convalidação feita
por autoridade superior àquela que praticou o ato. A
Administração reconhece a ilegalidade, mas decide, a
partir de um juízo de razoabilidade,
proporcionalidade, mérito, oportunidade e
conveniência, que é mais vantajoso a manutenção
do ato ilegal do que sua anulação. Desse contexto,
extrai-se a TEORIA DO FATO CONSUMADO, que
estabelece que “as situações jurídicas consolidadas
pelo decurso do tempo, amparadas por decisão
judicial, não devem ser desconstituídas, em razão do
princípio da segurança jurídica e da estabilidade das
relações sociais” (STJ, REsp n.º 709.934/RJ, Rel. Min.
HUMBERTO MARTINS, J. 21/06/2007.
Em regra, o STJ acompanha o entendimento
do STF e decide que é inaplicável a teoria do
86 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 340.
fato consumado aos concursos públicos, não
sendo possível o aproveitamento do tempo
de serviço prestado pelo servidor que tomou
posse por força de decisão judicial precária,
para efeito de estabilidade. Contudo, em
alguns casos, o STJ afirma que há a
solidificação de situações fáticas
ocasionada em razão do excessivo decurso
de tempo entre a liminar concedida e os
dias atuais, de maneira que, a reversão
desse quadro implicaria inexoravelmente
em danos desnecessários e irreparáveis ao
servidor. Em outras palavras, o STJ entende
que existem situações excepcionais nas
quais a solução padronizada ocasionaria
mais danos sociais do que a manutenção
da situação consolidada, impondo-se o
distinguishing, e possibilitando a contagem
do tempo de serviço prestado por força de
decisão liminar, em necessária
flexibilização da regra. Caso concreto:
determinado indivíduo prestou concurso para
o cargo de Policial Rodoviário Federal e foi
aprovado nas provas teóricas, tendo sido,
contudo, reprovado em um dos testes
práticos. O candidato propôs mandado de
segurança questionando esse teste. O juiz
concedeu a liminar determinando a
nomeação e posse, o que ocorreu em 1999.
Em sentença, o magistrado confirmou a
liminar e julgou procedente o pedido do
autor. Anos mais tarde, o TRF, ao julgar a
apelação, entendeu que a exigência do teste
prático realizado não continha nenhum vício.
Em virtude disso, reformou a sentença. O
servidor, contudo, continuou cautelarmente
no cargo até 2020, quando houve o trânsito
em julgado da decisão contrária ao seu pleito.
O STJ assegurou a manutenção definitiva do
impetrante no cargo. STJ. 1ª Turma. AREsp
883574-MS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 20/02/2020 (Info 666. STJ. 2ª
Turma. AgInt no REsp 1569719/SP, Rel. Min.
Og Fernandes, julgado em 08/10/2019 .87
87 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Em casos excepcionais, em que a
restauração da estrita legalidade ocasionaria mais danos sociais que a
manutenção da situação consolidada pelo decurso do tempo, a
jurisprudência do STJ é firme no sentido de admitir a aplicação da teoria
do fato consumado. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
39
O STF, no Ag no RE 740029, decidiu que no
caso de aposentadoria, aplica-se a teoria do fato
consumado. Isto porque a superveniência da
aposentadoria voluntária pelo servidor seria
suficiente, por si só, para assegurar a incidência da
teoria do fato consumado. “Necessário se faz,
portanto, o distinguish com os termos do RE 608.842,
que não abriga a hipótese em que o afastamento da
teoria do fato consumado do caso concreto retira a
aposentadoria do servidor mantido no cargo por força
de decisão precária em processos cuja duração não
observa o art. 5º, LXXVIII, da CARTA MAGNA, que
asseguraa todos, no âmbito judicial e administrativo,
a razoável duração do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitação” .88
b) SANEAMENTO: é a convalidação quando
a correção do ato depende do administrado. Para que
o ato seja convalidado, é necessária a manifestação
de vontade do administrado.
📌 OBSERVAÇÃO
￭ Reforma e conversão: referem-se aos
vícios em um dos objetos do ato administrativo.
￭ Reforma e a conversão: o elemento viciado
é retirado do ato (não é convalidado), preservando o
restante do seu conteúdo.
13.1.2. CONVALIDAÇÃO INVOLUNTÁRIA
Opera-se pelo decurso do tempo e
independe de manifestação administrativa. Trata-se
da decadência administrativa.
“A decadência administrativa é a perda do
direito de anular o ato administrativo ilegal, tendo em
vista o decurso do tempo. Nesse caso, os princípios
da segurança jurídica, da confiança legítima e da
boa-fé, prevalecem sobre o princípio da legalidade
por opção do próprio legislador que estabelece prazo
88
https://dotti.adv.br/aplicacao-da-teoria-do-fato-consumado-em-concurso-
publico/
para a anulação de atos ilegais.”89
Art. 54. O direito da Administração de anular
os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai
em 5 anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
A convalidação é obrigatória ou
facultativa?
Suponha-se que a autoridade se deparou
com ato ilegal hoje, confere a natureza da ilegalidade
e percebe que o vício é na forma e pode ser sanado.
Neste momento, a autoridade se vê diante de uma
decisão: ela pode decidir convalidar ou decidir anular.
Diante dessa situação, a autoridade é obrigada a
corrigir, a convalidar? Ou ela pode, se achar
oportuno ou conveniente, optar com
discricionariedade por anular? Duas posições se
formaram:
1ª Posição: a Administração teria
discricionariedade para avaliar se convalida ou anula.
Caberia à autoridade, a partir de um juízo de
oportunidade e conveniência, decidir se vai corrigir ou
não, e sim anular, pois a ilegalidade não pode
sobreviver, em razão do princípio da ilegalidade.
2ª Posição (majoritária): se é possível
convalidar, acabando com a ilegalidade e mantendo
os efeitos do ato (efeitos ex tunc da validade do ato),
por que a autoridade anularia? Convalidar preserva a
legalidade e a segurança jurídica, porque nada será
alterado. Tudo que o ato produziu/gerou é mantido e
a ilegalidade é aniquilada, ao passo que anular acaba
com a ilegalidade, mas é prejudicial à segurança
jurídica porque os efeitos do ato ilegal vão
desaparecer. A convalidação é obrigatória, porque
traz mais vantagens do que desvantagens e garante a
eficiência administrativa, a segurança jurídica e
preserva, também, a legalidade.
Exceção: a convalidação é obrigatória,
89 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 341.
40
salvo no ato discricionário praticado por sujeito
incompetente, pois nesse caso a convalidação é
facultativa.Filho acrescenta que os fatos
administrativos podem ser voluntários e naturais.
a) VOLUNTÁRIOS: “se materializam de duas
maneiras:
1ª) por atos administrativos, que formalizam a
providência desejada pelo administrador através da
manifestação da vontade;
2ª) por condutas administrativas, que
8 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 129.
7 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p. 163.
6 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p. 163.
refletem os comportamentos e as ações
administrativas, sejam ou não precedidas de ato
administrativo formal.”9
b) NATURAIS: ”São aqueles que se originam
de fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem
na órbita administrativa.”10
Ainda na lição do professor: “quando se fizer
referência a fato administrativo, deverá estar
presente unicamente a noção de que ocorreu um
evento dinâmico da Administração.”11
2. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO /
OMISSÃO ADMINISTRATIVA /
“NÃO ATO”
A omissão não é um ato administrativo, já
que não há manifestação formal da vontade da
Administração, por isso, deve ser compreendida como
fato administrativo.
Regra: o silêncio não é ato administrativo,
pois inexiste manifestação formal de vontade da
Administração.
Exceção: Representará a manifestação de
vontade administrativa quando houver previsão
legal expressa nesse sentido (ex.: art. 26, § 3.º, da Lei
9.478/1997: Decorrido o prazo estipulado no
parágrafo anterior sem que haja manifestação da
ANP, os planos e projetos considerar-se-ão
automaticamente aprovados.
O silêncio por parte da administração
significa um NADA JURÍDICO, salvo quando a lei der
ao silêncio um efeito, ou seja, quando a lei
expressamente atribuir o efeito. Mas o administrado
poderá impetrar MS, alegando lesão ao direito líquido
e certo de petição (direito de pedir e de obter uma
11 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 129.
10 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 129.
9 FILHO, José dos Santos C. Manual de Direito Administrativo. 36ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 129.
5
resposta. O juiz não pode substituir o administrador,
ele vai dar um prazo para que a administração
pratique o ato, sob pena de crime de
responsabilidade, multa diária etc.
Celso Antônio Bandeira de Mello observa
que se o ato administrativo for estritamente vinculado
(mera conferência de requisitos), o juiz poderia
resolver o caso em concreto; mas para a maioria o juiz
vai fixar um prazo para que o administrador pratique
o ato.
E no caso de omissão ilegítima da
Administração?
Segundo Rafael Rezende, “o interessado
deve pleitear na via administrativa (ex.: direito de
petição) ou judicial (ex.: ação mandamental) a
manifestação expressa da vontade estatal. É vedado,
todavia, ao Judiciário expedir o ato administrativo,
substituindo-se à Administração omissa, tendo em
vista o princípio da separação de poderes. O
magistrado deve exigir que a Administração Pública
manifeste a sua vontade (positiva: consentimento ou
negativa: denegatória), dentro do prazo fixado na
decisão judicial, sob pena de sanções (ex.: multa
diária).”12
Outrossim, deve-se observar se o ato é
discricionário ou vinculado, pois sendo o ato
discricionário, não é possível ao judiciário determinar
o ato a ser praticado, pois a análise dos critérios de
conveniência e oportunidade deve ser restrito à
Administração. Poderá o judiciário apenas estabelecer
um prazo para o administrador se manifestar sobre o
pedido. Entretanto, em se tratando de ato vinculado,
poderá conferir o que foi solicitado, na medida em
que a decisão do agente público e o exame feito pelo
judiciário não poderiam ter soluções diversas.
O STF e o STJ, em determinadas situações,
mesmo tratando-se de ato discricionário, já admitiu
possibilidade de o poder judiciário conferir a
autorização pretendida pelo particular em razão da
12 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 296.
mora administrativa.
(...)
3. A Lei 9.784/99 foi promulgada justamente
para introduzir no nosso ordenamento
jurídico o instituto da Mora Administrativa
como forma de reprimir o arbítrio
administrativo, pois não obstante a
discricionariedade que reveste o ato da
autorização, não se pode conceber que o
cidadão fique sujeito à uma espera abusiva
que não deve ser tolerada e que está
sujeita, sim, ao controle do Judiciário a
quem incumbe a preservação dos direitos,
posto que visa a efetiva observância da lei
em cada caso concreto.
4. "O Poder Concedente deve observar prazos
razoáveis para instrução e conclusão dos
processos de outorga de autorização para
funcionamento, não podendo estes
prolongar-se por tempo indeterminado", sob
pena de violação aos princípios da eficiência e
da razoabilidade. (STJ - REsp: 531349 RS
2003/0045859-1, Relator: Ministro JOSÉ
DELGADO, Data de Julgamento: 03/06/2004,
T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ
09/08/2004 p. 174)
Segundo o Relator, Min. Marco Aurélio, o
Estado de São Paulo não apresentou
justificativa razoável para justificar a mora
administrativa: O Poder Judiciário, em
situações excepcionais, pode determinar
que a Administração Pública adote medidas
assecuratórias de direitos
constitucionalmente reconhecidos como
essenciais, sem que isso configure violação
do princípio da separação de poderes. STF.
1ª Turma. RE 440028/SP, rel. Min. Marco
Aurélio, julgado em 29/10/2013 (Info 726).
3. EFEITOS DOS ATOS
6
ADMINISTRATIVOS
a) EFEITOS TÍPICOS ou PRÓPRIOS: Efeitos
principais, previstos em lei e que decorrem
diretamente do ato administrativo.
b) EFEITOS ATÍPICOS ou IMPRÓPRIOS:
Efeitos secundários do ato administrativo.
b.1) Efeitos Preliminares ou Prodrômicos:
na lição de Rafael Rezende, “efeitos produzidos
durante a formação do ato administrativo (ex.: ato
sujeito ao controle por parte de outro órgão, tal como
ocorre com determinados pareceres que só
produzem efeitos após o visto da autoridade superior.
Nesse caso, a elaboração do parecer acarreta o dever
de emissão do ato de controle pela autoridade
superior) ”13
Fernanda Marinela pontua que tal efeito
ocorre nos atos complexos ou compostos, e surge
antes do ato concluir seu ciclo de formação,
consubstanciando-se em situação de pendência de
alguma outra formalidade. E exemplifica: o efeito
prodrômico do ato se dá, por exemplo, quando a
primeira autoridade se manifesta e surge a obrigação
de um segundo também fazê-lo, constatado neste
meio tempo; o efeito prodrômico independe da
vontade do administrador e não pode ser suprimido .14
b.2) Efeitos Reflexos: “São os efeitos
produzidos em relação a terceiros, estranhos à
relação jurídica formalizada entre a Administração e o
destinatário principal do ato. (ex.: a desapropriação
do imóvel, que estava locado a terceiro, acarreta
diretamente a perda da propriedade em relação ao
proprietário e, reflexamente, a rescisão do contrato
de locação quanto ao locatário.”15
4. PERFEIÇÃO, VALIDADE E
15 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 297.
14
https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/2603364/o-que-se-entende-por-efeito
-prodromico-do-ato-administrativo-aurea-maria-ferraz-de-sousa
13 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 297.
EFICÁCIA16
4.1. ATO PERFEITO, VÁLIDO E EFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação,
com a presença de todos seus elementos, em
compatibilidade com a lei e apto para produção dos
efeitos típicos.
4.2. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E
EFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação e,
apesar de violar o ordenamento jurídico, produz
seus efeitos (ex.: contrato administrativo, celebrado
sem licitação, fora das hipóteses permitidas pela lei,
que foi declaradonulo após três meses de execução.
4.3. ATO PERFEITO, VÁLIDO E
INEFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação,
em conformidade com o ordenamento jurídico, mas
que não possui aptidão para produção de efeitos
em razão da fixação de termo inicial ou de
condição suspensiva, bem como aqueles que
dependem da manifestação de outro órgão
controlador (ex.: exoneração a pedido do servidor a
contar de data futura.
4.4. ATO PERFEITO, INVÁLIDO E
INEFICAZ
Ato que concluiu o seu ciclo de formação,
mas encontra-se em desconformidade com o
ordenamento jurídico e não possui aptidão para
produção de efeitos jurídicos (ex.: concurso público,
com exigências inconstitucionais, cujo resultado final
ainda não foi homologado e publicado.
5. TEORIA DOS ATOS
16 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 297.
7
INEXISTENTES
Os atos inexistentes são aqueles que têm
aparência de vontade de manifestação da
Administração Pública . São exemplos de atos17
jurídicos inexistentes :18
a) folha do talão de multas não preenchida
(ausência de conteúdo);
b) ato administrativo proibindo e ao mesmo
tempo permitindo determinado
comportamento (ausência de conteúdo);
c) decreto proibindo a morte (conteúdo
materialmente impossível);
d) edital de concurso exigindo domínio de
idioma extinto (conteúdo materialmente
impossível);
e) portaria municipal proibindo a chuva
(conteúdo materialmente impossível);
f) texto de ato administrativo esquecido na
gaveta (ausência de forma);
g) promoção de servidor falecido (ausência de
objeto);
h) alvará autorizando a reforma de prédio em
terreno baldio (ausência de objeto);
i) ato praticado em usurpação de função
pública (ato não imputável à Administração
Pública);
j) medida provisória assinada por varredor de
ruas (ato não imputável à Administração
Pública);
k) auto de infração lavrado pelo agente em
curso de formação para novos fiscais (ato não
imputável à Administração Pública);
l) “demissão” de subordinado anunciada pelo
chefe da repartição, por pilhéria, em festa de
confraternização dos funcionários (ato não
imputável à Administração Pública);
18MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p.171.
17
https://www.esquematizarconcursos.com.br/artigo/ato-valido-nulo-
anulavel-e-inexistente
m) ordem administrativa cujo cumprimento
implica a prática de crime (conteú do
juridicamente impossível.
5.1. CARACTERÍSTICAS QUE OS
DIFEREM DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS NULOS OU
INVÁLIDOS19
■ Para o direito, não há nenhuma
possibilidade de os atos administrativos
inexistentes produzirem efeitos jurídicos
na esfera de interesses do administrado. O
ato inexistente é juridicamente ineficaz
porque a existência é condição necessária
para produzir efeitos;
■ Constituindo um nada jurídico, o ato
administrativo inexistente não gera
obrigatoriedade, podendo ser ignorado
livremente sem qualquer consequência;
■ Particulares e agentes públicos podem
opor-se contra a tentativa de execução dos
atos administrativos inexistentes usando a
força física. É a chamada reação manu militari;
■ Devido à sua extrema gravidade, o vício de
inexistência não admite convalidação ou
conversão em atos regulares;
■ Ato inexistente não possui presunção de
legitimidade;
■ O defeito de inexistência é imprescritível e
incaducável, podendo ser suscitado a
qualquer tempo perante a administração e o
judiciário.
6. ELEMENTOS OU REQUISITOS
19 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição.
Editora Saraiva, 2022. p. 171.
8
DE VALIDADE DO ATO
ADMINISTRATIVO
A doutrina costuma apontar cinco
elementos dos atos administrativos, quais sejam:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Tais
elementos são retirados do art. 2.º da lei que
regulamenta a Ação Popular (Lei nº 4.717/65).
Art. 2º, Lei 4717/65. São nulos os atos lesivos
ao patrimônio das entidades mencionadas no
artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos
casos de nulidade observar-se-ão as seguintes
normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando
o ato não se incluir nas atribuições legais do
agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou
na observância incompleta ou irregular de
formalidades indispensáveis à existência ou
seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o
resultado do ato importa em violação de lei,
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica
quando a matéria de fato ou de direito, em
que se fundamenta o ato, é materialmente
inexistente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o
agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente,
na regra de competência.
COMPETÊNCIA
Quem pratica? A lei que
dirá.
FINALIDADE
Para quê? - Interesse
público / finalidade na
lei.
FORMA Como?
MOTIVO Qual a razão?
OBJETO O quê?
Mnemônico: CO FI FOR MO OB
6.1. COMPETÊNCIA
É o poder dado pela Lei para prática de
determinado ato. Para ser competente, o agente deve
ter capacidade civil. Assim, no direito administrativo,
exige-se que o agente seja capaz e competente
(capacidade + competência.
A regra de competência tem que estar
prevista na lei – muitas vezes essa regra está na
Constituição, mas é regulamentada por lei – ou seja, a
fonte da competência são a Constituição e a lei.
Segundo Rafael Rezende,, “a competência é
a prerrogativa atribuída pelo ordenamento
jurídico às entidades administrativas e aos órgãos
públicos, habilitando os respectivos integrantes
(agentes públicos) para o exercício da função pública.
Vale destacar que a norma jurídica (Constituição, lei e
atos regulamentares) exerce dupla função em relação
à competência: de um lado, habilita a atuação do
agente e, de outro lado, limita essa mesma atuação
”20
A competência administrativa é de exercício
OBRIGATÓRIO. Ele tem obrigação de fazer; é um
múnus público. Ex: o prefeito é o competente para
cuidar dos bens públicos – é obrigado a fazer. Sendo
assim, é um PODER-DEVER, mas Celso Antônio
Bandeira de Mello diz que como o dever é mais
importante chama de DEVER-PODER; é ENCARGO.
20 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 298.
9
6.1.1. CARACTERÍSTICAS DA
COMPETÊNCIA
São características da competência:
a) IRRENUNCIÁVEL: O agente tem o dever de
exercer a função;
Art. 11, Lei 9.784/99. A competência é
IRRENUNCIÁVEL e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como
própria, SALVO os casos de DELEGAÇÃO e
AVOCAÇÃO legalmente admitidos.
b) IMPRESCINDÍVEL / INCADUCABILIDADE:
Não se perde a competência pelo decurso do tempo;
c) IMPRORROGÁVEL /
IRRENUNCIABILIDADE: Não há prorrogação de
competência para a autoridade incompetente, nem
mesmo pela vontade das partes;
d) NATUREZA DE ORDEM PÚBLICA: “Sua
definição é estabelecida pela lei, estando sua
alteração fora do alcance das partes ”;21
e) NÃO SE PRESUME: “O agente somente terá
as competências expressamente outorgadas pela
legislação ”;22
6.1.2. DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DA
COMPETÊNCIA
“É possível a modificação da competência,
desde que não se trate de competência atribuída,
com exclusividade, ao órgão ou entidade
administrativos. A modificação de competência pode
ser dividida em duas categorias: ”23
● delegação e;
23 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 298.
22 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição. Editora
Saraiva, 2022. p. 173.
21 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 12ª edição.
Editora Saraiva, 2022. p. 173.
● avocação.
Neste ponto, é importante estabelecer que na
delegação e na avocação de competência
administrativa, não é imprescindível a existênciade
vínculo formal de hierarquia entre os órgãos
administrativos envolvidos, isso porque, a delegação
pode ocorrer de modo vertical ou horizontal,
enquanto a avocação se dá exclusivamente no sentido
vertical.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do DPE-RS (Ano: 2022 Banca: CEBRASPE), foi
considerada errada a seguinte afirmação: Na
delegação e na avocação de competência
administrativa, é imprescindível a existência de
vínculo formal de hierarquia entre os órgãos
administrativos envolvidos.
6.1.2.1 DELEGAÇÃO
Entende-se por delegação a transferência
precária, total ou parcial, do exercício de
determinadas atribuições administrativas,
inicialmente conferidas ao delegante, para outro
agente público .24
6.1.2.1.1. CARACTERÍSTICAS
a) Abrange apenas parte da competência;
b) É temporário e precário;
c) Delega a agente público subordinado ou de
mesma hierarquia;
“Em âmbito federal, a delegação de
competências encontra-se prevista no art. 12 da Lei
9.784/1999, que dispõe: ”25
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular
poderão, se não houver impedimento legal,
25 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 299.
24 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 299.
10
DELEGAR parte da sua competência a outros
órgãos ou titulares, AINDA QUE ESTES NÃO
LHE SEJAM HIERARQUICAMENTE
SUBORDINADOS, quando for conveniente, em
razão de circunstâncias de índole técnica,
social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste
artigo aplica-se à delegação de competência
dos órgãos colegiados aos respectivos
presidentes.
“Verifica-se que a norma em comento
consagra a delegação como regra geral, excepcionada
nos casos expressamente indicados na lei, e não
pressupõe a existência de hierarquia ou subordinação
para sua efetivação (ex.: delegação entre dois órgãos
de mesma hierarquia) ”.26
É vedada a delegação de competências, em
âmbito federal, para edição de atos normativos,
decisão de recursos administrativos e matérias de
competência exclusiva do órgão ou autoridade (art. 13
da Lei 9.784/1999.27
Ainda, em função dos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade, deve-se observar
algumas vedações à delegação, como a
impossibilidade de delegação pela autoridade
controladora a controlada, assim como a delegação
por órgão colegiado a órgão individual.28
Art. 13. NÃO PODEM SER OBJETO DE
DELEGAÇÃO:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do
órgão ou autoridade.
O ato de delegação, de acordo com o art. 14
da Lei 9.784/1999, deve observar os seguintes
parâmetros legais:
28 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
27 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
26 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 299.
a) deve especificar as matérias e os poderes
transferidos, os limites da atuação do
delegado, a duração e os objetivos da
delegação e o recurso cabível, podendo
conter ressalva de exercício da atribuição
delegada;
b) pode ser revogado a qualquer momento pela
autoridade delegante, o que denota o seu
caráter precário;
c) os atos praticados, durante a vigência da
delegação, são de responsabilidade do
delegatário (Súmula 510 do STF),tendo em
vista que a delegação suspende a
competência da autoridade delegante,
durante sua vigência, não havendo exercício
cumulativo ou concorrente de competência,
ressalvado o direito de revogação da
delegação a qualquer momento pelo
delegante.A subdelegação, por sua vez,
depende necessariamente de consentimento
da autoridade delegante.29
📌 OBSERVAÇÃO
￭ A competência privativa PODE ser delegada.
￭ A competência exclusiva NÃO PODE ser
delegada.
6.1.2.2. AVOCAÇÃO
Avocação é o chamamento, pela autoridade
superior, das atribuições inicialmente outorgadas pela
lei ao agente subordinado.
6.1.2.2.1. CARACTERÍSTICAS30
a) Deve haver subordinação (só se pode
avocar de agente de hierarquia inferior);
30 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 300.
29 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 299-300.
11
b) É temporário e precário;
c) Não se admite a avocação genérica de
competências;
d) Principal objetivo: evitar decisões
contraditórias dentro da atuação administrativa;
e) Não é possível a avocação de
competências nas hipóteses em que a legislação
proíbe a delegação.
Art. 15. Será permitida, em caráter
excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a AVOCAÇÃO
temporária de competência atribuída a
órgão hierarquicamente inferior.
Há necessidade de lei para autorizar a
avocação?31
1a corrente: A regra é a impossibilidade de
modificação de competência, sendo possível apenas
nas hipóteses taxativamente previstas pela Lei. Nesse
sentido: Regis Fernandes de Oliveira, Hely Lopes
Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho.
2a corrente: É possível, em regra, a
modificação de competência não privativas, salvo
expressa vedação legal. A delegação e a avocação de
competências NÃO PRIVATIVAS decorrem do
escalonamento hierárquico e por isso é possível.
Nesse sentido: Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Odete
Medauar e Lucas Rocha Furtado.
Como Rafael Rezende pontua, “delegação de
competências não privativas deve ser considerada a
regra. Ao revés, o ordenamento jurídico veda, em
princípio, a delegação de competências
privativamente atribuídas ao agente público” .32
Exceção: Art. 84, parágrafo único, CF: permite
a delegação de algumas atribuições do Presidente da
República para os Ministros de Estado, assim como
para o Advogado Geral da União e para o Procurador
32 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 299.
31 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo.
Disponível em: Minha Biblioteca, (10th edição). Grupo GEN,
2022.
Geral da República.
6.1.3. VÍCIOS DA COMPETÊNCIA
a) EXCESSO DE PODER / ABUSO DE PODER:
Ocorre quando o agente não tem competência ou vai
além de suas atribuições.
b) FUNÇÃO / AGENTE / FUNCIONÁRIO DE
FATO / AGENTE PUTATIVO: É aquele irregularmente
investido na função. O ato praticado nasce viciado,
mas será mantido para terceiro de boa-fé, aplicando a
teoria da aparência.
O STF, na ADI 5109, ao julgar a
inconstitucionalidade de uma lei estadual, modulou
os efeitos da decisão para “declarar a validade dos
atos praticados (ex: contestações, recursos etc.)
até a data do julgamento, com base na teoria do
funcionário de fato”.
c) USURPAÇÃO DE FUNÇÃO: É um crime
(art. 328, CP) no qual o usurpador é um indivíduo que
não foi investido em cargo, emprego ou função
pública . O agente se apropria da função. A doutrina33
considera que o ato praticado pelo usurpador foi
inexistente.
Nesses casos, não se aplica a teoria da
aparência, pois o ato é INEXISTENTE.
Assim, não é possível a convalidação de tal
ato.
6.2. FINALIDADE
Trata-se do objetivo de interesse público
buscado com a edição do ato administrativo,
chamado de “fim mediato” ou “fim maior”, pois o
OBJETO do ato é o fim imediato. Em razão do
interesse público, a finalidade é um elemento
vinculado do ato.
A doutrina aponta que para o ato ser válido, é
necessária a conjugação de finalidade genérica
(interesse público) com finalidade específica
(finalidade estabelecida em lei. Assim, para que o ato
33 ALEXANDRINO, Marcelo. VICENTE, Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 29 Ed. Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021. Pág. 484.
12
seja válido, é necessário que observe as duas
finalidades. Exemplo: Uma remoção utilizada para
efeitos de punição se desvia do fim específico.
Maria Sylvia Di Pietro traz ainda dois34
sentidos diferentes paraa finalidade:
a) SENTIDO AMPLO: O ato administrativo
tem que ter finalidade pública;
b) SENTIDO RESTRITO: A finalidade do ato
administrativo é sempre a que decorre explícita ou
implicitamente da lei.
Exceção: A doutrina e a jurisprudência
entendem que existe uma hipótese em que pode
ocorrer a contrariedade à finalidade específica do
ato sem que se declare a sua invalidade, desde que
seja observado o interesse público primário (interesse
da coletividade. Trata-se da desapropriação, em que,
depois de realizada a transferência da
propriedade para o domínio público, altera-se a
destinação inicial específica do ato, denominada
TREDESTINAÇÃO LÍCITA.
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS
COMO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
ESPECIAL. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE
RECURSAL. DIREITO ADMINISTRATIVO.
RETROCESSÃO. DESVIO DE FINALIDADE
PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO. DECRETO
EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇÃO DE PARQUE
ECOLÓGICO. NÃO EFETIVAÇÃO. BENS
DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE
FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA.
TREDESTINAÇÃO LÍCITA. INEXISTÊNCIA DE
DIREITO À RETROCESSÃO OU A PERDAS E
DANOS.
1. A retrocessão é o instituto por meio do qual
ao expropriado é lícito pleitear as
consequências pelo fato de o imóvel não ter
sido utilizado para os fins declarados no
decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei
permite que a parte que foi despojada do seu
direito de propriedade possa reivindicá-lo e,
diante da impossibilidade de fazê-lo (ad
impossibilia nemo tenetur), venha postular
34 PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. 35ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 246.
em juízo a reparação pelas perdas e danos
sofridos.
2. In casu, o Tribunal a quo com ampla
cognição de matéria fático-probatória, cujo
reexame é vedado ao E. STJ, a teor do
disposto na Súmula n.º 07/STJ, assentou que,
muito embora não cumprida a destinação
prevista no decreto expropriatório - criação
de Parque Ecológico -, não houve desvio de
finalidade haja vista que o interesse público
permaneceu resguardado com cessão da área
expropriada para fins de criação de um centro
de pesquisas ambientais, um pólo industrial
metal, mecânico e um terminal intermodal de
cargas rodoviário.
3. Assim, em não tendo havido o desvio de
finalidade, uma vez que, muito embora não
efetivada a criação de Parque Ecológico,
conforme constante do decreto
expropriatório, a área desapropriada foi
utilizada para o atingimento de outra
finalidade pública, não há vício algum que
enseje ao particular ação de retrocessão ou,
sequer, o direito a perdas e danos.
Precedentes.
4. Inexistente o direito à retrocessão, uma vez
que inocorreu desvio de finalidade do ato, os
expropriados não fazem jus à percepção de
indenização por perdas e danos.
5. Embargos de declaração recebidos como
agravo regimental para negar provimento ao
agravo regimental.
(EDcl nos EDcl no REsp n. 841.399/SP, relator
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, julgado em 14/9/2010, DJe de
6/10/2010.)
Não é possível a condenação de prefeito ao
ressarcimento de valores despendidos na
realização dos trabalhos desenvolvidos com
vista à elaboração de Projeto de Lei, na
hipótese em que o ato administrativo
encaminhado à Câmara Municipal
desconsidera a legislação vigente, e é
praticado com desvio de finalidade.
STJ. 1ª Turma. AREsp 1.408.660-SP, Rel. Min.
Gurgel de Faria, julgado em 16/08/2022 (Info
13
745).
6.3.FORMA
É como o ato administrativo se exterioriza. A
ausência de forma importa a inexistência do ato
administrativo. Ou seja, sem forma não pode haver o
ato.
Conforme Rafael Oliveira , a doutrina aponta35
dois sentidos básicos para a forma, quais sejam:
a) SENTIDO RESTRITO: A forma é o meio pelo
qual o ato administrativo é instrumentalizado (ex.: os
atos administrativos, em regra, devem ser editados
sob a forma escrita.
b) SENTIDO AMPLO: forma engloba o
revestimento do ato e as formalidades que devem ser
cumpridas para sua elaboração (ex.: necessidade de
oitiva de dois ou mais órgãos para elaboração do ato
administrativo.
Assim, como regra, temos que o ato
administrativo será praticado na forma escrita. Mas,
não sendo possível a escrita, teremos outras formas,
a exemplo de gestos, sons, placas etc.
É possível no Brasil contrato administrativo
verbal?
Verdadeiro (a regra é escrita. A exceção se
encontra na hipótese de pagamento e recebimento
na hora (PRONTA ENTREGA e Pronto PAGAMENTO),
até o limite previsto no art. 95, §2º, Lei 14.133/2021.
§ 2º É NULO e de NENHUM EFEITO o
contrato verbal com a Administração, salvo
o de pequenas compras ou o de prestação
de serviços de pronto pagamento, assim
entendidos aqueles de valor não superior a
R$ R$ 11.441,66 mil reais.
A forma do ato administrativo deve estar
prevista em lei. A doutrina prevê que o ato
administrativo deve:
35 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 308.
● Ser uma exteriorização da vontade (para
Celso Antônio é elemento do ato
administrativo);
● Devem preencher formalidades específicas
(para Celso Antônio é pressuposto de
validade);
● Em regra, é escrito, mas a lei pode autorizar
outra forma. Ex.: contrato verbal no caso de
pronta entrega e pagamento imediato, até
10.000,00 – art. 95, parágrafo segundo, Lei
14.133/2021; gestos do guarda de trânsito;
● Obedecer ao princípio da solenidade de
formas;
● Ser praticado em um procedimento
administrativo prévio, respeitando o
contraditório e a ampla defesa - o ato
administrativo é resultado de um processo,
assim como a sentença na via administrativa.
Se houver algum vício de forma é possível
que haja convalidação deste ato?
Em regra, o vício de forma é passível de
convalidação, podendo ser corrigido, porém a
convalidação não será possível quando a lei
estabelecer determinada forma como essencial à
validade do ato, caso em que será nulo se não
observada a forma legalmente exigida .36
6.3.1. PRINCÍPIO DA SOLENIDADE DAS
FORMAS
Na esteira de Rafael Oliveira , no Direito37
Administrativo vigora o princípio da solenidade das
formas, no qual se exige do agente público a edição
de atos escritos e a observância das formalidades
previstas em lei.
Excepcionalmente, sob a justificativa do
princípio da razoabilidade, os atos administrativos
podem ser editados sob forma não escrita, é o que
37 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 309.
36 ALEXANDRINO, Marcelo. VICENTE, Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 29 Ed. Rio de Janeiro: Forense; Método, 2021. Pág. 487
14
ocorre com a edição de atos por meio de sinais, por
exemplo.
6.3.2. PRINCÍPIO DA SIMETRIA DAS
FORMAS
Na lição de Rafael Oliveira: “A eventual
alteração ou a revogação do ato administrativo, por
razões de conveniência e de oportunidade, devem
observar o princípio da simetria das formas (princípio
do paralelismo ou da homologia das formas. Ou seja:
a forma utilizada na edição do ato deve ser a mesma
usada para sua alteração ou revogação (ex.: decreto
que declara a utilidade pública do imóvel para fins de
desapropriação somente pode ser revogado por
outro decreto. Ressalte-se, no entanto, que a simetria
das formas não possui caráter absoluto e pode ser
relativizada nas relações administrativas sujeitas à
hierarquia, hipóteses em que o superior hierárquico
pode utilizar ato com forma distinta para alterar o
conteúdo do ato editado pelo subordinado.” .38
6.3.3. FORMALIDADES ESSENCIAIS X
FORMALIDADES ACIDENTAIS
a) FORMALIDADES ESSENCIAIS:
Determinantes para a produção de efeitos válidos do
ato, sob pena de NULIDADE do ato. Exemplos: ampla
defesa e contraditório, motivação no ato de demissão.
b) FORMALIDADES ACIDENTAIS: Não
impedem o resultado final que o agente público
busca. Assim, é passível de CONVALIDAÇÃO. Exemplo:
ausência de assinatura ou da data no ato.
Conforme o Rafael Oliveira , “as39
formalidades que não guardam relação direta com os
direitos dos particulares, inexistindo prejuízonas
hipóteses de eventuais irregularidades por parte dos
agentes públicos, devem ser consideradas acidentais,
39 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 304.
38 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 302.
tendo em vista o princípio do formalismo moderado”40
(Grifo nosso.
6.4. MOTIVO
É a situação de fato e de direito (a lei indica
o motivo) que autoriza a prática do ato. É a causa do
ato. Segundo a maioria da doutrina, a motivação é
obrigatória, porém para José dos Santos Carvalho
Filho, ela é facultativa. A motivação tem que ser
concomitante ou anterior ao ato. A motivação
posterior não supre a exigência de motivação.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a
motivação integra a “formalização” do ato, sendo um
requisito formalístico. É a exposição dos motivos, a
fundamentação na qual é enunciada a regra, os fatos
em que o agente se estriba para decidir e a
enunciação da relação de pertinência lógica entre os
fatos ocorridos e o ato praticado.
O STF tem entendimento no sentido de que
a motivação, em regra, é obrigatória, ressalvada a
exoneração ad nutum, mas se ele motivar tem que
cumprir o motivo. Segundo já decidiu o STJ, não é
lícito ao administrador adotar, à guisa de motivo do
ato, fundamentos genéricos e indefinidos, como, por
exemplo, “interesse público”, “critério administrativo”
etc.
🚩 NÃO CONFUNDA: MOTIVAÇÃO ≠ MOTIVO
￭ MOTIVAÇÃO: É a justificação, é a
apresentação dos motivos.
￭ MOTIVO: É a intenção do agente
(elemento psíquico) quando pratica o ato. A depender
da situação, pode anular o ato também.
6.4.1. CLASSIFICAÇÃO
a) MOTIVO DE FATO (situação de fato) A41
lei elenca diversos motivos que podem justificar a
41 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 304.
40 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 302.
15
edição de determinado ato e o agente público, no
caso concreto, elegerá o motivo mais conveniente
e oportuno para a prática do ato. A escolha é do
administrador. O ato é discricionário.
b) MOTIVO DE DIREITO (situação de
direito): A lei menciona os motivos que, existentes
no caso concreto, acarretará, necessariamente, a
edição do ato administrativo. A escolha é efetivada
pelo legislador. O ato é vinculado.
Para que o motivo do ato seja legal, exige-se:
1) Materialidade do motivo: o ato tem que
ser verdadeiro (a declaração de motivo
falso leva à ilegalidade do ato e que vai
comprometer o ato administrativo);
2) Motivo declarado tem que ser
compatível com o motivo previsto na
lei (ex.: usar a remoção para punir,
enquanto a lei prevê a remoção por
necessidade do serviço);
3) Compatibilidade entre o motivo
declarado e o resultado do ato (ex.:
concessão de porte de arma para “A”, “B”
e “C”, um tempo depois “A” briga e utiliza
a arma, por isso a administração retira
dele o porte de arma em razão da briga –
a retirada do porte foi resultado.
6.4.2. TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES
A validade do ato administrativo depende da
correspondência entre os motivos nele expostos e a
existência concreta dos fatos que ensejaram a sua
edição . Assim, quando o ato for motivado, só será42
válido se os motivos apresentados forem verdadeiros.
Se a motivação for falsa, o ato passará a ser ILEGAL. No
caso do motivo ter sido SECUNDÁRIO, nesse caso e só
nesse caso específico, não compromete o ato como um
42 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 306.
todo.
É uma teoria de grande relevância,
especialmente no que tange ao controle operado pelo
poder judiciário.
"A motivação do ato administrativo deve ser
explícita, clara e congruente, vinculando o agir
do administrador público e conferindo o
atributo de validade ao ato. Viciada a
motivação, inválido resultará o ato, por
força da teoria dos motivos determinantes.
Inteligência do art. 50, § 1.º, da Lei n.
9.784/1999" (STJ, RMS 59.024/SC, Rel. Min.
Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe
08/09/2020.
(...)
II - É sabido que os atos administrativos têm
como parte de seus elementos o motivo e a
finalidade, além da forma, competência e
objeto.
III - O motivo do ato administrativo não se
confunde com a sua motivação, que é a
manifestação escrita das razões que dão
ensejo ao ato, exigida quando a lei
expressamente determina, mormente nos
atos vinculados.
IV - O ato administrativo, ainda quando haja
margem de decisões opcionais pelo
administrador (discricionariedade), sempre
terá ummotivo, podendo, neste último caso,
não ser expresso.
V - A teoria dos motivos determinantes
estabelece que, em havendo motivação
escrita, ainda que a lei não determine,
passa o administrador a estar vinculado
àquela motivação. (STJ, AgInt no RMS 62372 /
CE AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM
MANDADO DE SEGURANÇA 2019/0352346-0,
DJe 24/09/2020)
8. Na forma da jurisprudência desta Corte,
"de acordo com a teoria dos motivos
determinantes, a razão exarada para
fundamentar a prática de determinado ato
administrativo deve sempre guardar
compatibilidade com a situação de fato
16
que gerou a manifestação da vontade. O
administrador está vinculado ao motivo
exarado na sua decisão, mesmo quando
não está obrigado a fazê-lo" (REsp
1.229.501/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES,
SEGUNDA TURMA, DJe 15/12/2016. (RMS n.
67.654/PB, relator Ministro Sérgio Kukina,
Primeira Turma, julgado em 13/9/2022, DJe de
23/9/2022.)
Rafael Oliveira lembra que, mesmo naquelas
situações excepcionais em que a lei não exige a
motivação (exteriorização dos motivos), caso o agente
exponha os motivos do ato, a validade da medida
dependerá da citada correspondência com a
realidade . Neste sentido, o STJ já afirmou que:43
Ao motivar o ato administrativo, a
Administração ficou vinculada aos motivos
ali expostos, para todos os efeitos
jurídicos. Tem aí aplicação a denominada
teoria dos motivos determinantes, que
preconiza a vinculação da Administração
aos motivos ou pressupostos que serviram
de fundamento ao ato. A motivação é que é
legitima e confere validade ao ato
administrativo discricionário (RMS 10165/DF –
2002.
🚨 JÁ CAIU
No concurso para Analista Judiciário - Área Judiciária
do TRT 5ª Região (Ano: 2022; FCC) foi considerada
correta a seguinte assertiva: Quando determinado
ato administrativo discricionário apresenta vício em
relação ao motivo consignado pela autoridade para
fundamentar sua edição, poderá ser anulado
judicialmente com base na Teoria dos Motivos
Determinantes, quando verificada a inexistência ou
falsidade das razões de fato ou de direito
consignadas.
6.4.3. MOTIVAÇÃO ALIUNDE OU
43 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 306.
ALHEIA
É a motivação que remete a outro ato. Ex:
utilização no ato dos motivos apresentados em outro
ato (parecer, por exemplo) solicitado para o caso.
Neste caso o parecer passa a integrar o novo ato.
Artigo 50, § 1o, Lei 9784/99. § 1º A motivação
deve ser explícita, clara e congruente,
podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de
anteriores pareceres, informações,
decisões ou propostas, que, neste caso,
serão parte integrante do ato (fundamentação
aliunde)
6.4.4. TREDESTINAÇÃO
Entende-se por tredestinação a mudança de
motivo autorizada em lei, desde que mantida uma
razão de interesse público – exceção à teoria dos
motivos determinantes. É a mudança do motivo,
desde que mantida uma razão de interesse público.
6.5. OBJETO
É aquilo que o ato produz de forma imediata.
É o efeito prático ou jurídico do ato. É o conteúdo
do ato. Conforme Fernanda Marinela, corresponde
ao efeito jurídico imediato do ato, ou seja, o
resultado prático causado em uma esfera de direitos.
Representa uma consequência para o mundo fático
em que vivemos e, em decorrência dele, nasce,
extingue-se, transforma-seum determinado direito.
Ex: dissolvo, concedo, defiro, anulo; licença para
construir – quando o poder público diz “defiro a licença”,
esse é o objeto do ato; “nomeio Fulano para o cargo” etc.
O objeto deve ser lícito, possível,
determinado e moral (de acordo com os padrões
éticos.
E quanto ao vício do objeto?
O vício de objeto é insanável, acarretando
nulidade do ato.
17
6.5.1. CLASSIFICAÇÃO
a) OBJETO INDETERMINADO
(discricionário) : Lei não define de maneira44
exaustiva o objeto do ato administrativo, conferindo
margem de liberdade ao administrador para delimitar
o conteúdo do ato. É discricionário.
b) OBJETO DETERMINADO (vinculado): A
lei delimita o conteúdo do ato administrativo sem
deixar espaço para análises subjetivas por parte do
agente público. É vinculado.
🚩 NÃO CONFUNDA
￭ FINALIDADE: É o efeito MEDIATO do ato.
￭ OBJETO: Efeito IMEDIATO. Exemplo: Na
desapropriação, o objeto é a perda da
propriedade.
⚠ ATENÇÃO
De acordo com José dos Santos Carvalho
Filho, é possível que o ato administrativo tenha mais
de um objeto, situação na qual o objeto será
“plúrimo”.
7. ELEMENTOS E
PRESSUPOSTOS DE CELSO
ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
44 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. P. 308.
7.1. ELEMENTOS E
PRESSUPOSTOS DE CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, os
elementos são intrínsecos ao ato administrativo,
ou seja, são partes componentes da conduta, não se
confundindo com os pressupostos que são
extrínsecos ao ato, ainda que necessários à sua
edição de forma regular. Os pressupostos podem ser
ainda necessários à existência do ato ou à sua
validade .45
7.1.1. ELEMENTOS
a) CONTEÚDO (resultado): Corresponde à
disposição do ato.
b) FORMA: Exteriorização da vontade do ato
administrativo praticado.
⚠ ATENÇÃO: A ausência de um dos elementos
significa a ausência do próprio ato.
7.1.2. PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA
a) OBJETO: Coisa ou relação jurídica sobre o
qual recai o ato.
A ausência do objeto impede a existência do
ato administrativo, por impossibilidade fática no que
tange à sua produção de efeitos .46
b) PERTINÊNCIA DA FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA: O ato deve ser praticado no
exercício da função administrativa. Conteúdo de
direito administrativo.
7.1.3. PRESSUPOSTOS DE VALIDADE
a) SUJEITO COMPETENTE (pressuposto
subjetivo)
46 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5ª edição,
Salvador: JusPODIVM, 2018. p.289.
45 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5ª edição,
Salvador: JusPODIVM, 2018. p.289.
18
b) MOTIVO (pressuposto objetivo)
c) REQUISITOS PROCEDIMENTAIS:
Observância de determinados procedimentos em
alguns atos. Exemplo: licitação e concurso
[ato-condição].
d) FINALIDADE PÚBLICA (pressuposto
teleológico)
e) CAUSA (correlação entre motivo e
conteúdo)
f) FORMALIZAÇÃO (ou formalidades)
8. DISCRICIONARIEDADE E
VINCULAÇÃO
São elementos vinculados dos atos
administrativos:
a) Competência;
b) Finalidade;
c) Forma
São elementos discricionários dos atos
administrativos:
a) Motivo;
b) Objeto.
8.1. ATO DISCRICIONÁRIO
É aquele ato em que há espaço para fazer um
juízo de conveniência e oportunidade. A autoridade
terá, pela lei, uma margem de liberdade para escolher
o que é mais conveniente e oportuno para aquela
situação.
⚠ ATENÇÃO
No ato discricionário temos o chamado
MÉRITO ADMINISTRATIVO, que está relacionado com
as questões de conveniência e oportunidade do
ato. Como afirma Fernanda Marinela, os atos
discricionários são aqueles em que a lei prevê mais de
um comportamento possível a ser adotado pelo
administrador em um caso concreto. Portanto, há
margem de liberdade para que ele possa atuar com
base em um juízo de conveniência e oportunidade,
porém, sempre dentro dos limites da lei.
Se meu ato é vinculado, ele terá elementos
vinculados. Se meu ato é discricionário, teremos
elementos discricionários (motivo e objeto) e
vinculados (competência, forma e finalidade.
Consideramos válido antecipar neste ponto
que os atos discricionários não afastam a
possibilidade de controle pelo poder judiciário que, de
forma excepcional, pode aferir a legalidade do mérito
administrativo.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-SP (Ano: 2022 Banca: MPE-SP), foi
considerada errada a seguinte afirmação: A
diferenciação entre atos administrativos vinculados e
discricionários importa para abrangência do controle
judicial, tanto assim que a jurisprudência dominante
dos Tribunais Superiores preceitua a insindicabilidade
do mérito em matéria de política de saúde.
8.1.1 ELEMENTOS VINCULADOS DOS
ATOS DISCRICIONÁRIOS
Sujeito competente, forma e finalidade.
Esses elementos estão definidos em lei e, em regra, o
administrador não pode modificá-los, não tendo
opção de escolha. Todavia, nesses atos, o motivo e o
objeto são, em regra, discricionários. É na análise
desses elementos que o administrador deve avaliar a
conveniência e a oportunidade, realizando um juízo
de valor, sem desrespeitar os limites previstos pela lei.
Exceção: “esses dois elementos (motivo e
objeto), quando forem regulamentados de forma
objetiva pela lei, sem deixar margem de escolha ao
administrador, serão vinculados e o ato emanado terá
natureza de vinculado (…) Dessa forma, admite-se o
controle judicial incidente, (…) desde que a análise
do Poder Judiciário se limite às regras legais
19
impostas ao agente, como parâmetros a serem
observados em relação a estes elementos.”47
8.1.2. SURGIMENTO DA
DISCRICIONARIEDADE
● A lei apresenta opções a serem adotadas,
possibilitando ao administrador a escolha da
mais adequada;
● A lei permite escolha do melhor momento
para a prática do ato;
● A lei é clara ao determinar que o conteúdo do
ato a ser praticado será definido por juízo de
conveniência e oportunidade do
administrador;
● A Lei utiliza conceitos jurídicos
indeterminados.
Para Di Pietro, a discricionariedade também
decorre da AUSÊNCIA DE LEI.
8.2. ATO VINCULADO
É o ato em que a autoridade não tem
nenhuma margem de liberdade. No ato vinculado, a
lei já determina todos os elementos.
📌 OBSERVAÇÕES
A constitucionalização do Direito
Administrativo teve impacto na forma como a
doutrina atual enxerga os fenômenos da
discricionariedade e vinculação. Interessante lição é
trazida pelo professor Rafael Oliveira , que dialoga48
com os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira
Neto e com Andreas J. Krell . Na lição do autor :49 50 51
Entendemos que a tradicional dicotomia
51 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 309.
50 KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteção
ambiental: o controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a
competência dos órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 22-23.
49 NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Legitimidade e discricionariedade:
novas reflexões sobre os limites e controle da discricionariedade. 4. ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 15.
48 OLIVEIRA, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. 10ª
edição. Grupo GEN, 2022. p. 309.
47 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5ª edição,
Salvador: JusPODIVM, 2018. p. 278.
discricionariedade (atos discricionários) x
vinculação (atos vinculados) deve ser
adaptada à realidade, especialmente a partir
do fenômeno da constitucionalização do
Direito Administrativo. Por um lado, a
atividade administrativa totalmente livre e
fora do alcance do controle judicial seria
sinônimo de arbitrariedade. Por outro lado,
não se pode conceber que a atuação do
administrador seja exclusivamente vinculada
e mecanizada, pois sempre existirá alguma
margem interpretativa da norma jurídica.
Portanto, a diferença fundamental entre os
denominados atos administrativos
“vinculados” e “discricionários” deve ser
traçada a partir de um critério
quantitativo, e não qualitativo, na medida
em que, em verdade, o que vai variar é aintensidade do grau de liberdade conferido
pelo legislador ao administrador. (Grifo nosso.
FORMA: Alguns autores entendem que a
forma é um elemento que pode ser discricionário. Di
Pietro cita como exemplo o art. 22 da Lei 9.784/99 (Lei
do processo administrativo federal.
Art. 22. Os atos do processo administrativo
não dependem de forma determinada
senão quando a lei expressamente a exigir.
9. ATRIBUTOS / PRESSUPOSTOS
/ PRERROGATIVAS DOS ATOS
Segundo Alexandrino (2021, p. 499),
atributos dos atos administrativos “são qualidades ou
características dos atos administrativos”.
9.1. ATRIBUTOS NA VISÃO DE HELY
LOPES MEIRELLES
O ato nasce com três atributos: presunção
(de legitimidade e veracidade), imperatividade e
20
autoexecutoriedade.
Presunção de legitimidade: é a presunção
de que o ato nasceu e está de acordo com a lei. Já a
presunção de veracidade é a presunção relativa aos
fatos, presunção de que os fatos apresentados são
verdadeiros, de que eles realmente aconteceram.
Todo ato nasce com a presunção de que é
legítimo, não há exceção. A presunção de legitimidade
e de veracidade é o atributo que permite a imediata
operatividade de um ato.
📌 OBSERVAÇÕES
￭ A presunção é relativa ou juris tantum,
pois admite prova em contrário, mas transfere para o
particular o ônus de fazer a prova (decorrência da
presunção de veracidade.
A presunção de legitimidade decorre do
princípio da legalidade.
￭ Imperatividade/ coercibilidade: é a
imposição do ato ao particular independentemente
da sua concordância.
Exceção: nem todo ato nascerá com a
imperatividade. Atos negociais e enunciativos não
têm imperatividade (exemplos: certidão, atestado,
parecer.
￭ Autoexecutoriedade: é a execução
direta do ato administrativo pela Administração
Pública, sem necessidade de ordem prévia do
Poder Judiciário.
Nem todo ato goza da autoexecutoriedade.
Exceções: cobrança de multas, cobrança de
tributos, desapropriação, servidão administrativa,
interceptação telefônica.
🚨 JÁ CAIU
No concurso para Procurador do Município de Natal -
RN (Ano: 2023; CEBRASPE) foi considerada correta a
seguinte assertiva: o atributo que permite à
administração pública executar seus próprios atos
administrativos diretamente, sem necessitar de
autorização de outros poderes é a
autoexecutoriedade.
9.2. ATRIBUTOS NA VISÃO DE CELSO
ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO
Celso Antônio utiliza a teoria de Hely Lopes
Meirelles, mas acrescenta dois outros atributos:
exigibilidade e executoriedade. ▸
Sendo assim a autoexecutoriedade se divide
em:
a) Exigibilidade: Onde todo ato
administrativo tem. Decidir sem o poder judiciário. É
meio de coerção indireto. Estamos decidindo sem o
Poder Judiciário. Significa o poder que tem a
administração de decidir sem o Poder Judiciário.
TODO ATO ADMINISTRATIVO TEM.
b) Executoriedade: Executar sem o poder
judiciário, só pode acontecer se prevista em lei e em
situação urgente. Meio de coerção direto. Significa o
poder de executar sem o poder Judiciário – nem todo
ato administrativo tem executoriedade, só terá
quando estiver previsto em lei ou quando houver
urgência (enchente, tumulto etc.. Ex.: sanção
pecuniária não tem executoriedade. NEM TODO ATO
ADMINISTRATIVO TEM.
⚠CUIDADO: Todo ato administrativo tem
exigibilidade, mas não executoriedade.
Hipóteses em que existe a
autoexecutoriedade:
a) Quando houver expressa previsão legal
(princípio da legalidade)
b) Quando as circunstâncias exigem: A lei
não é capaz de descrever todas as situações
enfrentadas pela Administração, assim, quando a
Administração se depara com situações não previstas
em lei, terá que tomar uma decisão, porque o
interesse público exige. Nesses casos, entende-se que
a autorização legal para agir é implícita em razão do
21
interesse público. Exemplo: pandemia da COVID-19. O
Estado restringe direitos individuais em benefício do
interesse público.
A Imperatividade é a imposição do ato ao
particular, mas Celso Antônio alerta que a
imperatividade não garante que o particular
execute a ordem enunciada no ato. Assim, para
garantir que o ato será praticado, a exigibilidade é
um complemento em relação à imperatividade,
que utiliza meios indiretos de coerção. Como
exemplo, podemos citar a multa.
Celso Antônio B. de Mello, a partir da doutrina
do processo civil, classifica os atos administrativos
em:
a) Ampliativos – são aqueles que criam
direito. Exemplos: concessão de CNH – cria para o
interessado o direito de dirigir; autorização para
portar arma de fogo; licença para construir; etc. São
desprovidos de imperatividade.
b) Restritivos - são aqueles que impõem uma
obrigação: Exemplos: multa, suspensão, cassação da
CNH, tombamento, requisição administrativa etc. São
providos de imperatividade.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Juiz de Direito do Estado do Rio
de Janeiro (Ano: 2023; VUNESP) foi considerada
correta a seguinte assertiva: O ato administrativo
que tem por objeto a utilização compulsória de um
serviço prestado por um particular, em favor da
administração pública, para atender uma situação
extraordinária e emergencial, é denominado
requisição e independe de prévia aquiescência do
particular ou de autorização judicial, assegurada
justa indenização.
9.3. ATRIBUTOS NA VISÃO DE MARIA
SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Maria Sylvia entende que o ato nasce com
presunção de legitimidade e veracidade,
imperatividade, autoexecutoriedade. Ela
acrescenta, também, o atributo da tipicidade.
Imperatividade significa coercitividade ou
poder extroverso, obrigatoriedade, nem todo ato
tem imperatividade, mesmo sendo a regra. São
praticados de forma impositiva.
📌 OBSERVAÇÃO
O que é "poder extroverso"? Poder que o52
Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigações
para terceiros, com extravasamento dos seus
próprios limites. São serviços em que se exerce o
poder extroverso do Estado - o poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Segundo Maria Sylvia (2020. p.471),
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos
administrativos se impõem a terceiros,
independentemente de sua concordância. Decorre
da prerrogativa que tem o Poder Público de, por meio
de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros; é o
que Renato Alessi chama de “poder extroverso”, “que
permite ao Poder Público editar atos que vão além da
esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja, que
interferem na esfera jurídica de outras pessoas,
constituindo-as, unilateralmente, em obrigações”
(apud Celso Antônio Bandeira de Mello, 2004:383.
Não existe em todos os atos administrativos,
mas apenas naqueles que impõem obrigações;
quando se trata de ato que confere direitos
solicitados pelo administrado (como na licença,
autorização, permissão, admissão) ou de ato apenas
enunciativo (certidão, atestado, parecer), esse
atributo inexiste. (Di Pietro, 2020.
📌 OBSERVAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIALÓGICA: No
entendimento do Prof. Alvaro Veras , é um modelo53
53
https://projetoquestoescritaseorais.com/direito-administrativo/administr
acao-dialogica/
52
https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/91227/o-que-e-poder-extroverso-aria
ne-fucci-wady
22
de atuação estatal em que há uma maior
aproximação entre a Administração e os particulares,
existindo uma verdadeira participação desses últimos
tanto na defesa de interesses próprios como
interesses metaindividuais, prestigiando princípios
como o da segurança jurídica e da confiança legítima.
A partir do conceito de Administração Pública
Dialógica, percebe-se que há uma mitigação do
atributo da imperatividade, em razão do diálogo entre
Administração e administrado (princípio da
consensualidade. Assim, ao invés de imposição dos
atos, abrem-se portas para tomada de decisões
consensuais.
Tipicidade é a necessidade de o ato
atender apenas ao seu fim legal, sendo uma
proteção para o particular. Para Maria Sylvia,
“Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo
deve corresponder a figuras definidas previamente
pela lei como aptas aproduzir determinados
resultados. Para cada finalidade que a Administração
pretende alcançar, existe um ato definido em lei ".54
Decorre do princípio da legalidade, que afasta
a possibilidade de a Administração praticar atos
inominados; estes são possíveis para os particulares,
como decorrência do princípio da autonomia da
vontade.55
Só existe nos atos unilaterais, pois, como
assevera Maria Sylvia, nos contratos não há imposição
de vontade da Administração, pois depende sempre
da aceitação do particular.
O ato administrativo corresponde a uma
descrição legal, cujos efeitos estão tipificados na lei.
Por fim, a Autoexecutoriedade consiste no
atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto
em execução pela própria Administração Pública, sem
necessidade de intervenção do Poder Judiciário. (Di
Pietro, 2020.
55 PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. 35ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 240.
54 PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. 35ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 240.
Não existe em todos os atos administrativos,
somente sendo possível nos seguintes casos :56
● Quando expressamente prevista em lei;
● Quando se trata de medida urgente que, caso
não adotada de imediato, possa ocasionar
prejuízo maior para o interesse público.
10. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS57
10.1. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS
￭ ATOS GERAIS: Não possuem destinatário
determinado, mas alcançam todos que estão em
idêntica situação, ou seja, atinge a coletividade como
um todo. Prevalecem sobre os atos individuais
anteriormente expedidos, ainda que provindos da
mesma autoridade. São os atos normativos
praticados pela Administração aplicáveis erga omnes
e são considerados abstratos e impessoais.
￭ ATOS INDIVIDUAIS ou ESPECIAIS:
Possuem destinatários certos. Dirigem-se a
destinatários específicos, criando-lhes situação
jurídica particular. O mesmo ato pode abranger um
(singular) ou vários sujeitos (plúrimo), desde que
sejam individualizados.
10.2. QUANTO AO ALCANCE
￭ ATOS INTERNOS: São atos destinados a
produzir efeitos, como regra, dentro das repartições
administrativas, e que, por isso mesmo, incidem,
normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Administração que os expediram.
￭ ATOS EXTERNOS: Destinados a produzir
efeitos, como regra, fora da Administração. São todos
aqueles que alcançam os administrados, os
contratantes e, em certos casos, os próprios
57 Gustavo Scatolino e João Trindade (Manual Didático de Direito
Administrativo, 2020)
56 PIETRO, Maria Sylvia Zanella D. Direito Administrativo. 35ª edição.
Grupo GEN, 2022. p. 240.
23
servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações,
negócios ou conduta perante a Administração Pública.
10.3. QUANTO AO OBJETO ou
PRERROGATIVAS
￭ ATOS DE IMPÉRIO: são aqueles que a
Administração impõe coercitivamente aos
administrados. A Administração pratica usando de
sua supremacia sobre o administrado ou o servidor e
lhes impõe obrigatório atendimento. Expressam a
vontade soberana do Estado e seu poder de coerção.
Na prática de atos de império, a Administração utiliza
toda a sua supremacia em relação ao administrado,
impondo medidas que geram o dever de pronto
atendimento, como, por exemplo, desapropriação,
interdição de atividades, multa, apreensão de
mercadorias.
￭ ATOS DE GESTÃO: São os que a
Administração pratica sem usar de sua supremacia
sobre os administrados. São atos típicos de
administração, assemelhando-se aos atos praticados
pelas pessoas privadas. São exemplos de gestão a
alienação ou aquisição de bens pela Administração, o
aluguel de imóvel de propriedade de uma autarquia .58
￭ ATOS DE EXPEDIENTE: São todos aqueles
que se destinam a dar andamento aos processos e
papéis que tramitam pelas repartições públicas,
preparando-os para a decisão de mérito final, a ser
proferida pela autoridade competente. Não possuem
conteúdo decisório.
10.4. QUANTO AO REGRAMENTO OU
VINCULAÇÃO OU GRAU DE
LIBERDADE
￭ ATOS VINCULADOS: São aqueles para os
quais a lei estabelece os requisitos e as condições de
sua realização. Nessa categoria de atos, as imposições
legais absorvem, quase que por completo, a liberdade
58https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/2041685/o-que-sao-atos-de-imperio-
de-gestao-e-de-expediente-no-direito-administrativo-marcelo-alonso
do administrador, uma vez que sua ação fica adstrita
aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para
a validade da atividade administrativa.
￭ ATOS DISCRICIONÁRIOS: São aqueles em
que a lei permite ao agente público realizar um juízo
de conveniência e oportunidade (mérito) para decidir
a solução mais adequada ao caso concreto.
10.5. QUANTO À FORMAÇÃO /
NÚMERO DE VONTADES59
￭ ATO SIMPLES: para existir, depende da
manifestação de um único órgão.
￭ ATO COMPOSTO: depende da
manifestação de vontade de mais de um órgão, onde
é possível identificar a existência de uma vontade
principal e outra meramente acessória. Existe um ato
principal e outro(s) ato(s) acessório(s) que apenas
confirma(m), aprova(m), ratifica(m) o ato principal. Na
verdade, são dois atos: principal e acessório.
⚠ ATENÇÃO: O professor Gustavo Scatolino faz o
seguinte alerta:
A autora Maria Sylvia Di Pietro entende que
um exemplo de ato composto é a nomeação
do procurador-geral da República, pois há o
ato do presidente, que indica a pessoa para
ser o PGR, e esse ato dependerá de aprovação
do Senado Federal. No entanto, o autor José
dos Santos Carvalho Filho entende como
exemplo de ato complexo a investidura de
ministro do Supremo Tribunal Federal (STF),
que tem o mesmo procedimento do PGR –
indicação do presidente e aprovação do
Senado. Ele entende que essa aprovação do
Senado, na verdade, tem o mesmo nível do
ato principal. Não é um ato meramente
acessório.
Em provas do CESPE, quando uma questão
59 TORRES, Ronny Charles Lopes de. Neto, Fernando Ferreira Baltar.
Direito Administrativo. Coleção sinopses para concursos. 10Ed.
24
perguntar sobre qualquer ato que tem a indicação do
presidente da República e aprovação do Senado, a
tendência é que seja ato complexo, se não citar os
exemplos dos autores. No entanto, se citar o exemplo
da autora Maria Sylvia Di Pietro, é preciso seguir o
entendimento dela.
￭ ATO COMPLEXO: São os atos que, para
existirem, dependem da manifestação de vontade de
mais de um órgão. Ressalte-se que, apesar de mais
de um órgão expressar sua vontade, na verdade,
um único ato será produzido.
O processo de outorga dos serviços de
radiodifusão é ato complexo formado pela
conjunção de atos independentes do
Presidente da República - agindo como seu
mandatário o Ministro de Estado das
Comunicações - e do Congresso Nacional,
dispondo o § 3º do art. 223 da Constituição
Federal que "o ato de outorga ou renovação
somente produzirá efeitos legais após
deliberação do Congresso Nacional". (STF, MS
n. 16.099/DF, relatora Eliana Calmon, Primeira
Seção, DJe de 2/10/2013.)
Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a
conjugação das vontades do órgão de
origem e do Tribunal de Contas.
Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999
antes da perfectibilização do ato de
aposentadoria, reforma ou pensão.
Manutenção da jurisprudência quanto a este
ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da
confiança legítima. Necessidade da
estabilização das relações jurídicas. Fixação
do prazo de 5 anos para que o TCU proceda
ao registro dos atos de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão, após o
qual se considerarão definitivamente
registrados. 4. Termo inicial do prazo.
Chegada do processo ao Tribunal de Contas.”
(STF, RE 636553)
⚠ ATENÇÃO
O STJ já decidiu que um ato complexo não
se revoga por uma só autoridade. Se o ato dependeu
de várias vontades para ser formado, para ser
revogado também é preciso haver a junção das várias
vontades.
10.6. QUANTO À EFICÁCIA60
Inicialmente é importante registrar que há
uma controvérsia doutrinária quanto à aplicabilidade
da dicotomia “ato nulo x ato anulável”,