Assuntos Agente Administrativo

Prévia do material em texto

N
O
Ç
Õ
ES
 D
E 
A
D
M
IN
IS
TR
A
Ç
Ã
O
 F
IN
A
N
C
EI
R
A
 E
 O
R
Ç
A
M
EN
TÁ
R
IA
339
Ciclo orçamentário “estendido”
Execução, controle 
e avaliação 
orçamentária
Elaboração de 
outros planos
Elaboração da LDO
Elaboração de LOA
Apreciação, 
Aprovação, sanção 
e publicação 
LOA
Elaboração da PPA
Ciclo orçamentário “estrito”
Elaboração
Execução Aprovação
Sanção/ 
Veto
Para compreendermos quais as diferenças entre os dois ciclos, apresentamos a figura abaixo, que esquematiza 
cada um dos instrumentos orçamentários em uma linha do tempo:
Notem que o ciclo estendido engloba as etapas de elaboração da LOA, Lei Orçamentária Anual, em consonân-
cia com a LDO e PPA. Há aqui uma visão integrada do processo orçamentário, que tem como grande diretriz o PPA 
e o resultado da avaliação da LOA como insumos para a elaboração do próximo PPA.
Feitas as considerações acima, vamos passar para o estudo das fases. Vamos nos basear no processo federal, 
mas podemos “transportar” o processo para os demais níveis da federação.
Elaboração
A fase de elaboração se desencadeia com a iniciativa, que sempre deve ser de responsabilidade do Poder Executivo:
340
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais. 
Nesta fase de elaboração cada órgão da administração envia a sua proposta orçamentária à Secretaria de Orçamento Fede-
ral para consolidação e posterior envio ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que por sua vez enviará ao 
Presidente da República. Neste processo, os demais Poderes, o Ministério Público e a Defensoria também enviarão as suas pro-
postas ao executivo, que fará a alocação dos recursos no orçamento seguindo as etapas de fixação da meta fiscal, projeção das 
receitas, projeção das despesas obrigatórias, e apuração das despesas discricionárias. 
O envio será de responsabilidade do Presidente da República, nos termos do art. 84, XXIII da Constituição Federal:
Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República: [...]
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de 
orçamento previstos nesta Constituição;
Importante!
A autonomia administrativa e financeira:
Conforme vimos, os diversos órgãos e Poderes enviam as suas propostas orçamentárias ao Poder Executivo 
para consolidação. Tal prática é consoante à autonomia administrativa e financeira garantida pela nossa cons-
tituição nos seguintes dispositivos:
z Poder Judiciário: art. 99 da CF/88;
z Ministério Público: art. 127 da CF/88
z Defensorias públicas: art. 134, §§ 2º e 3º da CF/88
Cabe aqui esclarecermos o conteúdo dessas “propostas orçamentárias”. O art. 22 da Lei 4.320/64 nos fornece 
algumas informações importantes:
Art. 22 A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabele-
cidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com 
demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos 
financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômica-financeira do Govêrno; justificação da recei-
ta e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;
II - Projeto de Lei de Orçamento;
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas 
e para fins de comparação:
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;
d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior;
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e
f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em têrmos de metas 
visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de 
justificação econômica, financeira, social e administrativa.
Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de 
suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação. 
Um outro ponto que merece destaque nesta análise inicial do ciclo orçamentário diz respeito aos prazos de 
cada ente na elaboração e encaminhamento das peças orçamentárias. Aproveitaremos o nosso esquema dos ins-
trumentos orçamentários distribuídos na linha do tempo apresentado anteriormente para tratar dos prazos da 
PPA, LDO e LOA:
N
O
Ç
Õ
ES
 D
E 
A
D
M
IN
IS
TR
A
Ç
Ã
O
 F
IN
A
N
C
EI
R
A
 E
 O
R
Ç
A
M
EN
TÁ
R
IA
341
Caso os prazos acima não sejam respeitados (por 
exemplo, por uma omissão do Poder Executivo em 
enviar a proposta orçamentária), o Poder Legislativo 
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigen-
te, conforme disposto no art.32 da Lei 4.320/64:
Art. 32 Se não receber a proposta orçamentária no 
prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgâni-
cas dos Municípios, o Poder Legislativo considera-
rá como proposta a Lei de Orçamento vigente. 
Discussão e aprovação
A fase de discussão e aprovação tem início com o 
recebimento das peças orçamentárias pelo Congresso 
Nacional. Os projetos de PPA, LDO e LOA são examina-
dos por uma Comissão Mista, que é responsável pela 
emissão de parecer sobre os projetos e as contas apre-
sentadas pelo Presidente da República.
Art. 166 Os projetos de lei relativos ao plano plu-
rianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de 
Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos refe-
ridos neste artigo e sobre as contas apresentadas 
anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e 
a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atua-
ção das demais comissões do Congresso Nacional 
e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
Outro processo importante nesta etapa de apro-
vação e discussão do orçamento (e que rende muitas 
negociações!) envolve a apresentação de emendas. 
As emendas são utilizadas para modificar os itens 
dos projetos de lei, para que necessidades ou compro-
missos políticos sejam atendidos. Em outras palavras, 
neste processo os parlamentares brigam para alocar 
os recursos aos projetos de seus interesses. Há, con-
tudo, regras para a aprovação de tais emendas. Essas 
regras estão dispostas no art.166, §3º:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento 
anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com 
a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos 
apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para 
Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual. 
Em resumo: as emendas só poderão ser aprovadas 
se compatíveis com o PPA e LDO, se os recursos des-
tinados às emendas sejam devidamente indicados e 
sejam oriundos da anulação de despesas, desde que a 
anulação não tenha sido sobre despesas com pessoal 
e encargos, dívida e transferências tributárias. 
Outra hipótese éa aprovação de emendas no caso de 
erros, omissões das peças orçamentárias.
O Presidente da República poderá também propor 
modificações nos projetos de lei por meio das men-
sagens. As mensagens poderão ser submetidas ao 
Congresso Nacional antes do início da votação na 
comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. 
Além das vedações às emendas já apresentadas, 
destacamos outras hipóteses previstos na art. 33 da 
Lei 4.320/64
Art. 33 Não se admitirão emendas ao projeto de Lei 
de Orçamento que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de cus-
teio, salvo quando provada, nesse ponto a inexati-
dão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo pro-
jeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcio-
namento de serviço que não esteja anteriormente 
criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos 
previamente fixados em resolução do Poder Legis-
lativo para concessão de auxílios e subvenções.
Findo o processo de discussão, os projetos são 
apreciados pelo Plenário do Congresso Nacional. Caso 
alcance o quórum de maioria simples em cada uma 
das casas do Poder Legislativo (Câmara dos Deputa-
dos e Senado Federal), são encaminhados ao Presiden-
te da República para sanção ou veto.
Execução orçamentária
Orçamento aprovado, passa-se para a etapa de 
execução. De pronto, destacamos o art. 8º da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00):
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orça-
mentos, nos termos em que dispuser a lei de diretri-
zes orçamentárias e observado o disposto na alínea 
c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabele-
cerá a programação financeira e o cronograma 
de execução mensal de desembolso. 
Caberá ao Poder Executivo publicar a programa-
ção financeira e o cronograma de desembolso dos 
recursos em até 30 (trinta) dias após a aprovação da 
LOA. Além disso, a LRF é cuidadosa em estabelecer 
mecanismo de cumprimento da execução orçamentá-
ria, como a necessidade de apresentação das metas de 
arrecadação dos recursos orçamentários. Veja o que 
diz o art. 13 da LRF:
Art. 13 No prazo previsto no art. 8o, as receitas pre-
vistas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em 
metas bimestrais de arrecadação, com a especifica-
ção, em separado, quando cabível, das medidas de 
combate à evasão e à sonegação, da quantidade e 
valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida 
ativa, bem como da evolução do montante dos crédi-
tos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Acompanhamento da execução orçamentária
Por fim, os processos de avaliação e controle têm 
como finalidade acompanhar o cumprimento das metas 
e objetivos estabelecidos nas peças orçamentárias. 
342
Nesse sentido, a Administração Pública deverá 
implementar as medidas de controle e as estruturas 
de controle interno necessárias para a avaliação da 
legalidade dos atos, correta aplicação dos recursos 
orçamentários e cumprimento do programa de tra-
balho. O tema de avaliação e controle orçamentário 
é denso, cabendo seções exclusivas para tratar de 
seu conteúdo, abrangência, aspectos constitucionais, 
entre outros. Para fins de compreensão do ciclo orça-
mentário, destaca-se a importância de compreender 
a avaliação e controle como fornecedora de informa-
ções para “retroalimentar” o ciclo orçamentário.
O ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
O estudo do orçamento público é ancestral, e o orça-
mento na administração pública é um dos mais antigos 
instrumentos de planejamento e controle na humani-
dade. No caso brasileiro, as normas regrando o orça-
mento público acompanharam a evolução legislativa 
brasileira, de modo que podemos encontrar traços des-
se tema nas diversas Constituições da nossa história. 
Faremos a seguir uma breve retrospectiva histórica.
A Constituição de 1824 do Brasil Imperial é con-
siderada pioneira por prever a elaboração formal 
do orçamento pela administração. Havia a figura 
do “orçamento misto”, em decorrência da interação 
entre o Poder Executivo, responsável pela elaboração, 
e o Poder Legislativo, pela sua aprovação. Na Consti-
tuição de 1891 o Poder Legislativo passa a ter maior 
protagonismo no processo orçamentário, elaborando 
e aprovando o orçamento. 
A Constituição de 1934 resgata o “orçamento misto” 
com o reestabelecimento do rito de elaboração da pro-
posta pelo Poder Executivo e a aprovação pelo Legislati-
vo. Ocorre que a Constituição de 1937 retrocede neste 
ponto, pois apesar de legalmente termos a previsão do 
envolvimento do Legislativo e Executivo na peça orça-
mentária, na prática o orçamento passou a ser elabora-
do e decretado pelo próprio Poder Executivo.
Com a Constituição de 1946 e o processo de rede-
mocratização do país, retoma-se o processo misto. 
Destaca-se, ainda, que, na Carta de 1946, alguns prin-
cípios da legislação atual, como os princípios da uni-
dade, universalidade e exclusividade, que veremos 
adiante, são introduzidos no ordenamento pátrio e as 
funções do Tribunal de Contas se tornam mais eviden-
tes. Em seguida, a Constituição de 1967 (no período 
do regime militar) mantém o orçamento misto, contu-
do considerava-se que a participação do Poder Legis-
lativo ocorria somente no plano teórico, pois pelo 
arranjo institucional era praticamente impossível o 
parlamento propor emendas à peça orçamentária.
Por fim, a Constituição de 1988, vigente, conserva 
o orçamento misto e devolve a prerrogativa da pro-
posição de emendas ao projeto de lei orçamentária 
pelo Poder Legislativo. Ademais, a carta de 1988 inova 
introduzindo o conjunto de instrumentos de planeja-
mento, composto pelo PPA – Plano Plurianual; a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias – LDO e os Planos e Progra-
mas Nacionais, Regionais e Setoriais de orçamentos.
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Outras normas infraconstitucionais são de extre-
ma relevância para o estudo do orçamento no Brasil. 
Tratam-se da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964 e da 
Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000, a cha-
mada “Lei de Responsabilidade Fiscal” (LRF). 
A primeira, em vigor até os dias atuais, represen-
tou um marco histórico e se tornou o principal nortea-
dor dos processos orçamentários de todos os órgãos 
da Administração. Já a LRF trouxe importantes inova-
ções no que tange às novas formas de responsabiliza-
ção dos gestores públicos, regras e limites para gastos 
com pessoal, criação de despesas de duração conti-
nuada entre outras inovações.
PLANO PLURIANUAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Diretrizes Orçamentárias na Constituição Federal
O PPA é uma inovação trazida pela Constituição de 
1988. Trata-se do planejamento estratégico de médio 
prazo da administração pública e tem por finalida-
de estabelecer e informar de forma regionalizada as 
Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM) da adminis-
tração. Importante destacar qual o significado desses 
conceitos:
 z Diretrizes: normas e orientações de caráter geral 
e estratégico para o Governo;
 z Objetivos: o que deve ser feito, concretizado, 
durante o período do PPA, em linha com as dire-
trizes traçadas;
 z Metas: alcance do objetivo, de natureza quantita-
tiva ou qualitativa
Podemos representar o DOM como o triângulo da 
figura abaixo: as diretrizes sendo apresentadas de for-
ma ampla, abrangente, de caráter geral, seguido dos 
objetivos que especificarão as diretrizes em um nível 
de concretude maior. As metas traduzem os alcances 
dos objetivos de forma mais específica, apresentando 
medidas, indicadores e referências.
Trazendo para o mundo das empresas privadas, 
podemos nos arriscar em dizer que o PPA é semelhante 
ao planejamento estratégico das organizações, guiando 
todas as ações no horizonte do médio prazo. O PPA está 
previsto na Constituição Federal conforme abaixo:
Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão:
I - o plano plurianual;
[...]