10-Organização e Gestão de Serviços Públicos Municipais

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FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017
ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO E GESTÃO 
DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
MUNICIPAIS 
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ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017SUMÁRIO
A Faculdade Multivix está presente de norte a sul 
do Estado do Espírito Santo, com unidades em 
Cachoeiro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova 
Venécia, São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. 
Desde 1999 atua no mercado capixaba, des-
tacando-se pela oferta de cursos de gradua-
ção, técnico, pós-graduação e extensão, com 
qualidade nas quatro áreas do conhecimen-
to: Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, sem-
pre primando pela qualidade de seu ensino 
e pela formação de profissionais com cons-
ciência cidadã para o mercado de trabalho.
Atualmente, a Multivix está entre o seleto 
grupo de Instituições de Ensino Superior que 
possuem conceito de excelência junto ao 
Ministério da Educação (MEC). Das 2109 institui-
ções avaliadas no Brasil, apenas 15% conquistaram 
notas 4 e 5, que são consideradas conceitos 
de excelência em ensino.
Estes resultados acadêmicos colocam 
todas as unidades da Multivix entre as 
melhores do Estado do Espírito Santo e 
entre as 50 melhores do país.
 
MISSÃO
Formar profissionais com consciência cida-
dã para o mercado de trabalho, com ele-
vado padrão de qualidade, sempre mantendo a 
credibilidade, segurança e modernidade, visando 
à satisfação dos clientes e colaboradores.
 
VISÃO
Ser uma Instituição de Ensino Superior reconheci-
da nacionalmente como referência em qualidade 
educacional.
GRUPO
MULTIVIX
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SUMÁRIO
BIBLIOTECA MULTIVIX (Dados de publicação na fonte)
As imagens e ilustrações utilizadas nesta apostila foram obtidas no site: http://br.freepik.com
Brígido, Cláudia.
Organização e Gestão de Serviços Públicos Municipais / Cláudia Brígido. – Serra: Multivix, 2019.
FACULDADE CAPIXABA DA SERRA • MULTIVIX
EDITORIAL
Catalogação: Biblioteca Central Anisio Teixeira – Multivix Serra
2019 • Proibida a reprodução total ou parcial. Os infratores serão processados na forma da lei.
Diretor Executivo 
Tadeu Antônio de Oliveira Penina
Diretora Acadêmica
Eliene Maria Gava Ferrão Penina
Diretor Administrativo Financeiro
Fernando Bom Costalonga
Diretor Geral
Helber Barcellos da Costa
Diretor da Educação a Distância
Flávio Janones
Coordenadora Acadêmica da EaD
Carina Sabadim Veloso
Conselho Editorial 
Eliene Maria Gava Ferrão Penina (presidente 
do Conselho Editorial)
Kessya Penitente Fabiano Costalonga
Carina Sabadim Veloso
Patrícia de Oliveira Penina
Roberta Caldas Simões
Revisão de Língua Portuguesa
Leandro Siqueira Lima 
Revisão Técnica
Alexandra Oliveira
Alessandro Ventorin
Graziela Vieira Carneiro
Design Editorial e Controle de Produção de Conteúdo
Carina Sabadim Veloso
Maico Pagani Roncatto
Ednilson José Roncatto
Aline Ximenes Fragoso
Genivaldo Félix Soares
Multivix Educação a Distância
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Pedagógico
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Semipresencial
Gestão de Materiais Pedagógicos e Metodologia
Direção EaD
Coordenação Acadêmica EaD
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Aluno (a) Multivix,
Estamos muito felizes por você agora fazer parte 
do maior grupo educacional de Ensino Superior do 
Espírito Santo e principalmente por ter escolhido a 
Multivix para fazer parte da sua trajetória profissional.
A Faculdade Multivix possui unidades em Cachoei-
ro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova Venécia, 
São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. Desde 1999, 
no mercado capixaba, destaca-se pela oferta de 
cursos de graduação, pós-graduação e extensão 
de qualidade nas quatro áreas do conhecimento: 
Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, tanto na mo-
dalidade presencial quanto a distância.
Além da qualidade de ensino já comprova-
da pelo MEC, que coloca todas as unidades do 
Grupo Multivix como parte do seleto grupo das 
Instituições de Ensino Superior de excelência no 
Brasil, contando com sete unidades do Grupo en-
tre as 100 melhores do País, a Multivix preocupa-
-se bastante com o contexto da realidade local e 
com o desenvolvimento do país. E para isso, pro-
cura fazer a sua parte, investindo em projetos so-
ciais, ambientais e na promoção de oportunida-
des para os que sonham em fazer uma faculdade 
de qualidade mas que precisam superar alguns 
obstáculos. 
Buscamos a cada dia cumprir nossa missão que é: 
“Formar profissionais com consciência cidadã para o 
mercado de trabalho, com elevado padrão de quali-
dade, sempre mantendo a credibilidade, segurança 
e modernidade, visando à satisfação dos clientes e 
colaboradores.”
Entendemos que a educação de qualidade sempre 
foi a melhor resposta para um país crescer. Para a 
Multivix, educar é mais que ensinar. É transformar o 
mundo à sua volta.
Seja bem-vindo!
APRESENTAÇÃO 
DA DIREÇÃO 
EXECUTIVA
Prof. Tadeu Antônio de Oliveira Penina 
Diretor Executivo do Grupo Multivix
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SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS
 > FIGURA 1 - Ciclo de políticas públicas 39
 > FIGURA 2 - Planejamento urbanístico 98
 > FIGURA 3 - Plano Diretor da Cidade 99
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SUMÁRIO
1 CONTEXTO HISTÓRICO DO FEDERALISMO BRASILEIRO E 
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS 15
INTRODUÇÃO 15
1.1 CONTEXTO HISTÓRICO DO FEDERALISMO BRASILEIRO E 
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS 16
1.1.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A DESCENTRALIZAÇÃO 
DA GESTÃO PÚBLICA 20
1.1.2 NOVAS AGENDAS MUNICIPAIS 24
CONCLUSÃO 28
2 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL: 
UMA PERSPECTIVA TEÓRICA 30
INTRODUÇÃO 30
2.1 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL: 
UMA PERSPECTIVA TEÓRICA 31
2.1.1 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 38
CONCLUSÃO 41
UNIDADE 1
UNIDADE 2
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SUMÁRIO
SUMÁRIO
3 REFLEXÕES CRÍTICAS SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL 
NA GARANTIA DE DIREITOS NO ESTADO MODERNO 44
INTRODUÇÃO 45
3.1 REFLEXÕES CRÍTICAS SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL 
NA GARANTIA DE DIREITOS NO ESTADO MODERNO 45
3.1.1 PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA NO BRASIL 47
3.2 O MUNICÍPIO E A PROVISÃO DE SERVIÇOS DE INTERESSE PÚBLICO 54
CONCLUSÃO 55
4 ARCABOUÇO NORMATIVO PARA GARANTIA DE SERVIÇOS 
ESSENCIAIS – PARTE I 58
INTRODUÇÃO DA UNIDADE 58
4.1 SERVIÇOS ESSENCIAIS E EMPODERAMENTO MUNICIPAL 60
4.2 GESTÃO DE TRANSPORTE URBANO 64
4.3 GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS 68
4.4 GESTÃO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA, ESGOTO E DRENAGEM 71
4.5 GESTÃO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA 72
4.6 GESTÃO DOS SERVIÇOS FUNERÁRIOS 73
CONCLUSÃO 74
UNIDADE 3
UNIDADE 4
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SUMÁRIO
5 ARCABOUÇO NORMATIVO PARA GARANTIA DE SERVIÇOS 
ESSENCIAIS - PARTE II 77
INTRODUÇÃO 78
5.1 ESTATUTO DA CIDADE E PLANO DIRETOR 79
5.2 GESTÃO DO COMÉRCIO AMBULANTE 82
5.3 GESTÃO DE MERCADOS, FEIRAS E ARTESANATO 84
5.4 GESTÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL 85
5.5 GESTÃO MUNICIPAL EM SEGURANÇA PÚBLICApropositivas. Já do ponto de vista social, pode ser transformado em participação nas 
esferas que garantam a essencialidade dos serviços públicos.
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SUMÁRIO
OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Identificar os marcos 
normativos de garantia 
da participação social 
na gestão pública.
> Analisar as principais 
correntes teóricas de 
controle e participação 
social na gestão 
pública.
> Identificar as 
principais instâncias 
de participação social 
implementadas após a 
Constituição Federal de 
1988.
UNIDADE 3
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3 REFLEXÕES CRÍTICAS 
SOBRE A PARTICIPAÇÃO 
SOCIAL NA GARANTIA 
DE DIREITOS NO ESTADO 
MODERNO
Nesta unidade será discutida a participação social e a maneira como a sociedade 
civil tem se inserido nas instâncias de poder como forma de garantir direitos. É atra-
vés da presença da sociedade civil na esfera pública que se torna possível compreen-
der a influência da participação política, que não é realizada por atores isolados, mas 
por uma rede de interesses distintos, na conformação de uma política pública. É de 
suma importância resgatar esses movimentos e as instâncias criadas para inserir a 
sociedade em espaços antes destinados apenas aos agentes governamentais. 
Nesse cenário, a participação social na gestão pública é pressuposto para um modelo 
de democracia participativa, conforme preveem os artigos 198, 204 e 206 da Consti-
tuição Federal de 1988. A participação social, através de conselhos de políticas públi-
cas e outras instâncias, pode ser entendida como um avanço ao assegurar que cada 
cidadão exerça seu papel no controle social da gestão pública. 
Como será visto adiante, o controle social colabora significativamente para manuten-
ção da cidadania, além de manter determinado controle sobre as instituições gover-
namentais e seus agentes. Experiências implantadas na saúde, educação, segurança 
pública e outras áreas ilustram a importância do exercício do controle social na pres-
tação de serviços públicos.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
A gestão pública – ações de governo voltadas para atendimento das demandas da 
sociedade – objetiva gerenciar recursos públicos de forma organizada, com planeja-
mento. De modo geral, a organização da gestão pública administra recursos huma-
nos, financeiros, materiais, organizacionais e outros, com foco nos resultados, que são 
os produtos e serviços. 
Contudo, a participação dos cidadãos na gestão pública implica, de acordo com 
Gohn (2003), garantia e manutenção do processo democrático a partir da presença 
da sociedade civil nas políticas públicas. Um dos objetivos dessa participação seria o 
controle social, uma forma de fiscalização e monitoramento da sociedade civil sobre 
as ações do Estado.
No campo do direito, a participação popular nas políticas públicas é garantida pela 
Constituição Federal de 1988, mas a regulamentação da matéria se dará por leis espe-
cíficas, como, por exemplo, o Estatuto das Cidades e as Leis orgânicas de áreas espe-
cíficas. Assim, ao analisar a provisão dos serviços públicos, também se está analisando 
a maneira como a sociedade participa no processo de elaboração e de implemen-
tação das políticas públicas. Esse é o desafio desta unidade: abordar a participação 
da sociedade civil na gestão pública e os resultados na provisão de serviços públicos.
3.1 REFLEXÕES CRÍTICAS SOBRE A PARTICIPAÇÃO 
SOCIAL NA GARANTIA DE DIREITOS NO ESTADO 
MODERNO
É a demanda popular por serviços e por produtos das organizações públicas que tem 
impulsionado os desafios enfrentados pelos estados. Para Dias (2017), essas deman-
das populares provocaram mudanças no modo de pensar e agir dos gestores públicos. 
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Dias (2017) faz uma diferenciação importantíssima sobre o arcabouço que 
compõe a política de participação em três níveis: a participação política, 
a participação social e a participação popular. São modalidades comple-
mentares, com áreas de intervenção específicas, que não devem entrar em 
concorrência ou incompatibilidade nem substituírem-se uma pela outra.
Para melhor entendimento, essa e outras discussões estão disponíveis no 
livro Aspectos atuais e perspectivas para atualização.
Desse modo, atores sociais buscam a participação na gestão pública como forma de 
influenciar as decisões que afetam seu dia a dia, seus direitos e sua forma de garantir 
serviços. E nesse sentido, conforme Dias (2017), a participação social torna efetivo um 
direito fundamental da cidadania através do acesso às decisões, e é na participação 
social que se equilibra a distribuição do poder no sistema político.
Em linhas gerais, a participação da sociedade civil na gestão pública é uma conquis-
ta, uma forma de garantia da democracia com mais controle e monitoramento das 
ações do Estado, mas é também um esforço de cidadania.
O tema da cidadania pressupõe que ser cidadão é ter direitos civis, políticos e sociais. 
O exercício da cidadania é, muitas vezes, resultado do processo de lutas que se confi-
guram com base nos direitos do cidadão. Assim, a cidadania pode ser entendida 
como: 
Um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comuni-
dade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direi-
tos e obrigações pertinentes ao status. Não há nenhum princípio universal 
que determine o que estes direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas 
quais a cidadania é uma instituição em desenvolvimento criam a imagem de 
uma cidadania ideal em relação à qual o sucesso pode ser medido e em rela-
ção à qual a aspiração pode ser dirigida. (MARSHALL, 1967. p. 76). 
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SUMÁRIO
Historicamente, os direitos de cidadania (civis, políticos e sociais) surgiram na Ingla-
terra de forma sequencial. Primeiro vieram os direitos civis, depois deles foram reivin-
dicados os direitos políticos e com eles a participação no poder, e por fim, os direitos 
sociais com proteção à saúde, emprego, pensão, aposentadoria e outros. Mas foram 
conquistas fruto de muitas lutas, no contexto das revoluções francesas e inglesas, 
para reconhecimento do indivíduo enquanto unidade política em detrimento dos 
direitos e liberdades que privilegiavam grupos, corporações e classes. 
A distinção entre os direitos nos períodos mais antigos se confundiam, pois as insti-
tuições eram ao mesmo tempo assembleia legislativa, conselho governamental e 
tribunal de justiça. Quando as instituições eram devidamente separadas reforçavam 
as diferenças entre as classes sociais, criando, assim, a distinção de classes e o status 
a ela atribuído (MARSHALL, 1967). Para o autor, quando os três elementos da cidada-
nia se distanciaram uns dos outros logo passaram a parecerem elementos estranhos 
entre si. O divórcio entre eles era tão completo que é possível, sem distorcer os fatos 
históricos, atribuir o período de formação da vida de cada uma a um século diferente 
– os direitos civis ao século XVIII, os políticos ao XIX e os sociais ao XX.
O processo de ampliação dos direitos sociais tem como objetivo fomentar a igualda-
de de status, uma vez que a estrutura de classes sociais cria desigualdadesao mesmo 
tempo em que admite a igualdade de participação na sociedade. Para ele, “a desi-
gualdade do sistema de classes sociais pode ser aceitável desde que a igualdade de 
cidadania seja reconhecida” (MARSHALL, 1967, p. 62). Para o autor, a tensão entre 
os princípios de igualdade, inerente ao princípio de cidadania, e as desigualdades, 
proporcionadas pelo sistema econômico, são necessárias para manter o capitalismo 
vigente. Logo, é preciso buscar equilíbrio entre elementos coletivos e individuais, pois 
o cerne da questão repousa na ampliação dos direitos sociais coletivos sobrepondo 
aos direitos do indivíduo.
3.1.1 PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA NO 
BRASIL
No caso brasileiro, a ordem com que surgiram os direitos de cidadania foi bastante 
diferente da Inglaterra, resultado de lutas, e da França, através da revolução. A reali-
dade do Brasil é diferente, a divisão de classes sociais segue distinções bastante espe-
cíficas, reforçando as diferenças entre classes e o status a elas atribuído. 
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No Brasil, direitos civis estão representados pela constituição, como a liberdade de 
pensamento, de religião e de associação, além do direito de não ser processado e 
sentenciado, a não ser pela autoridade competente, assim como não ser preso a não 
ser em flagrante delito ou por ordem judicial. Assim, a garantia desses direitos pressu-
põe a existência de profissionais e de instituições capazes de possibilitar ao cidadão 
o exercício das igualdades.
José Murilo de Carvalho, um dos grandes teóricos do processo de construção da 
cidadania no Brasil, afirma que o processo de criação dos direitos no Brasil se deu de 
cima para baixo, sem muita participação popular. No que tange aos direitos sociais, 
houve uma abrangência seletiva das políticas sociais, num contexto de ausência de 
direitos políticos e civis. O autor identifica que nossa cidadania obedece a um prin-
cípio hierárquico que estabelece três classes de cidadãos: o doutor, o crente e o 
macumbeiro. Doutor é o cidadão que merece respeito por parte dos agentes da 
lei, portador de direitos constitucionais, pois para ele existe o código civil. O cren-
te é o pobre honesto que merece algum respeito, embora possa ter alguns direitos 
violados, mesmo porque ele não tem conhecimento exato acerca desses direitos. 
O macumbeiro não pode nem ser considerado cidadão, pois ele não tem direito, ou 
ainda não existe para ele o código civil, apenas o código penal. 
Na Inglaterra as lutas e revoltas proporcionaram a apreensão do sentimento de 
pertencimento, de construção de uma Nação criada para dar certo. No Brasil há uma 
ausência da noção de responsabilidade social entre as elites, ao mesmo tempo em 
que elas se sensibilizam com os problemas da pobreza, principalmente no que se 
refere à segurança e manutenção da ordem. Nesse sentido, as instituições criadas no 
Brasil não foram suficientes para incutir no individuo a noção de cidadão pertencente 
à Nação Brasileira.
Toda e qualquer sociedade, em momentos históricos distintos, passa por transfor-
mações em sua estrutura política e social, confrontando interesses de classes dife-
rentes em busca de reconhecimento, garantias e direitos. O que emergem desses 
movimentos são o insumo para as políticas públicas, pelo que produzem e pelas 
mudanças que provocam nas sociedades. A organização de grupos sociais é o refle-
xo das realidades vivenciadas, das diferentes respostas governamentais aos proble-
mas enfrentados. O Estado se manifesta na tentativa de resolução de conflitos ou na 
busca de interação. 
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SUMÁRIO
Para Gohn (2003), são as relações sociais que conformam os movimentos sociais, pelo 
seu campo de disputa e resistência. Os resultados esperados desses movimentos de 
participação social são a criação de normas e instituições, mas também reforçam as 
relações de dominação. Para a autora, a grande contribuição dos movimentos sociais 
se dá pelas ações dos homens na história, uma práxis que se refere à defesa de inte-
resses coletivos, à extensão de benefícios e bens materiais à coletividade, a direitos 
não contemplados em leis ou ao cumprimento da legislação. Isso demonstra que é 
necessário que os atores realizem procedimentos que legitimem suas ações, política 
e socialmente, para que possam dar sustentação a suas reivindicações. 
Em suma, os atores precisam construir suas ideologias e pautas reivindicatórias, basea-
das em princípios inerentes ao grupo, através de uma agenda pública. As demandas 
são externalizadas, definindo os interesses do grupo e sua disposição para o consenso 
com outros segmentos da sociedade que reivindicam temas semelhantes ou contrá-
rios aos seus. Há, então, um processo de múltiplas negociações.
Nesse processo de negociações o Estado não pode exercer apenas o seu papel repres-
sor, mas, pelo contrário, precisa ser agente das mudanças organizacionais e institu-
cionais com potencialidade para alterar o curso da história. Na medida em que o 
Estado se abre aos movimentos sociais, respondendo as suas demandas e reivindica-
ções por políticas sociais, ele passa a ser um agente de transformação e está realizan-
do uma mudança ao institucionalizar novas relações.
A história brasileira revela que as conquistas sociais no campo das políticas públi-
cas são recentes. No período de Vargas, em meados da década de 1930, as políticas 
sociais nem eram discutidas e se materializavam apenas na manutenção da previ-
dência social. No campo da Assistência social, por exemplo, os primeiros projetos 
do serviço social eram conservadores com interfaces com a igreja, demonstrando a 
pouca vocação do Estado na provisão desses serviços. 
A partir das diferenciações de classes provocadas pelo mundo do trabalho, pelas 
manifestações por melhores condições e principalmente com o processo de indus-
trialização, houve adesão social exatamente pelo reconhecimento da necessidade de 
uma reforma.
Mas são os movimentos sociais que eclodiram no Brasil, a partir dos anos 1960, que nos 
ajudam a compreender um pouco melhor algumas transformações, principalmente 
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no que tange à participação social. O momento de efervescência política e o recru-
descimento das discussões do papel do Estado e das políticas é definidor das mudan-
ças na garantia de direitos. A necessidade de mudança desta percepção leva a socie-
dade civil a se organizar em prol de uma luta política contra a cultura autoritária e 
excludente vigente na década de 1970. Contudo, além de reivindicações por melho-
res condições de vida, moradia, saúde e educação, ficou perceptível a necessidade da 
luta para que existisse, de fato e de direito, o direito a ter direitos. 
O início da década de 1980 já revelava um período de lutas intensificadas contra a 
ditadura e o conservadorismo, com a organização de congressos e fóruns das classes 
trabalhadoras. A exemplo do Congresso Brasileiro de Assistência Social, que buscava, 
naquele momento, se aliar ao conjunto dos trabalhadores brasileiros, com implica-
ções para o estabelecimento da profissão na garantia de direitos e transformação da 
vida social. 
As lutas por direitos das classes trabalhadoras por um código de ética e regu-
lamentação do exercício das profissões, principalmente com o processo de 
industrialização, revelam as lutas de classes e o enfrentamento à redução de 
direitos e a precarização do trabalho.
Saiba mais sobre a luta de classes na obra “OManifesto Comunista”, de 1848, 
escrito por Karl Marx e Friedrich Engels, que trata da teoria da luta de classes.
A ação coletiva que os movimentos sociais provocam busca afetar a organização do 
Estado e a sua forma de lidar com as classes sociais, principalmente na formulação 
das políticas públicas de bem-estar social. As crises dos anos de 1970 e 1980 expu-
seram problemas de governabilidade e falta de legitimidade; logo, as ações coleti-
vas, desencadeada por movimentos sociais, acabam por incluir estudantes, mulhe-
res, negros, homossexuais e outros grupos no hall dos beneficiários do Estado. Esses 
grupos organizados são os novos atores sociais, e o surgimento de novas temáticas na 
esfera pública coloca em foco outros problemas públicos. 
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SUMÁRIO
Cabe ressaltar que é a partir da identificação de problemas públicos que se 
abre a possibilidade para entrada do tema na agenda pública, para, então, 
iniciar o ciclo das políticas públicas. Significa dizer que a sociedade civil orga-
nizada assume um papel preponderante, que é levar para a gestão pública 
assuntos de interesse social. 
O papel da participação social não é apenas revelar temas de interesse coletivo, mas, 
também, manter o controle das ações do Estado. O controle social é indispensável 
ao controle institucional e visa resolver um dos principais problemas que é, conforme 
Dias (2017), a distância entre representantes e representados. Para o autor:
a precariedade dos mecanismos de comunicação, informação, consulta e pres-
tação de contas provoca a diminuição da possibilidade de exercício do direito 
do cidadão de controlar e participar do processo de tomada de decisões no 
âmbito público. A participação social contribui para aperfeiçoar a represen-
tação, pois permite influenciar as decisões, constituindo-se num processo de 
construção da cidadania. Por sua vez, a participação social aumenta a quali-
dade da administração pública na medida em que contribui para o controle 
da corrupção e melhora sua eficiência. (DIAS, 2017, p. 39).
Dias (2017) relata a importância da participação social enquanto mecanismo de refor-
ma e modernização do Estado por possibilitar a intervenção dos atores na execução 
dos serviços públicos e por ser uma garantia da sustentabilidade das reformas do 
Estado pela presença da sociedade civil.
A Constituição de 1988, conhecida como Constituição-Cidadã, trata da retomada do 
processo de redemocratização no Brasil e estabelece, através do reforço à democra-
cia, a implantação de instrumentos que reforçavam a descentralização governamen-
tal com participação da sociedade. O processo de descentralização, evidenciado pelo 
reconhecimento e empoderamento dos municípios, estimula a criação de conselhos 
municipais em diversas áreas de interesse público, garantindo à participação social 
atuação sobre problemas públicos nos três níveis de governo.
Para a efetiva participação dos cidadãos é preciso orientações sobre seu papel no 
controle do planejamento e da execução das ações governamentais. 
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O art. 182 da CF/88 trata da Política de desenvolvimento urbano, executada 
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem 
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade 
e garantir o bem-estar de seus habitantes. 
Mas é a Lei 10.257, de 2001, que vai tratar de ordenar o pleno desenvolvi-
mento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana com gestão 
democrática, por meio da participação da população e de associações repre-
sentativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, na execu-
ção e no acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvi-
mento urbano.
Os meios de controle social visam propor ideias e promover a participação da socie-
dade nas decisões públicas através da fiscalização e do controle das funções públicas. 
Para Di Pietro (2017), a CF/88 consagrou a participação popular em vários setores da 
administração pública.
No que diz respeito aos serviços públicos, a Constituição manteve a tradição 
das Constituições anteriores de atribuir ao poder público a prestação de servi-
ços públicos (art. 175), algumas vezes em caráter de exclusividade (art. 21, X, XI 
e XII, e art. 25, § 2º). Embora no art. 21, XI e XII, a Constituição não fale em servi-
ços públicos, presume-se que é de atividades dessa natureza que se trata, pelo 
fato de prever a prestação direta pela União ou mediante concessão, permis-
são ou autorização. Tanto a concessão como a permissão existem quando se 
trata da delegação da execução de serviços públicos atribuídos com exclusivi-
dade ao poder público. O mesmo ocorre com os serviços previstos no art. 25, 
§ 2º, que foram atribuídos aos Estados para prestação direta pelos mesmos ou 
mediante concessão. No entanto, deixou muito claro que determinados servi-
ços do capítulo da ordem social não são exclusivos do Poder Público; aliás, 
com relação a essas atividades – os serviços públicos sociais – em especial 
saúde e ensino, ficou consagrada dupla possibilidade: prestação pelo Poder 
Público, com a participação da comunidade, ou prestação pelo particular. (DI 
PIETRO, 2017, p, 29).
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ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
SUMÁRIO
Como se vê, a prestação de serviços públicos é uma prerrogativa do poder públi-
co, mas que poderá ser executado em colaboração entre os setores público e priva-
do, com previsão da participação social na gestão. No caso da educação, a título de 
exemplo, a Constituição reforça o dever do Estado e da família, devendo ser promo-
vida e incentivada com a colaboração da sociedade. Para Di Pietro (2017), a gestão 
democrática do ensino público resulta da não exclusividade do Estado na presta-
ção do serviço, mas, por outro lado, a iniciativa privada está sujeita às normas gerais 
da educação nacional e à autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. 
O controle do Estado permanece, mesmo com a participação da iniciativa privada. 
O mesmo acontece com relação aos Conselhos, os quais são instituições públicas que 
visam garantir o direito à cidadania, seja no nível federal, estadual ou municipal.
De acordo com o Relatório de pesquisa “Conselhos Nacionais, perfil e atuação dos 
conselheiros”, publicado em 2003 pelo Instituto de Pesquisa Aplicada (IPEA), a parti-
cipação social se mostra necessária e a Constituição abriu espaço para a reinvindica-
ção da partilha de poder nas mais diferentes áreas. De acordo com o estudo, alguns 
dos conselhos foram criados a partir da regulamentação destas políticas constitu-
cionalmente previstas, como o de saúde, assistência social e direitos da criança e do 
adolescente. Outros conselhos são resultado de demandas por participação em polí-
ticas para as quais ainda não tinham sido construídos sistemas nem institucionalida-
des específicas, como é o caso da segurança pública.
Uma boa dica para compreender melhor o papel dos Conselhos é acessar 
o relatório do IPEA “Conselhos Nacionais, perfil e atuação dos conselheiros”, 
disponível no site oficial da instituição.
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3.2 O MUNICÍPIO E A PROVISÃO DE SERVIÇOS DE 
INTERESSE PÚBLICO
A Constituição de 1988 altera a administração pública com o restabelecimento da 
democracia e implementação de arranjos que garantam a descentralização gover-
namental. Osprincipais aspectos que têm impacto no processo de descentralização 
são a municipalização da gestão pública e a criação de conselhos municipais em 
diversas áreas do poder público. 
Neste sentido, a questão da segurança pública é a mais complexa. Embora a CF/88 
tenha feito, de maneira inédita, a distinção dos órgãos responsáveis pela segurança 
pública e pela segurança nacional, o texto é inconsistente com relação à participação 
municipal, mantendo a prerrogativa estadual na provisão de serviços. A Carta registra 
que os municípios poderão constituir Guardas Municipais, mas não dá muitos deta-
lhes. Diante da falta de alterações constitucionais que pudessem colocar em prática 
qualquer mudança na área, a política de segurança passou a ser gerida através de 
Planos nacionais de Segurança Pública, desde 2002. 
Desde o primeiro plano nacional a área da segurança tem experimentado a implan-
tação de ações específicas de melhoria da atuação policial e de incentivos à partici-
pação social, através dos Conselhos Municipais de Segurança Pública.
Na área da proteção ambiental, entendida como essencial à qualidade de vida, exis-
tem atribuições de competência comum dos entes federativos em conjunto com a 
coletividade. De acordo com Giaretta et al. (2012), a Lei Federal 6938/81 estabele-
ceu as bases para a Política Nacional do Meio Ambiente, sobretudo no que tange 
ao cumprimento das diretrizes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNA-
MA). A partir da Resolução CONAMA n.º 237/97, os entes federados, para exercerem 
suas competências licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de Meio 
Ambiente, com caráter deliberativo e participação social, além de possuir em seus 
quadros, ou à sua disposição, profissionais legalmente habilitados. 
Assim, os municípios passam a ter diretrizes para exercício de licenciamentos ambien-
tais, tendo como obrigatoriedade para essa ação a implementação de conselhos 
municipais de meio ambiente, com caráter deliberativo e participação social, além 
de possuírem, ou terem à disposição, profissional habilitado para exercer tal ação.
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SUMÁRIO
De igual importância, o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, estabelece normas de 
ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol 
do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilí-
brio ambiental. A garantia de uma gestão democrática para a cidade se dá a partir da 
criação dos seguintes instrumentos: órgãos colegiados de política urbana, nos níveis 
nacional, estadual e municipal; debates, audiências e consultas públicas; conferên-
cias sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; e 
iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvi-
mento urbano.
No nível municipal, mais especificamente, a gestão orçamentária participativa inclui-
rá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do 
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como 
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
De acordo com Giaretta et al (2012), o município é formado pelos ambientes urba-
nos, que contemplam circulação de pessoas, trabalho, lazer, habitações, saneamento 
e outros, o ambiente rural e o primevo. Assim, a participação social contribuiu signi-
ficativamente para elaboração e execução de políticas e projetos ambientais especí-
ficos em sua área, além do fortalecimento da sociedade civil na definição dos rumos 
da cidade.
O papel dos cidadãos é, em última instância, defender a democracia participativa 
como forma de garantir que políticas de inclusão social e de acesso a bens e serviços 
sejam implementadas nos territórios brasileiros.
CONCLUSÃO 
A abordagem acerca da participação social e das formas de configuração dos movi-
mentos sociais na luta por igualdades, bem como o resgate do contexto histórico de 
garantia dos direitos civis, sociais e políticos, contribui para melhor entendimento da 
construção da democracia.
Conforme Dias (2017), a necessidade de participação contínua da cidadania para 
influenciar as políticas públicas e o planejamento estatal em qualquer um dos níveis 
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em que se articula – municipal, estadual e federal – é fundamental para o equilíbrio 
das formas e para a manutenção do controle social. É papel da sociedade ocupar 
esses espaços, seja através de fóruns, de conselhos ou das audiências públicas, como 
forma de contrabalançar o poder do Estado, fiscalizar as ações e o orçamento públi-
co, garantir educação, segurança, moradia e muitos outros direitos que são caros às 
minorias. 
A responsabilidade e as atribuições assumidas pelos municípios na sociedade 
contemporânea trouxeram uma série de poderes que precisam ser freados, limitados 
pela vontade da população, a despeito dos interesses governamentais. Assim, o grau 
de institucionalização das políticas de determinadas áreas está diretamente ligado 
ao grau de participação da sociedade nas instâncias decisórias.
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ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
SUMÁRIO
OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Discutir aspectos 
normativos da garantia 
de serviços públicos 
essenciais.
> Discutir a gestão de 
serviços públicos.
> Apontar os fatores 
limitadores da provisão 
de serviços públicos.
UNIDADE 4
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4 ARCABOUÇO NORMATIVO 
PARA GARANTIA DE 
SERVIÇOS ESSENCIAIS – 
PARTE I
Nesta unidade, você conhecerá a produção sobre a questão urbana brasileira e o 
direito à cidade. Serão explorados os marcos regulatórios que, desde a década de 
1980, passaram por diversas mudanças no sentido de se adequar às novas demandas 
por serviços e aos novos atores envolvidos na garantia de direitos. 
As diversas áreas afetam à infraestrutura urbana e funcionam como uma variável de 
bem-estar para os cidadãos. Assim, pode-se problematizar os efeitos da infraestru-
tura urbana sobre a desigualdade social. Isso porque a prestação de serviços essen-
ciais, como transporte, água, esgoto, iluminação e outros, pode revelar a distância 
entre classes sociais que são capazes ou não de obter os mesmos serviços. Sejam 
pelos preços praticados pelos prestadores dos serviços, seja pela desestrutura físi-
ca dos espaços urbanos mais carentes, que dificultam o acesso do poder público. A 
prestação dos serviços essenciais é definidora da valorização imobiliária nos centros 
urbanos, o que agrega valor econômico aos imóveis.
Assim, você verá a forma de envolvimento da sociedade civil na gestão desses servi-
ços, os quais são ofertados por diferentes instituições do aparato estatal, que pode ser 
definidora dos resultados obtidos e dos limites atuais da política urbana.
INTRODUÇÃO DA UNIDADE
A implementação de políticas urbanas está diretamente relacionada às diretrizes 
governamentais e à perenidade das ações propostas. Contudo, os resultados espera-
dos, propostos nos planos de ações, dependem, em larga escala, da interação entre 
agentes governamentais e do engajamento da sociedade civil organizada em torno 
das melhorias de infraestrutura urbana. 
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ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAISSUMÁRIO
Cabe ressaltar que a infraestrutura, conforme aponta Gesner (2018), pode ser enten-
dida como o conjunto de condições necessárias para viabilizar a produção futura 
de bens e serviços e, sobretudo, o fluxo de mercadorias, dados, matérias-primas e 
mão de obra. São esses elementos que permitem o funcionamento das transações 
econômicas em determinado espaço geográfico.
Diante disso, torna-se fundamental a identificação das diretrizes normativas que 
regulam a viabilização de infraestruturas urbanas, tomando como base o texto cons-
titucional de 1988 e a maneira como trata a garantia de participação social em espa-
ços de discussão, deliberação e formatação dessas políticas públicas.
Considerando que a Constituição Brasileira de 1988 foi precedida de muita mobili-
zação social e movimentos de luta pela cidadania, entende-se que a Carta buscou 
garantir, além da incorporação de demandas de inúmeros setores, a participação 
dos Municípios no processo de gestão e provisão de serviços de transporte urbano, 
resíduos sólidos, água, esgoto e drenagem, iluminação pública e serviços funerá-
rios, como você verá nesta unidade. 
O reconhecimento dos “novos” direitos fez emergir muitos questionamentos e novas 
diretrizes para lidar com as novas formas de atuação governamental e novas formas 
de regulação das ações do Estado. Assim, como será visto adiante, cada área tratou 
de criar suas agências reguladoras, construir seus planos de trabalho, criar suas redes 
de políticas públicas, implantar instâncias participativas e criar estratégias específicas 
para provisão de serviços e infraestrutura urbana. 
Os inúmeros desafios encarados pela gestão pública contemporânea explicam, pelo 
menos em parte, as diferenças e os impactos de cada área da infraestrutura, tanto do 
ponto normativo que limitam e condicionam os serviços a redes especializadas de 
atores governamentais quanto do ponto de vista da prática, do modo como nós cida-
dãos recebemos os serviços e a maneira como a qualidade desses serviços produz as 
diferenças sociais.
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4.1 SERVIÇOS ESSENCIAIS E EMPODERAMENTO 
MUNICIPAL 
Não é possível dissociar os movimentos de participação da sociedade civil na gestão 
pública dos movimentos sociais de luta pela redemocratização. O empoderamen-
to da sociedade civil no contexto das políticas públicas está diretamente ligado ao 
empoderamento dos Municípios no processo de descentralização de atribuições e 
de poderes aos níveis subnacionais.
A criação de instituições participativas é uma das respostas desses movimentos e 
uma forma contemporânea de gestão que se opõe à visão mais tradicional de sepa-
ração entre Estado e sociedade, principalmente no que tange à infraestrutura. Para 
Gesner (2018), a infraestrutura pode ser mensurada de acordo com o estoque físico, o 
fluxo de capital ou o estoque de capital construído com base no acúmulo deste últi-
mo, mas não é o suficiente. Conforme o autor, não basta ter a infraestrutura, uma vez 
que o seu efeito sobre a distribuição da renda depende do acesso das camadas mais 
pobres ao capital social. 
A noção de capital social possui uma vasta discussão entre as áreas de conhe-
cimento. Uma das definições sobre o tema e que merece destaque é forne-
cida por Pierre Bourdieu, que trata como um “conjunto dos recursos reais ou 
potenciais que estão ligados à posse de uma rede durável de relações mais ou 
menos institucionalizadas de interconhecimento e de inter-reconhecimen-
tos mútuos, ou, em outros termos, à vinculação a um grupo, como o conjunto 
de agentes que não somente são dotados de propriedades comuns (passíveis 
de serem percebidas pelo observador, pelos outros e por eles mesmos), mas 
também que são unidos por ligações permanentes e úteis”.
Para saber mais sobre capital social, uma boa sugestão é a obra de BOUR-
DIEU, Pierre. O capital social: notas provisórias. In: CATANI, A.; NOGUEIRA, M. 
A. (Org.) Escritos de Educação. Petrópolis: Vozes, 1998.
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SUMÁRIO
O capital social tem consequências positivas do ponto de vista da sociabilidade do 
cidadão, uma vez que o insere em espaços e redes de atores que possuem influência 
e status com os quais não se teriam contato sem a participação em determinadas 
instâncias de poder. Por outro lado, devido ao seu engajamento social e participação 
em esferas específicas da sociedade, as quais os atores tomadores de decisões gover-
namentais não acessam, tornar-se-iam atrativos aos decisores políticos.
Assim, a participação da sociedade contribui para aperfeiçoar a representação, pois 
permite influenciar as decisões, além de aumentar a qualidade da administração 
pública na medida em que exerce o controle social e melhora sua eficiência (DIAS, 
2017, p. 39). Para o autor, a finalidade principal do processo de participação social é 
influenciar nas decisões para que seja garantida uma maior equidade na distribuição 
dos recursos econômicos e de poder.
A participação social em Conselhos de Segurança Pública. Conselhos de 
Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos de Saúde e tantos outros 
são exemplos de formas de controle social sobre as ações da administração 
pública.
Essa gestão pautada na participação social quebra com um modelo de Estado 
empreendedor, gerenciador e autossuficiente na produção de bens e serviços. Esse 
modelo de gestão prevalecente das décadas de 1930 até 1980 começa a esgarçar, 
dando lugar a um Estado mais regulador. 
Já no início da década de 1990 a redução da intervenção direta do Estado brasilei-
ro na economia já mostrava sinais, principalmente com a Lei nº 8.031, de 1992, que 
criou o Programa Nacional de Desestatização. O Plano Diretor da Reforma do Esta-
do, em 1995, deu início ao processo que resultou na construção de um Estado com 
maior papel regulador e promoveu relativa redução do Estado interventor no domí-
nio econômico (GESNER, 2018, p. 33).
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As novas diretrizes normativas garantiram a concorrência e a consequente entrada 
de novos atores em áreas da infraestrutura. Os novos atores e os novos papéis do Esta-
do impulsionaram mudanças significativas, principalmente com poder de regular as 
ações da administração pública. 
Já existiam no Brasil entidades governamentais dotadas de poder regulató-
rio, como o Banco Central (Bacen), a Superintendência de Seguros Privados 
(Susep) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM). No entanto, esses órgãos 
não detinham as características que marcam as agências reguladoras criadas 
no Brasil na segunda metade dos anos noventa. (GESNER, 2018, p. 34)
A implementação de agências reguladoras são preponderantes na garantia da quali-
dade dos bens e serviços públicos de infraestrutura, tanto no processo de planeja-
mento quanto do licenciamento para provisão dos serviços. 
As agências reguladoras são autarquias em regime especial, criadas por lei, 
pessoas jurídicas de direito público dotadas de autonomia. Logo, são inte-
grantes da administração pública indireta. Sua finalidade é regular/fiscalizar 
a atividade de determinado setor da economia. 
Para saber mais sobre o papel das agências reguladoras consulte a obra de 
DIAS, Reinaldo. Gestão pública: aspectos atuais e perspectivas para. São 
Paulo: Atlas, 2017.
As agências reguladoras, conforme Dias (2017) têm poderes especiais e não são, 
porém, independentes. Estão sujeitas ao mesmo tratamento das autarquias e passí-
veis de idênticos mecanismos de controle externo e interno.63
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SUMÁRIO
O que podemos perceber são as diversas mudanças nesse processo de redefinição 
das funções do Estado e nas novas instâncias e parcerias criadas, tanto para melhoria 
da gestão quanto para o controle social das ações da administração pública. Assim, 
conforme Dias (2017), o Estado passa a compartilhar com outros agentes a realiza-
ção de políticas públicas. Esses novos agentes complementam e ampliam sua ação 
e estabelecem novas formas de atuação na sociedade, incorporando a participação 
do setor privado e das organizações do setor público não estatal (terceiro setor) em 
diversas atividades antes exclusivas da administração pública direta.
As parcerias público-privadas – PPPs – são exemplos de novas estratégias, 
pois constituem um novo regime que permite suprir a demanda de investi-
mentos essenciais, como transportes coletivos, saneamento básico, energia 
elétrica, saúde pública etc. Constitui-se uma nova forma de concessão da 
exploração de serviços ou obras públicas (DIAS, 2017, p. 158).
As parcerias público-privadas se constituem a partir de contratos de contratos de 
prestação de obras ou serviços com o objetivo de suprir as limitações da capacidade 
de gestão do Estado e de áreas que exigem pesados investimentos, além de atrair 
o setor privado para investimento nas áreas em que a administração pública não 
comporta.
No que tange à política urbana, foco central desta unidade, a Constituição Federal 
de 1988 é o principal marco normativo. A Carta trata, no artigo 182, das diretrizes 
da política de desenvolvimento urbano. Conforme a lei, a política deve ser executada 
pelo poder público municipal com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, através da 
implementação do plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal.
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De forma mais específica, a Lei nº 10.257, de 2001, vem regulamentar os artigos 182 
e 183 da CF/88 e estabelecer as diretrizes gerais da política urbana. Também deno-
minada Estatuto da Cidade, a lei estabelece normas de ordem pública e interesse 
social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segu-
rança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. 
A política urbana deve ser regulada conforme as diretrizes de garantia do direito a 
cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao sanea-
mento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao 
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. A lei também garante uma 
gestão democrática por meio da participação da população e de associações repre-
sentativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompa-
nhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
O artigo 45 garante que os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglo-
merações urbanas deverão incluir obrigatória e significativa participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo 
a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
Conforme aponta Mukai (2013), essas diretrizes gerais são importantes para a efetiva-
ção da política urbana e obrigatórias para os Municípios. As ações da política urbana 
deverão ser inseridas nos planos diretores e nas leis municipais de uso e ocupa-
ção do solo. Assim, conforme as principais diretrizes normativas, a gestão da política 
urbana conta com regulamentação específica para cada área do desenvolvimento 
urbano, tais como: transporte urbano, resíduos sólidos, abastecimento de água, esgo-
to e drenagem, iluminação pública, serviços funerários, comércio ambulante, merca-
dos, feiras e artesanato e educação municipal. 
Nesta unidade, o foco será na gestão do transporte urbano, resíduos sólidos, abaste-
cimento de água, esgoto e drenagem, iluminação pública e serviços funerários. Veja, 
a seguir.
4.2 GESTÃO DE TRANSPORTE URBANO
A Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU é regulada pela Lei nº 12.587, de 
2012. O desenvolvimento urbano, conforme previsto no artigo 182 da Constituição 
Federal, objetiva a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria 
da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município. 
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SUMÁRIO
O artigo 2º da PNMU trata do acesso universal à cidade, o fomento e a concreti-
zação das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e 
diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da 
gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. O referido sistema 
é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de 
infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do 
Município.
Orientada por diretrizes específicas, a PNMU prevê, em linhas gerais: a integração 
com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de: 
• Habitação, saneamento básico, planejamento e gestão do uso do solo no 
âmbito dos entes federativos.
• Prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e 
dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual moto-
rizado.
• Integração entre os modos e serviços de transporte urbano.
• Mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de 
pessoas e cargas na cidade.
• Incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias 
renováveis e menos poluentes.
• Priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do terri-
tório e indutores do desenvolvimento urbano integrado.
• Integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com 
outros países sobre a linha divisória internacional.
No que tange às competências dos entes federados, a PNMU prevê que, cabe à União:
• Prestar assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municí-
pios, nos termos da lei.
• Contribuir para a capacitação continuada de pessoas e para o desenvolvimen-
to das instituições vinculadas à Política Nacional de Mobilidade Urbana nos 
Estados, Municípios e Distrito Federal, nos termos dessa lei. 
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• Organizar e disponibilizar informações sobre o Sistema Nacional de Mobilida-
de Urbana e a qualidade e produtividade dos serviços de transporte público 
coletivo; fomentar a implantação de projetos de transporte público coletivo de 
grande e média capacidade nas aglomerações urbanas e nas regiões metro-
politanas.
• Fomentar o desenvolvimento tecnológico e científico visando ao atendimento 
dos princípios e diretrizes da lei.
• Prestar, diretamente ou por delegação ou gestão associada, os serviços de 
transporte público interestadual de caráter urbano.
Aos Estados caberá: 
• Prestar, diretamente ou por delegação ou gestão associada, os serviços de 
transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano.
• Propor política tributária específica e de incentivos para a implantação da Polí-
tica Nacional de Mobilidade Urbana.
• Garantir o apoio e promover a integração dos serviços nas áreas que ultrapas-
sem os limites de um Município.
Aos Municípios caberá: 
• Planejar, executar e avaliar a políticade mobilidade urbana, bem como promo-
ver a regulamentação dos serviços de transporte urbano. 
• Prestar, direta, indiretamente ou por gestão associada, os serviços de transpor-
te público coletivo urbano, que têm caráter essencial. 
• Capacitar pessoas e desenvolver as instituições vinculadas à política de mobi-
lidade urbana do Município.
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SUMÁRIO
Como se vê, a gestão integrada e cooperativa é um traço significativo da política.
A lei trata de definir, com clareza, as distinções dos serviços, considerando:
• Transporte urbano, o conjunto dos modos e serviços de transporte público e 
privado utilizado para o deslocamento de pessoas e cargas nas cidades inte-
grantes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
• Transporte público coletivo, o serviço público de transporte de passageiros 
acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itine-
rários e preços fixados pelo poder público.
• Transporte privado coletivo, o serviço de transporte de passageiros não aberto 
ao público para a realização de viagens com características operacionais exclu-
sivas para cada linha e demanda.
• Transporte público individual, serviço remunerado de transporte de passagei-
ros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização 
de viagens individualizadas.
A Lei nº 12.865, de 2013, altera a Lei nº 12.587, de 2012, tratando dos serviços de utili-
dade pública de transporte individual de passageiros. Tais serviços deverão, conforme 
a lei, ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com 
base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos 
serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas. 
No caso dos táxis, esse direito à exploração de serviços poderá ser outorgado 
a qualquer interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder públi-
co local. 
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Com objetivo de modernizar as diretrizes e incluir novos atores no cenário de provi-
são de serviços, a Lei nº 13.640, de 2018, visa regulamentar o transporte remunerado 
privado de passageiros, dando competência aos Municípios e ao Distrito Federal na 
gestão dos mesmos. 
Por fim, cabe destacar que o processo de privatização implementado a 
partir da década de 1990 influenciou diretamente a gestão da PNMU, ao dar 
concessão de rodovias federais a instituições privadas, inserindo, assim, novos 
atores e novos interesses na gestão pública. A adequação às novas diretrizes 
e a inserção de novos atores podem ser considerados, em princípio, como 
fatores limitadores da provisão de serviços públicos, dada a dificuldade na 
adequação e implementação do novo regime.
4.3 GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
Uma questão complexa que permeia a gestão pública é relacionada aos resíduos. De 
acordo Citvaras (2018), esse é um problema e uma responsabilidade de todos os elos 
da economia do país, uma vez que os gestores não estão capacitados para perceber 
como suas escolhas afetam a quantidade de resíduos gerada diariamente.
Do ponto de vista normativo, a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS foi 
estabelecida pela Lei nº 12.305, de 2010, com o objetivo de garantir a destinação 
ambientalmente adequada dos resíduos sólidos produ¬zidos por toda a sociedade 
brasileira. Os objetivos propostos pela PNRS envolvem a corresponsabilização dos 
entes federados e a sociedade civil, com metas e ações de Planejamento Integrado 
da Gestão de Resíduos Sólidos.
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SUMÁRIO
O artigo 4º da PNRS reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretri-
zes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de 
cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à 
gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sóli-
dos integrados à Política Nacional do Meio Ambiente.
A cooperação técnica e financeira envolve, dentre outros incentivos: a criação de 
um Fundo Nacional do Meio Ambiente, um Sistema Nacional de Informações sobre 
a Gestão dos Resíduos Sólidos – SINIR, um Sistema Nacional de Informações em 
Saneamento Básico – SINISA, conselhos de meio ambiente, órgãos colegiados muni-
cipais destinados ao controle social dos serviços de resíduos sólidos urbanos; Cadas-
tro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos. Como se vê, a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios deverão trabalhar em cooperação.
Uma das principais ações dispostas nos planos estaduais está voltada para a elimina-
ção e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação econômica 
de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.
A gestão integrada de resíduos sólidos garante acesso aos recursos da União para 
limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Assim, conforme dispõe a lei, serão 
priorizados Municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para 
a gestão dos resíduos sólidos, incluídas a elaboração e implementação de plano inter-
municipal. Também serão priorizados Municípios que implantarem a coleta seletiva 
com a participação de cooperativas ou outras formas de associação de catadores de 
materiais reutilizáveis e recicláveis, formadas por pessoas físicas de baixa renda.
Citvaras (2018) chama a atenção para algumas condicionantes da PNRS, as quais 
envolvem a coparticipação de vários atores, públicos e privados, na produção dos 
planos.
Os contratos para o gerenciamento de resíduos, tanto públicos como priva-
dos, incluem as etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento, destina-
ção final e disposição final. Esse gerenciamento deve estar de acordo com o 
que foi estabelecido nos planos municipais de gestão integrada de resíduos 
sólidos ou, no caso das empresas privadas, no plano de gerenciamento de 
resíduos sólidos. (CITVARAS, 2018, p. 163)
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Ainda de acordo com o autor, a relação entre gerador e empresa de gerenciamento 
envolve a execução direta do Município ou por meio de autarquia, ou o Município 
contrata, por meio de licitação, em contratos de até cinco anos, um ou mais presta-
dores de serviços para executar os diferentes serviços de gerenciamento de resíduos. 
Ou, ainda, o Município contrata, por meio de licitação, em regime de concessão tradi-
cional ou de parceria público-privada, o prestador de serviço para executar os dife-
rentes serviços de gerenciamento de resíduos, por longo prazo. Essa modalidade é 
escolhida quando há necessidade da realização de investimento em infraestrutura 
para o tratamento e disposição final dos resíduos (CITVARAS, 2018).
A maneira como o Município trata a questão dos resíduos sólidos é alterada pelo 
PNRS, mas a maneira como a sociedade participa também é afetada, em linhas 
gerais. Se a associação de Municípios de uma mesma região visa melhorar a gestão 
coletiva de resíduos sólidos, a participação do consumidor também contribui para 
a melhoria dos serviços. Conforme dispõe a lei, o poder público, o setor empresarial 
e a coletividade são responsáveis pela efetividade das ações voltadas para assegurar 
a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos, sendo as pessoas físicas ou 
jurídicas responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de 
gerenciamento de resíduossólidos aprovado pelo órgão competente.
Por fim, uma visão mais crítica sobre os processos e a gestão dos resíduos sólidos 
envolve, na perspectiva de Citvaras (2018), a sensação é de que a lei “não pegou”. 
Isso principalmente pela falta de subsídios que fortaleceriam o setor e permi-
tiriam uma mudança cultural necessária. A PNRS não definiu uma nova forma 
de financiamento e custeio do setor, de forma que logo se formou um gran-
de conflito de interesses entre os diferentes atores da cadeia produtiva. Ao 
mesmo tempo, o governo federal foi ineficiente na condução e na confec-
ção de um Plano Nacional de Resíduos Sólidos (intitulado Planares) que fosse 
capaz de gerar bases claras para a modernização do setor. (CITVARAS, 2018, 
p. 165)
A área de gestão dos resíduos sólidos ainda carece, conforme o autor, de envolvimen-
to dos atores implicados e comprometimento dos níveis de governo.
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SUMÁRIO
Para saber mais detalhes da Política Nacional de Resíduos Sólidos, consulte a 
lei no site do Governo Federal. Acesse http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm.
4.4 GESTÃO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA, 
ESGOTO E DRENAGEM
O projeto de saneamento básico brasileiro teve seu início na década de 1970 com a 
criação do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA. Com uma meta ousada de 
atendimento a 90% da população no abastecimento de água e de 60% de esgota-
mento sanitário, o plano não apresenta sucesso significativo.
A Lei nº 11.445, de 2007, estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento bási-
co e para a política federal de saneamento básico, definido como o conjunto de servi-
ços, infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, 
esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e 
manejo das águas pluviais urbanas. 
A lei atribui ao Governo Federal, sob a coordenação do Ministério das Cidades, a 
responsabilidade pela elaboração Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab 
o qual prevê a obrigatoriedade de elaboração do plano de saneamento definindo-o 
como um conjunto de serviços de abastecimento público de água potável; coleta, 
tratamento e disposição final adequada dos esgotos sanitários; drenagem e manejo 
das águas pluviais urbanas, além da limpeza urbana e o manejo dos resíduos sólidos.
De maneira complementar, a Lei nº 13.329, de 2016, vem instituir o Regime Espe-
cial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento Básico – REISB, com 
o objetivo de estimular a pessoa jurídica prestadora de serviços públicos de sanea-
mento básico a aumentar seu volume de investimentos por meio da concessão de 
créditos tributários.
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Com vigência até o ano de 2026, o REISB previa beneficiar a pessoa jurídica que reali-
zasse investimentos voltados para a sustentabilidade e para a eficiência dos sistemas 
de saneamento básico e em acordo com o PLANSAB.
Para saber mais, consulte o Plano Nacional de Saneamento Básico – PLAN-
SAB, publicado em 2013, e disponível no site do governo federal, através do 
endereço eletrônico do Ministério das Cidades.
O referido plano possui metas para curto, médio e longo prazo, 2018, 2023 e 2033 
respectivamente, e é o resultado de um processo planejado e coordenado pelo 
Ministério das Cidades que envolveu a formulação do “Pacto pelo Saneamento Bási-
co: mais saúde, qualidade de vida e cidadania”, a elaboração, em 2009 e 2010, de 
extenso estudo denominado Panorama do Saneamento Básico no Brasil e a Consulta 
Pública que submeteu a versão preliminar do Plano à sociedade, promovendo sua 
ampla discussão e posterior consolidação de sua forma final à luz das contribuições 
acatadas.
4.5 GESTÃO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Os artigos 30 e 149-A da Constituição Federal preveem a prestação dos serviços 
públicos de interesse local, nos quais se insere a iluminação pública, e são de compe-
tência dos Municípios. A CF/88 esclarece que cabe ao Município a obrigação de orga-
nizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços 
públicos, incluindo-se aí a iluminação pública. 
De acordo com o texto do artigo 149-A da CF/88, a iluminação pública é de respon-
sabilidade do Município e poderá dispor, de acordo com lei específica aprovada 
pela Câmara Municipal, da forma de cobrança e da base de cálculo da Contribui-
ção de Iluminação Pública – CIP, que poderá ser arrecadada por meio da fatura de 
energia elétrica.
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SUMÁRIO
A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL é uma autarquia em regi-
me especial. Está vinculada ao Ministério de Minas e Energia e foi criada em 
1996. Para mais informações consulte o site oficial da agência.
Já a Resolução Normativa nº 414, de 2010, da Agência Nacional de Energia Elétrica 
– ANEEL trata de definir a responsabilidade pela elaboração de projeto, implantação, 
expansão, operação e manutenção do sistema de iluminação pública, estabelece regras 
de faturamento, e dá outras providências. A norma estabeleceu as condições gerais de 
fornecimento de energia elétrica e a definição dos prazos para transferência dos ativos 
de iluminação pública (luminárias, lâmpadas, relés e reatores) à pessoa jurídica de direi-
to público, ou seja, às prefeituras. Contudo, as prestadoras não conseguiram cumprir 
com o prazo máximo de 24 meses, o que culminou na prorrogação por duas vezes.
A gestão do sistema de iluminação pública se dá por administração municipal centra-
lizada ou por administração municipal descentralizada ou indireta, através de autar-
quias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, concessões a 
terceiros, consórcio e parceria público-privada.
Por fim, cabe registrar que a iluminação pública é um serviço essencial que agrega 
muito valor à gestão municipal, melhorando a segurança, o turismo, o comércio, o 
lazer e muitos outros aspectos relacionados ao uso das cidades.
4.6 GESTÃO DOS SERVIÇOS FUNERÁRIOS
A gestão dos serviços funerários está prevista na Constituição de 1891, que, em seu 
artigo 72, dispõe sobre os cemitérios, que terão caráter secular e serão administra-
dos pela autoridade municipal, ficando livre a todos os cultos religiosos a prática dos 
respectivos ritos em relação aos seus crentes, desde que não ofendam a moral públi-
ca e as leis. A Constituição de 1934 mantém o mesmo texto anterior, mantendo os 
direitos reservados aos Municípios. 
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Já a Constituição Federal de 1988 trata da questão como serviço público municipal, 
a exemplo do artigo 30: aos Municípios compete organizar e prestar, diretamente ou 
sob o regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de 
transporte coletivo, que tem caráter essencial. O artigo 175 trata da incumbência do 
poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permis-
são, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Assim sendo, os serviços funerários são de responsabilidade municipal, entendida 
como um serviço público de responsabilidade dos Municípios. Contudo, as ativida-
des são reguladas por um Código de Ética e Autorregulamentação do Setor Funerá-
rio – CEARF regulado pela Associação Brasileira de Empresas Funerárias e Adminis-
tradoras de Planos Funerários – ABREDIF, a qual tem a responsabilidade deinstituir 
os princípios éticos e os decorrentes padrões de conduta profissional que validem a 
proficiência e confiabilidade dos Diretores Funerários junto às instituições e a socie-
dade em geral.
Como se vê, são várias as agências e instâncias responsáveis pela regulamentação dos 
serviços públicos ofertados pelos Municípios, os quais são também de responsabili-
dade da sociedade civil o seu controle e manutenção. O evidente empoderamento 
municipal vem acompanhado do empoderamento social na gestão pública.
CONCLUSÃO 
Esta unidade se encerra com um vasto material sobre alguns serviços públicos e 
infraestruturas de responsabilidade municipal. Entendendo que os novos dilemas 
enfrentados na provisão dos serviços demandam por inovações e reordenamento 
das diretrizes que possam regular os agentes e as instituições públicas. 
Um dos principais fatores limitadores da gestão pública, desde a CF/88, pode ser 
identificado como o processo de adequação às novas e modernas diretrizes do Esta-
do brasileiro em sua fase de redemocratização, com inserção de novos atores no ciclo 
de políticas públicas, seja na elaboração ou na implementação de políticas e serviços 
públicos. Para a efetiva concretização do arcabouço normativo da Constituição são 
necessários novos e modernos mecanismos de gestão, os quais requerem tempo e 
maturidade para serem efetivamente implementados.
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SUMÁRIO
Como se pôde perceber, a demanda por novos serviços, fruto de um processo de 
modernização dos grandes centros urbanos, provocou alterações na gestão públi-
ca de maneira geral, impulsionando a criação de novas instâncias de coordenação 
e controle, novas formas de parcerias e corresponsabilização de atores diretamente 
implicados na prestação dos serviços, novas formas de planejamento e gestão, atra-
vés de planos nacionais, estaduais e municipais, e várias outras estratégias. 
Novas formas de gestão dos serviços públicos em áreas distintas como o transpor-
te urbano, resíduos sólidos, água, esgoto e drenagem, iluminação pública e servi-
ços funerários nos mostram quão diversificado são os serviços e as formas de pres-
tação desses. Assim, é de fundamental importância a criação de novas estratégias 
de gestão pública, compartilhada com outros agentes, ainda que sob a direção e o 
controle do Estado. De maneira específica, cada área cuidou de criar as condições 
necessárias para viabilização da produção de bens e serviços, cumprindo com as dire-
trizes e operacionalizando a sua política conforme os marcos normativos. 
As cidades modernas, com ampla diversidade de demandas por serviços, acabam 
por revelar as dificuldades da gestão pública no que tange à igualdade de acesso a 
bens e serviços. Na prática, essas desigualdades acabam por reforçar as diferenças 
entre cidades mais bem estruturadas e outras nem tanto, além de diferenciar quais 
são os cidadãos com mais ou com menos acesso aos serviços.
Por fim, esta unidade tratou de relatar um processo de evolução da gestão pública 
pautado no processo de participação social em detrimento de uma administração 
mais autoritária e burocrática. Como vemos, a Constituição de 1988 registra o grande 
avanço no sentido de modernizar a gestão pública e, nesse sentido, permite demos-
trar novas formas de gestão.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Discutir aspectos 
normativos da garantia 
dos serviços públicos 
essenciais, tais como: 
comércio ambulante, 
mercados, feiras e 
artesanato, educação 
municipal e segurança 
pública.
> Identificar as diferentes 
maneiras de gestão 
desses serviços 
públicos.
> Avaliar os fatores 
limitadores da provisão 
desses serviços 
públicos.
UNIDADE 5
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SUMÁRIO
5 ARCABOUÇO NORMATIVO 
PARA GARANTIA DE 
SERVIÇOS ESSENCIAIS - 
PARTE II
As questões urbanas brasileiras, aquelas afetas à prestação de serviços públicos de 
caráter continuado, prestados pela administração pública, são a base das discussões 
desta unidade. O vínculo estatal é o que configura um serviço público, conforme 
o texto constitucional brasileiro. Assim, toda a análise será pautada nas diretrizes 
normativas que garantem a regulação e a prestação desses serviços como prerroga-
tiva do Estado.
Inicialmente é preciso ter atenção a uma questão fundamental. Nem toda atividade 
prestada pelo Estado é um serviço público. Pode ser uma obra pública, por exemplo, 
com características muito específicas e prazo para conclusão, diferentemente de um 
serviço essencial de saúde, que tem caráter continuado. 
A gestão pública de algumas áreas, como o comércio ambulante, mercados, feiras e 
artesanato, educação e segurança pública, são o cerne da organização das cidades, 
da provisão de serviços essenciais e da garantia de direitos de cidadania. Contudo, e 
com base no modelo federativo, com distribuição trina de poderes, há arranjos espe-
cíficos para diferentes áreas. Algumas com participação da iniciativa privada, outras 
com maior ou menor grau de concentração de poderes, outras com alto ou baixo 
poder de envolvimento da sociedade civil organizada, algumas regulamentadas por 
leis federais ou municipais, além de outros aspectos que enriquecerão as discussões 
e a maneira de pensar a cidade e seus cidadãos.
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INTRODUÇÃO 
Ao se discutir a gestão pública de serviços municipais, faz-se necessário retomar o 
arcabouço normativo que regulamenta a prestação de serviços públicos, previsto 
no artigo 175 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). A legislação prevê tanto a 
concessão como a permissão de serviços públicos e de obras públicas, com respon-
sabilidade compartilhada entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios 
para provisão, conforme as especificidades de cada modalidade dos serviços.
Assim, entende-se o serviço público como responsabilidade do setor público ou da 
administração pública como sujeito que realiza a atividade. O Estado é o titular da 
atividade, muito embora possa haver diferentes vínculos estatais que, consequente-
mente, produzirão diversos tipos de serviços públicos.
Historicamente, as reformas brasileiras, nas décadas mais recentes, redundaram em 
uma redução do papel do Estado em áreas sensíveis da economia, com remodela-
ção dos serviços públicos e das atribuições na gestão desses serviços. Desde o final da 
década de 1970 e início da década de 1980, houve uma redução significativa na cria-
ção de empresas públicas e a transferência de algumas destas para o setor privado, 
desburocratizando e privatizando, assim, alguns setores da administração pública.
Mais recentemente, com o advento da CF/88, mais especificamente do artigo 175, 
a prestação de serviços públicos deve ser uma incumbência do poder público, dire-
tamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitações. 
Assim, ainda que os serviços públicos sejam prestados por particulares, o Estado não 
perde a titularidade do serviço e é o responsável por essa prestação.
Cabe destacar que o serviço público pode ser prestado de modo centralizado, pelo 
ente federativo, ou de modo descentralizado, outorgando a atividade a outro ente 
da administração indireta, que pode ser uma autarquia, uma fundação, uma empre-
sa pública ou uma sociedade de economia mista. Nessesentido, a legislação prevê 
flexibilidade na gestão de alguns serviços essenciais, com arranjos que podem variar 
conforme os interesses envolvidos. 
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SUMÁRIO
Mais especificamente no nível municipal, a CF/88 reconhece o poder da administra-
ção local na gestão de serviços e na implementação de políticas públicas, contudo 
cria constrangimentos à administração pública pela baixa autonomia concedida 
aos municípios, principalmente na arrecadação de recursos e na elaboração das 
políticas públicas. Áreas específicas, como a educação e a segurança pública, ainda 
buscam por estratégias que garantam a prestação dos serviços essenciais, como 
você verá a seguir.
5.1 ESTATUTO DA CIDADE E PLANO DIRETOR
A peculiaridade do modelo federativo brasileiro, tripartido entre União, estados e 
municípios, com autonomia e competências específicas, confere uma série de atri-
buições aos entes municipais. Mais especificamente, no que tange ao desenvolvi-
mento urbano, previsto constitucionalmente na Carta de 1988, terá responsabilidade 
pela execução o poder público municipal em observância ao pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e a garantia de bem-estar dos habitantes. 
Conforme texto da Constituição Cidadã, a propriedade urbana cumpre sua função 
social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas 
no plano diretor. Com objetivo de regulamentar o artigo 182 da CF/88, que trata da 
política de desenvolvimento urbano, a Lei n° 10.257, de 2001, chamada de Estatuto 
da Cidade, estabelece as diretrizes gerais da política urbana para ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Assim, as 
normas de ordenação garantem a função social da cidade que, através dos estatutos 
das cidades e combinados com o a Lei do Plano Diretor, dão suporte a uma nova 
ordem urbanística.
Entre as responsabilidades dos municípios, a mais premente é a aprovação do plano 
diretor, por parte da Câmara Municipal, naquelas cidades com mais de 20 mil habi-
tantes, como forma de instrumentalizar a política de desenvolvimento e de expansão 
urbana. Contudo, cabe salientar que o plano diretor do município não é um docu-
mento isolado, ele é detalhado por outros planos, como, por exemplo, o plano de 
mobilidade urbana, de saneamento, de obras públicas, de regularização fundiária, de 
edificação, de posturas e outros.
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Em linhas gerais, o plano diretor é um projeto da cidade, previsto constitucio-
nalmente, com abrangência de diversas áreas e cooperação das associações 
representativas. É uma lei com incidência direta na apropriação do espaço 
urbano, um instrumento de planejamento interdisciplinar, com participação 
de atores públicos e privados.
Oriunda do Projeto de Lei n° 5.788 de 1990, o Estatuto da Cidade só foi publicado 
11 anos depois. Ainda que tardio, o estatuto é o instrumento normativo que institui 
objetivos para ordenação do uso e da ocupação do solo urbano, expansão do territó-
rio urbano e a função social da propriedade. Cabe destacar um dos objetivos funda-
mentais da Lei, é a garantia da gestão democrática e a participação comunitária. 
O processo de organização desses espaços urbanos, com condições de vida habitá-
vel, depende de normas e regras de cooperação para garantia da habitação, trabalho, 
circulação e recreação com a participação da sociedade. 
O Estatuto da Cidade, ancorado pela CF/88, garante a participação da coletividade 
quando prevê que as demandas dos cidadãos sejam atendidas, com base nos princí-
pios de justiça social, estimulando o setor econômico. A combinação entre interesses 
sociais e econômicos será mediada em espaços democráticos, como as audiências 
públicas para elaboração dos planos diretores. Assim, esses planos seguem limita-
ções da Lei n° 10.257, de 2001, como instrumento normativo federal, responsável 
pelas diretrizes gerais de desenvolvimento urbano. Aos municípios, cabe condicio-
nar-se às diretrizes da lei federal.
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SUMÁRIO
De suma importância, o Estatuto da Cidade trata de diretrizes gerais impor-
tantes para a efetivação da política urbana. São obrigatórias para os muni-
cípios, que serão incluídas em seus planos diretores e em suas leis de uso e 
ocupação do solo, bem como nas de parcelamento do solo urbano. 
Saiba mais sobre a função social das cidades com a leitura do livro “O esta-
tuto da cidade: anotações à Lei n° 10257 de 10/07/2001”, de Toshio Mukai.
No que tange ao processo de elaboração e implementação do plano diretor, os 
Poderes Legislativo e Executivo municipais deverão garantir: 
• a promoção de audiências públicas e debates com a participação da popu-
lação e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; 
• publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; 
• acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
Como se vê, aspectos sociais que impliquem na qualidade de vida dos moradores 
devem constituir os objetivos do plano diretor. A efetiva contribuição social através 
da participação deverá ser garantida pelos Poderes Executivo e Legislativo munici-
pais, que providenciarão a realização de audiências públicas e debates para a efeti-
va elaboração do plano.
Em suma, o desafio do poder público municipal é desenvolver e implementar ações 
que impulsionem setores estratégicos que cumpram a função social das cidades, 
como, por exemplo, habitação, lazer, transporte, educação, saúde, comércio e muitos 
outros, de forma harmônica e complementar, atendendo aos interesses comuns da 
sociedade e da classe política. Ao legislar sobre as áreas para uso público, com garan-
tia de preservação da identidade cultural e histórica da cidade, o plano diretor revela 
a complexidade da organização e gestão de serviços públicos municipais.
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Nesse contexto, o foco do conteúdo a ser abordado, será na gestão do comércio 
ambulante, mercados, feiras e artesanato, educação municipal e segurança públi-
ca. Veja a seguir.
5.2 GESTÃO DO COMÉRCIO AMBULANTE
A legislação urbanística estabelece normas para as ações humanas que interferem 
no espaço urbano e na qualidade de vida na cidade. São constituídas dos seguintes 
instrumentos legais: 
• plano diretor; 
• lei de parcelamento do solo para fins urbanos; 
• lei do perímetro urbano e da expansão urbana; 
• lei de uso e ocupação do solo urbano (zoneamento); 
• lei do sistema viário; 
• código de obras;
• código de posturas.
Considerando a Carta Constitucional do município, que é a sua lei orgânica, e os 
demais instrumentos legais do município, o efetivo cumprimento destes é que garan-
tirá o uso e preservação dos espaços públicos. Mais especificamente, o plano diretor 
representa, conforme Mukay (2013), um instrumento legal que visa propiciar o desen-
volvimento urbano do município, fixando diretrizes objetivas, programas e projetos 
para tanto, em um horizonte de tempo determinado.
Esses elementos do plano são voltados para os seguintes conteúdos, que 
ele deverá consignar e abranger: aspectos administrativo-financeiros, sociais, 
econômicos, urbanísticos (de ordenação do território, por meio da disciplina 
dos usos, ocupações, parcelamentos e zoneamento do solo urbano) e ambien-
tais (MUKAY, 2013, p. 51).86
CONCLUSÃO 89
6 CONSIDERAÇÕES SOBRE OS DESAFIOS E PERSPECTIVAS 
MUNICIPAIS NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 91
INTRODUÇÃO DA UNIDADE 92
6.1 CONTEXTUALIZANDO AS DEMANDAS POR PROTEÇÃO SOCIAL 92
CONCLUSÃO 101
REFERÊNCIAS 102
ICONOGRAFIA
UNIDADE 5
UNIDADE 6
9
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SUMÁRIO
ICONOGRAFIA
ATENÇÃO 
PARA SABER
SAIBA MAIS
ONDE PESQUISAR
DICAS
LEITURA COMPLEMENTAR
GLOSSÁRIO
ATIVIDADES DE
APRENDIZAGEM
CURIOSIDADES
QUESTÕES
ÁUDIOSMÍDIAS
INTEGRADAS
ANOTAÇÕES
EXEMPLOS
CITAÇÕES
DOWNLOADS
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BIODATA DA AUTORA
Cláudia Aparecida Pereira Brígido
Graduada em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais 
(PUC-Minas). 
Pós-graduada em Estudos da Criminalidade e Segurança Pública pelo Centro de 
Estudos da Criminalidade e Segurança Pública da Universidade Federal de Minas 
Gerais (CRISP/UFMG).
Mestre em Ciências Sociais pela PUC-Minas.
Doutora em Ciências Sociais pela PUC-Minas.
Pesquisadora do Centro de Estudos em Segurança Pública da PUC-Minas e da visão 
mundial para diagnóstico nacional das medidas socioeducativas em meio aberto.
Professora orientadora da pós-graduação a distância da Universidade Federal de 
Itajubá (UNIFEI).
Consultora do Instituto Polos de Pesquisa.
JUSTIFICATIVA 
O desafio desta disciplina é discutir as diversas atribuições constitucionais da União, 
dos estados e dos municípios para, ao final, apontar desafios e constrangimentos 
na provisão de serviços públicos municipais. Nesse sentido, ao conhecer as distin-
tas fases do ciclo de políticas, os quais se dividem em elaboração, implementação e 
avaliação, você terá melhores condições de contribuir com intervenções assertivas no 
seu posicionamento como cliente dos serviços públicos e como agente de mudanças 
no seu campo de atuação profissional.
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SUMÁRIO
ENGAJAMENTO 
Antes de iniciar a disciplina, reflita e, se preferir, tome nota das suas ideias:
• Em que medida a diversidade de informações e de estímulos, característica 
das sociedades contemporâneas, pode provocar mudanças na prestação dos 
serviços públicos?
• De que maneira a participação social em espaços públicos e em assuntos de 
interesse público pode se transformar em prestação de serviços públicos? 
• Como a Constituição Federal estabelece os papéis dos entes federados na 
organização e prestação de serviços públicos que garantem o desenvolvimen-
to de funções sociais nas cidades?
• Quais são os limites e os desafios da gestão das cidades a partir de uma políti-
ca urbana voltada à moradia, saneamento, infraestrutura urbana, transporte e 
tantos outros direitos que garantem a dignidade da pessoa no contexto urbano?
• São essas e muitas outras questões que nortearão o seu estudo, suas inquie-
tações. A compreensão da estrutura legal, das competências administrativas, 
das regras normativas, o arcabouço legal, as distribuições de poderes e tantos 
outros temas é que elucidarão as relações entre interesses públicos e serviços 
públicos. 
APRESENTAÇÃO DA 
DISCIPLINA
Bem-vindo à disciplina Organização e Gestão de Serviços Públicos Municipais.
O objetivo desta disciplina é fomentar discussões qualificadas acerca da gestão e da 
organização dos serviços públicos, dando enfoque à divisão de atribuições e poderes 
entre os entes federados no processo de elaboração e implementação de políticas 
públicas. 
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É de suma importância compreender os desafios enfrentados na gestão governa-
mental, considerando as limitações constitucionais e as diversas atribuições dos 
municípios na provisão de serviços públicos. Assim, ao se aprofundar nesses aspectos 
fundamentais, tão caros à gestão de serviços públicos, se ampliará a visão sistêmica 
sobre políticas públicas e sobre os fatores determinantes do processo de descentrali-
zação preconizado pela Constituição Federal de 1988.
A disciplina contribuirá para desvendar aspectos preponderantes da distribuição de 
recursos e de poderes no nosso modelo de federação tripartida, demonstrando os 
limites e perspectivas de cada ente federado, proporcionado uma análise crítica e 
multidisciplinar do processo de prestação de serviços municipais.
Assim, inicialmente será apresentada a contextualização histórica da conformação 
do desenho federativo brasileiro, considerando o processo de divisão de poderes e 
atribuições do Estado brasileiro, dando enfoque à Carta Magna de 1988 e ao proces-
so de descentralização dos serviços públicos municipais. Posteriormente, serão apre-
sentados os principais modelos de análise de políticas públicas e das fases do seu 
ciclo. Na sequência serão discutidos os movimentos sociais e sua importância no 
processo de garantia de direitos, culminando na razão principal da Administração 
Pública, que é o serviço público. Após apresentados todos esses elementos, tão caros 
à gestão pública, serão discutidas as especificidades na provisão de serviços muni-
cipais, e, por fim, serão apresentados os desafios e as perspectivas da Administração 
Pública para organização e gestão de serviços públicos municipais. 
Fica aqui um convite a você. Aproprie-se de todo o material disponibilizado, partici-
pe dos fóruns e exponha suas ideias e percepções de maneira a enriquecer cada vez 
mais o universo social e profissional de todos, num processo de construção mútua de 
conhecimentos.
Que, ao final desta disciplina, você alcance os objetivos propostos, os quais se tradu-
zem na troca de conhecimento e experiências tão fundamentais ao processo de 
aprendizado.
Boa leitura! 
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SUMÁRIO
OBJETIVOS DA DISCIPLINA
Ao final desta disciplina, esperamos que você seja capaz de:
• Identificar os principais arcabouços teóricos que sustentam o campo das polí-
ticas públicas.
• Analisar a gestão governamental no sistema federativo brasileiro e os fatores 
intervenientes na provisão de serviços públicos municipais.
• Analisar como os cenários político e social contribuem na conformação dos 
serviços públicos municipais.
• Articular as perspectivas normativas e pragmáticas na gestão de serviços 
públicos essenciais, como: transporte urbano; resíduos sólidos; abastecimento 
de água, esgoto e drenagem; iluminação pública; serviços funerários; comércio 
ambulante; mercados, feiras e artesanato; educação e segurança pública.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
UNIDADE 1
> Identificar as 
similaridades e 
diferenças dos modelos 
federativos.
> Debater sobre 
o processo de 
descentralização de 
atribuições para os 
entes federados.
> Analisar o papel dos 
municípios no contexto 
da prestação de 
serviços públicos.
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SUMÁRIO
1 CONTEXTO HISTÓRICO 
DO FEDERALISMO 
BRASILEIRO E RELAÇÕES 
INTERGOVERNAMENTAIS
Nesta unidade você estudará as características da forma de governo federalista,83
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SUMÁRIO
Como se vê, no âmbito municipal, a efetivação da política urbana inclui ações de 
natureza ambiental, de parcelamento, uso e ocupação do solo e de desenvolvimento 
social e econômico. O efetivo controle de autorizações para o comércio fixo e ambu-
lante, como forma de garantir, por meio do poder público, o cumprimento das dire-
trizes da política urbana, é fundamental. 
Considerando que as posturas municipais são o conjunto de regras e normas esta-
belecidas pelas câmaras municipais, elas representam o instrumento jurídico que 
mantém o nível de qualidade de vida urbana do município. Mais especificamente, é 
o código de posturas do município que vai regular a maneira como os ambulantes 
poderão exercer as atividades em espaços públicos.
A dimensão política do planejamento urbano confere ao município responsabilidade 
pela administração de situações de conflito social, situações pautadas por disputa de 
interesses e necessidades. O cuidado na concessão de serviços públicos visa minorar 
interesses particulares em detrimento dos interesses da população usuária desses 
dos serviços. 
De acordo com a página oficial do governo federal, a Câmara dos Deputa-
dos analisa a proposta que regulamenta a atividade de vendedor ambulan-
te em pontos fixos ou variados de cidades brasileiras. O texto caracteriza o 
comércio ambulante pela venda de produtos de baixo valor e em pequena 
quantidade, podendo ser alimentos, objetos de higiene, artesanato e artes 
plásticas.
O projeto proíbe a apreensão das mercadorias colocadas à venda pelo ambu-
lante desde que ele comprove estar desempregado e procurando emprego 
há pelo menos seis meses.
Para saber mais acesse o site da Câmara dos Deputados.
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5.3 GESTÃO DE MERCADOS, FEIRAS E 
ARTESANATO
As normas que regulam a vida política na cidade estão previstas na lei orgânica, em 
conformidade com a Constituição Federal e a Constituição do Estado no qual o muni-
cípio está inserido. Ela estabelece as diretrizes, as quais passarão por regulamentação 
posterior, e determina a forma como será elaborado o plano diretor de maneira que 
o município se organize para assegurar ao cidadão o acesso à cidadania plena e à 
convivência no espaço da cidade. 
Cabe aos municípios criar as condições necessárias para a implementação e fiscali-
zação dos equipamentos de funcionamento de mercados, feiras e artesanato. Obser-
vadas as legislações federal e estadual, os municípios deverão estimular e apoiar a 
produção artesanal local, as feiras, exposições e comercialização dos produtos.
Assim, é a lei municipal que disporá sobre o código de posturas, com a finalidade 
de instituir as normas disciplinadoras de higiene, de segurança, da ordem pública, do 
bem-estar público e da localização e funcionamento dos estabelecimentos comer-
ciais com características de mercados e feiras. 
Uma das grandes atrações da capital mineira é a feira de artesanato. 
“No início era apenas um grupo de artistas plásticos que se encontravam 
semanalmente para colocar à venda seus trabalhos. Em meados de 1969, a 
Feira de Artesanato era conhecida como Feira Hippie, nome que até hoje é 
utilizado carinhosamente pelos moradores da capital. Instalada originalmen-
te na Praça da Liberdade, com o passar do tempo e o aumento do número 
de comerciantes foi transferida para a Avenida Afonso Pena, em 1991. Hoje, 
a Feira é considerada um dos grandes polos de compra da capital e dissemi-
nadora da cultura regional para os visitantes. Com mais de 2.500 expositores, 
o que não falta é opção no segmento de vestuário, bijuterias, bolsas, cintos, 
calçados, tapeçaria, etc.” (BELO HORIZONTE, 2019).
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SUMÁRIO
5.4 GESTÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL
O estatuto da cidade estabelece a importância da proporcionalidade entre infraes-
trutura e demanda para fins de política urbana. A lei instituiu as organizações sociais 
e as organizações de interesse público, que, em cooperação com o poder público, 
deverão ofertar atividades de educação. Assim, a lei municipal poderá propor a cola-
boração entre os setores público e privado, para o cumprimento do preceito consti-
tucional da educação como dever do Estado e da família, devendo ser promovida e 
incentivada com a colaboração da sociedade.
Ainda que a lei garanta que o ensino seja livre à iniciativa privada, a área está sujei-
ta às normas gerais da educação nacional e à autorização e avaliação de qualidade 
pelo poder público. A ideia de fomento à iniciativa privada de interesse público está 
presente no artigo 213 da CF/88 e permite o repasse de recursos públicos a entidades 
privadas de natureza comunitária, confessional ou filantrópica, desde que compro-
vem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação 
e assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica 
ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.
O parágrafo 1º do referido artigo trata dos recursos públicos que poderão 
ser destinados sob a forma de bolsas de estudo para o ensino fundamental 
e médio. Assim, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quan-
do houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da 
residência do educando, o poder público ficará obrigado a investir priorita-
riamente na expansão de sua rede na localidade.
A CF/88 garante que os municípios atuem prioritariamente no ensino fundamental 
e na educação infantil, enquanto os estados e o Distrito Federal atuam prioritaria-
mente no ensino fundamental e médio. Na organização de seus sistemas de ensino, 
os estados e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a 
universalização do ensino obrigatório. 
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No que tange ao poder municipal, a lei orgânica deverá tratar da educação como 
instrumento para o pleno desenvolvimento do cidadão por meio da oferta de ensi-
no de primeiro grau (atual ensino fundamental), obrigatório e gratuito, atendimento 
gratuito em creche e pré-escola e garantia de atendimento educacional especializa-
do à pessoa com deficiência.
A cidade de São Paulo oferta diversos serviços de educação infantil. São eles:
• CEIs - Centros de Educação Infantil e Creches Conveniadas, para crian-
ças de zero a três anos e 11 meses; 
• EMEIs - Escolas Municipais de Educação Infantil, que atendem crian-
ças de quatro a cinco anos e 11 meses; 
• CEMEI - Centro Municipal de Educação Infantil, que recebe crianças 
de zero a cinco anos e 11 meses; 
• CEIIs - Centros de Educação Infantil Indígena, que integram os CECIs 
- Centros de Educação e Cultura Indígena e trabalham com crianças 
de zero a cinco anos e 11 meses; 
• EMEBS – Escolas Municipais de Educação Bilíngue para Surdos, que 
cuidam de crianças de quatro a 14 anos (SÃO PAULO, 2019).
5.5 GESTÃO MUNICIPAL EM SEGURANÇA PÚBLICA
Do ponto de vista normativo, a CF/88 foi um marco para a segurança pública por 
reconhecer, ainda que de forma incipiente, a autonomia dos municípios para cons-
tituir guardas civis visando à provisão de alguns serviços de segurança e proteção do 
patrimônio público. O texto constitucional em nada alterou as funções anteriores 
dos estados e tampouco definiu as funções das guardas municipais, reforçando uma 
visão bastantereducionista no que tange à capacidade de gestão municipal. 
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SUMÁRIO
Há consenso, por parte de alguns estudiosos da segurança, de que a CF/88 pouco 
alterou o texto no sentido de atribuir funções aos entes municipais, estabelecer regras 
e limites de atuação, papéis institucionais, orçamentos e tantos outros temas defini-
dores da gestão da segurança pública no contexto federativo (SOARES, 2007).
Assim, sem alterações constitucionais, o arranjo governamental que impulsionou os 
rumos da nova política nacional passou a ser regulado pelos planos nacionais de 
segurança pública. Os planos nacionais que se implementaram priorizaram e incen-
tivaram ações voltadas para a participação da sociedade civil, melhoria do aparato 
policial, elaboração de planos municipais a partir de diagnósticos locais priorizando 
ações de prevenção à criminalidade e à violência. 
A participação da sociedade civil em espaços de discussão da segurança 
pública, em parceria com a administração pública, ainda é uma questão a 
ser incentivada. Estudiosos da área têm se dedicado a analisar a implemen-
tação e a continuidade dos conselhos comunitários de segurança pública.
Para saber mais, um bom referencial para essas discussões é a página do 
Fórum Brasileiro de Segurança Pública. 
A criação de conselhos municipais de segurança pública insere a sociedade civil 
na gestão juntamente com as polícias estaduais e demais órgãos da administração 
municipal, com encontros e discussões multidisciplinares sobre os problemas da 
criminalidade e violência nos territórios. 
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O conceito de segurança pública como dever do Estado, direito e responsa-
bilidade de todos surge no texto da CF/88.
O paradigma de segurança pública contempla a ideia de que a solução 
para os problemas da criminalidade vai além das competências policiais e 
mantém o foco de proteção do cidadão e seus direitos. 
O paradigma da segurança nacional centra seu foco na proteção dos inte-
resses nacionais, na defesa do território.
O desafio do modelo federativo brasileiro na seara da segurança pública foi inserir os 
municípios na área sem alterar as funções e papéis das polícias estaduais, reforçando 
um nítido processo de descentralização controlada. 
A regulamentação das guardas municipais só foi alcançada com o Estatuto das Guar-
das Municipais, por meio da Lei n° 13.022, de agosto de 2014. Na referida lei, ficou 
estabelecida a competência geral das guardas, a organização da carreira, limites para 
o efetivo nos municípios, autorização do porte de armas e o uso progressivo da força. 
Ou seja, pela primeira vez a legislação expande a prerrogativa do uso da força para 
instituições municipais de segurança, o que muda substancialmente a atuação do 
município em termos normativos, estimulando e reconhecendo o lugar da guarda 
municipal na segurança.
Chegou-se ao final desta unidade com a certeza de que os temas abordados são de 
fundamental importância para a gestão municipal. 
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SUMÁRIO
CONCLUSÃO 
A sede do governo municipal é a cidade, ela é o núcleo urbano no qual o desen-
volvimento decorre de vários sistemas. Sistemas de natureza política, administrativa, 
social e econômica definem a concessão de serviço público, através das instituições e 
dos arranjos já estabelecidos ou mediante licitação à pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho.
Todos esses sistemas estão dispostos nos instrumentos normativos da cidade, confor-
me foi visto. Mas, para além das competências municipais, existem diversas diretrizes 
que compõem o arcabouço normativo capaz de conduzir as ações municipais que 
estão reguladas nos níveis federal e estadual, através de leis, planos, deliberações, 
decretos e resoluções. Para cada área de atuação da gestão pública, uma regulamen-
tação específica direcionará a prestação dos serviços. 
O sistema federativo brasileiro desenha as competências e atribui autonomia aos 
seus entes na regulação das ações de sua responsabilidade. Ao município, com 
base na lei orgânica local, cabe a execução do plano diretor, operacionalizando as 
suas diretrizes. Mas isso não acontece de forma isolada. O sistema prevê a coopera-
ção, a mútua assistência dos outros entes federativos, para o pleno desenvolvimen-
to do país.
É de suma importância compreender as atribuições dos entes federados e o arse-
nal normativo que os conduzem para que se compreenda, tanto no campo da vida 
social como no campo das relações do trabalho, a maneira como cada serviço deve 
ser e como está sendo ofertado. O processo de construção e de consolidação desse 
arcabouço normativo tem influência direta na maneira como se apropria dos espa-
ços urbanos e como a gestão pública garante essa apropriação com segurança e com 
cidadania.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Relatar os aspectos 
relevantes na 
construção dos 
instrumentos 
normativos e 
operacionais da gestão 
municipal.
> Identificar as 
intervenções 
governamentais 
normativas para solução 
dos problemas urbanos.
> Analisar o processo 
de burocratização, 
enquanto um 
dos desafios e 
constrangimentos da 
gestão municipal.
UNIDADE 6
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SUMÁRIO
6 CONSIDERAÇÕES 
SOBRE OS DESAFIOS E 
PERSPECTIVAS MUNICIPAIS 
NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS
Nesta unidade, serão discutidos os aspectos relevantes e influenciadores do processo 
de construção de mecanismos de proteção social e, consequentemente, os arranjos 
e instituições criados para solução dos problemas advindos do processo de indus-
trialização vivenciado no século XX. Diversas foram as estratégias de proteção social 
preconizadas na década de 80 que visavam minimizar os problemas e dificuldades 
sociais daquele contexto.
Assim, ao contextualizar as transformações vivenciadas pelas sociedades, fruto dos 
processos de industrialização e a consequente urbanização precária dos centros urba-
nos, identificar-se-ão, também, as diversas estratégias de proteção social e planeja-
mento urbanístico implementadas, tais como: habitação, transporte público, educa-
ção, saúde, cultura e lazer, creches, saneamento, água, luz e gás entre outros aspectos.
O surgimento de novos problemas e a entrada destes para a agenda pública refor-
çam aspectos normativos e burocráticos da administração pública. É certo que a 
burocracia interfere tanto no processo de execução de políticas públicas quanto na 
prestação dos serviços. Assim, com o objetivo de equacionar os problemas e aten-
der às manifestações dos movimentos sociais envolvidos, instrumentos normativos e 
instituições foram sendo criados, abrindo novas perspectivas na garantia de serviços 
em âmbito municipal.
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Nesta unidade, será realizado um resgate histórico daqueles fatores que impulsio-
naram as mudanças vivenciadas nas décadas de 80 e 90, com foco nas demandas 
sociais por proteção social e por melhorescondições urbanísticas. 
Você verá como o processo de urbanização das cidades demandou por intervenções 
normativas e operacionais e, consequentemente, aspectos como a burocratização 
dos processos e a discricionariedade dos atores envolvidos na gestão pública culmi-
naram em novos arranjos e novas formas de gestão nas cidades. São diversos os fato-
res que impulsionaram a área de planejamento urbanístico e provocaram os avanços 
e retrocessos que são percebidos nas cidades contemporâneas. Entretanto, muitas 
estratégias adotadas estão ancoradas na previsão legal e nos instrumentos norma-
tivos que necessitam de outros instrumentos para serem efetivados, demandando 
tempo e paciência.
Ao conhecer melhor os aspectos normativos e operacionais da gestão pública, os 
quais se dedicam à solução dos problemas e das demandas das sociedades contem-
porâneas, com a garantia de condições sustentáveis nos centros urbanos, você desen-
volverá uma visão mais crítica acerca do uso dos espaços públicos e dos principais 
desafios enfrentados pela gestão municipal frente às novas demandas. 
Hoje se usufrui de cidades mais organizadas, com boa oferta de infraestruturas e 
fluidez nos serviços, que são reflexos de processos anteriores, os quais descentrali-
zaram as atribuições e poderes até o nível local, até os municípios. Dessas interven-
ções, apontaram-se perspectivas de novos serviços e novos desafios, como você verá 
a seguir.
6.1 CONTEXTUALIZANDO AS DEMANDAS POR 
PROTEÇÃO SOCIAL
Os anos de 70 e 80 marcaram a chegada de novas demandas sociais por seguran-
ça, reflexos de um movimento social que clamava por proteção e que são bastante 
característicos daquela época.
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ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
SUMÁRIO
As transformações no mundo capitalista industrializado, com suas crises financeiras 
e aumento do desemprego, são parte de uma realidade que provocou reflexos em 
todas as áreas sociais e políticas. A insegurança e o medo de riscos clássicos, como 
morte e doença, compõem o cenário de transformações no mundo do trabalho com 
reflexos na vida social. A proliferação de uma nova geração de riscos, como, por exem-
plo, instabilidade das indústrias, poluição, desastres ecológicos e outros trazidos pela 
modernidade, reforçam a necessidade de proteção e é neste cenário que os movi-
mentos sociais por direitos atuam maciçamente.
Para Maria da Gloria Gohn, os movimentos sociais são ações coletivas de 
caráter sociopolítico, construídas por atores sociais pertencentes a diferentes 
classes e camadas sociais. Eles politizam suas demandas e criam um campo 
político de força social na sociedade civil. Suas ações estruturam-se a partir 
de repertórios criados sobre temas e problemas em situações de conflitos, 
litígios e disputas. 
Para Gohn (1982), os movimentos sociais urbanos referem-se à resistência e à luta 
contra as condições precárias em que grande parte dos setores populares convive. 
Há uma série de pautas que conduzem os movimentos a partir de suas questões 
mais urgentes, mas muito relacionadas à vida urbana, habitação, transporte público, 
educação, saúde, cultura e lazer, creches, saneamento, água, luz e gás entre outros 
aspectos. Para a autora, o urbano e seus movimentos sociais são a expressão do espa-
ço de reprodução das classes sociais.
Como resultado desse cenário, ocorre o surgimento e avanço da demanda por um 
estado do bem-estar social. Intensificam-se os movimentos da sociedade civil organi-
zada em prol de um Sistema Brasileiro de Proteção Social, ou seja, por um conjunto 
de políticas e programas governamentais destinados à prestação de bens e serviços 
e à transferência de renda. 
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A pauta desses movimentos envolvia a defesa de cobertura de riscos sociais, equali-
zação de oportunidades, garantia de direitos sociais e enfrentamento das condições 
de destituição e pobreza. É notório que os efeitos desses movimentos sociais abrem 
um campo de políticas em prol da proteção, incluídos na Constituição Federal de 
1988 – CF/88.
O Brasil guarda características muito específicas com relação ao processo de 
expansão das políticas sociais e à sua consequente universalização. Reinaldo 
Dias destaca algumas críticas a esse processo de universalização dialogando 
com autores que não reconhecem tal processo.
Para saber mais sobre essa discussão, leia o livro Gestão pública: aspectos 
atuais e perspectivas para atualização, de Reinaldo Dias.
Em resposta aos problemas enfrentados, a CF/88 buscou estruturar as políticas sociais 
em torno de eixos, como: emprego e trabalho, assistência social e combate à pobre-
za, direitos incondicionais de cidadania e infraestrutura social. Mais especificamen-
te, o eixo formado por políticas de natureza diversa como habitação, saneamento 
e transporte coletivo urbano são políticas reconhecidas por sua relevância social. 
Contudo, continuaram desarticuladas até o final da década de 90 por serem deman-
das que só poderiam ser atendidas coletivamente. 
Mesmo com toda a relevância pública, pressuposto para tomar espaço na agenda 
pública, o problema da urbanização e do planejamento urbanístico só pode avançar 
com a publicação do Estatuto das Cidades, em 2001.
No que tange à questão urbanística, na qual se inserem as políticas de atuação 
municipal, a competência legislativa é concorrente, ou seja, exige a cooperação entre 
os entes federados. O Estatuto das Cidades prevê que a política urbana deve ser 
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SUMÁRIO
desenvolvida pelos municípios, conforme atribuição da Constituição Federal, caben-
do aos estados legislarem sobre a criação e regulamentação de regiões metropolita-
nas, e à União, a instituição das normas gerais para o desenvolvimento urbano.
A Lei do Estatuto das Cidades é considerada como uma das leis elaboradas 
com mais esforço coletivo e legitimidade social.
Como se vê, cabe à União a elaboração das normas gerais, o que suscita uma nova 
discussão acerca dos grupos de atores envolvidos nesse procedimento e os conflitos 
de interesses que podem acelerar ou atrasar todo esse processo. A rede que envolve 
uma área de políticas abrange níveis de interesses que podem ser contrastantes e 
que, ao longo do processo de elaboração, serão atendidos. O jogo de interesse pode 
ser ainda mais tenso quando envolve a participação social, os interesses expressos 
pelos próprios grupos sociais em espaços de interação.
O artigo 21 da CF/88 prevê que é de competência exclusiva da União legislar 
sobre assuntos como telecomunicações, energia, transportes, infraestrutura, 
desenvolvimento urbano, elaborar e executar planos nacionais e regionais de 
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, além de 
assegurar a defesa nacional e outros assuntos
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As relações típicas desses processos de elaboração e de implementação de políticas 
públicas refletem a organização da forma de governo e a distribuição de atribuições 
e de poder entre os entes federados. Mais especificamente, o modelo adotado no 
Brasil segue uma lógica, que é o reflexo de algumas mudanças ao longo dos anos. 
Historicamente, a descentralização federativa ocorreu nos anos 80, com a promulga-
ção da Constituição Cidadã, a qual fortalece a autonomia dos estados e municípios, 
em oposição ao período de centralização do poder naépoca da ditadura. 
O processo de transferência de poder, através de recursos, de autoridade e 
de responsabilidade, do governo central para os governos locais é que carac-
teriza o processo de descentralização preceituado pela Carta Magna. 
Saiba mais sobre os determinantes da descentralização federativa com a 
leitura do artigo Políticas Sociais no Brasil: descentralização em um Estado 
federativo, de Marta Arretche, disponível na internet.
Se o grande legado da Constituição Federal foi a ampliação dos direitos sociais e a 
municipalização das políticas, um dos desafios enfrentados ainda é a cooperação 
entre os entes federados e o efetivo controle social exercido através da participação 
da sociedade civil organizada nos processos de elaboração e de implementação.
É importante se ater a uma forma de controle social da administração pública, uma 
forma de conferência dos serviços para melhor atender às questões de infraestrutura 
que são as agências reguladoras. 
Historicamente, a criação das agências reguladoras visava atender às mudanças na 
relação do aparelho estatal com a sociedade, caracterizada pela supremacia do inte-
resse público sobre os interesses privados. Criadas para fiscalizar a prestação de servi-
ços públicos, as agências reguladoras, além de controlar a qualidade na prestação 
do serviço, estabelecem regras para o setor e garantem o controle social das ações 
através da garantia de participação da sociedade.
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SUMÁRIO
São algumas das funções das Agências Reguladoras: realizar levantamento de dados 
sobre o mercado de atuação; elaborar e fiscalizar as normas disciplinadoras para o 
setor regulado; defender os direitos do consumidor e incentivar a concorrência, mini-
mizando os efeitos dos monopólios naturais e desenvolvendo mecanismos de supor-
te à concorrência. 
Gesner (2018) discute o papel e a forma dessas agências, como autarquias em regi-
me especial, reconhecendo sua importância para assegurar a autonomia adminis-
trativa e financeira e a ausência de subordinação a qualquer ministério – apenas sua 
vinculação administrativa. 
Segundo o autor,
As formas institucionais variam muito de acordo com o país, com o setor e 
com o período, mas é preciso chamar atenção para aspectos que são consi-
derados importantes, tais como a independência, transparência, agilidade e 
excelência técnica (GESNER, 2018). 
As agências reguladoras são autarquias em regime especial, criadas por lei, 
pessoas jurídicas de direito público dotadas de autonomia. Logo, são inte-
grantes da administração pública indireta. 
São exemplos de agências reguladoras no Brasil: 
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil 
ANS – Agência Nacional de Saúde 
ANP – Agência Nacional do Petróleo 
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária. 
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica 
ANA – Agência Nacional de Águas 
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários 
ANCINE – Agência Nacional do Cinema 
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações 
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres.
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Ressalta-se que, conforme Gesner (2018), para cumprir com a finalidade de regula-
ção de determinada área, é fundamental insular as agências de influência de interes-
ses específicos dos setores empresariais que direta ou indiretamente sejam afetados 
pela regulação. 
Por fim, voltando à questão central, que são os processos de planejamento urbanís-
tico, seu contexto histórico e as implicações na vida social dos cidadãos, o enfoque 
será nos aspectos formais, ao processo de institucionalização das ações através dos 
Poderes Executivo e Legislativo. 
O efetivo planejamento urbanístico deve respeitar a distribuição horizontal dos pode-
res, ou seja, no caso dos municípios, a distribuição de atribuições entre Executivo e 
Legislativo. Isso implica que o cerne do planejamento, materializado pelo Plano Dire-
tor Municipal, depende da atuação dos Poderes citados, mas também da socieda-
de civil através das audiências públicas de discussão dos planos. Assim, inicialmente 
elabora-se o plano com base nos diagnósticos urbanísticos, nas demandas sociais, 
nos estudos que embasam o plano para, posteriormente, transformá-lo em norma.
FIGURA 2 - PLANEJAMENTO URBANÍSTICO
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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SUMÁRIO
Os vereadores são responsáveis pela elaboração do Plano Diretor, uma vez que a 
questão urbanística se situa dentro do poder de decisão do governo municipal. A lei 
obedece ao processo legislativo, fixado na respectiva Lei Orgânica Municipal. 
Por ser uma atividade administrativa, a disposição do Plano Diretor é uma prerrogati-
va do chefe do Executivo estadual, ou seja, do prefeito, isso pelo conteúdo prático da 
atividade. Entretanto, o Executivo local não o faz sozinho, as audiências públicas e os 
debates nas conferências e congressos, associações representativas e demais espa-
ços populares garantem a participação da sociedade, prevista no Estatuto da Cidade. 
Em cada município, o acesso a esses espaços e a publicidade desses encontros é de 
responsabilidade tanto do Poder Legislativo quanto do Executivo.
O processo de elaboração do Plano Diretor envolve a tramitação pelas comissões 
internas, formalmente constituídas conforme a área pertinente. Assim, ao longo de 
todo o processo a Câmara Municipal poderá apresentar emendas ao projeto, mas 
nada impede que o plano seja aprovado sem emendas, ou mesmo rejeitado. Isso não 
significa a ausência do Executivo, significa que as discussões sobre os pontos funda-
mentais devem ser realizadas, a fim de garantir a constitucionalidade do plano.
FIGURA 3 - PLANO DIRETOR DA CIDADE
Fonte: SHUTTERSTOCK, 2019.
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A norma prevê a aprovação do plano com um quórum normal, o mesmo adotado 
para as leis ordinárias. Nesses casos, vale a regra geral contida no artigo 47 da CF/88, 
ou seja, estando presente a maioria dos componentes da Câmara, a aprovação se 
dará por maioria simples de votos dos presentes. 
O plano é dinâmico e necessita de etapas para se desenvolver, para amadurecer 
e aceitar as sugestões pelo caminho, como um projeto inacabado, o qual poderá 
demandar novos desdobramentos, adaptações ou leis subsequentes. 
BIBLIOTECA COMENTADA
Veja a seguir algumas indicações de obras que complementarão seu conhecimento 
sobre os assuntos abordados na disciplina.
MUKAY, Toshio. O estatuto da cidade: anotações à Lei n. 10.257, de 10-7-2001. 3. ed. 
Revisada e ampliada, com comentários às leis do Programa Minha Casa Minha Vida. 
São Paulo: Saraiva, 2013.
A obra de Mukay é essencial para entendimento da inter-relação entre o Estatuto das 
Cidades e as demais leis urbanísticas municipais. De acordo com a obra, cabe aos 
municípios o direito de legislar sobre programas e projetos urbanísticos específicos; 
contudo, deve haver consonância entre tais projetos específicos e o Plano Diretor da 
cidade. Em especial, destaco o capítulo 3, que trata do Plano Diretor, pela importân-
cia do documento norteador na garantia dos direitos à cidade.
GESNER, Oliveira. Desafios da infraestrutura no Brasil. São Paulo: Trevisan Editora, 
2018.
A obra discute o contexto da infraestrutura no Brasil e, em específico, da produção de 
petróleo, gás e energia elétrica nos grandes centros urbanos e o tratamentoadequa-
do para setores de infraestrutura. Trata-se de algumas peculiaridades com relação à 
gestão, planejamento e regulação para viabilização dos bens e serviços, bem como 
dos problemas enfrentados nos setores como o saneamento básico. Em especial, 
destaco o capítulo 3, que trata do processo de racionalização da burocracia pública, 
suas vantagens e disfunções no contexto da nova gestão pública. 
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SUMÁRIO
CONCLUSÃO 
Esta unidade se encerra com uma provocação, a compreensão do complexo proces-
so de planejamento urbanístico, suas previsões legais, os movimentos reivindicatórios 
e os processos que influenciam as tomadas de decisões, as condicionantes burocrá-
ticas e os novos dilemas e desafios que surgem desse cenário.
A compreensão da importância dos movimentos sociais, por garantia de prote-
ção social, típico das sociedades em processo de industrialização e de urbanização, 
provoca uma série de questionamentos acerca dos arranjos institucionais criados 
para atender às novas demandas. Juntamente às novas instituições e programas de 
proteção social, fundamentais à garantia de direitos à cidade, foram sendo criados, 
também, mecanismos de controle social. São como mecanismos e formas de contra-
balançar o poder do Executivo e do Legislativo na condução da coisa pública, respei-
tando os limites de atribuições de cada esfera de governo.
Assim, as novas demandas por habitação, saneamento, transporte, educação, saúde, 
lazer e muitos outros direitos foram dando conformação aos instrumentos normati-
vos e a operacionalização de programas de proteção. Mais especificamente no âmbi-
to municipal, a partir da CF/88, houve um conjunto de políticas e programas que 
envolveram novos atores e novas formas de gestão, questionando, sobremaneira, a 
burocracia estatal, o papel dos agentes públicos e o poder discricionário destes na 
tomada de decisões.
Resgatar os contextos históricos e reconhecer as mudanças é um ponto de parti-
da para as novas perspectivas, para os novos arranjos institucionais e as novas agen-
das públicas. Contudo, sem a efetiva participação social nesses espaços, é impossível 
conhecer as realidades sociais e as possíveis intervenções necessárias.
Assim como o Plano Diretor, precisa-se ser dinâmico, respeitar o tempo das discus-
sões, as análises e as contribuições externas. As políticas públicas também precisam 
maturação. As reivindicações dos anos de 70 por melhorias urbanas e por um siste-
ma de proteção social, reflexo do cenário político e social, vão dando lugar a novas 
demandas, novos problemas e soluções, muitas das quais ainda não se conhece.
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SUMÁRIO
GESNER Oliveira. Desafios da infraestrutura no Brasil. São Paulo: Trevisan Editora, 2018.
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Revisada e ampliada, com comentários às leis do Programa Minha Casa Minha Vida. São 
Paulo: Saraiva, 2013.
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EAD.MULTIVIX.EDU.BR
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SAÚDE • EDUCAÇÃO • DIREITO • GESTÃO E NEGÓCIOSfazendo um resgate histórico do modelo adotado pelos Estados Unidos, admitindo 
ser essa a principal fonte de influência do federalismo brasileiro. 
O contrato federativo só se sustenta através de um pacto constitucional, com dire-
trizes e normas garantidas por uma Constituição Federal, e através de uma estrutu-
ra composta por um governo central e entes subnacionais soberanos e autônomos 
com definição geográfica e uma série de competências e direitos garantidos por leis. 
Assim, a base para a prestação de serviços públicos depende do complexo processo 
de descentralização de poder e de atribuições dos entes federados e, mais especifica-
mente, dos novos arranjos institucionais propostos pela Constituição Federal de 1988 
com a criação de novas agendas municipais. 
Não podemos perder de vista nosso compromisso maior, que é compreender a orga-
nização e gestão de serviços públicos municipais. É essencial conhecer os arranjos 
que sustentam o processo de descentralização de poderes e de atribuições desde a 
União até os municípios, como veremos nesta unidade.
INTRODUÇÃO
A questão federativa exerce influência direta nas decisões governamentais no plano 
horizontal através do exercício dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e no 
plano vertical através dos três níveis de governo, mas, também, na prática da vida 
cotidiana enquanto clientes dos serviços prestados pelo Estado. Para entender como 
o Estado age e através de quais instituições ele atua é de fundamental importân-
cia compreender a distribuição de poderes, os arranjos institucionais que limitam as 
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vontades dos governantes e garanta o equilíbrio de forças entre os entes envolvidos, a 
alternância de poder enquanto pressuposto de regimes democráticos, a participação 
social nas esferas públicas e outros aspectos. 
Entender como se dá a aplicação desse modelo federalista adotado no Brasil, tendo 
como desafio as especificidades de um país de dimensões continentais, com 5.570 
municípios distribuídos pelo território nacional, é o pressuposto básico para analisar 
a provisão de serviços para todos os cidadãos, indistintamente. Como você verá, o 
caso brasileiro guarda algumas peculiaridades que merecem atenção, desde a sua 
distribuição trina de poderes até os mecanismos de freios e contrapesos criados para 
garantir equilíbrio entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
1.1 CONTEXTO HISTÓRICO DO 
FEDERALISMO BRASILEIRO E RELAÇÕES 
INTERGOVERNAMENTAIS
A ideia do federalismo vem da expressão em latim foedus-eris, que significa alian-
ça. O principal aspecto defendido é a aliança indissolúvel entre nações independen-
tes. Estudos publicados na obra “O federalista” dos americanos, Alexandre Hamilton, 
James Madison e John Jay, os quais foram apresentados em reuniões na Filadélfia 
em 1787, com a finalidade de elaborar uma nova Constituição americana, serviram 
de influência para o modelo adotado no Brasil desde 1889.
No caso norte-americano, a nova constituição viria a substituir os artigos da confede-
ração, modelo vigente desde 1781. No modelo de confederação americano os Esta-
dos não deviam obediência ao congresso, de modo que esse não tinha como cobrar 
o cumprimento das leis. Aliás, não existiam leis, o que regulava juridicamente a confe-
deração era um Tratado, que podia ou não ser cumprido. Uma das diferenças cruciais, 
quando comparado com o modelo de federação. 
Uma das deficiências da confederação é que nela a União legisla para os Estados e 
não para os cidadãos. Outra deficiência é a inexistência de um tribunal supremo do 
Poder Judiciário capaz de interpretar e aplicar as leis em última instância e superar 
decisões conflitantes das judicaturas dos Estados. 
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Em linhas gerais, a confederação possui um Tratado, um arcabouço jurídico que 
pode ser rompido a qualquer momento, já a federação possui uma Constituição, um 
arcabouço jurídico com fundamentos de relações recíprocas, um contrato de aliança 
indissolúvel.
No caso norte-americano, as 13 colônias independentes do Reino Unido se dispu-
nham a abrir mão de sua soberania em prol de um modelo de federação. Cada Esta-
do independente abriria mão de sua soberania em prol de um estado-nação forte 
para defender os interesses de cada estado membro. Assim, a Constituição de 1788 
carregava o desafio de implantar um sistema representado por um governo central 
autônomo e ao mesmo tempo independente. 
Para Limongi (1988), a questão da obediência dos Estados era central para os federa-
listas, caso contrário, as resoluções ou ordens que pretendiam ter força de lei seriam 
apenas conselhos ou recomendações. Esta era a base para a criação de um sistema 
político que preservasse a independência dos Estados membros, ao mesmo tempo 
em que promovia a sua ligação com um governo central, através de um pacto firma-
do por meio da Constituição. 
Para Madison, um dos autores da obra “O federalista”, a instalação de uma repúbli-
ca, na qual os governados escolheriam um pequeno número de governantes, seria a 
solução. Assim, como forma de garantir a autonomia constitucional, houve uma divi-
são dos poderes em executivo, legislativo e judiciário, como forma de controle. De 
modo geral, a obra registra a necessidade de se criar instituições capazes de controlar 
as vontades do homem, ou seja, freios e contrapesos entre diversas esferas de poder. 
A argumentação acerca desse controle se dá pela afirmação de que os homens são 
ambiciosos e, uma vez que são homens que governam homens, necessitam de um 
controle para evitar abusos de poder. Dessa maneira, seriam necessárias instituições 
que controlassem o poder evitando a tirania.
O modelo federal, desde as origens, contrapõe-se à forma absolutista e férrea do Esta-
do unitário, monárquico, centralizador e despótico. No modelo proposto pelos fede-
ralistas, o Poder Judiciário foi pensado como instituição de controle, porém, desti-
tuído de poder de iniciativa, o que poderia torná-lo mais fraco perante as demais 
instituições de decisão, como o senado e câmara dos deputados, em que a ação de 
um pode moderar a ação do outro. Como forma de regular esta fragilidade foi cria-
da a corte suprema. Em específico, a criação de um senado seria fundamental para 
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corrigir os erros que a própria legislação cometesse, evitando, assim, a aprovação de 
leis e emendas que possam prejudicar ao povo. Enfim, o senado deverá defender os 
interesses do povo americano.
Como visto, em linhas gerais, o modelo federalista americano tinha como pano de 
fundo a proteção mútua frente aos interesses particulares, no qual a transferência da 
soberania para um poder central seria a solução. Para os autores de “O federalista”, o 
grande desafio e o que se desejava naquelas convenções na Filadélfia, em 1787, era 
a criação de um governo nacional suficientemente forte para exercer certos poderes 
gerais, mas não tão poderoso ao ponto de ameaçar as liberdades individuais.
Já no caso brasileiro, a formação do Estado federativo se deu de cima para baixo, 
pois já havia um governo central, estabelecido pelo Imperador D. Pedro II, contudo, 
era preciso autonomia frente às províncias e às instituições que eram fracas admi-
nistrativamente. No Brasil as províncias não tinham autonomia política, o que provo-
cou reações que culminaram, em novembro de 1889, na deposição de Pedro II e na 
instauração da república federativa brasileira.É possível concluir que, na concepção original do federalismo americano, as forças 
convergiram para o centro, configurando um movimento centrípeto – um movimen-
to de concentração de forças em um governo central, unindo as 13 colônias indepen-
dentes para a criação de uma federação. O caso brasileiro se configura pelo deslo-
camento do poder central em direção à periferia, um movimento centrífugo – um 
movimento no sentido de manter a união dos estados existentes, dando autonomia 
para os entes federados. Apesar de a característica do federalismo brasileiro ser centrí-
fugo, na prática ele tem um viés centrípeto com concentração no aparato central de 
poder. Enquanto novidade, o que a Constituição Federal de 1988 traz é uma gama 
de competências para estados e, principalmente, para os municípios, mas sem muito 
equilíbrio entre União, estados, Distrito Federal e municípios.
O objetivo do federalismo, seja ele centrípeto ou centrífugo, está na aliança, na união 
conveniente para todas as partes envolvidas, seja por motivos de proteção e segu-
rança ou por interesses de ordem econômica. De fato, o caminho entre a criação das 
duas federações é bastante diverso e pode indicar que o federalismo se apresenta 
como uma forma de governo baseada na heterogeneidade dos Estados e no qual 
se divide territorialmente o poder devido à extensão territorial, descentralizando as 
arenas de decisão, repartindo as competências e preservando a autonomia política 
das unidades federadas. 
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SUMÁRIO
Especificamente no caso do Brasil, a implementação de um modelo federalista em 
um Estado-nação tão extenso e complexo depende da manutenção de direitos 
sociais, o que somente será alcançado com a descentralização do poder federal e 
com autonomia dos estados e municípios. 
É evidente que, apesar dos diversos arranjos institucionais adotados pelas federações, 
a adesão ao pacto federativo pressupõe a garantia dos direitos constitucionais. A falta 
de cumprimento dessas garantias enfraqueceria as democracias, o que, consequen-
temente, seria uma ameaça ao pacto. Assim, os mecanismos constitucionais que 
garantem a função de constrangimento do poder central se materializam na Cons-
tituição, na autonomia fiscal e administrativa das esferas de governo, na presença de 
um poder judiciário capaz de dirimir conflitos intergovernamentais, na distribuição e 
n descentralização de poder para legislar e para executar políticas sociais, a exemplo 
da saúde, da educação e do meio ambiente.
O artigo intitulado “Imitação ou coerção? Constituições estaduais e centraliza-
ção federativa no Brasil”, de Cláudio Gonçalves Couto, traz contribuições muito 
importantes para entendimento da distribuição de poderes federativos através 
das Constituições. O texto está disponível no site da Revista de Administração 
Pública.
A Constituição brasileira regula e garante a existência e a autoridade de vários centros 
de poderes, com características de um sistema federal vertical. Significa dizer que 
cada estado membro tem sua própria constituição, o que garante a sua autonomia. 
Os entes subnacionais possuem fontes de receita próprias, em cada esfera, com parti-
cipação na distribuição equilibrada de rendas e receitas tributárias. A repartição de 
competência, prevista na Carta Magna, é que vai determinar o grau de constrangi-
mento do governo central, se mais centralizado ou descentralizado.
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Do ponto de vista da caracterização do modelo federativo brasileiro, historicamen-
te, no período da República o federalismo era caracterizado como dual, com um 
poder central sem muitas interferências nos assuntos estaduais. A constituição de 
1934 estabelece um federalismo muito característico pela cooperação, uma forma 
de colaboração entre os próprios estados, principalmente os mais pobres, mas com 
concentração de poder no governo central. As demais constituições trataram de 
expandir o poder federal criando dependência cada vez maior das autoridades esta-
duais com relação ao poder central, reforçando a necessidade de cooperação para 
prestação de serviços.
O processo de centralização do poder foi mais evidenciado no sistema constitucional 
de 1967/69, o qual se diz ter estrangulado a federação. A União mutilou a autono-
mia dos estados, condicionou, planejou e coibiu a capacidade dos entes federados, 
obrigando-os a adaptar suas constituições a determinados princípios da Constituição 
Federal, além de partilhar com os municípios a arrecadação de impostos. 
O grande desafio da Constituição Cidadã de 1988 foi alterar o poder político e finan-
ceiro do governo central, dando mais condições de governabilidade e autonomia aos 
estados e municípios. 
1.1.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A 
DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA
A Constituição Federal de 1988 reafirma a forma de governo federalista ao afirmar 
que a República Federativa do Brasil é formada pela aliança indissolúvel entre União, 
estados e municípios. Mais especificamente, o artigo 21 deixa claro que compete à 
União manter relação com estados estrangeiros e que a pessoa jurídica de direito 
público internacional é a República Federativa do Brasil, limitando os poderes da 
União enquanto pessoa jurídica de direito público interno.
O texto registra que os conflitos de competências devem ser dirimidos por Lei Nacio-
nal, que abrange todos os entes, e todos devem cumpri-la por ser de âmbito nacional. 
Ou seja, é uma competência legislativa exclusiva da União, uma vez que os demais 
entes federados não possuem competência legislativa. No que tange à Lei Federal, 
essa se aplica apenas à União, excluindo os demais entes federados, os quais devem 
ter leis próprias para tratar do assunto.
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SUMÁRIO
Lei Nacional - Código Penal, Código Tributário, Código Civil, Código de Trânsito, 
Lei 8666/90 que trata de licitações, Consolidação das Leis do Trabalho etc. 
Lei Federal - Lei 8112/90, Estatuto dos Servidores Públicos Federais. As demais 
esferas de governo possuem leis específicas para seus servidores públicos.
A questão da centralização no governo central é caracterizada pelo processo de 
transferência de poder, através de recursos, de autoridade e de responsabilidade do 
governo federal para os governos locais. Um aspecto fundamental de mensuração da 
distribuição de poder é a participação e influência dos cidadãos nas decisões e no 
controle sobre os governos locais como forma de controlar o clientelismo e a corrup-
ção.
Clientelismo: prática eleitoreira em privilegiar um grupo de pessoas em troca 
de votos. Troca de favores entre os poderosos e os eleitores.
Um dos grandes legados da CF/88 foi a ampliação dos direitos sociais e a munici-
palização das políticas. Mas, o grande desafio repousa na cooperação entre os entes 
federados, considerando a competição e a concorrência política imposta pelo multi-
partidarismo eleitoral, característico no Brasil. Assim, com o objetivo de minimizar o 
problema, algumas estratégias de cooperação vão sendo criadas em algumas áreas 
específicas, surgindo diversas formas de desfragmentação, como agências metropo-
litanas, consórcios, autarquias e outros.
É um processo de descentralização da execução das políticas com limitações dos 
entes subnacionais para legislar sobre elas. A autoridade para legislar sobre os temas 
que mais impactam a vida social ainda é de competência privativa da união. Assim 
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sendo, a União legisla sobre os principais temas que os estados e os municípios deve-
rão executar, caracterizando um processo de centralização de poder decisório do 
governo federal. Significa que ou a União centraliza o poder decisório no sentido de 
que todas as disposições relevantes, nas mais variadas áreas de políticas públicas, ou 
são atribuições exclusivas da União, ou a União pode legislar sobre elas.
No direito eleitoral só a União pode legislar sobre o processo das eleições, logo, 
toda decisão é jogada para o centro do poder decisório. 
Para algumas políticas, o processo de descentralização está relacionado à estadualiza-
ção, e outros à municipalização. Isso envolve um processo de reformas, com impactos 
consideráveis, em um país com desigualdades sociais, econômicas e administrativas, 
o que requer arranjos institucionais para manutenção das relações intergovernamen-
tais.
Relações intergovernamentais: relações existentes entre os governos federal, 
estadual e municipal.
A redução das desigualdades, por exemplo, requer uma mobilização horizontal dos 
poderes e uma mobilização vertical dos níveis de governo, para que, dentro dos 
limites de suas competências, essas relações intergovernamentais garantam a elabo-
ração e a implementação de políticas adequadas.
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SUMÁRIO
As transferências de recursos e atribuições entre governos ocorreram mais efeti-
vamente na década de 1990, com ampliação do acesso a serviços nas áreas da 
previdência, da saúde e da educação. Arranjos governamentais proporcionaram 
a inclusão de estados e municípios em políticas universais a partir de decisões 
tomadas na Assembleia Constituinte, com decisões que romperam com anti-
gos paradigmas de inclusão social com acesso a direitos previdenciários, por 
exemplo, apenas para cidadãos inseridos no mercado de trabalho. 
Saiba mais sobre a inclusão dos outsiders com a leitura do artigo Democracia e 
redução da desigualdade econômica no Brasil: a inclusão dos outsiders, escri-
to por Marta Arretche, disponível na internet.
Para Arretche (2018), o período de transição para a democracia contemporânea 
marcou a tomada das principais decisões de inclusão de cidadãos na esfera política, 
tanto pela universalização do sufrágio quanto através das políticas de inclusão em 
sistemas universais de saúde e educação, com participação dos três níveis de gover-
no. A democratização do acesso a políticas sociais, com inclusão de beneficiários à 
previdência e à saúde sem vinculação ao mercado formal de trabalho, revela a neces-
sidade de cooperação federativa.
Com efeito, estados e municípios passaram a se responsabilizar e se organizar, através 
de consórcios, associações e outros arranjos, para a provisão de serviços públicos. O 
que não resulta, segundo a autora, na eliminação de fatores que produzem as desi-
gualdades de oportunidades educacionais nos níveis médio e superior de ensino, na 
eliminação de desigualdades raciais e gênero e cor no mercado de trabalho, entre 
tantos outros fatores.
Fato é que o Estado – qualquer Estado – é produtor de igualdades e de desi-
gualdades simultaneamente, porque suas políticas atingem categorias dife-
rentes de beneficiários e, principalmente, dimensões diferentes da vida de um 
mesmo indivíduo. (ARRETCHE, Marta, 2018, p. 17). 
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Por fim, se a Constituição Cidadã, de 1988, tratou de incluir cidadãos até então excluí-
dos da sua cartela de clientes de serviços púbicos, o efeito não poderia ser outro 
senão a responsabilização do Estado na descentralização desses serviços, o que 
implica relações intergovernamentais cooperativas com responsabilização de esta-
dos e municípios.
O caso do meio ambiente é um bom referencial para compreender o processo de 
descentralização e de participação através de um Comitê Interministerial, Comitê 
Orientador e outros fóruns, com objetivo de elaborar e implementar ações integra-
das entre os estados, Distrito Federal, municípios e iniciativa privada, com vistas ao 
gerenciamento dos resíduos sólidos. Ainda que a Política Nacional do Meio Ambien-
te tenha sido criada em 1981, foi em 2010 que a Política Nacional de Resíduos Sóli-
dos foi instituída por Lei (12.305/2010) e regulamentada por Decreto (7.404/ 2010).
Saiba mais sobre Resíduos sólidos com a leitura do livro Resíduos sólidos: impac-
tos, manejo e gestão ambiental, de Rildo Pereira Barbosa e Francini Imene Dias 
Ibrahin.
1.1.2 NOVAS AGENDAS MUNICIPAIS
A efetiva participação dos municípios na provisão de serviços inaugura uma nova 
agenda governamental e novos arranjos institucionais que garantam a capacidade 
de operacionalização. Isso implica uma série de constrangimentos, principalmente 
constitucionais, com relação à prestação de serviços. De fato não há nenhuma compe-
tência privativa dos municípios prevista na CF/88, mas o que temos são responsabili-
dades municipais na execução de ações de zeladoria, proteção e cuidado do interes-
se coletivo em cooperação com demais entes federados.
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SUMÁRIO
A CF/88 prevê, em seu artigo 22, competências privativas da União, as quais 
não são delegáveis, para legislar sobre direito civil, comercial, penal, processual, 
eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho, águas, energia, 
emprego, seguridade social, diretrizes da educação nacional, normas de licita-
ção e contato. 
O artigo 23 trata de competências comuns a todos os níveis de governo, as quais 
tratam de ações próprias do estado social com a cooperação dos entes federa-
dos na sua execução, incluindo o município. 
O artigo 24 trata de competências concorrentes, na qual a União edita normas 
gerais de determinada matéria, e estados e Distrito Federal podem legislar sobre 
assuntos específicos. O que temos é a União legislando e iniciando matéria em 
qualquer área de políticas públicas.
O município acaba por ser um executor de políticas federais, com pouca autonomia 
na elaboração dessas. E mais, com outro fator relevante, que é a dependência de 
receita. A União tem papel redistributivo das receitas, com repasses de recursos aos 
entes federados. Os estados e o Distrito Federal podem arrecadar recursos com a 
instituição de impostos e contribuições em diversas áreas, tais como:
• transmissão causa mortis, 
• circulação de mercadorias, 
• transporte interestadual e intermunicipal, 
• comunicação e 
• propriedade de veículo automotor. 
Já os municípios podem arrecadar recursos dos impostos:
• sobre propriedade predial e terrenos urbanos, 
• transmissão inter vivos e 
• serviços de qualquer natureza. 
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A participação municipal é parte de um processo cercado de constrangimentos 
que envolvem a assunção de novas atribuições na prestação de serviços públicos e a 
dependência normativa, administrativa e orçamentária da União.
Correntes teóricas neoinstitucionalistas buscam explicações para processos de 
dependência institucional no campo das políticas públicas. Para alguns teóri-
cos, a dificuldade de as instituições romperem com as regras e decisões toma-
das ao longo do tempo reforçam a replicação de políticas pouco efetivas. Assim, 
uma sequênciade intervenções públicas ao longo do tempo pode influenciar 
decisões futuras, e as instituições optam pela manutenção das ações antigas, 
tornando a mudança difícil.
Há, então, um legado do passado, uma trajetória das normas e das instituições exer-
cendo influência sobre as escolhas futuras. O processo de concentração de poder 
no governo central ainda é um traço visível da governança. Ainda que a Constituição 
reconheça e tente empoderar os municípios como entes federativos, as antigas esco-
lhas governamentais ainda limitam e constrangem a sua atuação na prática. 
As cidades brasileiras padecem de um dilema, que é autonomia regulada. Os recur-
sos são concentrados na União, que é quem reparte com estados e municípios a 
receita arrecadada com o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industria-
lizados. Esse modelo de repartição é desigual. Para Arretche (2018), as cidades da 
região metropolitana ficariam prejudicadas, porque a maioria delas tem característi-
cas de cidades dormitórios e seus moradores trabalham, consomem e produzem nas 
capitais, as quais concentram atividades econômicas e, consequentemente, possuem 
maior arrecadação via ICMS e ISS. 
Assim, as cidades têm que contar com os recursos limitados, aqueles provenientes 
de fontes já existentes sem muita liberdade de ação. Para Arretche (2018), muitos 
municípios usam estratégias que garantam sua existência, por exemplo, aumentan-
do o valor venal dos imóveis para aumentar o IPTU, ou se declarando como município 
urbano para cobrar IPTU, porque é a única fonte de receita. 
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SUMÁRIO
Outro fator que afeta as agendas municipais é a execução de políticas sociais. Nesses 
casos, o município não tem autonomia sobre os valores aplicados, uma vez que o 
governo federal regula o patamar de gastos e a forma de execução. A Lei de respon-
sabilidade social limita as finanças municipais, deixando pouca margem para inves-
timentos em serviços. O município não pode gastar mais do que 60% com pessoal, 
18% com previdência e não pode se endividar mais que uma vez e meia a sua arre-
cadação líquida. 
Os municípios podem ser entendidos como executores de políticas federais no cuida-
do com serviços de saúde, educação, transporte, vias públicas e iluminação públi-
ca, reforçando a ideia de que o Estado brasileiro adota um modelo de gestão que 
concentra muita capacidade de iniciativa regulatória no governo federal. 
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CONCLUSÃO 
O conteúdo desta unidade tem fundamental importância para o entendimento da 
forma de governo federativa e as peculiaridades do modelo brasileiro, seus impactos 
na gestão administrativa em todos os níveis de governos e as limitações e constran-
gimentos impostos pela Constituição Federal ao município para provisão de serviços 
públicos. 
A centralidade das mudanças difundidas pela Constituição Federal de 1988 é um 
marco para a efetiva aplicação do ideal federativo, com distribuição de poderes e 
manutenção da soberania dos entes federados. Contudo, como pode-se perceber, 
ainda há muitas limitações a serem vencidas, ainda é preciso romper com antigos 
paradigmas e velhas políticas que ainda não desconcentraram poder nem garanti-
ram autonomia. 
A partir do conhecimento adquirido é possível problematizar como as disputas 
governamentais de poderes e de recursos públicos afetam diretamente a vida dos 
cidadãos enquanto clientes e portadores de direitos. Assim, compreendendo as limi-
tações e os avanços alcançados, podemos problematizar o papel dos poderes execu-
tivo, legislativo e judiciário, assim como o papel da União, dos estados e municípios, 
garantindo a efetiva manutenção de direitos.
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SUMÁRIO
OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Identificar os principais 
arcabouços teóricos 
que sustentam o 
campo das políticas 
públicas.
> Discutir sobre o 
processo de elaboração 
e execução de políticas 
públicas.
> Demonstrar as 
principais limitações de 
cada fase do ciclo de 
políticas públicas.
UNIDADE 2
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2 ANÁLISE DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS E GESTÃO 
GOVERNAMENTAL: UMA 
PERSPECTIVA TEÓRICA 
Nesta unidade, você conhecerá os principais suportes teóricos que embasaram a 
análise de políticas públicas, com apresentação de alguns modelos teóricos desen-
volvidos para compreender as ações políticas empreendidas pelo Estado. A partir 
desse arcabouço teórico, se avançará na análise do ciclo de políticas públicas, as quais 
são formuladas e executadas a partir de demandas sociais e institucionais.
Analiticamente, entender que nem todo problema social se converte em problema 
público é o primeiro e um dos mais importantes passos no processo de produção 
das políticas públicas. Com efeito, existem fatores incidindo sobre decisões governa-
mentais, e conhecer a maneira como as instituições têm se organizado para a provi-
são de serviços nas sociedades contemporâneas, caracterizadas pela diferenciação 
social, pela diversidade de ideias e interesses, contribui para desvendar as mudanças 
conceituais e as novas formas de cooperação intergovernamental. 
Significa, com isso, reconhecer as diferentes respostas governamentais aos proble-
mas públicos enfrentados. E mais, significa que há limitações normativas e pragmá-
ticas incidindo sobre os serviços públicos de interesse local.
INTRODUÇÃO
O campo de estudos dedicado à análise de políticas públicas surgiu na Administra-
ção Pública, com estudos muito voltados para a contribuição na proposição de ações 
e estratégias para melhoria do desempenho do Estado. Outras correntes teóricas 
trataram de compreender as mudanças sociais, as quais impulsionaram transforma-
ções significativas na maneira como o Estado trata e soluciona problemas públicos.
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SUMÁRIO
Fazer análise de políticas pública significa, conforme Secchi (2016), gerar informações, 
argumentos e consensos que forneçam uma base mais sólida à tomada de decisão 
pública. Com efeito, essas decisões governamentais podem ser tomadas consideran-
do aspectos interdisciplinares, valores, ideias e aspirações nas mais diversas esferas de 
negociações, considerando uma enormidade de aspectos que se traduzem em boas 
e más decisões.
O desafio desta unidade é compreender as contribuições teóricas, a partir de um 
resgate histórico, e os resultados práticos das políticas públicas. Desde a análise de um 
problema até a implementação de políticas públicas, serão explorados um universo 
de fatores dependentes e independentes exercendo influências tanto nos resultados 
como nos processos. 
2.1 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO 
GOVERNAMENTAL: UMA PERSPECTIVA TEÓRICA
“Enfim, instituições e desenvolvimento são mutuamente endógenos, e o máxi-
mo que podemos pretender é identificar seus recíprocos impactos” (Przeworski).
Analisar políticas públicas é compreender como e por que o Estado age nas suas 
esferas de governança. Conceitualmente, grosso modo, as políticas públicas podem 
ser entendidas como as decisões governamentais, as ações que serão implementa-
das pelos atores da Administração Pública com a finalidade de resolver os problemas 
identificadospela sociedade e pela comunidade política. Logo, elas são os resulta-
dos das negociações, das barganhas, das diversidades de ideias e interesses, às vezes 
dentro de uma mesma instituição ou de um grupo social. 
Conforme Secchi (2016), sem usar métodos analíticos, uma decisão pública pode ser 
pautada pela repetição, imitação, preconceito ou autointeresse. Mas como alguns 
temas ou questões são contemplados e outros não? 
Com efeito, é preciso entender como as ideias surgem, como surgem novos assuntos 
políticos, por que alguns se tornam relevantes para os governantes, quais atores parti-
cipam na construção dos problemas, entre outras questões pertinentes. 
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Historicamente, é nos EUA que a política pública surgiu como área de conhecimen-
to e disciplina acadêmica, conforme Souza (2006), sem estabelecer relações com as 
bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos 
sobre a ação dos governos. Para a autora, a introdução da política pública como ferra-
menta das decisões do governo é produto da Guerra Fria e da valorização da tecno-
cracia como forma de enfrentar suas consequências. 
Os estudos iniciais centraram esforços predominantemente na área da Adminis-
tração Pública, com atenção nas questões operacionais como campo de análise. O 
objetivo principal era a proposição de ações e estratégias que pudessem melhorar o 
funcionamento do Estado e das políticas. 
Recentemente, têm ganhado visibilidade e credibilidade estudos que se interessam 
por todo tipo de questão e consideram as partes que se interconectam com objetivo 
de compreender as regras que regem o sistema como um todo. O grande desafio dos 
analistas é entender não só os resultados, mas também o emaranhado de relações 
entre instituições políticas e seus atores. Significa reconhecer as demandas e apoios 
que se apresentam, (inputs) que, por sua vez, produzem as decisões e ações (outputs). 
Os primeiros trabalhos e as primeiras menções com relação à necessidade de uma 
análise científica sobre as políticas públicas são creditadas a Harold Lasswell, no ano 
de 1936. De acordo com Souza (2006), o autor introduz a expressão policy analysis 
(análise de política pública) como forma de conciliar conhecimento científico com 
a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálo-
go entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Identificado como um 
teórico eminentemente elitista, seus primeiros trabalhos se dedicavam a entender o 
comportamento das massas e como elas seguiam suas lideranças.
Lasswell deu uma grande contribuição metodológica para a análise de políticas públi-
cas. De acordo com Secchi (2016), o governo americano passou a utilizar seu modelo 
nas decisões sobre investimentos em infraestrutura e programas sociais, culminando 
na formação de profissionais para análise e planejamento administrativo nas áreas de 
segurança nacional, gestão orçamentária, gestão econômica e saúde pública.
Para os estudiosos das correntes elitistas, o foco de análise está centrado nas desi-
gualdades sociais. Assim, os resultados das políticas públicas são previamente defi-
nidos pelos interesses das elites, pois são elas que detêm recursos organizacionais 
da sociedade e das classes dominantes. Tal modelo defende que toda sociedade 
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SUMÁRIO
é desigual e que nelas há, sempre, uma classe minoritária detentora de poder em 
contraposição a outra classe destituída de poder. Em suma, o que os teóricos elitistas 
defendiam é que as massas seguiam as elites e as lideranças pelo poder de influên-
cia que essas detinham, seja a partir das dimensões sociais, da produção cultural ou 
econômica.
Ainda sobre as principais contribuições teóricas na análise de políticas públicas, 
Herbert Simon, na década de 1940, foi o autor que introduziu o conceito de raciona-
lidade limitada dos decisores públicos, reconhecendo que o “ciclo das políticas” seria 
composto por inteligência, desenho e escolha. Conforme Souza (2006), o autor reco-
nhecia uma série de limitações, como informação incompleta ou imperfeita, tempo 
para a tomada de decisão, autointeresse dos decisores, etc., mas que poderiam ser 
solucionadas com a criação de regras e incentivos que tornassem previsíveis as ações 
dos atores. Assim, a criação de estruturas eficientes moldaria o comportamento dos 
atores na direção de resultados desejados.
Novos estudos, na mesma época, lançam luz sobre os demais centros de poder da 
sociedade, para além do poder das elites. Denominada de corrente pluralista, os estu-
diosos identificam o poder nas questões mais específicas, questões que provocam 
coalizões entre grupos de interesses que lutam por seus objetivos. Esses novos estu-
dos reconhecem o poder e valorizam a disposição dos atores nas disputas políticas, 
reconhecendo as chances de alcançarem resultados favoráveis aos seus interesses.
Para David Easton, um dos principais teóricos da corrente pluralista, a produção de 
políticas públicas depende dos ciclos de produção e da interação dentro do sistema 
político, como um sistema de comportamento aberto. Para o autor, existem influên-
cias de outros sistemas operando sobre as políticas públicas, logo não é possível 
desconsiderar os sistemas internos e os subsistemas, como os partidos, a mídia e os 
grupos de interesse, os quais provocam reflexos nos outputs e influenciam resulta-
dos e efeitos. Ou seja, a política pública é um sistema, uma relação entre formulação, 
resultados e o ambiente (SOUZA, 2006).
Nas décadas de 1960 e 1970, as correntes de pensamento pluralistas defendiam o 
pensamento predominante de que são as demandas e os apoios dos grupos de pres-
são que vão estabelecer as políticas públicas, numa vertente marcada pela teoria 
marxista do Estado. O modelo de classes, marxista, propõe um aparato teórico de 
pouca abrangência para a análise de políticas públicas, pois parte das relações entre 
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economia, classes sociais e Estado, considerando que as relações de classes são 
essencialmente relações de poder.
As primeiras críticas às correntes pluralistas foram elaboradas por Charles Lindblom, 
que propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas 
públicas. Para o autor, as eleições, as burocracias, os partidos e os grupos de inte-
resse exercem influência significativa nas relações de poder (SOUZA, 2006). Assim, 
Lindblom sugeriu que os meios e os fins fossem escolhidos de forma simultânea, 
num processo incremental de pequenas decisões subsequentes, resolvendo, assim, o 
problema de interdependência em políticas públicas.
O incrementalismo, preconizado por Lindblom, recebe novas adesões e críticas. As 
principais críticas focalizaram no comportamento e no formato das instituições, 
dando início a estudos neoinstitucionalistas, principalmente a partir dos modelos 
desenvolvidos por Theodore Lowi. O autor sugeriu uma classificação das políticas 
públicas a partir de uma associação entre o formato das políticas públicas e os tipos 
de conflitos existentes. As políticas foram divididas em constitutivas, regulatórias, 
distributivas e redistributivas, conforme seu caráter mais ou menos conflitivo.
As políticas constitutivas são associadas à criação e transformação das próprias 
regras do jogo, são políticas que definem procedimentos na arena dos atores gover-
namentais.
Lei que obriga partidos políticos a escolherem seus candidatosem proces-
sos internos de seleção e, posteriormente, apresentarem listas fechadas aos 
eleitores (SECCHI, 2012).
As políticas regulatórias são, conforme Marques e Faria (2013), aquelas em que o 
Estado estabelece regras para o funcionamento de atividades produzidas externa-
mente a ele, estabelecendo padrões de comportamento, serviços ou produtos.
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Lei que obriga os motociclistas a usar capacetes e roupa adequada, com 
objetivo de resolver os problemas de acidentes com motocicletas (SECCHI, 
2012).
As políticas distributivas envolvem recursos ilimitados, os quais podem privilegiar 
determinados grupos de interesses.
Programa de crédito a baixo custo, oferecido a pequenos empreendedores 
que queiram montar o próprio negócio (SECCHI, 2012).
Por fim, as políticas redistributivas, aquelas que envolvem a distribuição de recursos 
finitos e atingem um número maior de pessoas, muitas vezes beneficiárias de polí-
ticas sociais e políticas sociais universais, sistema tributário, sistema previdenciário, 
entre outros.
A instituição de um novo imposto sobre grandes fortunas, que transfira renda 
de classes abastadas para um programa de distribuição de renda para famí-
lias carentes (SECCHI, 2012).
Nos Estados Unidos, a década de 1970 foi marcada pelo surgimento de progra-
mas de pós-graduação em políticas públicas em universidades, com grandes 
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contribuições conceituais e metodológicas para a análise de políticas públicas. De 
acordo com Secchi (2016), o caráter tecnocrático predominava com forte ênfase na 
eficiência econômica. Na década de 1980, proliferaram as publicações de manuais 
metodológicos para a análise racionalista de política pública com ênfase na aprova-
ção de projetos governamentais em que os ganhos sociais superassem a expectativa 
de gastos públicos (SECCHI, 2006).
Por fim, o modelo analítico neoinstitucionalista dos anos de 1980 é apontado como 
a grande referência teórica para os estudos de políticas públicas. Na visão neoinsti-
tucionalista, o papel da liderança é estimular e adequar visões do mundo em muta-
ção, redefinindo significados e compromissos. Significa que a arquitetura institucio-
nal exerce forte influência nos resultados políticos, considerando que existem formas 
de premiar ou coagir os indivíduos, as quais estimulariam ou limitariam as suas ações. 
No neoinstitucionalismo, as instituições ganham status de atores políticos e deixam 
de ser consideradas apenas como o reflexo de forças sociais. As preferências e signi-
ficados desenvolvem-se por meio de uma combinação de educação, doutrinamento 
e experiência, sendo assim as lideranças passam a ocupar lugar de destaque nesse 
processo por serem fornecedoras de informações e por negociarem concessões e 
troca de favores. Os teóricos defendem que atores institucionais maximizam seus 
resultados pactuando ações que eles têm certeza de que conseguirão resolver.
Assim, as redes de relações das políticas públicas acabam por promover o entrelaça-
mento entre instituições e indivíduos, os quais agem, também, conforme suas identi-
dades. Dito de outra maneira, os atores racionalizam decisões conforme os múltiplos 
papéis que desempenham, seja como político, servidor público, chefe de família ou 
cidadão. A grande contribuição do neoinstitucionalismo está na importância dada ao 
fator institucional para explicação de acontecimentos políticos concretos, centrando seu 
foco nas ações realizadas pelos burocratas e suas relações entre si e com outros grupos. 
A inovação no campo teórico está pautada na inclusão dos diversos fatores institucio-
nais que exercem influência no processo de tomada de decisões e nos resultados polí-
ticos, além da grande contribuição de modelos baseados em observações empíricas.
Ainda com relação ao modelo teórico neoinstitucionalista, existem três escolas de 
pensamento dentro desse modelo:
• institucionalismo histórico;
• institucionalismo da escolha racional;
• institucionalismo sociológico.
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O institucionalismo histórico centra sua atenção no próprio Estado, dando ênfase 
aos atores estatais e aos poderes a eles conferidos e à influência das instituições no 
resultado das políticas.
O institucionalismo da escolha racional, que surgiu no contexto do estudo de 
comportamentos no interior do congresso dos Estados Unidos, defende que as insti-
tuições diminuem os custos de transação de modo a propiciar aos parlamentares os 
benefícios da troca, permitindo a adoção de leis estáveis. Assim, os comportamen-
tos dos atores políticos são determinados por cálculos estratégicos, esses cálculos se 
baseiam nas expectativas com relação ao comportamento dos demais atores.
O institucionalismo sociológico se distingue pelo modo de encarar as relações entre 
as instituições e a ação individual, considerando que os indivíduos são induzidos pela 
sua socialização a desempenharem papéis específicos, rompendo com a concepção 
tradicional que separa instituição e cultura. Essa corrente passa a considerar que as 
regras informais e os sistemas de símbolos exercem importante influência nas deci-
sões políticas.
De maneira geral, as bases conceituais do neoinstitucionalismo destacam a impor-
tância das instituições no processo de produção de políticas públicas e corroboram 
no sentido de reorientar a análise dirigindo atenção não apenas para as instituições 
em si, mas também para os atores políticos e o conjunto de procedimentos formais 
e informais desempenhados por eles.
Uma boa dica para aprofundar seu conhecimento no tema é o artigo inti-
tulado “Análise de políticas públicas no Brasil: de uma prática não nomea-
da à institucionalização do campo de públicas”. A autora, Marta Farah, faz a 
reconstituição das origens e do desenvolvimento da atividade de análise de 
políticas, centrando seu estudo nas políticas públicas nos EUA e no Brasil e o 
processo de modernização do Estado. 
O texto está disponível para download no site da Revista de Administração 
Pública, vol. 50, n.6.
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Por fim, a análise de políticas públicas propõe a compreensão de um universo de 
fatores dependentes e independentes, exercendo influências tanto nos resultados 
como nos processos. Assim, os atores precisam construir suas ideologias e pautas 
reivindicatórias, baseadas em princípios inerentes aos grupos de interesses, por meio 
de uma agenda pública.
Quando a sociedade se organiza nas ruas, ela está, de alguma forma, demons-
trando sua insatisfação com o poder público, além de estar pressionando 
outros grupos de interesses a aderirem ao movimento.
Somente a partir da identificação de problemas públicos que se abre a possibilida-
de para entrada do tema na agenda governamental, para então iniciar o ciclo das 
políticas públicas, conforme você verá a seguir.
2.1.1 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
De início, pode-se afirmar que um problema social, percebido como uma demanda 
da sociedade, só se torna um problema público após sua inclusão na agenda política, 
quando atores políticos consideram a possibilidade de resposta e de solução pública.
A abordagem do ciclo de políticas públicas enfatiza, conforme Souza (2006), a defi-
nição de agenda (agenda setting) e pergunta por que algumas questões entram na 
agenda política, enquantooutras são ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da polí-
tica pública focalizam mais os participantes do processo decisório, outras, o processo 
de formulação da política pública.
É preciso indagar como algumas questões chamam atenção a ponto de entrarem 
na agenda política. Para alguns autores, o processo de tornar um problema social 
em problema público não pode ser considerado linear, mas pode identificar atores 
públicos como grandes orquestradores do processo de inclusão na agenda. Nesse 
sentido, existem redes de atores atuando nas mais diversas esferas, construindo e 
reconstruindo complexas relações e interações de interesses. As redes de políticas 
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permitem entender como agentes formulam e colocam em prática programas de 
governo, considerando as interações e conflitos provocados pelos agentes envolvidos 
nos processos e até mesmo dos subgrupos constituídos com vistas a interesses mais 
específicos.
O processo de entrada de um problema na agenda pública pode depender da 
maneira como a questão se torna evidente para os grupos de interesses. A midiatiza-
ção, as mobilizações sociais, as iniciativas externas, as demandas eleitorais, as mobili-
zações corporativistas políticas e diversas outras estratégias são definidoras dos acor-
dos e negociações entre atores políticos. A sociedade civil organizada tem o poder 
de levar para a gestão pública assuntos de interesse social, aqueles que merecem 
uma resposta governamental. Essas respostas são oferecidas à sociedade na forma 
de políticas públicas. 
Existe, então, um ciclo que vai conformar as políticas públicas e que começa com a 
definição de um problema de grande relevância pública, formulação de políticas que 
atendam à demanda e o processo de implementação das ações que visem resolver o 
problema inicialmente apontado. Finalmente, segue a fase de avaliação das políticas 
públicas. As etapas identificadas não são, necessariamente, dependentes umas das 
outras, mas são complementares. Assim, ao dividir o agir público em fases parciais do 
processo político-administrativo de resolução de problemas, o policy cycle acaba por 
revelar as constelações de poder, as redes e práticas em cada uma das fases.
FIGURA 1 - CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Formulação
Avaliação
Implementação
Fonte: Elaborada pela UOL EDTECH, 2019.
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A fase de formulação é o momento de escolha das ações que resolvam o problema 
ou a questão apontada. As ideias apresentadas no processo de formulação são cons-
truídas em meio aos grupos de especialistas das áreas de interesses, podendo sofrer 
toda a sorte de negociações e barganhas. 
Existem diversos atores envolvidos com a formulação das políticas públicas, esses 
agentes formuladores precisam ter habilidade para entender os fatos que cercam 
um problema, suas causas e os efeitos. O primeiro passo é a realização de diagnósti-
co do problema para a proposição de respostas. Assim, o processo de elaboração de 
políticas envolve questões como a divisão de posições políticas, em que os fins e as 
metas devem estar claros para alcance dos resultados, além da elaboração de objeti-
vos quantificáveis, permitindo, assim, a avaliação e monitoramento das ações.
A fase de formulação e a fase seguinte, de implementação, não são independentes. 
Pelo contrário, ambas podem sofrer influências, principalmente em função do status 
e do lugar ocupados por seus agentes.
A fase de implementação da política pública é entendida como o momento de 
colocar em prática, como o processo de consecução dos objetivos das políticas 
previamente estabelecidos na etapa de elaboração. Nessa fase, o desafio do analista 
é entender que o processo de produção de uma política reflete a maneira como as 
redes de políticas se organizam e que a forma com que planejam a execução das 
ações, por grupos de agentes operacionais, revela o fosso entre as duas fases. Significa 
assumir que existe um distanciamento entre os agentes formuladores e os imple-
mentadores que pode colocar em risco todo o processo de políticas públicas.
Por fim, a fase de avaliação é o momento de apreciar os programas implementados 
com ênfase nos impactos causados. No que tange à Administração Pública, um dos 
problemas apontados se refere à escassa utilização da avaliação como instrumento 
de gestão no setor público. Instrumento esse capaz de possibilitar rearranjos que 
resultem em ações mais propositivas, que resultem em readequação de rotas para 
alcance de resultados propostos, retroalimentando o ciclo.
Processos de aprendizagem política e administrativa encontram-se em todas as fases 
do ciclo político, e não apenas a fase final, a avaliação. É preciso retroalimentar o 
processo de maneira dinâmica, pois os problemas sociais também se reinventam 
e se reconfiguram, necessitando, assim, de novas práticas e intervenções. Significa 
dizer que, para a efetiva prestação de serviços públicos, aqueles que, conforme Mukai 
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(1996), se caracterizam por constituir uma atividade essencial para a comunidade, é 
indispensável a observância de todas as fases do ciclo da política e o comportamento 
dos atores. Ao se entender que determinados atores defendem grupos de interesses 
e disputam por poder no campo das políticas, entende-se, também, a importância 
da participação social nessas arenas, com objetivo de garantir a continuidade dos 
serviços públicos.
O artigo “Políticas de educação integral em tempo integral à luz da análise 
do ciclo da política pública”, de Cláudia Parente, traz a análise de políticas por 
meio da compreensão do seu ciclo, desde a fase da agenda até a avaliação.
O texto está disponível para download no site da revista Educação e Realida-
de, vol. 43, n.2.
CONCLUSÃO
O campo de estudos sobre políticas públicas tem avançado com a contribuição de 
diversas áreas de conhecimento, o que provocou a ampliação dos modelos de análi-
se nos últimos 60 anos. Desde os primeiros modelos teóricos e analíticos, ocorreram 
deslocamentos do campo de estudos, saindo de uma visão pautada na racionalidade 
dos processos de decisão, a qual centrava seu foco no comportamento racional dos 
indivíduos, para uma visão institucional e multidisciplinar dos fatores que exercem 
influência nas decisões governamentais.
Ao deslocar o foco de atenção da análise de políticas públicas, os principais estudos 
acabam por ampliar, também, o campo de análise do ciclo das políticas públicas. O 
deslocamento do campo de atenção para a fase de formação de agenda e de imple-
mentação das políticas públicas aponta para uma mudança de paradigma, uma 
guinada nos estudos sobre o conjunto das ações implementadas pelo Estado. 
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Ao identificar os principais arcabouços teóricos que sustentam o campo das políticas 
públicas e discutir sobre o processo de elaboração, execução e avaliação, cumpre-se 
com o objetivo proposto para esta unidade. Nesse sentido, a compreensão sobre os 
aspectos fundamentais que tornam o processo político cada vez mais político, com 
incorporação de novos atores em contextos de conflito de interesses, contribui sensi-
velmente para uma análise mais sistêmica sobre a organização do Estado. Do ponto 
de vista da administração pública, o conhecimento pode ser transformado em ações