Fundamentos da Gestão Pública - Unifatecie

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Professor Me. Heider Jeferson Gonçalves
FUNDAMENTOS DA 
GESTÃO PÚBLICA
2023 by Editora Edufatecie. Copyright do Texto C 2023. Os autores. Copyright C Edição 2023 Editora Edufatecie.
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 REITORIA Prof. Me. Gilmar de Oliveira
 DIREÇÃO ADMINISTRATIVA Prof. Me. Renato Valença 
 DIREÇÃO DE ENSINO PRESENCIAL Prof. Me. Daniel de Lima
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 DIREÇÃO FINANCEIRA Eduardo Luiz Campano Santini
 DIREÇÃO FINANCEIRA EAD Guilherme Esquivel
 COORDENAÇÃO DE ENSINO, PESQUISA E EXTENSÃO Profa. Ma. Luciana Moraes
 COORDENAÇÃO ADJUNTA DE ENSINO Profa. Dra. Nelma Sgarbosa Roman de Araújo
 COORDENAÇÃO ADJUNTA DE PESQUISA Profa. Ma. Luciana Moraes
 COORDENAÇÃO ADJUNTA DE EXTENSÃO Prof. Me. Jeferson de Souza Sá
 COORDENAÇÃO DO NÚCLEO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA Prof. Me. Jorge Luiz Garcia Van Dal
 COORDENAÇÃO DE PLANEJAMENTO E PROCESSOS Prof. Me. Arthur Rosinski do Nascimento
 COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA EAD Profa. Ma. Sônia Maria Crivelli Mataruco
 COORDENAÇÃO DO DEPTO. DE PRODUÇÃO DE MATERIAIS DIDÁTICOS Luiz Fernando Freitas
 REVISÃO ORTOGRÁFICA E NORMATIVA Beatriz Longen Rohling 
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 Caroline da Silva Marques 
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 Isabelly Oliveira Fernandes de Souza
 Jéssica Eugênio Azevedo
 Louise Ribeiro 
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 Vinicius Rovedo Bratfisch
 PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO Bruna de Lima Ramos
 Carlos Firmino de Oliveira
 Hugo Batalhoti Morangueira
 Giovane Jasper 
 Vitor Amaral Poltronieri
 ESTÚDIO, PRODUÇÃO E EDIÇÃO André Oliveira Vaz 
 DE VÍDEO Carlos Henrique Moraes dos Anjos
 Pedro Vinícius de Lima Machado
 Thassiane da Silva Jacinto
 FICHA CATALOGRÁFICA
 
 Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP
 G635f Gonçalves, Heider Jeferson
 Fundamentos da gestão pública / Heider Jeferson Gonçalves.
 Paranavaí: EduFatecie, 2024.
 106 p.: il. Color.
 
 1. Administração pública. 2. Política pública. I. Centro
 Universitário UniFatecie. II. Núcleo de Educação a Distância.
 III. Título. 
 
 CDD: 23. ed. 351.81
 Catalogação na publicação: Zineide Pereira dos Santos – CRB 9/1577
As imagens utilizadas neste material didático 
são oriundas do banco de imagens 
Shutterstock .
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AUTOR
Professor Me. Heider Jeferson Gonçalves
• Mestre em Administração pela MUST University - Florida/USA.
• Bacharel em Ciências Contábeis (2000) e Administração (2008), pela Faculdade 
Estadual de Educação, Ciências e Letras de Paranavaí - PR (FAFIPA/UNESPAR).
• Especialista em Gestão de Políticas Públicas pelo Instituto ESAP / Faculdades 
Iguaçu.
• Especialista em Gestão Ambiental para Municípios pela Universidade 
Tecnológica Federal do Paraná, UTFPR.
• Professor Formador EAD - UniCesumar.
• Professor Formador e Conteudista do Centro Universitário UNIFATECIE, no 
Núcleo de EAD (Educação a Distância).
• Coordenador do Núcleo de Cursos da Área de Contabilidade e Economia 
(Educação a Distância) da UniFatecie.
Ampla experiência na área de Administração com ênfase em Administração de 
Empresas e na Administração Pública, com ênfase em Práticas Legislativas, sendo Vereador 
por dois mandatos consecutivos (2005-2008 / 2009-2012). Atuou também na área pública 
como Chefe de Gabinete do Poder Executivo Municipal (2013-2016), atuando por doze 
anos na administração pública.
Informações e contato:
 Currículo Plataforma Lattes: http://lattes.cnpq.br/7038635031377474
Professor Me.
Heider Jeferson
Gonçalves
http://lattes.cnpq.br/7038635031377474
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APRESENTAÇÃO
Prezado(a) aluno(a), seja muito bem-vindo (a)!
É com grande satisfação que apresento a você o livro que será utilizado na disciplina 
Fundamentos da Gestão Pública. A equipe da UNIFATECIE e eu preparamos este material 
com muito cuidado para garantir que você adquira os conhecimentos essenciais sobre 
Administração e Gestão Pública. Ao longo das quatro unidades deste livro, iremos guiá-lo 
para alcançar esse objetivo.
Na Unidade I, você aprofundará sua compreensão sobre o papel do Estado e 
da Administração Pública. Começaremos estudando a teoria contratualista de Hobbes, 
Locke e Rousseau, abordando a formação dos sistemas sociais e políticos. Em seguida, 
exploraremos o conceito de “freios e contrapesos” de Montesquieu e as principais instituições 
políticas do Estado Brasileiro.
A Unidade II discutirá a evolução histórica do Estado Brasileiro e suas reformas 
constitucionais e estruturais. Também abordaremos a transição dos modelos de 
Administração Pública, começando pelo Patrimonialismo, passando pela Administração 
Burocrática e chegando à Administração Gerencial.
Na Unidade III, focaremos nos principais aspectos contemporâneos da 
Administração e Gestão Pública, destacando as novas abordagens, como o papel das 
organizações sociais, as parcerias público-privadas (PPPs) e as agências reguladoras. 
Também será dada ênfase à importância da governança e à busca por qualidade na gestão 
pública, sempre pensando no atendimento às demandas dos cidadãos.
Por fim, na Unidade IV, serão apresentados os principais instrumentos de atuação 
do Estado. De forma resumida, essa unidade abordará o funcionamento das políticas 
públicas, as características do orçamento público, o processo de compras, os contratos 
administrativos e os repasses realizados pelo Estado, tanto para a administração pública 
quanto para a iniciativa privada. Também exploraremos as relações entre o Estado, o 
Governo e o Mercado, além da importância do controle social e da participação cidadã.
Essa apostila foi estruturada para proporcionar uma base sólida de conhecimentos 
que contribuirão para sua atuação futura na gestão pública.
Sucesso e bons estudos!
5
SUMÁRIO
Instrumentos da gestão pública
Modelos de gestão pública e desafios
Administração pública brasileira: concepção
histórica e reformas
Estado e administração pública
Professor Me. Heider Jeferson Gonçalves
ESTADO E 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA1UNIDADEUNIDADE
PLANO DE ESTUDO
7
Plano de Estudos
• O Estado e a Administração Pública; 
• Função do Estado e a Administração Pública; 
• O sistema de freios e contrapesos de Montesquieu; 
• Principais Instituições Políticas no Brasil.
Objetivos da Aprendizagem
• Apresentar a teoria contratualista na visão dos pensadores Hobbes, Locke e 
Rousseau; 
• Conceituar e contextualizar a definição de Estado e dos sistemas sociais; 
• Conceituar e contextualizar a Administração Burocrática por Weber; 
• Apresentar o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu; 
• Apresentar as principais instituições políticas no Brasil.
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
8
INTRODUÇÃO
Olá, querido(a) aluno(a)! 
SejaA abordagem atual no âmbito público tem sido descentralizada e centrada no controle 
por resultados. O Estado tem transferido para empresas uma variedade de serviços, bem como 
para entidades públicas estatais, como as organizações sociais, uma parcela significativa dos 
serviços sociais e científicos. Além dessas mudanças, que visam aumentar a eficiência do 
Estado Democrático, observa-se um aumento no número de agências reguladoras.
Essa evolução enfatiza a gestão e o controle com base em resultados, promovendo 
maior autonomia gerencial para os administradores públicos. Isso inclui a avaliação dos efeitos, 
produtos e resultados das políticas e serviços públicos, além de uma estrutura de poder 
menos centralizada e hierárquica, que permite a prestação de serviços e a participação dos 
usuários. Surgem também contratos de gestão, incentivos de desempenho e novas parcerias 
institucionais, como as Parcerias Público-Privadas (PPPs) e as Organizações Sociais.
A Administração Pública Gerencial é caracterizada por uma série de elementos 
distintivos que visam melhorar a eficiência, a transparência e a responsabilidade na gestão 
dos recursos públicos. Aqui estão algumas das principais características:
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
42
• Orientação para resultados: prioriza a obtenção de resultados mensuráveis e 
tangíveis, focando na entrega eficaz de serviços públicos e no alcance de metas 
e objetivos pré-definidos.
• Autonomia gerencial: concede maior autonomia aos gestores públicos para 
tomada de decisões, permitindo flexibilidade na gestão de recursos e processos, 
desde que alinhados com os objetivos organizacionais.
• Avaliação de desempenho: implementa sistemas de avaliação que permitem 
monitorar e medir o desempenho dos servidores públicos e das políticas públicas, 
com base em indicadores claros e objetivos.
• Foco no cidadão: coloca o cidadão no centro das políticas e serviços públicos, 
buscando atender às suas necessidades e expectativas, e promovendo uma 
prestação de serviços mais eficiente e de qualidade.
• Parcerias e colaborações: estabelece parcerias estratégicas com o setor 
privado, organizações da sociedade civil e outras entidades, visando a prestação 
de serviços públicos de forma mais eficaz e inovadora.
• Inovação e tecnologia: utiliza novas tecnologias e práticas inovadoras para 
otimizar processos, reduzir custos e melhorar a entrega de serviços públicos, 
promovendo a modernização da gestão pública.
• Transparência e prestação de contas: prioriza a transparência nas ações 
governamentais e a prestação de contas à sociedade, garantindo o acesso à 
informação e promovendo a responsabilidade dos gestores públicos.
Essas características fundamentais da Administração Pública Gerencial refletem uma 
abordagem moderna e orientada para resultados na gestão dos assuntos públicos, buscando 
garantir uma maior eficiência, eficácia e qualidade nos serviços prestados pelo Estado.
De acordo com Pereira (2018), a transição para a Administração Pública Gerencial 
atende à necessidade de adaptação ao desenvolvimento tecnológico, à abertura e expansão 
dos mercados, e à globalização da economia mundial. Essa reforma não representa um 
rompimento com os princípios anteriores, mas sim uma maior flexibilidade para melhorar 
o desempenho, sempre priorizando o interesse público. O cidadão é visto como um 
contribuinte de impostos e como cliente dos serviços oferecidos pelo Estado, destacando a 
importância de atender às suas necessidades e expectativas.
Os indivíduos, o povo, a população, ou seja, a sociedade civil deve ser tratada como cliente ou 
cidadão?
Fonte: o autor (2024).
REFLITA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
43
Caro(a) estudante, esta unidade foi extremamente esclarecedora, fornecendo uma 
visão abrangente e detalhada sobre a evolução da Administração Pública no contexto 
histórico brasileiro. Inicialmente, abordamos de forma sucinta a trajetória histórica do Brasil, 
desde os períodos coloniais até as reformas constitucionais e estruturais que moldaram a 
Administração Pública do país.
Exploramos os momentos-chave da história política e estrutural do Brasil, destacando 
a transição do período colonial para o Império e, posteriormente, para a República. Analisamos 
também os períodos do Varguismo, o regime militar e as reformas que ocorreram ao longo do 
tempo, como o decreto-lei 200 de 1967 e a instauração da Nova República.
É importante ressaltar que esses eventos históricos foram fundamentais para 
compreender a necessidade de reformas na Administração Pública. Categorizamos as reformas 
administrativas em diferentes períodos, identificando a implementação da burocracia e do 
gerencialismo como estratégias para melhorar a eficiência e a eficácia dos serviços públicos.
Por fim, a Administração Pública busca constantemente aprimorar seu desempenho 
e oferecer serviços de qualidade aos cidadãos e clientes. Esta unidade proporcionou uma 
visão abrangente desses esforços de melhoria contínua na gestão pública brasileira.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
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Entrevista Realizada em 23/03/2016, em São Paulo: 
Entrevistado: Luiz Carlos Bresser-Pereira, professor da Fundação Getúlio Vargas 
(FGV-EAESP) e Ex-Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (1995-1998). 
Entrevistador: Amon Barros, professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV-EAESP).
Pergunta: entre a administração pública gerencial e a democracia, ou seja, como 
essas duas coisas se relacionam?
[BP]: acho que países democráticos são necessariamente países que têm um 
sistema, um amplo sistema de serviços universais. E quando você tem tudo isso, precisa 
ter uma administração gerencial. O Estado Absoluto, a ele corresponde uma administração 
pública patrimonialista. A um Estado Liberal, século XIX, corresponde uma administração 
burocrática ou weberiana, e a um Estado Social e Democrático, democrático e social, 
corresponde, necessariamente, uma gerencial. Não pode ser outra. Estão casados. Há 
aqueles que começam a dizer: “não, porque precisa ter uma terceira forma mais social 
ainda”. Isso é brincadeira. Claro que terá governos diferentes. Agora mesmo tenho aqui uma 
administração gerencial e essa administração está na Inglaterra, por exemplo, em uma certa 
época na mão do Brown e, em outra época, está na mão do Cameron. Quer dizer, está no 
partido social-democrata e no partido conservador. Então muda um pouco por causa disso, é 
inevitável. Uma vai ser mais conservadora que a Administração Pública e Gestão Social, 9(3), 
jul.-set., 2017, 237-242 241 outra e os líderes vão tentar empurrar para esse lado ou para 
aquele lado. Isso é normal, mas, para mim, o que me parece absurdo é ficar discutindo. Acho 
que foi Christina Andrews quem inventou um terceiro tipo. Dessa forma, têm-se a burocrática, 
a gerencial e a social. Isso é ridículo. Isso aconteceu agora comigo também. É verdade que 
eu nunca tinha juntado as duas coisas. Desde que eu saí do governo, venho desenvolvendo 
todo um sistema teórico novo chamado de novo desenvolvimentismo, que é uma alternativa 
ao desenvolvimentismo clássico do Prebisch, do Celso Furtado, do Myrdal, dessas pessoas. 
Eu e um grupo, que já está ficando maior, estamos desenvolvendo uma série de ideias. Aí 
vem uns engraçadinhos e dizem: “não, em vez de novo desenvolvimentismo nós propomos 
um desenvolvimentismo social ou social desenvolvimentismo”. 
Porém, dizem isso sem nenhuma teoria. Eu tenho todo um sistema, eles só têm 
uma coisa. Então, dentro do novo desenvolvimentismo, conforme você for mais conservador 
LEITURA COMPLEMENTAR
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
45
ou mais progressista, e conforme forem as relações de poder que há, você fará mais uma 
coisa ou outra, mas você tem uma teoria. E a mesma coisa vale para umateoria que tenho 
de como é que se organiza e administra o Estado: era a teoria burocrática, agora tem a 
teoria gerencial. Essas administrações burocrática e gerencial podem ser feitas tanto por 
um governo mais conservador ou por um partido mais progressista [...]. Isso vai acontecer 
inevitavelmente, mas eu não posso criticar a administração gerencial dizendo que ela não 
é suficientemente social, ou o inverso, que não é suficientemente conservadora. Isso é 
bobagem porque fica por conta dos governantes no aqui e agora.
Leia mais em: http://www.bresserpereira.org.br/papers/interviews/2017/17.06-BP-
Reforma-gerencial-Estado-APGS.pdf
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
http://www.bresserpereira.org.br/papers/interviews/2017/17.06-BP-Reforma-gerencial-Estado-APGS.pdf
http://www.bresserpereira.org.br/papers/interviews/2017/17.06-BP-Reforma-gerencial-Estado-APGS.pdf
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MATERIAL COMPLEMENTAR
FILME/VÍDEO
• Título: JANGO.
• Ano: 1984.
• SINOPSE: como, quando e o porquê se depõe um presidente da 
República. Em 1984, a campanha das “Diretas Já” mobilizou o Brasil: 
O povo, personalidades artísticas e políticas em todo país exigiam 
democracia. Nessa época, 2 obras expressam os anseios do povo 
brasileiro: O filme “Jango”, de Sílvio Tendler, e uma das músicas de 
sua trilha sonora, “Coração de Estudante”, de Wagner Tiso e Milton 
Nascimento, que se tornou o hino das “Diretas Já”. “Jango” narrado 
por José Wilker, foca a trajetória de João Goulart que, deposto pelo 
Golpe de 64, se tornou o único presidente brasileiro morto em exílio. 
O filme visto por 1 milhão de pessoas ganhou vários prêmios e está 
entre os documentários mais importantes do Brasil.
• Link: https://www.youtube.com/watch?v=SaU6pIBv9f4
LIVRO
• Título: INTRODUÇÃO À GESTÃO PÚBLICA. 
• Autor: Clezio Saldanha Santos.
• Editora: Saraiva.
• Sinopse: esse livro reúne conceitos sobre o processo administrativo 
e as grandes áreas funcionais da gestão pública. A evolução da 
ciência administrativa remeteu pesquisadores e professores para o 
aprofundamento teórico desses temas em várias áreas, contudo, para 
auxiliar a práxis da gestão pública, propõe-se aqui o conhecimento 
dos marcos conceituais e de seus desbravadores em uma publicação 
moderna. Acredita-se que a partir da leitura dessa obra, confrontando 
os dados concretos da realidade das organizações públicas brasileiras, 
contribui-se para o entendimento sobre as funções e intervenções 
do Estado brasileiro. Enquanto cidadão ou servidor público, essas 
reflexões contribuem cada vez mais para a evolução e transformações 
dos sistemas administrativos públicos, assim como para a construção 
da cidadania brasileira
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
https://www.youtube.com/watch?v=SaU6pIBv9f4
47
MATERIAL COMPLEMENTAR
WEB
• Título: Besser - Pereira.
• Resumo: O Website de Bresser-Pereira oferece uma gama de 
escritos do autor na língua portuguesa e inglesa, além de diversas 
informações sobre a Política e a Administração Pública Brasileira, 
bem como de temas atuais mundiais. 
• Link: https://www.bresserpereira.org.br/
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
https://www.bresserpereira.org.br/
Professor Me. Heider Jeferson Gonçalves
MODELOS DE 
GESTÃO PÚBLICA 
E DESAFIOS3UNIDADEUNIDADE
PLANO DE ESTUDO
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Plano de Estudos
• Reformas e a Nova forma de Administração e Gestão Pública. 
• A Nova Gestão Pública (NGP), o New Public Management (NPM) e o New 
Service Public (NSP). 
• Gestão Pública Estratégica e Governança no serviço Público.
• Formas de Atuação da Administração Pública.
• Qualidade e Excelência na Gestão Pública.
Objetivos da Aprendizagem
• Conceituar a Nova Gestão Pública (NGP), New Public Management (NPM) e o 
New Service Public (NSP). 
• Caracterizar a gestão pública estratégica e a governança no serviço público, 
distinguindo suas principais características. 
• Demonstrar quais são as formas de atuação na administração pública direta e 
indireta. 
• Apresentar o papel das organizações sociais, PPPs e agências reguladoras. 
• Apresentar algumas características de gestão da qualidade buscada pelas 
organizações públicas. 
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
50
Olá, querido(a) aluno(a)! 
Seguimos adiante com nossa jornada na disciplina de Fundamentos da Gestão Pública.
Nesta terceira unidade, você entenderá que os aspectos atuais da administração e 
gestão pública destacam os pontos fortes e fracos das novas abordagens em administração, 
gestão e governança pública. Para compreender como os novos gestores e administradores 
públicos atendem às expectativas dos cidadãos, consumidores e usuários, surgiram alguns 
modelos na administração, como a Nova Gestão Pública (NGP), New Public Management 
(NPM) e o New Service Public (NSP).
A Nova Gestão Pública, impulsionada por reformas, busca aproximar cada vez 
mais a administração pública da gestão privada. No entanto, é importante lembrar que, 
embora se aproximem, a administração pública e a gestão privada são distintas. Apesar 
dessas diferenças, é essencial que as organizações públicas adotem a gestão estratégica 
e busquem uma governança eficaz no serviço público. Desde 1967, com o Decreto Lei 
Federal n.º 200, o Brasil tem se esforçado para modernizar os serviços públicos. Isso inclui 
a atuação direta e indireta na prestação de bens e serviços, apresentando as características 
de diferentes tipos de organizações, como fundações, autarquias e empresas públicas.
Para promover a eficiência no serviço público, tornou-se necessário o uso de 
organizações sociais, parcerias público-privadas (PPPs) e agências reguladoras. Portanto, 
é nosso papel apresentar essas entidades e distinguir suas principais características.
Por fim, discutiremos algumas características da gestão da qualidade buscada pelas 
organizações públicas, que se esforçam para alcançar a Excelência em Gestão Pública (MEGP). 
Isso significa buscar uma gestão eficiente, eficaz e efetiva, sempre com foco na qualidade.
E não se esqueça, as dificuldades do percurso nos preparam para o sucesso! 
Vamos em frente!
INTRODUÇÃO
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
51
As primeiras reformas administrativas foram implementadas na Europa e nos 
Estados Unidos nas décadas de 1980 e 1990 (Nascimento, 2020). No Brasil, as reformas 
gerenciais ou de gestão pública foram integradas pelo Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado Brasileiro. O movimento global em direção à Nova Gestão Pública 
envolve privatizações, contratos de gestão com o segundo e terceiro setores e a redução 
do tamanho do Estado (Dias, 2017).
É necessário ter cautela com as reformas administrativas, pois muitas mantêm 
características do modelo weberiano e continuam a enfatizar a função de controle, além de 
adotarem políticas simbólicas. Políticos, servidores de carreira e empreendedores políticos, de 
modo geral, procuram manipular a percepção pública sobre as organizações estatais, focando 
mais na autopromoção e na retórica do que em realizações concretas (Costin, 2010).
Segundo Chiavenato (2022), a reforma gerencial é benéfica porque melhora os métodos 
de controle dos serviços públicos, promovendo maior transparência nas decisões administrativas 
através do controle social e aumentando a responsabilização dos gestores públicos. Na 
administração, isso permite que os resultados a serem alcançados sejam negociados entre os 
criadores das políticas públicas e a instituição responsável pela sua execução.
Nascimento (2020) faz algumas observações sobre as relações entre Estado, 
sociedade e mercado. Ele argumenta que a reforma da máquina pública também envolve a 
transformação do Estado, o que implica em novas dimensões e papéis, especialmente nas 
suas interações com a sociedade. Portanto, apesar de utilizar modelos técnico-gerenciais 
do setor privado, não se deve confundir o Estado comuma organização privada. A nova 
gestão pública é inspirada pela teoria organizacional empresarial, mas se diferencia dela.
REFORMAS E A NOVA 
FORMA DE ADMINISTRAÇÃO 
E GESTÃO PÚBLICA1
TÓPICO
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
52
Os diagnósticos inspirados pela Nova Gestão Pública (NPM) focam em resultados 
e são baseados no conceito de cidadão, usuário ou cliente, superando a ideia de cidadão-
eleitor que deseja ter voz no processo político-eleitoral. Em outras palavras, essa abordagem 
sugere que o cidadão prefere ser atendido pelo Estado do que ser ouvido por ele. Portanto, 
as estratégias de reforma voltadas para a NPM não colocam Estado e Mercado em oposição, 
mas buscam sua complementaridade, resultante de uma manifestação democrática que 
permite à cidadania expressar sua insatisfação com a qualidade e quantidade de serviços 
públicos a que têm direito (Dias, 2017).
Dessa maneira, observa-se que a Administração Pública busca soluções para 
os problemas, colocando o cidadão no centro das atenções. Nesse sentido, a forma de 
administrar e o suporte às tecnologias, entre outras ferramentas, devem contribuir para 
atender à sociedade, que agora possui expectativas crescentes em relação à melhoria do 
atendimento e dos serviços prestados pela Administração Pública.
Destaca-se também a Nova Gestão Pública de Serviços (NPS), desenvolvida por 
Denhardt, que busca a participação direta do cidadão com o objetivo de servir ao público e 
contribuir para o nível de cidadania. Isso ocorre por meio de atividades de co-produção entre 
comunidades, órgãos públicos, privados e não-governamentais, tornando possível estimular a 
sociedade para uma maior participação, cidadania e accountability (Pereira, 2020).
Entretanto, é importante destacar, como Costin (2010) observa, que muitos 
serviços públicos são difíceis de medir em termos de eficiência e desempenho, o que torna 
sua aplicação muito complicada. Existem também outras questões significativas, como a 
A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP), A 
NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) 
E O NEW PUBLIC SERVICE (NPS)2
TÓPICO
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
53MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
explicação da orientação pública e política que enfatiza a participação popular em um país 
que imita o setor privado, apesar de ambos terem objetivos diferentes. Devido à sua rigidez 
excessiva, que dificulta a capacidade do Estado em expandir os meios de comunicação 
com a sociedade, e à sua ênfase predominante na eficiência administrativa, esse modelo 
de gestão não tem se mostrado adequado para lidar com a complexidade da vida política. 
Além disso, ao imitar a administração do setor privado, a administração pública 
gerencial adia o desenvolvimento de ideias, modelos e práticas administrativas que atendam às 
especificidades do setor público e às demandas de participação popular (Costin, 2010, p. 18).
Denhardt (2017) destaca alguns pontos cruciais estudados por cientistas da 
Administração e cientistas políticos relacionados à Nova Gestão Pública (NGP):
01. Política e Administração - Questões importantes não são decididas apenas 
pela burocracia, pois as organizações públicas focam no público e ajudam a 
estabelecer valores na sociedade.
02. Fatos versus valores - O que gera mais valor? É necessário examinar as 
normas e valores e agir sobre eles.
03. Eficiência versus Equidade - A eficiência (racional) é escolhida como 
valor básico, mas impede a atenção a outros valores, como a equidade social 
e a participação, resultando em despersonalização e objetificação. A equidade 
envolve um senso de justiça, ou seja, corrigir desequilíbrios na distribuição de 
valores sociais e políticos.
04. Hierarquia versus participação - Como se reestruturar e alcançar mais 
envolvimento e participação sem que esses esforços se tornem meros artifícios 
para a manipulação gerencial? A liderança pode depender menos de sistemas 
hierárquicos e mais de poder e participação compartilhados.
Autores como Pereira (2020) e Dias (2017) apontam que a Nova Gestão Pública 
(NGP) apresenta sérios problemas. Um desses problemas é a suposição de que a gestão 
empresarial é superior e predominante sobre a gestão pública, reduzindo o papel dos 
cidadãos ao de consumidores.
Para Pereira (2020), outro problema é que o New Public Management (NPM) 
insiste na descentralização e na eliminação de níveis intermediários, enquanto enfatiza a 
necessidade de controle financeiro e coordenação orçamental, o que gera incoerências e 
contradições no processo de decisão e implementação das políticas públicas.
Para Nascimento (2020), a reforma de 1995 não deixou de lado os fundamentos da 
burocracia, como o profissionalismo e a impessoalidade, mas procurou fortalecê-los dentro 
54MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
de um modelo de gestão gerencial. Ao mesmo tempo, buscou corrigir as falhas que ainda 
existiam no sistema burocrático da administração pública.
E, segundo Pereira e Motta (2019), principal responsável pela reforma e então 
Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado de 1995 a 1998, essa mudança foi 
influenciada pelos princípios da reinvenção do governo e da nova gestão pública.
Maximiano e Nohara (2017) afirmam que a Nova Gestão Pública teve origem na 
Inglaterra durante a década de 1980, quando Margaret Thatcher, como primeira-ministra, 
implementou uma política focada na redução de custos, aumento da eficiência do setor 
público, desregulamentação, privatizações, controle de gastos, gestão financeira e auditoria 
dos serviços públicos, entre outras ações.
Eles ainda destacam que essas políticas foram continuadas pelos líderes que 
vieram depois dela, onde o principal objetivo dessa reforma era enfrentar a crise fiscal e 
adotar um modelo de administração pública mais enxuto e eficiente. Iniciativas semelhantes 
já estavam sendo desenvolvidas em cidades dos Estados Unidos, e governos como o da 
Austrália e da Nova Zelândia também aderiram a esse movimento.
À medida que essas mudanças avançavam, estudiosos da administração pública 
identificaram elementos comuns nessas reformas e deram a elas o nome de Nova Gestão 
Pública (New Public Management). A Nova Gestão Pública impulsionou diversos estudos 
sobre seus fundamentos teóricos e suas principais características.
Para os autores, não se pode interpretar tais momentos como uma sequência 
cronológica de evolução, já que características do patrimonialismo nunca desapareceram 
completamente da Administração Pública no Brasil. Além disso, a reforma gerencial proposta 
em 1995 não atingiu totalmente suas metas, em grande parte por causa da resistência 
dos servidores públicos. É importante destacar também que a Nova Gestão Pública, que 
serviu de inspiração para essa reforma, passou por mudanças em seu enfoque ao longo do 
tempo. Ela atravessou diferentes fases, resumidas em: gerencialismo puro, consumerismo 
e uma orientação voltada para o serviço público.
55
Atualmente, a Gestão Pública Estratégica e a Governança no Serviço Público são 
práticas de grande importância, pois refletem o novo papel das organizações públicas. Além de 
ser uma escolha estratégica, essas práticas ajudam a elevar o posicionamento das organizações 
públicas no mercado de maneira transparente e responsável. Segundo Nascimento (2020, p. 
5), “o novo contexto de governança contemporânea se caracteriza por uma multiplicidade de 
atores e modelos de gestão envolvidos na produção de bens públicos.”
Para Pereira (2020), a governança não possui uma definição única. A 
governabilidade, por exemplo, envolve as condições substantivas e materiais para o 
exercício do poder e a legitimidade diante dos múltiplos interesses da sociedade, enquanto 
a governança está relacionada à capacidade do governo de formular e implementar suas 
políticas. Exemplos disso incluem a gestão de finanças públicas, gerencial e técnica, 
com os agentes públicos ou servidores do Estadosendo essenciais para a formulação e 
implementação adequada das políticas públicas.
Dias (2017) destaca que a governabilidade depende de várias questões, entre 
elas: a) a qualidade das instituições políticas na mediação de interesses; b) a existência 
de mecanismos de responsabilização dos políticos e burocratas perante a sociedade; e 
c) a qualidade do contrato social básico. Essas dimensões remetem à reforma política, 
essencial para a reforma do Estado no Brasil.
Segundo Pereira (2020), uma boa governança está relacionada aos seguintes 
princípios: relações éticas, conformidade em todas as suas dimensões, transparência e 
GESTÃO PÚBLICA ESTRATÉGICA 
E A GOVERNANÇA NO SERVIÇO 
PÚBLICO3
TÓPICO
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
56MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
prestação responsável de contas. De acordo com a International Federation of Accountants 
(IFAC) (2001 apud BRASIL, 2014, p. 13):
[...] para melhor atender aos interesses da sociedade, é importante garantir 
o comportamento ético, íntegro, responsável, comprometido e transparente 
da liderança; controlar a corrupção; implementar efetivamente um código de 
conduta e de valores éticos; observar e garantir a aderência das organizações 
às regulamentações, códigos, normas e padrões; garantir a transparência e a 
efetividade das comunicações; balancear interesses e envolver efetivamente 
os stakeholders (cidadãos, usuários de serviços, acionistas, iniciativa privada).
A gestão estratégica busca integrar e conectar todas as partes envolvidas em um 
plano estratégico em um único processo, garantindo que as mudanças necessárias possam 
ser implementadas com a participação de diversos níveis organizacionais envolvidos na 
tomada de decisões. De acordo com Maximiano e Nohara (2017, p. 35), a gestão estratégica 
“tem como pilares: o ambiente socioeconômico, o cliente-cidadão, as organizações públicas 
e privadas, o governo e as demandas socioculturais”.
Assim, a partir da gestão estratégica, a Administração Pública viabiliza a avaliação 
das práticas públicas sob várias perspectivas, colocando em ação a estratégia para 
alcançar objetivos que refletem a visão de futuro, traduzidos na missão, valores e princípios 
da Administração Pública. A Governança Pública, por sua vez, deve se concentrar em 
“liderança, integridade, compromisso (relacionados à qualidade pessoal), responsabilidade 
em prestar contas, integração e transparência” (Oliveira, 2015, p. 47).
Segundo Maximiano e Nohara (2017), na Administração Pública, o conceito de 
governança é semelhante ao das empresas privadas, sendo basicamente o conjunto de 
mecanismos voltados a garantir o interesse dos cidadãos que utilizam serviços públicos e da 
sociedade em geral. No nível operacional, esse conjunto inclui códigos de ética, transparência 
por meio do acesso à informação, canais de comunicação, leis anticorrupção, mecanismos 
de gestão participativa e todo o sistema de controle, como auditorias, fiscalizações, órgãos 
de aprovação, o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Esses mecanismos atuam 
tanto de maneira preventiva quanto corretiva para garantir o cumprimento das normas 
pelos gestores públicos.
Esses mesmos autores destacam que o Banco Mundial propôs indicadores para 
avaliar a governança, que é definida como:
[...] as tradições e instituições que regem o exercício da autoridade em 
um país. Esse conceito abrange o processo de seleção, monitoramento e 
substituição de governos; a capacidade do governo de formular e implementar 
políticas eficazes; e o respeito dos cidadãos e do Estado pelas instituições 
que regulam as interações econômicas e sociais entre eles.
Ainda Maximiano e Nohara (2017), relatam que o Banco Mundial estabelece seis 
conjuntos principais de indicadores para avaliar a governança pública:
57MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
01. Participação e responsabilização (voice and accountability) - Esse 
indicador avalia o quanto os cidadãos de um país podem participar da escolha 
de seus governantes, além de medir a liberdade de expressão, a liberdade de 
associação e a liberdade de imprensa.
02. Estabilidade política e ausência de violência/terrorismo - Esse indicador 
mede a percepção da probabilidade de ocorrerem instabilidades políticas e/ou 
violência motivada politicamente, incluindo o terrorismo.
03. Efetividade governamental (government effectiveness) - Esse indicador 
avalia a qualidade dos serviços públicos, a competência dos servidores públicos 
e sua independência em relação às influências políticas, além da qualidade no 
desenvolvimento e implementação de políticas públicas e o compromisso do 
governo com elas.
04. Qualidade do ambiente regulatório (regulatory quality) - Esse 
indicador mede a capacidade do governo de desenvolver e aplicar políticas e 
regulamentações que promovam o crescimento do setor privado, como liberdade 
para investimentos, facilidade de abrir empresas, controle de preços, barreiras 
comerciais, entre outros.
05. Estado de direito (rule of law) - Este indicador analisa o nível de confiança 
dos cidadãos nas regras da sociedade, a qualidade da aplicação de contratos, 
a proteção dos direitos de propriedade, o funcionamento da polícia e do sistema 
judicial, bem como a probabilidade de ocorrência de crimes e violência.
06. Controle da corrupção - Esse indicador examina as percepções sobre o 
uso do poder público para ganho privado, abrangendo tanto casos de corrupção 
menores quanto maiores, além da captura do Estado por elites e interesses 
privados.
Segundo Dias (2020), a accountability é um termo trazido da governança corporativa 
para o campo da governança pública. Essencialmente, refere-se à obrigação do gestor 
de prestar contas de forma transparente às partes interessadas nas organizações da 
Administração Pública. 
Embora seja uma palavra em inglês, accountability pode ser traduzida para o 
português como algo próximo de responsabilização, que tem um significado distinto de 
responsabilidade. Enquanto responsabilidade se refere a uma atribuição ou encargo, a 
responsabilização envolve a necessidade de responder pelos resultados de atos e decisões. 
Também pode ser entendida como prestação de contas.
Quando alguém é accountable, significa que essa pessoa é responsável pelo que 
ocorre, devendo prestar contas, especialmente se algo der errado ou se houver uma decisão, 
processo ou comportamento que não esteja em conformidade com as normas (compliance).
58
A Administração Pública pode operar de maneira direta e indireta, realizando uma 
administração centralizada e descentralizada através da transferência de atividades de 
bens e serviços para outras esferas da administração pública, utilizando entes delegados 
ou outorgados.
De acordo com Nascimento (2020, p. 37), “o objetivo da reforma gerencial foi 
concentrar o gestor público em suas funções estratégicas, delegando a produção de seus 
bens e serviços públicos para o setor privado ou terceiro setor.”
4.1 Administração Direta e Indireta
A reforma da administração pública começou com a promulgação do Decreto Lei 
n.º 200 em 1967, que promoveu a transferência das atividades de produção de bens e 
serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, 
pois o modelo anterior não atendia mais às expectativas da sociedade, focando agora no 
cidadão (Dias, 2017; Chiavenato, 2022).
01. Administração Direta (centralização administrativa) - É composta 
pela Presidência da República, pelos Ministérios e pelos órgãos dos Poderes 
Legislativo e Judiciário. Esses órgãos não têm personalidade jurídica própria, 
pois exercem diretamente as competências da União. No âmbito do Executivo 
Federal, a administração direta é formada pela Presidência da República, os 
Ministérios e as Secretarias.
02. Administração Indireta (descentralização administrativa) - Consiste em 
entidades que possuem personalidade jurídica e patrimônio próprios, sendo 
FORMAS DE ATUAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA4
TÓPICO
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
59MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
vinculadas e supervisionadas pelos Ministérios ou outros órgãos da Administração 
Direta em todas as esferas.
A Administração Indireta (Art. 5º do Decreto-Lei n.º 200/1967) é composta por:
01. Fundações Públicas: possuem personalidade jurídica de direito privado e 
são sem fins lucrativos. Exemplos incluem a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), 
a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e a Fundação 
Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro).
02. Empresas Públicas: têm personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União. Exemplos são a Caixa Econômica 
Federal (CEF), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
(BNDES), e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT).
03. Sociedades de Economia Mista: possuem personalidade jurídica de direito 
privado, e suas ações com direito a voto pertencem majoritariamente à União. 
Exemplos incluem a Petrobras, a Bolsa de Valores e o Banco do Brasil.
04. Autarquias: têm personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios para 
executar atividades típicas da Administração Pública. Exemplos conhecidos são 
o Banco Central, as Agências Reguladoras, o Instituto Nacional de Estudos e 
Pesquisas Educacionais (INEP), o Conselho Administrativo de Defesa Econômica 
(CADE), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico 
(CNPq), e as Universidades Federais.
Essa descentralização administrativa ocorre de duas maneiras:
• Outorga: o Estado cria uma entidade e transfere a ela, por lei, a titularidade de 
determinado serviço público, geralmente por prazo indeterminado.
• Delegação: o Estado, por contrato ou ato unilateral, concede apenas a execução 
do serviço para que a entidade delegada o realize em seu próprio nome e por sua 
conta e risco, sob a fiscalização do Estado, por prazo determinado, como ocorre 
em Contratos de Concessão ou Atos de Permissão.
Para Maximiano e Nohara (2017), a reforma de 1967 foi essencialmente um 
esforço do governo durante um período de regime autoritário. Seu objetivo principal era 
dar mais dinamismo e eficiência à Administração Pública, ajustando-a às necessidades da 
sociedade e à missão central de promover o desenvolvimento do país. Entre suas principais 
contribuições estão a definição da estrutura da Administração Pública, a melhoria na gestão 
de recursos humanos (como a classificação de cargos, capacitação e ingresso por meio de 
concurso público), além de avanços nas compras governamentais e em alguns aspectos 
60MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
do processo administrativo, visando garantir o funcionamento adequado dessa estrutura. O 
Decreto-Lei 200 determinava que o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral seria 
responsável por liderar a reforma.
4.2 Organizações Sociais e Parcerias Público Privadas (PPPs)
As organizações sociais (entidades privadas sem fins lucrativos, como associações, 
fundações ou sociedades civis) e as parcerias público-privadas (PPPs) permitiram que o 
serviço público firmasse contratos de gestão com o Governo Federal. Isso possibilitou ao gestor 
público realizar contratos de concessão e obras e serviços de infraestrutura com o setor privado. 
Segundo Pereira e Motta (2019), a Lei Federal n.º 9.637, de 15 de maio de 1998, conhecida 
como Lei das Organizações Sociais, possibilitou que o gestor público delegasse ao terceiro 
setor a execução de políticas nas áreas de educação, cultura, saúde e pesquisa científica. 
Dessa forma, os contratos de gestão são tornados públicos pelo setor público.
Na administração gerencial, os resultados a serem alcançados devem ser 
negociados entre os formuladores da política pública e a instituição responsável por sua 
implementação. Nesse contexto, a identificação precisa dos objetivos e metas a serem 
alcançados, assim como dos responsáveis por atingi-los em todos os níveis da organização, 
justifica a celebração do contrato de gestão (Dias, 2017).
Por sua vez, as PPPs, conforme descrito por Oliveira (2019), foram regulamentadas 
pela Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004, tornando-se uma alternativa para que o 
Estado terceirizasse obras e serviços que antes eram totalmente públicos. Isso permitiu 
que o setor privado, considerado um parceiro estratégico, investisse recursos. Os planos, 
projetos, processos e a cobrança de tarifas dos usuários são regulados pelo setor público.
O regime jurídico das parcerias público-privadas promoveu modificações no regime 
geral de concessões, para atrair investidores privados, inclusive estrangeiros, a celebrar 
contratos com o Poder Público.
Como destaca Pereira e Motta (2019), diante da escassez de recursos públicos para 
financiar operações custosas e do risco de colapso nos sistemas portuário, ferroviário, rodoviário 
e elétrico, as parcerias público-privadas (PPP) surgem como uma alternativa mais atraente que 
as concessões tradicionais. No caso, a concessão patrocinada (PPP) é vista como uma forma 
de superar os “gargalos” de infraestrutura, promovendo o desenvolvimento do país.
Essas parcerias geralmente envolvem mudanças no regime de concessões de 
serviços públicos, com o objetivo de atrair investimentos para obras de infraestrutura, 
como a construção de estradas, hidrelétricas, ferrovias, estádios, hospitais e instalações 
61MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
portuárias. Essas alterações ocorrem em um contexto em que o Estado tem o orçamento 
comprometido e busca tornar o regime de concessões mais atrativo para o setor privado.
Segundo Oliveira (2019), nos contratos de PPP, o parceiro privado é responsável, 
principalmente, pela construção da infraestrutura pública, sendo remunerado posteriormente 
tanto pelos usuários dos serviços quanto pelo próprio governo. Além da lei das parcerias, 
existem entidades do terceiro setor que são regulamentadas por leis específicas. 
Entre essas entidades estão as Organizações Sociais (OS), regidas pela 
Lei 9.637/98, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), 
regulamentadas pela Lei 9.790/99.
As Organizações Sociais (OS) são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins 
lucrativos, criadas por iniciativa de particulares para realizar atividades voltadas para o ensino, 
a pesquisa científica, o desenvolvimento tecnológico, a proteção ambiental, a cultura e a 
saúde, conforme a Lei 9.637/98. O vínculo legal entre o governo e as Organizações Sociais 
se dá por meio do contrato de gestão, que permite a formação de parcerias para promover e 
executar serviços sociais que não são exclusividade do Estado. Para se qualificarem como 
OS, essas entidades precisam se habilitar junto ao ministério competente (Oliveira, 2015).
Já as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips) são 
qualificações concedidas pela Lei 9.790/99 a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins 
lucrativos, cujos objetivos sociais atendem a pelo menos uma das finalidades listadas no 
artigo 3º da referida lei.O instrumento legal que formaliza a relação entre o governo e as 
Oscips é o termo de parceria. Para obter essa qualificação, as Oscips devem se habilitar 
junto ao Ministério da Justiça e, uma vez qualificadas, podem receber apoio do Estado. Ao 
contrário das OS, a qualificação das Oscips é um ato automático, desde que preencham os 
requisitos legais (Oliveira, 2019).
4.3 Agências Reguladoras
A redução significativa da intervenção direta do Estado exige uma nova abordagem, 
onde o Estado assume o papel de regulador. Como poder político, o Estado garante a existência 
de contratos e da propriedade, intervindo na vida econômica e social quando necessário. A 
criação das agências reguladoras é resultado dessa mudança de papel, onde o Estado deixa de 
ser produtor para se tornar regulador, destacando sua capacidaderegulatória (Pereira, 2020).
As agências reguladoras fazem parte da administração indireta e são consideradas 
pessoas jurídicas de direito público - autarquias especiais, com a principal função de 
controlar entidades privadas que prestam serviços públicos (por concessão ou permissão). 
62MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
Elas são responsáveis por regular, organizar e fiscalizar a prestação de serviços públicos, 
garantindo a qualidade desses serviços para os usuários.
No entanto, é importante notar que nem todas as atividades regulatórias necessitam 
de agências reguladoras para serem exercidas. As atividades regulatórias dessas agências 
geralmente envolvem áreas econômicas (como criar condições de concorrência, regular preços, 
qualidade, barreiras de entrada e saída, e proteção ao consumidor), mas também abrangem 
questões de saúde, segurança e meio ambiente. Alguns exemplos de órgãos e entidades com 
funções regulatórias, conforme descrito por Pereira e Motta (2019, p. 21), incluem:
Secretaria da Receita Federal, Departamento de Aviação Civil e Ministério do 
Trabalho e Emprego (órgãos da administração direta); Instituto Nacional do Seguro Social 
(INSS), Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), Instituto Brasileiro de 
Turismo (Embratur), Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial 
(Inmetro), Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), Comissão de Valores 
Mobiliários (CVM), Superintendência de Seguros Privados (Susep), Departamento Nacional 
da Produção Mineral (DNPM), e o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis (Ibama) - todos são autarquias, sendo o Ibama uma autarquia especial.
No modelo brasileiro, conforme afirma Pereira (2020, p. 165), “temos um sistema de 
regulação bastante complexo, pois novos entes governamentais participam desse processo.” 
Nesse contexto, participam as agências reguladoras, o governo, as concessionárias e os 
usuários dos serviços públicos. As responsabilidades das agências reguladoras podem ser 
econômicas, sociais ou administrativas, dependendo de suas finalidades. 
De acordo com Pereira e Motta (2019) e Pereira (2020):
• Regulação econômica: estabelece uma estrutura institucional para agentes 
econômicos, empresas e mercados, com o objetivo de facilitar, limitar ou 
intensificar os fluxos e trocas de mercado através de políticas tarifárias, princípios 
de confiabilidade do serviço público e regras de entrada e saída do mercado.
• Regulação social: atua na provisão de bens públicos e na proteção do interesse 
público, estabelecendo parâmetros para saúde, segurança e meio ambiente, bem 
como os mecanismos para a oferta desses bens.
• Regulação administrativa: envolve a intervenção nos procedimentos 
administrativos e burocráticos, assim como na relação com os administrados.
Entre as agências reguladoras existentes no Brasil, o Portal GOV.BR (online, 2024) 
destaca:
63MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
01. Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel): criada em 1997, promove 
o desenvolvimento das telecomunicações no país.
02. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP): 
estabelecida em 1998, regula as atividades da indústria de petróleo, gás natural 
e biocombustíveis.
03. Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel): fundada em 1996, regula 
e fiscaliza a geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia 
elétrica.
04. Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS): criada em 2000, é 
vinculada ao Ministério da Saúde.
05. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa): estabelecida em 1999, 
possui independência administrativa e autonomia financeira, sendo vinculada ao 
Ministério da Saúde.
06. Agência Nacional de Águas (ANA): criada em 2000, é vinculada ao Ministério 
do Meio Ambiente (MMA), mas tem autonomia administrativa e financeira.
07. Agência Nacional do Cinema (Ancine): fundada em 2001, é uma autarquia 
especial com independência administrativa e financeira, vinculada ao Ministério 
da Cultura (MinC). Seu principal objetivo é fomentar a produção, distribuição e 
exibição de obras cinematográficas e videofonográficas.
08. Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq): criada em 2001, 
é vinculada ao Ministério dos Transportes e possui autonomia financeira e 
administrativa.
09. Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT): estabelecida em 
2001, é vinculada ao Ministério dos Transportes, com independência administrativa 
e financeira. É responsável pela concessão de ferrovias, rodovias e transporte 
ferroviário relacionado à exploração da infraestrutura, bem como pela permissão 
de transporte coletivo regular de passageiros por rodovias e ferrovias.
10. Agência Nacional de Aviação Civil (Anac): criada em 2005 para substituir o 
Departamento Nacional de Aviação Civil, regula e fiscaliza as atividades do setor.
De que modo as Agências Reguladoras contribuem para melhorar a capacidade de governo do 
Estado?
Fonte: o autor (2024).
REFLITA
64
Conforme Dias (2017), o código da qualidade dos serviços públicos, criado em 1998, 
é um instrumento destinado a assegurar a qualidade dos serviços de natureza pública, tais 
como: energia elétrica, água e esgoto, telecomunicações, saúde pública, educação básica, 
segurança pública, proteção do meio ambiente e transporte, entre outros (Dias, 2017).
Já o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) é um sistema de gestão 
que busca alcançar eficiência, eficácia e efetividade na gestão com qualidade. Ele utiliza 
uma estrutura sistêmica nas organizações públicas, fundamentando-se nos pilares da 
Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, criado pelo 
Decreto 5.378/05 (Oliveira, 2019).
5.1 A reinvenção do governo e a administração empreendedora
Segundo Oliveira (2015), em 1993, o presidente Clinton lançou a Revisão Nacional 
do Desempenho, que, em 1998, evoluiu para a Aliança Nacional para a Reinvenção do 
Governo. A Aliança era um grupo interministerial criado para reformar o governo federal dos 
Estados Unidos. Suas principais áreas de foco incluíam atender melhor às necessidades 
das pessoas, eliminar regulamentos desnecessários, reduzir o número de funcionários e 
despesas, e fechar repartições públicas. Esse movimento representava a aplicação da nova 
gestão pública no contexto do governo federal americano.
O livro Reinvenção do Governo, lançado em 1992, documenta casos bem-
sucedidos de reforma da Administração Pública em comunidades americanas. A data de 
publicação sugere que essas experiências ocorreram antes da iniciativa de Clinton. Os 
QUALIDADE E EXCELÊNCIA 
NA GESTÃO PÚBLICA5
TÓPICO
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
65MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
princípios dessas reformas recomendavam o empreendedorismo governamental, a ênfase 
em resultados, a descentralização de autoridade, a redução da burocracia e a promoção de 
competição tanto dentro quanto fora do governo. Os clientes são vistos como consumidores 
com a capacidade de escolher entre diferentes prestadores de serviços, como escolas, 
planos de saúde e opções de moradia (Nascimento, 2020).
Cada um dos dez capítulos do livro propõe um princípio para reinventar o governo:
01. Governo catalisador (ou acelerador): em vez de apenas executar tarefas, o 
governo deve orientar e dirigir, separando a função de pilotar (guiar e liderar) da 
de remar (produzir bens e serviços).
02. Poder da comunidade sobre o governo: focar em capacitar a comunidade 
em vez de apenas servi-la. A supervisão da burocracia deve vir da comunidade, 
que exerce controle sobre o governo.
03. Governo competitivo: introduzir competição na prestação de serviços 
públicos. Isso não significa necessariamente privatizar, mas acabar com o 
monopólio estatal na oferta de serviços.
04. Governo orientado por missões: transformar a organização de uma baseada 
em regras para uma orientada porobjetivos. Governos orientados por missões 
são menos regulados e possuem sistemas simplificados (orçamento, pessoal, 
compras). Cada departamento define sua missão e seus gerentes têm liberdade 
para decidir como alcançá-la dentro dos limites legais.
05. Governo orientado por resultados: focar nos resultados em vez de nos 
insumos. Governos orientados por resultados mudam a responsabilidade dos 
inputs (recursos) para os outputs (resultados). O desempenho é avaliado e os 
resultados são recompensados.
06. Governo orientado pelo consumidor: atender às necessidades dos 
consumidores em vez das demandas burocráticas. Esses governos buscam 
entender as necessidades dos cidadãos e oferecer escolhas de serviços, ouvindo-
os por meio de pesquisas e grupos focais.
07. Governo empreendedor: focar em gerar receita em vez de apenas gastar. 
Governos empreendedores se concentram na criação de recursos através de 
taxas e outras formas de arrecadação.
08. Governo antecipatório: priorizar a prevenção em vez da correção. O governo 
antecipatório busca evitar problemas antes que eles surjam, redesenhando 
sistemas de orçamento, contabilidade e recompensas para criar incentivos 
adequados.
09. Governo descentralizado: promover a participação e o trabalho em equipe 
em vez de manter uma estrutura hierárquica rígida. Os governos descentralizados 
66MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
transferem a autoridade para tomar decisões para as pessoas e organizações na 
base da hierarquia.
10. Governo orientado para o mercado: utilizar mecanismos de mercado em 
vez de programas administrativos para fornecer bens e serviços ao público. 
Governos orientados para o mercado buscam alavancar mudanças através das 
dinâmicas do mercado.
Outros países seguiram os exemplos dos Estados Unidos e da Inglaterra, incluindo 
o Brasil. Essas experiências foram consolidando o conceito de nova gestão pública, que 
busca incorporar para o setor público princípios e práticas da iniciativa privada, como núcleo 
estratégico, gestão pela qualidade total, indicadores de desempenho, aumento da eficiência, 
foco no cliente-cidadão, política de recursos humanos, sistema Toyota e administração 
enxuta (Nascimento, 2020).
De acordo com Pereira (2020), a gestão pública com uma visão empreendedora 
surgiu para atender às demandas crescentes dos cidadãos. Essa abordagem é 
caracterizada por avaliações sistemáticas da sociedade para ajustar estratégias, planos, 
objetivos e ações, com o objetivo de alcançar melhores resultados. O empreendedorismo 
na administração pública, que incorpora métodos e ferramentas da iniciativa privada, 
começou a se desenvolver na América Latina na metade dos anos 1990. No entanto, a 
primeira evidência de uma cultura empreendedora na administração pública apareceu no 
final dos anos 1970 e início dos anos 1980. Esse novo modelo, conhecido como Nova 
Gestão Pública (NGP), originou-se na Inglaterra e se expandiu para os Estados Unidos, 
Oceania e, mais tarde, para várias nações europeias. Esses conceitos e práticas acabaram 
se difundindo para outras partes do continente americano.
Ainda conforme Pereira (2020), os primeiros indícios da introdução de uma nova 
cultura gerencial no Brasil começaram com a reforma de 1995 e podem ser divididos em 
dois períodos:
• Período de 1995 a 1998: nesta fase houve uma revisão da legislação vigente e 
a adoção de ferramentas gerenciais inovadoras, como programas de inovação e 
qualidade e contratos de gestão. Foram criadas organizações sociais e agências 
executivas, e houve mudanças na política de remuneração, além de um foco maior 
na capacitação para promover uma mudança cultural e valorizar os servidores.
• Período de 1999 a 2002: com o lançamento do Plano Plurianual, introduziu-se 
um novo conceito de programa e houve um aprimoramento no uso da tecnologia da 
informação. Essas mudanças tinham como objetivo modernizar a administração 
67MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
pública, melhorando o atendimento ao cidadão, tanto no relacionamento com o 
mercado quanto na promoção da transparência.
O desafio de incorporar o pensamento empreendedor da iniciativa privada 
à administração pública tem gerado intensos debates. Enquanto alguns se opõem, 
argumentando que resultados e empreendedorismo não são aplicáveis ao setor público, 
outros reconhecem que existem pontos de convergência que justificam a adaptação de 
práticas de um setor para o outro.
Hoje em dia, não é surpreendente que o tema benchmarking — uma técnica 
de análise comparativa do setor privado destinada a melhorar práticas para alcançar 
desempenho superior — seja amplamente utilizado, especialmente na indústria. Embora 
de forma menos intensa, o conceito também está ganhando espaço no setor público, 
especialmente com a introdução da reforma gerencial.
5.2 O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública
A sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública baseia-se no Gespública, 
com foco no cidadão e na qualidade. Seus fundamentos são derivados de modelos de 
excelência em gestão de mais de 60 países, considerando critérios públicos e privados, 
incluindo o President’s Quality Award (específico para organizações públicas) nos EUA, 
o Malcoln Baldrige National Quality Award, e o Prêmio Nacional da Qualidade no Brasil 
(Oliveira, 2019; Nascimento, 2020).
Os 13 princípios do Gespública estão baseados nos seguintes pilares:
01. Pensamento Sistêmico: as organizações possuem uma relação de 
interdependência entre si, com o meio ambiente e a sociedade.
02. Aprendizado Organizacional: envolve a busca contínua de conhecimento, 
tanto individual quanto coletivo, através da percepção, reflexão, avaliação e 
compartilhamento de informações e experiências.
03. Cultura da Inovação: promove um ambiente favorável à criatividade, 
experimentação e implementação de novas ideias, diferenciando a organização 
em sua atuação.
04. Liderança e Constância dos Propósitos: a liderança é um elemento chave da 
gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento, visando alcançar 
resultados de forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora, desenvolvendo a 
cultura de excelência organizacional e protegendo o interesse público.
05. Orientação por Processos e Informações: compreende e segmenta o 
conjunto de atividades e processos da organização que agregam valor às partes 
interessadas, utilizando critérios de desempenho.
68MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
06. Visão de Futuro: capacidade de estabelecer um rumo para a organização, 
alinhado ao processo decisório e à gestão estratégica, atendendo às necessidades 
e expectativas dos cidadãos e da sociedade.
07. Geração de Valor: alcançar resultados consistentes que aumentem o valor 
tangível e intangível de forma sustentável para as partes interessadas.
08. Comprometimento com as Pessoas: melhora a qualidade das relações de 
trabalho, permitindo que as pessoas se realizem tanto profissionalmente quanto 
pessoalmente, maximizando seu desempenho através de oportunidades de 
desenvolvimento de competências e incentivo ao reconhecimento.
09. Foco no Cidadão e na Sociedade: atender regularmente e continuamente 
às necessidades dos cidadãos e da sociedade, como sujeitos de direito e 
beneficiários de serviços públicos de qualidade.
10. Desenvolvimento de Parcerias: atividades conjuntas com outras 
organizações para utilizar plenamente suas competências e desenvolver sinergias 
expressas em cooperação e coesão.
11. Responsabilidade Social: assegurar condições de cidadania, garantindo 
acesso aos bens e serviços essenciais, enquanto preserva a biodiversidade e 
os ecossistemas naturais, capacitando as gerações futuras para atender suas 
próprias necessidades.
12. Controle Social: relacionado à transparência e participação social, essenciais 
para o controle social efetivo. A organização deve incentivar a sociedade a exercer 
seu papel.
13. Gestão Participativa: estilo degestão que proporciona às pessoas autonomia 
para alcançar metas, promovendo cooperação, compartilhamento de informações 
e confiança. As pessoas assumem desafios e processos de trabalho, participam 
das decisões, criam e inovam, gerando um ambiente organizacional saudável.
Atualmente, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização 
(Gespública) passou por algumas mudanças significativas. Originalmente instituído pelo 
Decreto n.º 5.378 de 2005, o decreto foi revogado pelo Decreto n.º 9.094 de 2017, que 
focou na simplificação do atendimento aos usuários dos serviços públicos, eliminando a 
necessidade de reconhecimento de firma e autenticação de documentos.
Mais recentemente, o Programa de Gestão e Desempenho (PGD) foi instituído 
pelo Decreto n.º 11.072 de 2022 e regulamentado pela Instrução Normativa n.º 24 de 2023 
do Ministério da Gestão e Inovação (MGI). Esse programa já foi implementado em 149 
órgãos da administração pública federal e continua a promover a eficiência e a melhoria 
contínua na gestão pública.
Enfim, a Gespública foi um Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização, criado com o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços públicos 
prestados aos cidadãos e aumentar a competitividade do país. Ela visou promover a gestão 
69
Qual a importância das Tecnologias da Informação (TICS) na eficiência da Gestão Pública?
Fonte: o autor (2024).
REFLITA
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
democrática, participativa, transparente e ética, além de eliminar o déficit institucional e 
aumentar a eficiência na administração pública. 
Infelizmente, o decreto que regulamentava a Gespública foi revogado, mas seu 
impacto ainda é relevante em áreas como fiscalização e controle.
Paraná é o único estado do Sul em premiação sobre boas práticas na gestão pública
O Paraná é o único estado da região Sul do Brasil finalista do Prêmio Excelência em Competitividade 
2024. A premiação é do Centro de Liderança Pública (CLP) uma organização da sociedade civil. O Governo 
do Paraná concorre à premiação com o Escritório de Projetos Executivos de Engenharia e Arquitetura e 
Urbanismo (Projetek), um programa estratégico desenvolvido pela Secretaria da Ciência, Tecnologia e 
Ensino Superior (Seti), por meio das sete universidades estaduais.
Os vencedores da premiação nacional serão anunciados durante a cerimônia de lançamento do 
Ranking de Competitividade dos Estados 2024, previsto para acontecer em 21 de agosto, em Brasília. O 
Paraná disputa um dos três primeiros lugares da classificação com o estado de Minas Gerais, do Sudeste 
do Brasil; Goiás e Mato Grosso do Sul, do Centro-Oeste; e Maranhão e Pernambuco, da região Nordeste.
Fonte: https://www.bemparana.com.br/noticias/economia/parana-e-o-unico-estado-do-sul-em-
premiacao-sobre-boas-praticas-na-gestao-publica/
SAIBA
MAIS
https://www.bemparana.com.br/noticias/economia/parana-e-o-unico-estado-do-sul-em-premiacao-sobre-boas-praticas-na-gestao-publica/
https://www.bemparana.com.br/noticias/economia/parana-e-o-unico-estado-do-sul-em-premiacao-sobre-boas-praticas-na-gestao-publica/
70
É importante destacar que esta unidade traz considerações importantes sobre 
as reformas, a atuação da administração pública e seus parceiros, e as novas formas de 
Administração e Gestão Pública necessárias para os gestores na esfera pública.
Foram abordados os conceitos da Nova Gestão Pública (NGP), New Public Management 
(NPM), e New Service Public (NSP). Independente do conceito adotado, todos compartilham 
a preocupação com o cliente, usuário e cidadão como foco central. Uma questão relevante é 
a orientação pública e política para enfatizar a participação popular, similar ao setor privado, 
embora com objetivos distintos. Outras questões abordam a racionalidade buscada versus os 
valores, equidade e participação da sociedade na administração pública.
Nesse contexto, as organizações, buscando atuar de maneira mais racional, 
realizam o planejamento estratégico público para fortalecer as organizações públicas no 
mercado, atuando com governabilidade e governança pública.
Para melhorar a eficiência, a Administração Pública utiliza a administração direta 
(centralizada) e a administração indireta (descentralizada), transferindo a produção de bens 
e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, 
parcerias público-privadas (PPPs) e organizações sociais.
Com a redução da intervenção direta nos bens e serviços demandados pela sociedade 
civil, surge a necessidade de uma nova forma de intervenção do Estado, através das agências 
reguladoras que desempenham papéis de regulação econômica, social e administrativa.
Visando garantir a qualidade dos serviços públicos, a Administração busca atender 
a sociedade civil com mais eficiência, eficácia e efetividade, utilizando a gestão da qualidade 
fundamentada no Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. 
Suas ações têm o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços e bens produzidos pela 
Administração e Gestão Pública, que apesar de revogado, teve impacto relevante em áreas 
como fiscalização e controle na Gestão Pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
71
Gestão defende avanço na transformação digital para melhoria da qualidade 
dos serviços públicos prestados à população
A importância do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) foi o destaque de um dos 
debates da Semana de Inovação da Enap
Publicado em 13/11/2023 17h42. Atualizado em 08/04/2024 17h10 
A transformação digital é o presente; não é mais um “tema do futuro”, e se consolida, 
a cada dia, como exigência para que União, estados e municípios avancem no incremento 
da qualidade dos serviços que prestam à população. Essa constatação esteve no centro 
da exposição feita nesta quinta-feira (9/11), pela diretora do Departamento de Informações, 
Serviços e Sistema de Gestão do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos 
(MGI), Priscila Cabral, durante painel na Semana da Inovação, realizada pela Escola Nacional 
de Administração Pública (Enap), em Brasília. Ela destacou, nesse contexto, a importância do 
Sistema Eletrônico de Informações (SEI), que integra o Processo Eletrônico Nacional (PEN).
“A tecnologia é meio, não um fim. É essencial investir em pessoas”, ressaltou 
Priscila Cabral ao defender a importância da valorização de indivíduos e equipes para a 
prestação de serviços públicos de mais qualidade à população.
“Uma gestão pública mais eficiente e justa fortalece a democracia”, afirmou 
Priscila no painel “Inovações Federativas: Processo Eletrônico (SEI) e soluções para 
transformação de Estados e Municípios”, afirmou Priscila Cabral.
Ao analisar a capacidade de contribuição do SEI nesse sentido, a diretora do MGI 
ressaltou que, hoje, mais de 440 órgãos da administração pública nos âmbitos federal, estadual 
e municipal já utilizam o sistema e detalhou as etapas de sua implantação, entre as quais a 
adesão ao PEN, montagem da equipe, preparação da infraestrutura de Tecnologia da Informação 
(TI), apresentação do plano de implantação e investimento em capacitação e treinamento.
A diretora do MGI elencou os benefícios internos da implantação do SEI, como 
a possibilidade de acesso aos processos de qualquer computador, a qualquer momento; 
trabalho colaborativo e simultâneo entre as equipes; transparência ativa (acesso externo a 
processos); aumento da produtividade e redução de custos. Os principais benefícios externos 
apontados são a maior proximidade com o cidadão, transparência e sustentabilidade.
LEITURA COMPLEMENTAR
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
72
01. Relato de experiências
O objetivo do MGI é expandir a implantação do SEI em estados e municípios, 
apoiando-os para a modernização e qualificação dos seus serviços. O painel sobre 
Inovações Federativas contou com relatos de dois gestores, um municipal e outro estadual: 
osecretário-executivo de Transformação Digital da Prefeitura de Recife, Felipe Cadena, e 
o superintendente de Processos Administrativos Eletrônicos da Secretaria de Estado de 
Transformação Digital do Rio de Janeiro, Felipe Oliveira.
Eles falaram sobre as experiências na implantação do SEI nas capitais pernambucana 
e carioca. A redução dos documentos impressos, com os consequentes benefícios da agilização 
e da sustentabilidade, foi um dos pontos destacados. A importância da estratégia de implantação 
também recebeu atenção especial. No caso de Recife – salientou Felipe Cadena –, isso foi 
fundamental para realizar a implantação de um “sistema transversal para 17 mil pessoas”.
O painel foi mediado pelo coordenador-geral de Cooperação Federativa em 
Governo Digital do MGI, Enzo Tessarolo. “A cooperação é um método que a gente vem 
perseguindo no Ministério”, disse Tessarolo, referindo-se à construção de uma “visão de 
futuro em comum” no serviço público brasileiro.
02. Semana de Inovação
Realizada pela Enap desde 2015, a Semana de Inovação se propõe a discutir e 
refletir sobre agendas mundiais, ampliar o debate público e reforçar a confiança de que 
mudanças são possíveis. O tema desta edição foi “Reconectar para Reconstruir” e as 
atividades foram realizadas entre os dias 7 e 9 de novembro.
Servidores e autoridades do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços 
Públicos lideraram uma série de palestras, painéis e oficinas durante toda a programação 
da Semana. Entre os temas estão transformação digital, infraestrutura de dados, iniciativas 
do GOV.BR (Startup GOV.BR, LABQ, Rede GOV.BR), governança de dados, privacidade e 
segurança, uso de dados na gestão de pessoas, inovação na gestão pública, ciências 
comportamentais aplicadas ao serviço público, liderança, processo eletrônico, diálogo 
federativo, ações do LaboraGOV, entre outros.
Leia na fonte original em: https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/processo-
eletronico-nacional/noticias/2023/gestao-defende-avanco-na-transformacao-digital-para-
melhoria-da-qualidade-dos-servicos-publicos-prestados-a-populacao
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/processo-eletronico-nacional/noticias/2023/gestao-defende-avanco-na-transformacao-digital-para-melhoria-da-qualidade-dos-servicos-publicos-prestados-a-populacao
https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/processo-eletronico-nacional/noticias/2023/gestao-defende-avanco-na-transformacao-digital-para-melhoria-da-qualidade-dos-servicos-publicos-prestados-a-populacao
https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/processo-eletronico-nacional/noticias/2023/gestao-defende-avanco-na-transformacao-digital-para-melhoria-da-qualidade-dos-servicos-publicos-prestados-a-populacao
73
MATERIAL COMPLEMENTAR
FILME/VÍDEO
• Título: INSIDE JOB
• Ano: 2010.
• Sinopse: A crise financeira mundial que aconteceu em 2008, 
causou a perda de milhões de empregos e casas e mergulhou os 
Estados Unidos em uma profunda recessão econômica. O que é 
mais interessante neste filme é que demonstra que as agências 
reguladoras falharam na condução da crise, pois não cumpriram 
seu papel de fiscalização, uma vez que o filme retrata a corrupção 
sistêmica existente no país. A pergunta que devemos nos fazer é 
sobre o papel das reguladoras para evitar a corrupção em um país. 
O documentário fornece uma análise detalhada dos elementos que 
levaram ao colapso e identifica peças-chave do mundo financeiro 
e político. O diretor Charles Ferguson realiza uma gama de 
entrevistas e traça a história dos Estados Unidos para a China, 
para a Islândia e para outros mercados financeiros mundiais. 
WEB
• Site: Governo Federal
• Resumo: O portal da Previdência Social é um exemplo da 
qualidade dos serviços públicos atrelado ao uso da tecnologia e a 
simplificação do serviço público. Por meio dele o cidadão realiza 
o agendamento, consulta os serviços realizados pelo INSS, tem 
acesso a diversas informações sobre os direitos por tempo de 
contribuição, acidentes, aposentadorias, dentre outras.
• Disponível em: Ministério da Previdência Social (www.gov.br)
LIVRO
• Título: Parcerias Público-Privadas E Agências Reguladoras: 
Questões Críticas
• Autor: Ilton Garcia da Costa e Gilberto Giacoia.
• Editora: Verbatim
• Sinopse: este livro conduz o leitor a um pensamento reflexivo 
sobre a compreensão do tema PPP e Agências Reguladoras a 
partir da constatação dos professores Costa e Giacoia sobre os 
problemas que o Brasil enfrenta no aperfeiçoamento do serviço 
público e da infraestrutura imprescindível para a materialização da 
eficiência e qualidade no serviço público.
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA E DESAFIOSUNIDADE 3
https://www.gov.br/previdencia/pt-br
Professor Me. Heider Jeferson Gonçalves
INSTRUMENTOS 
DA GESTÃO 
PÚBLICA4UNIDADEUNIDADE
PLANO DE ESTUDO
75
Plano de Estudos
• Políticas Públicas; 
• Orçamento Público; 
• Processos de Compras e Repasses do Estado; 
• Relações entre Estado, Governo e Mercado.
Objetivos da Aprendizagem
• Apresentar o instrumento de ação Política Pública no Brasil; 
• Apresentar o ciclo de políticas públicas-elaboração, implementação e avaliação; 
• Caracterizar e descrever as principais características do orçamento público; 
• Demonstrar como ocorre o sistema de compras e repasses do Estado;
• Apresentar algumas características das relações do Estado, Governo e Mercado. 
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
76
Olá, querido(a) aluno(a)! 
Chegamos ao último capítulo de nossa jornada na disciplina de Fundamentos da 
Gestão Pública.
Nesta quarta e última unidade, você entenderá melhor o papel e o processo de 
implementação de políticas públicas, compreendendo como elas surgem e são elaboradas 
pelos poderes governamentais. Além disso, vamos explorar como funciona o orçamento 
geral, sua evolução e o ciclo orçamentário. Você perceberá que esse processo envolve 
planejamento, utilizando ferramentas como o Plano Plurianual (PPA), guiado pelas diretrizes 
estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).
No esforço de tornar a Administração Pública mais eficiente, sem perder o controle, 
foram estabelecidas normas para o processo de compras governamentais, a Lei das 
Licitações e suas peculiaridades. Quando a contratação de fornecedores não é feita de forma 
direta, pode ser necessário firmar um Contrato Administrativo, que formaliza essa relação. 
Esses contratos podem ser realizados por meio de termos de cooperação, convênios, 
contratos de gestão e planos operativos. As parcerias podem ocorrer entre entidades da 
administração pública ou com Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público (OSCIPs), além de empresas privadas.
Também discutiremos a relação entre governo, estado e mercado, destacando 
algumas funções do Estado na economia e os órgãos responsáveis por garantir o 
funcionamento dos serviços públicos. Isso pode influenciar tanto a atração quanto o 
desestímulo de investimentos diretos, sejam internacionais ou privados.
Por fim, abordaremos a transparência na Administração Pública e a importância de 
modificar os mecanismos de controle sobre os serviços prestados e as decisões tomadas 
pelos gestores. Discutiremos a responsabilização desses administradores e a importância 
do controle social e da participação cidadã no fortalecimento da democracia.
Estamos quase lá! Vamos fechar com chave de ouro a nossa jornada do 
conhecimento. Avante para o Sucesso e bons estudos!
INTRODUÇÃO
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
77
De acordo com Chiavenato (2022), as políticas públicas começaram a surgir na 
República Velha, durante o governo de Getúlio Vargas. No entanto, foi apenas a partir da 
Constituição de 1988 que essas políticas ganharam um suporte jurídico e político, buscando 
estabelecer padrões de bem-estar social. Antes disso, entre 1964 e 1988, as políticas 
públicas eram utilizadas como instrumentos de controle,sendo seletivas, fragmentadas, 
excludentes e limitadas a determinados setores.
Segundo Pereira (2018), as políticas públicas refletem o poder do Estado em 
resposta aos problemas sociais, adaptando-se aos diferentes contextos e às demandas da 
sociedade. Elas passam por ajustes constantes para se alinhar às necessidades emergentes 
da população.
Maximiano e Nohara (2017), apoiados por Pereira (2020), afirmam que as decisões 
e ações coletivas ocorrem através do governo. Para resolver problemas de forma eficaz, é 
necessário um esforço catalisador que envolva toda a comunidade, além de um consenso 
em relação à visão de futuro e ao caminho a ser seguido.
1.1 O papel das Políticas Públicas no Brasil 
As mudanças nas organizações, nas relações de trabalho e na rotina dos 
trabalhadores, bem como no papel do trabalho na sociedade, impactam os direitos 
individuais, como educação, saúde, moradia, lazer e vida privada. Isso leva à ampliação 
das funções do Estado, que passa a ter maior controle sobre a produção e a assumir parte 
dos custos sociais. Nesse contexto, as Políticas Sociais e Públicas desempenham funções 
POLÍTICAS 
PÚBLICAS1
TÓPICO
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
78INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
econômicas, transferindo recursos e bens direta ou indiretamente para os cidadãos mais 
necessitados, por meio de serviços sociais como saúde, educação e assistência social. 
Elas também têm funções sociais e políticas (Dias, 2017).
As Políticas Públicas não podem ser vistas apenas como um conjunto de regras, 
procedimentos e instrumentos, nem somente como programas governamentais. É essencial 
compreendê-las como parte de um processo político e de relações sociais, através do qual 
o governo pode também adquirir legitimidade. 
Como aponta Oliveira (2019, p. 2), “uma política pública é uma diretriz criada para 
enfrentar um problema público”. Assim, o conceito central das Políticas Públicas é o problema 
(uma situação inadequada) que é público (importante para a coletividade). Diversos atores 
devem, ou deveriam, ter o direito de influenciar a construção das políticas públicas de um 
país. Isso naturalmente implica em uma mudança no papel do Estado, que deve ser menos 
hierárquico e monopolista na busca de soluções para os problemas públicos.
Segundo Pereira (2018), um dos principais pontos de discordância reside no papel 
do Estado na elaboração de políticas públicas. Esse processo exige o engajamento de atores 
não estatais, promovendo um modelo de coprodução e gestão. Nesse contexto, embora a 
importância do Estado deva ser mantida, seu papel deve ser redefinido para enfatizar a 
implementação, coordenação e controle das políticas, em vez de ser o protagonista exclusivo.
1.2 Ciclo de políticas públicas-elaboração, implementação e avaliação
As pautas políticas são desenvolvidas pelos poderes públicos e pelo Estado 
em conformidade com a Constituição Federal e a legislação vigente, dentro do âmbito 
governamental. Isso significa que elas combinam os objetivos e princípios das políticas de 
Estado, previstos nas leis e na Constituição, com as políticas governamentais, que surgem 
das negociações políticas nas esferas federal, estadual e municipal.
De acordo com Chiavenato (2022) e Pereira (2018), o processo de políticas públicas, 
ou ciclo de políticas públicas, pode ser dividido em sete etapas:
01. Identificação do problema – Quando um problema é detectado por políticos, 
agentes não governamentais ou representantes da sociedade civil, ele pode ser 
incluído na lista de prioridades, conhecida como agenda.
02. Formação da agenda – A agenda representa um conjunto de problemas 
ou questões que a comunidade política considera merecedores de intervenção 
pública. Sua inclusão dependerá da atenção que o problema recebe (especialmente 
de grupos de interesse), da viabilidade de resolução (ações possíveis) e da 
competência (ligação com responsabilidades públicas).
79INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
03. Formulação de alternativas – Nesta etapa, são criados métodos, programas, 
estratégias ou ações para atingir os objetivos. Isso pode ser feito por meio de 
mecanismos de comportamento, como premiação, coerção, conscientização ou 
soluções técnicas, que também influenciam nos custos. São usadas técnicas 
como prognósticos, previsões e suposições.
04. Tomada de decisão – Esse é o momento em que os interesses dos diferentes 
atores são conciliados, e as intenções (objetivos e métodos) para enfrentar o 
problema são definidas. A decisão pode ser baseada em critérios de otimização, 
satisfação, acordo ou até casualidade.
05. Implementação – Esta fase vem após a tomada de decisão e antecede os 
primeiros esforços de avaliação. Aqui, as regras, rotinas e processos sociais são 
transformados em ações concretas. A implementação pode seguir um modelo de 
cima para baixo (top-down), onde as decisões vêm da esfera política, ou de baixo 
para cima (bottom-up), onde burocratas e redes de atores locais decidem como 
executar.
06. Avaliação – Consiste em julgar de forma deliberada a validade das ações 
públicas, determinando se os projetos implementados tiveram sucesso ou 
falharam. A avaliação pode ser feita em três momentos: ex ante (antes da 
implementação), in itinere (durante o monitoramento) e ex post (após a 
implementação). Os principais critérios avaliados são a economicidade, eficiência 
econômica e administrativa, eficácia e equidade. Esses critérios podem resultar 
na continuidade, reestruturação ou extinção da política pública.
07. Extinção – Uma política pode ser extinta porque o problema original foi 
resolvido, porque foi ineficaz, ou porque o problema perdeu relevância e saiu 
das agendas políticas e formais. Assim como o surgimento de uma política, 
sua extinção depende de janelas de oportunidade, como reformas ministeriais, 
mudanças de mandato ou a aprovação de novos orçamentos públicos.
80
ORÇAMENTO 
PÚBLICO2
TÓPICO
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
O orçamento surgiu como uma ferramenta de controle político no Parlamento Francês 
em 1789, e seus princípios foram adotados por várias nações ao redor do mundo, incluindo 
o Brasil. Historicamente, ele foi oficialmente introduzido no Brasil em 1824, mas somente em 
1830 foi criado o primeiro Orçamento Geral, referente ao exercício financeiro de 1830-1831. 
Desde então, o Brasil passou por três fases de evolução orçamentária (Nascimento, 2020):
01. Orçamento tradicional – Neste modelo, as despesas são fixadas com base 
na estimativa de receitas, e a unidade administrativa é autorizada a gastar de 
acordo com esse limite. Os órgãos públicos não gastavam com base no que 
pretendiam realizar, mas sim com base no que foi gasto no exercício anterior.
02. Orçamento de desempenho – Esse tipo de orçamento estabelece objetivos e 
metas para justificar a necessidade dos créditos, mas ainda não estava integrado 
a um sistema de planejamento adequado.
03. Orçamento-programa – Somente em 1972 foi criada uma estrutura de 
planejamento que estabelecia propósitos, objetivos e metas a serem cumpridos 
pela administração. Seguindo o artigo 10 do Decreto-Lei n.º 200/67, esse orçamento 
solicitava fundos com base na identificação dos custos e dados quantitativos dos 
trabalhos realizados em cada programa. Sua elaboração envolvia planejamento, 
programação, projetos e orçamentação, e deveria ser classificada conforme as 
funções do governo, de acordo com a função programática.
04. Orçamento base zero – Este método alternativo foi desenvolvido para 
combater o uso indiscriminado de orçamentos incrementais. Em vez de usar o 
orçamento do ano anterior como ponto de partida, ele começa do zero, ignorando 
81INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
os programas anteriores. Embora desconsidere os projetos em andamento, 
ele representa uma evolução do orçamento tradicional e cria condições para a 
elaboração do orçamento-programa.
2.1 O Ciclo Orçamentário 
O ciclo orçamentáriobem-vindo (a) à disciplina Fundamentos da Gestão Pública.
Nesta primeira unidade, você estudará os aspectos fundamentais que lhe irão 
possibilitar maior compreensão sobre o papel do Estado e sua formação enquanto 
Administração Pública e Política. Portanto, será apresentado a você, a teoria contratualista 
na visão dos pensadores Hobbes, Locke e Rousseau; em seguida, a necessidade da 
formação dos sistemas sociais com ênfase na organização burocrática e na administração 
pública e o motivo pelo qual houve a necessidade do sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu. Ao final, sucintamente, será apresentada as principais instituições políticas 
no Brasil. 
Iniciaremos esta unidade trazendo pontos cruciais sobre a formação e necessidade 
do Estado, a partir da Teoria Clássica, ou seja, da Teoria Contratualista de Hobbes, Locke 
e Rousseau, explicando sobre o Estado de Natureza, a sociedade civil, a necessidade de 
Estado e do Contrato Social. 
Em seguida, será apresentada a função tríplice do Estado e alguns conceitos 
sobre os sistemas sociais e político e sua forma de organização. Neste momento, será 
apresentada a necessidade da legitimação deste Estado enquanto soberano e de como 
essa legitimidade poderia se fortalecer por meio do sistema político, com o enfoque na 
Burocracia de Weber, a qual é considerada o modelo ideal para a Administração Pública, 
pois apresenta algumas características que podem colaborar com a eficiência dos serviços 
prestados pelo Estado ao seu povo. 
Por fim, será apresentado o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu, e 
como o próprio nome já diz, é um sistema que serve de controle para o poder político que é 
concretizado por meio da constituição dos três poderes: legislativo, executivo e judiciário. Na 
Administração Pública será apresentado o seu conceito básico bem como estas Instituições 
Políticas executam o seu papel no Sistema Brasileiro. 
Lembre-se, todo caminho começa pelo primeiro passo! Bons Estudos e 
conte comigo.
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
9
O Estado surgiu em um contexto histórico influenciado por diversos elementos 
sociais, políticos e econômicos, com o propósito de estabelecer uma nova ordem institucional 
de autoridade (Costin, 2010).
Foi a partir do século XVII que surgiu a Teoria Clássica do Estado, impulsionada 
pelo domínio econômico e político na Europa. Esse período foi marcado pelo declínio do 
sistema feudal devido a conflitos internos e transformações significativas na concentração 
e centralização do poder em determinadas regiões.
O feudalismo enfrentou sua queda com o surgimento das monarquias absolutistas 
e seu fim definitivo ocorreu com o advento da industrialização e a ascensão da classe 
burguesa, marcando o estabelecimento do sistema capitalista. Esse sistema, por sua vez, 
passou por um processo de burocratização e racionalização, à medida que a unidade primária 
de produção mudava da família para a empresa burocrática, na qual as organizações e o 
Estado exerciam domínio (Bresser-Pereira; Mota, 2003).
Nesse contexto, o Estado foi chamado a desempenhar o papel de um agente 
civilizador, especialmente durante um período de mudanças significativas que viu o 
desenvolvimento da Teoria do Estado Liberal. Essa teoria se baseava nos direitos individuais 
e na atuação do Estado em prol do bem comum, rompendo com a autoridade divina e 
estabelecendo uma abordagem política e econômica mais racional.
O ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA1
TÓPICO
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
10
1.1 Teoria Contratualista 
No final do século XVII houve uma redefinição do conceito de Estado de Natureza, que 
representa a condição natural do ser humano, com a formulação dos direitos individuais. Esses 
direitos passaram a substituir a autoridade divina como base das hierarquias políticas da época.
Segundo Carnoy (2018), enquanto Maquiavel procurava aprimorar a arte de 
governar, instruindo os príncipes a ampliarem seu domínio por meio de uma abordagem 
científica e positiva, outros filósofos fundamentavam suas teorias políticas na natureza 
humana, no comportamento individual e nas relações interpessoais.
Hobbes e Rousseau, em seu pensamento político, concordam que a propriedade 
privada não é um direito natural, mas um direito civil, ou seja, mesmo que no estado de 
natureza (em Hobbes) e no estado de sociedade (em Rousseau) os indivíduos obtenham 
terras e bens, sem as leis essa posse não é garantida, por isso a necessidade de um 
contrato social a partir de um decreto soberano (Chauí, 2019). 
Os três clássicos que melhor representam a teoria clássica do Estado é Hobbes, 
Locke e Rousseau (Carnoy, 2018).
1.1.1 Thomas Hobbes 
Segundo Carnoy (2018), o livro “Leviatã” de Thomas Hobbes (1968), originalmente 
publicado em 1651, representou uma abordagem completamente nova para entender a 
sociedade política. Seu objetivo era sistematizar o comportamento político humano utilizando 
a lógica dedutiva e os conceitos do século XVII. O propósito do livro era oferecer um modelo 
para o comportamento individual baseado na teoria política, em vez de focar na eficácia 
estatal. Hobbes argumentava que os indivíduos deveriam renunciar parte de seu poder em 
favor de um poder soberano que garantisse a satisfação de seus desejos e a prevenção de 
seus receios, como a morte e conflitos.
Hobbes argumenta que os indivíduos devem renunciar parte de seu poder em favor 
de um soberano, pois a constante luta pelo poder levaria à desintegração da sociedade e 
ao aumento da violência, resultando em maior probabilidade de morte violenta. Ele sugere 
que é prudente ceder todo o poder a um soberano capaz de evitar esse colapso. Hobbes 
introduz seu argumento a partir da ideia abstrata do homem e do “Estado de Natureza”, 
uma condição hipotética na qual não há autoridade central para controlar os indivíduos, 
nem leis coercitivas, incentivando assim a transição para um estado civilizado.
Ocorre que no Estado de Natureza há também direitos naturais humanos a serem 
preservados. Segundo Carnoy (2018, p. 27), “por essa razão há uma tensão entre preservar 
a liberdade vantajosa no estado de natureza e o medo da violência e da guerra, que 
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
11
logicamente esse estado produz”. Neste sentido, isso levaria à renúncia do poder individual 
em favor de um soberano, reduzindo-o à impotência. Hobbes se opõe primeiro porque a 
sujeição é melhor que a guerra e a morte; e segundo porque não seria de interesse do 
soberano tirar sua liberdade, já que sua força vem do vigor dos súditos. 
Com a ausência de submissão, as paixões individuais se intensificaram, 
especialmente no contexto da troca de bens no mercado livre. Nesse ambiente, as paixões 
dos homens se concentraram na maximização de seus interesses econômicos, resultando 
em uma diminuição da violência na busca pelo lucro em um contexto pacífico de mercado.
1.1.2 John Locke
Mais de quarenta anos após Hobbes, em 1692, surge John Locke em um período 
histórico marcado pelas guerras e pelo surgimento da burguesia em oposição ao feudalismo 
na Inglaterra. Ao invés de considerar um “Estado de Natureza” primitivo, Locke descreve 
esse estado como uma condição de liberdade individual perfeita, na qual os indivíduos 
possuem direitos, incluindo o direito de assegurar e preservar sua propriedade, além de 
atuar como juízes e executores da lei natural. No entanto, Locke adverte que esse estado 
de natureza pode degenerar em um estado de guerra, no qual os homens podem submeter 
uns aos outros ao seu poder absoluto (Carnoy, 2018).
Diante dessa perspectiva, Locke propõe que os homens se unam em uma 
sociedade política para se protegerem contra o estado de guerra. Essa sociedade seria 
sustentada por um conjunto de leis, nas quais os indivíduos renunciam ao direito de 
autopreservação da propriedade em favor da comunidade (o Estado). Ao contrário de 
Hobbes, Locke discorda da ideiaé um processo que envolve o planejamento e utiliza 
instrumentos como o Plano Plurianual (PPA). Esse planejamento é complementado por 
planos nacionais, regionais e setoriais, cujas diretrizes orçamentárias (LDO) orientam a 
elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). É importante destacar que o 
ciclo orçamentário não deve ser confundido com o exercício financeiro, pois abrange um 
período mais longo e é contínuo e sistemático. Segundo Nascimento (2020), as principais 
características desses instrumentos são:
• PPA (Plano Plurianual): serve para alcançar programas e metas governamentais 
através de um processo de planejamento e orçamento voltado para ações 
de médio prazo (4 anos). Tem o objetivo de refletir os resultados desejados 
pelos governantes e possibilita o monitoramento e avaliação da execução dos 
programas, além da revisão de objetivos e metas. Baseia-se na integração com 
as LDOs e LOAs, bem como na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O PPA 
é composto por uma base estratégica formada pela análise econômica e social, 
diretrizes, análise setorial e avaliação regional, e pelos programas, com metas 
e objetivos para mais de um ano. Após aprovação, vigora por três anos e se 
estende ao primeiro ano da gestão seguinte.
• LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias): é proposta pelo chefe do Executivo 
e aprovada pelo legislativo, podendo ser emendada pelos parlamentares. 
Sua função é alinhar as ações do governo (contempladas no PPA) às reais 
possibilidades financeiras dentro de um ano de governo, respeitando as 
diretrizes do PPA. Define os parâmetros dos recursos do orçamento anual para 
garantir que as metas e objetivos sejam alcançados. Atua como um elo entre o 
PPA e os orçamentos anuais, ajustando as diretrizes do plano à estimativa das 
disponibilidades financeiras para o exercício.
• LOA (Lei Orçamentária Anual): relaciona-se ao gerenciamento orçamentário e 
financeiro da Administração Pública Federal, com o objetivo principal de equilibrar 
receitas e despesas públicas. Reúne os orçamentos fiscais, de seguridade social 
e de investimentos das empresas estatais em um orçamento geral, respeitando 
os princípios da universalidade e da unidade orçamentária. Entidades que não 
recebem subvenções ou transferências do orçamento da União, como autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades mistas, também são incluídas na 
LOA. Deve ser compatível com a LDO e emitir demonstrativos sobre receitas e 
despesas, sendo vedado incluir no orçamento itens que não estejam na LDO.
82INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
O ciclo orçamentário, também chamado de processo orçamentário, abrange a 
elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação da programação de despesas 
públicas, tanto físicas quanto financeiras. Esse ciclo pode se estender além do exercício 
financeiro, que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. O processo segue os 
seguintes passos, desde a elaboração da proposta até sua aprovação ou veto, integrando 
o PPA, a LDO e a LOA (Nascimento, 2020):
• Elaboração da proposta: deve estar alinhada com os planos e diretrizes que 
foram previamente apresentadas ao Legislativo por meio da LDO. A proposta 
deve contemplar os gastos previstos no PPA, incluindo recomendações sobre 
arrecadação tributária, política de endividamento e participação de fontes internas 
e externas no financiamento das despesas.
• Tramitação do projeto de Lei: regida pela lei complementar (art. 165, §9º), 
que define os períodos e prazos do exercício financeiro com base no PPA, na 
LDO e na LOA.
• Discussão, votação e aprovação da proposta: o projeto é enviado à comissão 
mista de planos, orçamentos públicos e fiscalização, que vai analisar e emitir 
pareceres sobre o projeto no legislativo.
• Sanção e veto: de acordo com o artigo 66 da Constituição Federal, o presidente 
tem 15 dias úteis para sancionar a proposta, podendo vetá-la total ou parcialmente. 
A Constituição não permite a rejeição da LDO, mas admite a rejeição da LOA.
Qual a importância das peças orçamentárias (PPA, LDO, LOA) para o desenvolvimento sustentável 
do país, cidades ou uma região?
Fonte: o autor (2024).
REFLITA
83
PROCESSO DE COMPRAS E 
REPASSES DO ESTADO3
TÓPICO
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
A busca por uma proposta que equilibre preço e qualidade nos produtos e/ou serviços 
oferecidos é uma exigência obrigatória para a União, Estados, Distrito Federal, Municípios, 
autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações (Rodrigues, 
2021). A seleção dessas propostas, conhecida como a proposta mais vantajosa, segue 
normas específicas e é feita entre os interessados em firmar contrato com a Administração 
Pública, atendendo à convocação realizada por meio de edital.
Em outras palavras, contratar de maneira mais vantajosa significa buscar o 
melhor custo-benefício. Ou seja, para que uma oferta seja realmente vantajosa para a 
Administração Pública, além de ter o menor preço em relação às concorrentes, deve 
cumprir todos os requisitos estipulados no edital, incluindo a qualidade do produto. 
Portanto, podemos afirmar que a proposta mais vantajosa reúne preço, qualidade e as 
demais exigências previamente estabelecidas no edital.
Segundo Costin (2010, p. 185), “o impacto das compras governamentais na 
economia é sempre relevante”. Na Administração Pública, foram estabelecidas normas para 
regulamentar o processo de compras governamentais com o objetivo de desburocratizar a 
área sem comprometer o controle da corrupção, ao mesmo tempo em que se preserva a 
competição entre os fornecedores. Essas normas foram estabelecidas inicialmente pela Lei 
n.º 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações) e pela Lei n.º 10.520/2002 (Lei do Pregão), ambas 
integravam o antigo sistema de licitações, que definiam como era realizada a escolha dos 
fornecedores, começando pela seleção do objeto.
84INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
Atualmente, é a Lei 14.133/2021, que estabelece as diretrizes gerais para os 
processos de licitação e contratação na administração pública. No entanto, é um erro pensar 
que essa legislação se aplica a todos os entes federativos sem distinção. Em outras palavras, 
há entes em que a lei é aplicada de forma integral, outros que possuem regulamentos 
próprios e, portanto, não estão sujeitos à sua aplicação, exceto em situações específicas, 
e ainda aqueles em que a aplicação da lei ocorre de forma subsidiária (Rodrigues, 2021):
Por exemplo, quando a compra não é realizada diretamente, é necessário formalizar 
a transação por meio de um contrato. Nesses casos, a formalização pode ser feita através 
de convênios, parcerias ou cooperações, onde o sistema de repasse utilizado para gerenciar 
esses processos é o sistema conhecido como SICONV (Sistema de Gestão dos Convênios 
e Contratos de Repasse), que já passou por diversas atualizações e evoluiu no tempo 
desde sua criação, e que hoje compõe uma plataforma mais completa para a gestão de 
recursos governamentais.
3.1 A Nova Lei de Licitações e Contratos Públicos (Lei n.º 14.133/2021)
A Nova Lei de Licitações e Contratos Públicos (Lei n.º 14.133/2021) foi sancionada 
em 1º de abril de 2021, com o objetivo de modernizar e unificar as normas que regem os 
processos de contratação pública no Brasil. Ela substitui as leis anteriores que tratavam do 
tema, como a Lei n.º 8.666/1993, a Lei do Pregão (Lei n.º 10.520/2002) e parte do Regime 
Diferenciado de Contratações (Lei n.º 12.462/2011). 
A Lei 14.133/2021 trouxe uma série de inovações importantes, com foco em maior 
eficiência, transparência e competitividade nos processos licitatórios. Entre os principais 
pontos, destacam-se (Rodrigues, 2021):
01. Planejamento e eficiência: a nova lei reforça a importância do planejamento 
prévio para as contratações públicas, exigindo a elaboração de planos de 
contratações anuais, o que facilita o acompanhamento e o controle dos processos.
02. Critério da proposta mais vantajosa:a escolha da proposta deve considerar 
o melhor custo-benefício para a administração pública, o que vai além do simples 
menor preço. A lei destaca a importância de levar em conta fatores como 
qualidade, inovação e sustentabilidade.
03. Inovação tecnológica: a lei incentiva o uso de tecnologia nos processos 
licitatórios, com a adoção de sistemas eletrônicos para melhorar a eficiência e 
reduzir a burocracia. O uso obrigatório de plataformas digitais para as licitações 
é um exemplo dessa modernização.
04. Modalidades de licitação: a nova legislação unifica e reduz o número de 
modalidades de licitação. Entre as principais estão a concorrência, o pregão, o 
85INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
concurso, o leilão e o diálogo competitivo, este último uma novidade, voltado para 
contratações complexas, em que o ente público dialoga com os licitantes antes 
de definir a solução mais adequada.
05. Combate à corrupção: a lei 14.133/2021 traz mecanismos mais rígidos para 
coibir práticas corruptas, incluindo a responsabilização solidária dos agentes 
envolvidos em atos ilícitos e o fortalecimento de mecanismos de controle interno 
e externo, além da transparência nos contratos.
06. Contratos públicos: a nova lei também regula de forma detalhada os 
contratos administrativos, incluindo cláusulas de equilíbrio econômico-financeiro, 
formas de execução e fiscalização dos contratos, além de prever mecanismos 
para solução de conflitos.
Vejamos o que nos diz o art. 1º da Lei 14.133/2021, acerca da temática (Brasil, 2021):
Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as 
Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e abrange:
I - Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do 
Distrito Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no 
desempenho de função administrativa; 
II - Os fundos especiais e as demais entidades controladas direta ou 
indiretamente pela Administração Pública. 
§ 1º Não são abrangidas por esta Lei as empresas públicas, as sociedades 
de economia mista e as suas subsidiárias, regidas pela Lei n.º 13.303, de 30 
de junho de 2016, ressalvado o disposto no art. 178 desta Lei (grifo nosso). 
§ 2º As contratações realizadas no âmbito das repartições públicas sediadas 
no exterior obedecerão às peculiaridades locais e aos princípios básicos 
estabelecidos nesta Lei, na forma de regulamentação específica a ser editada 
por ministro de Estado. 
[…] 
§ 5º As contratações relativas à gestão, direta e indireta, das reservas 
internacionais do País, inclusive as de serviços conexos ou acessórios a essa 
atividade, serão disciplinadas em ato normativo próprio do Banco Central do 
Brasil, assegurada a observância dos princípios estabelecidos no caput do 
art. 37 da Constituição Federal.
A Lei n.º 14.133/2021 representa uma tentativa de modernizar e aperfeiçoar o 
processo de contratações públicas no Brasil, buscando maior transparência, eficiência e 
controle social nas compras governamentais.
De que modo a Lei n.º 14.133/2021 veio contribuir para melhorar a capacidade de governo do 
Estado e o combate contra a corrupção?
Fonte: o autor.
REFLITA
86INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
3.2 Contratação, Convênios, Parcerias e Cooperação e o Sistema de Repasses
De acordo com Costin (2010), quando a contratação não é feita diretamente pelo 
órgão que necessita, pode ser necessário um processo de licitação para formalizar o 
acordo. Um Contrato Administrativo estabelece a relação entre a Administração Pública e 
uma organização privada ou pública com o objetivo de atender ao interesse público. Esses 
contratos podem assumir as seguintes formas:
a) Termo de Cooperação: envolve a colaboração entre entidades públicas para 
alcançar objetivos comuns.
b) Convênio: utilizado para a realização de objetivos de interesse comum entre 
entidades públicas e privadas. A licitação é dispensada em alguns casos, como 
na cessão de uso de equipamentos, repasse de recursos como incentivo, e no 
fornecimento de recursos humanos, materiais e imóveis. O convenente deve 
prestar contas ao concedente.
c) Contrato de Gestão: trata-se de uma parceria entre o poder público e entidades 
privadas, como organizações sociais e OSCIPs (Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público). Essas parcerias dispensam a licitação para compras.
d) Plano Operativo: ferramenta utilizada no âmbito do SUS (Sistema Único de 
Saúde) para definir e implementar ações e serviços de saúde, estabelecendo 
metas qualitativas e quantitativas entre gestores e prestadores de serviços, sejam 
públicos ou privados.
O Tribunal de Contas da União (TCU), em colaboração com a Corregedoria Geral 
da União (CGU) e os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, criou 
o SICONV como um instrumento para gestão e controle social, com foco na fiscalização. 
O portal oferece informações à sociedade civil sobre os gastos públicos, promovendo a 
transparência ao longo do ciclo de vida dos convênios, contratos de repasse e termos de 
parceria (Oliveira, 2019).
De acordo com o portal do SICONV, instituído pelo Decreto n.º 6.170/2007 e 
posteriormente revogado pelas Portarias Interministeriais n.º 127/2008 e n.º 507/2011, o 
sistema tem como objetivo garantir ao Governo Federal um controle total das transferências 
voluntárias, ele busca proporcionar maior eficiência, agilidade e transparência no processo 
de liberação de recursos para estados, municípios e organizações não governamentais 
(ONGs), incluindo especialmente as Organizações Sociais (OS) e as Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) (DIAS, 2017).
O Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) surgiu 
em 2007 como uma plataforma digital voltada para melhorar a gestão, transparência e 
87INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
eficiência dos recursos públicos destinados a convênios e contratos de repasse entre a 
União, estados, municípios, consórcios públicos e entidades privadas sem fins lucrativos. 
O principal objetivo do SICONV era centralizar, informatizar e padronizar os processos de 
transferências voluntárias, contribuindo para a redução de fraudes, irregularidades e para o 
aprimoramento da fiscalização (Oliveira, 2019).
Segundo Nascimento (2020), são características do SICONV:
a) Gestão Unificada: o SICONV permitia o acompanhamento de todas as etapas 
dos convênios e contratos de repasse, desde a celebração do convênio até a 
prestação de contas.
b) Transparência: a plataforma oferecia maior transparência ao processo, 
permitindo que a sociedade e órgãos de controle acompanhassem a execução 
dos recursos públicos.
c) Capacitação: o sistema também facilitava a capacitação de servidores 
e gestores públicos na condução dos processos de convênios e contratos de 
repasse.
Em 2019, o governo brasileiro lançou a Plataforma +Brasil, que substituiu o 
SICONV como a principal ferramenta de gestão de convênios e contratos de repasse. 
A mudança não foi apenas uma simples atualização de software, mas um redesenho 
completo para tornar o sistema mais moderno, eficiente e ampliado para diversos tipos 
de transferências (Oliveira, 2019).
Vejamos algumas das principais Inovações da Plataforma +Brasil:
01. Integração Ampliada: a plataforma passou a integrar vários tipos de 
transferências de recursos federais, como emendas parlamentares, termos de 
fomento e colaboração, além de convênios e contratos de repasse.
02. Simplicidade e Usabilidade: foi adotado um layout mais intuitivo e acessível, 
simplificando a navegação dos gestores públicos e facilitando o uso por diferentes 
órgãos e entidades.
03. Automatização: a Plataforma +Brasil automatizou várias etapas dos 
processos de celebração e acompanhamento de convênios, o que reduziu o 
tempo de tramitação e aumentou a eficiência.
04. Transparência e Controle Social: o sistema continuou fortalecendoa 
transparência e o controle social, permitindo que o público acompanhasse a 
execução orçamentária e financeira dos convênios em tempo real.
88INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
Já em 2023, o governo federal anunciou o TransfereGov, um novo sistema que vai 
complementar e, em alguns casos, substituir a Plataforma +Brasil, com o objetivo de unificar 
ainda mais as transferências de recursos federais, aprimorar a transparência e facilitar a 
gestão dos recursos. O TransfereGov visa ser uma plataforma ainda mais abrangente, 
gerenciando todas as modalidades de transferências de recursos públicos federais, incluindo 
não apenas os convênios, mas também os acordos de cooperação técnica, transferências 
diretas, termos de parceria, e outros instrumentos jurídicos (Dias, 2017).
Principais Inovações com o TransfereGov:
01. Unificação Completa: o TransfereGov promete unificar todas as formas de 
transferência de recursos da União em uma única plataforma.
02. Eficiência e Desburocratização: assim como nas plataformas anteriores, o 
foco estará na redução da burocracia e no aumento da eficiência dos processos, 
usando tecnologia avançada.
03. Inteligência de Dados: o novo sistema vai incorporar ferramentas de 
inteligência de dados, permitindo maior controle e previsibilidade nos repasses.
04. Transparência Ampliada: o TransfereGov deve ampliar ainda mais a 
transparência, com funcionalidades que permitam a sociedade acompanhar de 
forma ainda mais detalhada a destinação dos recursos federais.
A evolução do SICONV para a Plataforma +Brasil e, agora, para o TransfereGov, 
reflete o esforço contínuo do governo brasileiro em melhorar a gestão dos recursos públicos. 
Com essas plataformas, houve uma significativa melhoria nos processos de fiscalização, 
controle e eficiência nas transferências voluntárias e demais recursos federais. Além disso, 
a transparência e a participação social se fortaleceram, permitindo que a sociedade, órgãos 
de controle, como os Tribunais de Contas, e demais interessados possam acompanhar, em 
tempo real, como os recursos são aplicados (Oliveira, 2019).
Essa evolução também reforça o papel da tecnologia no combate à corrupção, 
uma vez que a digitalização e a automação de processos tornam os procedimentos mais 
rastreáveis e menos suscetíveis a fraudes e irregularidades.
89
RELAÇÕES ENTRE ESTADO, 
GOVERNO E MERCADO4
TÓPICO
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
De acordo com Costin (2010), o Brasil apresenta uma cultura profundamente enraizada 
de clientelismo e uma tendência significativa à corrupção nas interações entre o setor público e 
o privado, além de favoritismo e riscos para os investimentos. Com a democracia e a crescente 
demanda dos cidadãos por serviços de melhor qualidade, a lógica governamental precisou ser 
reformulada não apenas para melhorar a eficiência, mas também para promover a moralidade, 
o que gerou desafios para empresas e indivíduos que interagem com o governo.
Conforme Pereira (2020), o Estado obtém e utiliza recursos para financiar suas 
atividades com base na política fiscal, que se divide em política tributária (captação de 
recursos) e política orçamentária (gestão dos gastos e aplicação dos recursos). Isso é 
essencial para o funcionamento dos serviços públicos e para que o Estado desempenhe seus 
papéis na economia, respeitando os princípios da responsabilidade fiscal, estabelecidos 
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 
2000 – e pela Constituição Federal de 1988.
Segundo Nascimento (2020) e Pereira (2020), a participação do governo na 
economia pode ser dividida em três funções principais:
01. Alocativa: refere-se à intervenção do Estado na alocação de recursos.
02. Distributiva: relaciona-se ao bem-estar e ao desenvolvimento econômico, 
abrangendo a distribuição de renda e riqueza.
03. Estabilizadora: envolve a aplicação de políticas econômicas para promover 
emprego, desenvolvimento e estabilidade, especialmente quando o mercado não 
consegue atingir esses objetivos por conta própria.
90INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
O Brasil precisa de crescimento econômico, e para alcançar isso, é essencial atrair 
investimentos privados. No entanto, algumas organizações podem influenciar negativamente 
a atratividade para investimentos diretos internacionais e privados locais. Entre essas 
organizações estão as agências reguladoras mencionadas anteriormente, como a ANA, 
ANP, ANT, ANELL, ANATEL e ANVISA. Além dessas, outras entidades descritas a seguir 
também podem ter impacto sobre a capacidade de estimular investimentos (Costin, 2010):
QUADRO 1: EXEMPLOS DE AGÊNCIAS E ORGANIZAÇÕES GOVERNAMENTAIS
APEX (Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos): 
Coordena e implementa políticas voltadas para a promoção do comércio e 
exportações.
ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial): Foca na coordenação 
e implementação de políticas para o desenvolvimento industrial e inovação, similar 
à APEX na promoção de exportações.
CAMEX (Câmara de Comércio Exterior): Formula, adota e coordena políticas 
relacionadas ao comércio exterior, regulamentação e certificação de empresas 
para operações internacionais, classificação de produtos, regras de origem e 
procedência, e acordos multilaterais e bilaterais.
MDICE (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior): 
Responsável pela promoção de indústrias, comércio e serviços, incluindo 
a propriedade intelectual e transferência de tecnologias, além de normas e 
mecanismos internacionais. Também supervisiona a SUFRAMA (Superintendência 
da Zona Franca de Manaus).
INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade 
Industrial): Estabelece regras técnicas e jurídicas, harmoniza medidas com padrões 
internacionais e coordena certificações compulsórias e voluntárias de produtos, 
processos, serviços e pessoal.
BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social): Apoia 
projetos que contribuem para o desenvolvimento econômico e social do país.
SDA (Secretaria de Defesa Agropecuária): Coordena o sistema de defesa 
agropecuária e a vigilância agropecuária internacional.
CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica): Atua como órgão 
antitruste, orientando, auditando, investigando e prevenindo comportamentos 
abusivos de empresas que dominam o mercado. Também julga casos e pode 
impedir fusões e aquisições.
91INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis): Implementa políticas ambientais, controla e investiga o uso de 
recursos naturais e realiza o licenciamento de investimentos que podem ter impactos 
ambientais.
Fonte: Portal GOV.BR (2022).
Para lidar com disputas burocráticas, o governo criou o SISCOMEX (Sistema de 
Comércio Exterior), que visa simplificar os procedimentos para exportação e importação. 
O sistema contribui para a redução da documentação necessária, oferece suporte por meio 
de tecnologia da informação e facilita o monitoramento, controle e orientação das empresas.
No entanto, ainda é necessário aprimorar a definição dos papéis dos governos em 
relação às exigências competitivas de cada nível, incluindo a incorporação das exigências 
ambientais. É fundamental que as instituições políticas sejam livres de clientelismo e 
paternalismo e que haja investimentos em educação técnica e em carreiras científicas para 
promover um ambiente mais competitivo e eficiente (Costin, 2010).
4.1 A Transparência na Administração Pública 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelecida pela Lei Complementar 
n.º 101 de 4 de maio de 2000, tem como objetivo regulamentar a Constituição Federal de 
1988 no que diz respeito à tributação e ao orçamento. Ela estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a gestão fiscal.
Segundo Nascimento (2020), a LRF visa assegurar a transparência através de três 
principais medidas: a) a participaçãopopular (art. 48), b) a disponibilização das contas dos 
administradores para consulta pública (art. 49), e c) a emissão de relatórios periódicos de 
gestão fiscal (arts. 54 e 55) e de execução orçamentária (arts. 52 e 53) que devem ser 
acessíveis ao público e divulgados.
O controle é visto como um instrumento essencial da democracia, servindo para 
monitorar as finanças públicas e garantir que as atividades estatais sejam realizadas no 
interesse público. A sociedade tem o direito e o dever de exigir a prestação de contas dos 
gestores públicos sobre a administração dos recursos públicos (Oliveira, 2019).
A administração pública, ao implementar mudanças nas formas de controle dos 
serviços, aumentou a transparência das decisões administrativas e a responsabilidade dos 
gestores. Atualmente, o governo utiliza a Internet como uma ferramenta tecnológica para 
reduzir custos e melhorar a transparência para os cidadãos.
Um dos principais órgãos que atua em defesa do patrimônio público e na promoção 
da transparência da gestão é a CGU (Controladoria Geral da União), que realiza atividades 
92INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, e 
ouvidoria (Pereira, 2020).
Segundo Oliveira (2019), a Constituição Federal, em seus artigos 70 a 74, define 
as diretrizes para a fiscalização contábil, financeira e orçamentária. O controle político é de 
responsabilidade exclusiva do Poder Legislativo, enquanto o controle externo é assistido 
pelo Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Além disso, a Lei de Orçamento (Lei n.º 
4.320, de 1964) regula a estrutura de controle e execução orçamentária. O controle externo 
realizado pelo Tribunal de Contas é regulamentado pela Lei n.º 8.443/92, e o controle interno 
é estabelecido pela Lei n.º 10.180 de 2001.
Esses controles são executados por meio de auditorias (controle interno) e tribunais 
de contas (controle externo). Entre os responsáveis pelo controle estão os Tribunais de 
Contas da União (TCU), os Tribunais de Contas dos Estados (TCE) e os Tribunais de 
Contas Municipais (TCM) (Pereira, 2020).
4.2 Democracia Participativa e Controle Social 
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu mecanismos para a participação 
da sociedade civil no controle da gestão das políticas sociais, criando ferramentas para 
implementar e supervisionar essas políticas. Com a convocação da Assembleia Constituinte, 
foram incorporados mecanismos participativos para atender às demandas dos cidadãos 
(Oliveira , 2019).
Para realizar o controle social, a população pode se valer, por exemplo, do portal da transparência, 
instituído no programa de combate a corrupção pelo CGU, lançada em 2004 para assegurar a boa e correta 
aplicação dos recursos públicos com o objetivo de aumentar a transparência pública permitindo que o 
cidadão acompanhe como o dinheiro está sendo utilizado e ajude a fiscalizar. 
Saiba mais acessando o link: http://www.portaltransparencia.gov.br/
SAIBA
MAIS
http://www.portaltransparencia.gov.br/
93INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
Oliveira (2019) afirma que nesse contexto, a democracia participativa utiliza 
instrumentos como plebiscitos, referendos e projetos de iniciativa popular. A Lei n.º 9.709/98 
regula a execução desses instrumentos, que são convocados por decreto legislativo. De 
acordo com o artigo 2º dessa lei:
[...] plebiscito e referendo são consultas ao povo sobre questões de grande 
relevância, sejam de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. 
O plebiscito ocorre antes de um ato legislativo ou administrativo, permitindo 
ao povo aprovar ou rejeitar a proposta submetida. O referendo ocorre após 
um ato legislativo ou administrativo, permitindo ao povo ratificar ou rejeitar a 
decisão tomada.
Para Dias (2017), a criação de conselhos compostos por representantes de diversos 
segmentos da sociedade civil é uma das principais inovações nas políticas sociais. Esses 
conselhos permitem que os cidadãos colaborem na implementação, execução e controle 
das políticas sociais, garantindo representatividade em diferentes níveis governamentais.
Além disso, Pereira (2020, p. 185) destaca que as comissões parlamentares de 
inquérito (CPI) têm se tornado um importante instrumento de controle social. O controle 
social é um avanço na construção de uma sociedade democrática, possibilitando a garantia 
de serviços de maior qualidade.
Aprovado em 1999, o PPA Federal 2000/2003 representou um grande desafio organizacional, 
abrangendo gestão, planejamento e recursos humanos, com o objetivo de aumentar a transparência na 
alocação de recursos e na obtenção de resultados. O PPA visou implementar uma nova abordagem gerencial, 
focada em eficiência, eficácia, custo e efetividade, em contraste com a abordagem da Lei nº 4.320/64, que 
se centrava apenas na efetividade. Essa nova perspectiva trouxe uma reforma gerencial no orçamento, 
abrangendo controle, gestão e planejamento.
Durante o período de 2000 a 2003, o Programa Avança Brasil foi orientado por quatro programas 
da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
a) Gestão Pública Empreendedora: Focada na transformação da gestão pública para ampliar os 
resultados para os cidadãos e reduzir custos.
b) Qualidade dos Serviços Prestados aos Cidadãos: Visava melhorar a qualidade dos serviços 
públicos oferecidos.
c) Desburocratização: Objetivava reduzir a opressão burocrática sobre as pessoas.
d) Valorização do Servidor Público: Voltada para a flexibilização do pessoal, ampliação da 
autonomia e responsabilização dos servidores.
Esses programas tinham o propósito de responder às demandas da sociedade e foram integrados 
no PPA, aumentando a visibilidade das oportunidades de investimento e potencializando o uso de recursos 
extra-orçamentários por meio de parcerias com diferentes esferas da federação. Os eixos de Integração e 
Desenvolvimento Nacional proporcionaram uma visão estratégica de longo prazo, identificando problemas, 
vocações e potencialidades de cada região. 
Fonte: Pereira, 2018.
SAIBA
MAIS
94
Qual a importância do Controle Social para a eficiência na Gestão Pública?
REFLITA
O que é controle social?
O controle social é a participação da sociedade na administração pública, com objetivo de 
acompanhar e fiscalizar as ações de Governo, a fim de solucionar os problemas e assegurar a manutenção 
dos serviços de atendimento ao cidadão. O desenvolvimento do controle social é uma das diretrizes da Lei 
de Acesso à Informação. 
Assim como é fundamental o desenvolvimento da cultura da transparência dentro da Administração 
Pública, também é necessário que a sociedade tome conhecimento do seu direito de acesso à informação, 
e saiba como usá-lo para acompanhar as ações governamentais.
Utilizando as informações públicas de maneira eficiente, o cidadão amplia suas possibilidades 
de participar do debate público e da gestão do Estado. Entre outras coisas, o cidadão pode verificar onde 
e como está sendo aplicado o dinheiro dos seus impostos, podendo ajudar a decidir os gastos futuros, 
colaborando com o orçamento participativo, e até detectando má aplicação e desvios. 
Na prática, isso significa o fortalecimento do controle social, que também é uma importante 
ferramenta para o combate à corrupção e à má gestão.
Fonte: https://abre.ai/ltyT
SAIBA
MAIS
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
https://abre.ai/ltyT
95
Nesta última unidade de nossa disciplina, exploramos vários aspectos dos instrumentos 
utilizados pela Administração Pública, incluindo políticas públicas, orçamento público, processos 
de compras e sistemas de repasse, bem como as relações entre Estado, governo e mercado, 
e a transparência das ações governamentais, além da participação cidadã no controle social.
Começamos destacando a importância das Políticas Públicas, que são respostas 
do poder público aos problemas sociais em diferentes contextos, visando solucionar 
questões e atenderàs demandas da sociedade. Discutimos o ciclo das políticas públicas, 
que compreende sete etapas: identificação do problema, formação da agenda, formulação 
de alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção da política.
Em seguida, apresentamos a evolução do orçamento público no Brasil, desde 
o orçamento tradicional até o orçamento-programa atual. O orçamento-programa deve 
alinhar-se com o ciclo orçamentário, que inclui o planejamento por meio do Plano Plurianual 
(PPA) e as diretrizes orçamentárias (LDO) que orientam a elaboração e execução da Lei 
Orçamentária Anual (LOA). O processo orçamentário envolve a elaboração da proposta, 
tramitação do projeto de lei, discussão, votação e aprovação, além da conformidade com o 
PPA, a LDO e a LOA, podendo ser sujeito a sanção ou veto.
Discutimos também a nova Lei Geral de Licitações e Contratos de Repasse, a Lei 
n.º 14.133/2021, que integra atualmente e consolida o novo sistema de licitações e compras 
do Estado. Na contratação indireta, os contratos administrativos podem ser formalizados 
por termos de cooperação, convênios, planos operativos e contratos de gestão.
Além disso, abordamos as funções econômicas da Administração Pública, que são 
alocativa, distributiva e estabilizadora. Algumas organizações podem influenciar a atração 
ou desestímulo de investimentos diretos internacionais e privados locais, como as agências 
reguladoras. Por fim, destacamos que a transparência é promovida pelo controle dos 
poderes com o auxílio do controle social.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
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POLÍTICA PÚBLICA
Publicado em 13/11/2023 17h42. Atualizado em 08/04/2024 17h10 
Política Pública define-se como o conjunto de ações, decisões e programas 
implementados por governos ou instituições governamentais para abordar questões e 
problemas de interesse público. É o conjunto de medidas e diretrizes que um governo adota 
para atingir metas específicas e atender às necessidades da sociedade como um todo.
Uma política pública geralmente envolve a formulação de objetivos claros, a alocação 
de recursos, a implementação de programas e a avaliação dos resultados alcançados. 
Ela pode abranger uma ampla gama de áreas, como educação, saúde, segurança, meio 
ambiente, economia, transporte e bem-estar social.
As políticas públicas são desenvolvidas com base em análises e pesquisas sobre 
as necessidades e demandas da sociedade, bem como nas considerações políticas, 
econômicas e legais. Elas são projetadas para lidar com desafios e problemas coletivos, 
buscando melhorar a qualidade de vida das pessoas, promover a igualdade, proteger os 
direitos humanos e alcançar o bem comum.
As políticas públicas podem ser implementadas em diferentes níveis de governo, 
desde governos locais até governos nacionais e internacionais. Elas podem variar em escopo 
e abrangência, desde políticas específicas, que visam resolver um problema pontual, até 
políticas mais abrangentes, que abordam questões sociais complexas.
01. Política Pública na Constituição Federal brasileira de 1988
Muito embora a Constituição Brasileira, de 1988, não traga uma definição explícita 
do conceito de política pública, nela estão estabelecidos diretrizes e princípios, que orientam 
a formulação e a implementação das políticas públicas no país. Alguns dos dispositivos 
constitucionais relevantes nesse sentido são:
• Princípio da igualdade: a Constituição Federal estabelece que todos são 
iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo a igualdade 
de direitos e oportunidades.
• Direito à saúde, educação, trabalho, moradia, entre outros: a Constituição 
assegura o direito de todos os cidadãos brasileiros a uma série de políticas 
públicas, como a saúde, a educação, o trabalho digno, a moradia, entre outros.
LEITURA COMPLEMENTAR
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
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• Princípio da dignidade da pessoa humana: a Constituição estabelece que 
a dignidade da pessoa humana é um dos fundamentos do Estado brasileiro, 
direcionando as políticas públicas para a promoção do bem-estar e da qualidade 
de vida dos cidadãos.
• Direitos sociais e econômicos: a Constituição prevê direitos sociais e 
econômicos, como o direito à seguridade social, ao meio ambiente equilibrado, 
à cultura, ao lazer, entre outros, indicando a necessidade de políticas públicas 
voltadas para a garantia desses direitos.
• Participação popular: a Constituição estabelece a participação popular como 
um dos princípios fundamentais da democracia brasileira, prevendo mecanismos 
de participação da sociedade na formulação, implementação e controle das 
políticas públicas.
Estes são os principais fundamentos e diretrizes, fornecidos na Constituição 
Federal Brasileira, de 1988, para promover o desenvolvimento dessas políticas, no intuito 
de promover a igualdade, o bem-estar social e a participação da sociedade na construção 
de políticas, que atendam às necessidades da população.
 
Leia na íntegra em: https://semil.sp.gov.br/educacaoambiental/prateleira-ambiental/
politica-publica/
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
https://semil.sp.gov.br/educacaoambiental/prateleira-ambiental/politica-publica/
https://semil.sp.gov.br/educacaoambiental/prateleira-ambiental/politica-publica/
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MATERIAL COMPLEMENTAR
FILME/VÍDEO
• Título: ERA O HOTEL CAMBRIDGE.
• Ano: 2016.
• Sinopse: Refugiados recém-chegados ao Brasil dividem com um 
grupo de sem-tetos um velho edifício abandonado no centro de São 
Paulo. Mostra a chaga brasileira dos sem-teto espelhando-a, de 
forma harmoniosa e inventiva, na questão global do deslocamento 
imposto pela violência e pela miséria. É uma base para analisar 
o papel do Estado, a Administração da propriedade pública e as 
políticas de bem estar social. Durante uma assembleia para discutir 
a ameaça de despejo do prédio abandonado que ocuparam no 
centro de São Paulo, os moradores brasileiros do local questionam a 
participação de imigrantes de diferentes países que ali encontraram 
abrigo. Um rapaz vindo do Congo fala sobre o paradoxo de o Brasil 
ser tão receptivo aos expatriados e, ao mesmo tempo, oferecer 
muito pouco para que os estrangeiros tenham aqui uma vida digna 
em quesitos como trabalho, moradia e educação.
LIVRO
• Título: VOZES DO BOLSA FAMÍLIA: AUTONOMIA, DINHEIRO 
E CIDADANIA
• Autor: REGO, Walquiria L. e PINZANI, Alessandro.
• Editora: UNESP.
• Sinopse: Os dados empíricos que fundamentam a análise 
presente no livro são as vozes das mulheres beneficiárias do 
Programa Bolsa Família, perspectiva essencial e oportuna para 
quem quer se debruçar sobre essa realidade complexa que é 
viver em condições de pobreza extrema, o que vem acompanhado 
de formas de exploração e violência de toda natureza.Vozes do 
Bolsa Família, pelo rigor teórico que fundamenta o tratamento 
dado ao discurso dessas mulheres, associado à sensibilidade 
dos pesquisadores, traz preciosos elementos para pensar em que 
consiste, efetivamente, a democracia social e política neste país. 
E mais que isso: que os caminhos até aqui trilhados apontam de 
certa forma na direção correta, mas ainda há muito a percorrer 
para que sejamos uma sociedade mais justa, que permita aos 
indivíduos terem projetos de futuro, para si e seus descendentes. 
Eis aí, portanto, uma leitura obrigatória.
INSTRUMENTOS DA GESTÃO PÚBLICAUNIDADE 4
99
CONCLUSÃO GERAL
Prezado (a) aluno (a),
Espero que ao fim dessa jornada, você tenha se interessado um pouco mais pela 
Administração e Gestão Pública. Nosso país precisa de pessoas motivadas e comprometidas 
para aprimorar o funcionamento do Estado Brasileiro. Independentemente do papel que 
você escolheu – seja como gestor, político, usuário ou cidadão – o importante é que você 
contribua com seus conhecimentos para tornar a Administração e Gestão Pública mais 
eficiente, eficaz e efetiva.
Na Unidade I, você aprofundou seu conhecimento a partir da teoria clássica, ou 
seja, da TeoriaContratualista, com pensadores como Hobbes, Locke e Rousseau, além de 
Montesquieu, que introduziu o conceito de separação de poderes. Esse sistema de “freios 
e contrapesos”, adotado no Brasil, divide o Estado entre os poderes Legislativo, Executivo 
e Judiciário. Também abordamos o modelo ideal proposto por Max Weber, que buscava dar 
legitimidade ao Estado e à Administração Pública. Reforçamos que o Brasil é um Estado 
republicano, democrático e representativo, guiado por uma constituição e regido por leis, 
decretos e regulamentos, sendo um Estado Democrático de Direito.
Na Unidade II, exploramos a evolução histórica da Administração Pública no Brasil. 
Analisamos o período colonial, a era Vargas (década de 1930), o desenvolvimentismo, 
o início das reformas administrativas, o regime militar e as reformas de 1967 e 1995. 
Essas reformas foram fundamentais para entender as mudanças nos modelos de gestão e 
administração pública que moldaram o Estado Brasileiro, exigindo uma nova postura dos 
gestores públicos.
A Unidade III tratou de conceitos contemporâneos como a Nova Gestão Pública 
(NGP), a New Public Management (NPM) e o New Public Service (NPS). Nesse contexto, 
vimos como as organizações públicas, buscando maior racionalidade, utilizam o planejamento 
estratégico para fortalecer sua atuação. Exploramos também o papel da governança e 
governabilidade pública, além de como a administração pública se organiza por meio de 
uma estrutura direta (centralizada) e indireta (descentralizada). Falamos sobre autarquias, 
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, parcerias público-privadas 
(PPPs) e Organizações Sociais. Com a crescente redução da intervenção estatal direta, 
abordamos o papel das agências reguladoras, responsáveis pela regulação econômica, 
100
social e administrativa, assim como a importância dos Programas de modernização da 
Gestão Pública e Desburocratização.
Por fim, na Unidade IV, discutimos os principais instrumentos usados pela 
Administração Pública, como as políticas públicas, o orçamento público, os processos 
de compras governamentais (introdução a Lei Nº14.133/2021), sistemas de repasse e a 
relação entre Estado, governo e mercado. Abordamos como essas ações precisam ser 
transparentes e como o controle social é fundamental. Analisamos como as políticas públicas 
surgem para atender aos problemas sociais e devem ser incluídas no orçamento público. 
Também tratamos dos contratos administrativos, das funções econômicas do Estado 
(alocativa, distributiva e estabilizadora) e do papel das agências reguladoras. A importância 
da transparência e do controle social para a supervisão dos poderes foi destacada ao final.
Esse percurso mostrou como cada um de nós pode contribuir para uma gestão 
pública mais transparente e eficiente, colaborando para o desenvolvimento e fortalecimento 
do Estado.
Até uma próxima oportunidade. 
Sucesso e Muito Obrigado!
101
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 18 abr. 2024. 
BRASIL. Decreto n. 11.072, de 17 de maio de 2022. D.O.U. no 93, de 18 de maio de 2022, 
seção 1, p. 5, Brasília, 2022. Dispõe sobre o Programa de Gestão e Desempenho - PGD da 
administração pública federal direta, autárquica e fundacional. 2022. Disponível em: https://
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BRASIL. Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967: Dispõe sobre a organização da 
Administração Federal, estabelece diretrizes para a reforma administrativa e dá outras 
providências, 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/. Acesso em: 03 
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BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização 
da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras 
providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. 
Acesso em: 06 abr. 2024.
BRASIL. Emenda Constitucional n.º 29, de 13 de setembro de 1998. Altera os arts. 34, 
35, 156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc29.htm. Acesso em: 
06 abr. 2024.
BRASIL. Lei Complementar 101 de 04 de Maio de 2000. Brasília: Senado Federal, 2000. 
Disponível em: lei_de_responsabilidade_fiscal_2ed.pdf. Acesso em: 03 set. 2024.
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Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, [2021]. Disponível em: https://
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https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/593736/lei_de_responsabilidade_fiscal_2ed.pdf
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102
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 06 abr. 
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BRASIL. Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998. Brasília: Senado Federal, 1998. Disponível 
em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=4655791&disposition=inline. 
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https://www.al.sp.gov.br/alesp/biblioteca-digital/obra/?id=503
https://www.al.sp.gov.br/alesp/biblioteca-digital/obra/?id=503
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9788597016093/
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105
PEREIRA, José Matias. Administração Pública, 5ª edição. São Paulo: Grupo GEN, 2018. 
E-book. ISBN 9788597016093. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/
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PEREIRA, José Matias. Manual de Gestão Pública Contemporânea. Rio de Janeiro: 
Grupo GEN, 2020. E-book. ISBN 9788597024753. Disponível em: https://integrada.
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PEREIRA, Luiz C. Bresser; MOTTA, Fernando C. P. Introdução à organização burocrática. 
São Paulo: Cengage Learning Brasil, 2019. E-book. ISBN 9788522128495. Disponível em: 
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2024.
RODRIGUES, Rodrigo B. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Rio de 
Janeiro: Grupo GEN, 2021. E-book. ISBN 9786555598230. Disponível em: https://integrada.
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WEBER, Max. Os fundamentos da organização burocrática: uma construção do tipo 
ideal. In Sociologia da Burocracia. Organização, introdução e tradução de Edmundo 
Campos. Rio de Janeiro, FGV, 1996.
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	Site UniFatecie 3: 
	Botão 19: 
	Botão 18: 
	Botão 17: 
	Botão 16:de um soberano absoluto e argumenta que a monarquia 
absoluta é incompatível com a sociedade civil.
Assim, Locke defende que o poder deve ser concedido a um corpo coletivo de 
homens, representado por um poder legislativo responsável por elaborar e aplicar leis que 
garantam a segurança pessoal e a preservação da propriedade individual. Esse poder, 
segundo Locke, reside nos indivíduos que compõem a sociedade civil, os quais têm o 
direito de dissolver esse poder se necessário. Portanto, tanto o poder legislativo quanto o 
executivo possuem autoridade política, desde que representem a vontade dos membros 
individuais da sociedade, que detêm o verdadeiro poder político.
Segundo Chauí (2019), para Hobbes, o soberano pode assumir diversas formas, 
como um rei, um grupo de aristocratas ou uma assembleia democrática. O aspecto crucial 
não é o número de governantes, mas a identificação da entidade que detém o poder soberano 
de maneira absoluta, representada pelo Estado por meio de suas instituições públicas. 
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
12
O Estado possui a autoridade para legislar e aplicar leis, estabelecendo e protegendo a 
propriedade privada, ao mesmo tempo em que exige obediência irrestrita dos governados. 
No entanto, essa obediência é condicionada ao Estado respeitar dois direitos naturais 
inalienáveis: o direito à vida e à paz. 
Dessa forma, o soberano detém tanto o poder coercitivo (simbolizado pela espada) 
quanto o poder legislativo (representado pela lei), enquanto os governados possuem o 
direito à vida e à propriedade dos bens.
1.1.3 Jean-Jacques Rosseau 
Para Rousseau, o conceito de sociedade civil difere de Locke, pois ele a enxerga 
como uma descrição da forma como os homens são encontrados na sociedade, não como 
uma construção ideal ou hipotética, mas como uma realidade concreta. Rousseau argumenta 
que o homem é inerentemente amoroso, porém sem moralidade, e é corrompido não pela 
natureza, mas pela aquisição da propriedade e pela formação da sociedade civil, a qual ele 
considera corrupta (Carnoy, 2018).
Em contrapartida, Locke vê a posse da propriedade como a base de uma sociedade 
justa e equitativa, enquanto Rousseau a encara como a origem do mal e da desigualdade, 
resultante da ganância do homem mais rico e poderoso, que forma uma sociedade em prol 
de seus interesses, sem necessariamente beneficiar as massas. Nesse contexto desigual, 
Rousseau argumenta que é necessário manter a ordem, reprimir tentativas de usurpação e 
legitimar a exploração dos pobres pelos ricos (Carnoy, 2018).
De acordo com Chauí (2019), Locke defende que os homens, ao se unirem na 
sociedade civil, renunciam às suas liberdades naturais em troca de segurança, o que é visto 
como um produto da racionalidade humana. Essa transição do estado de natureza para a 
sociedade civil ocorre por meio de um contrato social, no qual os indivíduos abdicam de sua 
liberdade natural, incluindo a posse de bens, riquezas e armas, transferindo esse poder ao 
soberano, que é investido com autoridade política para criar e aplicar as leis.
Rousseau, conforme citado por Carnoy (2018), retrata o Estado não como 
uma entidade benéfica para todos, mas como um mecanismo destinado a preservar a 
desigualdade política e social. Ele acredita que os indivíduos desejam viver como iguais e 
livres, o que está em sua obra On the social contract (O Contrato Social) de 1762, em que 
ele estabelece os fundamentos desse contrato social e defende que o Estado deve agir de 
acordo com a vontade geral da população. 
Tanto Locke quanto Rousseau concordam que, embora a vontade geral busque 
tratar todos os cidadãos de forma equitativa, nem todos são iguais. Eles reconhecem a 
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
13
possibilidade de existirem diferentes classes de cidadãos, baseadas no mérito do nascimento 
ou na posse de propriedade, mas não em classes sociais.
Em seu Discourse on political economy (Discurso sobre a Economia Política) em 
1755, Rousseau argumenta que a intervenção do Estado é necessária para prevenir a extrema 
desigualdade de riqueza. Ele sugere que o governo não deve expropriar a riqueza, mas sim 
eliminar os meios pelos quais as pessoas acumulam riqueza desproporcionalmente. Além 
disso, ele propõe que o Estado proteja os cidadãos para evitar que se tornem pobres, através 
de medidas como educação e prevenção do desenvolvimento da desigualdade (Carnoy, 2018).
Se o poder do soberano é conferido pelo povo, para legitimar a teoria do contrato social, como 
isso é possível? Se a função do estado é garantir e defender a propriedade privada contra nobres e pobres, 
então, qual é o poder do soberano? Qual sua legitimidade?
Fonte: o autor (2024).
REFLITA
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
14
De acordo com Chauí (2019), Locke, influente precursor da teoria liberal, assim como 
os líderes da Independência norte-americana, os protagonistas da Revolução Francesa e 
pensadores como Max Weber, delineiam uma visão sobre a função do Estado que pode ser 
resumida em três aspectos:
01. O Estado é responsável por assegurar o direito natural de propriedade dos 
indivíduos por meio das leis e do uso legítimo da força, exercida pelo exército e 
pela polícia, enquanto respeita a liberdade econômica dos proprietários privados.
02. Nessa perspectiva, o Estado não exerce um papel instituinte, mas sim atua 
como um garantidor e árbitro dos conflitos que possam surgir, intervindo por meio 
das leis e, quando necessário, da força para resolver disputas.
03. Além disso, o Estado tem o poder de legislar e regular tudo que pertence à 
esfera da vida pública, porém, não deve interferir na consciência dos governados, 
exceto em situações em que haja ameaça direta à própria existência do Estado, 
podendo então aplicar censura, mas apenas em circunstâncias extremas.
O sistema capitalista foi crucial para o surgimento e o desenvolvimento da burocracia, 
pois gerou a necessidade de uma administração precisa, eficiente e altamente organizada. 
Isso conferiu à burocracia um papel central na sociedade, tornando-a essencial na gestão 
de grandes populações (Weber, 1996).
Dentro do contexto da liderança estatal, em uma comunidade em que o Estado 
detém o monopólio legítimo do uso da força física em seu território, a legitimidade é 
fundamental.
FUNÇÃO DO ESTADO E A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA2
TÓPICO
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
15
Weber explora os elementos fundamentais que compõem o Estado e destaca a 
importância da autoridade e legitimidade. Para que o Estado seja efetivo é crucial que a 
população aceite a autoridade conferida pelos detentores do poder. Por isso, é essencial que 
esses detentores tenham seu poder legitimado, e Weber identifica três tipos de autoridade: 
racional-legal, tradicional e carismática (Weber, 1996).
A autoridade racional-legal, que é o foco principal de nosso interesse, conforme 
Weber (1996), baseia-se na crença na validade das leis e na competência funcional, 
estabelecidas por meio de regras criadas de forma racional. Quando essa autoridade 
racional-legal se manifesta em uma estrutura administrativa organizada, ela se apresenta na 
forma de uma burocracia, um tema que será amplamente explorado a seguir. A autoridade 
tradicional é legitimada por procedimentos considerados legítimos e aceitos em nome de 
uma tradição reconhecida como válida. Já a autoridade carismática é baseada em um tipo 
de apelo que desafia as bases de legitimidade da ordem estabelecida e institucionalizada.
2.1 Weber - Estado, Organização Burocrática e a Administração Pública 
Conforme destacado por Bresser-Pereira e Motta (2003), um sistema social é 
composto por grupos ou famílias que variam em termos de formalização de sua estrutura 
organizacional, podendo ser mais ou menos organizados. No extremo mais organizado 
desse espectro encontram-se as organizações ou as burocracias, que tendem a se aproximar 
do modelo ideal deorganização burocrática. Max Weber concebe as organizações como 
um dos tipos de sistemas sociais. Essas são estruturas sociais racionais, caracterizadas 
pela especialização e divisão do trabalho, sendo a eficiência o critério principal que guia sua 
operação. A seguir, a demonstração dos sistemas sociais.
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
16
FIGURA 1: A ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA ENTRE OS SISTEMAS SOCIAIS
Fonte: Karl Mannheinn (p. 104, citado por Bresser-Pereira; Motta, 2003).
Max Weber é reconhecido na área da Administração Pública por sua análise da 
burocracia racional e do conceito de burocracia de tipo ideal, dentro de um contexto de 
dominação social. Ele discute o sistema de autoridade como um meio de estabelecer e 
garantir a crença na sua legitimidade, destacando que isso pode variar dependendo do 
tipo de pessoal administrativo que apoia essa autoridade. Em termos específicos, Weber 
identifica três tipos puros de autoridade ou dominação legítima (Denhardt, 2017):
• Autoridade legal, que se fundamenta na crença na legalidade de certos 
padrões ou regras, e no reconhecimento do direito daqueles que possuem 
autoridade legal para emitir ordens;
• Autoridade tradicional, que se baseia na importância das tradições duradouras 
e dos líderes que mantêm essas tradições;
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
17
• Autoridade carismática, que se apoia no afeto ou devoção a um indivíduo 
específico.
Conforme Denhardt (2017), a autoridade legal exercida por um staff administrativo 
burocrático delineia as características fundamentais do funcionamento de uma organização 
burocrática e do comportamento esperado de seus funcionários:
01. Os funcionários têm liberdade pessoal, mas estão sujeitos à autoridade em 
relação às suas responsabilidades impessoais.
02. Eles estão organizados em uma hierarquia claramente definida.
03. Existe uma clara definição de competências para cada posição.
04. A seleção e a contratação ocorrem de forma livre para preencher os cargos 
disponíveis.
05. Os candidatos são selecionados com base em suas qualificações técnicas e, 
em seguida, nomeados ou eleitos.
06. A remuneração é composta por um salário fixo, frequentemente com direito 
a pensão, e em determinadas circunstâncias, a autoridade empregadora tem o 
direito de anular uma nomeação, considerando a responsabilidade e o status 
social do ocupante do cargo.
07. O cargo é a principal ocupação do titular.
08. O cargo representa uma carreira, e a promoção é baseada no desempenho, 
conforme avaliado pelos superiores.
09. Os funcionários realizam seu trabalho sem associação à propriedade dos 
meios de administração e sem a apropriação de suas posições.
10. Os funcionários estão sujeitos à disciplina e aos controles necessários para 
conduzir suas atribuições de forma eficaz.
Conforme apontado por Bresser-Pereira e Motta (2003), as burocracias derivam 
sua legitimidade do poder racional-legal. Portanto, as organizações são consideradas 
sistemas sociais racionais, caracterizados por serem formais, impessoais e geridos por 
administradores profissionais.
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
18
Conforme Maldonado (2003) destaca, a separação dos poderes implica na restrição 
do poder político, visando garantir uma representação equitativa dos interesses tanto dos 
ricos quanto dos pobres, dentro do quadro aristotélico. Anteriormente, a vontade do soberano 
se confundia com a vontade do Estado, o que gerava um cenário de concentração de poder. 
Diante disso, a doutrina da separação dos poderes foi sistematicamente desenvolvida por 
Locke e Montesquieu como uma técnica para limitar o poder governamental. Mas qual seria 
a finalidade dos contrapesos? 
JOHN H. GARVEY e T. ALEXANDER ALEINTKOFF ensinam que o balance 
(contrapesos, equilíbrio) surge na Inglaterra, a partir da ação da Câmara 
dos Lordes (nobreza e clero) equilibrando (balanceando) os projetos de 
leis oriundos da Câmara dos Comuns (originados do povo), a fim de evitar 
que leis demagogas, ou formuladas pelo impulso momentâneo de pressões 
populares, fossem aprovadas. Na verdade, o objetivo implícito era conter 
o povo, principalmente contra as ameaças aos privilégios da nobreza 
(Maldonado, 2003, p. 15). 
Segundo Maldonado (2003, p. 6), enquanto Locke atribui ao legislativo o papel 
central, com os demais poderes derivando e sendo subordinados a ele, é a Montesquieu 
que se credita a inclusão dos poderes fundamentais do Estado. Ele justifica a presença da 
Câmara Alta, composta por nobres, ao lado da Câmara Baixa, formada por representantes 
do povo. Além disso, Montesquieu introduz duas importantes ferramentas no sistema de 
freios e contrapesos: o veto e o impeachment.
Nesse sentido, a separação de poderes visa garantir um equilíbrio entre o 
Executivo, representado pelo Presidente, o Legislativo e o Judiciário. O Presidente não 
O SISTEMA DE FREIOS 
E CONTRAPESOS DE 
MONTESQUIEU3
TÓPICO
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
19
participa diretamente do processo legislativo, mas possui o poder de veto, que lhe permite 
impedir que uma legislação seja promulgada. Por sua vez, o impeachment é um mecanismo 
legal que possibilita ao parlamento controlar os atos do chefe do Executivo, seja o Rei ou 
o Presidente, supervisionando o exercício de suas funções. De acordo com Maldonado 
(2003), segundo a Constituição de 1988: 
a) O Executivo exerce controle sobre o Legislativo por meio do poder de veto. 
b) O Executivo exerce controle sobre o Judiciário através da fiscalização e 
correção das atividades jurisdicionais. 
c) O Judiciário controla o Legislativo por meio da análise jurisdicional das leis 
produzidas. 
d) O Judiciário também exerce controle sobre o Executivo através de medidas 
de sanção, havendo ainda uma relação de controle e correção entre Judiciário e 
Legislativo sobre o Executivo. 
e) O Legislativo fiscaliza o Executivo. 
f) O Legislativo controla o Judiciário por meio de comissões parlamentares de 
inquérito, como as CPIs.
3.1 Poderes Fundamentais do Estado Brasileiro 
No Brasil, a estrutura de poder segue o modelo clássico tripartite concebido 
por Montesquieu. Segundo Costin (2010), a Constituição Brasileira foi elaborada por 
uma Assembleia Constituinte com o intuito de garantir os direitos políticos e sociais dos 
cidadãos. Dessa forma, os poderes da União são divididos em três, conforme estabelecido 
no artigo 2º da Constituição Federal de 1988: Art. 2º São Poderes da União, independentes 
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (Brasil, 1988).
• O poder legislativo tem como principal função a elaboração de leis e o 
acompanhamento de sua aplicação, além de exercer certas atividades 
administrativas e judiciais, como a gestão interna e o julgamento de casos 
específicos. Seu propósito central é criar normas jurídicas que se apliquem a toda 
a sociedade, e sua atuação abrange a fiscalização de aspectos como orçamentos 
públicos, processos licitatórios, contratos e contratação de servidores públicos. 
O Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado 
Federal, opera sob um sistema bicameral.
• O poder executivo tem como missão administrar os interesses nacionais. Seus 
representantes têm como responsabilidade primária a gestão dos assuntos 
públicos, garantindo o cumprimento das leis em todos os níveis de atuação 
governamental. Além de suas funções administrativas, o poder executivo também 
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
20
pode exercer atividades legislativas e judiciais, assegurando a execução das 
leis em toda a esfera pública. Ele é representado por uma variedade de órgãos 
encarregados de fornecer e administrar serviços públicos.
• O poder judiciário é responsável por aplicar a lei a casos específicos, decidindo 
sobre sua adequação ou inadequação diante de conflitos de interesses e 
questões administrativas e legislativas. Os órgãos do poder judiciário incluem o 
Supremo Tribunal Federal (STF),o Superior Tribunal de Justiça (STJ), os tribunais 
regionais federais (TRF) e os diversos ramos da Justiça, como a Justiça Federal, 
do Trabalho, eleitoral e Militar, além das Justiças Estaduais.
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
21
Conforme Couto (2013) argumenta, as instituições são construções sociais que 
influenciam as ações dos indivíduos em diferentes grupos. Essas instituições abrangem 
tanto as formas informais de organização social quanto as estruturas econômicas, além das 
instituições políticas, que estão intrinsecamente ligadas ao Estado e integram sua estrutura.
 
Têm o Estado em vista, sem propriamente o integrar, os partidos políticos, 
os grupos de pressão, e outras organizações sociais que buscam operá-lo, 
influenciá-lo, tomá-lo ou reformá-lo. Todo Estado também é um conjunto ou 
sistema de instituições, como a lei, os órgãos da burocracia pública e os 
ramos de governo (Couto, 2013, p. 480). 
Para Nascimento (2020), as instituições são caracterizadas como um sistema de regras 
e incentivos, desprovidas de objetivos ou metas específicas, mas com propósitos ou funções 
sistêmicas. Portanto, sua eficácia não é medida em termos de eficácia ou ineficácia, mas sim 
de funcionalidade ou disfuncionalidade dentro de uma determinada estrutura de governança. A 
organização política de um país demanda a presença de hierarquias organizacionais.
4.1 Principais Instituições Políticas no Estado Brasileiro 
A estrutura institucional do Estado é fundamentada em normas tanto formais quanto 
informais, compreendendo um conjunto de regras e regulamentos que não se limitam a 
objetivos e metas, mas também incluem propósitos e funções. Assim, essas instituições 
podem ser consideradas funcionais ou disfuncionais, dependendo da presença ou ausência 
de governança adequada. Enquanto a instituição Estado desempenha um papel funcional, 
as organizações vinculadas a ele operam com o intuito de alcançar objetivos específicos. 
PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES 
POLÍTICAS NO BRASIL4
TÓPICO
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
22
Portanto, o Estado é composto por uma variedade de organizações que colaboram para 
suas operações e propósitos (Nascimento, 2020).
Matias-Pereira (2018, p. 177) expõe acerca da expressão Administração Pública, 
cujo conceito expressa, em um sentido amplo, como: 
[...] todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, 
processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam: 
(a) como se distribui ou se exerce a autoridade política; (b) como se atendem 
aos interesses públicos.
O Brasil é uma República democrática e representativa, operando sob um sistema 
federativo e presidencialista, no qual os três poderes - Executivo, Legislativo e Judiciário 
- são independentes. A federação é composta pela união de 26 Estados, Municípios e 
Distrito Federal, organizados em três níveis de governo: União, Estados e Municípios. O 
país é regido por um Estado Democrático de Direito, cujas leis são estabelecidas por uma 
constituição, leis, decretos e regulamentos (Costin, 2010).
A estrutura organizacional do Estado, ou seja, a Administração Pública em seu 
sentido amplo, engloba esses poderes. Portanto, a Administração Pública abrange o 
governo, representado pelos líderes dos três poderes, um corpo de funcionários públicos e 
as forças militares (Chiavenato, 2022; Matias-Pereira, 2018; Nascimento, 2020).
Assim, os três poderes são exercidos de maneira compartilhada entre os diferentes 
entes federativos (União, Estados e Municípios), com o papel do Executivo considerado 
preponderante, uma vez que é responsável por exercer o poder de polícia dos Estados, que 
vai desde a fiscalização do cumprimento das normas até a punição dos infratores. 
Por sua vez, o Legislativo detém o poder central, enquanto o Judiciário atua como 
mediador na relação entre o governante e a assembleia. Com base nas prerrogativas 
constitucionais, o governo tem como objetivo definir planos de ação e políticas públicas, além 
de dirigir e comandar a Administração Pública. Esta, por sua vez, representada pelo conjunto 
de órgãos e agentes que exercem a função administrativa, transforma as decisões do governo 
em ações concretas, aplicando o poder de polícia e fornecendo serviços públicos, ao mesmo 
tempo em que intervém e fomenta no domínio econômico (Nascimento, 2020; Costin, 2010).
Conforme Nascimento (2020, p. 5), a estrutura administrativa é ajustada de acordo 
com os serviços disponibilizados pelos entes estaduais e municipais à população.
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
23
A Teoria Contratualista
Em primeiro lugar pode dizer-se que, se não houve realmente contrato, então nem os governos, 
nem as pessoas estão “obrigadas” a cumprir as suas promessas. Isto que faz que — de acordo com o 
contratualismo — nenhum governo seja legítimo. Defende-se, como alternativa, que essa consequência 
é implausível, uma vez que o que legitima os governos atuais — e a obrigação que lhes é devida — é a 
justiça das suas ações, e não a sua hipotética origem contratual. Também que a insistência na justificação 
contratualista acaba por abranger não só os governos justos, mas também os injustos. Um contratualista pode 
defender-se dizendo que as pessoas assinam um contrato que estimula a obediência apenas a governos 
justos e, assim, pode falar-se de um “contrato hipotético” entre governados e governantes. Contudo, se o 
contrato é meramente hipotético, então, novamente, nada obriga a que promessas hipotéticas tenham de ser 
cumpridas, uma vez que ninguém se comprometeu, de fato, com nenhuma obrigação.
Em segundo lugar, a teoria do contrato social justifica a obediência aos governos pela necessidade 
de cumprir as nossas promessas. O ponto é que podemos sempre colocar a pertinente questão de saber por 
que deveremos nós cumprir as nossas promessas. Os contratualistas caem no erro de substituir um dever já 
em si duvidoso — a obediência — por outro também duvidoso — o cumprimento de promessas. 
Fonte: BETTENCOURT, Luís Filipe. Crítica à teoria contratualista. 2004. Crítica: Revista de 
filosofia. ISSN 1749-8457. Disponível em: http://criticanarede.com/teoriacontratualista.html. Acesso em: 06 
abr. 2024.
SAIBA
MAIS
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
http://criticanarede.com/teoriacontratualista.html
24
Caro(a) aluno(a),
Nesta unidade você teve a oportunidade de aprofundar seu entendimento sobre a 
formação do Estado, sua legitimidade como autoridade soberana e a introdução do sistema 
de freios e contrapesos de Montesquieu como um mecanismo de controle destinado a 
preservar os interesses coletivos. Também foi apresentada uma abordagem racional e 
organizada de Weber, que propôs um modelo ideal para conferir legitimidade ao Estado e 
à Administração Pública e Política.
Inicialmente, exploramos a teoria clássica, destacando as contribuições de Hobbes, 
Locke e Rousseau. Hobbes e Locke concordam sobre a importância da propriedade privada 
como um direito civil, mas enfatizam a necessidade de leis para garantir sua proteção, 
justificando assim a necessidade de um contrato social com um soberano.
A burocracia, juntamente com o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu, 
desempenha um papel central em nossa sociedade, tornando-se um elemento 
fundamental na administração estatal. A autoridade legal exercida na burocracia reflete 
as características essenciais de uma organização burocrática, fundamentada na validade 
do estatuto legal e na competência funcional, regida por regras racionais e envolvendo 
um corpo administrativo bem estruturado.
Também exploramos o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu, observando 
como o Brasil adota a abordagem tripartite clássica, na qual os poderes legislativo, executivo 
e judiciário atuam de forma independente como forma de garantir o controle.
Por fim, discutimos as principais características do Estado brasileiro, destacando 
sua natureza republicana, democráticae representativa, com três poderes independentes: 
Executivo, Legislativo e Judiciário. O Brasil é reconhecido como um Estado Democrático 
de Direito, regido por uma constituição, leis, decretos e regulamentos que orientam suas 
atividades e garantem os direitos fundamentais dos cidadãos.
Até a próxima!
CONSIDERAÇÕES FINAIS
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
25
O que é o sistema de freios e contrapesos? 
O Sistema de Freios e Contrapesos – chamado também de Teoria da Separação dos 
Poderes – consiste na ideia do controle do poder pelo próprio poder. Nessa teoria, há a ideia 
de que as diferentes funções desenvolvidas pelo Estado precisam se autorregularem. Assim, 
torna-se necessário a criação de três poderes distintos – Executivo, Legislativo e Judiciário 
para propiciar uma maior segurança aos cidadãos quanto aos seus desejos em sociedade. 
Leia na íntegra em: IGNACIO, Julia. Sistema de freios e contrapesos: o que é?. 
2020. Politize. Disponível em: https://www.politize.com.br/sistema-de-freios-e-contrapesos/. 
Acesso em: 06 abr. 2024.
LEITURA COMPLEMENTAR
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
https://www.politize.com.br/sistema-de-freios-e-contrapesos/
26
MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
• Título: Os clássicos da política. 
• Autor: Francisco C. Weffort (org).
• Editora: Editora Ática. 
• Sinopse: Os Clássicos da Política reúne personagens que 
acompanharam a formação do Estado moderno, processo que durou 
séculos na história europeia. Fundamental para a compreensão do 
pensamento de Maquiavel e de sua dura visão sobre o poder, no 
século XVI: de Hobbes e Locke, testemunhas da Inglaterra conturbada 
e revolucionária do século XVII; de Montesquieu, admirador da política 
liberal inglesa sob o absolutismo francês do século XVIII; de Rousseau, 
precursor do pensamento democrático moderno e inspirador dos ideais 
da Revolução Francesa; de Madison, Hamilton e Jay. Defensores da 
Constituição dos Estados Unidos da América de 1787.
FILME/VÍDEO
• Título: O EXERCÍCIO DO PODER 
• Autor: Direção de Pierre Schöller, com Michel Blanc e Oliver 
Gourmet. 
• Ano: 2012. 
• Sinopse: O cotidiano de um ministro da República Francesa 
revela a multiplicidade de conflitos envolvidos na atividade de 
quem exerce uma função de governo num sistema democrático. 
Além das contradições internas do poder executivo, que reflete os 
atritos entre os integrantes do partido majoritário, destacam-se os 
embates com os demais poderes e – o que é pouco comum no 
cinema político – as asperezas e ambiguidades no relacionamento 
entre os detentores de cargos políticos ou eletivos e os funcionários 
de carreira, ou seja, os gestores profissionais do estado. 
FILME/VÍDEO
• Título: Síntese de Hobbes, Locke e Rousseau
• Ano: 2013. 
• Sinopse: Síntese do pensamento político de Thomas Hobbes, 
John Locke e Jean-Jacques Rousseau a respeito do processo de 
formação do Estado moderno. 
• Link do vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=jz3AcQLx2_0
ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAUNIDADE 1
https://www.youtube.com/watch?v=jz3AcQLx2_0
Professor Me. Heider Jeferson Gonçalves
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA: 
CONCEPÇÃO 
HISTÓRICA E 
REFORMAS2UNIDADEUNIDADE
PLANO DE ESTUDO
28
Plano de Estudos
• Evolução Histórica da Administração Pública no Brasil; 
• Reformas da Administração Pública; 
• Modelos de Administração Pública.
Objetivos da Aprendizagem
• Apresentar os principais aspectos das evoluções históricas brasileiras; 
• Apresentar as principais características e reformas constitucionais e estruturais 
ocorridas no Estado Brasileiro; 
• Apresentar a necessidade de reformas na Administração Pública; 
• Conceituar e apresentar os modelos de Administração Pública: patrimonialismo, 
burocratismo e gerencialismo.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
29
Olá, querido(a) aluno(a)! 
Seguimos nossa jornada na disciplina de Fundamentos da Gestão Pública.
Nesta segunda unidade você irá estudar sobre os principais aspectos históricos 
da evolução da Administração Brasileira, abordando os principais aspectos das evoluções 
históricas no que tange a reformas constitucionais e estruturais ocorridas no Estado 
Brasileiro e necessidade de reformas na Administração Pública.
A história do Brasil é marcada por uma série de transformações e reformas, com 
destaque especial para as mudanças constitucionais ao longo do tempo. Nesse contexto, 
vamos focar mais nas reformas da Constituição e em aspectos relevantes da Administração 
Pública, especialmente em seus esforços para melhorar a gestão dos assuntos públicos e 
buscar maior eficiência nos serviços prestados pelo setor público.
Inicialmente, vamos explorar brevemente alguns marcos importantes da história 
do Brasil, desde a época colonial e as capitanias hereditárias, até o período em que o país 
se tornou sede do Império português, passando pela República Velha e os períodos do 
primeiro e segundo reinado.
Em seguida, vamos nos concentrar nos aspectos constitucionais e estruturais de cada 
período, começando pelo Varguismo na década de 30, seguido pelo desenvolvimentismo 
e o início das reformas, até chegar ao regime militar, ao estatismo e à reforma de 1967, 
assim como à reforma de 1995. Dessa forma, iremos traçar a trajetória da República, a 
Redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, que marcou o início de 
um período democrático, com importantes emendas constitucionais e uma significativa 
modernização na administração pública a partir da década de 90.
Por fim, vamos explorar as etapas que levaram às reformas na administração 
pública, destacando os modelos de administração do Estado, como o patrimonialismo, a 
administração burocrática e a administração gerencial, e o que cada um representa em 
termos de formas de governar e administrar o país.
E lembre-se, o caminho faz parte do sucesso! Bons Estudos.
INTRODUÇÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
30
Descrever essa visão histórica é crucial para entender os eventos significativos e 
as mudanças fundamentais que conduziram às reformas constitucionais e estruturais em 
nossa nação. É essencial examinar as principais reformas, desenvolvimentos e atributos da 
Administração Pública.
1.1 Breve Histórico da Administração Colonial e as Capitanias Hereditárias
Apresentamos aqui um breve panorama que destaca a trajetória histórica do Brasil, 
abrangendo momentos fundamentais como a Administração Colonial, a era em que o país 
foi sede do Império português, a República Velha, e os períodos do primeiro e segundo 
reinados. No próximo tópico iremos nos aprofundar na época do Varguismo (na década 
de 30), o desenvolvimentismo, o início das reformas, o regime militar, o estatismo e as 
reformas de 1967 e 1995. 
Resumidamente, de acordo com Costin (2010), examinaremos os principais marcos 
históricos, como o patrimonialismo inicial, as capitanias hereditárias e o início das reformas 
constitucionais e estruturais do Estado Brasileiro:
• O Patrimonialismo chegou ao Brasil com os colonizadores portugueses, 
introduzindo um sistema de administração política e pública que misturava os 
interesses do Estado com os interesses privados. Esse modelo surgiu em um 
contexto em que o mercantilismo buscava nas colônias condições para alcançar 
uma balança comercial favorável. 
• As capitanias hereditárias foram estabelecidas como um sistema de colonização 
e administração pelo qual a coroa portuguesa concedia territórios a amigos e 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
NO BRASIL1
TÓPICO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
31
nobres chamados donatários. A doação de uma capitania vinha com obrigações, 
como a partilha de uma porcentagem dos recursos descobertos com a coroa, 
a administração da justiça, o estabelecimento de vilas e engenhos, além do 
pagamento de tributos pelos colonos, regulamentado pela Carta Foral. 
• Para fortalecer a colonizaçãoe dificultar a interferência de estrangeiros, como 
franceses, holandeses e espanhóis, Portugal criou o sistema de Governo Geral 
em 1548. 
• O Governador Geral passou a dividir o poder com os donatários, permanecendo 
até 1808, quando a família real portuguesa se instalou no Brasil. Durante esse 
período, foram permitidos o livre comércio e a criação de entidades públicas e 
ministérios. No entanto, em 1820, após a Revolução Liberal do Porto, a família 
real retornou a Portugal, revertendo o status do Brasil para o de uma colônia, mas 
deixando um embrião da máquina pública. 
• O primeiro reinado, de 1822 a 1831, foi marcado pelo Partido Português, que 
buscava a reunificação com Portugal e o fortalecimento do poder imperial. D. 
Pedro I, após proclamar a Independência do Brasil, promulgou a Constituição 
de 1824, que instituiu o chamado poder moderador, pelo qual o imperador 
nomeava autoridades vitais do Estado, presidentes das províncias, autoridades 
eclesiásticas, senadores vitalícios, magistrados e ministros. 
• O segundo reinado, sob D. Pedro II, adotou um sistema parlamentarista e foi 
caracterizado por um período de modernização e desenvolvimento econômico, 
embora o poder permaneça concentrado nas mãos do imperador, por meio do 
poder moderador.
1.2 Reformas Constitucionais E Estruturais 
Segundo Costin (2010), a Constituição Brasileira de 1824, outorgada durante 
o período monárquico, estabeleceu uma forte centralização de poder nas mãos do 
imperador D. Pedro I, introduzindo o conceito do quarto poder moderador e o direito de 
veto. A primeira revisão constitucional ocorreu em 1834, seguida por uma em 1888, que 
marcou a abolição da escravatura. 
A Constituição de 1891 inaugurou o regime republicano e o federalismo, garantindo 
a independência dos poderes em todos os níveis. A partir de 1930 surgiu um novo modelo 
de administração, com a modernização promovida pelo Departamento Administrativo do 
Setor Público (DASP) visando a racionalização do Estado. 
A redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988 representaram 
marcos importantes na consolidação da democracia no país, seguidos por significativas 
emendas constitucionais e uma significativa modernização na administração pública a 
partir da década de 90. Agora, vamos destacar alguns dos principais momentos dessa 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
32
trajetória histórica, bem como as reformas constitucionais e estruturais que moldaram o 
Estado brasileiro.
1.3 A República
De acordo com Costin (2010), a Proclamação da República marcou uma fase de 
importantes transformações, incluindo a reorganização das antigas províncias em Estados 
federativos. A Constituição de 1891 consagrou o Federalismo, abolindo o poder moderador 
e estabelecendo a independência dos poderes, além de manter o sistema bicameral 
no Congresso Nacional, com a Câmara dos Deputados e o Senado. Nesse período, a 
configuração da Administração Pública foi significativamente influenciada pela política dos 
governadores e pelo fenômeno do Coronelismo, caracterizado pelo favorecimento político. 
Essa era marcou uma nova fase do patrimonialismo presente no Império, agora federalizado. 
A reestruturação só ocorreu em 1930, durante o período varguista, dando origem a uma 
nova forma de administração conhecida como Estado Novo (Costin, 2010; Pereira, 2018).
Em suma, algumas reestruturações e reformas importantes ocorreram ao longo do 
tempo (Costin, 2010):
• Em 1934, foi promovida uma mudança significativa com a introdução de 
concursos públicos, visando a impessoalidade e a valorização do conhecimento 
técnico. Surgiram o Estatuto do Funcionário Público em 1939, além da criação 
da Fundação Getúlio Vargas e do SENAI, para preparar pessoas para atuar na 
administração pública e privada.
• Em 1945, o Estado Novo entrou em crise, resultando em uma reforma constitucional 
em 1946 que reintroduziu a Federação, antes suprimida pela centralização 
do Estado Novo. Esse período foi marcado pelo esforço desenvolvimentista de 
Juscelino Kubitschek e contratação de dívidas junto ao FMI.
• Em 1956, foi instituída a CEPA (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos) 
para modernizar a máquina pública, embora não tenha resultado em mudanças 
significativas. Esse período antecedeu a Revolução de 1964, que depôs o 
presidente João Goulart e implementou o PAEG (Plano de Ação Econômica do 
Governo) para reduzir a inflação e reestruturar a economia.
• A década de 1960 foi marcada pela consolidação da Administração 
Burocrática, culminando na nova Constituição de 1967, com emendas em 1969, 
estabelecendo leis relacionadas à segurança nacional, imprensa e censura, 
sob a gestão da junta militar.
• O ano de 1967 foi um marco para a Reforma Administrativa, com a implementação 
do Decreto-Lei n.º 200 e da Lei Orgânica do Tribunal de Contas, caracterizando-se 
por planejamento com viés desenvolvimentista e descentralização das atividades 
entre as esferas governamentais.
• No final da década de 1970, a desburocratização tornou-se tema central. Com 
a instauração da Nova República em 1985, surgiram desafios relacionados à 
inflação, afetando severamente as instituições democráticas. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
33
1.4 Redemocratização e Constituição de 1988
Alguns críticos argumentam que a Constituição Federal de 1988 representou 
um retrocesso, sendo apelidada de Constituição Cidadã durante o processo de 
redemocratização. Isso se deve ao fortalecimento dos controles burocráticos e à maior 
restrição da autonomia de gestão dos líderes públicos. Por outro lado, a CF marcou o 
retorno à democracia e desempenhou um papel significativo na descentralização do poder, 
fortalecendo os laços entre a população e o setor público. Além disso, a Constituição trouxe 
benefícios substanciais aos cidadãos por meio da implementação de políticas públicas em 
todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal) (Costin, 2010).
Costin (2010) destaca diversos pontos importantes dos direitos sociais, abrangendo 
áreas como educação, saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à 
maternidade e a universalização da saúde para os trabalhadores informais. Além disso, 
houve uma ampliação dos direitos trabalhistas e dos mecanismos de participação popular, 
com a Emenda Constitucional n.º 29 de 1998 aumentando a participação dos usuários 
nos serviços públicos.
Na década de 80, conhecida como “a década perdida” e marcada pela primeira 
geração de reformas, as mudanças concentraram-se na resolução das crises econômicas, 
ajustes fiscais, cortes nos gastos públicos, reformas tributárias, desregulação e privatização.
Nascimento (2020) aponta que a partir de 1990, iniciou-se a segunda geração de 
reformas estruturais, visando a estabilidade macroeconômica e promovendo importantes 
mudanças nas áreas trabalhista, judiciária, fiscal, regulatória e nas relações governamentais.
Durante a década de 90, em meio à crise econômica e à necessidade de ajustes 
fiscais, o governo de Collor enfatizou a redução do tamanho do Estado em busca de 
eficiência. No entanto, seu governo foi marcado por escândalos, levando à abertura de um 
processo de impeachment e sua subsequente renúncia à presidência do Brasil.
O contraste mais evidente entre Collor e seus antecessores residia em sua determinação em 
privatizar empresas estatais e combater a inflação de forma radical. Ao assumir o poder, ele enfrentou um 
cenário econômico caótico, com taxas de inflação astronômicas, declínio nas exportações, desvalorização 
cambial, déficit público insustentável, baixos investimentos e uma burocracia ineficiente e excessiva. Diante 
dessa situação, medidas urgentes e corretivas precisavam ser adotadas. Como resposta, a maior parte dos 
depósitos bancários, salários e preços foram congelados, causando impactos imediatos na economia. Apesar 
de várias tentativas, a inflação permanecia fora de controle.Após o impeachment de Collor, a economia 
continuou instável, até que em 1993, com a indicação de Fernando Henrique Cardoso, e a implementação 
do Plano Real em 1994, o país experimentou uma mudança econômica significativa.
Fonte: Nascimento (2020).
SAIBA
MAIS
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
34
De acordo com Bresser-Pereira (2010), o Brasil evoluiu de um sistema político 
absoluto no seu nascimento para um sistema político liberal no século XIX, e finalmente 
adotou a democracia no século XX. Como organização, o Estado brasileiro começou como 
uma organização patrimonial e evoluiu para um modelo burocrático até o final do século 
XX. No final desse período, iniciou-se a transição para um modelo gerencial. As principais 
tendências de modificação do padrão burocrático de Weber pelo debate do modelo gerencial, 
conforme Denhardt (2017), incluem:
• Adoção de parcerias com o setor privado e o terceiro setor;
• Implementação de mecanismos de avaliação de desempenho, qualidade e 
produtividade;
• Concessão de autonomia às agências governamentais;
• Descentralização das políticas, baseada no princípio do poder de decisão do 
cidadão;
• Realização de planejamento estratégico;
• Flexibilização das regras do Direito Administrativo;
• Flexibilização da política de pessoal, mantendo a profissionalização e carreira; 
• Motivar e valorizar a ética no serviço público; 
• Desenvolver habilidades gerenciais (produtividade, qualidade, inovação, 
modernização do fluxo de decisões, entre outros).
REFORMAS NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA2
TÓPICO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
35
2.1 Da Reforma Burocrática até a Gestão Pública Gerencial
Conforme Nascimento (2020), as reformas administrativas no setor público podem 
ser classificadas da seguinte maneira:
01. Implementação da burocracia durante a era Vargas e a criação do DASP;
02. Regime autoritário e o Decreto-lei n.º 200;
03. Início da administração gerencial durante a crise do Estado no governo FHC 
com o MARE;
04. Governança voltada para aumentar a eficiência do Estado, garantir os direitos 
dos cidadãos e melhorar os processos decisórios das políticas públicas.
Para Pereira (2018), duas reformas administrativas significativas ocorreram:
• Reforma burocrática: começou na segunda metade do século XIX, marcando 
a transição do Estado Patrimonial para o Estado Burocrático (segundo o modelo 
weberiano);
• Reforma da gestão pública: representou a transição do Estado Burocrático 
para o Estado Gerencial.
2.2 A Reforma da Gestão Pública de 1995
Fernando Henrique Cardoso (FHC), com o objetivo de reformar o Estado, nomeou 
Bresser-Pereira para o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). 
Apesar do ceticismo inicial, o plano de reforma buscava combater o clientelismo e a 
corrupção, adotando uma abordagem mais gerencial.
Segundo Costin (2010) e Matias-Pereira (2018), o Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado (PRAE) abrange quatro setores: (1) Núcleo Estratégico, que inclui 
o governo e os poderes; (2) Atividades Exclusivas, serviços que apenas o Estado pode 
prestar; (3) Serviços Não Exclusivos, realizados por entidades não estatais (publicização); e 
(4) Produção de Bens e Serviços para o Mercado, envolvendo a privatização de empresas.
Conforme Nascimento (2020), FHC, além de focar nas reformas econômicas, 
comprometeu-se a reformar o Estado brasileiro para recuperar a eficiência governamental. 
A emenda constitucional proposta por ele introduziu princípios para a Administração Pública, 
como o princípio da Eficiência, a flexibilização da estabilidade, o fim do regime jurídico 
único, permitindo a contratação além de estatutários, a participação popular, a proteção 
aos usuários dos serviços públicos, os contratos de gestão para controle de resultados e a 
ampliação da autonomia gerencial, além do estágio probatório de três anos para efetivação 
dos servidores públicos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
36
Nascimento (2020) destaca que FHC conseguiu modificar a ordem econômica, 
desmantelar monopólios estatais de energia, telecomunicações, petróleo e gás, e iniciou, ainda 
que parcialmente, a reforma da previdência e da Administração Pública, promovendo mudanças 
constitucionais que modernizaram o Estado e fortaleceram a economia de mercado.
Segundo Costin (2010), novos modelos organizacionais, como agências executivas, 
agências reguladoras e organizações sociais, foram introduzidos. Essas reformas 
continuaram a ser implementadas mesmo após a mudança de governo e enfrentaram 
oposição do Partido dos Trabalhadores.
Os avanços mais significativos ocorreram na esfera estadual e essas reformas 
foram impulsionadas por diversos fatores, conforme destacam Abrucio e Gaetani (2008) 
citados por Costin (2010):
• As crises financeiras enfrentadas pelos estados;
• A disseminação das ideias da Nova Gestão Pública (NGP);
• A adoção de boas práticas e inovações administrativas;
• O fortalecimento de espaços federativos, exemplificado pelo CONSAD 
(Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração);
• A rede de colaboração entre a União e os estados, incluindo a proposição e 
negociação do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do 
Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE);
• Um programa de financiamento para a modernização das administrações 
públicas contratado pelo BID em 2006.
Ainda segundo Costin (2010), apesar dos resultados não serem uniformes em todo 
o país, houve a introdução da gestão por programas articulada com os Planos Plurianuais 
(PPA), a criação de Organizações Sociais nas áreas de saúde, educação, pesquisa e cultura, 
a contratualização de resultados, inclusive com a Administração Direta, o fortalecimento do 
Núcleo Estratégico e a formação de especialistas em políticas públicas.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
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Desde o surgimento do Estado Moderno, a Administração Pública tem passado por 
três principais formas de atuação: a Administração Pública Patrimonialista, a Administração 
Pública Burocrática e a Administração Pública Gerencial.
Conforme Chiavenato (2022), durante os períodos de 1930 e 1960-64, houve um 
esforço para modernizar a Administração Pública utilizando o modelo Burocrático. No entanto, 
em 1995, a proposta evoluiu de um aparato estatal provedor para um regulador, com ênfase 
na transição do modelo burocrático para o gerencial. A seguir, uma síntese desses modelos é 
apresentada (Chiavenato, 2022; Nascimento, 2020; Pereira, 2018; Costin, 2010):
01. Administração Pública Patrimonialista
Características Principais:
• Confusão entre o público e o privado.
• Administração baseada no favor, na concessão e no privilégio.
• Ausência de regras formais e procedimentos padronizados.
• Impacto na Administração:
• Corrupção e nepotismo frequentes.
• Baixa eficiência e falta de profissionalismo.
02. Administração Pública Burocrática
Características Principais:
• Separação clara entre público e privado.
MODELOS DE 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA3
TÓPICO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
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• Estrutura hierárquica rígida e impessoalidade.
• Procedimentos formais e padronizados.
• Ênfase na legalidade e na formalidade.
• Impacto na Administração:
• Aumento da eficiência e da previsibilidade.
• Redução da corrupção e do nepotismo.
• Rigidez excessiva e lentidão nos processos.
03. Administração Pública Gerencial
Características Principais:
• Foco em resultados e eficiência.
• Flexibilidade e descentralização.
• Ênfase no desempenho e na qualidade dos serviços públicos.
• Parcerias com o setor privado e terceiro setor.
• Impacto na Administração:
• Melhoria na qualidade dos serviços públicos.
• Maior autonomia e responsabilidade para gestores.
• Introdução à avaliação de desempenho e gestãopor resultados.
Essa síntese oferece uma visão geral das principais mudanças e características dos 
modelos de administração pública ao longo do tempo, destacando suas vantagens e desafios.
3.1 Administração Pública Patrimonialista
As reformas no modelo patrimonialista não foram implementadas de maneira 
impositiva ou autoritária, mas surgiram como uma necessidade para adaptar a gestão do 
Estado ao seu contexto político. Durante o período do Estado Absoluto, quando os monarcas 
governavam, a administração podia ser patrimonialista, pois não havia uma distinção clara 
entre o patrimônio pessoal dos monarcas e o patrimônio público. No entanto, com a chegada 
do Estado Liberal, tornou-se essencial separar o patrimônio do governo do patrimônio dos 
cidadãos, que ao pagar impostos, passaram a exigir garantias de suas liberdades.
Na Administração Pública Patrimonialista, o aparelho do Estado funcionava como 
uma extensão do poder do monarca. Os servidores eram vistos como nobres, e os cargos 
públicos eram distribuídos como recompensas, o que gerava nepotismo, favorecia a 
corrupção e permitia que os soberanos controlassem os órgãos públicos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
39
Esse tipo de administração é característico de estados pré-capitalistas, 
especialmente das monarquias absolutistas que precederam o capitalismo e a democracia. 
Embora o Estado tenha uma estrutura formal, ele não atua visando o interesse público. A 
administração patrimonialista confunde o patrimônio privado do governante com o patrimônio 
público e, apesar de ser mais comum em regimes pré-democráticos, pode sobreviver em 
democracias imperfeitas através do clientelismo.
Principais características da administração patrimonialista:
• Fusão entre o público e o privado: não há distinção clara entre o patrimônio 
do governante e o patrimônio público.
• Distribuição de cargos por recompensa: os cargos são dados como 
recompensas, o que leva ao nepotismo.
• Foco no poder do monarca: o Estado funciona como uma extensão do poder 
do monarca.
• Prática de corrupção: o controle do órgão público pelo soberano favorece a 
corrupção.
• Ausência de interesse público: a administração não visa ao interesse público, 
mas sim aos interesses do governante e seus aliados.
• Sobrevivência em regimes imperfeitos: mesmo em democracias, práticas 
patrimonialistas podem persistir através do clientelismo.
Esse modelo de administração é uma herança dos tempos em que não havia 
a necessidade de separar o que era do governante do que era do Estado, mas suas 
características problemáticas levaram à necessidade de reformas e à evolução para 
sistemas mais modernos e eficientes.
3.2 Administração Pública Burocrática
A administração pública burocrática surgiu na segunda metade do século XIX com 
o objetivo principal de combater a corrupção e o nepotismo presentes na administração 
patrimonialista. Esse modelo administrativo foi adotado para substituir a administração 
patrimonialista das monarquias absolutas, onde não havia distinção clara entre o patrimônio 
público e privado, e o Estado era considerado propriedade do rei. Nesse sistema anterior, 
o nepotismo e a corrupção eram comuns e incompatíveis com o capitalismo industrial e as 
democracias parlamentares emergentes do século XIX.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
40
Características da administração pública burocrática:
• Dominação racional-legal: baseia-se na teoria de Max Weber, que propõe 
uma dominação racional-legal. Neste modelo, a autoridade é legitimada por um 
sistema de normas e leis impessoais, contrastando com a autoridade tradicional 
e carismática da administração patrimonialista.
• Serviço civil profissional: introduz um serviço civil baseado na competência 
e na profissionalização dos servidores públicos. A seleção dos funcionários 
é feita por mérito, geralmente através de concursos públicos, para garantir a 
impessoalidade e a eficiência na administração.
• Universalismo dos procedimentos: a administração burocrática segue 
normas rígidas e procedimentos padronizados, aplicáveis de forma universal. 
Essas normas visam assegurar que todos os processos administrativos sejam 
conduzidos de maneira uniforme e previsível, minimizando a influência de 
interesses pessoais ou políticos.
• Combate ao nepotismo e à corrupção: o modelo burocrático foi estruturado 
especificamente para reduzir práticas de nepotismo e corrupção, comuns na 
administração patrimonialista. Ao estabelecer normas claras e procedimentos 
padronizados, busca-se evitar favoritismos e garantir que as decisões sejam 
tomadas com base em critérios objetivos.
• Incompatibilidade com sistemas tradicionais: a administração burocrática 
é incompatível com o modelo de administração patrimonialista, pois requer uma 
separação clara entre o patrimônio público e privado. Além disso, é mais adequada 
para suportar o desenvolvimento do capitalismo industrial e das democracias 
parlamentares que surgiram no século XIX.
A administração pública burocrática representa um avanço significativo na gestão 
estatal, proporcionando um sistema mais justo e eficiente. No entanto, apesar de suas 
vantagens, pode ser criticada por sua rigidez excessiva e falta de flexibilidade, aspectos 
que a reforma gerencial tentou abordar posteriormente.
Suas principais características incluem desenvolvimento, profissionalização, ideia 
de carreira pública, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo-legalidade, e poder 
legal, com o objetivo principal de eliminar o nepotismo e a corrupção. Nesse contexto, 
torna-se essencial um controle rigoroso dos processos e do ingresso na carreira pública, 
com regras claras para a admissão.
Esse controle também se aplica às compras públicas, visando evitar abusos, ineficiência 
e incapacidade. Com o tempo, as regras começaram a se sobrepor aos interesses da sociedade, 
tornando-se inadequadas sob a perspectiva das necessidades sociais. O modelo foi eficaz por 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: CONCEPÇÃO HISTÓRICA E REFORMASUNIDADE 2
41
muito tempo, quando o Estado era menor. Baseava-se em normas rígidas, o que não exigia um 
sistema de gestão descentralizado, pois conseguia executar seus serviços.
No entanto, à medida que o Estado se torna democrático e assume a responsabilidade 
de gerar o bem comum, atendendo às necessidades crescentes da população, suas 
funções nos campos socioeconômico e político se ampliam. Esse aumento de demandas e 
a incapacidade do Estado Burocrático de atender satisfatoriamente resultaram na reforma 
da gestão pública – o Estado Gerencial.
3.3 Administração Pública Gerencial 
Com a redefinição de seu papel, o Estado deixa de ser diretamente responsável pelo 
desenvolvimento econômico e social por meio da produção de bens e serviços, adotando 
um novo papel gerencial. Isso marca o início da transferência de atividades para o setor 
privado, que pode ser regulado pelo mercado.
Nesse contexto, a transparência ganha destaque, pois a corrupção enfraquece 
a democracia, reduz a confiança no Estado, compromete a legitimidade dos governos e 
corrói a moral pública. O foco na gestão eficiente e transparente visa melhorar a prestação 
de serviços e a relação entre o Estado e a sociedade. Segundo Pereira (2018, p.117): 
É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda e terceira 
geração no Brasil depende da criação de novas instituições, de mudanças 
constitucionais ou de alterações profundas no sistema administrativo. Como 
essas mudanças afetam grandes interesses políticos e econômicos, fica 
evidenciado que os próximos governos devem continuar priorizando as 
reformas que o país ainda necessita promover. É preciso incluir também na 
agenda política a criação de um consistente programa nacional de combate 
à corrupção, que possa garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a 
transparência e a ética na Administração Pública.