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FACULDADE ÚNICA 
DE IPATINGA 
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
Unidade 1: 
 
 Constitucionalismo ..................................................................................................... 
 
Unidade 2: 
 
 Conceitos fundamentais ............................................................................................... 
 
Unidade 3: 
 
 Direito administrativo: aspectos gerais ........................................................................ 
 
Unidade 4: 
 
 Administração direta e indireta .................................................................................. 
 
Unidade 5: 
 
 Poder Constituinte ...................................................................................................... 
 
Unidade 6: 
 
 Da Administração Pública .......................................................................................... 
 
Unidade 7: 
 
 Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação .............. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Assumir a postura de um profissional que se apresente como mediador do 
conhecimento é compreender a diversidade e as complexidades que surgem na 
individualidade de cada educando diante de suas necessidades e potencialidades. 
Estudar em EaD não é uma tarefa tão fácil como muitos pensam, os desafios 
são constantes. Vale ressaltar que esta modalidade também permite muitas vantagens 
na aquisição de um curso superior, como a possibilidade da interatividade entre 
colegas, tutores e técnicos administrativos que auxiliam na construção da 
aprendizagem dentro do conforto de sua casa. 
O Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA) disponibiliza uma gama de recursos, 
tecnologias da comunicação e ferramentas de apoio à aprendizagem que permitem a 
interação acima, entre elas estão: fóruns, chats, videoconferências, simulações e 
exercícios on-line. 
Não poderíamos esquecer que muitas pessoas gostam de ler e estudar o 
material de maneira física, fazendo suas anotações, grifos e dialogando com os autores 
a partir de comentários ou apresentando dúvidas para serem sanadas pelo tutor ou 
para serem compartilhada com os colegas. 
 Buscando mais uma alternativa para apoiar os(as) alunos(as) em seus estudos, 
esta coletânea foi elaborada com o objetivo de facilitar a impressão de todos os 
capítulos de livros que estão disponibilizados no Ambiente Virtual de Aprendizado 
(AVA) para quem deseja estudar no material físico sem precisar imprimir os arquivos 
separados por unidades. Desta forma, o aluno poderá ter acesso a todos os textos que 
serão fundamentais para as atividades da disciplina em um só material. 
Bom trabalho e aproveite cada instante da oportunidade de construir 
conhecimento, pois este é um pilar fundamental para sua formação. 
Um abraço, 
Equipe Pedagógica 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Revisão técnica:
Gustavo da Silva Santanna
Bacharel em Direito
Especialista em Direito Ambiental Nacional 
e Internacional e em Direito Público
Mestre em Direito
Professor em cursos de graduação e pós-graduação em Direito
Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin CRB -10/2147
D597 Direito constitucional I [recurso eletrônico] / Miriany Cristini 
Stadler Ilanes... et al.; [revisão técnica: Gustavo da Silva
Santanna]. – Porto Alegre: SAGAH, 2018.
ISBN 978-85-9502-445-8
1. Direito constitucional. I. Ilanes, Miriany Cristini 
Stadler. 
CDU 342
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Constitucionalismo
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Explicar a evolução histórica do constitucionalismo: da Antiguidade 
à época contemporânea.
  Reconhecer a existência do pós-constitucionalismo e neoconsti-
tucionalismo.
  Apresentar a dinâmica político-constitucional na experiência brasileira.
Introdução
Constitucionalismo é como designamos o movimento social, político, 
jurídico e até mesmo ideológico a partir do qual surgem as constituições 
nacionais. Em termos genéricos e supranacionais, constitui-se de normas 
fundamentais de um ordenamento jurídico de um Estado, situadas no 
topo da pirâmide normativa, ou seja, a sua Constituição.
Neste capítulo, você verá como surgiu o constitucionalismo e como 
se deu a sua evolução ao longo da história, tanto no cenário mundial 
quanto no brasileiro.
Evolução histórica do constitucionalismo: 
do antigo ao contemporâneo
“O constitucionalismo antigo é o conjunto de princípios escritos ou consuetu-
dinários alicerçadores da existência de direitos estamentais perante o monarca 
e simultaneamente limitadores do seu poder” (CANOTILHO, 1998, p. 48).
Como exemplo de constitucionalismo antigo, podemos citar os constitu-
cionalismos hebreu e grego, os quais unicamente almejavam descentralizar 
a vida política, vez que não existiam leis escritas que regulamentassem a 
ordem civil nem as penalidades aplicáveis para quem as descumprisse. Esse 
constitucionalismo apenas objetivava:
[...] limitar alguns órgãos do poder estatal como reconhecimento de certos 
direitos fundamentais, cuja garantia se cingia no esperado respeito espon-
tâneo do governante, uma vez que inexistia sanção contra o príncipe que 
desrespeitasse os direitos de seus súditos (CUNHA JÚNIOR, 2006, p. 24).
Os primórdios do movimento do constitucionalismo surgiram entre os 
hebreus, por meio da lei do Senhor, em um Estado Teocrático, governado 
pela casta sacerdotal, logo existia um limite no poder político (TAVARES, 
2004). Posteriormente, ocorreu o movimento do constitucionalismo nas 
cidades gregas, onde os cidadãos eram eleitos para cargos públicos por meio 
de um regime de votação peculiar na época. Por mais primitiva que fosse essa 
votação, existia uma participação do povo na vida política, consolidando, 
assim, uma real democracia (TAVARES, 2004).
A Idade Média, por sua vez, foi marcada pela época do despotismo, ou seja, 
pela soberania dos governantes tratados como deuses. Uma verdadeira forma 
absolutista de governar, vez que não existiam limitações às suas condutas. 
Aplicavam penalidades e impunham condutas desumanas não previstas em 
leis, pois não havia um poder maior do que o do próprio governante. Assim, 
este estava imune de qualquer sanção (TAVARES, 2004).
Todavia, foi durante a Idade Média, mais precisamente na Inglaterra, que 
culminou o anseio por uma luta de liberdades e garantias fundamentais ao 
indivíduo, objetivando romper com o padrão absolutista e centralizador até 
então vigente (TAVARES, 2004). Contudo, ainda na Idade Média, o cons-
titucionalismo reapareceu como o movimento de conquista de liberdades 
individuais, como bem demonstra a aparição de uma Magna Carta. Não se 
limitou a impor balizas para a atuação soberana, mas também representou o 
resgate de certos valores, como garantir direitos individuais em contraposição 
à opressão estatal (TAVARES, 2004).
O maior legado deixado pela Idade Média, em relação ao constitucionalismo, foi o 
fato de que todo poder político deve ser limitado em lei para ser justo e democrático, 
respeitando as garantias e os direitos individuais.
O constitucionalismo moderno eclodiu em meados do século XVII com carac-
terísticas próprias e com a ideologia de limitação do poder estatal, preservando os 
Constitucionalismo2
direitos e as garantias fundamentais, bem como transcrevendo os anseios populares 
com a lei do povo: a Constituição escrita (CUNHA JÚNIOR, 2006). Nesse mo-
vimento, a noção de Constituição envolvia uma força capaz de limitar e vincular 
todos os órgãos do poder político. Por isso, era concebida como um documento 
escrito e rígido, manifestando-se como uma norma suprema e fundamental, porque 
hierarquicamente superior a todas as outras, das quais constituía o fundamento 
de validade, que só poderia ser alterado por procedimentos especiais e solenes 
previstos no seu próprio texto. Consequentemente,BRASIL. Lei nº 12.376, de 30 de dezembro de 2010. Altera a ementa do Decreto-Lei 
no 4.657, de 4 de setembro de 1942. Diário Oficial da União, Brasília, 30 dez. 2010. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12376.
htm. Acesso em: 12 abr. 2021.
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação 
nativa; altera as Leis nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, nº 9.393, de 19 de dezembro de 
1996, e nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nº 4.771, de 15 de setembro 
de 1965, e nº 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de 
agosto de 2001; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 28 maio 
2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/
l12651.htm. Acesso em: 12 abr. 2021.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: Juspodium, 2017. 
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
DINIZ, M. H. Compêndio de introdução à ciência do Direito. 27. ed. São Paulo: 2017, Saraiva.
FERREIRA FILHO, M. G. Curso de Direito Constitucional. 36. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
MAZZA, A. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
MORAES, A. de. Direito Constitucional. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito Constitucional descomplicado. 2. ed. Rio de Janeiro: 
Impetus, 2008.
VENOSA, S. de S. Direito Civil: parte geral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Leituras recomendadas
BRASIL. Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do 
Direito Brasileiro. Redação dada pela Lei nº 12.376, de 2010). Diário Oficial da União, Rio 
de Janeiro, 9 set. 1942. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/
del4657.htm. Acesso em: 12 abr. 2021.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
Os links para sites da web fornecidos neste capítulo foram todos 
testados, e seu funcionamento foi comprovado no momento da 
publicação do material. No entanto, a rede é extremamente dinâmica; suas 
páginas estão constantemente mudando de local e conteúdo. Assim, os editores 
declaram não ter qualquer responsabilidade sobre qualidade, precisão ou 
integralidade das informações referidas em tais links.
Direito Administrativo: aspectos gerais10
 
Poder Constituinte
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever o que é Poder Constituinte.
  Reconhecer a quem pertence a titularidade e legitimidade do Poder 
Constituinte.
  Identificar as diversas espécies de Poder Constituinte, a sua natureza 
e os limites implícitos e explícitos.
Introdução
O Poder Constituinte pode ser conceituado como o poder de elaborar 
ou de atualizar uma Constituição mediante a supressão, modificação ou 
acréscimo de normas constitucionais ao texto preexistente. Portanto, é o 
poder de estabelecer a nova Constituição de um Estado ou de modificar 
uma já existente. É a expressão da vontade suprema do povo, social e 
juridicamente organizado.
Neste capítulo, você verá no que consiste o Poder Constituinte, a 
quem pertence a sua titularidade e legitimidade, e ainda identificar as 
suas diversas espécies.
Visão geral do Poder Constituinte: 
conceito, origens e generalidade
Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2009) defi ne o Poder Constituinte a partir 
da hipótese da inexistência de instituições políticas, de Estado. Portanto, 
o titular do Poder Constituinte normalmente é o povo, que estabelece, por 
intermédio do agente, os seus representantes, a Constituição sobre um terreno 
até então vazio.
Assim, é o Poder Constituinte que estabelece a organização jurídica 
fundamental, ou seja, o conjunto de regras jurídicas concernentes à forma 
do Estado, do governo, ao modo de aquisição e exercício do governo, ao 
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estabelecimento dos seus órgãos e aos limites da sua ação, bem como os 
referentes às bases do ordenamento econômico e social (FERREIRA FI-
LHO, 2009). É o reconhecimento de um poder apto a constituir as regras 
constitucionais, ao contrário de estabelecer a regra segundo a Constituição, 
desde que pretendamos que aquelas sejam superiores a esta, uma exigência 
lógica. A superioridade dessas regras, que se impõem aos próprios órgãos 
do Estado, possui uma origem distinta, surgindo de um poder que é fonte 
de todos os demais, pois é o que constitui o Estado, estabelecendo os seus 
poderes, atribuindo-lhes e limitando-lhes a competência: o Poder Constituinte 
(FERREIRA FILHO, 2009).
Muitas são as doutrinas que entendem que o Direito só é Direito quando 
positivo. O Poder Constituinte é um poder de fato, no sentido de que funda a 
si próprio, não se baseando em regra jurídica anterior. Porém, existem aquelas 
regras mais usadas e, de acordo com pensamento jurídico de Ferreira Filho, 
prevalece a de que o Poder Constituinte é um poder de direito, fundado em um 
poder natural de organizar a vida social de que disporia o homem por ser livre 
(FERREIRA FILHO, 2009, p. 22). Portanto, há um direito natural superior 
ao direito do Estado, e deste temos a liberdade de o homem estabelecer as 
instituições pelas quais será governado.
O Poder Constituinte é o poder de criar uma Constituição. A sua carac-
terística básica é a mudança originária da ordem jurídica fundamental e 
suprema do Estado. Entre extremos opostos, discutimos, porém, a amplitude 
do conceito do Poder Constituinte. Conforme Luiz Pinto Ferreira (1985), 
diversos mestres, como Schmitt, Heller, Carl Friedrich, afirmam que a sua 
essência está na capacidade de formação originária do Direito, ou seja, 
é um poder de criar a Constituição. O mesmo autor indica que outros 
estudiosos, como Walter Dodd, Kelsen, Hauriou e Rui Barbosa, defendem 
uma definição mais ampla, vendo no Poder Constituinte a capacidade e 
mudança da Constituição.
A produção originária do Direito implica o que chamamos de Poder 
Constituinte. Ferreira Filho (2009) argumenta que nem toda substituição 
ou reforma da Constituição representa uma produção originária do Direito, 
nem inaugura um novo sistema jurídico, tampouco determina uma solução 
continuada com referência à ordem anterior. Uma Constituição pode ser 
modificada ou substituída normalmente, seguindo para tanto o processo 
de reforma previsto explícita ou tacitamente na Constituição anterior, a 
que se modifica ou substitui. Então em nada se rompe a continuidade da 
vida jurídica, posto que ao cimento constitucional se superpõe um outro 
nele alicerçado.
Poder Constituinte2
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A validez da nova Constituição não representa algo primário, não é algo radicalmente 
originário, não é algo de uma essência nova, mas deriva da Constituição precedente, 
que serve de fundamento à nova.
A elaboração geral da teoria do Poder Constituinte nasceu, na cultura 
europeia, com Emmanuel Joseph Sieyés, pensador e revolucionário francês 
do século XVII. A concepção da soberania nacional foi aprimorada na época 
e coube a Sieyés sintetizar uma distinção entre o pouvoir constituant, que 
reside sempre no povo, e os pouvoirs constitués, necessitando derivar a sua 
existência e competência do Poder Constituinte. Schmitt (apud FERREIRA 
FILHO, 2009) observa uma analogia metafisica entre essa doutrina e a filo-
sofia panteísta de Spinoza, na equivalência ideal entre potestas constituta e 
natura naturata. Entretanto, com a secularização do pensamento humano, a 
ciência se propôs a separar da teologia política a nova doutrina positiva do 
Poder Constituinte, no qual descansam todas as faculdades e competências 
atribuídas à Constituição.
Justamente Sieyés é um dos representantes dessa secularização do mundo, 
que atribui o Poder Constituinte ao povo, à própria comunidade social, 
com a doutrinado pouvoir constituant da nação. Ele afirma que objetivo 
da assembleia representativa de uma nação (a ideia de nação aí aparece 
como algo maior que o povo, diferente da ideia de povo como aqueles que 
se sentem parte do Estado nacional, desenvolvida em outro momento) não 
pode ser outro senão aquele que ocorreria se a própria população pudesse 
se reunir e deliberar no mesmo lugar. Ele acreditava que não poderia haver 
tanta insensatez a ponto de alguém ou um grupo, na assembleia geral, afirmar 
que os ali reunidos deveriam tratar dos assuntos particulares de uma pessoa 
ou de um determinado grupo.
À conclusão da escola clássica francesa — que coloca a Constituição como 
um certificado da vontade política do povo nacional, sendo que, para que 
isso ocorra, deve ser produto de uma assembleia constituinte representativa 
da vontade deste povo —, opõe-se Hans Kelsen (1986), que afirma que a 
Constituição provém de uma norma fundamental.
3Poder Constituinte
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Os conceitos dos diversos autores são influenciados pela compreensão da natureza 
do Poder Constituinte — seja um poder de fato ou um poder de Direito. Alguns 
autores entendem que o Poder Constituinte se limita à criação originária do Direito, 
enquanto outros compreendem que o Poder Constituinte é bem mais amplo, incluindo 
uma criação derivada do Direito por intermédio da reforma do texto constitucional, 
adaptando-o aos processos de mudança sociocultural. E ainda temos o Poder Consti-
tuinte decorrente, característica essencial de uma federação, quando os entes federados 
recebem (ou permanecem com) parcelas de soberania expressas na competência 
legislativa constitucional (DANTAS, 1978).
Titularidade e legitimidade 
do Poder Constituinte
A doutrina moderna indica que a titularidade do Poder Constituinte pertence 
ao povo. Apesar disso, não podemos esquecer que o seu grande teórico, o abade 
francês Emmanuel Joseph Sieyès, menciona como titular a nação. O conceito 
de Poder Constituinte originário é devedor dos estudos de Sieyès. No seu livro 
O que é o Terceiro Estado?, verdadeiro manifesto da Revolução Francesa, 
Sièyes assinala que o chamado Terceiro Estado — que engloba quem não 
pertencesse à nobreza ou ao alto clero e que, portanto, inclui a burguesia —, 
embora fosse produtor da riqueza do País, não dispunha de privilégios e não 
tinha voz ativa na condução da política do Estado. No livro, o Terceiro Estado 
reivindica a reorganização política da França. Nesse contexto, Sieyès teoriza 
sobre o Poder Constituinte originário (MENDES; BRANCO, 2012). Celso 
de Mello (1997), corroborando essa perspectiva, ensina que as assembleias 
constituintes não titularizam o Poder Constituinte, mas são apenas órgãos aos 
quais se atribui, por delegação popular, o exercício dessa magna prerrogativa.
Em suma, em uma linha atual, é predominante que a titularidade do Poder 
Constituinte pertence ao povo, como mencionamos, já que o Estado decorre 
da soberania popular, cujo conceito se mostra mais abrangente do que o de 
nação. Assim, a vontade constituinte é a própria vontade do povo, que se 
expressa por meio dos seus representantes, criando um novo Estado, uma nova 
Constituição, um novo ordenamento jurídico. Assim, a titularidade do Poder 
Constituinte pertence ao povo, pois o Estado decorre da soberania popular e, 
dessa maneira, a vontade constituinte é a vontade do povo — representado 
ao fazer uso do voto na escolha dos seus candidatos.
Poder Constituinte4
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O povo pode ser reconhecido como o titular do Poder Constituinte, mas 
não é jamais quem o exerce. É ele um titular passivo, ao qual se imputa uma 
vontade constituinte sempre manifestada por uma elite. Diante disso, criamos 
o Estado que, em nome do povo, edita a Constituição (MELLO, 1997). Assim, 
embora a titularidade do Poder Constituinte seja do povo, o seu exercício pode 
muitas vezes afastar o fator democrático. Assim, podemos distinguir duas 
formas de exercício do Poder Constituinte:
1. a revolução, caso em que o grupo revolucionário, que se tornou hege-
mônico, edita uma Constituição;
2. a assembleia constituinte, que pode tomar o cuidado de se submeter à 
vontade popular direta (plebiscito e referendum) as suas conclusões.
A questão da titularidade do Poder Constituinte pode ser explicada no 
campo sociológico ou político, isto é, no mundo do “ser”. Nessa linha de 
raciocínio, a doutrina dominante entende que o titular, ou seja, o sujeito do 
Poder Constituinte, é o indivíduo e só a coletividade pode criar uma nova 
Carta Magna. Existem alguns apegados ao formalismo que chegam até a 
sustentar que a ordem constitucional somente pode ser inovada por meio de 
movimentos revolucionários (NASCIMENTO, 1985).
O sujeito do Poder Constituinte é o titular individual ou coletivo capacitado para criar 
ou revisar a Constituição. Esse titular da função constituinte pode ser ora um rei ou 
um ditador, ora uma classe, ora o próprio povo (NASCIMENTO, 1985).
A questão da legitimidade é a que expressa a própria essência do Poder 
Constituinte em toda a sua plenitude. Traduzimos como um fundamento 
ético fundado em valores historicamente realizáveis e socialmente atuantes 
(NASCIMENTO, 1985). Não há outra legitimidade democrática que, embora 
suponha o consentimento dos cidadãos, não se esgote em tal apoio. Não há 
senão duas medidas na política contemporânea: a que se fecha no círculo do 
poder e se arrima na força, configurando todas as formas de autocracia, e a que 
decorre da democracia ancorada na legitimidade. A legitimidade implica na 
sua adequação à vontade do povo. Por isso, quanto maior o sufrágio e menores 
5Poder Constituinte
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as limitações e restrições à participação, tanto maior será a legitimidade do 
poder. Somente o povo pode ser titular do Poder Constituinte legítimo, mesmo 
considerando que o seu exercício seja limitado, por meio de delegação, a uma 
assembleia ou órgão.
A soberania que exerce sobre os cidadãos não provém de fora, mas de dentro. 
Essa é, via de regra, um produto da própria vontade dos sujeitos. O Estado, 
em suma, é a síntese das vontades e dos direitos individuais: corresponde ao 
momento ideal de convergência daqueles direitos em uma suprema expressão 
protestativa. A soberania tem a sua sede no próprio povo, enquanto este está 
organizado em Estado (NASCIMENTO, 1985).
Espécies de Poder Constituinte 
e limites implícitos e explícitos
O Poder Constituinte se classifi ca em:
1. Poder Constituinte originário, genuíno, de 1º grau, inicial ou inaugural;
2. Poder Constituinte derivado, secundário, instituído, constituído, de 2º 
grau ou remanescente.
O poder capaz de editar uma nova Constituição, substituindo a Constituição 
anterior ou dando organização a um novo Estado, é normalmente qualificado 
como Poder Constituinte originário. O poder que, uma vez instituído, é capaz 
de modificá-la, completá-la (poder de revisão) ou institucionalizar os Estados 
Federados que dela provenham (Poder Constituinte dos estados-membros) é 
geralmente qualificado como Poder Constituinte derivado.
Poder Constituinte originário
Ressaltamos a ideia de que surge um novo Estado a cada nova Constituição, 
provenha ela de um movimento revolucionário ou de assembleia popular. 
Não importa a rotulação conferida ao ato constituinte, mas a sua natureza. 
Se dele decorre a certeza de rompimento com a ordem jurídica anterior, 
de edição normativa em desconformidade intencional com o texto em 
vigor, de modo a invalidar a normativa vigente, temos um novo Estado 
(TEMER, 1995).
Poder Constituinte6
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Pedro Lenza (2011, p. 175) afirma que o Poder Constituinte se divide em dois:
 ■ formal — é o ato de criação propriamente dita e que atribui a “rou-
pagem” com status constitucional a um complexo normativo;
 ■ material — é o lado substancial do Poder Constituinteoriginário, 
qualificando o Direito Constitucional formal com o status de norma 
constitucional. Assim, será o orientador da atividade do constituinte 
originário formal que, por sua vez, será o responsável pela “roupa-
gem” constitucional.
O material diz o que é constitucional; o formal materializa e sedimenta 
como Constituição. O material precede o formal, estando ambos interligados. 
O Poder Constituinte formal confere estabilidade e garantia de permanência 
e de supremacia hierárquica ou sistemática ao princípio normativo inerente 
à Constituição material. Confere estabilidade, visto que a certeza do Direito 
exige o estatuto da regra. Confere garantia, visto que só a Constituição 
formal coloca o Poder Constituinte material (ou o resultado da sua ação) 
ao abrigo das vicissitudes da legislação e da prática quotidiana do Estado e 
das forças políticas (LENZA, 2011).
Dessa forma, a doutrina caracteriza o Poder Constituinte originário como 
inicial, autônomo e incondicionado. Ele é limitado pelas forças materiais que 
levam à manifestação inauguradora do Estado. Estabelece o Poder Constituinte 
originário à Constituição de um novo Estado, organizando-o e criando os 
poderes capazes de comandar os interesses de uma sociedade.
O Poder Constituinte originário se classifica como inicial, pois não se 
funda noutro, mas é dele que derivam os demais poderes. De acordo com a 
escola positivista, trata-se de um poder ilimitado em face do Direito positivo. 
É soberano e não sofre qualquer limitação de direito. Consiste em um poder 
incondicionado porque não tem de submeter-se a qualquer forma prefixada 
de manifestação, bem como se classifica como um poder de fato e um poder 
político, caracterizado como uma energia ou força social, tendo natureza 
pré-jurídica. O Poder Constituinte originário não se esgota com a edição da 
nova Constituição, pois sobrevive a ela e fora dela como forma e expressão 
da liberdade do povo (MORAES, 2006).
7Poder Constituinte
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O Poder Constituinte originário é:
  inicial, porque dá início a uma nova ordem jurídica, rompendo com a ordem ju-
rídica anterior;
  autônomo, porque tem prerrogativas suficientes para determinar a estruturação 
da nova Constituição;
  ilimitado juridicamente, porque não se vincula aos limites impostos pelo Direito 
anterior (limita-se aos padrões e modelos de conduta espirituais, culturais éticos e 
sociais, aos princípios de justiça e aos princípios de direito internacional);
  incondicionado e soberano na tomada das suas decisões, porque não se submete 
a qualquer forma prefixada de manifestação.
Costumamos denominar as limitações do poder originário de limites 
extrajurídicos (gênero), que se dividem em pelo menos três espécies:
  limites ideológicos;
  limites institucionais;
  limites substanciais.
Os limites ideológicos se exteriorizam por meio das crenças, da expe-
riência dos valores, da influência dos grupos de pressão, das exigências do 
bem comum, da opinião pública. Os limites institucionais fornecem ao 
Poder Constituinte ideias reguladoras de situações sociais (como a família, 
a propriedade, a educação etc.), sempre buscando os fins supremos, respon-
sáveis pelo bem-estar dos membros da comunidade. Já os limites substan-
ciais estabelecem parâmetros para o Poder Constituinte originário plasmar 
o conteúdo dos princípios e preceitos constitucionais e são subdivididos em 
transcendentes, imanentes e heterônomos (BULOS, 2015).
Poder Constituinte derivado
O Poder Constituinte derivado pode ser reformador, revisor e decorrente. 
É reformador o poder de alterar, reformar ou atualizar uma Constituição 
já existente por meio das chamadas emendas constitucionais dispostas nos 
arts. 59, I, e 60 da Constituição de 1988. Esse poder está inserido na própria 
Constituição, pois decorre de uma regra jurídica de autenticidade constitu-
Poder Constituinte8
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cional, portanto, conhece limitações constitucionais expressas e implícitas 
e é passível de controle de constitucionalidade (MORAES, 2006).
Apresenta as características de derivado, subordinado e condicionado. 
É derivado porque retira a sua força do Poder Constituinte originário; su-
bordinado porque se encontra limitado pelas normas expressas e implí-
citas do texto constitucional, às quais não pode contrariar, sob pena de 
inconstitucionalidade; e, por fim, condicionado porque o seu exercício deve 
seguir as regras previamente estabelecidas no texto da Constituição Federal 
(MORAES, 2006).
O Poder Constituinte derivado reformador, denominado, por parte da 
doutrina, de competência reformadora, consiste na possibilidade de alterar 
o texto constitucional, respeitando a regulamentação especial prevista na 
própria Constituição Federal. É exercitado por determinados órgãos com 
caráter representativo. No Brasil, pelo Congresso Nacional. Só está presente 
nas Constituições rígidas. O Poder Constituinte derivado decorrente, por 
sua vez, consiste na possibilidade que os estados-membros têm, em virtude 
da sua autonomia político-administrativa, de se auto-organizarem por meio 
das suas respectivas Constituições Estaduais, sempre respeitando as regras 
limitativas estabelecidas pela Constituição Federal. (MORAES, 2006).
As limitações explícitas no texto constitucional se subdividem em: cir-
cunstanciais, materiais e formais. Os limites implícitos do poder de reforma, 
que são os que derivam dos limites expressos, dividem-se em dois grupos: 
as normas sobre o titular do Poder Constituinte reformador e as disposições 
relativas à eventual supressão das limitações expressas.
Segundo Araújo (2010), os limites ao Poder Constituinte derivado podem 
ser resumidos da seguinte forma:
  Materiais — são matérias petrificadas pelo art. 60, § 4º, da Constituição 
que, nos seus incisos I a IV, torna imutáveis a forma federativa de Estado, 
o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos poderes e 
os direitos e garantias individuais. Essas limitações impedem que deter-
minadas matérias sejam objeto de reforma constitucional por parte do 
Poder Constituinte derivado. Tais limites materiais podem ser expressos 
ou implícitos, conforme previstos ou não expressamente previstos no 
texto constitucional. As cláusulas de limites materiais expressos são 
reconhecidamente de natureza declaratória e não constitutiva, pois, via 
de regra, elas criam os limites materiais, que decorrem da coerência 
dos princípios constitucionais e exercem função de garantia.
9Poder Constituinte
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  Circunstanciais — elencam determinadas circunstâncias em que não 
pode haver trâmite de emenda constitucional, justamente diante da 
necessidade de tranquilidade social. Estão presentes no § 1º do art. 60 
da Constituição Federal.
  Procedimentais — durante o processo de emenda, se esta for rejeitada 
ou tida como prejudicada, só poderá ser reapresentada na sessão le-
gislativa seguinte.
Além dos limites explícitos anteriormente mencionados, há limites materiais 
implícitos ao Poder Constituinte derivado, decorrentes dos próprios princípios 
adotados pela Constituição. Esses limites também são denominados como 
inerentes ou tácitos. Como exemplos, Silva (2007, p. 68) aponta:
1. os concernentes ao titular do Poder Constituinte, pois uma reforma 
constitucional não pode mudar o titular do poder que cria o próprio 
poder reformador;
2. as referentes ao titular do poder reformador, pois seria um despropó-
sito que o legislador ordinário estabelecesse novo titular de um poder 
derivado só da vontade do constituinte originário;
3. as relativas ao processo da própria emenda, distinguindo-se quanto à 
natureza da reforma, para admiti-la quando se tratar de tornar mais 
difícil o seu processo, não a aceitando quando vise atenuá-lo.
Essas restrições se justificam por razões lógicas: se pudessem ser mudadas 
pelo poder de emenda ou ordinário,de nada adiantaria estabelecer vedações 
circunstanciais ou materiais (SILVA, 2007).
Poder Constituinte10
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ARAÚJO, L. A. D.; NUNES JÚNIOR, V. S. Curso de Direito Constitucional. 14. ed. São Paulo: 
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http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/181632/000418294.pdf?sequence=3
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DIREITO 
CONSTITUCIONAL II 
Rodrigo Flores Fernandes
Da Administração Pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identificar os princípios explícitos aplicáveis à Administração Pública.
 Comparar a Administração Pública Direta com a Administração Pública 
Indireta.
 Distinguir servidor público de empregado público e os seus respec-
tivos regimes previdenciários.
Introdução
Nos seus arts. 37 e 38, a Constituição Federal de 1988 expressa disposições 
gerais acerca da Administração Pública e, nos arts. 39 e 40, aborda a ques-
tão dos servidores públicos e das particularidades deles, com destaque 
para o regime jurídico único que recai sobre esse grupo.
Neste capítulo, estudaremos os princípios explícitos aplicáveis à Admi-
nistração Pública e os institutos de desconcentração e descentralização, 
por meio dos quais se formam órgãos e pessoas jurídicas pertencentes à 
Administração Pública Indireta. Para isso, devemos reconhecer o que é a 
Administração Pública Direta e o que é a Administração Pública Indireta, 
comparando-as entre si. Por fim, distinguiremos servidor público de empre-
gado público e analisaremos os seus respectivos regimes previdenciários.
Princípios básicos da Administração Pública
Ao estudarmos os princípios expressos aplicáveis à Administração Pública 
brasileira, necessariamente devemos colacionar o art. 37 da Constituição 
Federal de 1988, uma vez que, no seu caput, encontram-se tais princípios: 
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] (BRASIL, 
1998, documento on-line). 
A partir da leitura desse dispositivo, depreendemos que são cinco os prin-
cípios explícitos relativos à Administração Pública: 
  legalidade;
  impessoalidade;
  moralidade;
  publicidade;
  eficiência.
O princípio da legalidade evidencia a busca constante pela lei e se aplica 
tanto ao âmbito público quanto ao privado, tendo em vista que o art. 5º, II, 
da Constituição dispõe que “[...] ninguém será obrigado a fazer ou deixar 
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (BRASIL, 1988, documento 
on-line). Assim, para o particular, há a possibilidade de fazer tudo o que a lei 
não proíbe. Por outro lado, no caso da Administração Pública, devemos adotar 
a interpretação vinculativa e restritiva, segundo a qual a Administração só 
pode realizar os atos previstos em lei.
Paulo e Alexandrino (2017, p. 357) explicam o funcionamento da legalidade 
na esfera pública e na privada:
O princípio da legalidade administrativa tem, para a administração pública, 
um conteúdo muito mais restritivo do que a legalidade geral aplicável à con-
duta dos particulares (CF, art. 5º, II). Por outro lado, para o administrado, o 
princípio da legalidade administrativa representa uma garantia constitucional, 
exatamente porque lhe assegura que a atuação da administração estará limitada 
estritamente ao que dispuser a lei.
A impessoalidade, por sua vez, possui duas formas distintas de aplicação. 
A primeira maneira de aplicar esse princípio consiste na proibição de promoção 
pessoal por meio da maquinaria pública, de modo que o administrador público 
não pode valer-se dos atos administrativos em prol de interesses pessoais. O 
art. 37, § 1º, determina: 
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos 
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, 
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem 
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (BRASIL, 1988, 
documento on-line). 
Da Administração Pública46
Assim, o desrespeito à Constituição pode levar o responsável a responder 
por ato de improbidade administrativa, regulado pela Lei nº. 8.429, de 2 de 
junho de 1992 (BRASIL, 1992).
A segunda forma de aplicar o princípio da impessoalidade visa proibir o 
administrador público ou o responsável pelo ato de afastar-se do interesse 
público, pois não pode haver pessoalização do ato administrativo. Logo, quando 
a Administração Pública age, não deve buscar o favorecimento de ninguém 
em particular, mas o bem público. Com o intuito de respeitar a legalidade, a 
Administração Pública realiza concursos públicos e licitações para só então 
efetuar contratos, por exemplo. 
O terceiro princípio, a moralidade, impõe aos agentes públicos a atuação 
profissional honesta, que consiste em agir com probidade. O termo “probo” 
significa “honesto”, “reto” e, portanto, o agente que não atuar de forma proba, 
isto é, honesta, responde pelo que chamamos de improbidade.
É certo que a expressão “moralidade administrativa” não é de compreensão 
instantânea e rigorosa, embora tenha sido erigida em princípio constitucional 
a ser atendido pela Administração Pública (art. 37). Ela abrange o sentido 
ético da conduta do administrador, visando a fazer coincidir o licitum com 
o honestum. Quer dizer: em face da moralidade administrativa o que não é 
honesto é ilícito, mesmo que formalmente se atenha às normas vigentes. A 
moralidade repudia frontalmente o brocardo non omne quod licet honestum 
est (FERREIRA FILHO, 2012, p. 276).
O art. 37, § 4º, da Constituição versa que “[...] os atos de improbidade ad-
ministrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função 
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma 
e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (BRASIL, 
1988, documento on-line). Nesse contexto, a violação do princípio da morali-
dade acarreta as consequências previstas no referido dispositivo, bem como 
a declaração de nulidade do ato administrativo.
Já a publicidade determina que a atuação da Administração Pública deve 
ser transparente e de acesso público, o que fundamenta o direito de acesso à 
informação de todos os atos realizados. Esse sempre foi compreendido como 
um princípio administrativo, pois se entendeque o Poder Público, justamente 
por ser público, deve agir com a maior transparência possível a fim de que os 
administrados tenham, a qualquer hora, conhecimento do que os adminis-
tradores fazem. Sobretudo, exige-se que se publiquem atos que devem surtir 
efeitos externos, ou seja, fora dos órgãos da Administração (SILVA, 2005).
47Da Administração Pública
Atentemos ao fato de que o princípio da publicidade encontra limite no 
próprio Texto Constitucional, conforme constamos com base no art. 5º, XXXIII, 
acerca do sigilo ser imprescindível à segurança da sociedade e do Estado: 
[...] todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu in-
teresse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no 
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo 
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado [...] (BRASIL, 
1988, documento on-line).
O último princípio expresso é o da eficiência, segundo o qual a Admi-
nistração Pública deve agir de forma eficiente, mediante ações qualificadas 
nas atividades administrativas e, para tanto, outros princípios que facilitam 
o entendimento podem ser somados, como o princípio da economicidade 
(atuação que busque a economia de gastos) e o princípio da celeridade (busca 
pelo agir mais rápido possível), dentre outros.
Assim, restam expostos os princípios expressos, também conhecidos como 
princípios básicos, aplicáveis à Administração Pública Direta e à Administração 
Pública Indireta. Neste momento, cabe explicarmos o que são a Administração 
Direta e a Indireta, atentando às distinções entre uma e outra.
Administração Pública Direta e Indireta
Para entendermos o que são a Administração Pública Direta e a Indireta, 
devemos conhecer os institutos da descentralização e da desconcentração. 
A desconcentração ocorre quando uma pessoa jurídica desconcentra a sua 
atuação ao criar órgãos dentro da sua própria estrutura. Assim, há a divisão 
de funções e prestações de serviço dentro da própria pessoa jurídica. Con-
tudo, os órgãos criados não possuem personalidade jurídica própria. Por 
outro lado, quando se trata de descentralização, sucede a criação de novas 
pessoas jurídicas para que sejam concedidas as competências para a atuação 
do serviço público:
A Administração Pública pode ser classificada em direta e indireta. A Ad-
ministração Pública direta é constituída por um conjunto de órgãos admi-
nistrativos ligado diretamente ao Poder Executivo de cada ente federativo. A 
Administração Pública indireta é constituída de forma descentralizada, por um 
conjunto de órgãos que está ligado a entidades personalizadas, que, por sua, 
Da Administração Pública48
vez são ligados ao Poder Executivo de cada ente federativo. A Administração 
Pública indireta compreende as autarquias, as empresas públicas, as socie-
dades de economia mista e as fundações públicas (AGRA, 2018, p. 431-432).
Assim, o Estado presta o seu serviço público de forma:
  centralizada, quando executa as tarefas atribuídas diretamente por 
intermédio de órgãos e agentes da Administração Direta;
  descentralizada, quando desempenha algumas das suas atribuições 
por meio de outra pessoa jurídica e não pela Administração Direta; 
  desconcentrada, quando a execução das funções é dívida em órgãos, 
de modo que a distribuição das atribuições se dá internamente, ou seja, 
dentro da mesma pessoa jurídica.
A Administração Pública Direta é composta pelos entes federativos, 
que são a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, sobre o quais 
exerce atuação direta. Assim, a Constituição Federal de 1988 define quais são 
as competências e a autonomia político-administrativa de cada um dos seus 
entes. Em contrapartida, a Administração Pública Indireta é o conjunto de 
pessoas jurídicas vinculadas (não são subordinadas) à Administração Pública 
Direta. A sua competência é descentralizada, ou seja, diz respeito às pessoas 
jurídicas que restaram criadas pela Administração Pública Direta pelo instituto 
da descentralização para realizar os serviços públicos de forma indireta. Essas 
pessoas jurídicas são as fundações, as autarquias, as sociedades de economia 
mista e as empresas públicas.
O fundamento para a descentralização da Administração Pública Direta 
encontra-se no art. 37, XIX, da Constituição Federal: “[...] somente por lei 
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei com-
plementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação” (BRASIL, 1988, 
documento on-line).
Na esfera federal, há o Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
que dispõe acerca da organização da Administração federal e que também 
pode ser consultado para o entendimento da Administração Pública estadual, 
distrital e municipal, pois estabelece no seu art. 4º:
Art. 4º A Administração Federal compreende: 
I — A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios ;
49Da Administração Pública
II — A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista ;
d) fundações públicas .
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta 
vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada 
sua principal atividade (BRASIL, 1967, documento on-line).
Nesse sentido, vale destacarmos algumas características das pessoas jurídi-
cas que compõem a Administração Pública Indireta. É o que faremos a seguir.
Assim como os entes federativos, as autarquias são pessoas jurídicas de 
direito público, conforme explicitado no art. 41 do Código Civil:
Art. 41 São pessoas jurídicas de direito público interno: 
I — a União; 
II — os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; 
III — os Municípios;
IV — as autarquias, inclusive as associações públicas;
V — as demais entidades de caráter público criadas por lei. 
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito 
público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que 
couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código (BRASIL, 
2002, documento on-line).
As autarquias contam com personalidade jurídica de direito público porque 
são as únicas criadas por leis específicas na Administração Pública Indi-
reta. As demais pessoas jurídicas são autorizadas como instituições. Além 
disso, é interessante notarmos que as autarquias estão sujeitas à tutela, que 
é o controle finalístico para verificar se a entidade está cumprindo as suas 
finalidades, e possuem autonomia administrativa e financeira, embora não 
possuam autonomia política. Os seus atos e contratos são administrativos e, 
portanto, sujeitam-se à Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, e ao controle dos 
tribunais de contas. São dotadas de patrimônio próprio, transferido do ente 
que a criou, que, logo, são bens públicos. As autarquias também possuem os 
mesmos privilégios conferidos à Administração Direta; possuem dirigentes 
próprios, podendo haver a participação do Poder Legislativo na escolha (art. 
52, III, d); e os seus agentes são servidores públicos estatutários. São exem-
Da Administração Pública50
plos de autarquias o Banco Central do Brasil (Bacen), o Instituto Brasileiro 
do Meio Ambiente (Ibama), o Instituto Nacional de Serviço Social (INSS), 
entre outras (BRASIL, 1993).
As fundações são autorizadas a instituição por lei específica, mas a sua 
constituição depende do registro no registro civil de pessoas jurídicas (art. 45 
do Código Civil) (BRASIL, 2002). Portanto, trata-se de pessoas jurídicas de 
direito privado e a definição das suas áreas de atuação ocorre por intermédio 
de lei complementar (art. 37, XIX, da Constituição) (BRASIL, 1988). Além 
disso, os seus servidores são regidos pela Consolidação dasLeis do Trabalho 
(CLT) e a sua finalidade possui caráter social, cujo viés pode ser a pesquisa, a 
educação, a cultura, etc. Para exemplificarmos algumas fundações, podemos 
pensar, por exemplo, na Fundação Nacional do Índio (Funai), na Fundação 
Estadual de Proteção ao Meio Ambiente (Fepam) e no Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
As empresas públicas também são autorizadas a instituição por lei espe-
cífica. Entretanto, a sua constituição também depende do registro no registro 
civil de pessoas jurídicas (art. 45 do Código Civil), como no caso das fundações 
(BRASIL, 2002). Assim, as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito 
privado, prestam serviços públicos e podem explorar atividades econômicas, 
possuem capital exclusivamente público, podem adotar qualquer forma societá-
ria e os seus servidores também são regidos pela CLT. Como exemplos, temos 
a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBTC), o Serviço Federal de 
Processamento de Dados (Serpro) e a Caixa Econômica Federal.
Por fim, as sociedades de economia mista se assemelham às empresas 
públicas, uma vez que também são autorizadas a instituição por lei especí-
fica, mas a sua constituição depende do registro no registro civil de pessoas 
jurídicas (art. 45 do Código Civil), e, logo, são pessoas jurídicas de direito 
privado (BRASIL, 2002). Ademais, as sociedades de economia mista também 
prestam serviço público e podem explorar atividades econômicas. Todavia, 
elas apresentam diferenças em relação às empresas públicas por possuírem 
capital público e privado e pelo seu tipo societário ser o de sociedade anônima. 
Como exemplos, podemos recorrer ao Banco do Brasil S/A e à Petrobras S/A.
Entendidas a Administração Pública Direta e a Indireta, assim como a forma 
como se desconcentram ou se descentralizam para melhor atender o interesse 
público, resta-nos distinguir o papel do servidor público e o do empregado 
público, bem como os regimes previdenciários próprios de cada grupo.
51Da Administração Pública
As agências reguladoras são autarquias em regime especial. Além das características 
próprias das autarquias, essas agências possuem prerrogativa de dirigente com mandato 
fixo, de forma que os seus agentes só podem ser dispensados mediante processo 
administrativo disciplinar, renúncia ou condenação judicial transitada em julgado. 
São exemplos de agências reguladoras a Agência Nacional de Telecomunicações 
(Anatel), a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), a Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária (Anvisa), entre outras.
Servidor público versus empregado público
Para melhor distinguirmos servidor público de empregado público, primei-
ramente precisamos ressaltar que:
A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de 
pessoas que, a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos 
do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, 
definitiva ou transitória, política ou jurídica. O que é certo é que, quando 
atuam no mundo jurídico, tais agentes estão de alguma forma vinculados ao 
Poder Público. Como se sabe, o Estado só se faz presente através das pessoas 
físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que 
essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São 
todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos (CARVALHO 
FILHO, 2018, p. 707).
Assim, os servidores públicos são uma categoria de agentes públicos, con-
forme determina a própria Constituição Federal. Perante a Constituição de 1988, 
com as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº. 18, de 1998, pode-
-se dizer que são quatro as categorias de agentes públicos (DI PIETRO, 2018): 
1. agentes políticos; 
2. servidores públicos; 
3. militares; 
4. particulares em colaboração com o Poder Público.
Em sentido amplo, trata-se de toda pessoa física que presta serviço pú-
blico às Administrações Direta ou Indireta, tem vínculo empregatício e cuja 
remuneração é paga pelo erário público.
Da Administração Pública52
São denominados por uns de agentes administrativos, mas a expressão não é 
adequada, porque diz menos do que o sentido que se deve emprestar à expressão 
servidores públicos. Na realidade, existem muitos servidores públicos que de-
sempenham funções diversas da função administrativa do Estado. Por outros, 
são denominados de funcionários públicos, expressão também inadequada, 
já que, além de banida da Constituição, tem sentido mais restrito do que a de 
servidores públicos, e isso porque, na verdade, eram assim considerados apenas 
os servidores estatutários que integravam a estrutura dos entes federativos 
(Administração Direta), o que indica que se tratava de uma categoria dos 
servidores públicos. Estes, por sua vez, integram a Administração Direta, as 
autarquias e as fundações públicas autárquicas, sob qualquer regime funcional 
(CARVALHO FILHO, 2018, p. 710).
Dentro da categoria dos servidores públicos, estão compreendidos: 
 os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes
de cargos públicos;
 os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação traba-
lhista e ocupantes de emprego público;
 os servidores temporários, contratados por tempo determinado para
atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 
37, IX, da Constituição).
Esses indivíduos exercem função sem estarem vinculados a cargo ou 
emprego público.
Com base nesses conceitos, podemos afirmar que há uma distinção entre 
os servidores estatutários, que são todos os que ocupam cargo público efetivo, 
ou seja, que foram aprovados em concurso público de provas ou de provas e 
títulos (art. 37, II, da Constituição) e têm por regime previdenciário o regime 
jurídico único. Vejamos o disposto no art. 40 da Constituição Federal:
Art. 40 Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é 
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante 
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos 
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e 
atuarial e o disposto neste artigo (BRASIL, 1988, documento on-line).
No que tange aos empregados públicos, compreendem os ocupantes de 
emprego público, ou seja, que foram contratados pela Administração Pública 
com regime de contratação regido pela CLT e cujo regime previdenciário 
é o regime geral da previdência social, conforme disposto no art. 201 da 
53Da Administração Pública
 Constituição. São exemplo aqueles que trabalham nas entidades da Admi-
nistração Pública Indireta de natureza privada, como empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações.
AGRA, W. M. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: . Acesso em: 24 ago. 2018.
BRASIL. Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da 
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras 
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 fev. 1967. Disponível em: . Acesso em: 24 ago. 2018.
BRASIL. Lei Federal nº. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis 
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, 
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e 
dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 3 jun. 1992. Disponível em: 
. Acessoem: 24 ago. 2018.
BRASIL. Lei Federal nº. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, 
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração 
Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Dis-
ponível em: . Acesso em: 24 ago. 2018.
BRASIL. Lei Federal nº. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário 
Oficial da União, Brasília, DF, 11 jan. 2002. Disponível em: . Acesso em: 24 ago. 2018.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
FERREIRA FILHO, M. G. Curso de Direito Constitucional. 38. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito Constitucional descomplicado I. 16. ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2017.
SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
Da Administração Pública54
Leituras recomendadas
BARCELLOS, A. P. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
LENZA, P. Direito Constitucional esquematizado. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
MORAES, A. Direito Constitucional. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
NOVELINO, M. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. Salvador: JusPodivm, 2016.
55Da Administração Pública
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INSTITUIÇÕES DO 
PROCESSO 
ADMINISTRATIVO E 
CONSTITUCIONAL
Magnum Eltz
 
Licitações: princípios, 
modalidades, procedimento, 
anulação e revogação e 
hipóteses de dispensa 
e inexigibilidade
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Compreender a competência legislativa, o conceito, as finalidades e 
os princípios informadores das licitações.
  Diferenciar a dispensa da inexigibilidade de licitação.
  Analisar as modalidades de licitação e os respectivos procedimentos, 
bem como a revogação da anulação de licitações.
Introdução
As licitações são meios pelos quais a administração pública aplica os crité-
rios necessários à contratação de determinados produtos e serviços. Isso 
ocorre a partir da seleção de propostas e pessoas (físicas e jurídicas) habili-
tadas nas diferentes modalidades dessa espécie de processo administrativo.
Neste capítulo, você vai estudar as modalidades de licitação. Vai co-
nhecer suas finalidades, seus procedimentos e suas possibilidades de 
anulação, revogação, dispensa e inexigibilidade.
Competência legislativa, conceito, finalidades 
e princípios informadores das licitações
As licitações são procedimentos administrativos. Por meio delas, um ente público, 
no exercício da função administrativa, abre, aos interessados que se sujeitem 
às condições fi xadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formular 
propostas. Entre essas propostas, o Estado selecionará e aceitará a mais conve-
niente para celebrar o respectivo contrato público (DI PIETRO, 2017).
Segundo Meirelles (2016), a licitação é o ato prévio ao contrato admi-
nistrativo. Ela somente é dispensada, dispensável em inexigível, nos casos 
expressamente previstos em lei e que constituírem caráter externo. A licitação 
é um antecedente necessário do contrato administrativo, que, por sua vez, é 
uma consequência lógica da licitação. Trata-se, portanto, de um procedimento 
preparatório do futuro ajuste, de modo que não confere ao vencedor nenhum 
direito ao contrato, mas uma expectativa de direito.
O procedimento tem como finalidade a seleção da proposta mais van-
tajosa de acordo com o interesse da administração. Inclusive, considera 
o desenvolvimento econômico sustentável e o fortalecimento das cadeias 
produtivas de bens e serviços domésticos, tendo como pressuposto a com-
petição (MEIRELLES, 2016).
De acordo com Meirelles (2016), a Constituição Federal de 1988 (CF) 
atribuiu à União a competência para legislar sobre normas gerais de licitação 
e contratação em todas as suas modalidades. Isso para as administrações 
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos estados, do 
Distrito Federal e dos municípios (obedecido o disposto no art. 37, XXI), 
bem como para empresas públicas e sociedades de economia mista (con-
forme o art. 173, § 1º, III) (BRASIL, 1988). O art. 37, XXI, estabelece 
que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratadas mediante processo de licitação 
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições 
efetivas da proposta, nos termos da lei (BRASIL, 1988). Nesse sentido, a 
lei somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Já o art. 173, 
§ 1º (BRASIL, 1988, documento on-line), dispõe que 
[...] a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre: [...]
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, obser-
vados os princípios da administração pública.
A lei referida não é exigida para entidades privadas que atuam em co-
laboração com a administração pública (BRASIL, 2002b). Finalmente, o 
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...198
art. 175 (BRASIL, 1988), que dispõe sobre a ordem econômica, prevê que 
incumbe ao poder público prestar serviços públicos sempre por meio de 
licitação, sendo as normas gerais previstas na Lei nº 8.666, de 21 de junho 
de 1993 (MEIRELLES, 2016).
Di Pietro (2017) ressalta que, ao se falar em procedimento administrativo, se faz refe-
rência a uma série de atos preparatórios do ato final objetivado pela administração. 
Esses atos vão desde o edital ou convite ao recebimento de propostas, habilitação, 
classificação, adjudicação e atos intermediários ou posteriores. Entre eles, você pode 
considerar: o julgamento de recursos interpostos pelos interessados, a revogação, a 
anulação, os projetos, as publicações, os anúncios por parte do particular, a retirada do 
edital, a proposta, a desistência, a prestação de garantia, a apresentação de recursos 
e impugnações.
Em relação aos princípios norteadores da licitação, não há uniformidade 
entre os doutrinadores. José Roberto Dromi indica o da livre concorrência e o 
da igualdade entre os concorrentes. Já Sayaguéz Laso o da igualdade de todos 
frente à administração e o estrito cumprimento do edital. Adilson Abreu Dallari 
fala em três: igualdade, publicidade e observância das condições do edital. Helly 
Lopes Meirelles (2016), por sua vez, relaciona o maior número de princípios: 
procedimento formal, publicidade, igualdade entre os licitantes, sigilo das 
propostas, vinculação aos termos do instrumento, julgamento objetivo e adju-
dicação compulsória. Além disso, a própria licitação constitui princípio a que se 
vincula a administração pública em virtude do princípio da indisponibilidade 
do interesse público. Isso, como você pode notar, já constitui uma restrição à 
liberdade administrativa na escolha do contratante (DI PIETRO, 2017).
O princípio da igualdade, segundo Di Pietro (2017), constitui um dos 
alicerces da licitação. Nesse sentido, a licitação visa não apenas permitir a 
escolha da melhor proposta, mas também assegurar a igualdade de direitos a 
todos os interessados em contratar. O princípio da legalidade, por sua vez, 
vincula o procedimento inteiramente à lei, estando suas fases rigorosamente 
disciplinadas na Lei nº 8.666/1993, que prevê a fiel observânciado procedi-
mento nela previsto (DI PIETRO, 2017). 
Segundo Meirelles (2016, p. 314), o princípio do procedimento formal 
é aquele que impõe a vinculação da licitação às prescrições que a regem 
199Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...
em todos os seus atos e fases. Essas prescrições podem ser legais, regula-
mentares ou decorrentes do edital ou convite, aproximando-se do princípio 
da legalidade objetiva que rege os processos administrativos em geral. O 
princípio da impessoalidade, segundo Di Pietro (2017), aparece na licitação 
intimamente ligado aos princípios da isonomia e do julgamento objetivo: 
todos os licitantes devem ser tratados igualmente, em termos de direitos e 
obrigações. A administração, em suas decisões, deve pautar-se por critérios 
objetivos, sem considerar condições pessoais do licitante ou vantagens por 
ele oferecidas, salvo as expressamente previstas em lei ou no instrumento 
convocatório.
Os princípios da moralidade e probidade são caracterizados como uma 
exigência de comportamento não apenas lícito, mas também moral e corres-
pondente aos bons costumes e princípios da justiça e da equidade, a ideia 
comum de honestidade (DI PIETRO, 2017). O princípio da publicidade tem 
conteúdo mais abrangente do que apenas a divulgação do procedimento para 
conhecimento de todos os interessados. Os atos da administração praticados 
nas várias fases do procedimento também devem ser documentados e abertos 
aos interessados para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar a sua 
legalidade (DI PIETRO, 2017). 
O princípio da vinculação ao instrumento convocatório é intrínseco à 
licitação, de modo que a inobservância dele enseja a nulidade do procedimento, 
vinculando estritamente o licitante e o administrado.. O princípio do julga-
mento objetivo é mencionado como decorrência do princípio da legalidade 
e do princípio da impessoalidade, de modo que o julgamento deverá observar 
os critérios fixados no edital e na lei (DI PIETRO, 2017).
O princípio da adjudicação compulsória é compreendido por Meirelles 
(2016) como a vedação, após o procedimento, da atribuição do objeto da 
licitação a outrem que não o vencedor. Isso salvo se este desistir expressa-
mente do contrato ou não o firmar dentro do prazo prefixado, salvo justo 
motivo. A compulsoriedade também veda a abertura de nova licitação 
enquanto válida a adjudicação anterior. Além disso, o princípio da ampla 
defesa, como em qualquer procedimento, também deve ser respeitado em 
matéria de licitação, permitindo aos licitantes manifestarem-se em caso 
de irregularidades do descumprimento dos demais princípios norteadores 
(DI PIETRO, 2017).
Finalmente, há o princípio da licitação sustentável. Ele é ligado à possibi-
lidade da promoção da preservação do meio ambiente por meio da licitação. O 
primeiro passo nesse sentido foi dado pela Lei do SISNAMA (Lei nº 6.938, de 
31 de agosto de 1981). Essa lei definiu entre seus princípios a compatibilização 
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...200
do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio 
ambiente (BRASIL, 1981). Por sua vez, o art. 170 da Constituição (BRASIL, 
1988), em seu inciso VI, inclui a defesa do meio ambiente entre os objetivos da 
ordem econômica. Além disso, o art. 225 da CF (BRASIL, 1988) estabelece o 
direito a um meio ambiente equilibrado como direito fundamental que irradia 
a todos os demais âmbitos jurídicos (DI PIETRO, 2017).
As distinções e hipóteses de dispensa 
e a inexigibilidade de licitação
A licitação, como você viu, é um procedimento que, em regra, é utilizado 
como um conjunto de atos preparatórios para a contratação administrativa de 
produtos e serviços. Assim, ela é realizada a partir da investigação dos aspectos 
que melhor enquadram os proponentes às necessidades e valores relacionados 
às atividades administrativas de determinado Estado Democrático de Direito.
Além disso, a licitação compõe o conjunto de princípios que regem a 
própria administração pública. Afinal, ela veda o tratamento diferenciado 
aos concorrentes e administrados que buscam contratar com o Estado. No 
entanto, há situações especiais previstas na legislação que dispensam ou 
mesmo reconhecem a inexigibilidade da licitação para a contratação de 
produtos e serviços específicos.
Segundo Di Pietro (2017, p. 394), o art. 37, XXI, da Constituição Federal, 
ao exigir a licitação para os contratos que menciona, ressalva “[...] casos 
especificados na legislação”. Ou seja, deixa em aberto a possibilidade de 
serem fixadas em leis ordinárias hipóteses em que a licitação deixa de ser 
obrigatória. A autora ressalta que o art. 175 da CF não reafirma essa pos-
sibilidade ao utilizar os vocábulos “[...] sempre através de licitação”, sendo 
afastado esse requisito somente em situações de inviabilidade de competição 
(DI PIETRO, 2017, p. 394).
A Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993) prevê, no art. 17, I e II, e no art. 24, os 
casos de dispensa; no art. 25, prevê os de inexigibilidade. A diferença básica 
entre as duas hipóteses é que a dispensa ocorre quando há possibilidade de 
competição, de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida na compe-
tência discricionária da administração. Já nos casos de inexigibilidade não há 
possibilidade fática de competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa 
que atenda às necessidades da administração (DI PIETRO, 2017).
As hipóteses de dispensa podem ser categorizadas em razão do pequeno 
valor, de situações excepcionais, em razão do objeto ou em razão da pessoa. Já 
201Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...
a inexigibilidade pode ocorrer quanto à aquisição de equipamentos, materiais 
ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou represen-
tante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca. Nesse sentido, a 
comprovação de exclusividade deve ser feita por meio de atestado fornecido 
pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação, 
a obra ou o serviço, pelo sindicado, federação ou confederação patronal ou 
entidades equivalentes. A inexigibilidade também se aplica: à contratação de 
serviços técnicos enumerados no art. 13, ou seja, de natureza singular com 
profissionais ou empresas de notória especialização; e à contratação de pro-
fissional de qualquer setor artístico, diretamente ou por meio de empresário 
exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião 
pública (DI PIETRO, 2017).
A dispensa e a inexigibilidade de licitação devem ser necessariamente justificadas e 
instruídas com elementos que demonstrem a caracterização da situação emergencial 
ou calamitosa que as justifique. Ou, se for o caso, deve ser justificada a razão da escolha 
do fornecedor do bem ou executante da obra ou serviço, bem como o preço. A atual 
lei dispensa a licitação para doações, permutas, dações em pagamento e investiduras 
de bens públicos (MEIRELLES, 2016).
As modalidades de licitação 
e os respectivos procedimentos 
Como você viu, a licitação é o processo administrativo que, em regra, an-
tecede a contratação pública de produtos e serviços, à exceção dos casos 
dispensados ou inexigíveis previstos em lei. Esse processo administrativo, 
por sua vez, apresenta-se em diferentes modalidades, com procedimen-
tos complexos ou simplifi cados, conforme os ritos defi nidos pela Lei nº 
8.666/1993 (BRASIL, 1993).
O procedimento com maior notoriedade nas licitações é a modalidade de 
concorrência. Ela goza de ampla publicidade para assegurar a participação 
de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital, 
tendo como características básicas a ampla publicidade e a universalidade 
(DI PIETRO, 2017).
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...202
O procedimento da concorrência compreende as seguintes fases: edital, 
habilitação, classificação,homologação e adjudicação. A fase do edital é 
o ato pelo qual a administração divulga a abertura da concorrência e fixa 
os requisitos e regras para participação, o objeto e as condições básicas do 
contrato, convidando todos os interessados para apresentarem suas propostas 
(DI PIETRO, 2017).
A habilitação, por sua vez, ocorre quando há a abertura dos envelopes 
contendo a documentação para apreciação. Isso ocorre em ato público, em 
que a documentação deve ser assinada pelos presentes e pela comissão para 
impedir qualquer substituição posterior em benefício ou prejuízo das partes. 
A documentação exigida pela Lei nº 8.666, art. 27, refere-se à habilitação 
jurídica, à qualificação técnica, à qualificação econômico-financeira, à 
regularidade fiscal e trabalhista e ao cumprimento da proibição de trabalho 
noturno, perigoso ou insalubre a menores de 18 anos e de qualquer trabalho 
a menores de 16 anos, salvo sob condição de aprendiz a partir dos 14 anos 
(DI PIETRO, 2017).
A terceira fase do procedimento é a classificação, ocasião em que a ad-
ministração faz o julgamento das propostas, classificando-as por ordem de 
preferência, de acordo com critérios objetivos estabelecidos pelo edital. Se-
gundo Di Pietro (2017), essa fase pode ser subdividida em duas. A primeira 
é a abertura dos envelopes de proposta e o recolhimento das rubricas; e a 
segunda é o julgamento propriamente dito.
Os dois últimos atos do processo de concorrência, a cargo da autoridade 
superior à comissão de licitação, correspondem à homologação e à adjudica-
ção. A homologação é a aprovação do procedimento precedida do exame dos 
atos que a integraram pela autoridade competente para verificar eventuais 
vícios de legalidade. Já a adjudicação é o ato pelo qual a administração 
atribui ao vencedor o objeto da licitação, não se confundindo, no entanto, com 
a celebração do contrato, que configura procedimento posterior à licitação 
(DI PIETRO, 2017).
A segunda modalidade de licitação apontada pela doutrina é a chamada 
tomada de preços. Ela é realizada entre interessados devidamente cadastrados 
ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior 
à data do recebimento das propostas, observada a qualificação (DI PIETRO, 
2017). Segundo Meirelles (2016), a tomada de preços possui procedimento 
idêntico ao da concorrência, diferenciando-se apenas pela habilitação prévia 
dos licitantes por meio dos registros cadastrais. Assim, a habilitação se resume 
à verificação dos dados constantes nos certificados de registro dos interessados 
e da sua capacidade técnica e financeira exigida no edital.
203Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...
Os registros cadastrais são assentamentos que se fazem nas repartições administrativas 
que realizam licitações para fins de qualificação dos interessados no ramo de suas 
atividades. O certificado de registro cadastral, por sua vez, deve refletir fielmente a 
situação do inscrito. Precisa trazer, além dos dados identificadores do profissional 
ou empresa e do seu prazo de validade, a categoria ou grupo a que pertence, a 
quantidade e a qualidade do aparelhamento técnico, o nível da equipe técnica e 
administrativa, o montante do capital realizado, o faturamento do exercício anterior 
e o lucro líquido, a indicação do desempenho em contratos anteriores e demais 
elementos esclarecedores que propiciem o pleno conhecimento do pretendente à 
contratação licitada (MEIRELLES, 2016).
O convida é a modalidade de licitação entre, no mínimo, três interessados 
do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados 
pela unidade administrativa. Dele podem participar também aqueles que, não 
sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente especialidade e 
manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da apresentação das 
propostas (DI PIETRO, 2017). Segundo a autora, essa é a única modalidade 
de licitação em que a lei não exige publicação de edital, já que a convocação 
se faz por escrito, com antecedência de cinco dias úteis, por meio da chamada 
carta-convite (DI PIETRO, 2017).
Segundo Meirelles (2016), o convite é a modalidade de licitação mais 
simples, destinada a contratações de pequeno valor. A lei determina que 
uma cópia do instrumento convocatório seja afixada em local apropriado, 
para que seja estendido automaticamente aos demais cadastrados. Dada a 
sua singeleza, dispensa a apresentação de documentos, mas quando exigida 
deve ser apresentada na forma de envelope distinto da proposta. O convite é 
julgado pela comissão de julgamento das licitações ou por servidor formal-
mente designado para esse fim. Uma vez julgadas as propostas, adjudica-se 
o objeto do convite ao vencedor, formalizando-se o ajuste por simples ordem 
de execução de serviço, empenho de despesa, autorização de compra ou 
carta-contrato, fazendo-se as publicações devidas no órgão oficial. O convite 
é admissível nas contratações de obras, serviços e compras dentro dos limites 
de valor fixados pelo ato competente.
O concurso, segundo Di Pietro (2017), é uma modalidade de licitação 
entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou 
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...204
artístico, mediante a instituição do prêmio ou remuneração dos vencedo-
res. A publicidade é assegurada por meio da publicação do edital, com ao 
menos 45 dias de antecedência. Tratando-se de projeto, o vencedor deverá 
autorizar a administração a executá-lo quando julgar conveniente. Segundo 
Meirelles (2016), o concurso é destinado à escolha de trabalho técnico ou 
artístico predominantemente de criação intelectual. Ele normalmente envolve 
a atribuição de prêmios ou remuneração aos classificados.
O concurso é uma modalidade especial de licitação. Embora se sujeite aos princípios 
da publicidade e da igualdade entre os participantes, objetivando a escolha do melhor 
trabalho, dispensa as formalidades específicas da concorrência. As condições devem ser 
fixadas no regulamento do concurso, que indicará a qualificação exigida e estabelecerá 
as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho, além das condições de realização e 
dos prêmios a serem concedidos, da comissão julgadora e dos critérios de julgamento. 
O regulamento deve ser anunciado por meio de edital com ampla divulgação pela 
imprensa oficial e particular, com prazo mínimo referido de 45 dias, exaurindo-se 
com a classificação dos trabalhos e pagamento dos prêmios, não conferindo direito 
a contrato com a administração.
O leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para 
a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos 
legalmente apreendidos e penhorados, ou a alienação de bens imóveis a 
quem possa oferecer o maior lance, igual ou superior à avaliação, ou ainda 
a outorga e a prorrogação de concessões e permissões de serviços públicos 
(DI PIETRO, 2017). O leilão deve ser amplamente divulgado no município 
em que vai se realizar. Quando se tratar de alienação de imóveis, a licitação 
obrigatória é a concorrência, com ressalva das hipóteses do art. 19 (BRASIL, 
1993). Sendo a modalidade de bens móveis, se deve observar a exigência 
de demonstração do interesse público e a avaliação, configurando o preço 
mínimo de arrematação.
O leilão deve ser feito por leiloeiro oficial ou servidor designado pela admi-
nistração. São pagos pelos bens valores à vista ou em percentuais estabelecidos 
no edital, não inferiores a 5% após a assinatura da ata lavrada no local do 
leilão, sendo os bens entregues ao arrematante, que se obrigará ao pagamento 
205Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...
do restante no prazo previsto no edital (DI PIETRO, 2017). Meirelles (2016) 
diferencia ainda o leilão comum, regido pela legislação federal pertinente, 
do leilão administrativo, instituído para a venda de mercadorias apreendidas,observadas as normas regulamentares das alfândegas, armazéns ferroviários 
ou repartições públicas em geral.
O pregão é uma modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços 
comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação. Nele, a disputa 
pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública. 
O pregão também pode ser realizado por meio de tecnologias da informação 
nos termos de regulamentação específica (DI PIETRO, 2017). Como em todas 
as modalidades de licitação, o pregão precede de vários atos da administração 
e dos licitantes, de acordo com rito respectivo, previsto na Lei nº 10.520, de 
17 de julho de 2002 (BRASIL, 2002a). Ele se inicia pela fase preparatória, 
que precede a abertura do procedimento público, e tem também uma fase 
externa, que se inicia com a publicação do aviso de edital de convocação (DI 
PIETRO, 2017).
As normas da fase interna exigem basicamente a justificativa da neces-
sidade de contratação, a definição do objeto do certame, as exigências de 
habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadim-
plemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para 
fornecimento. Já a fase externa corresponde ao edital, ao julgamento e à 
classificação, à habilitação do licitante vencedor e à adjudicação seguida 
pela homologação. Nessa fase, será designado o pregoeiro e a respectiva 
equipe de apoio. Eles devem receber as propostas e lances, analisar sua 
aceitabilidade e classificação, realizar a habilitação e a adjudicação do objeto 
vencedor. Você pode notar que são as mesmas fases da concorrência, com a 
peculiaridade da inversão das fases de classificação e habilitação.
Finalmente, Di Pietro (2017) refere o regime diferenciado de contratação 
(RDC) como modalidade diferenciada de contratação. Essa modalidade de 
licitação foi instituída pela Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, resultante 
da Medida Provisória nº 527, de 18 de março de 2011. Ela se aplica exclusi-
vamente a licitações e contratos necessários à realização (BRASIL, 2011, 
documento on-line):
I – dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, constantes da Carteira de 
Projetos Olímpicos a ser definida pela Autoridade Pública Olímpica (APO); e
II – da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol As-
sociação — Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo 
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...206
Executivo — Gecopa 2014 do Comitê Gestor instituído para definir, aprovar e 
supervisionar as ações previstas no Plano Estratégico das Ações do Governo 
Brasileiro para a realização da Copa do Mundo Fifa 2014 — CGCOPA 2014, 
restringindo-se, no caso de obras públicas, às constantes da matriz de respon-
sabilidades celebrada entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios;
III – de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos 
das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cin-
quenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos incisos I e II.
Embora a lei tivesse originariamente aplicação restrita aos referidos 
contratos, o RDC vem sendo estendido a outros contratos após a alteração 
pela Lei nº 12.688, de 18 de julho de 2012. Esses contratos envolvem a 
aplicação dos regimes ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) 
e a realização de obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas 
de ensino público. Além disso, a Lei nº 12.745, de 19 de dezembro de 2012 
(BRASIL, 2012), acrescentou hipóteses de uso do RDC nas obras e serviços 
de engenharia celebrados no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Por 
sua vez, a Lei nº 12.815, de 5 de junho de 2013 (BRASIL, 2013a), prevê a 
aplicação subsidiária da lei do RDC às licitações de porto organizado e de 
arrendamento de instalação portuária. A Lei nº 12.873, de 24 de outubro de 
2013 (BRASIL, 2013b), autorizou a Companhia Nacional de Abastecimento 
(Conab) a utilizar o RDC nos contratos que especifica.
O art. 49 da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993) prevê a possibilidade de revogação da licita-
ção por interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, 
pertinente e suficiente para justificar tal conduta. Também prevê a obrigatoriedade de 
sua anulação por ilegalidade de ofício ou por provocação mediante parecer escrito e 
devidamente fundamentado, sem dever indenizatório. Nesse sentido, é ressalvada a 
hipótese de a ilegalidade ser imputável à própria administração (ocasião em que há 
direito de indenizar a parte prejudicada) (DI PIETRO, 2017).
A anulação, portanto, é a invalidação da licitação ou julgamento por motivo de 
ilegalidade; enquanto a revogação se dá por interesse público (MEIRELLES, 2016).
207Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...
1. As licitações são processos 
administrativos. A competência 
para definir suas regras gerais é:
a) privativa dos estados.
b) privativa dos municípios.
c) concorrente entre 
estados e municípios.
d) concorrente entre estados, 
municípios, Distrito 
Federal e União.
e) privativa da União.
2. Segundo Meirelles (2016), o 
procedimento licitatório tem como 
finalidade a seleção da proposta 
mais vantajosa de acordo com 
o interesse da administração, 
inclusive considerando o 
desenvolvimento econômico 
sustentável e o fortalecimento 
das cadeias produtivas de bens e 
serviços ______________, tendo 
como pressuposto a competição. 
Assinale a alternativa que preenche 
corretamente a lacuna.
a) internacionais
b) sul-americanos
c) domésticos
d) do BRICS
e) do Mercosul
3. Segundo a teoria de Hely Lopes 
Meirelles (2016), constitui princípio 
norteador dos procedimentos 
administrativos licitatórios:
a) autonomia da vontade.
b) autorregulação.
c) livre contratação.
d) vinculação ao instrumento 
convocatório.
e) informalidade.
4. Segundo Di Pietro (2017), a 
diferença básica entre a dispensa e 
a inexigibilidade é que a dispensa 
ocorre quando há possibilidade 
de competição, de modo que 
a lei faculta a dispensa, que 
fica inserida na competência 
discricionária da administração. Já 
nos casos de inexigibilidade não 
há possibilidade __________ de 
competição, porque só existe um 
objeto ou uma pessoa que atende 
às necessidades da administração. 
Assinale a alternativa que completa 
corretamente a lacuna.
a) formal
b) ideológica
c) fática
d) teórica
e) política
5. O prefeito de Galiápolis publicou 
edital de uma concorrência para 
compra de 10 caminhonetes, cujo 
valor aproximado da contratação 
era de R$ 2 milhões. Contudo antes 
de homologar o procedimento, 
verificou que a comissão da 
licitação não tinha oportunizado 
adequadamente os prazos de 
recursos entre as fases da licitação, 
ferindo diretamente o art. 109 da 
Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993). 
Nesse caso, o prefeito deve:
a) anular a licitação.
b) retificar a licitação.
c) realizar nova licitação.
d) dispensar a licitação.
e) alterar a modalidade da licitação.
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...208
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF, 1988. Disponível em: . Acesso em: 14 dez. 2016.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio 
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. 
Brasília, DF, 1981. Disponível em: . Acesso em: 27 abr. 2018.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Cons-
tituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública 
e dá outras providências. Brasília, DF, 1993. Disponível em: . Acesso em: 27 abr. 2018.
BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbitoinstitui-se um sistema de res-
ponsabilização jurídico-política do poder que a desrespeitar, inclusive por meio de 
controle de constitucionalidade dos atos do Parlamento (CUNHA JÚNIOR, 2006).
O constitucionalismo moderno rompeu com as barreiras de garantias 
fundamentais limitadas pelos Estados absolutistas, destruindo o paradigma 
de soberania e supremacia das forças estatais. Trouxe o ideal de justiça, de 
direito igualitário e, acima de tudo, de organização na seara da política go-
vernamental, limitando o poder de atuação do Estado e descentralizando os 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, pautando em um documento de 
lei: a Constituição. Portanto, a Constituição deixou de ser concebida como 
simples manifesto político para ser compreendida como uma norma jurídica 
fundamental e suprema, elaborada para exercer dupla função: garantia do 
existente e programa ou linha de direção para o futuro (CANOTILHO, 1998).
A primeira Constituição escrita, formalmente elaborada com as leis que regulamenta-
vam as condutas e determinavam a estrutura de poder, foi a Constituição da França, 
editada em 1791, a qual tinha como preâmbulo a Declaração Universal dos Direitos 
Humanos promulgada em 1789 (TAVARES, 2004).
Com o fim da Primeira Guerra, os Estados perceberam a necessidade 
de intervir na sociedade de forma a promover o bem-estar social, a paz e 
a recondução à vida pública dos cidadãos, por meio de serviços públicos, 
saúde, alimentação, tratamentos médicos e educação, com fulcro sempre na 
promoção do desenvolvimento econômico-social, haja vista a barbárie social 
que eclodia no mundo (TAVARES, 2004).
A Constituição brasileira de 1988 elenca, nos seus arts. 170 e 193, ideais de 
um constitucionalismo moderno, em uma política democrática socioliberal, o 
conhecido Estado Democrático de Direito (TAVARES, 2004).
3Constitucionalismo
Por fim, insta salientar que a elaboração do Texto Constitucional teve 
formação e influência nos movimentos contratualistas que justificavam a 
agremiação do homem em sociedade com base em um pacto, o famoso contrato 
social de Rousseau (TAVARES, 2004).
Atualmente, o constitucionalismo não se deu por pronto e acabado. Está em 
constante desenvolvimento, sempre observando as necessidades dos cidadãos 
e o desenvolvimento socioeconômico.
O constitucionalismo deverá ser influenciado até se identificar com a ver-
dade, a solidariedade, o consenso, a continuidade, a participação, a integração 
e a universalização (TAVARES, 2004).
Para André Tavares (2004), o constitucionalismo da verdade existe em 
duas categorias de normas:
  uma parcela constituída de normas que jamais passam de programáticas 
e são praticamente inalcançáveis pela maioria dos Estados;
  uma outra sorte de normas que não são implementadas por simples falta 
de motivação política dos administradores e governantes responsáveis.
As primeiras precisam ser erradicadas dos corpos constitucionais, podendo 
figurar, no máximo, apenas como objetivos a serem alcançados a longo prazo, 
não como declarações de realidades utópicas, como se bastasse a mera decla-
ração jurídica para transformar-se o férreo em ouro. As segundas precisam ser 
cobradas do Poder Público com mais força, o que envolve, em muitos casos, 
a participação da sociedade na gestão das verbas públicas e a atuação de or-
ganismos de controle e cobrança, como o Ministério Público, na preservação 
da ordem jurídica e na consecução do interesse público vertido nas cláusulas 
constitucionais (TAVARES, 2004).
O autor quis evidenciar que, em uma norma jurídica posta, não podem 
existir normas mortas, sem eficácia concreta na sociedade. Se a lei é posta, 
ela deve ser cumprida; se existem leis programáticas, elas devem atender às 
necessidades dos indivíduos e não permanecer estáticas e cristalizadas como 
meras declarações utópicas (TAVARES, 2004).
Em relação àquelas não implementadas pelo Poder Público, deve haver 
uma participação popular cobrando a presteza dos serviços públicos, pois se 
trata de um direito coletivo, o qual não é respeitado pelo gestor responsável. 
Assim, somente a força popular é capaz de mobilizar o aparelho estatal e 
fiscalizá-lo, para que tenha consentimento de suas obrigações, a fim de que 
cumpra com deveres preestabelecidos em lei e ofereça uma continuidade na 
prestação de serviços públicos e sociais.
Constitucionalismo4
Em contrapartida, quanto ao constitucionalismo da continuidade, o autor 
assevera que é muito perigoso em nosso tempo conceber Constituições que 
produzam uma ruptura da lógica dos antecedentes, uma descontinuidade com 
todo o sistema precedente (TAVARES, 2004).
No tocante à globalização, é notório que a União Europeia visa consolidar 
uma Constituição única para os países que integram o bloco econômico. 
Com a ocorrência de tal fato, poderíamos falar em um constitucionalismo 
globalizado com uma miscigenação de povos, culturas, costumes, princípios, 
regras e condutas que acabariam por eclodir na formação de uma única 
nação, com uma única Constituição, a qual propagaria a unificação dos 
ideais humanos consagrados juridicamente (TAVARES, 2004).
Existência do pós-constitucionalismo 
e neoconstitucionalismo
O pós-constitucionalismo (novo Direito Constitucional — ou neoconstitu-
cionalismo) identifi ca, nas palavras de Barroso (2005, documento on-line):
[...] um conjunto amplo de transformações ocorridas no Estado e no direito 
constitucional, em meio às quais podem ser assinalados, (i) como marco his-
tórico, a formação do Estado constitucional de direito, cuja consolidação se 
deu ao longo das décadas finais do século XX; (ii) como marco filosófico, o 
pós-positivismo, com a centralidade dos direitos fundamentais e a reaproxima-
ção entre Direito e ética; e (iii) como marco teórico, o conjunto de mudanças 
que incluem a força normativa da Constituição, a expansão da jurisdição 
constitucional e o desenvolvimento de uma nova dogmática da interpretação 
constitucional. Desse conjunto de fenômenos resultou um processo extenso 
e profundo de constitucionalização do Direito. 
A forma e o modus operandi do ordenamento jurídico brasileiro vem 
sofrendo reiteradas mudanças. Essa quebra de paradigmas na teoria jurídica 
e na prática dos tribunais, desenvolvidos sob a égide da Constituição da Re-
pública de 1988, pode ser chamada de neoconstitucionalismo (BARROSO, 
2005, documento on-line). O termo empregado para essa nova ordem, forma 
e modelo é derivado da doutrina espanhola e italiana, mas a difusão do termo 
no Brasil se deve principalmente à coletânea do doutrinador mexicano Miguel 
Carbonell, que a intitulou de neoconstitucionalismo. 
O marco histórico do neoconstitucionalismo foi estabelecido na Europa pós-
-guerra, marco que alterou a realidade mundial em diversos fatores e principalmente 
5Constitucionalismo
a mentalidade da sociedade da época, com um motivo simples: o receio de passar 
pela mesma experiência árdua novamente. Dessa forma, a Europa Ocidental se 
encontrava devastada e com a esperança de encontrar um modelo novo em que 
se sustentar, com base em aspectos suprimidos pelo contexto político e social da 
época, surgindo assim uma ênfase maior nos direitos fundamentais da pessoa.
A Constituição servia como base, mas não tinha força normativa, pois era 
um instrumento para o Legislativo se inspirar. Assim, só a partir da lei em 
si que poderia ocorrer qualquer proteção, punição ou caráter axiológico no 
ordenamento jurídico. A influência da Constituição só ocorreu com o fim da 
Segunda Guerra, primeiramente na Alemanha e, logo após, na Itália.
A principal referência no desenvolvimento do novo Direito Constitucional 
foi a Lei Fundamental de Bonn (Constituição alemã), de 1949, e, especialmente, 
a criação do Tribunal Constitucional Federal, instalado em 1951. A partir disso, 
teve início uma fecunda produção teórica e jurisprudencial, responsável pela 
ascensão científica do Direito Constitucional no âmbito dos países de tradição 
romano-germânica. A segunda referênciada União, Estados, Dis-
trito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, 
modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços 
comuns, e dá outras providências. Brasília, DF, 2002a. Disponível em: . Acesso em: 27 abr. 2018.
BRASIL. Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Con-
tratações Públicas - RDC; altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe 
sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da 
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de 
Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de 
Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo; 
autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis 
nos 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 
7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de 2007, 
e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória no 2.185-35, de 24 de 
agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998. Brasília, 
DF, 2011. Disponível em: . Acesso em: 27 abr. 2018.
BRASIL. Lei nº 12.745, de 19 de dezembro de 2012. Altera as Leis nos 11.759, de 31 de julho 
de 2008, que autoriza a criação da empresa pública Centro Nacional de Tecnologia 
Eletrônica Avançada S.A. - CEITEC, 11.578, de 26 de novembro de 2007, que dispõe 
sobre a transferência obrigatória de recursos financeiros para a execução pelos Estados, 
Distrito Federal e Municípios de ações do Programa de Aceleração do Crescimento 
- PAC, e 12.462, de 4 de agosto de 2011, e dá outras providências. Brasília, DF, 2012. 
Disponível em: . Acesso em: 27 abr. 2018.
209Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.
http://www.planalto.gov/
http://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12745.
BRASIL. Lei nº 12.815, de 5 de junho de 2013. Dispõe sobre a exploração direta e indireta 
pela União de portos e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas 
pelos operadores portuários; altera as Leis nos 5.025, de 10 de junho de 1966, 10.233, 
de 5 de junho de 2001, 10.683, de 28 de maio de 2003, 9.719, de 27 de novembro de 
1998, e 8.213, de 24 de julho de 1991; revoga as Leis nos 8.630, de 25 de fevereiro de 
1993, e 11.610, de 12 de dezembro de 2007, e dispositivos das Leis nos 11.314, de 3 de 
julho de 2006, e 11.518, de 5 de setembro de 2007; e dá outras providências. Brasília, 
DF, 2013a. Disponível em: . Acesso em: 14 dez. 2016.
BRASIL. Lei nº 12.873, de 24 de outubro de 2013. Autoriza a Companhia Nacional de 
Abastecimento a utilizar o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, 
instituído pela Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011, para a contratação de todas as 
ações relacionadas à reforma, modernização, ampliação ou construção de unida-
des armazenadoras próprias destinadas às atividades de guarda e conservação de 
produtos agropecuários em ambiente natural; e dá outras providências. Brasília, DF, 
2013b. Disponível em: . Acesso em: 14 dez. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade: ADI 1864 PR. 
Ministro Maurício Corrêa. DJ, 19 jun. 2002b. Disponível em: . 
Acesso em: 27 abr. 2018.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Forense, 2017.
MEIRELLES, H. L. et al. Direito administrativo brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
Leitura recomendada
SANTANA, G. Direito administrativo. 4. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2015. (Série 
Objetiva).
Licitações: princípios, modalidades, procedimento, anulação e revogação e hipóteses...210
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/
https://stf.jusbrasil.com/
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da Instituição, você encontra a obra na íntegra.de destaque foi a Constituição da 
Itália de 1947 e a subsequente instalação da Corte Constitucional, em 1956. 
Ao longo da década de 1970, a redemocratização e a reconstitucionalização 
de Portugal (1976) e da Espanha (1978) agregaram valor e volume ao debate 
sobre o novo Direito Constitucional (BARROSO, 2005, documento on-line). 
Esse novo contexto histórico que batia à porta da Europa Ocidental propiciava 
uma teoria jurídica diferente do modelo anterior, com base, como dito anterior-
mente, em uma Constituição normativa e de valor, sendo amplamente estruturada 
em proteção de direitos fundamentais e baseada principalmente na dignidade da 
pessoa como sustento da Carta normativa. O papel exercido pela Constituição 
teve um alcance maior e a finalidade de proteção a direitos extintos da sociedade 
no período que acabara, dessa forma, o que atribuiu valor e caráter axiológico à 
Constituição terminava por ser uma tentativa de modelo em que se privilegiava 
um respeito aos direitos mencionados (BARROSO, 2005, documento on-line).
Dessa forma, o papel da Constituição referente às instituições contemporâ-
neas foi alterado, passando, assim, ao centro do ordenamento jurídico, com um 
peso de referência e também um caráter normativo atribuído, expressamente 
demonstrado no Texto Constitucional dessas cartas e facilmente percebido. 
Assim, com a introdução desse novo modelo na Europa, a segunda metade 
do século XX foi pautada no crescimento e na expansão desse novo formato 
constitucional. No Brasil, em 1988, com a promulgação da Constituição da 
República, ocorre sua recepção no País (BARROSO, 2005, documento on-line).
A recepção no ordenamento jurídico brasileiro surgiu em um momento 
similar ao do contexto europeu. O Brasil acabava de passar por um regime 
Constitucionalismo6
totalitário, da mesma forma que a Europa. Assim, o fim da ditadura brasileira 
ficou caracterizado como o marco histórico da redemocratização e da recepção 
do neoconstitucionalismo (BARROSO, 2005, documento on-line).
A promulgação da Carta de 1988 trouxe esse novo modelo, com uma 
nova concepção de direitos e valores, tendo como proteção basilar os direitos 
fundamentais e a dignidade da pessoa, fruto de um momento de procura por 
suprir a falta de participação democrática no período da ditadura e todos os 
desrespeitos cometidos. A dignidade da pessoa passa a exercer um papel 
diferenciado, amplo e com um peso maior no sentido de relevância e base 
para os direitos fundamentais.
Diversos preceitos constitucionais inalienáveis se originam no princípio da 
dignidade da pessoa, como se observa na Lei Maior pátria de 1988 (BRASIL, 1988):
  a cidadania, os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa (art. 1º, 
II, III e IV); 
  os objetivos fundamentais da República de construir uma sociedade 
livre, justa e solidária e promover o bem de todos, sem preconceitos 
de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discri-
minação (art. 3º, I e IV); 
  a prevalência dos direitos humanos (art. 4º, II).
Todos esses preceptivos revelam a preocupação do legislador constituinte 
com a dimensão em que a dignidade da pessoa se mostra superior em si e 
como razão de uma série de outras garantias e princípios de raiz constitucional.
É devido à elevação e extensão da importância do homem no mundo 
que decorrem direitos fundamentais como os citados a seguir, entre outras 
prerrogativas essenciais à própria existência do ser humano, as quais podem 
ser encontradas na Constituição Federal brasileira: 
  a liberdade;
  o direito de integridade física e moral, sendo possível o dever de inde-
nização dos danos morais e materiais causados; 
  o necessário respeito, mesmo pelo Estado, da vida privada e da inti-
midade das pessoas; 
  o livre-arbítrio, tendo assim a liberdade para o exercício de profissões, 
reunião e credo religioso;
  a ajuda para casos de necessidades básicas como a alimentação; 
  o trabalho como fonte de sobrevivência legítima e honesta, demons-
trando assim o valor social do trabalho; 
7Constitucionalismo
  a saúde;
  a educação; 
  o lazer; 
  o repouso corporal e mental; 
  a não submissão a tratamento desumano; 
  a justiça; 
  a pluralidade de ideias e orientações políticas;
  a vedação ao preconceito e à discriminação racial.
Houve, a partir do texto promulgado, uma centralização da Constituição 
no ordenamento jurídico brasileiro. Sob a Constituição de 1988, o Direito 
Constitucional no Brasil passou da desimportância ao apogeu em menos de 
uma geração.
Uma Constituição não é só técnica. Tem de haver, por trás, a capacidade de simbolizar 
conquistas e de mobilizar o imaginário das pessoas para novos avanços. O surgimento 
de um sentimento constitucional no País é algo que merece ser celebrado. Trata-se 
de um sentimento ainda tímido, mas real e sincero, de maior respeito pela Lei Maior, 
a despeito da volubilidade do seu texto. É um grande progresso. Superamos a crônica 
indiferença que, historicamente, mantínhamos em relação à Constituição. E, para os 
que sabem, é a indiferença, não o ódio, o contrário do amor (BARROSO, 2005).
Como a realidade se alterou, a Constituição passou a disciplinar uma 
diversidade de temas antes não abordados. A lei antes valia muito mais, pois 
o peso das leis e decretos era mais significativo: antes, o Código Civil; hoje, 
a Constituição. Essa substituição de importância foi estabelecida exatamente 
nesse momento, quando a Carta de 1988 traz um elenco de temas antes não 
abordados: direitos individuais, políticos, sociais e difusos, além de trazer 
uma série de princípios dotados de carga axiológica, o que termina por dar 
ensejo ao processo de constitucionalização do Direito.
Nessa nova ordem constitucional, o papel do Poder Judiciário foi fortalecido 
e, em conjunto com o Ministério Público, ganhou uma maior autonomia, que, 
com o passar do tempo, resultou na questão do controverso ativismo judicial. 
Com essa Constituição dotada de diversos princípios abrangentes de diferentes 
aspectos, ocorreu a chamada filtragem constitucional, em que as matérias 
Constitucionalismo8
dos inúmeros ramos do Direito passariam pelo crivo constitucional, adiante 
analisado. Essa questão só se tornou possível pela importância que o Direito 
Constitucional passou a conter.
A participação da doutrina brasileira foi de fundamental importância para 
difundir esse novo modelo. A recepção do neoconstitucionalismo no Brasil 
foi pautada por esse momento histórico e baseada nele, sendo importante 
demonstrar essa questão no aspecto filosófico chamado pós-positivismo.
Dinâmica político-constitucional 
na experiência brasileira
O Brasil já editou oito Constituições e, sem sombra de dúvidas, os movimentos 
constitucionalistas serviram de grande infl uência para cada Carta elaborada. 
Boa parte delas expressou, ao menos textualmente, as tendências globais da sua 
época. A questão brasileira foi a pouca efetividade das regras e o desrespeito 
às condicionantes do poder (TAVARES, 2004).
O avanço do constitucionalismo, como movimento político e jurídico, sobre 
o continente americano teve importância primordial na independência das
colônias em relação às suas metrópoles europeias. Nesse cenário de libertação,
a Constituição era o instrumento mais precioso para selar a independência,
rompendo com as amarras do regime de submissão à metrópole e instalando
uma nova organização, de acordo com o poder de autodeterminação de cada
Estado emergente naquele momento (TAVARES, 2004).
Essa extensão fulminante do movimento a todo o mundo civilizado não significa, 
porém, que em toda parte o governo moderado, constitucional, tenha deixado 
raízes. Em muitos casos, o êxito do constitucionalismo não foi além das aparências, 
fornecendo roupagem brilhante para vestir uma realidade adversa.
Diferentemente dos demais processos revolucionários americanos, o Brasil 
não imprimiu, no seu território, guerras sangrentas para se sagrar independente 
de Portugal. Contudo, a contradiçãodestacada anteriormente também esteve 
presente no constitucionalismo brasileiro do século XIX (TAVARES, 2004).
9Constitucionalismo
A experiência constitucional brasileira teve início em 1824, ainda sob a 
forma de governo imperial, com a outorga da primeira Constituição do Brasil 
em 25 de março daquele ano. Descontente com os rumos da constituinte, o 
imperador D. Pedro I a dissolve e propõe a elaboração de um novo projeto da 
Constituição, que incorporou a cláusula de separação de poderes, estabelecendo 
a clássica divisão de funções estatais: Poder Legislativo, Poder Executivo e 
Poder Judiciário. Além desses, o Brasil instituiu a figura de um quarto poder, 
chamado de Poder Moderador, que permitia amplos direitos ao monarca e 
nenhum tipo de responsabilização deste. A proteção da Carta de 1824 foi dada 
ao Poder Legislativo. Para o Poder Judiciário, houve a criação de um órgão 
de cúpula, o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), mas sem qualquer controle 
sobre a constitucionalidade das leis (TAVARES, 2004).
Como podemos perceber, o início do constitucionalismo no Brasil foi 
tímido durante a Constituição de 1824, pois havia uma nítida incoerência entre 
a realidade social brasileira e o que se apregoava nos movimentos constitu-
cionalistas (TAVARES, 2004).
A inovação trazida pela nova Constituição ao Poder Judiciário foi a criação 
de um novo órgão de cúpula, o Supremo Tribunal Federal (precedido pelo já 
citado STJ), com sua estrutura também federativa e dual, com uma Justiça 
Federal e outra Estadual (SOUZA NETO; SARMENTO, 2014).
No âmbito social, a Constituição de 1934 trouxe grande inovação ao prever 
não só as garantias dos direitos individuais e sociais, como também as ações 
estatais em defesa dessas garantias. O absenteísmo estatal não era mais bem 
visto, e o Estado, por meio dos poderes públicos, deveria atuar para a defesa 
de direitos dos seus governados. Essa Carta, porém, gozou de passagem 
efêmera, pois não suportou as pressões internas proporcionadas pela disputa 
entre capitalismo e socialismo.
Já em 1937, o governo, sob o comando de Getúlio Vargas, outorgou uma 
nova Constituição brasileira, instaurando, no Brasil, a ditadura varguista. A 
legitimidade para a instauração desse novo regime foi trazida pela justificativa 
de uma possível invasão comunista.
O País permaneceu na escuridão da ditadura até o ano de 1946, quando 
então foi promulgada a terceira Constituição brasileira, com conteúdo predo-
minantemente constitucionalista, tendo em vista que o mundo acabava de pôr 
fim à Segunda Guerra. Houve o retorno da figura do vice-presidente, ausente 
desde a Carta de 1934, e a Justiça do Trabalho foi integrada ao Poder Judiciário; 
houve também a recomposição da Justiça Eleitoral; além da instituição de um 
Tribunal Federal. O Supremo Tribunal Federal continuou o órgão de cúpula 
e aos magistrados foram dadas as seguintes garantias:
Constitucionalismo10
  vitaliciedade; 
  inamovibilidade;
  irredutibilidade de subsídios.
As decisões sobre a inconstitucionalidade das leis proferidas pelos tribunais 
não mais poderiam ser submetidas ao Parlamento. Outro importante marco 
foi a consagração do direito à inafastabilidade da tutela jurisdicional.
O ano de 1964 marca a história brasileira, pois foi dado o maior golpe 
ditatorial sofrido pelo País, com os militares tomando o poder.
Em 1967, foi derrogada a Constituição de 1946. Durante quase 20 anos, o 
País viveu em quase plena democracia e estabilidade governamental.
Mesmo com a promulgação da Constituição, o governo ainda lançava 
mão de vários atos institucionais que, do dia para noite, modificavam o rol 
de garantias e liberdades individuais, bem como concentrava cada vez mais o 
poder nas mãos dos militares. O mais severo ato institucional foi o AI-5, que 
definitivamente deixou claro os novos traços do regime político que o País 
iria vivenciar até o ano de 1984.
A partir dessa data, o País passou por um novo processo de redemocratiza-
ção, cuja solidificação se deu em 5 de outubro de 1988, com a promulgação da 
Carta cidadã. Essa nova Constituição brasileira de 1988 inovou porque tratou 
da matéria não no capítulo dedicado à Ordem Econômica e Financeira ou à 
Ordem Social. Antes, cuidou deles enquanto verdadeiros direitos fundamentais 
e não expressões de uma determinada ordem. Tratou como verdadeiros direitos 
fundamentais os contemplados no art. 6º (BRASIL, 1988):
  o direito à saúde, na verdade, à proteção da saúde;
  o direito ao trabalho, do qual o direito do trabalho é uma dimensão;
  o direito ao lazer, porque nem só de trabalho vive o homem;
  o direito à moradia, incorporado mais tarde pela Emenda Constitucional 
nº 26, de 14 de fevereiro de 2000; 
  o direito à educação;
  o direito à previdência;
  o direito à segurança;
  o direito à assistência aos desamparados;
  o direito à proteção da infância;
  o direito à proteção da maternidade.
11Constitucionalismo
A Islândia, país com apenas 320 mil habitantes (menos da metade da população de 
Campo Grande/MS), decidiu por uma nova Constituição motivada pelo colapso eco-
nômico de 2008. Elegeu, então, um grupo de 25 cidadãos, entre 552 que se ofereceram 
como candidatos a representantes-constituintes, o qual apresentou uma proposta 
constitucional compilada a partir de contribuições enviadas por redes sociais, como 
Facebook, Twitter e YouTube (ISLÂNDIA..., 2012).
BARROSO, L. R. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito: o triunfo 
tardio do direito constitucional no Brasil. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 
v. 240, abr./jun. 2005. Disponível em: . Acesso em: 2 abr. 2018.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 
DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: . Acesso em: 2 abr. 2018. 
CANOTILHO, J. J. G. Direito Constitucional e teoria constitucional. 6. ed. Coimbra: Al-
medina, 1998.
CUNHA JÚNIOR, D. da. Controle de constitucionalidade: teoria e prática. Salvador: Jus 
Podvm, 2006.
ISLÂNDIA referendo aprova nova Constituição feita por cidadãos. A Folha, out. 2012. 
Disponível em: . 
Acesso em: 2 abr. 2018.
SOUZA NETO, C. P. de; SARMENTO, D. Direito Constitucional: teoria, história e métodos 
de trabalho. 2. ed. Belo Horizonte : Fórum , 2014.
TAVARES, A. R. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
Constitucionalismo12
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
http://afolha.pt/islandia-referendo-aprova-constituicao-cidadaos
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
DIREITO 
CONSTITUCIONAL I
Miriany Stadler Ilanes
Conceitos fundamentais
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Explorar a ciência do Direito Constitucional e o seu objeto.
 Expor a relação do Direito Constitucional com os outros ramos do Direito.
 Determinar o Direito Constitucional como o Direito de nível funda-
mental do ordenamento jurídico.
Introdução
O Direito Constitucional ou Direito Constitucional Positivo é o conjunto 
de normas jurídicas constitucionais, isto é, o conjunto de normas que 
forma o Estado, define os direitos e as garantias fundamentais, disciplina 
a relação entre os Poderes, entre outros assuntos.
O Direito Constitucional é o ramo do Direito especializado no estudo 
da Constituição, ou seja, das leis máximas de um Estado. Também cha-
mada de Carta Magna ou Lei Maior, a Constituição se insere no topo do 
ordenamento jurídico, que é a relação hierárquica entre as leis. No Brasil, a 
Constituição é seguida por leis, decretos e jurisprudência, então pelos atos 
normativos e, na base, pelas demais normas. Tal analogiapressupõe que 
nenhuma lei subordinada pode desrespeitar a Constituição, ocasião em 
que se configura ação de inconstitucionalidade. Nesse ramo, avaliam-se 
as origens, a natureza e os efeitos do Texto Constitucional, bem como os 
responsáveis por redigi-lo. Neste capítulo, você vai ler sobre os principais 
elementos do Direito Constitucional.
Ciência do Direito Constitucional e o seu objeto
O Direito Constitucional está situado na clássica dicotomia jurídica entre 
Direito Público e Privado, como um dos ramos do primeiro. Essa tese clássica 
é imprestável na atualidade, tendo em vista a supremacia da Constituição e a 
constitucionalização do Direito (TAVARES, 2012).
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Podemos distinguir o Direito Constitucional dos demais ramos do Direito 
Público pela natureza específica do seu objeto e pelos princípios peculiares que 
o informam. “Configura-se como Direito Público fundamental por referir-se 
diretamente à organização e ao funcionamento do Estado, à articulação dos 
seus elementos primários e ao estabelecimento das bases da estrutura política” 
(SILVA, 2017, p. 35).
Vocaciona-se à estruturação do Poder, fornecendo-lhe os contornos de 
atuação e limites da sua atividade, tendo sido, desde o final do século XX, o 
berço natural da positivação dos direitos humanos. Pragmaticamente, o Direito 
Constitucional (escrito) se identifica como um conjunto normativo especial: a 
Constituição do Estado, as suas leis constitucionais (no Brasil, chamadas de 
emendas à Constituição) e a jurisprudência constitucional definitiva (prolatada 
pelo Supremo Tribunal Federal, no Brasil, e por tribunais constitucionais, na 
maioria dos países da Europa) (TAVARES, 2012).
A Constituição (positivada de um país) é considerada um conjunto nor-
mativo fundamental, adquirindo, por isso, cada um dos seus preceitos a ca-
racterística da superioridade absoluta, ou seja, da supremacia, em relação às 
demais normas de um mesmo ordenamento jurídico estatal (TAVARES, 2012).
A estrutura escalonada do Direito apresenta como ápice a Constituição, base a par-
tir da qual todas as demais normas se desenvolvem e auferem sua validade última 
dentro do sistema. Dizemos que há um sistema quando as normas se reconduzem 
a uma única fonte de produção, mais ainda quando o Direito se reconduz, formal e 
procedimentalmente, a uma idêntica norma fundamental.
 Resumidamente, então, podemos definir o Direito Constitucional como o 
ramo do Direito Público que expõe, interpreta e sistematiza os princípios e as 
normas fundamentais do Estado. Como esses princípios e normas fundamentais 
do Estado compõem o conteúdo das Constituições, podemos afirmar que o 
Direito Constitucional é a ciência positiva das Constituições (SILVA, 2017).
Jorge Miranda (1990, p. 138) define o Direito Constitucional como a:
[...] parcela da ordem jurídica que rege o próprio Estado, enquanto comunida-
de e enquanto poder. É o conjunto de normas (disposições e princípios) que 
Conceitos fundamentais2
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recordam o contexto jurídico correspondente à comunidade política como um 
todo e aí situam os indivíduos e os grupos uns em face dos outros e frente 
ao Estado-poder e que, ao mesmo tempo, definem a titularidade do poder, 
os modos de formação e manifestação da vontade política, os órgãos de que 
esta carece e os atos em que se concretiza. 
A ciência do Direito Constitucional, portanto, significa a parcela dos es-
tudos científicos que têm por objeto de pesquisa as normas constitucionais. 
Esse conjunto de estudos, por ter status científico, deve seguir uma série de 
princípios e regras que busquem assegurar a sua objetividade. 
Maurice Hauriou (apud SILVA, 2017) declara que o Direito Constitucional 
tem por objeto a constituição política do Estado. Essa assertiva seria essencial-
mente verdadeira não fosse o sentido tão restrito que ele empresta ao conceito 
de constituição política. 
Como domínio científico, o Direito Constitucional procura ordenar elemen-
tos e saberes diversos, relacionados a aspectos normativos do poder político 
e dos direitos fundamentais, que incluem: 
  as reflexões advindas da filosofia jurídica, política e moral — filosofia 
constitucional e teoria da Constituição; 
  a produção doutrinária acerca das normas e dos institutos jurídicos — 
dogmática jurídica; 
  a atividade de juízes e tribunais na aplicação prática do Direito 
— jurisprudência. 
Embora o conceito de ciência, quando aplicado às ciências sociais e, em 
particular, ao Direito, exija qualificações e delimitações de sentido, a ciência 
do Direito Constitucional desempenha papel análogo ao das ciências em geral. 
Nele, estão incluídos (BARROSO, 2010):
  a identificação ou elaboração de determinados princípios específicos; 
  a consolidação e sistematização dos conhecimentos acumulados;
  o oferecimento de material teórico que permita a formulação de novas 
hipóteses, a especulação criativa e o desenvolvimento de ideias e cate-
gorias conceituais inovadoras testadas na vida prática.
A singularidade da ciência do Direito é que ela não pode servir-se, em escala 
relevante, da ambição de objetividade que caracteriza as ciências exatas ou as 
ciências naturais. Nesses domínios, as principais matérias-primas intelectuais 
são a observação, a experimentação e a comprovação, todas elas passíveis de 
3Conceitos fundamentais
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acompanhamento e confirmação objetiva por parte dos demais cientistas e 
da comunidade em geral. O Direito, todavia, não lida com fenômenos que se 
ordenem independentemente da atividade do intérprete, da sua subjetividade 
e da sua ideologia.
Ao contrário, por exemplo, do astrônomo, que observa e revela algo que lá já está, o 
jurista cria ele próprio o objeto da sua ciência. O Direito, a norma jurídica, não é um 
dado da realidade, mas uma criação do agente do conhecimento (BARROSO, 2010).
De modo geral, cabe ao Direito Constitucional o estudo sistemático das 
normas que integram a Constituição do Estado. Sendo ciência, há de ser 
forçosamente um conhecimento sistematizado sobre determinado objeto, e 
este é constituído pelas normas fundamentais da organização do Estado, isto 
é, pelas normas relativas a (SILVA, 2017): 
  estrutura do Estado;
  forma de governo;
  modo de aquisição e exercício do poder; 
  estabelecimento de seus órgãos;
  limites de sua atuação;
  direitos fundamentais do homem e respectivas garantias;
  regras básicas da ordem econômica e social. 
Relação do Direito Constitucional com 
os outros ramos do Direito
O Direito Constitucional costuma ser inserido como ramo do Direito Público, 
junto com o Direito Administrativo, Internacional, Criminal, Tributário e 
Processual. Essa ideia, contudo, não pode mais prosperar, na medida exata em 
que a Constituição passou a ocupar um papel central para todos os ramos do 
Direito, sejam matérias públicas ou privadas. Assim, por exemplo, o Código 
Civil, classicamente compreendido dentro do Direito Privado, não deixa de 
sofrer o infl uxo constante dos preceitos constitucionais. Essa constituciona-
lização do Direito — que exige a leitura de todas as leis, sejam públicas ou 
Conceitos fundamentais4
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privadas, administrativas ou civis e comerciais, a partir e de acordo com os 
ditames da Constituição do País — aloca o Direito Constitucional (e a Cons-
tituição é seu coração) na posição especial de tronco dos sistemas normativos 
atuais de modelo ocidental. Nesse sentido, podemos dizer que: “[...] o Direito 
Constitucional alimenta os demais Direitos, que só podem prosperar e fl orescer 
validamente dentro desse sistema de alimentação” (TAVARES, 2012, p. 46).
Na realidade, portanto, o Direito Constitucional é a base de todos os demais 
Direitos disciplinados, no Brasil, por leis (leis complementares, ordinárias, 
delegadas), medidas provisóriase decretos. Portanto, o Direito Constitucional 
é a base, o fundamento dos demais Direitos, seja qual for a repartição que se 
queira (ou não) realizar entre eles (TAVARES, 2012).
O Direito Constitucional não poderia estar contido, portanto, em um dos 
clássicos ramos do Direito, pois é superior, englobante e serve de fundamento 
de validade a todos. Alocando-o no Direito Privado, teríamos a equivocadís-
sima impressão de que não guarda relação ou contato com o Direito Privado, 
a não ser secundária e episodicamente, quando é justamente o oposto que 
deve ocorrer (TAVARES, 2012).
Direito Constitucional e Direito Administrativo — O Direito Constitucional 
antecede o Direito Administrativo. Este tem como origem o limite de poder que 
se inaugura com a submissão do Estado ao princípio da legalidade. Quando a 
norma jurídica igualmente vincula o administrado e o administrador, é possível 
constituir, com autonomia científi ca, uma área própria de conhecimento dedicada 
ao estudo do regime jurídico da Administração Pública. O Direito Administrativo 
é considerado o setor do Direito mais afi m ao Direito Constitucional, ou seja, 
são as duas disciplinas mais próximas em seus institutos e conceitos. Entre 
Direito Constitucional e Direito Administrativo, há uma diferença de grau. O 
Direito Constitucional trata das regras gerais da função pública. Já o Direito 
Administrativo realiza o detalhamento das funções. Além disso, há um conjunto 
de regras na Constituição que pertencem ao Direito Administrativo propriamente 
dito: as normas sobre desapropriação (arts. 182, 184 e 185); sobre os poderes do 
Presidente e as funções dos ministros de Estado (arts. 84 e 87, parágrafo único); 
e, fi nalmente, as normas sobre Administração Pública (arts. 37 a 43).
Direito Constitucional e Direito Tributário — Todos os princípios apli-
cáveis à atividade tributária do Estado encontram-se consignados na Cons-
tituição. Por esse motivo, assinala com absoluta propriedade Carrazza que 
“A Constituição Federal, no Brasil, é a lei tributária fundamental, por conter 
as diretrizes básicas aplicáveis a todos os tributos”. Íntimo se mostra o rela-
5Conceitos fundamentais
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cionamento entre esses dois setores do Direito. Tendo em vista que a maior 
parte da arrecadação do Estado se deve à tributação, a estreita proximidade 
entre o Direito Constitucional e o Tributário não poderia ser ignorada. Por 
ser atividade estatal, há de subsumir-se às normas jurídicas, como, de resto, 
toda a ação praticada pelo Poder Público. No caso, contudo, há o componente 
constitucional, que, basicamente, decorre de dois elementos. Em primeiro 
lugar, é preciso mencionar que a tributação interfere na liberdade e na pro-
priedade das pessoas, direitos fundamentais que só poderiam ser alcançados 
pelo próprio contorno que lhes conferiu o constituinte em seu ato originário 
de elaborar as normas constitucionais. Em segundo lugar, a tributação sus-
tenta, no caso dos Estados federativos, a autonomia dos diversos membros 
federados. Por isso, seria inimaginável atribuir ao Poder Legislativo central 
a competência para realizar a partilha de competências tributárias, uma vez 
que equivaleria a praticamente negar qualquer possibilidade de contar com 
uma federação forte.
Direito Constitucional e Direito Penal — A relação entre Direito Penal 
e Direito Constitucional é profunda e inegável. A Constituição é o marco 
fundamental do ordenamento jurídico de um Estado Democrático de Di-
reito, o que faz todas as normas estarem vinculadas e subordinadas aos 
comandos constitucionais. Isso quer dizer que o Direito Constitucional 
exerce infl uência sobre todos os ramos do Direito e, particularmente, 
sobre o Direito Penal. Os próprios bens jurídico-penais encontram raízes 
materiais na Carta Magna, assim, cabe ao Direito Penal a tarefa de tutelar 
os direitos fundamentais nela insculpidos. A leitura atenta dos direitos 
fundamentais consagrados pelas diversas Constituições bem demonstra 
que em todas encontraremos normas próprias (em sua origem histórica) do 
campo penal. Assim, podemos mencionar, verbi gratia, o princípio de que 
não há crime sem lei anterior que o defi na, nem pena sem prévia cominação 
legal. A Constituição brasileira de 1988 trata de diversas garantias dessa 
índole (art. 5º, XXXVII a LXVII).
Direito Constitucional e Direito Processual — No campo do processo, 
houve a constitucionalização, a exemplo do que ocorrera com o Direito Penal, 
de inúmeros princípios. Assim, temos um conjunto de normas que podemos 
chamar de princípios constitucionais do processo. Podemos citar, na Cons-
tituição brasileira de 1988, as seguintes normas processuais: a) assistência 
judiciária (art. 5º, LXXIV); b) mandado de segurança (art. 5º, LXIX); c) ação 
popular (art. 5º, LXXIII).
Conceitos fundamentais6
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Direito Constitucional e Direito Internacional — O art. 4º, I a X, da Cons-
tituição trata dos princípios que regem a atuação internacional do Estado 
brasileiro. Assim, menciona:
I — independência nacional;
II — direitos humanos;
III — autodeterminação dos povos; e
IV — igualdade entre os Estados.
Direito Constitucional e Direito do Trabalho — Ramo do Direito Privado, 
formado por um conjunto de normas que regem as relações entre trabalha-
dores e empregadores. Amplo é o rol de direitos do trabalhador assegurados 
constitucionalmente (arts. 6º a 9º).
Direito Constitucional e Direito Privado — A Constituição trata do amparo à 
família, aos fi lhos e aos idosos (arts. 226 a 230) e da defesa do consumidor (art. 
5º), entre outras normas voltadas para a regulamentação do Direito Privado.
Direito Constitucional como o direito de 
nível fundamental do ordenamento jurídico
Recebe o nome de ordenamento jurídico todo o conjunto de leis de um 
Estado, que agrupa Constituição, leis, emendas, decretos, resoluções, me-
didas provisórias, entre outras. No Brasil, o ordenamento jurídico nacional 
tem origem na tradição romano-germânica ou civilista. A Constituição da 
República Federativa do Brasil, em vigor desde 5 de outubro de 1988, é a lei 
suprema do País, defi nindo-o como uma República Federativa, formada pela 
união indissolúvel de Estados, municípios e Distrito Federal.
O Direito Constitucional é um ramo do Direito Público, fundamental à 
organização, ao funcionamento e à configuração política do Estado. Nesse 
papel de direito público fundamental, o Direito Constitucional estabelece:
  a estrutura do Estado; 
  a organização de suas instituições e órgãos; 
  o modo de aquisição e exercício do poder; 
  a limitação desse poder, por meio, especialmente, da previsão dos 
direitos e das garantias fundamentais.
7Conceitos fundamentais
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O Direito Constitucional é muito mais do que um ramo do Direito Público. 
Ele consubstancia a matriz de toda a ordem jurídica de um específico Estado. 
Figurativamente, o Direito Constitucional é representado como o tronco do 
qual derivam todos os demais ramos da grande árvore que é a ordem jurídica 
de determinado Estado (essa imagem tem o mérito de representar a unidade 
do Direito — por definição, indivisível —, consubstanciada na árvore, e es-
clarecer que a alusão a ramos tem função puramente didática) (SILVA, 2017).
Como produto legislativo máximo do Direito Constitucional, encontramos 
a própria Constituição, elaborada para exercer dupla função: garantia do 
existente e programa ou linha de direção para o futuro.
A Constituição deve ser idealizada como lei fundamental do sistema 
jurídico. Para que uma norma possa ser válida, devemos descobrir seu 
valor nessa lei afirmada como fundamental. Ela tem a obrigação de estar 
em conformidade com o ordenamento jurídico, na medida em que a lei 
fundamental dispuser, ou seja, a Constituição irá indicar a direção, pois é 
o conjunto de teorias de onde os conhecimentos derivam, a direção paraas 
demais normas de hierarquia inferior, pois estas assim obterão a validade 
necessária, encontrarão sua base na lei fundamental, passando a integrar o 
ordenamento jurídico (MORAES, 2003).
Ensina Hans Kelsen que a Constituição é a norma fundamental, a qual dá 
validade a todas as demais normas de um sistema jurídico, e salienta:
Mas a criação da Constituição realiza-se por aplicação da norma fundamental. 
Por aplicação da Constituição, opera-se a criação das normas jurídicas gerais 
através da legislação e do costume; e, em aplicação destas normas gerais, 
realiza-se a criação das normas individuais através das decisões judiciais e 
das resoluções administrativas. Somente a execução do ato coercivo estatu-
ído por estas normas individuais — o último ato do processo de produção 
jurídica — se opera em aplicação das normas individuais que a determinam 
sem que seja, ela própria, criação de uma norma. A aplicação do Direito e, por 
conseguinte, criação de uma norma inferior com base numa norma superior ou 
execução do ato coercivo estatuído por uma norma (KELSEN, 2003, p. 261).
Significa que a Constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do 
País, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos 
na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, 
enfim, a lei suprema do Estado, pois é nela que se encontram a própria estru-
turação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas 
fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação às 
demais normas jurídicas (KELSEN, 2003).
Conceitos fundamentais8
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Podemos afirmar que a estabilidade da Constituição Federal está ligada 
à aplicação exata do princípio constitucional da segurança jurídica. E, para 
se obter essa estabilidade e segurança, dispõe a Constituição do controle 
concentrado de constitucionalidade, com a previsão da ação declaratória de 
constitucionalidade e de inconstitucionalidade e também do controle difuso, 
aprimorado por meio da Emenda Constitucional nº. 45, de 30 de dezembro de 
2004. A emenda instituiu a concessão para a edição de súmula vinculante pelo 
Supremo Tribunal Federal, buscando, com essa modificação constitucional, a 
estabilidade e a segurança proclamadas, para as hipóteses em que a Suprema 
Corte não mantém o controle concentrado de constitucionalidade.
Para saber mais sobre a Constituição Federal como vértice do sistema jurídico, leia o 
livro A força normativa da Constituição, de Konrad Hesse, traduzido por Gilmar Ferreira 
Mendes.
BARROSO, L. R. Curso de Direito Constitucional contemporâneo: os conceitos fundamen-
tais e a construção do novo modelo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
KELSEN, H. Teoria pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2003.
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 1990. t. 1.
MORAES, A. de. Direito Constitucional.13. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
SILVA, J. A. da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 40. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
TAVARES, A. R. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.
Leituras recomendadas
HESSE, K. A força normativa da Constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2009.
MENDES, G. F.; COELHO, I. M.; GONET, P. G. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: 
Saraiva, 2014.
NOVELINO, M. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. Salvador: Jus Podium, 2017.
9Conceitos fundamentais
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DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
 > Descrever o Estado e seus poderes.
 > Identificar as fontes do Direito Administrativo.
 > Explicar o Direito Administrativo moderno.
Introdução
O Direito Administrativo é o ramo do Direito que trata das regulamentações para 
o exercício da atividade administrativa prestada pelo Poder Público, abordando 
a vida em sociedade e as relações estabelecidas entre os entes estatais e entre 
o Estado e o particular. 
O principal aspecto para a normatividade do Direito Administrativo é com-
preender quem é o Estado e como se organizam as atividades estatais. É a partir 
dessas premissas que se desenvolve o regime jurídico administrativo, responsável 
por estabelecer diretrizes de atuação da Administração Pública. Esse regime 
envolve as fontes do Direito e os princípios que regem o Direito Administrativo, 
destacando-se a supremacia do interesse público e sua indisponibilidade.
Neste capítulo, vamos falar sobre o Estado e seus poderes. Especificamente, 
serão detalhas as fontes do Direito Administrativo e explicado como está esta-
belecido o Direito Administrativo moderno, sobretudo no que se refere à forma 
de atuação e ao controle estatal.
Direito 
Administrativo: 
aspectos gerais
Cinthia Louzada Ferreira Giacomelli
Quem é o Estado?
É sabido que o ser humano é um ser dotado de sociabilidade, que tende a 
formar grupos das mais diversas naturezas para atingir seus fins e objetivos. 
Diante da necessidade de identificar e normatizar esses grupos, a legislação 
lhes confere atributos típicos, como personalidade e capacidade jurídica, 
o que os tornam sujeitos de direitos e obrigações. Para Diniz (2017, p. 270, 
grifo nosso), “[...] a pessoa jurídica é a unidade de pessoas naturais ou de 
patrimônios, que visa à consecução de certos fins, reconhecida pela ordem 
jurídica como sujeito de direitos e obrigações”.
Na classificação das pessoas jurídicas, destacam-se dois grandes grupos: 
1. as pessoas jurídicas de direito público;
2. as pessoas jurídicas de direito privado. 
As primeiras se subdividem em direito público interno (estados, municí-
pios, autarquias, fundações) e direito público externo, como outros Estados 
(países), por exemplo. 
Para que um Estado seja constituído, é necessária a união de elementos 
fundamentais que, como afirma Ferreira Filho (2010, p. 75), “[...] é uma asso-
ciação humana (povo), radicada em base espacial (território), que vive sob o 
comando de uma autoridade (poder) não sujeita a qualquer outra (soberana)”. 
Diante dessa perspectiva, os Estados podem se organizar de diferentes formas: 
podem ser unitários ou compostos, bem como federados ou confederados.
O Estado unitário é entendido como aquele em que há um poder central 
exercido sobre todo o território, sem limitações por outra fonte de poder, 
eventualmente mais regionalizada. O poder é único em sua estrutura e seu 
exercício, pois, só existe um Poder Executivo, um Poder Legislativo e um 
Poder Judiciário, todos centrais, com sede na Capital. Não há, dessa forma, 
divisão interna de unidades autônomas, apesar de alguns países, como a 
França, serem divididos em distritos para a melhor gestão de seu território. 
No entanto, permanece a centralização político-administrativa.
Já o Estado composto é aquele segmentado por unidades dotadas de 
relativa autonomia político-administrativa. Não há, nesse caso, um único 
poder central, mas vários centros de poder, que atuam de forma autônoma e 
harmônica entre si. As federações e as confederações são formas de Estado 
composto.
Direito Administrativo: aspectos gerais2
A federação, por sua vez, é a forma de Estado adotada no Brasil e é carac-
terizada por unidades da federação reunidas por meio de um pacto federativo. 
Nesse modelo de Estado composto, ocorre uma submissão de cada unidade 
a uma Constituição, que institui a União Federal. No Estado Federativo, as 
unidades permanecem dotadas de autonomia político-administrativa, mas 
dispensam suas soberanias em favor da União. Assim prevê o art. 18 da Cons-
tituição Federal: “Art. 18. A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988, 
documento on-line).
Nesse sentido, podemos citar algumas características dos Estados Fede-
rados, que são facilmente reconhecidas no Brasil:
 � um centro de governoresponsável pela manutenção do pacto federativo;
 � as unidades da federação possuem centros políticos independentes, 
com leis próprias, que respeitam as normas da Constituição Federal;
 � o Poder Legislativo é bicameral, ou seja, possui duas casas legislativas;
 � não há intervenção do governo central nos governos das unidades 
federadas.
No que se refere às confederações, conceituam-se como unidades dota-
das de soberania que se unem em prol de um objetivo comum, formalizado, 
por meio de acordos, tratados ou convenções com prejuízo parcial de sua 
autonomia, sem perder sua soberania. Nesse tipo de Estado composto, é 
considerado o direito de secessão, ou seja, cada membro da confederação 
tem a faculdade de se retirar da União quando lhe convier. O Canadá, por 
exemplo, foi uma confederação entre os anos de 1867 e 1989, mas hoje é uma 
federação.
Outro aspecto essencial do Estado é a divisão de poderes. Em geral, 
como ocorre no Brasil, os poderes de Estado são três: Legislativo, Executivo 
e Judiciário, nos termos do art. 2º da Constituição Federal. Cada um desses 
poderes tem atividades principais e atividades secundárias, majoritariamente 
indicadas e regulamentadas no texto constitucional e abaixo detalhadas 
(BRASIL, 1988).
Direito Administrativo: aspectos gerais 3
 � Poder Legislativo: a função principal do Poder Legislativo é produzir 
leis, criar a norma inovadora, de forma que a lei seja a manifestação 
da vontade popular.
 � Poder Judiciário: a função principal do Poder Judiciário é resolver con-
flitos de interesses que surgirem na sociedade. É importante considerar 
que, no Brasil, a função jurisdicional tem a característica da inércia, 
ou seja, só atua mediante a provocação do interessado.
 � Poder Executivo: a função principal do Poder Executivo é a adminis-
trativa, de defender os interesses públicos de acordo com as diretrizes 
legais. 
Uma vez expostos o conceito de Estado, sua organização e seus poderes, 
é fundamental definir Direito Administrativo, que se trata do conjunto de 
princípios e normas que orienta toda a atuação administrativa. Para Carvalho 
(2017, p. 59) “[...] o regime jurídico administrativo é o conjunto harmônico de 
princípios que definem a lógica da atuação do ente público, a qual se baseia 
na existência de limitações e prerrogativas em face do interesse público”. 
Os principais aspectos do regime jurídico administrativo serão abordados 
na próxima seção deste capítulo.
Fontes do Direito Administrativo
Por fontes do Direito, entendem-se os elementos normativos por meio dos 
quais é possível regular a vida social que envolve as relações estatais. Quanto à 
classificação das fontes, consideram-se as fontes formais e as fontes materiais. 
Na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, estão as fontes formais, 
que são formadas pela lei, pelos princípios gerais do Direito, pela analogia 
e pelos costumes, conforme se depreende do art. 4º da Lei de Introdução 
ao Código Civil Brasileiro, Lei nº 12.376, de 30 de dezembro de 2010 (BRASIL, 
2010). Já as fontes materiais são a doutrina e a jurisprudência. 
Nesse sentido, é importante destacar que a lei é a mais importante fonte 
do Direito: dela, decorrem as principais diretrizes de atuação, tendo como 
símbolo máximo a Constituição Federal. Já os princípios gerais são diretrizes 
que podem ou não estar explícitas na norma e têm a função principal de 
contextualizar o provimento jurisdicional ou administrativo. 
Direito Administrativo: aspectos gerais4
No que se refere ao Direito Administrativo, é importante destacar que 
não há uma codificação, a exemplo do que ocorre em outros ramos do 
Direito, como o Código Civil e o Código Penal. Por isso, a harmonização das fontes 
do Direito é fundamental para a normatividade da área. Ainda, a Constituição 
Federal é o texto fundamental do sistema jurídico brasileiro, de forma que 
nenhum preceito, independentemente do contexto ao qual se aplica, incluindo 
o Direito Administrativo, pode desrespeitar as normativas ali estabelecidas. 
É importante destacar, ainda, que conceito de equidade também possui 
estreita relação com os princípios gerais do Direito, fundamentalmente porque 
está vinculado ao ideal de justiça. Para Venosa (2012, p. 25):
[...] são frequentes as situações em que se defronta o juiz ao ter de aplicar uma lei, 
oportunidade em que percebe que, no caso concreto, se afasta da noção do que 
é justo. O trabalho de aplicação por equidade é de exatamente aparar as arestas 
na aplicação da lei para que uma injustiça não seja cometida.
Ainda em relação às fontes formais, destaca-se que analogia é a aplicação 
de uma norma próxima ou de um conjunto de normas próximas, não havendo 
uma norma prevista para determinado caso concreto. Já os costumes consis-
tem em uma norma amplamente aceita — se o juiz não consegue preencher 
a lacuna pela analogia, ele deve preencher pelos costumes, que a lei refere, 
algumas vezes, pela expressão “usos locais”. 
Com relação às fontes materiais, temos que a doutrina é a produção aca-
dêmica de estudiosos e pesquisadores da área do Direito, que manifestam 
sua perspectiva jurídica sobre determinado assunto que envolve o Direito. 
Por sua vez, a jurisprudência é o histórico de decisões dentro do Direito a 
respeito de determinada questão. A jurisprudência tem valor argumentativo 
em ações em andamento e é um grande indexador de decisões semelhantes.
A partir dessas diretrizes, é importante comentar acerca do Regime Ju-
rídico Administrativo, que, para Di Pietro (2015, p. 96), é “[...] o conjunto de 
prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração e que não se 
encontram nas relações entre particulares”. Desse conjunto de normas que 
regulam a atividade pública, depreendem-se poderes e limitações que podem 
ser sintetizados em dois princípios fundamentais: 
Direito Administrativo: aspectos gerais 5
1. a supremacia do interesse público;
2. a indisponibilidade do interesse público. 
No que se refere à supremacia do interesse público, a atividade admi-
nistrativa tem, por finalidade, o atendimento das necessidades sociais, ou 
seja, satisfazer o interesse público. Para Mello (2015, p. 62), interesse público 
é “[...] o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivíduos 
pessoalmente têm quando considerado em sua qualidade de membros da 
Sociedade e pelo simples fato de o serem”. Assim, por ser coletivo, esse 
interesse prevalece em relação aos interesses particulares.
É correto afirmar que a supremacia do interesse público sobre o particular 
confere, à Administração, as seguintes prerrogativas (MELLO, 2015).
 � Presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos: 
as ações da Administração Pública são consideradas verdadeiras e 
legítimas.
 � Exigibilidade e autoexecutoriedade dos atos administrativos: de acordo 
com essa prerrogativa, a Administração pode exigir o cumprimento de 
suas determinações sem recorrer ao Poder Judiciário.
 � Poderes da Administração: para o exercício de suas funções, a Admi-
nistração é dotada de poderes não atinentes aos particulares.
 � Possibilidade de constituir ou desconstituir relações jurídicas com 
terceiros sem a necessidade de concordância da outra parte.
Já de acordo com o princípio da indisponibilidade do interesse público, a 
Administração Pública não pode dispor dos serviços públicos nem dos bens 
públicos que lhe pertencem sem autorização legal. Dessa forma, sendo o 
interesse público indisponível, tem-se que o gestor não pode livremente 
dispor dos bens, direitos e interesses; ou seja, a autoridade não pode deixar 
de agir quando a lei assim lhe impõe e não pode utilizar a verba pública de 
acordo com seus livres critérios.
O Direito Administrativo moderno
Uma vez estabelecido que há uma supremacia do interesse público sobre 
o interesse privado e que esse mesmo interesse público é indisponível, é 
importante perceber que, a partir desses conceitos, o Direito Administrativo 
tende a evoluir no ordenamento jurídicobrasileiro, especialmente quando 
consideradas algumas recentes mudanças legislativas.
Direito Administrativo: aspectos gerais6
Para Mazza (2019), o Direito Administrativo moderno segue algumas ten-
dências importantes. Entre elas, é possível destacar as seguintes:
 � a constitucionalização de temas administrativos, como a improbidade 
administrativa;
 � a inversão das fases licitatórias;
 � a responsabilidade objetiva do Estado;
 � codificações de temas ambientais.
A Constituição Federal deve ser compreendida como a lei fundamental 
do Estado, caracterizando-se como suprema para sua organização político-
-jurídica. Como afirmam Paulo e Alexandrino (2008, p. 5):
[...] as normas de uma Constituição devem dispor acerca da forma do Estado, dos 
órgãos que integram a sua estrutura, das competências desses órgãos, da aquisição 
do poder e de seu exercício. Além disso, devem estabelecer as limitações do poder 
do Estado, especialmente mediante a separação dos poderes (Sistema de freios e 
contrapesos) e a enumeração de direitos e garantias fundamentais. 
Moraes (2011, p. 6) complementa esse conceito afirmando que “[...] é a 
Constituição que individualiza os órgãos competentes para edição de normas 
jurídicas, legislativas ou administrativas”. Destaca-se que as normas de uma 
Constituição se aplicam a todo o ordenamento jurídico, revogando todas as 
eventuais disposições constitucionais anteriores que sejam com elas incom-
patíveis, apresentando um fundamento às disposições infraconstitucionais 
e reorganizando a atuação de todo o sistema jurídico, inclusive as relações 
entre os indivíduos e entre os indivíduos e o Estado.
Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 passou a disciplinar di-
versos temas pertinentes ao Direito Administrativo, como, por exemplo, 
a improbidade administrativa, que se refere ao princípio da moralidade, 
previsto no art. 37 da Constituição Federal. De acordo com esse princípio, o 
administrador público deve agir com honestidade e ética (BRASIL, 1988). Para 
Di Pietro (2015), trata-se de um princípio que deve ser observado não apenas 
pelo administrador, mas também pelo particular, quando se relaciona com 
a Administração Pública. Assim, agir com desonestidade pode configurar 
ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11 da Lei nº 8.429, de 
2 de junho de 1992, sujeitando o administrador a sanções como a perda da 
função pública, a suspensão dos direitos políticos e o pagamento de multa 
civil (BRASIL, 1992).
Direito Administrativo: aspectos gerais 7
Já a inversão das fases licitatórias surgiu no ordenamento jurídico brasi-
leiro por meio da Lei do Pregão, Lei nº 10.520, de 17 de junho de 2002, tendo 
sido estendida para outros procedimentos, como a concorrência que antecede 
as concessões de serviço público e as contratações de serviços de publicidade, 
e para as licitações no Regime Diferenciado de Contratação. 
Nesses modelos, o julgamento das propostas ocorre antes da habilitação, 
o que promove uma grande economia temporal e financeira, relacionando-se 
com o princípio da eficiência: o objetivo inicial de introdução desse princípio, 
pela Emenda Constitucional nº 19/1998, foi trazer, para a Administração 
Pública, métodos de gestão já utilizados nas empresas privadas, as quais 
buscam priorizar a produtividade, a qualidade na prestação de serviços e 
a maximização de resultados. Por esse princípio, portanto, o administrador 
público, em sua atividade administrativa, deve atender às necessidades e aos 
interesses públicos utilizando os recursos disponíveis de maneira eficiente: 
o objetivo central é atingir mais resultados com menos gastos.
O pregão poderá ser utilizado nos contratos de aquisição de bens 
e de serviços comuns. Bens e serviços comuns são aqueles cujos 
padrões de desempenho e de qualidade possam, concisa e objetivamente, ser 
definidos no objeto do edital, em perfeita conformidade com as especificações 
usuais praticadas no mercado. O pregão também não é realizado por comissão 
de licitação, mas por pregoeiro, que deverá ser servidor designado pela Admi-
nistração, sendo auxiliado por outros servidores.
A responsabilidade objetiva do Estado, por sua vez, é uma característica 
importante do Direito Administrativo Moderno, nos termos do § 6º do art. 37 
da Constituição Federal, e, de acordo com Mazza (2019, p. 89):
[...] tornou-se regra geral no direito brasileiro a adoção da teoria objetiva na análise 
da responsabilidade estatal. Assim, praticamente em todos os casos de prejuízos 
imputados ao exercício de funções públicas, o surgimento do dever de indenizar 
independe da comprovação de culpa ou dolo do agente causador do dano. Basta 
à vítima demonstrar ato, dano e nexo causal. Trata-se de uma objetivação da 
responsabilidade, na medida em que a análise do dever de indenizar está centra-
lizada no risco assumido pela conduta causadora do prejuízo, e não em aspectos 
subjetivos ou volitivos do comportamento do agente.
A responsabilidade objetiva do Estado, então, fundamenta-se no fato de 
que não há qualquer relação entre o agente público e o particular prejudicado, 
tendo em vista que, quando o agente causou o prejuízo, não o fez na condição 
Direito Administrativo: aspectos gerais8
de particular, mas na condição de agente do Estado. Assim, a conduta do 
agente público não deve ser imputada à pessoa do agente, mas ao Estado, 
que está atuando por meio dele. Essa premissa apresenta forte relação da 
reponsabilidade objetiva do Estado com o princípio da impessoalidade, que 
prevê as ações do agente público como desvinculadas de caráter pessoal, de 
forma que se considera apenas o interesse público.
Por fim, cumpre comentar sobre as codificações. Embora o Direito Admi-
nistrativo não tenha um código que reúna todas as normas jurídicas sobre o 
tema, algumas matérias de competência administrativa já são regulamentadas 
por leis específicas, como o Código Florestal, Lei nº 12.651, de 25 de maio de 
2012 (BRASIL, 2012). 
É importante destacar que o Código Florestal de 2012 enfrenta alguns 
entraves para sua implementação, pois muitos de seus dispositivos dependem 
de regularização e criação de instrumentos específicos para que tenham 
eficácia. É o caso do Cadastro Ambiental Rural, que consiste em um registro 
eletrônico com a finalidade de integrar as informações ambientais dos imóveis 
rurais, cuja disponibilidade atrasou por dois anos. Ainda, o Código prevê que 
os estados criem e fiscalizem Planos de Regularização Ambiental a fim de 
que as propriedades recuperem ou compensem áreas de preservação. Ocorre 
que, até 2017, nenhum estado tinha providenciado o plano.
A competência administrativa comum atribuída aos entes da federação 
refere-se à permissão de que a União, os estados, o Distrito Federal e os 
municípios dividam a responsabilidade de proteger bens de valor histórico 
e cultural, como monumentos, paisagens naturais e sítios arqueológicos, 
mas sempre sujeitando-se às normas federais. Além disso, incumbe-lhes 
promover programas de habitação, proteger o meio ambiente, combater a 
poluição e fiscalizar a concessão de direitos de pesquisa e exploração de 
recursos hídricos e minerais em seus territórios. É a competência adminis-
trativa comum repartida entre os entes da federação para a cooperação em 
prol de um objetivo comum.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm. Acesso em: 12 abr. 2021.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos 
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, 
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras 
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 3 jun. 1992. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm. Acesso em: 12 abr. 2021.
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