Finanças Públicas: Capítulo 5

Prévia do material em texto

Finanças Públicas Capitulo 5 (2015-2016 )
Direito (Universidade Lusíada de Lisboa)
Digitalizar para abrir em Studocu
A Studocu não é patrocinada ou endossada por nenhuma faculdade ou universidade
Finanças Públicas Capitulo 5 (2015-2016 )
Direito (Universidade Lusíada de Lisboa)
Digitalizar para abrir em Studocu
A Studocu não é patrocinada ou endossada por nenhuma faculdade ou universidade
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
https://www.studocu.com/pt-br/document/universidade-lusiada-de-lisboa/direito/financas-publicas-capitulo-5-2015-2016/55677575?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
https://www.studocu.com/pt-br/course/universidade-lusiada-de-lisboa/direito/3170052?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
https://www.studocu.com/pt-br/document/universidade-lusiada-de-lisboa/direito/financas-publicas-capitulo-5-2015-2016/55677575?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
https://www.studocu.com/pt-br/course/universidade-lusiada-de-lisboa/direito/3170052?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
1/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
F a c u l d a d e d e D i r e i t o 
Licenciatura em Direito 
Ano Lectivo 2015-2016 
1.º Ano - 2.º Semestre 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
F i n a n ç a s p ú b l i c a s : 
 
c a p í t u l o 5 
 
 
 
Mestre Guilherme Valdemar Pereira d’Oliveira Martins 
 
 
 
 
 
 
 
Lisboa 
 
2016 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
2/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
 
Capítulo V 
O Orçamento do Estado 
5.1 Conceito, origem e funções do Orçamento. 
5.2 Orçamento e atividade financeira. 
5.3 Funções do Orçamento. 
5.4 Origens da instituição orçamental. 
5.5 Princípios e regras orçamentais. 
5.5.1. Unidade e universalidade; 
5.5.2. Estabilidade orçamental; 
5.5.3. Sustentabilidade das finanças públicas; 
5.5.4. Solidariedade recíproca; 
5.5.5. Equidade intergeracional; 
5.5.6. Anualidade e plurianualidade; 
5.5.7. Discriminação (Não compensação; Não consignação e Especificação) 
5.5.8. Economia, eficiência e eficácia; 
5.5.9. Transparência orçamental. 
5.6 Equilíbrio, défice e superávide. 
5.6.1. Equilíbrio e saldo orçamental estrutural. 
5.6.2. Do pensamento clássico ao pensamento de J.M. Keynes. 
5.6.3. Critérios: clássico, do orçamento da tesouraria e do orçamento corrente. 
5.6.4. A apreciação do equilíbrio orçamental. 
5.7 Estrutura do Orçamento. 
5.7.1. Conteúdo formal do Orçamento; 
5.7.2. Conteúdo Substancial do Orçamento; 
5.7.3. Elementos político, económico e jurídico. 
5.7.4. A não aprovação do Orçamento. Consequências. 
5.8 Preparação e aprovação do Orçamento. 
5.8.1. Quadro constitucional e legal. 
5.8.2. Consequências do Governo e da Assembleia da República. 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
3/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
5.8.3. Processos de racionalização orçamental de previsão e execução. 
5.9 Execução, controlo e responsabilidade orçamentais. 
5.9.1. A execução do Orçamento. 
5.9.2. Alterações orçamentais. 
5.9.3. O Tesouro Público e a execução orçamental. 
5.9.4. O Património do Estado. 
5.9.5. Controlo financeiro e controlo orçamental. 
5.9.6. Fiscalização e Responsabilidades financeiras e orçamentais. 
5.9.7. O Tribunal de Contas. 
5.9.8. As Contas Públicas e a responsabilidade financeira. 
 
 
NOTA - Os sumários que se seguem constituem apenas e fundamentalmente um roteiro de 
estudo. Não se trata de uma exposição exaustiva da matéria. São, assim, um instrumento importante 
mas nunca exclusivo, designadamente para o acompanhamento tutorial. De modo sintético, indica-
se os temas, as referências fundamentais e, no final de cada capítulo, a bibliografia. O método usado 
obriga, assim, a uma preparação e acompanhamento permanentes das aulas e a um contacto 
constante com os elementos de estudo (através de apontamentos das aulas, de sumários, da 
bibliografia fundamental e de trabalhos práticos). Só considerando os sumários como um roteiro ou 
guião poderemos retirar deles a sua plena utilidade. G.O.M. 
 
 
 
Capítulo V 
O Orçamento de Estado. 
 5.1. Conceito, origem e funções do Orçamento. 
 
A origem do Orçamento de Estado já ficou sobejamente referenciada a partir da 
necessidade de conceder aos cidadãos contribuintes a possibilidade não só de darem o seu 
acordo expresso através dos seus representantes aos compromissos financeiros, mas 
também de verificarem o modo da respetiva utilização, em relação às receitas e às despesas 
públicas. No latim medieval «orçare» significaria pôr o navio na linha do vento, daí que os 
contabilistas tenham usado a palavra para significar a previsão rigorosa das receitas e das 
despesas. Para a língua espanhola usa-se a palavra «presupuesto» no mesmo sentido de 
previsão. E «budget», em inglês, é a pasta ou maleta em que se guarda o documento de 
previsão de receitas e despesas que o Lorde do Tesouro levava à Câmara dos Comuns. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
4/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Como já dissemos: o Orçamento de Estado é uma previsão, em regra anual, das 
despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incluindo a autorização 
concedida ao Governo e à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar 
despesas e limitando para o efeito os poderes financeiros da Administração em cada 
período anual. 
 
O Orçamento do Estado comporta, deste modo, os três elementos já devidamente 
referidos, ou seja: 
 
A) económico – já que se trata de uma previsão de gestão orçamental, envolvendo a 
discriminação de despesas e de receitas e que se traduz na existência de um plano 
financeiro; 
 
B) político - uma vez que estamos perante uma autorização política ou ato de 
consentimento da Assembleia da República – correspondendo a uma competência 
indelegável no Governo, que apenas detém o poder de execução orçamental e 
 
C) jurídico - uma vez que se reveste da natureza de um instrumento pelo qual se 
processa a limitação de poderes dos órgãos da Administração no domínio 
financeiro público. 
 
 
Considerando os elementos analisados, as funções orçamentais são económicas, políticas 
e jurídicas, consoante nos referimos respetivamente à satisfação das necessidades públicas e 
à estabilização da conjuntura; à preservação de um sistema de equilíbrio de poderes; bem 
como à salvaguarda dos direitos dos contribuintes e dos cidadãos em geral. 
 
 5.2. Orçamento e atividade financeira. 
 
O Orçamento do Estado é o quadro geral básico de toda a atividade financeira pública. 
Através dele se procede à definição prática das finalidades dadas aos dinheiros públicos. 
Há, no entanto duas zonas da atividade financeira que têm uma especificidade própria – o 
Património do Estado e o Tesouro Público. 
 
A atividade patrimonial do Estado corresponde«RCB – Rationalisation des Choix Budgetaires» e no Reino Unido no 
«PESCS – Public Expenditure Survey Committee System», que vieram a ser 
abandonados em virtude da complexidade, apesar das suas virtualidades. 
 
Saliente-se que estes diferentes sistemas correspondem à necessidade de aperfeiçoar os 
métodos de racionalização orçamental, o que não pode deixar de ser complementado com 
auditorias internas e externas que permitam conhecer, nas óticas custo / benefício, custo / 
eficiência e de valor criado (value for money) qual o resultado efetivo para a comunidade 
de uma determinada despesa. O método dos orçamentos por programa tem tido uma 
importância crescente, até entre nós (cf. Art.º 105º, nº 3), em especial no tocante às 
despesas de investimento, em virtude da sua reprodutividade. A redução da despesa 
corrente constitui um objetivo também presente, de combate ao desperdício e de redução 
da ineficiência burocrática. 
 
 
 
 
 
 5.9. Execução, controlo e responsabilidade orçamentais. 
 
 5.9.1. A execução do Orçamento. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
24/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Segundo o Art.º 53º da LEO, em cada ano o Governo estabelece, por decreto-lei, as 
normas de execução do Orçamento de Estado, incluindo as relativas ao orçamento dos 
serviços e entidades dos subsetores da administração central e da segurança social 
respeitante ao ano em causa, sem prejuízo da aplicação imediata das normas exequíveis por 
si mesmas. Deve tratar-se de um único decreto-lei, contendo as normas de execução, 
incluindo a tipicidade qualitativa relativas ao orçamento dos serviços e entidades dos 
subsetores da administração central e da segurança social. 
 
No caso das receitas públicas é indispensável que, para serem cobradas, estas sejam 
legais, haja uma correta inscrição orçamental e uma classificação adequada. Liquidação 
significa a determinação do respetivo valor (aplicação da taxa sobre a matéria coletável, que 
permite conhecer a coleta). A tipicidade qualitativa permite que a liquidação e a cobrança 
possam realizar-se para além dos valores previstos da respetiva inscrição. 
 
No caso das despesas públicas as dotações constantes da autorização orçamental 
constituem o limite máximo para a respetiva realização. Fala-se de tipicidade 
quantitativa. Assim, nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga, sem o respeito pela 
legalidade (“o facto gerador da obrigação” deve respeitar “as normas legais aplicáveis”), 
pelo cabimento orçamental - deve dispor de inscrição orçamental no programa e no 
serviço ou na entidade, ter cabimento e identificar se os pagamentos se esgotam no ano ou 
em anos futuros no período previsto para o programa e respeitar o princípio da economia, 
eficiência e eficácia. Nenhuma despesa pode ser paga sem que o compromisso e a 
respetiva programação de pagamentos previstos sejam assegurados pelo orçamento de 
tesouraria da entidade. O montante anual de um programa estabelece o teto máximo de 
pagamentos que podem ser feitos. As operações de execução do orçamento das receitas e 
das despesas obedecem ao princípio da segregação de funções: de liquidação e de cobrança, 
quanto às receitas, e de autorização da despesa e do respetivo pagamento quanto às 
despesas. Esta segregação, que visa obter maior segurança e racionalidade, deve 
estabelecer-se entre diferentes serviços ou entre agentes diferentes no mesmo serviço. 
 
Importa recordar a distinção de regime entre os serviços integrados – autonomia 
administrativa -, os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e 
financeira e a segurança social, com um orçamento especial. Em regra, o compromisso 
de despesa apenas pode ser assumido depois do serviço competente exarar informação 
prévia de cabimento no documento de autorização de despesa. 
 
 5.9.2. Alterações orçamentais. 
 
Durante o ano orçamental a lei do Orçamento de Estado apenas poderá ser alterada, em 
regra, pela Assembleia da República, de acordo com a primazia da competência desta e do 
regime monista parlamentar definido constitucionalmente. Assim, competem à Assembleia 
da República as revisões orçamentais que envolvam: aumento da despesa total do subsetor 
da administração central; aumento da despesa total de cada missão de base orgânica; 
alteração dos programas orçamentais que acarretem aumento dos compromissos do 
Estado; transferências de verbas entre programas correspondentes a diferentes missões de 
base orgânica com exceção das efetuadas por recurso ao programa correspondente à antiga 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
25/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
dotação provisional (artº 45º, nº 11); acréscimo dos limites de endividamento líquido 
fixados na lei do OE; aumento das despesas do orçamento da segurança social, com 
exceção das referentes a prestações sociais devidas aos beneficiários do sistema de 
segurança social; e transferências de verbas do orçamento da segurança social entre 
diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação seletiva das fontes de 
financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social. As demais 
alterações orçamentais são da competência do Governo, nos termos de diploma próprio. 
Estas deverão ser comunicadas à Assembleia da República quando se concretizem (Artº 59º 
LEO). 
 
Podem ser feitas alterações pelo Governo desde que não haja alterações aos mapas 
orçamentais de base ou se estivermos perante alterações referentes a transições de saldos 
ou em casos expressamente permitidos pela LEO. O Governo pode reduzir ou anular as 
dotações que careçam de justificação, se estiverem salvaguardas as obrigações do 
Estado decorrentes de lei ou de contrato. 
 
Competem ao Governo ainda as alterações orçamentais nos programas se o aumento do 
montante total das despesas tenha contrapartida em aumento de receitas efetivas 
consignadas, em saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja utilização seja 
permitida por lei ou na dotação provisional. No caso das transferências de verbas entre 
diferentes programas, o Governo tem competência apenas se no mesmo título ou capítulo 
se mantiver a respetiva classificação funcional, se for entre diversas medidas, projetos ou 
atividades do mesmo programa, ou se se tratar de transferências de competências de uma 
entidade gestora para outras entidades ou da sucessão destas nas competências da primeira, 
bem como provenientes de medidas, projetos ou atividades existentes para novas medidas, 
projetos ou atividades a criar no decurso da execução do OE. 
 
No caso dos serviços integrados o Governo pode alterar o OE desde que o aumento dos 
montantes totais da despesa tenha como contrapartida: aumento das receitas consignadas; 
saldos de dotações de anos anteriores, com utilização permitida por lei; reforço de receitas 
de transferências provenientes de orçamentos de fundos e serviços autónomos ou do 
orçamento da segurança social e dotação provisional. Ainda cabe ao Governo as 
transferências: entre títulos e capítulos, no caso em que haja modificações de leis orgânicas 
do Governo ou dos ministérios ou da transferência ou sucessão de competências entre 
diferentes serviços; entre diferentes títulos ou capítulos e de natureza funcional, nos casos 
em que haja contrapartida na dotação provisional; e entre rubricas do mapa da classificação 
económica das despesas. 
 
No caso dos serviços e fundos autónomos o Governo pode alterar o OE desde que o 
aumento dos montantes totais da despesa tenha como contrapartida: um acréscimo de 
cobrança efetiva de receitas próprias que não provenha do recurso ao crédito, superiores 
aos valores previstos no respetivoorçamento; saldos de gerência ou de dotações de anos 
anteriores, com utilização permitida por lei; reforço de receitas de transferências 
provenientes de orçamentos de outros fundos e serviços autónomos ou do orçamento da 
segurança social e dotação provisional. Ainda cabe ao Governo as transferências de verbas 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
26/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
no orçamento de cada serviço ou fundo autónomo, desde que não consistam em alterações 
de natureza funcional. 
 
No Orçamento da Segurança Social cabe ao Governo proceder a alterações orçamentais 
que consistam no aumento total das despesas, tendo como contrapartida: o aumento das 
receitas efetivas que lhe estejam consignadas; os saldos de gerência ou de dotações de anos 
anteriores cuja utilização seja permitida por lei e as transferências de outros subsectores da 
Administração Pública. Em todos os casos não referidos, só a Assembleia da República 
poderá introduzir alterações à Lei do Orçamento do Estado. O Governo aprova por 
Decreto-lei o regime jurídico das alterações orçamentais da sua competência, devendo as 
referidas alterações ser objeto de publicidade no Diário da República até ao final do mês 
seguinte a cada trimestre no caso dos três primeiros trimestres do ano económico ou até 
fim do mês de Fevereiro no 4º trimestre. 
 
 5.9.3. O Tesouro Público e a execução orçamental. 
 
O Tesouro Público como instituição financeira corresponde a “um serviço ou conjunto 
de serviços, cuja competência consiste em gerir a generalidade dos dinheiros públicos, em 
especial arrecadando as receitas e pagando as despesas” (A. Sousa Franco). Estamos 
perante a execução do Orçamento pela utilização de meios monetários. No entanto, além 
da mera execução orçamental, há ainda as operações que visam antecipar receitas através 
do lançamento de empréstimos a curto prazo (dívida flutuante), a colocação de 
disponibilidades monetárias do Estado e a realização de operações em moeda estrangeira. 
O Tesouro pode também funcionar como instrumento de regulação da conjuntura 
económica no domínio monetário. 
 
O princípio de execução da unidade de tesouraria constitui um fator essencial de 
racionalidade orçamental. «Consiste na centralização e manutenção dos dinheiros públicos 
na Tesouraria Central do Estado» (LEO, artº 54º, 1). O princípio da unidade de tesouraria 
concretiza-se através da gestão integrada da Tesouraria Central do Estado e da dívida 
pública direta do Estado. Foi na Grã-Bretanha que o Tesouro Público nasceu com a 
configuração que hoje lhe conhecemos, a partir da necessidade de centralizar os 
recebimentos dos fundos líquidos do Estado e as despesas públicas. A anualidade, o 
consentimento parlamentar e a unidade de tesouraria constituem as pedras de toque do 
sistema financeiro liberal e democrático. 
 
Em Portugal, as competências do Tesouro cabem na esfera de ação do Ministério das 
Finanças. Até 1976, existiu a Direcção-Geral da Fazenda Pública (com as Repartições do 
Tesouro e do Património), que, por sua vez, resultara em 1911 da fusão das Direcções-
Gerais da Tesouraria e dos Próprios Nacionais. Depois de 1976 e até 2007 existiu a 
Direcção-Geral do Tesouro, que passou a integrar a Direcção-Geral do Tesouro e 
Finanças. A nova DGTF (cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 156/2012, de 
18 de julho) tem por função assegurar as operações de intervenção financeira do Estado, 
acompanhar as matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira do sector público 
administrativo e empresarial e da função acionista e assegurar a gestão integrada do 
património do Estado, bem como a intervenção em operações patrimoniais do sector. 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
27/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Além disso, a nova Direcção-Geral tem competências na área do património que veremos a 
seguir. Por outro lado, a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP, 
EPE) (de acordo com o D.L. nº 200/2012, de 27 de agosto) passou a gerir também as 
disponibilidades de tesouraria, tendo em vista criar um quadro de gestão integrada de ativos 
e passivos diretamente relacionados entre si. Em suma, hoje as funções do Tesouro do 
Estado estão desempenhadas pela DGTF e pelo IGCP. 
 
A DGTF promove a unidade de tesouraria, assegura a centralização e o controlo dos 
movimentos de fundos do Tesouro, assim como a respetiva contabilização, gerindo e 
controlando o sistema de cobranças do Estado e o sistema de contas correntes do Tesouro, 
prestando ainda serviços bancários (no âmbito do chamado Banco do Tesouro) a 
organismos da administração direta e indireta do Estado e a outras entidades públicas, entre 
outras atribuições. Por fim, assegura o controlo da emissão e circulação da moeda metálica, 
além de administrar os ativos financeiros do Estado. 
 
O regime da Tesouraria do Estado consta do D.L. nº 191/99, de 5 de Junho, onde se 
refere emblematicamente a unidade de tesouraria do Estado e se consagram as suas 
consequências. Aí se prevê a existência do Documento Único de Cobrança (DUC) – título 
que exprime a obrigação pecuniária decorrente da relação entre o Estado e o devedor. 
Ainda se prevê que a gestão de saída de fundos integra a execução do pagamento de 
operações orçamentais assim como as operações específicas do Tesouro (OET). 
 
Estas OET correspondem a movimentações de fundos destinados a assegurar a gestão da 
tesouraria ou a prestação de serviços a entidades que disponham de contas na DGTF, 
devendo destinar-se: a assegurar a gestão de fundos a cargo do Tesouro; a antecipar a saída 
de fundos previstos no Orçamento de Estado com vista à satisfação oportuna de encargos 
orçamentais; bem como a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia ou 
às autarquias locais e regiões autónomas; além de outras situações devidamente justificadas 
que tenham consagração nas leis do OE. 
 
As antecipações de fundos são excecionais e dependem da existência de disponibilidades 
na Tesouraria. Também em regra as OE devem ser regularizadas no ano económico em 
que tiverem lugar, ressalvados os casos em que seja permitida a transição de ano 
económico. Importa ainda referir que o registo das operações de tesouraria é organizado de 
acordo com os Planos Oficiais de Contabilidade Pública, geral (POCP) e setoriais. 
 
O Artº 55º da LEO trata da gestão de Tesouraria da Entidade Contabilística Estado e das 
entidades públicas. A Entidade Contabilística Estado elabora um orçamento de tesouraria, 
devendo dispor de um modelo de gestão que permite atingir os seguintes objetivos: 
assegurar a existência de disponibilidades financeiras suficientes para liquidar as obrigações 
à medidas que as mesma se vão vencendo; maximizar o retorno da tesouraria disponível; 
permitir a gestão eficiente dos recursos financeiros e permitir a conciliação diária entre a 
informação bancária e a contabilidade por fonte de financiamento. As entidades públicas 
elaboram ainda orçamentos de tesouraria, sendo estes mensais, com previsão deslizante 
para os doze meses seguintes. Trata-se de uma renovação da lógica duodecimal, adequada à 
lógica dos programas. Os orçamentos de tesouraria são remetidos mensalmente à Entidade 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
28/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Contabilística Estado. No caso das despesas com compensação em receita, às quais estejam 
consignadas determinadas receitas em igual montante ou dependam de liquidação, deve a 
programação do pagamento estar associada à datada sua efetiva cobrança. 
 
 5.9.4. O Património do Estado. 
 
O património do Estado corresponde ao conjunto dos bens (duradouros e não 
duradouros, do domínio público e do domínio privado) aptos a satisfazer necessidades e às 
responsabilidades de que o Estado dispõe ou em que está investido. Assim, o património 
do Estado é “constituído por bens suscetíveis de satisfazerem necessidades económicas de 
que o Estado seja titular e pelas responsabilidades que sobre eles impendem” (A. Sousa 
Franco). 
 
Quando referimos do inventário patrimonial do Estado estamos a falar de um registo de 
elementos que constituem o ativo do património do Estado, ou uma parte significativa 
dele, determinada em função da afetação ou da natureza dos bens. Estamos perante 
diversos inventários de base: de bens móveis e de material, dos automóveis do Estado e 
dos bens imóveis. 
 
Os monumentos nacionais, os edifícios onde que funciona a Administração, as estradas, as 
escolas públicas, os hospitais públicos são integrantes desse património imobiliário. Mas 
com a tendência para a desmaterialização patrimonial, temos ainda, com cada vez mais 
importância, o património mobiliário constituído por títulos de participação no capital das 
sociedades comerciais (ações e quotas) ou por títulos de crédito (obrigações) do Estado ou 
das empresas. 
 
Os monumentos, o mar territorial, a costa marítima, as redes de comunicações (estradas, 
vias hidrográficas, canais), os aeroportos e os quartéis militares estão sujeitos ao regime 
especial de domínio público. O domínio público é, assim, constituído pelas coisas, e 
direitos sobre elas, submetidas por lei ao domínio do Estado e subtraídas ao comércio 
jurídico privado, devido à sua utilidade coletiva. O domínio público poderá ser natural 
(hídrico, aéreo e mineiro) e artificial (circulação, comunicações, monumentos culturais e 
artísticos e bens militares). Trata-se de bens inalienáveis, subtraídos ao comércio jurídico-
privado, imprescritíveis, impenhoráveis, inexpropriáveis e não oneráveis. Apenas as pessoas 
coletivas territoriais dispõem de domínio público (Estado, regiões autónomas e autarquias 
locais). 
 
Quando o Estado recebe uma herança de um particular ou quando entra na titularidade de 
um bem imóvel nos mesmos termos que um particular, estamos no domínio privado, cujo 
regime é o do direito privado, sendo o Estado ou demais entes públicos em pé de igualdade 
dos sujeitos privados, isto é, sem estar investido de jus imperii. O domínio privado é, 
assim, constituído pelos bens que a Administração adquire em condições que, em princípio, 
são reguladas pelo direito privado. Estes bens são alienáveis, penhoráveis, prescritíveis e 
expropriáveis, devendo ser desamortizados, isto é, deverão ser alienados desde que não 
sirvam à realização dos fins do Estado. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
29/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
O balanço do Estado é um documento síntese da situação patrimonial, avaliando, 
segundo grandes rubricas, o seu ativo e passivo e apurando a respetiva situação líquida 
final, ativa ou passiva. Trata-se de um documento elaborado no âmbito da Direcção-Geral 
do Orçamento no qual se confrontam os valores globais do ativo e do passivo patrimonial 
do Estado com referência a um momento dado. 
 
Como já se disse, depois de 1976 e até 2007, existiu a Direcção-Geral do Património do 
Estado, que passou a integrar a Direcção-Geral do Tesouro e Finanças. A DGTF tem 
por função, no âmbito da gestão patrimonial, adquirir, arrendar, administrar e alienar, direta 
ou indiretamente, os ativos patrimoniais do Estado, bem como intervir, nos termos da lei, 
em atos de gestão de bens – além da administração dos ativos financeiros do Estado e do 
acompanhamento da evolução dos mercados e serviços financeiros. Ligaram-se deste modo 
as competências do Estado quanto à gestão e administração do património imobiliário e 
mobiliário e quanto à gestão e administração dos ativos correspondentes à posição 
acionista do Estado. 
 
 5.9.5. Controlo financeiro e controlo orçamental. 
 
O controlo financeiro e orçamental corresponde a três tipos de ação. Em primeiro lugar, há 
o controlo político, que cabe aos parlamentos. Entre nós é a Assembleia da República que 
tem esse poder, correspondente à responsabilidade que o Executivo tem perante os 
representantes dos cidadãos. O controlo parlamentar corresponde à aprovação das contas 
públicas (Conta Geral do Estado), que deve ser precedida de um parecer do Tribunal de 
Contas, mas também ao acompanhamento permanente que o parlamento faz da atividade 
financeira do Estado. Esta responsabilidade política pode, em última análise, conduzir à 
aprovação de um voto de desconfiança. 
 
Há ainda o controlo jurisdicional que é exercido pelo Tribunal de Contas e sobre o qual 
falaremos a seguir. O Tribunal de Contas é um verdadeiro tribunal, integrado no poder 
judicial, podendo julgar as contas que a lei determina, bem como as responsabilidades 
financeiras decorrentes de infrações financeiras, em sentido estrito. 
 
Por fim, temos o controlo administrativo que cabe ou aos próprios órgãos da 
Administração que executam o Orçamento (Direcções-Gerais, institutos públicos) ou aos 
órgãos de controlo interno (Inspeções-Gerais), a quem está confiada a tarefa de realizar 
ações de auditoria ou de controlo, de carácter diferente do controlo externo do Tribunal de 
Contas. Enquanto neste caso a entidade fiscalizadora é independente do Governo e da 
Administração, no primeiro caso é uma entidade sujeita ao poder hierárquico do Executivo. 
 
 5.9.6. Fiscalização e Responsabilidades financeiras e orçamentais. 
 
No que respeita à responsabilidade financeira, a Lei de Enquadramento Orçamental refere 
que a responsabilidade financeira é efetivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da 
respetiva legislação (Artº 72, nº 3). 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
30/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Consagra-se, assim, o princípio da responsabilidade pelos atos de execução orçamental. 
Deste modo, quando um titular de cargo político ou um funcionário e agente do Estado ou 
das demais entidades públicas pratique um ato de execução financeira pública, violando a 
lei, prevê-se que fique sujeito a sanções ou, pelo menos, obrigado a proceder a uma 
reparação em consequência do ato praticado. 
 
A responsabilidade pela prática de atos financeiros é uma das consequências da produção 
de atos financeiros ilegais ou irregulares. Enquanto no tocante ao valor jurídico do ato pode cominar-se 
a sua inexistência, invalidade, ineficácia ou mera irregularidade, já no que se refere ao 
agente que o praticou há que prever as sanções ou outras consequências que decorram da 
violação da lei. 
 
Há, assim, os seguintes tipos de responsabilidade a considerar: 
 
a) Responsabilidade política — acionada essencialmente pelo Parlamento, dando 
origem a um eventual juízo político de censura, que pode ir até à demissão do 
Governo, pelo funcionamento dos mecanismos constitucionais ou à realização 
de inquérito parlamentar (Artigos 117º, nº 1, 190º e 191º da CRP). 
b) Responsabilidade criminal — neste caso há a distinguir os crimes de 
responsabilidade (em que incorrem os titulares de cargos políticos, por 
atentarem contra o disposto na legislação da contabilidade pública, contra a 
propriedade da Administração e a guarda e correta utilização dos dinheiros 
públicos) — Artigo 117º e 130º da CRP e Lei nº 34/87, de 6 de Julho —, bem 
como os crimes financeiros consagrados na lei penal (corrupção — Artigos 
424º e seguintes do C. Penal; abuso de confiança — Art.º 300º do C. Penal). 
c) Responsabilidadecivil — aqui está em causa a reparação indemnizatória dos 
prejuízos causados ao Estado e outras entidades públicas pela prática culposa 
de atos financeiros ilegais. 
d) Responsabilidade disciplinar — aplica-se aos agentes administrativos ou a 
outros entes sujeitos a poder disciplinar, qualificando nalguns casos a lei 
financeira determinados comportamentos como passíveis de procedimento 
disciplinar, além dos que constam nas leis gerais — designadamente na Lei 
Geral do Trabalho em Funções Públicas -. 
e) Responsabilidade financeira stricto sensu — em certos casos, a lei obriga à 
reintegração dos fundos públicos objeto de prática ilegal ou irregular por parte 
das entidades responsáveis. Estamos perante uma «responsabilidade distinta das 
anteriores, designadamente pelo carácter misto (punitivo e reintegratório) e pelo 
facto de se referir ao valor dos fundos que foram colocados em risco pelo ato 
praticado ou que deste foram objeto» — como afirma o Prof. António de 
Sousa Franco. Atenhamo-nos ao caso da responsabilidade financeira stricto sensu. 
Esta tem como fundamento a reintegração da Fazenda Nacional pelo valor em 
que foi lesada, envolvendo os valores objeto da lesão, não o prejuízo causado, e 
abrangendo, eventualmente, a reintegração (reposição) e a punição (multa). 
Estamos perante o julgamento de contas ou a prestação de contas, pelo que a 
prova sobre o modo como foram utilizados os dinheiros públicos cabe a quem 
tem a seu cargo a respetiva utilização (como no caso do fiel depositário). 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
31/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
 
 
 5.9.7. O Tribunal de Contas. 
 
A responsabilidade financeira constitui a «pedra de toque» para a caracterização das 
competências específicas do Tribunal de Contas, como órgão jurisdicional que dirime e 
julga questões ligadas a litígios entre o «Estado e os particulares suscitados ex officio por 
imposição da lei ou por atuação do Ministério Público, como representante dos interesses 
do Estado ou como defensor da legalidade, arrancando de um intuito de proteger o 
interesse público, com verificação da responsabilidade de particulares, em regra conexos 
com o interesse público porque seus responsáveis de autoridade, funcionários, agentes ou 
mesmo beneficiários de dinheiros públicos» - no dizer do Prof. Sousa Franco. 
 
Cabe em exclusivo ao Tribunal de Contas a efetivação de responsabilidades financeiras 
decorrentes da prática de atos ilegais ou irregulares de gestão e utilização de dinheiros e 
valores públicos. Sublinhe-se que pela Lei nº 48/2006, de 29 de agosto a jurisdição ou o 
poder de julgar foi alargado a todas as entidades que utilizem ou beneficiem de fundos 
públicos, independentemente da sua natureza, privada ou pública, e ainda a todos os 
gestores de dinheiros ou valores públicos, deixando assim de haver sectores que escapem 
ao controlo financeiro e jurisdição do Tribunal. Por outro lado, todos os juízes do Tribunal 
sem exceção, incluindo os membros da 2ª secção, ou câmara de Auditoria (que não o 
tinham), foram investidos de poderes jurisdicionais, podendo por isso aplicar sanções em 
primeira instância, o que reforçou claramente os poderes de responsabilização, de dissuasão 
e pedagógico do Tribunal de Contas. (Vd. também: Leis nº 41/2014, de 10 de julho, 
nº20/2015, de 9 de março). 
 
Estamos perante um dos aspetos essenciais do exercício de poderes jurisdicionais do 
Tribunal de Contas. Trata-se, no fundo, de tirar as devidas consequências do exercício da 
jurisdição – pelo apuramento e efetivação de responsabilidades, através da produção dos 
competentes e adequados meios de prova. 
 
Se insistimos no conceito de responsabilidade financeira stricto sensu, com a sua 
especificidade própria, é para deixar claro que estamos diante de uma realidade distinta dos 
restantes tipos de responsabilidade, já que neste caso é o interesse geral ou o bem comum 
ligado ao dever dos cidadãos de contribuir para o financiamento das despesas públicas, 
através do pagamento de tributos, que obriga a uma defesa especialmente rigorosa dos 
dinheiros e valores públicos. 
 
O Tribunal de Contas tem três secções ou câmaras centrais e duas secções ou 
câmaras regionais (Açores e Madeira). À 1ª secção cabe a fiscalização prévia (visto) e a 
fiscalização concomitante (realizada durante a vida da operação sujeita a controlo). A 2ª 
secção é de Auditoria ou de fiscalização sucessiva. A 3ª secção é a câmara de julgamento da 
responsabilidade financeira. 
 
O Tribunal de Contas é hoje um verdadeiro tribunal, integrado no poder judicial, com 
estatuto idêntico ao dos restantes tribunais superiores (Supremo Tribunal de Justiça, 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
32/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Tribunal Constitucional e Supremo Tribunal Administrativo). O visto, já referido, é uma 
condição de eficácia dos atos que carecem da sua emissão – tendo a recusa carácter de caso 
julgado, como noutras decisões judiciais, o que lhe confere uma inequívoca natureza 
jurisdicional. Também os juízes da câmara de auditoria têm hoje competências 
jurisdicionais, podendo aplicar diretamente multas. 
 
A Conta Geral do Estado é submetida pelo Governo à Assembleia da República até 15 de 
maio do ano seguinte ao ano económico a que respeita (era 30 de junho). A Conta é 
submetida a parecer do Tribunal de Contas na mesma data. O Parecer do Tribunal deverá 
ser remetido à Assembleia da República até 30 de setembro do ano seguinte ao ano 
económico (era 31 de dezembro) – devendo ser acompanhado das respostas das entidades 
às questões que esse órgão lhe formular. A Conta Geral do Estado é ainda submetida ao 
Tribunal de Contas para efeito de certificação, que deve ser emitida até 30 de setembro. O 
legislador terá necessidade de especificar qual o conteúdo desta certificação – que poderá 
vir a corresponder ao que está consagrado para as Contas da União Europeia no tocante à 
declaração de segurança sobre a fiabilidade das contas, emitida pelo Tribunal de 
Contas Europeu. Esta certificação não poderá, porém, prejudicar, no caso português, o 
exercício das competências jurisdicionais do Tribunal de Contas relativamente à 
responsabilidade financeira em sentido estrito. Note-se que a Constituição da República é 
muito clara ao não atribuir funções meramente técnicas ao Tribunal de Contas. 
 
 5.9.8. As Contas Públicas e a Responsabilidade financeira. 
 
«Os titulares de cargos políticos respondem política, financeira, civil e criminalmente pelos 
atos e omissões que pratiquem no âmbito do exercício das suas funções de execução 
orçamental, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável, a qual tipifica as 
infrações criminais e financeiras, bem como as respetivas sanções» (Artº 72º, nº 1 LEO). 
 
Por sua vez, o nº 2 do mesmo artigo estabelece que «os dirigentes e os trabalhadores das 
entidades públicas são responsáveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus 
atos e omissões de que resulte violação das normas de execução orçamental, nos termos do 
Art.º 271º da Constituição e da legislação aplicável». Recorde-se que o princípio da 
«responsabilidade dos funcionários e agentes», previsto no Art.º 271º da CRP, foi objeto de 
clarificação na revisão constitucional de 1989, quando se acrescentou um inciso, segundo o 
qual as ações ou omissões, de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente 
protegidos dos cidadãos, para serem relevantes, terão de ser «praticadas no exercício das 
suas funções e por causa desse exercício». 
 
A responsabilidade financeira é pessoal (solidária ou subsidiária), não recaindo sobre 
órgãos ou serviços. A obrigação de repor dinheirosgastos de modo ilegal ou irregular 
constitui a forma mais comum de efetivação da responsabilidade financeira. Segundo o 
Art.º 59º, nº 1 da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto: «nos casos de alcance, desvio de dinheiros 
ou outros valores e ainda de pagamentos indevidos, pode o Tribunal de Contas condenar o 
responsável a repor as importâncias abrangidas pela infração, sem prejuízo de qualquer 
outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer». Estão, assim, em causa, 
nos termos deste preceito legal, três situações: alcance, desvio de dinheiros ou outros 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
33/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
valores e pagamentos indevidos. Mas pode, ainda o Tribunal de Contas condenar o 
responsável a repor todas as importâncias não arrecadadas em prejuízo do erário público 
nos casos de prática, autorização ou sancionamento doloso que impliquem a não 
liquidação, cobrança ou entrega de receitas em violação das normas legais aplicáveis. 
 
A efetivação da responsabilidade é feita por sentença condenatória do Tribunal de Contas, 
proferida em coletivo e com respeito pelo princípio do contraditório (Artigos 13º e 79º da 
Lei nº 98/97). O Tribunal pode relevar ou reduzir a responsabilidade financeira quando se 
verifique negligência, «devendo fazer constar da decisão as razões justificativas da redução 
ou relevação» (Art.º 64º nº 2 da Lei 98/97). 
 
A responsabilidade recai sobre o «agente ou agentes da ação» (Art.º 61º nº 1 da Lei 
98/97), ou seja, sobre a pessoa a quem o facto ilícito é imputável e, subsidiariamente, sobre 
os membros dos órgãos de gestão administrativa e financeira ou equiparados, exatores dos 
serviços, organismos e outras entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas, se 
forem estranhos ao facto, quando por «permissão ou ordem sua, o agente tiver praticado o 
facto sem se verificar a falta ou impedimento daquele a que pertenciam as correspondentes 
funções»; quando «por indicação ou nomeação sua, pessoa já desprovida de idoneidade 
moral, e como tal reconhecida, haja sido designada para o cargo em cujo exercício praticou 
o facto»; e quando «no desempenho das suas funções de fiscalização que lhe estiverem 
cometidas, houverem procedido com culpa grave, nomeadamente quando não tenham 
acatado as recomendações do Tribunal em ordem à existência de um controlo interno» 
(Art.º 62º nº 3 da Lei 98/97). 
 
Na responsabilidade pelos alcances não há a consagração de uma responsabilidade 
objetiva. O que realmente se verifica é que a lei coloca a cargo do responsável, desde que 
em funções, o ónus de provar que agiu sem culpa, o que não deve estranhar-se porquanto, 
também no domínio da responsabilidade civil contratual, a lei estabelece uma presunção de 
culpa do devedor (cf. Art.º 799º do Código Civil). 
 
Por seu lado, os casos em que o Tribunal de Contas pode aplicar multas, por infrações de 
natureza financeira, são os que vêm indicados no Art.º 65º da Lei nº 98/97, ou seja: não 
liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado das quantias devidas; violação das 
normas sobre a elaboração e execução dos orçamentos, bem como sobre a assunção, 
autorização ou pagamento de despesas públicas; falta de efetivação ou retenção indevida 
dos descontos legalmente obrigatórios a efetuar ao pessoal; violação de normas legais ou 
regulamentares relativas à gestão e controlo orçamental, de tesouraria e de património; 
adiantamentos por conta de pagamentos nos casos não expressamente previstos na lei, 
utilização de empréstimos públicos em finalidade diversa da legalmente prevista, bem como 
ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento e utilização indevida de 
fundos movimentados por operações de tesouraria para financiar despesas públicas. 
 
Para além destas situações, o Tribunal de Contas pode ainda aplicar multas perante a falta 
injustificada de remessa de contas, da sua remessa tempestiva ou de apresentação com 
deficiências tais que impossibilitem ou gravemente dificultem a sua verificação; falta 
injustificada de prestação tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter, de 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
34/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
informações pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparência para 
prestação de declarações; falta injustificada da colaboração devida ao Tribunal; 
inobservância dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a atos ou 
contratos que produzam efeitos antes do visto; introdução nos processos de elementos 
suscetíveis de induzirem o Tribunal em erro (Art.º 66º). 
 
Estas multas têm um limite máximo e as previstas no Art.º 65º o montante equivalente a 
metade do vencimento líquido anual dos responsáveis ou, quando os responsáveis não 
percebam vencimentos, a correspondente remuneração de um diretor-geral. 
 
As multas são graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa dos agentes, o 
montante material dos valores públicos lesados ou em risco, o nível hierárquico dos 
responsáveis, a sua situação económica e a existência de antecedentes (Art.º 67º, n.º 2). 
Como já se disse, a aplicação das multas não impede que se efetivem em simultâneo as 
reposições devidas (cf. Art.º 65º, n.º 5). 
 
A introdução do feito em juízo, para efeitos de julgamento de responsabilidade financeira, 
cabe em primeiro lugar ao Ministério Público e subsidiariamente, apenas se aquele não 
acusar, ou a quem tenha a direção, tutela ou superintendência dos organismos ou serviços 
em causa, no caso das Auditorias do Tribunal de Contas ou dos responsáveis pelos órgãos 
de controlo interno no caso das Auditorias realizadas pelos mesmos. 
 
BIBLIOGRAFIA 
– A.L. DE SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, I, pp. 333-497. 
-GUILHERME d’OLIVEIRA MARTINS, et all., Lei de Enquadramento Orçamental Anotada, 
Almedina, 2007. 
-MARIA D’OLIVEIRA MARTINS, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, 
2011. 
- PAULO TRIGO PEREIRA [et.al], Economia e Finanças Públicas, 2ª ed., pp.381-433. 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959às operações que o Estado pratica em 
relação ao “ativo patrimonial” (mobiliário e imobiliário) e em relação ao “passivo 
patrimonial” (responsabilidades). Têm natureza própria, escapando à sujeição orçamental. 
Isto não significa, porém, que a gestão patrimonial não tenha reflexos na gestão 
orçamental, na medida em que a compra ou a venda de um ativo tem de ser paga por 
despesa pública ou corresponde a uma receita, pelo que, nesse sentido, tem expressão 
orçamental. 
 
A atividade do Tesouro Público ou da Tesouraria do Estado tem a ver com o facto de o 
património de tesouraria ter uma vida própria que supera a do Orçamento nas operações 
que se projetam para além do exercício. No entanto, as repercussões orçamentais existem 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
5/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
também – já que a unidade de tesouraria é inerente à unidade orçamental, e é o Tesouro 
que garante a concretização da cobrança das receitas e da realização das despesas. 
 
 5.3. Funções do Orçamento de Estado. 
 
As funções do Orçamento de Estado são, assim, de três tipos: 
 
(a) económicas, ligadas à racionalidade, à eficiência e à transparência no que 
respeita ao fenómeno económico, isto é, à satisfação de necessidades públicas e à 
estabilização da conjuntura económica; 
 
(b) políticas, inerentes à garantia do equilíbrio e separação de poderes, bem como à 
garantia do respeito dos direitos fundamentais dos cidadãos e dos 
contribuintes em especial; e 
 
(c) jurídicas, ligadas à salvaguarda concreta dos direitos subjetivos dos cidadãos, à 
organização e funcionamento da Administração Pública e à limitação dos poderes 
executivos, a partir do respeito do princípio do consentimento. 
 
Compreende-se a importância da instituição orçamental, onde, mais do que uma previsão 
de receitas e despesas públicas, e do que um documento contabilístico, temos uma 
autorização com um conteúdo jurídico-político preciso, que visa garantir uma utilização 
racional e adequada dos meios obtidos através da tributação e dos instrumentos de 
ordenação e regulação da economia. 
 
 5.4. Origens da instituição orçamental. 
 
A limitação do poder real, os Parlamentos e a democracia representativa criaram-se, a partir 
do entendimento com João sem Terra (1166-1216) na Magna Carta Libertatum britânica 
(15 de junho de 1215) e desenvolveram-se em torno do já aludido princípio do 
consentimento - considerando que não deveria haver imposto sem representação - «no 
taxation without representation». Os representantes dos contribuintes reunidos em 
Parlamentos ou Cortes passaram, assim, a ser chamados periodicamente a dar o seu acordo 
quanto ao lançamento de impostos e à realização de despesas. 
 
Os Parlamentos tornaram-se, assim, verdadeiras "câmaras de imposto". Se pensarmos 
nas três Revoluções que fundaram a modernidade política, em Inglaterra (1688-89), nos 
Estados Unidos da América (1776) e em França (1789), fácil é de verificar que todas 
tiveram como denominador comum garantir um reforço da legitimidade representativa dos 
cidadãos contribuintes, através da concretização do consentimento popular relativamente à 
tributação. Os antecedentes da Gloriosa Revolução britânica e a pacificação institucional 
alcançada em 1688 devem-se, deste modo, à conquista da convocação anual e obrigatória 
da Câmara dos Comuns, onde estavam representados os contribuintes das cidades. 
 
Charles de Secondat, Senhor de Montesquieu (1689-1755) assentou o seu entendimento 
idealizado sobre a separação de poderes na Constituição inglesa a partir da 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
6/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
necessidade de uma limitação mútua de competência, única forma de impedir a 
eternização e o abuso do poder. Daí a importância de haver uma câmara 
representativa, sem poderes executivos, mas com a missão de “fazer as leis e ver se 
foram bem executadas as que foram feitas”. 
 
Os sistemas eleitorais evoluíram também na lógica da representação e do consentimento. 
Primeiro, o sufrágio começou por ser censitário, só votando os que eram proprietários ou 
os comerciantes, que tinham rendimentos que permitiam a sua autonomia económica. Só 
depois veio gradualmente o sufrágio universal, a partir do movimento cartista britânico 
da primeira metade do século XIX, primeiro para os homens e depois para todos, 
envolvendo os cidadãos e correspondendo ao surgimento e consolidação do Estado social 
e dos sistemas universais de proteção social que vieram no século XX, depois do célebre 
relatório de W. Beveridge de 1942. Então todos os cidadãos passaram a ser contribuintes, 
em razão do alargamento das competências e das necessidades de financiamento do Estado 
de Bem-Estar (Welfare State), tendo a sua voz de ser tida em consideração. 
 
Compreende-se, deste modo, a importância das modernas Constituições Financeiras. Com 
base nesta exigência de consentimento parlamentar dos Orçamentos passou a estar previsto 
um conjunto de regras constitucionais que têm de ser respeitadas - anualidade, unidade 
orçamental, universalidade, discriminação orçamental (incluindo a especificação, a não 
compensação e a não consignação), publicidade, equilíbrio e equidade inter-geracional (cf. 
Artigos 105º,106º e 107º da Constituição da República). 
 
 5.5. Princípios e regras orçamentais. 
 
As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o 
sector público administrativo, as regras e os procedimentos relativos à organização, 
elaboração, apresentação, discussão, votação, alteração e execução do Orçamento de 
Estado (incluindo o da Segurança Social), e a fiscalização e responsabilidade orçamental 
estão previstas na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei nº 
151/2015, de 11 de setembro, que revogou a Lei nº 91/2001, de 20 de agosto, com 
alterações que foram introduzidas em 2002 (Lei orgânica nº 2/2002, de 28 de agosto - 
Estabilidade orçamental), em 2004 (Lei nº 48/2004, de 24 de agosto) e em 2014 (Lei nº 
41/2014, de 10 de julho). Vejamos quais são os princípios e regras orçamentais. A distinção 
entre os dois elementos é agora clara. Os princípios respeitam a elementos fundamentais e 
as regras (gerais e específicas) correspondem a fatores instrumentais – designadamente 
numéricos. 
 
A LEO de 2015 representa um novo paradigma na organização das contas públicas, que 
segue as mais recentes orientações internacionais neste domínio. Apontando nitidamente 
no sentido de uma contabilidade de compromisso, mais do que de uma contabilidade de 
caixa, a construção teórica baseia-se na lógica de programas, de acordo com o que a 
Constituição da República consagra no artigo 105º, nº 3, apontando para a articulação entre 
a anualidade e a plurianualidade, bem como entre o acréscimo e a gestão equilibrada da 
tesouraria. Em lugar de uma perspetiva formalista, o legislador adotou uma orientação 
substancialista, que visa a sustentabilidade das finanças públicas – com maior controlo do 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
7/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
défice orçamental, uma gestão anticíclica e redução do endividamento público. Por outro 
lado, há um reforço da articulação entre os controlos político, administrativo e jurisdicional 
das contas públicas. A Assembleia da República vê consolidados os seus poderes de 
consentimento e previsão. O Conselho de Finanças Públicas (órgão interno independente 
de controlo orçamental) e o Sistema de Controlo Interno (coordenado pela Inspeção-Geral 
de Finanças) também encontram na LEO de 2015 um importante apoio no sentido da 
transparência e da racionalização,em especial através da consagração de um sistema de 
execução orçamental centrado na Entidade Contabilística Estado e no Instituto de 
Gestão Financeira da Segurança Social. O Tribunal de Contas também vê reforçada a sua 
participação no processo de acompanhamento e controlo externo – com consequente 
incremento dos instrumentos de prestação de contas e de responsabilização. 
 
 5.5.1. Unidade e universalidade. 
 
Segundo os princípios da unidade e universalidade (plenitude), deve haver um só 
Orçamento e tudo deve estar no Orçamento. Com esta formulação tradicional pretende-se 
ligar a unidade e a universalidade orçamentais. Procurando evitar-se a proliferação de 
contas, o que está em causa é uma preocupação essencial de racionalidade. Quando, à 
semelhança do rei D. Manuel I no Regimento dos Vedores da Fazenda (1516), o Marquês 
de Pombal criou o Erário Régio (1761) e quando Mouzinho da Silveira criou o Tribunal do 
Tesouro Público (1832) fizeram-no em nome desta unificação, como fator de disciplina e 
rigor. 
 
Os Artigos 105º, nº 1 da CRP e 9º da LEO preveem que o Orçamento do Estado seja 
unitário, compreendendo todas as receitas e despesas das entidades que compõem o 
subsetor da administração central e do subsetor da segurança social. Este princípio é de 
uma significativa importância, uma vez que só desse modo é possível haver uma visão de 
conjunto, com rigor e disciplina na tesouraria do Estado e a utilização coerente e eficaz dos 
instrumentos de política económica e financeira. 
 
Há exceções a este princípio: os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais 
são independentes do Orçamento de Estado, e compreendem todas as receitas e despesas 
das administrações regional e local, respetivamente. 
 
 
 5.5.2. Estabilidade orçamental. 
 
A estabilidade orçamental consiste numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental, 
dependendo a sua concretização do cumprimento das regras orçamentais numéricas 
estabelecidas no regime de enquadramento orçamental, sem prejuízo das regras especiais 
previstas nas leis de financiamento regional e local. Deste modo, o setor das administrações 
públicas, incluindo todas as entidades e serviços que o integram, está submetido, na 
aprovação e execução dos respetivos orçamentos à estabilidade orçamental. 
 
 5.5.3. Sustentabilidade das finanças públicas. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
8/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Sustentabilidade é a capacidade de financiar todos os compromissos assumidos ou a 
assumir, com salvaguarda da regra do saldo orçamental estrutural e da dívida pública. 
Assim, os subsetores que constituem o setor das administrações públicas, assim como os 
serviços e entidades que os compõem são obrigados à exigência desta adequação entre 
meios e fins. 
 
 5.5.4. Solidariedade recíproca. 
 
A solidariedade recíproca é obrigatória na preparação, aprovação e execução dos 
orçamentos dos subsetores que compõem o setor das administrações públicas, devendo ser 
adotada em todos os subsetores, através dos respetivos serviços e entidades, que deverão 
contribuir proporcionalmente para a estabilidade orçamental e para o cumprimento da 
legislação europeia no domínio orçamental e das finanças públicas. 
 
 5.5.5. Equidade intergeracional. 
 
Na revisão da LEO de 2004 foi introduzido um novo princípio, que tem como finalidade 
garantir que os recursos sejam gastos considerando a necessidade de não oneração 
excessiva das gerações futuras, especialmente no tocante a encargos cujo benefício reverta 
apenas para as gerações presentes. Deve, pois, existir equilíbrio na distribuição de 
benefícios e custos entre gerações. Trata-se do que podemos designar por justiça 
distributiva vertical, envolvendo a evolução do longo prazo e a projeção das dívidas de hoje 
da amortização e no benefício pelas gerações de amanhã. 
 
A apreciação desta equidade incluirá necessariamente a incidência orçamental das 
responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e dos serviços e fundos 
autónomos, agrupados por ministérios. Deste modo, a verificação do cumprimento da 
equidade intergeracional implica a apreciação da incidência orçamental nas seguintes 
matérias: investimentos públicos; investimentos em capacitação humana, cofinanciados 
pelo Estado; encargos com passivos financeiros; necessidades de financiamento das 
entidades do setor empresarial do Estado; compromissos orçamentais e responsabilidades 
contingentes; encargos explícitos e implícitos em parcerias público-privadas; concessões e 
demais compromissos financeiros de caráter plurianual; pensões de velhice, aposentação, 
invalidez ou outras com características similares e receita e despesa fiscal, nomeadamente a 
que resulte da concessão de benefícios tributários. 
 
O Art.º 13º da LEO representa, assim, o compromisso do legislador para pôr termo à 
lógica rudimentar da elaboração do Orçamento de Estado em termos puramente anuais e 
numa ótica de caixa. A despesa pública tem de ser limitada, em nome da eficiência, até pela 
assunção do dilema entre o multiplicador de investimento keynesiano e o “crowding out” 
monetarista (expulsão do investimento privado pelo excesso de despesa pública). Por outro 
lado, sem despesa reprodutiva não pode gerar-se aumento de rendimento e uma equilibrada 
distribuição intergeracional dos recursos gerados pelo investimento reprodutivo. 
 
 5.5.6. Anualidade e plurianualidade. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
9/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Uma das consequências estáveis da Gloriosa Revolução inglesa (1688) foi a obrigatoriedade 
da convocação do Parlamento todos os anos, a fim de aprovar o Orçamento (Budget, 
nome que provém da bolsa em que o Chanceler do Tesouro leva ao Parlamento o 
documento financeiro), donde constam as autorizações das receitas a cobrar e dos créditos 
de despesa a realizar. Importaria, assim, impedir que se repetisse o conflito que levou à 
condenação de Carlos I (1649). O ano orçamental do Reino Unido inicia-se a 1 de Abril, 
segundo uma antiga tradição que visava permitir a aprovação da autorização financeira na 
sessão de Inverno e garantir que as primeiras cobranças de impostos ocorressem na 
Primavera. Em Portugal a coincidência entre o ano orçamental e o ano civil, começou a 
vigorar apenas em 1936 (Decreto nº 25299, de 6 de Maio), uma vez que antes o ano 
económico iniciava-se a 1 de Julho, segundo um regime que vigorou durante cerca de cem 
anos. 
 
Assim, na sequência do Art.º 106º, nº 1 da CRP e segundo o Art.º 14º da LEO, os 
orçamentos dos organismos do sector público administrativo são anuais (nº 1) e o ano 
económico coincide com o ano civil (nº 3). Estas determinações apontam ainda para uma 
perspetiva plurianual - «os orçamentos dos serviços e das entidades que compõem os 
subsetores da administração central e da segurança social integram os programas 
orçamentais e são enquadrados pela Lei das Grandes Opções em matéria de Planeamento e 
de Programação Orçamental Plurianual» (nº 2). Há assim programas, medidas e projetos ou 
atividades, que implicam encargos plurianuais. Os orçamentos terão de evidenciar a despesa 
total prevista para cada um, bem como as parcelas desses encargos relativas ao ano em 
causa. 
 
A regra da anualidade envolve uma dupla exigência: votação anual do Orçamento pelo 
Parlamento e execução anual do Orçamento pelo Governo e Administração Pública. O 
registo das receitas e das despesas poderá ser feito na ótica do orçamento de gerência ou na 
do orçamento de exercício.No critério de gerência incluem-se no Orçamento todas as 
despesas a realizar efetivamente e as receitas de facto cobradas independentemente do 
momento em que tenham sido geradas juridicamente. No critério de exercício atende-se 
ao momento em que foram geradas, independentemente do tempo da sua concretização. 
No ordenamento jurídico português o sistema vigente é, desde 1930, o de gerência, ainda 
que com uma pequena concessão ao de exercício que é a possibilidade de haver um 
período complementar de execução orçamental, nos termos estabelecidos no decreto-lei de 
execução orçamental. Tradicionalmente as datas de 14 de fevereiro ou de 31 de janeiro têm 
sido utilizadas, mas não há uma regra estrita neste domínio. 
 
 5.5.7. Discriminação. 
 
As receitas e as despesas devem ser incluídas no Orçamento de Estado de um modo 
suficientemente pormenorizado, para evitar a existência de opacidade e para garantir que os 
contribuintes saibam exatamente qual o destino dos impostos que pagam. Este princípio 
desdobra-se em: 
 
(a) Não Compensação ou Orçamento bruto – Segundo o Art.º 15º da LEO: “todas 
as receitas são previstas pela importância integral em que forem avaliadas, sem 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
10/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
dedução alguma para encargos de cobrança ou de qualquer outra natureza”. 
Quanto às receitas tributárias, a sua importância integral é calculada como previsão 
dos montantes que sejam efetivamente cobrados, “depois de abatidas as estimativas 
das receitas cessantes em virtude de benefícios tributários e os montantes estimados 
para reembolsos e restituições”. 
 
Assim, todas as despesas são inscritas pela sua importância integral, sem qualquer 
dedução. No entanto, há exceções: as operações relativas a ativos financeiros; as 
operações de gestão da dívida pública direta do Estado, que são inscritas nos 
respetivos programas orçamentais. Neste caso, as despesas decorrentes de 
operações de derivados financeiros são deduzidas das receitas obtidas com as 
mesmas operações – circunstância em que o respetivo saldo é inscrito como 
despesa; as receitas de juros resultantes de operações associadas à emissão de dívida 
pública direta do Estado e ou à gestão da Tesouraria do Estado são abatidas às 
despesas da mesma natureza; as receitas de juros resultantes das operações 
associadas à aplicação de excedentes da Tesouraria do Estado, assim como as 
associadas aos adiantamentos de tesouraria, são abatidas às despesas com juros da 
dívida pública direta; e as receitas de juros resultantes de operações ativas da D.G. 
do Tesouro e Finanças são abatidas às despesas com juros da dívida pública direta 
do Estado. Do mesmo modo há também exceções relativas à carteira de fundos 
sob administração do Instituto de Gestão dos Fundos de Capitalização da 
Segurança Social, I. P. Nada disto prejudica, porém o registo contabilístico 
individualizado de todos os fluxos financeiros, ainda que meramente escriturais, 
associados às operações em causa. 
 
(b) Não Consignação – Segundo este princípio “não pode afetar-se o produto de 
quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas” (Art.º 16º LEO). 
Pretende-se, deste modo, que a totalidade das receitas públicas seja destinada à 
generalidade das despesas. Trata-se de um princípio republicano, decorrente da 
satisfação das necessidades públicas com meios coletivos. 
 
Há, no entanto, algumas exceções consagradas na lei: as receitas das reprivatizações; 
as relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais; as receitas afetas ao 
financiamento da segurança social e dos seus diferentes sistemas e subsistemas; as 
receitas correspondentes a transferências provenientes da União Europeia, de 
organizações internacionais; as receitas provenientes de subsídios, donativos e 
legados particulares, que, por vontade destes, devam ser afetados à cobertura de 
determinadas despesas e as receitas que sejam, por razão especial, afetas a 
determinadas despesas por expressa estatuição legal ou contratual. No caso da 
União Europeia e das organizações internacionais, a consignação de receitas a 
determinada despesas tem sempre caráter excecional e temporário. 
 
(c) Especificação - O Art.º 105º, nº 3 da CRP estipula que o Orçamento deve 
especificar “as despesas segundo a respetiva classificação orgânica e funcional, de 
modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser 
estruturado por programas”. O Art.º 17º da LEO prevê que «as despesas inscritas 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
11/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
nos orçamentos dos serviços e organismos dos subsetores da administração central 
e da segurança social são estruturadas em programas, por fonte de financiamento, 
por classificadores orgânico, funcional e económico». As receitas são especificadas 
por classificador económico e fonte de financiamento. Serão nulos os créditos 
orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial 
ou para fundos secretos. Pode haver regimes especiais de utilização de verbas que 
excecionalmente se justifiquem por razões de segurança nacional, autorizados pela 
Assembleia da República, sob proposta do Governo. 
 
A estrutura dos códigos dos classificadores orçamentais é definida por diploma 
próprio. A organização por programas orçamentais está consagrada na LEO, 
incluindo tais programas as receitas e as despesas inscritas nos orçamentos dos 
serviços e das entidades dos subsetores da administração central e da segurança 
social. O nível mais agregado da especificação por programas corresponde à missão 
de base orgânica – fazendo-se a desagregação da missão por programas e ações (cf. 
Artº 45º). No Ministério das Finanças é obrigatória a constituição de um programa 
destinado a fazer face às despesas imprevisíveis e inadiáveis – correspondente à 
antiga dotação provisional -, bem como de um programa não vinculativo destinado 
a gerir e controlar a despesa fiscal resultante da concessão de benefícios tributários 
(nº 11). 
 
 5.5.8. Economia, eficiência e eficácia. 
 
Os compromissos e a realização de despesa pelos serviços e entidades das administrações 
públicas estão sujeitos a uma disciplina, de modo a que haja adequação entre os meios e os 
fins previstos e autorizados. Tal disciplina afere-se pela economia, eficiência e eficácia, que 
correspondem à utilização do mínimo de recursos que assegurem adequados padrões de 
qualidade do serviço público, à promoção do acréscimo de produtividade pelo alcance de 
resultados semelhantes com menor despesa e utilização de recursos mais adequados para 
atingir o resultado que se pretende alcançar (artº 18º, nº 2, LEO). 
 
 
 5.5.9. Transparência orçamental. 
 
O princípio da transparência orçamental implica a disponibilização de informação sobre a 
execução dos programas, objetivos de política orçamental, bem como dos orçamentos e 
contas dos setores das administrações públicas. A informação deve ser fiável, completa, 
atualizada, compreensível e comparável internacionalmente, com vista a permitir o 
conhecimento preciso da situação das finanças públicas, incluindo as consequências 
económicas e sociais presentes e futuras. Estão em causa: o dever de informação do 
Governo à Assembleia da República, no quadro da responsabilidade constitucional, o dever 
de informação financeira entre os subsetores e o dever de disponibilização de informação à 
entidade com competência de acompanhamento e controlo da execução orçamental. 
 
Deste modo, o Governo deverá assegurar a publicação de todos os documentos que serevelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento de 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
12/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Estado e da sua execução. Antes do mais, temos a publicidade geral das leis, através do 
Diário da República; depois temos o Diário da Assembleia da República, que publica 
integralmente todo o processo de aprovação orçamental (em plenário e em comissão). Hoje 
todas essas publicações são asseguradas em exclusividade por via eletrónica. Nas Regiões 
Autónomas e nas Autarquias Locais são respetivamente os governos regionais e as câmaras 
municipais a assegurar a obrigação da publicidade. 
 
 5.6. Equilíbrio, défice e superávide. 
 
 5.6.1. Equilíbrio e saldo orçamental estrutural. 
 
Na sua formulação clássica o equilíbrio orçamental é visto como uma determinação 
formal: tem de se prever em cada orçamento as receitas necessárias para cobrir todas as 
despesas (cf. Art.º 105º, nº 4 da CRP). Esta obrigação formal aplica-se sem prejuízo dos 
regimes dos programas e das medidas que os compõem, da especificação nos orçamentos 
dos serviços integrados e do equilíbrio dos fundos e serviços autónomos. Nestes casos é 
indispensável não só haver um equilíbrio genérico, mas um equilíbrio específico capaz de 
viabilizar a concretização dos respetivos planos orçamentais. 
 
O equilíbrio orçamental é a mais importante das referências orçamentais clássicas e por 
isso muito discutida e controversa. O tema foi introduzido no século XIX no plano formal, 
mas só depois da Primeira Guerra Mundial é que as doutrinas intervencionistas depuraram 
o seu sentido para transformá-lo em algo de substancial e económico. Tradicionalmente, a 
interdição de défices tem como razão de ser impedir o desequilíbrio monetário e o 
agravamento tributário, enquanto a interdição de excedentes visa ajustar as despesas às 
necessidades efetivas, segundo o sistema de repartição, de acordo com o qual em cada ano 
os impostos exigidos se limitavam aos encargos efetivos assumidos. 
 
O equilíbrio hoje já não se refere apenas ao Orçamento de Estado, mas ao conjunto do 
Sector Público Administrativo, em virtude dos compromissos europeus assumidos no 
âmbito da União Económica e Monetária e do regime de défices excessivos. Daí que as 
Regiões Autónomas não possam endividar-se para além dos valores inscritos no 
Orçamento de Estado, nos termos da lei das Finanças das Regiões Autónomas, originando 
o aumento de endividamento em violação do referido limite uma redução no mesmo 
montante das transferências do Orçamento de Estado devidas no ano subsequente, de 
acordo com as respetivas leis de financiamento. 
 
Para garantir uma efetiva disciplina orçamental, o Art.º 20º da LEO estabelece a regra do 
saldo orçamental estrutural e estipula que o objetivo orçamental de médio prazo é o 
definido no âmbito e de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (definido nos 
Regulamentos comunitários) – constando a trajetória de convergência anual para alcançar 
o objetivo de médio prazo do Programa de Estabilidade a aprovar por cada Estado. 
Esclareça-se que este chamado Pacto de Estabilidade e Crescimento consubstancia-se em 
parte no Regulamento nº 1466/97, completado pelos Regulamentos nºs 1055/2005 e 
1175/2011 – respeitantes ao reforço da supervisão e coordenação das políticas económicas. 
A tendência assumida em 2005 e 2011 deu importância acrescida à dívida pública em 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
13/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
detrimento do conceito formal de défice. Veja-se também os Regulamentos nºs 1056/2005 
e 1177/2011, que alteraram o Regulamento nº 1467/97, relativo à aceleração da clarificação 
da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos. A LEO mantém a 
transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva nº 2011/85 do Conselho, de 8 de 
novembro, dando cumprimento ao Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a 
Governação da União Económica e Monetária (Tratado Orçamental). 
 
O saldo estrutural corresponde ao saldo orçamental das administrações públicas, definido 
segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC-2010), corrigido dos 
efeitos cíclicos e líquido de medidas extraordinárias e temporárias e não pode ser inferior 
ao objetivo anualmente constante do Programa de Estabilidade, tendo por objetivo 
alcançar um limite de défice estrutural de 0,5% do produto interno bruto (PIB) a preços de 
mercado. 
 
O cálculo do saldo estrutural é feito segundo os regulamentos comunitários. Sempre que 
a relação entre a dívida pública e o PIB for significativamente inferior a 60 % e os riscos 
para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas forem reduzidos, o limite para o 
objetivo de médio prazo pode atingir um défice estrutural de, no máximo, 1 % do PIB. 
Enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo, o ajustamento anual do saldo 
estrutural não pode ser inferior a 0,5% do PIB, e a taxa de crescimento da despesa pública, 
líquida de medidas extraordinárias, temporárias ou discricionárias do lado da receita, não 
pode ser superior à taxa de referência de médio prazo de crescimento do PIB potencial, 
conforme definido nos regulamentos comunitários. O agregado da despesa deve excluir as 
despesas com juros - devendo, pois, haver um saldo primário positivo; as despesas relativas 
a programas comunitários e as alterações não discricionárias nas despesas com subsídios de 
desemprego. A intensidade do ajustamento deve ter em consideração a posição cíclica da 
economia. 
 
Quanto ao limite da dívida pública, se a relação entre esta e o PIB exceder o valor de 
referência de 60%, previsto no Tratado da União Europeia, o governo está obrigado a 
reduzir o respetivo montante na parte em excesso a uma taxa de um vigésimo por ano, 
como padrão de referência, tal como se prevê no Regulamento do Conselho nº 1467/97, 
de 7 de julho, na redação do Regulamento do Conselho nº 1177/2011, 8 de novembro. 
 
Os excedentes da execução orçamental são usados preferencialmente: na amortização da 
dívida pública, enquanto se verificar o incumprimento do limite da dívida pública (60% do 
PIB) e na constituição de uma reserva de estabilização, destinada a desempenhar uma 
função anticíclica em contextos de recessão económica, quando se verificar o cumprimento 
do limite referenciado. Os excedentes anuais do sistema previdencial revertem a favor do 
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. 
 
Considera-se que a identificação de um desvio significativo relativamente ao objetivo de 
médio prazo ou ao saldo previsto na trajetória de convergência é feita com base na análise 
comparativa entre o valor verificado e o valor previsto. Quando se reconheça haver um 
desvio (nos termos do Artº 22º, nº 3 da LEO), o Governo deverá apresentar à Assembleia 
da República um plano de correção das medidas necessárias para garantir o cumprimento 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
14/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
dos compromissos assumidos. Prevê-se a existência de situações excecionais, nos casos de 
recessão económica profunda em Portugal, na área euro ou em toda a União Europeia, 
bem como de catástrofes naturais ou outras situações excecionais com significativo 
impacto orçamental. A interpretação deste regime é feita de acordo com as regras e 
orientações definidas pelas instituições da União Europeia. 
 
5.6.2. Do pensamento clássico ao pensamento de J. M. 
Keynes. 
 
Quando William Beveridge(1879-1963) defendeu no imediato pós-guerra, a partir de 1945, 
a ideia de défice sistemático, fê-lo num contexto muito especial e segundo alguns 
pressupostos então claros: (a) O combate ao desemprego e a prevenção de novas situações 
depressivas como a ocorrida nos anos trinta exigia um papel ativo do Estado, através das 
políticas financeiras públicas; (b) A reconstrução das economias destruídas pela guerra 
exigia uma forte iniciativa pública (pela complementaridade entre a ação internacional do 
Plano Marshall (1947) e a utilização de estabilizadores económicos discricionários); (c) A 
estabilização da conjuntura económica obrigaria à existência de Orçamentos cíclicos, 
defendidos por Joseph Schumpeter (1883-1950) e François Perroux (1903-1987), segundo 
os quais deveria haver défices nas fases depressivas e superávides nas fases expansivas. 
 
Enquanto o pensamento clássico se baseava numa conceção centrada na oferta e na 
aceitação da lei de Jean-Baptiste Say (1767-1832), segundo a qual a produção geraria o seu 
próprio mercado, o pensamento moderno chama a atenção para a procura efetiva, 
conceito inovador introduzido por John Maynard Keynes (1883-1946). 
 
Hoje, fala-se muito de keynesianismo, mas poucos compreendem que Keynes nada tem a 
ver com aquilo que surge como influenciado por si. De facto, o grande economista 
britânico o que veio dizer foi que quando há pleno emprego não deve haver despesa 
pública e que é nas situações de subemprego que faz sentido a ação compensadora do 
Estado. Longe de uma ideia de intervenção sistemática, Keynes defende uma ação limitada, 
rigorosa e precisa. 
 
A procura efetiva designa a procura apoiada num poder de compra efetivo. Assim o nível 
da procura efetiva resulta dos níveis da procura do consumo e dos investimentos. E assim 
o nível da procura efetiva determina o nível da produção, e este, por sua vez, influencia o 
nível de emprego. Daí a necessidade de distinguir as procuras do consumo e dos 
investimentos. E é exclusivamente neste contexto que J.M. Keynes advoga a intervenção 
pública, para melhorar o nível de produção e o nível de emprego. O défice justifica-se, pois, 
para relançar a produção e o emprego. 
 
5.6.3. Critérios: clássico, do orçamento de tesouraria e 
do orçamento corrente. 
 
Falando do equilíbrio substancial, referiremos os seguintes critérios: clássico simples; 
ativo de tesouraria, ativo de Estado e orçamento ordinário. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
15/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
I. No critério clássico simples as despesas devem ser financiadas por receitas 
normais – entendendo-se por estas as tributárias e as patrimoniais. Haverá 
sempre défice quando se recorra a um empréstimo. Exemplo: se contraí dois 
empréstimos no valor de 100 unidades monetárias, o défice será sempre de 200, 
ainda que eu tenha orientado essa dívida para amortizar outra dívida (100 + 100 
= 200). 
 
II. No critério do ativo de tesouraria, distinguem-se despesas e receitas efetivas e 
não efetivas. São efetivas as operações que alteram o património de 
tesouraria (despesas: pagamento de funcionários, juros, despesas de 
investimento; receitas: impostos, receitas patrimoniais). São não efetivas as que 
não afetam, não aumentam nem diminuem, o património de tesouraria 
(despesas: amortização de empréstimos; receitas: contração de dívida pública). 
Há défice sempre que para pagar uma despesa efetiva tivermos de recorrer a 
uma receita não efetiva. No exemplo dado, se contrairmos dois empréstimos no 
valor de 100 unidades monetárias, o défice será de apenas 100, se orientarmos o 
segundo empréstimo para amortizar a primeira dívida (100 + 100 = 200; 200 – 
100 = 100). O critério do ativo de tesouraria tem duas vertentes: a do saldo 
total, segundo a qual as receitas efetivas devem ser superiores às receitas não 
efetivas; e a do saldo primário, que se reporta apenas às necessidades líquidas 
de financiamento, excluindo os encargos correntes da dívida pública (juros). 
 
III. No critério do ativo de Estado distinguem-se despesas e receitas correntes e 
de capital. São correntes as operações que não alteram o ativo patrimonial 
duradouro do Estado (despesas: pagamento de funcionários, juros; receitas: 
impostos, rendimento patrimoniais). São de capital as operações que afetam o 
património duradouro do Estado (despesas: investimentos reprodutivos; 
amortização de empréstimos; receitas: contração de dívida pública, venda de 
património). Há défice sempre que para pagar uma despesa corrente tivermos 
de recorrer a uma receita de capital. No exemplo dado, se contraí dois 
empréstimos no valor de 100 unidades monetárias, não haverá défice se essas 
200 unidades forem destinadas a despesas de capital (amortização de 
empréstimos ou realização de investimentos). Mas se pagar com 50 unidades 
despesas correntes, então essa será a medida do défice. 
 
IV. No critério do orçamento ordinário, que vigorou em Portugal até aos anos 
sessenta do séc. XX, distinguem-se despesas e receitas ordinárias e 
extraordinárias. São ordinárias aquelas cuja utilidade se esgota num exercício 
orçamental ou as que se repetem de uma forma regular ao longo dos anos 
(despesas: pagamento de funcionários, juros; receitas: impostos, rendimento 
patrimoniais). São extraordinárias aquelas operações cuja utilidade se prolonga 
para além de um exercício orçamental ou as que não se repetem regularmente 
ao longo dos anos (despesas: amortização de empréstimos; receitas: contração 
de dívida pública, venda de património). Existe uma grande subjetividade e 
flexibilidade na consideração destas operações, o que permite a sua 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
16/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
manipulação. Há défice sempre que para pagar uma despesa ordinária tivermos 
de recorrer a uma receita de extraordinária. 
 
 
 
 
 5.6.4. A apreciação do equilíbrio orçamental. 
 
Segundo o Art.º 27º da LEO, «os serviços e entidades integrados nas missões de base 
orgânica do subsetor da administração central devem apresentar na elaboração, aprovação 
e execução, um saldo global nulo ou positivo, bem como resultados positivos antes de 
despesas com impostos, juros, depreciações, provisões e perdas por imparidade, salvo se a 
conjuntura do período a que se refere o orçamento, justificadamente, o não permitir». O 
mesmo se aplicará à segurança social. No cômputo do saldo referido não são consideradas 
as receitas e despesas relativas a ativos e passivos financeiros nem o saldo da gerência 
anterior apurado na contabilidade orçamental. Quando a execução orçamental do conjunto 
das administrações públicas o permitir, pode o Governo, através do responsável pela área 
das Finanças, dispensar, em situações excecionais, a aplicação da regra do equilíbrio. As 
entidades públicas reclassificadas apresentam saldo primário positivo, prevendo o decreto-
lei de execução orçamental mecanismos de correção adequados quando tais entidades se 
encontrem em situação de incumprimento. São entidades públicas reclassificadas as 
que, independentemente da sua natureza e forma, são incluídas em cada subsetor no 
âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, SEC-2010, cabendo à 
autoridade estatística nacional a elaboração de tal lista (p. ex. Infraestruturas de Portugal). 
 
Analisados os diversos critérios, importa dizer que o critério substancial adotado na 
Constituição portuguesa e no nosso ordenamento jurídico é, no essencial, o do ativo de 
tesouraria, uma vez que é o critério aplicado pela União Europeia para efeito de 
apuramento dos défices excessivos, segundo o SEC-2010. Assim, a Constituição financeira 
material portuguesa incorporaum princípio substancial de equilíbrio, em coerência com as 
obrigações assumidas no âmbito da União Económica e Monetária (UEM) – nos termos 
do Art.º 8º, nº 4 da CRP. 
 
O equilíbrio orçamental deve ser visto em estreita articulação com o funcionamento da 
conjuntura económica, como fator de estabilização. O défice orçamental terá, deste modo, 
de ser praticado com um objetivo muito preciso – que tem a ver com o aumento de 
produção e de emprego. Nas fases de expansão e de pleno emprego deve haver uma 
redução da despesa pública e a criação de poupanças, que possam ser reutilizadas na fase 
baixa do ciclo. Depois dos “trinta gloriosos anos” (na expressão consagrada de J. Fourastié) 
e devido à eficácia das políticas inspiradas pelo “New Deal” e por John Maynard Keynes os 
ciclos atenuaram-se, originando o surgimento do novo fenómeno da “estagflação” 
(desemprego e inflação), que obriga a uma nova preocupação com o equilíbrio orçamental. 
Daí que se tenha tornado necessário afinar os instrumentos orçamentais – mercê de um 
maior controlo da despesa pública e de uma rigorosa escolha de investimentos realmente 
reprodutivos e criadores estruturais de emprego. Veremos mais adiante como o Orçamento 
de Estado funciona como importante instrumento de políticas financeiras. 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
17/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
 
 5.7. Estrutura do Orçamento. 
 
 5.7.1. Conteúdo formal do Orçamento. 
 
Sob o liberalismo o Orçamento de Estado era aprovado por uma lei formal das Cortes 
(Constituição de 1822, Carta Constitucional de 1826, Constituição de 1838, Ato Adicional à 
Carta Constitucional de 1852 e Constituição de 1911). Com a Constituição de 1933 passou 
a adotar-se um regime dualista, em que a Assembleia Nacional aprovava a Lei de Meios, 
que autorizava a realização das despesas e a cobrança de receitas, e o Governo aprovava 
por Decreto simples o Orçamento Geral do Estado, que desenvolvia a primeira 
autorização. Na primeira versão da Constituição de 1976, até à revisão constitucional de 
1982, manteve-se um sistema dualista: a Assembleia da República aprovava a Lei do 
Orçamento e o Governo aprovava por Decreto-Lei o Orçamento Geral do Estado. Depois 
da revisão constitucional referida e a partir do Orçamento de Estado para 1984 regressou-
se ao sistema monista parlamentar, cabendo ao parlamento a competência total de 
aprovação do plano financeiro, sendo atribuídos ao Governo apenas poderes de execução 
orçamental. 
 
À Assembleia da República cabe a aprovação do Orçamento de Estado (Art.º 161º, al. g; 
Artigos 105º e 106º), a autorização para o Governo contrair e conceder empréstimos (Art.º 
161º, h), a adoção do regime geral de elaboração de orçamentos (Art.º 164º, r), a aprovação 
do sistema de segurança social (Art.º 165º, f), a criação de impostos e sistema fiscal (Art.º 
165º, n.º 1, i). Ao Governo cabe a iniciativa orçamental no tocante ao Estado (Artigos 
161º, g) e 106º) bem como a respetiva execução, sob fiscalização da Assembleia da 
República e do Tribunal de Contas. À Administração cabe a concretização das orientações 
definidas pelos órgãos competentes e a aplicação da lei e das autorizações concedidas. 
 
 
 5.7.2. Conteúdo substancial do Orçamento. 
 
Juridicamente, o conteúdo da lei do Orçamento de Estado é definido pela LEO, que 
constitui uma lei reforçada. Deste modo, se houver contradição entre uma lei do 
Orçamento de Estado ou quaisquer atos orçamentais e a LEO devem os mesmos ser 
considerados feridos de inconstitucionalidade indireta, que se traduz em ilegalidade, por 
violação das disposições constitucionais que atribuem uma legitimidade dominante às 
normas constantes da lei enquadradora. Não se aplica, pois, na relação entre a LEO e as 
leis aprovadas no seu âmbito o princípio segundo o qual lei posterior revoga lei anterior. 
Há uma hierarquia que tem como consequência a subordinação. Por outro lado, a lei do 
Orçamento de Estado é uma lei vinculada, devendo respeitar os compromissos anteriores 
geradores de despesa ou de receita. Esses compromissos anteriores poderão resultar de lei 
ou de contrato, bem como de planos de despesa plurianual, já anteriormente assumidos. 
 
A proposta de Lei do Orçamento de Estado é constituída por um articulado, mapas 
contabilísticos e demonstrações orçamentais e financeiras (Artº 40º). O conteúdo do 
articulado é referido no Artº 41º, os mapas contabilísticos no Artº 42º e as demonstrações 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
18/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
orçamentais e financeiras no Artº 43º da LEO. Há ainda um conjunto de elementos que 
acompanham a proposta de lei do Orçamento e que vêm referenciados do Artº 37º - trata-
se da apresentação e justificação da política orçamental proposta, incluindo a análise da 
evolução das previsões e projeções das principais variáveis orçamentais e 
macroeconómicas, linhas gerais de política orçamental, evolução da situação financeira 
global, sustentabilidade da dívida pública, medidas de racionalização da gestão orçamental, 
evolução de pagamentos em atraso, demonstração consolidada do desempenho orçamental 
etc… Pretende-se, no fundo, garantir que o consentimento parlamentar se faça na posse 
por parte dos deputados à Assembleia da República e dos cidadãos em geral do maior 
conjunto possível de elementos relevantes para uma decisão. 
 
 5.7.3. Elementos: político, económico e jurídico. 
 
No plano político, quando se aprova o Orçamento de Estado, há um consentimento, 
que se traduz num conjunto de autorizações concretas. Não estamos perante atos 
administrativos, mas ante uma consequência da necessária articulação entre representação 
política e gestão administrativa. A Assembleia da República é a autoridade orçamental que 
aprova o OE por lei formal, em nome de uma legitimidade originária, que concede ao 
poder legislativo a primazia sobre o poder executivo. E é essa primazia que constitui pedra 
angular do Estado democrático e do sistema de legitimidade representativa. 
 
No plano económico há uma previsão de objetivos e metas com carácter imperativo para 
os órgãos e agentes do Estado, que estão obrigados a cobrar as receitas tipificadas e 
previstas (e só essas), ainda que o valor possa ser superado, e a realizar as despesas até ao 
limite autorizado de modo especificado. A estabilização da conjuntura económica e a 
regulação social que ela comporta traduz-se na necessidade de articulação entre a decisão 
política e a eficiência material. O caráter imperativo referido não tem a ver com 
planificação de satisfação de necessidades, mas sim com a subsidiariedade da ação pública 
relativamente aos mecanismos espontâneos de regulação económica (os mercados). A 
imperatividade visa limitar a atuação do Estado e salvaguardar a defesa dos interesses dos 
contribuintes e da sociedade em que se integram. 
 
No plano jurídico, a lei do OE tem a natureza de uma lei-plano e não de uma mera lei 
de habilitação, como era a Lei de Meios, durante a vigência da Constituição de 1933. Não 
se trata de um mero ato político nem de um simples ato administrativo sob forma de lei. 
Como ensinou o Prof. A. L. Sousa Franco, também não estamos perante leis-medida, com 
carácter concreto e aplicáveis a uma determinada situação, uma vez que as leis do OE 
visam regular para o futuro, com uma certa estabilidade, a estrutura e a conjuntura 
económicas. Há, assim, nestas leis-plano um carácter de generalidade, ainda que com 
vigência limitada no tempo. Não se tratando de uma lei material geral e abstrata, o certo é 
que tem algumas características dalei, uma vez que regem ou influencia, de forma geral, 
direitos, obrigações e outras situações jurídicas, instituindo mecanismos de imperatividade, 
obrigatoriedade contratual, de estímulo ou de desincentivo. O destinatário da autorização e 
do consentimento não é, assim, apenas o Governo, já que os cidadãos em geral e os 
contribuintes em particular vão ver a sua situação influenciada pela ação inerente à vida 
orçamental do Estado. Uma lei-plano visa, assim, condicionar o quadro jurídico e 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
19/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
económico com carácter de generalidade. Estamos perante uma lei formal com algumas 
características que a aproximam da lei material (mesmo que não refiramos as normas 
definidoras de regimes jurídicos concretos incluídas nas leis do OE e que beneficiam de 
“boleia orçamental” ou dos “cavaleiros orçamentais” e que são verdadeiras leis materiais). 
A lei-plano é, assim, no caso do OE, uma lei material especial (na expressão do Dr. 
António Lobo Xavier) com consequências na esfera do Estado, uma vez que o Governo 
detém poderes de execução orçamental, e também dos particulares. As leis do OE visam, 
pois, regular para o futuro, com uma certa estabilidade, a estrutura e a conjuntura 
económicas, através da definição do quadro financeiro público. 
 
 5.7.4. A não aprovação do Orçamento. Consequências. 
 
A vigência da Lei do Orçamento de Estado pode ser prorrogada quando haja rejeição da 
proposta de Lei do OE, quando a tomada de posse do novo Governo tenha ocorrido entre 
1 de julho e 30 de setembro, quando tenha ocorrido a caducidade da proposta de lei do OE 
em virtude da demissão do Governo proponente ou de não votação parlamentar da 
proposta de lei. 
 
A prorrogação da vigência da lei do OE abrange o respetivo articulado e os 
correspondentes mapas, bem como decretos-leis de execução orçamental (Art.º 58º, nº2, 
LEO). Neste particular o legislador resolveu um problema que se arrastava na doutrina, que 
dizia respeito à necessidade ou não de novos decretos de execução orçamental para 
sustentar o regime de prorrogação. No entanto, nos termos do nº 8 do referido Art.º 41º 
veio prever-se a faculdade de o Governo aprovar por decreto-lei os dispositivos de 
execução orçamental apenas se e quando venham a justificar-se. 
 
A prorrogação não abrange: as autorizações legislativas contidas no articulado que, de 
acordo com a Constituição ou segundo os termos em que foram concedidas, devam 
caducar no final do ano económico a que respeitava a lei; as autorizações para a cobrança 
de receitas, cujos regimes se destinavam a vigorar até ao final do ano a que respeitava 
aquela lei; e as autorizações para a realização das despesas relativas a programas que devam 
extinguir-se até ao final do ano económico em causa. 
 
Durante o período transitório em que se mantiver a prorrogação da vigência da lei do 
Orçamento respeitante ao ano anterior, a execução mensal dos programas em curso não 
pode exceder o duodécimo da despesa total da missão de base orgânica, com exceção das 
despesas referentes a prestações sociais devidas a beneficiários do sistema de segurança 
social e das despesas com aplicações financeiras. 
 
O Governo e os fundos e serviços autónomos poderão, no período transitório em que 
vigorar a prorrogação, emitir dívida pública fundada (de prazo superior a um ano), nos 
termos da lei; conceder empréstimos e realizar operações ativas de crédito até ao limite de 
um duodécimo do montante máximo autorizado pela lei do Orçamento em cada mês em 
que vigore transitoriamente; e a conceder garantias pessoais, nos termos da respetiva 
legislação (Art.º 58º, LEO). 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
20/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
 5.8. Preparação e aprovação do Orçamento. 
 
 5.8.1. Quadro constitucional e legal. 
 
A lei do orçamento, segundo a Constituição, é elaborada, organizada e votada 
anualmente, de acordo com a LEO. O processo orçamental inicia-se com a apresentação 
pelo Governo até 15 de abril dos seguintes documentos: Atualização anual do Programa de 
Estabilidade e Proposta de lei das Grandes Opções em Matéria de planeamento e de 
Programação Orçamental Plurianual. A A.R. procede à apreciação do Programa de 
Estabilidade no prazo de 10 dias a contar da data de apresentação. O Governo envia à 
Comissão Europeia a atualização do Programa de Estabilidade até ao final de abril. A A.R. 
aprova a Lei das Grandes Opções no prazo de 30 dias a contar da data da apresentação, 
sendo estruturada em duas partes – Identificação e planeamento das opções de política 
económica; Programação plurianual para os subsetores da administração central e 
segurança social. A programação orçamental plurianual concretiza-se através do chamado 
quadro plurianual das despesas públicas, onde se define para o período de programação o 
limite da despesa total, compatível com os objetivos constantes do Programa de 
Estabilidade; os limites de despesa para cada missão de base orgânica e projeção de receitas 
por fonte de financiamento. Estes limites de despesa são vinculativos para o orçamento do 
ano económico seguinte e indicativos para o período de programação que coincida com o 
resto da legislatura. O limite de despesa definido para a missão de base orgânica respeitante 
ao subsetor da segurança social apenas poderá ser excedido no caso de resultar do 
pagamento de prestações que constituam direitos dos beneficiários do sistema de segurança 
social e que se encontrem diretamente afetas pela posição cíclica da economia. 
 
O Governo elabora e apresenta ao Parlamento, até 1 de outubro de cada ano, a proposta 
de lei do Orçamento de Estado para o ano económico seguinte. O Governo envia ainda à 
Comissão Europeia no mesmo prazo a proposta de lei do OE, para efeitos da emissão de 
recomendações nacionais específicas. Este prazo não se aplica quando a tomada de posse 
do novo Governo ocorra entre 15 de julho e 30 de setembro; o Governo em funções se 
encontre demitido em 1 de outubro ou o termo da legislatura ocorra entre 1 de outubro e 
31 de dezembro. Neste caso, a proposta de lei do OE é apresentada pelo novo Governo à 
Assembleia da República e à Comissão Europeia no prazo de 90 dias a contar da respetiva 
tomada de posse (Artº 39º). 
 
A votação da proposta de lei do Orçamento de Estado realiza-se no prazo de 45 dias após 
a data da sua admissão pela Assembleia da República. Salvo as matérias votadas pelo 
Plenário, nos termos do nº 4 do Artº 168º da Constituição, a votação na especialidade da 
proposta de lei do OE decorre na comissão parlamentar e tem por objeto o articulado, os 
mapas contabilísticos e as demonstrações orçamentais e financeiras. Quaisquer matérias 
compreendidas na fase de votação na especialidade da proposta de lei do OE podem ser 
objeto de avocação pelo Plenário, nos termos previstos no respetivo Regimento. O 
Tribunal de Contas é ouvido pela Assembleia da República no âmbito da discussão da 
proposta de lei do OE, relativamente às recomendações constantes dos pareceres do 
Tribunal sobre a Conta Geral do Estado. Esta solução corresponde a uma das inovações de 
maior interesse da última alteração do regime de enquadramento orçamental, uma vez que 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
21/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
corresponde ao reconhecimento da importância permanente do Tribunal de Contas como 
órgão supremo de fiscalização e controlo financeiro e orçamental, na sua relação direta 
com o Parlamento. 
 
 5.8.2. Competências do Governo e da Assembleia da República. 
 
À Assembleiada República cabe a aprovação do Orçamento de Estado (Art.º 161º, al. g; 
Artigos 105º e 106º). Insistimos no facto de vigorar entre nós um sistema monista 
parlamentar que concede ao Parlamento o poder de consumar o consentimento dos 
cidadãos contribuintes para autorizar a realização de despesas e a cobrança das receitas. 
 
Cabe ainda, complementarmente, ao Parlamento, o poder de conceder a autorização para o 
Governo contrair e conceder empréstimos (Art.º 161º, h), a tomada das Contas do Estado 
(Art.º 162º, d), a adoção do regime geral de elaboração de orçamentos (Art.º 164º, r), a 
aprovação do regime das finanças das regiões autónomas (Art.º 164º, t), a aprovação do 
sistema de segurança social (Art.º 165º, f), a criação de impostos e sistema fiscal (Art.º 165º, 
n.º1, i), a aprovação do regime das finanças locais (Art.º 165º, q). Todas estas competências 
têm incidência financeira pública e na sua concretização traduz-se, segundo o princípio da 
separação e interdependência de poderes, a democracia financeira. 
 
A Constituição prevê ainda um dispositivo-travão segundo o qual os deputados, os 
grupos parlamentares e os grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projetos de 
lei, propostas de lei ou propostas de alteração e projetos de referendo que envolvam no 
ano económico em curso, aumento de despesas ou diminuição de receitas do Estado 
previstas no Orçamento (Art.º 167º, nºs 2 e 3). 
 
Ao Governo cabe a iniciativa orçamental no tocante ao Orçamento de Estado (Artigos 
161º, g e 106º) bem como a respetiva execução, sob fiscalização da Assembleia da 
República e do Tribunal de Contas. No primeiro caso, só o Governo poderá ter iniciativa 
originária, para apresentação da proposta de lei do Orçamento de Estado, mas também só 
o Executivo poderá apresentar propostas de lei de alteração à lei do OE. Neste último caso, 
os deputados apenas poderão apresentar alterações a essa iniciativa, desde que se atenham 
ao âmbito da iniciativa. Se a iniciativa, por exemplo, apenas respeitar a despesas não poderá 
haver propostas de alteração de parlamentares relativamente a receitas. Por fim, à 
Administração cabe a concretização das orientações definidas pelos órgãos competentes e a 
aplicação da lei e das autorizações concedidas. 
 
No caso das propostas de alteração à lei do Orçamento de Estado, e usando a terminologia 
importada da experiência do Parlamento Europeu, costuma distinguir-se as figuras do 
“orçamento retificativo” e do “orçamento suplementar”. No entanto, o legislador não faz 
esta separação, não consagrando consequências diferentes para os dois casos. Fala-se, 
porém, de Orçamento retificativo quando não haja aumento global de despesas nem 
crescimento do défice orçamental. Orçamento suplementar é referido quando, ao invés, 
haja aumento global das despesas e crescimento do défice orçamental. 
 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
https://www.studocu.com/pt-br?utm_campaign=shared-document&utm_source=studocu-document&utm_medium=social_sharing&utm_content=financas-publicas-capitulo-5-2015-2016
 
22/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
 5.8.3. Processos de racionalização orçamental de previsão e 
execução. 
 
Os trabalhos preparatórios tendentes à elaboração do Orçamento de Estado são realizados 
no seio da Administração Financeira do Estado pela Direção-Geral do Orçamento, do 
Ministério das Finanças, entidade que centraliza e coordena as ações de preparação e 
execução orçamentais. Por outro lado, as tarefas respeitantes às despesas de investimento 
cabem ao Ministério do Planeamento e Infrestruturas, designadamente através da Agência 
de Desenvolvimento e Coesão (até pelas implicações na aplicação dos programas 
comunitários europeu); e as tarefas respeitantes ao Orçamento de Segurança Social ao 
Instituto de Gestão dos Financeira da Segurança Social. 
 
O método tradicional de previsão orçamental tem tido carácter incrementalista, isto é, trata-
se de partir dos últimos exercícios e proceder a uma atualização, normalmente 
considerando o aumento de preços. 
 
A evolução e o aperfeiçoamento das técnicas de planeamento e de gestão têm determinado, 
porém, a utilização de diversos processos de racionalização orçamental, que analisaremos 
sucintamente: 
 
a) Orçamentos funcionais. Trata-se de agrupar as despesas segundo as funções 
materiais do Estado. É possível deste modo definir prioridades e reforçar a despesa 
em determinados domínios em detrimento de outros. Por exemplo, nas despesas 
sociais poderemos, de acordo com a situação da economia e o nível de 
desenvolvimento privilegiar a Educação e a Formação ou a Saúde… Mas numa 
economia de guerra ter-se-á que valorizar as despesas de Defesa Nacional. E assim 
também é possível avaliar melhor os resultados obtidos, através de uma análise 
integrada. 
b) Orçamentos de programas e de atividades. Para quebrar os compartimentos 
estanques dos Ministérios ou das funções do Estado poderemos elaborar o 
Orçamento segundo uma lógica de Programas (de desenvolvimento de uma região 
ou de uma atividade). A Constituição prevê, aliás, este método, com um fim de 
maior eficácia e racionalização. Os Programas integram medidas, projetos ou ações 
e permitem um melhor planeamento económico. 
c) Sistemas de gestão por objetivos (MBO). A aplicação dos métodos das 
empresas privadas ao Estado foi, em vários momentos, concretizada na 
Administração dos E.U.A., designadamente por ação de Peter Drucker (1909-2005) 
e dos seus métodos de gestão previsional. A gestão por objetivos (MBO, 
management by objectives), posta em prática durante a Administração de 
Richard Nixon, baseia-se na definição dos fins da atividade nos diferentes níveis, 
sendo as decisões coordenadas globalmente em função da sua compatibilidade, 
eficácia e dos recursos existentes, num horizonte de curto (1 ano) ou de médio 
prazo (5 anos), dando origem à definição de estratégias e à avaliação de resultados. 
Este método pode articular-se com o anterior (programação por objetivos). 
d) Orçamentos de base zero. Para evitar os efeitos perversos da inércia 
administrativa e burocrática, este método exige que os poderes Legislativo e 
Baixado por Henrique Stn (henriquestn24@gmail.com)
lOMoARcPSD|49445959
 
23/34 
 
 
UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA
Executivo e a Administração procedam a uma reavaliação periódica das 
necessidades a cargo do Estado de 5 em 5 anos, de modo que se privilegiem as 
prioridades da política económica em detrimento dos desperdícios. No final dos 
anos setenta este sistema foi adotado pelo Presidente Jimmy Carter (ZBB, zero 
base budgeting). 
e) Orçamento de tarefas. Trata-se de um sistema rudimentar, assente na justificação 
proveniente dos serviços em relação às atividades que lhes cabem e que favorece a 
inércia burocrática. 
f) Orçamento de resultados. O chamado “performance budget” pretende 
complementar a execução e a avaliação. Ao avaliar os resultados, pretende 
reorientar a previsão para as zonas de maior eficácia. 
g) PPBS. A Administração de John Kennedy, sob a influência de Robert McNamara 
(1916-2009), concebeu a previsão e a gestão orçamentais articulando diversos níveis 
de decisão estratégica. Estamos perante o “Planning, programming and 
Budgeting System”. O sistema comporta três fases: a do planeamento, que 
consiste na definição de objetivos da ação governamental no horizonte de vinte 
anos; a da programação, que comporta a análise dos programas e a definição dos 
instrumentos que visam prosseguir os objetivos a cinco anos; e a orçamentação, 
que corresponde à quota-parte anual dos programas. Este método revelou-se 
positivo nos resultados, sobretudo se nos ativermos ao planeamento e programação 
da chegada do primeiro homem à lua, que envolveu uma ação conjunta, desde a 
política educativa e de investigação às telecomunicações, passando pela mobilização 
da administração. Em França, no final dos anos setenta o sistema foi traduzido no 
método