Questão Agente Administrativo

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qual traz uma definição de Dívida Fundada mais sim-
ples do que a constante na LRF.
Para a Lei nº 4.320/1964, a Dívida Fundada com-
preende simplesmente os compromissos de exigibili-
dade superior a doze meses, contraídos para atender 
a um desequilíbrio orçamentário ou a um financeiro 
de obras e serviços públicos.
Na prova, é importante identificar acerca de qual 
lei está sendo cobrada a definição, observando expres-
sões, como: “segundo a LRF...”, “de acordo com a Lei nº 
4.320/1964...” etc.
 z Dívida Pública Mobiliária: é a dívida pública repre-
sentada por títulos emitidos pela União, inclusive 
os do Banco Central do Brasil, Estados e Municí-
pios (art. 29, II). O refinanciamento do principal 
da dívida mobiliária não excederá, ao término de 
cada exercício financeiro, o montante do final do 
exercício anterior, somado ao das operações de 
crédito autorizadas no orçamento para este efeito 
e efetivamente realizadas, acrescido de atualiza-
ção monetária (art. 29, §4º).
 z Operação de Crédito: é o compromisso financei-
ro assumido em razão de mútuo (empréstimos), 
abertura de crédito, emissão e aceite de título, 
aquisição financiada de bens, recebimento anteci-
pado de valores provenientes da venda a termo de 
bens e serviços, arrendamento mercantil e outras 
operações assemelhadas, inclusive com o uso de 
derivativos financeiros (art. 29, III). É importante 
saber observar que se equipara uma operação de 
crédito a assunção, o reconhecimento ou a confis-
são de dívidas.
 z Concessão de Garantia: é o compromisso de adim-
plência de obrigação financeira ou contratual 
assumida por ente da Federação ou entidade a ele 
vinculada (art. 29, IV).
 z Refinanciamento da Dívida Mobiliária: é a emissão 
de títulos para pagamento do principal acrescido 
da atualização monetária (art. 29, V).
As definições relacionadas à dívida pública dispos-
tas acima são muito cobradas nos concursos públicos, 
principalmente os conceitos acerca da Dívida Pública 
Consolidada e da Dívida Pública Mobiliária.
LIMITES E RECONDUÇÃO DA DÍVIDA
O art. 30 da LRF determina que no prazo de 90 dias 
após sua publicação, o Presidente da República sub-
meteria ao:
 z Senado Federal: uma proposta de limites globais 
para o montante da dívida consolidada da União, 
Estados e Municípios. Essa determinação gerou a 
Resolução do Senado Federal nº 40/2001, que dis-
põe sobre os limites globais para o montante da 
Dívida Consolidada Líquida dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios, a qual é calculada 
abatendo-se do montante apurado da Dívida Con-
solidada as disponibilidades de caixa, as aplica-
ções financeiras e os demais haveres financeiros.
 z Congresso Nacional: projeto de lei que estabele-
ça limites para o montante da dívida mobiliária 
federal, acompanhado da demonstração de sua 
adequação aos limites fixados para a dívida conso-
lidada da União.
Por outro lado, podemos dizer que a LRF foi além 
da definição de eventuais limites da dívida, uma vez 
que ela disciplina a integração entre dívida consoli-
dada, resultado primário, resultado nominal e metas 
fiscais; ou seja, trata-se de um mecanismo de planeja-
mento, acompanhamento e controle de todas as eta-
pas relacionadas ao endividamento público.
A LRF determina que, para fins de verificação do 
atendimento do limite da Dívida Consolidada, sua 
apuração será efetuada ao final de cada quadrimes-
tre. Assim, se a Dívida Consolidada de um ente ultra-
passa o limite ao final de um quadrimestre, ela deverá 
ser reconduzida ao limite até o término dos três qua-
drimestres subsequentes, reduzindo, logo no primei-
ro quadrimestre, o excedente em pelo menos 25%.
As bancas examinadoras adoram misturar os con-
ceitos dos limites da Dívida Consolidada com a da 
Despesa com Pessoal, que vimos anteriormente para 
tentar confundi-lo.
Lembre-se:
 z Dívida Consolidada: é apurada ao final de cada 
quadrimestre e, caso ultrapasse os limites, deverá 
ser reconduzida ao limite até o término dos três 
quadrimestres subsequentes, reduzindo, logo 
no primeiro quadrimestre, o excedente em pelo 
menos 25% (um quarto).
 z Despesa com Pessoal: é apurada ao final de cada 
quadrimestre e, caso ultrapasse os limites, o per-
centual excedente terá de ser eliminado nos dois 
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um 
terço no primeiro.
Enquanto perdurar o excesso, o ente:
z Estará proibido de realizar operação de crédito, 
seja interna ou externa, e operação de crédito 
por antecipação de receita. Entretanto é possível 
realizar refinanciamento do principal atualiza-
do da dívida mobiliária;
 z Deverá obter resultado primário necessário à 
recondução da dívida ao limite, promovendo, 
entre outras medidas, limitação de empenho.
Essas restrições aplicam-se imediatamente se o 
montante da dívida exceder o limite no primeiro 
quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do 
Poder Executivo.
São recorrentes questões misturando conceitos do 
que seria autorizado e do que seria proibido quan-
do se verifica o desatendimento do limite da Dívida 
Consolidada:
 z São proibidos: operação de crédito, seja interna 
ou externa, e operação de crédito por antecipa-
ção de receita.
 z São autorizados: refinanciamento do principal 
atualizado da dívida mobiliária.
Se o ente federativo não conseguir fazer com que a 
Dívida Consolidada retorne ao limite no prazo de três 
quadrimestres, enquanto perdurar o excesso, ele fica-
rá impedido de receber transferências voluntárias da 
União ou do Estado. 
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OPERAÇÕES DE CRÉDITO
Segundo Pascoal (2019, p. 135), o crédito público 
é a confiança de que goza o Governo para contrair 
empréstimos de pessoas físicas e jurídicas, nacionais 
ou estrangeiras. Assim, este é um dos meios utilizados 
pelo Estado para obter recursos para cobrir despesas.
Obviamente, a consequência imediata do ato de 
contrair empréstimos é o aumento da dívida pública, 
que deve ser controlada. E não é por acaso que a LRF 
impõe limites para o endividamento estatal.
Contratação de Operações de Crédito
A LRF define operação de crédito como compromis-
so financeiro assumido em razão de mútuo (emprés-
timo), abertura de crédito, emissão e aceite de título, 
aquisição financiada de bens, recebimento antecipado 
de valores provenientes da venda a termo de bens e 
serviços, arrendamento mercantil e outras operações 
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos finan-
ceiros. Além disso, a LRF determina que se equipara a 
operação de crédito à assunção, o reconhecimento ou a 
confissão de dívidas pelo ente da Federação.
Para a contratação de uma operação de crédito 
por um ente federativo, este ente deverá submeter a 
operação à aprovação do Ministério da Fazenda, que 
verifica o cumprimento dos limites e condições relati-
vos à realização de operações de crédito, inclusive das 
empresas controladas, direta ou indiretamente, pelo 
ente solicitante.
Nesse pedido deve ser demonstrado que:
 z Existe prévia e expressa autorização para a contrata-
ção na LOA, em créditos adicionais ou lei específica;
 z Houve inclusão no orçamento ou em créditos adicio-
nais dos recursos provenientes da operação, exceto 
no caso de operações por antecipação de receita;
 z Observância dos limites e condições fixados pelo 
Senado Federal;
 z Há autorização específica do Senado Federal, 
quando se tratar de operação de crédito externo;
 z Atende-se a “regra de ouro”, disposto no art. 167, 
III, da CF.
Segundo o art. 41, da Lei nº 4.320/1964, os créditos 
adicionais classificam-se em:
 z Suplementares: são destinados a reforço de dota-
ção orçamentária;
 z Especiais: são destinados a despesas para as quais 
não haja dotação orçamentária específica;
 z Extraordinários: são destinados a despesas urgen-
tes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intes-
tina ou calamidade pública.
Vedações
A LRF veda que um ente conceda empréstimos 
(operação de crédito) a outro ente federativo,seja 
diretamente ou por intermédio de fundo ou de enti-
dade da administração indireta (autarquia, funda-
ção ou empresa estatal dependente), mesmo que este 
empréstimo seja realizado sob a forma de novação, 
refinanciamento ou postergação de dívida contraída 
anteriormente. Entretanto, esses empréstimos podem 
ser realizados quando não se destinem a financiar 
despesas correntes ou a refinanciar dívidas não con-
traídas junto à própria instituição credora.
Ainda são vedados:
 z Captação de recursos a título de antecipação de 
receita de tributo ou contribuição cujo fato gera-
dor ainda não tenha ocorrido;
 z Recebimento antecipado de valores de empresa 
em que o Poder Público detenha a maioria do capi-
tal social com direito a voto, salvo lucros e dividen-
dos, na forma da legislação;
 z Assunção direta de compromisso, confissão de dívi-
da ou operação assemelhada, com fornecedor de 
bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, 
aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando 
esta vedação a empresas estatais dependentes;
 z Assunção de obrigação, sem autorização orçamen-
tária, com fornecedores para pagamento a poste-
riori de bens e serviços.
A LRF ainda proíbe a operação de crédito entre 
uma instituição financeira estatal e o ente federativo 
controlador. Essa previsão não é em vão e se justifi-
ca por razões de transparência, controle e gestão fis-
cal responsável, uma vez que no passado recente de 
nossa história, na década de 1990, passamos por uma 
grave crise bancária, com diversos bancos estatais 
quebrados devido a décadas de empréstimos a fundo 
perdido a seu ente estatal controlador. Por outro lado, 
a proibição prevista na LRF é excetuada quando a ins-
tituição financeira controlada adquire, no mercado, 
títulos da dívida pública para atender investimento 
de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da 
União para aplicação de recursos próprios.
Importante!
A Resolução nº 43/2001 do Senado proíbe a 
contratação de operações de crédito nos 180 
dias anteriores ao final do mandado do chefe do 
Poder Executivo.
Operações de Crédito por Antecipação de Receita 
Orçamentária
Em empresas privadas muitas vezes há necessida-
de de se antecipar o recebimento de valores aos quais 
tem direito, por meio, por exemplo, de desconto de 
duplicatas. Da mesma forma, muitas vezes o Poder 
Público precisa recorrer a uma prática semelhante 
ao desconto de duplicatas, a qual recebe o nome de 
Operações de Crédito por Antecipação da Receita 
(ARO). Nesta operação, o ente federativo antecipa, 
por exemplo, a receita de um tributo para quitar algu-
ma despesa. Assim, de acordo com a LRF, AROs são 
empréstimos tomados junto a instituições financeiras 
para atender à insuficiência de caixa durante o exer-
cício financeiro. 
As AROs devem atender às seguintes condições:
 z Poderá ser realizada somente a partir do décimo 
dia do início do exercício;
 z Deverá ser liquidada, com juros e outros encargos 
incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano;
 z Não será autorizada se forem cobrados outros 
encargos além da taxa de juros da operação, que 
deve ser obrigatoriamente prefixada ou indexada 
à taxa básica financeira.
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A ARO estará proibida:
 z Enquanto existir operação anterior da mesma 
natureza não integralmente resgatada;
 z No último ano de mandato do Presidente, Gover-
nador ou Prefeito Municipal.
AROs são receitas extraorçamentárias, uma vez 
que deverá ser paga ao credor.
Diferentemente, as operações de crédito adicio-
nais (suplementares, especiais e extraordinários) são 
classificadas como receitas orçamentárias.
Operações com o Banco Central do Brasil
Segundo o art. 34 da LRF, o Banco Central do Bra-
sil não pode mais emitir títulos da dívida pública, os 
quais são títulos emitidos pela União com o objetivo 
de captar capital privado para direcioná-lo, por exem-
plo, para o custeio de serviços públicos.
O Banco Central do Brasil, nas suas relações com 
os entes federativos, está proibido de:
 z Comprar título da dívida, na data de sua colocação no 
mercado, exceto quando comprar diretamente títulos 
emitidos pela União para refinanciar a dívida mobi-
liária federal que estiver vencendo na sua carteira;
 z Permutar, ainda que temporariamente, título 
da dívida de ente federativo por título da dívida 
pública federal, assim como a operação de compra 
e venda, a termo, daquele título, cujo efeito final 
seja semelhante à permuta;
 z Conceder garantia.
Garantia e Contragarantia
Segundo o art. 29, V, da LRF, a garantia é um com-
promisso de adimplência de obrigação financeira ou 
contratual assumida por ente da Federação ou entida-
de a ele vinculada.
Por outro lado, um ente pode conceder garantia a 
outro ente federativo e requerer, em contrapartida, 
reciprocidade, ou seja, o oferecimento de uma contra-
garantia, em valor igual ou superior ao da garantia a 
ser concedida, que se dá por meio da vinculação de 
receitas tributárias e está condicionada à adimplên-
cia da entidade pleiteante junto ao ente concedente e 
suas entidades, e, como regra, não pode ser concedida 
pela administração indireta.
RESTOS A PAGAR
Para entender o conceito de Restos a Pagar, é pre-
ciso antes contextualizá-lo quanto aos procedimentos 
na execução da despesa pública.
Quando um ente realiza, por exemplo, uma licita-
ção, é necessário observar se existe previsão orçamen-
tária para essa contratação. Assim, a despesa pública 
deve passar por um processo de execução que é dis-
ciplinado pela Lei nº 4.320/1964, o qual será melhor 
detalhado mais à frente. De maneira simplificada, a 
despesa pública deve passar por três fases, a saber: 
empenho, liquidação e pagamento.
Por meio do empenho reserva-se uma parcela 
do orçamento para o pagamento da despesa pública 
planejada. Após a contratada ter entregado o objeto 
contratado satisfatoriamente, ela deve apresentar à 
Administração Pública os documentos comprobató-
rios que demonstram seu direito no recebimento do 
valor acordado. Esse procedimento de verificação do 
direito da contratada ao recebimento da prestação 
chama-se liquidação. Por fim, o pagamento encerra o 
procedimento administrativo de execução da despesa 
pública, que apenas será efetuado após sua regular 
liquidação.
De acordo com Paludo (2020, p. 301), restos a 
pagar são resíduos passivos cujos pagamentos pode-
rão, ou não, ocorrer em exercício(s) seguinte(s). Por 
outro lado, Harada (2020, p. 80) alerta que já se tor-
nou praxe a anulação de valores empenhados e não 
liquidados até o final do exercício. Esses valores são 
transformados em “restos a pagar” comprometendo o 
orçamento do ano seguinte, que terá que sofrer “cor-
tes” para acomodar despesas que deveriam ter sido 
pagas com dotações do orçamento anterior.
Segundo a LRF, é vedado ao titular do Poder Exe-
cutivo, Legislativo ou Judiciário, ou ao Presidente do 
Tribunal de Contas, nos últimos dois quadrimestres 
do seu mandato, contrair obrigação de despesa que 
não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou 
que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguin-
te sem que haja suficiente disponibilidade de caixa 
para essa despesa.
O tema “restos a pagar” será melhor detalhado à 
frente quando abordarmos a Lei nº 4.320/1964.
GESTÃO PATRIMONIAL
As disponibilidades de caixa da União devem ser 
depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Dis-
trito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades 
do Poder Público e das empresas por ele controladas, 
em instituições financeiras oficiais.
Por outro lado, as disponibilidades de caixa dos 
regimes de previdência social, geral e próprio dos 
servidores públicos, ficarão depositadas em conta 
separada das demais disponibilidades de cada ente e 
aplicadas nas condições de mercado, com observância 
dos limites e condições de proteção e prudência finan-
ceira, sendo vedada sua aplicação em títulos da dívida 
pública estadual e municipal,bem como em ações e 
outros papéis relativos às empresas controladas pelo 
respectivo ente da Federação ou em empréstimos, de 
qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, 
inclusive a suas empresas controladas.
A LRF proíbe a aplicação da receita de capital deri-
vada da alienação de bens e direitos que integram o 
patrimônio público para o financiamento de despe-
sa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes 
de previdência social, geral e próprio dos servidores 
públicos.
O art. 44 da LRF é bastante cobrado pelas bancas 
examinadoras. Vale a pena decorar:
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital 
derivada da alienação de bens e direitos que inte-
gram o patrimônio público para o financiamento 
de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos 
regimes de previdência social, geral e próprio dos 
servidores públicos.
TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO FISCAL
A transparência possui um forte vínculo com a 
democracia, uma vez que transparência pode ser 
entendida como a forma que as instituições democrá-
ticas operam sob o exame da sociedade.
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Segundo a LRF, são instrumentos de transparência 
da gestão fiscal: 
 z Os planos, orçamentos e leis de diretrizes 
orçamentárias; 
 z As prestações de contas, o respectivo parecer pré-
vio e suas versões simplificadas;
 z O Relatório Resumido da Execução Orçamentária;
 z O Relatório de Gestão Fiscal;
 z O incentivo à participação popular e realização de 
audiências públicas, durante os processos de ela-
boração e discussão dos planos, lei de diretrizes 
orçamentárias e orçamentos;
 z Liberação ao pleno conhecimento e acompa-
nhamento da sociedade, em tempo real, de 
informações pormenorizadas sobre a execução 
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos 
de acesso público;
 z Adoção de sistema integrado de administração finan-
ceira e controle, que atenda ao padrão mínimo de qua-
lidade estabelecido pelo Poder Executivo da União;
 z Disponibilização de informações e dados contá-
beis, orçamentários e fiscais conforme periodici-
dade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão 
central de contabilidade da União, os quais deve-
rão ser divulgados em meio eletrônico de amplo 
acesso público.
Ademais, os entes da Federação deverão disponi-
bilizar o acesso às seguintes informações:
 z Quanto à despesa: todos os atos praticados pelas 
unidades gestoras no decorrer da execução da 
despesa, no momento de sua realização, com a 
disponibilização mínima dos dados referentes ao 
número do correspondente processo, ao bem for-
necido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou 
jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o 
caso, ao procedimento licitatório realizado;
 z Quanto à receita: o lançamento e o recebimento 
de toda a receita das unidades gestoras, inclusive 
referente a recursos extraordinários.
Além disso, as contas apresentadas pelo Chefe do 
Poder Executivo devem ficar disponíveis, durante todo 
o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão 
técnico responsável pela sua elaboração, para consulta 
e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS
Além de obedecer às demais normas de contabili-
dade pública, a escrituração das contas públicas deve-
rá observar os seguintes parâmetros:
 z A disponibilidade de caixa constará de registro 
próprio, de modo que os recursos vinculados a 
órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem iden-
tificados e escriturados de forma individualizada;
 z A despesa e a assunção de compromisso serão 
registradas segundo o regime de competência, 
apurando-se, em caráter complementar, o resulta-
do dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
 z As demonstrações contábeis compreenderão, iso-
lada e conjuntamente, as transações e operações 
de cada órgão, fundo ou entidade da administração 
direta, autárquica e fundacional, inclusive empre-
sa estatal dependente;
 z As receitas e despesas previdenciárias serão apre-
sentadas em demonstrativos financeiros e orça-
mentários específicos;
 z As operações de crédito, as inscrições em Res-
tos a Pagar e as demais formas de financiamento 
ou assunção de compromissos junto a terceiros, 
deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o 
montante e a variação da dívida pública no perío-
do, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de 
credor;
 z A demonstração das variações patrimoniais dará 
destaque à origem e ao destino dos recursos pro-
venientes da alienação de ativos.
No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-
-ão as operações intragovernamentais. O Poder Exe-
cutivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, 
a consolidação, nacional e por esfera de governo, das 
contas dos entes da Federação relativas ao exercício 
anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrô-
nico de acesso público.
RELATÓRIO RESUMIDO DE EXECUÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA
De acordo com o art. 165, § 3º, da CF, o Poder Execu-
tivo de cada ente federativo fica obrigado a publicar, 
em até 30 dias após o encerramento de cada bimes-
tre, o Relatório Resumido de Execução Orçamentária 
(RREO). 
Este relatório objetiva evidenciar a situação fiscal 
do ente federativo, demonstrando a execução orça-
mentária da receita e da despesa, permitindo aos 
órgãos de controle interno e externo, aos usuários e à 
sociedade em geral conhecer, acompanhar e analisar 
o desempenho das ações governamentais estabeleci-
das na LDO e na LOA.
Conforme discutimos no tópico “Transparência 
da Gestão Fiscal”, o RREO é um dos instrumentos de 
transparência da gestão fiscal e, segundo a LRF, deve 
conter:
 z Balanço orçamentário, que especificará, por cate-
goria econômica:
 � As receitas por fonte, informando as realizadas 
e a realizar, bem como a previsão atualizada;
 � As despesas por grupo de natureza, discrimi-
nando a dotação para o exercício, a despesa 
liquidada e o saldo.
 z Demonstrativos da execução das:
 � Receitas, por categoria econômica e fonte, espe-
cificando a previsão inicial, a previsão atuali-
zada para o exercício, a receita realizada no 
bimestre, a realizada no exercício e a previsão 
a realizar;
 � Despesas, por categoria econômica e grupo 
de natureza da despesa, discriminando dota-
ção inicial, dotação para o exercício, despe-
sas empenhada e liquidada, no bimestre e no 
exercício;
 � Despesas, por função e subfunção.
Os valores referentes ao refinanciamento da dívi-
da mobiliária constarão destacadamente nas receitas