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LOAS COMENTADA

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1 
 
A LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (LOAS), LEI 
8.742/07.12.1993, COMENTADA ARTIGO POR ARTIGO 
 
* Marcelo Garcia 
 
Com base em um estudo detalhado da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), 
contribuo aqui com comentários sobre todos os artigos dessa Lei, ressaltando que há 
muitas questões esquecidas e que precisam ser debatidas. 
Em 2011, a LOAS completa 18 anos. Já deixou de ser uma menina e prepara-se, 
ainda muita imatura, para entrar na sua fase adulta. É uma Lei citada inúmeras vezes, mas 
que já deixou de ser questionada. Falta debate; falta estudo; faltam, talvez até, algumas 
revisões. 
Após a aprovação do Projeto de Lei do Sistema Único da Assistência Social (PL 
SUAS), é importante revisitarmos a LOAS e realizar um debate hoje fundamental. É preciso 
situar a LOAS, compreender o contexto histórico em que foi construída e os 
desdobramentos de cada um de seus artigos, sua organização e, em alguns momentos, suas 
sutis contradições. 
 
COMENTANDO O ARTIGO 1º 
 
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de 
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através 
de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para 
garantir o atendimento às necessidades básicas. 
 
Vale destacar que a Constituição de 1988 coloca a assistência social como dever do 
Estado e direito do cidadão. A partir desse ano, a lógica do “favor”, da filantropia e da 
caridade começa a ser superada num processo muito lento que, até agora, em 2011, ainda 
não terminou. 
O Artigo 1º definiu a assistência social como parte do conjunto de políticas do 
sistema de Seguridade Social brasileiro. Política que é não contributiva — não existe 
pagamento, de nenhuma espécie, para o acesso ao direito à proteção social. 
Um exemplo: o Programa Bolsa Família é uma segurança de renda. É um direito. 
Não vejo como é possível impor (ou “cobrar”) condições para que uma família tenha 
acesso a essa segurança. O conceito de condicionalidade, em minha opinião, contraria o 
2 
 
Artigo 1º da LOAS, que define a assistência social como não contributiva. O Projeto 
Agenda da Família, na realidade, é uma resposta muito mais concreta ao direito do que o 
conceito de condicionalidade. 
No mesmo sentido, uma entidade assistencial não pode exigir que um usuário faça 
um curso de capacitação como condição para que tenha acesso a um serviço assistencial, 
que é, na grande maioria dos casos, financiado pelo Estado. Da mesma forma, não é 
possível exigir conversão a determinada fé ou participação em cultos religiosos para que 
uma família ou um indivíduo tenha acesso a um ativo ou serviço assistencial. 
O Artigo 1º diz que a assistência social deve prover os mínimos sociais. E aqui está 
o maior atraso da LOAS. Quais são esses mínimos sociais? O que podemos estabelecer como 
mínimos sociais para que uma família seja considerada socialmente incluída? Ao longo de 
sua trajetória, a assistência social acabou se preocupando muito mais em criar um 
cardápio de projetos e programas do que, de fato, estabelecer os mínimos sociais. 
Incluir uma família em um projeto ou programa social não significa garantir sua 
inclusão sustentável, principalmente se não foram identificadas suas necessidades reais 
para um processo de promoção. A pasteurização de projetos e programas acaba nos 
afastando do debate sobre mínimos sociais. 
Os mínimos sociais precisam constituir um conjunto de seguranças sociais nas 
áreas de educação, saúde, trabalho, habitação, cultura, renda e convivência. Uma família 
deve ser considerada incluída quando tiver acesso a um padrão mínimo de qualidade de 
vida e acesso a direitos básicos. Não conheço nenhuma cidade que tenha debatido essa 
questão e estabelecido os mínimos sociais da LOAS. 
Nosso curso tem este desafio: avançar no debate e na consolidação de mínimos 
sociais. 
A assistência social é realizada por meio de um conjunto de ações do poder público 
e também da sociedade civil organizada. Aqui temos um debate fundamental. A assistência 
social é dever do Estado, mas sua realização pode e deve ter a participação da sociedade. 
O Estado deve organizar a estratégia e deve ser a inteligência do processo, mas não está 
escrito na LOAS que somente o Estado deve intervir e agir na política de assistência social. 
A sociedade pode e deve se integrar às ações de assistência social. Não faz sentido 
o debate da “ficção ideológica” que rejeita iniciativas da sociedade. As entidades, ONG e 
OSCIP, não podem nem devem definir a agenda social da assistência, mas não faz sentido 
dizer que elas não devem atuar na assistência. 
O Artigo 1º da LOAS deixa isso bem claro. A garantia das necessidades básicas é o 
principal desdobramento da assistência social. Mas que necessidades são essas? Mais uma 
vez o texto da LOAS remete a um trabalho que não foi feito. A ausência dessa definição 
3 
 
possibilita que a lógica de projetos e programas distantes da realidade de cada família 
provoque um enorme divórcio entre as intervenções e as verdadeiras 
privações/desproteções sociais vivenciadas. 
O Artigo 1º da LOAS é um ponto de partida para organizarmos a política de 
assistência social. Se estivermos dispostos, temos, a partir deste artigo, trabalho para mais 
de um ano. 
O grande desafio do Artigo 1º é definir os mínimos sociais. 
Um debate importante: condicionalidade combina com direito? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 2º 
 
O Artigo 2º da LOAS organiza os objetivos da lei. O sentido da proteção fica explícito 
no texto. Como o texto original é de 1993, o leque de proteções parece reduzido e sinto 
necessidade de sua ampliação. As proteções ficam asseguradas, sobretudo, para crianças, 
idosos, deficientes e para a maternidade. Identificar esse público é um claro 
desdobramento da história da assistência social pública vinculada à Legião Brasileira de 
Assistência (LBA). 
Os primeiros debates sobre desproteções e privações sociais começam a ganhar 
corpo apenas a partir de 2006. Por isso, muitas desproteções não foram identificadas no 
texto da LOAS, e cito, por exemplo, as desproteções vividas pelas comunidades urbanas sem 
habitação, pela comunidade gay, pela população migrante e em situação de rua, entre 
outras. 
Debater o sentido da proteção é um exercício que deve começar pela identificação 
das desproteções/ privações. 
É importante apontar que o debate da LOAS surgiu com muita força na LBA. Não foi 
um debate feito no interior das universidades. Ele ganhou força na prática diária dos 
trabalhadores, sobretudo da LBA, e é natural que o texto traga como referência, em muitos 
momentos, um público característico dessa instituição. 
Para fins didáticos, vamos examinar cada parte do texto: 
 
Art. 2º A assistência social tem por objetivos: 
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; 
 
Proteger é a marca da LOAS. Mas proteger por que e de quê? As respostas para essa 
pergunta só vão ficar mais claras a partir da Nova Política de Assistência Social, de 2004, e 
da NOB/SUAS, de 2005. 
4 
 
Importante ressaltar a questão da proteção à maternidade. O texto não diz que é 
preciso proteger apenas a gestação e o parto. A maternidade é muito mais do que isso. 
Proteger a maternidade é, antes de tudo, defender o direito da mulher de exercer seu 
papel de mãe. 
A maternidade se traduz na real possibilidade de que a mãe organize e acesse uma 
rede que garanta o desenvolvimento e a proteção de seu filho — escola, serviços de saúde, 
esporte, cultura, lazer etc. A assistência social não pode ser um substituto da maternidade. 
É preciso trabalhar para quea mãe possa de fato ser mãe. Devemos atentar para que os 
projetos da assistência social não tomem o lugar da maternidade. 
Proteger a infância e a adolescência deve ser, antes de tudo, garantir o direito à 
convivência familiar e comunitária. Entender “proteção” fora do espaço familiar é um 
equívoco. É importante debater essa questão. 
Proteger a velhice é garantir aos idosos todas as condições para que a velhice não 
seja um problema para a família e para o indivíduo. A velhice não pode significar a espera 
do fim. Proteger a velhice é garantir condições reais de vida familiar e comunitária. 
 
b) o amparo às crianças e adolescentes carentes; 
 
A palavra “amparo” está no texto para ressaltar uma diferença em relação à 
“proteção”. Amparar é assumir e prover a proteção social que a família, em determinado 
momento, não está conseguindo garantir. Crianças e adolescentes em situação de rua ou 
envolvidos com uso abusivo de drogas são exemplos para esse caso. 
Neste texto, temos a base do debate sobre proteção social especial, que vem, no 
entanto, impregnado da ideia de que a instituição pode arcar com o “amparo” da criança 
carente. A pobreza (carência) não pode ser uma condição para que a criança ou o 
adolescente seja afastado de sua família. 
 
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; 
 
Aqui, por um erro na concepção do Programa de Atendimento Integral à Família 
(PAIF), confunde-se integração ao mercado de trabalho com inclusão produtiva, que os 
Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) estão fazendo Brasil afora. 
Mercado de trabalho é muito mais do que curso de bordado ou pintura. A questão 
da escolaridade é fundamental para essa integração. Não existe emprego para quem tem 
baixa escolaridade. A assistência social deve garantir integração, e não fazer uma 
substituição por meio da lógica frágil da inclusão produtiva. É aqui que estamos mais 
5 
 
estagnados em relação à lei, vivendo um enorme divórcio entre nossas ações e a realidade 
do mercado de trabalho. 
 
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua 
integração à vida comunitária; 
 
Outro texto que aponta grandes desafios. Integrar e reabilitar pessoas com 
deficiência é muito mais do que garantir o Benefício de Prestação Continuada (BPC) ou o 
atendimento numa entidade de reabilitação. Integrar à vida comunitária é garantir escola 
plural, inclusiva, e participação em atividades de esporte, lazer e cultura. A vida 
comunitária é a expressão da vida inclusiva. 
As pessoas com deficiência ainda são tratadas de forma diferenciada e ainda existe 
quem defenda os “guetos”, como as escolas especiais e outras comunidades específicas. A 
integração à vida comunitária de pessoas com deficiência é uma agenda atrasada, em 
grande parte por causa do peso de entidades históricas, que não querem que todos 
convivam numa comunidade inclusiva, pois isso significaria seu fim. 
 
e) a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência 
e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de 
tê-la provida por sua família. 
 
O BPC foi implantado em 1996 e, hoje, é o maior orçamento da assistência social. 
Ele cumpre um papel fundamental de proteção aos idosos, mas o debate em relação à 
proteção às pessoas com deficiência precisa ser aprofundado. O BPC não pode continuar 
significando uma aposentadoria precoce para crianças e adolescentes com deficiência. 
Famílias, com medo de perder o benefício, acabam construindo barreiras enormes em 
relação à escolaridade e empregabilidade de seus membros com deficiência. O BPC é uma 
estratégia de proteção social e não pode implicar, em momento algum, um afastamento da 
vida e das possibilidades de crescimento do indivíduo. 
 
II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade 
protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de 
vitimizações e danos; 
 
A vigilância é um conceito que vai ganhando força na política da assistência. A 
realização da vigilância socioassistencial ainda engatinha, pois a tradição na área é muito 
6 
 
mais a de responder às demandas e urgências sociais que chegam diariamente do que 
estruturar um sistema de monitoramento de privações, desproteções e inseguranças 
sociais. 
Vigiar é prevenir e, sobretudo, acompanhar contextos de vulnerabilidade no 
território. Para que isso de fato possa ocorrer, é preciso que os governos invistam em 
tecnologia e em recursos humanos. Sem esses investimentos os CRAS não conseguirão 
monitorar os movimentos que vão constituindo aos poucos as ameaças e danos sociais. 
 
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto 
das provisões socioassistenciais. 
 
Esse é um ponto muito importante, pois, ao defender direitos e a garantia de pleno 
acesso a eles, o artigo restringe uma “vocação” histórica da assistência social, que é a de 
querer atuar no lugar de outras políticas. Não cabe à assistência social prestar 
atendimento de saúde para pobres, oferecer programas de educação para pobres, criar 
espaços de cultura para pobres. A superação dessas práticas leva tempo e encontra na 
solidariedade, na filantropia, na caridade e no tradicional “jeitinho” os seus maiores 
inimigos. 
O que é o “jeitinho”? Exemplifico: uma diretora do Centro de Referência da 
Assistência Social tem um amigo pediatra que atende aos sábados num dos centros de 
forma voluntária. O foco, aqui, está errado. Uma diretora de CRAS tem que garantir acesso 
ao pediatra da Unidade Básica de Saúde. A opção pelo seu amigo médico, carregado de boa 
vontade e solidariedade, é apenas um “jeitinho” que é preciso ser repudiado no fazer 
social. É preciso defender direitos e, sobretudo, construir caminhos de acesso aos direitos 
sociais. 
 
Parágrafo único Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-se de 
forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de 
condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos 
direitos sociais. 
 
O parágrafo é muito importante. A questão fundamental, aqui, é que a assistência 
social não pode estar desarticulada das demais políticas setoriais. A assistência social não 
se basta. Ela precisa estar integrada às outras políticas setoriais para que a pobreza seja 
enfrentada e os mínimos sociais sejam garantidos. A assistência social sozinha não vence a 
luta contra a pobreza, já que esses mínimos sociais estão nas várias políticas setoriais. Fica 
7 
 
claro, no parágrafo, que sem integração não se avança em relação à universalização dos 
direitos sociais. A tradição isolacionista da assistência social é amplamente questionada 
aqui. 
O grande desafio do Artigo 2º é entender que proteger não é separar. 
Um debate importante: o isolamento histórico da assistência social. 
 
COMENTANDO O ARTIGO 3º 
 
Comentar os artigos da LOAS não é tarefa fácil, pois o texto eventualmente pode ser 
interpretado de maneiras distintas, deixando dúvidas sobre seus objetivos. 
A LOAS foi construída a partir da negociação entre setores conservadores, ligados 
às entidades históricas, trabalhadores da LBA, militantes por uma assistência social pública 
e setores de algumas universidades. O texto, em muitos momentos, reflete as imensas 
diferenças entre as concepções desses grupos. 
A LOAS foi construída num momento histórico em que a assistência social ainda era 
amplamente negada por intelectuais, sobretudo do serviço social. 
A depender das entidades históricas, a LOAS teria muito menos a presença e o 
comando do Estado.Mas a Constituição de 1988 definia a assistência social como dever do 
Estado e como seguridade social. Não havia possibilidade de uma LOAS da simplificação ou 
esvaziamento do Estado, mas também não era possível uma LOAS que ignorasse a 
trajetória e a hegemonia das entidades históricas. 
Debater a negação da assistência social no Brasil nos ajuda, e muito, a entender 
esse “conflito”, que às vezes fica menos evidente do que precisa estar. 
Na verdade, só foi possível definir as entidades de assistência social no Projeto de 
Lei do Certificado de Entidades Beneficiárias da Assistência Social (PL Cebas), que o 
governo federal encaminhou ao Congresso, em 2008, depois da mais grave crise pela qual 
passou o Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS) desde sua criação, em 1995. 
O que mais interessava as entidades, nos debates pré-LOAS (1990-93) e na 
construção do Artigo 3º, era a garantia de que o Cebas seria flexível e amplo o bastante 
para que qualquer entidade pudesse se declarar de assistência social. E essa luta pela 
definição do que, de fato, é uma entidade de assistência social durou pelo menos dezessete 
anos, a partir de 1993. Debate duro. Debate que, em muitos momentos, venceu o interesse 
da filantropia e da caridade, mas em que prevaleceu, sobretudo, o real interesse do Cebas. 
A partir de 2005 foram realizados vários seminários e encontros nacionais para 
que o Artigo 3º da LOAS pudesse ser regulado. Vale destacar que a presidente do CNAS 
8 
 
daquele período, a assistente social Márcia Pinheiro, teve papel fundamental no debate. 
Veja o texto do artigo: 
 
Art. 3º Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas sem 
fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e 
assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam 
na defesa e garantia de direitos. 
 
O texto é tão amplo e abrangente que não se sabe, ao certo, a que entidades ele se 
refere. Quase tudo poderia ser considerado atendimento, assessoramento ou defesa e 
garantia de direitos. O texto deixa uma enorme margem teórica para que se defina uma 
entidade de assistência social no Brasil. 
Entidades das áreas de educação, saúde, cultura, esportes e habitação buscavam 
uma identidade com a assistência social para que pudessem obter o Cebas, que garantia a 
isenção de uma série de impostos. Isso gerou enormes problemas e, sobretudo, impediu a 
construção de uma identidade sólida para as entidades verdadeiramente assistenciais. 
O PL Cebas, de 2010, resolveu o impasse, mas foram perdidos dezessete anos num 
mar de confusão e superposições. Vale destacar que a Tipificação da Assistência Social, 
aprovada em 2009, foi outro enorme passo na direção de esclarecer o Artigo 3º da LOAS, 
um artigo escrito de forma confusa para que, de alguma forma, fosse mantida a confusão 
que fazia muito bem a uma enorme quantidade de entidades sociais que nada tinham a ver 
com assistência social. 
O grande desafio do Artigo 3º é a real construção de uma rede com identidade 
assistencial. 
Um debate importante: temos entidades demais e Estado “de menos”? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 4º 
 
O artigo vai regular o acesso ao direito, à informação e aos critérios de acesso aos 
direitos e serviços da assistência social. Esse artigo deve ser lido, discutido e, sobretudo, 
detalhado num cronograma de trabalho. O Artigo 4º da LOAS traz uma série de questões a 
serem resolvidas, gerando uma enorme agenda de trabalho. 
 
Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios: 
I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de 
rentabilidade econômica; 
9 
 
 
O inciso deixa claro que são as necessidades sociais que determinam a lógica da 
política da assistência, e não a questão econômica. Esse é um princípio forte na LOAS. Aqui 
se encontra a liberdade necessária em relação às exigências históricas, como “só pode 
participar do programa se estiver trabalhando” ou “a vaga da criança na creche é apenas 
para mães que trabalham”. 
A proteção social não pode ter “pedágio”. Muitos desses “pedágios” foram criados 
ainda com base no imaginário e na tradição de que a assistência social é uma troca: a 
pessoa cumpre uma condição para ganhar alguma coisa. Isso é um erro. E o texto da LOAS é 
claro sobre isso. 
É nesse inciso que se escancara, de fato, o direito independente de qualquer 
questão relacionada à economia. 
 
II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação 
assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; 
 
Outro inciso importantíssimo. Primeiro, ele aponta que é dever da assistência 
social tornar o seu destinatário alcançável por todas as políticas públicas. Aqui, fica claro 
que a assistência social é uma política garantidora de direitos, e não uma política de 
substituição de outras políticas. A assistência social não faz saúde para pobre; habitação 
para pobre; educação para pobre; cultura para pobre. 
A assistência social garante o acesso ao direito social que se realiza por meio das 
diversas políticas setoriais. 
Este é um debate ainda problemático, mas que precisa ser superado. A assistência 
social não pode e não deve fazer substituições. O CRAS, por exemplo, não pode nem deve 
ter médico ou dentista mesmo que voluntários. O CRAS tem que garantir o acesso do 
usuário aos serviços públicos de saúde. Não é um equipamento cultural, nem um 
equipamento de qualificação profissional, nem mesmo um espaço para atividades das 
demais políticas. 
O CRAS precisa fazer a articulação com todas as políticas setoriais para que a 
população seja de fato alcançável por elas. 
O inciso deixa claro que voluntariado e solidariedade não são as práticas da 
política de assistência social. A política deve se esforçar para garantir direitos sociais 
universais. 
Aqui também chegamos ao momento de questionar a ideia de inclusão produtiva 
como objeto de trabalho da assistência social. Não é. O que a assistência social deve fazer é 
10 
 
articular a rede social de formação e qualificação profissional para que ela inclua as 
famílias atendidas pelo CRAS. 
 
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e 
serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se 
qualquer comprovação vexatória de necessidade; 
 
A ação assistencial não pode ser realizada de “qualquer maneira” e com baixa 
qualidade porque seus usuários são pobres. É preciso garantir o máximo de qualidade e 
eficiência nas ações de assistência. 
A assistência social não pode propor serviços, ações e programas que afastem as 
pessoas da convivência familiar e comunitária. É preciso investir cada vez mais no 
fortalecimento da família e das redes comunitárias. A ideia de colégios em regime de 
internação e de instituições totais deve ser definitivamente superada. Ainda existem, no 
Brasil, correntes que acham que o Estado, em alguns casos, pode cuidar melhor de uma 
criança do que a sua própria família. O que o Estado deve fazer é cuidar da família para 
que ela permaneça unida, capaz de proteger todos os seus membros. 
A LOAS explicita que as pessoas não precisam, não devem e não podem se humilhar 
para conseguir o acesso a um direito. Nos anos 1970, era comum entre os profissionais da 
esquerda a ideia de que os próprios usuários deveriam estabelecer entre eles quem 
deveria ter acesso a direitos não universais. Isso foi um erro que o texto da LOAS corrigiu. 
Não é possível delegar às pessoas, por exemplo, o poder de escolha, dentre elas, de 
quem tem mais privação/desproteção social para que tenha acesso a um ativo socialrestrito. Ninguém precisa justificar e legitimar sua privação/desproteção para acessar um 
direito. 
O direito é para todos e, se houver necessidade de recorte por causa de limitação, a 
decisão deve ser técnica e considerar o conjunto de privações/desproteções de uma 
família. 
A política de assistência social deve trabalhar na direção de garantir autonomia 
para as famílias. A assistência social tem um compromisso de superar a vida diária de 
pobreza das famílias, garantindo inclusão social sustentável. 
 
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer 
natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; 
 
11 
 
Todos são iguais perante a lei. Não podemos fazer discriminações no 
atendimento social. Vale destacar que a entrada de rígidos valores religiosos no dia a dia 
dos técnicos da assistência social está fortalecendo vetores de discriminação e 
preconceito. 
Uma mulher que tem cinco filhos de cinco pais diferentes é ou não é discriminada 
no atendimento? 
Um pai desempregado que diz que não quer trabalhar é ou não é discriminado no 
atendimento? 
Gays e lésbicas são discriminados ou não no atendimento? 
A assistência social deve garantir acesso aos direitos sociais. Não cabe à equipe 
técnica interferir na forma de ser e de viver das pessoas com base em valores religiosos ou 
morais. E isso tem acontecido de forma sistemática, nos últimos tempos. 
Ainda em 2011, 23 anos depois da Constituição e dezoito anos depois da LOAS, não 
existe equivalência entre o atendimento das populações rurais e urbanas. Infelizmente, as 
áreas rurais no Brasil concentram mais pobreza e mais desproteções. E não existe um 
plano nacional para o fortalecimento da assistência social nas áreas rurais. 
 
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem 
como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão. 
 
Fornecer a informação para todos e, sobretudo, para os mais pobres e mais 
vulneráveis é outro ponto fundamental. Ainda hoje, temos uma restrição na comunicação e 
na divulgação de programas e serviços. E vale dizer que comunicação na área social não se 
faz com cartazes e panfletos. Faz-se com amplo apoio de mobilização social e negociação 
comunitária. Todos devem ser informados de seus direitos e de oportunidades de acesso. 
Avançamos muito pouco ou quase nada na forma de conversar, comunicar e 
divulgar os ativos sociais para a população. 
Essa letargia em cumprir o inciso favorece a politicagem e a construção do 
caminho do “favor” para a população. Os CRAS precisam debater esse texto e pensar em 
estratégias inovadoras de comunicação popular. 
Isso se expressa também no fato de que não estão publicizados os critérios de 
concessão de benefícios e acesso a programas e projetos. As pessoas que buscam um ativo 
social têm o direito de saber qual é o critério de seleção. Isso gera transparência e permite 
que todos possam ter o mesmo direito de participar. 
O grande desafio do Artigo 4º é garantir que os usuários da assistência social não 
sejam invisíveis para as demais políticas públicas. 
12 
 
Um debate importante: por que a assistência social insiste em substituir as demais 
políticas? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 5º 
 
O Artigo 5º e seus três incisos em seu texto original: 
 
Art. 5º A organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes: 
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo; 
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na 
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; 
III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência 
social em cada esfera de governo. 
 
Esse artigo tem o objetivo de estruturar a organização da assistência social. Antes 
da Constituição de 1988, a assistência social não era dever do Estado e tinha na caridade e 
na filantropia sua forma de atuar. O Artigo 5º tem a missão de definir e confirmar o papel e 
o dever do Estado na política de assistência social. Ele rompe com qualquer possibilidade 
de comando que não seja do Estado. 
Antes da LOAS, a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e a Fundação Nacional do 
Bem-Estar do Menor (Funabem) financiavam entidades sociais e mantinham uma extensa 
rede de atendimento direto. A LBA tinha uma força enorme. Mantinha creches e centros 
comunitários nas maiores cidades do Brasil. Nos estados pequenos, a superintendência da 
LBA era o cargo mais importante abaixo do governador. 
A LBA e a Funabem concentravam muito poder, e todas as decisões eram tomadas 
em suas diretorias centrais. Não havia participação dos Estados e dos municípios, e muito 
menos dos usuários. 
Vale destacar que o Estado financiava as entidades sociais e lhes delegava a 
responsabilidade da condução dos programas de proteção social. Assim surgiu e se 
consolidou a histórica rede de Serviços de Ação Continuada, a rede SAC. 
O Inciso I do artigo vai definir a descentralização da política de assistência social. 
Estados, Distrito Federal e municípios passam a fazer a gestão da assistência social a partir 
do que definiu a LOAS. Em 1996, inicia-se a chamada estadualização da assistência social, e 
somente a partir do fim de 1998 é que se efetiva o início da municipalização. Não foi fácil 
romper a tradição centralizadora da LBA. 
13 
 
O fim da LBA, em 1995, vai forçar que o inciso seja cumprido, mesmo que de forma 
bastante atabalhoada. A NOB 2, aprovada pelo CNAS em 1998, e publicada em 1999, vai 
regular a gestão estadual e a gestão municipal. A NOB/SUAS, de 2005, vai aperfeiçoar a 
gestão municipal. 
Uma gestão que ficou “pendurada” por anos foi o comando único. A LOAS quis 
definir um único espaço institucional para a gestão política e administrativa da assistência 
social. Esse debate sempre foi intenso e, mesmo hoje, podemos dizer que persiste uma 
pluralização no comando da assistência social. Por exemplo, o Programa Bolsa Família não 
está na política de assistência social, nem o Programa Brasil Sem Miséria. No governo de 
Fernando Henrique Cardoso, sempre se discutiu o Programa Comunidade Solidária. No 
primeiro governo Lula, o debate era sobre o Fome Zero. 
A questão do comando único melhorou muito, mas ainda existem alguns passos a 
serem dados. Hoje, quem impede o comando único é o patrulhamento que impregna a 
assistência social e que chega por meio dos grupos ideológicos (“ficção ideológica”). Na 
verdade, para que a assistência social possa exercer, de fato, o comando único, ela terá de 
aprender a conversar e interagir com as demais políticas sem o aprisionamento e as regras 
rígidas que a impedem de dialogar. 
O Inciso II vai abrir amplo espaço para o debate sobre o controle social da política 
de assistência social, mas ainda estamos muito atrasados nessa questão. A participação 
dos usuários se concentra nas conferências de assistência e nos conselhos, de forma 
bastante pontual. A população participa da organização e da formulação de projetos, 
programas e políticas? Claro que não. A construção da política ainda é feita a partir do 
debate técnico e das decisões governamentais, e não das experiências de desproteções e 
privações sociais vividas pelos usuários. A Agenda da Família do Estado de São Paulo será 
uma resposta importante ao que a LOAS nos indica em seu texto. 
Existe uma lacuna em relação à capacitação dos usuários, que faz com que eles 
acabem sendo “engolidos” pelos ditames técnicos, normas orçamentárias, burocráticas e 
até mesmo regimentais.Não existe assessoramento permanente. Para que o inciso possa 
se concretizar, é preciso garantir formação e apoio de supervisão aos usuários. Outro 
problema histórico é a atuação de entidades que pretendem representar e falar pelos 
usuários. A falsa representação dificultou bastante o avanço do controle social e da 
participação real dos usuários. 
O Inciso III é uma resposta mais do que direta às entidades de caridade e 
filantrópicas, que, durante toda a história da assistência pré-LOAS, foram protagonistas das 
ações. A primeira tentativa de quebrar essa hegemonia aconteceu em 1999, mas o CNAS, 
fortemente dominado pelas entidades, impediu a quebra do que ficou conhecida como 
14 
 
“série histórica”, o conjunto das entidades que executavam os serviços assistenciais. 
Somente na NOB/SUAS, de 2005, o inciso foi propriamente resgatado. Vale destacar que, 
ainda hoje, em 2011, as entidades disputam o comando da política da assistência social 
com o Estado. 
Mas a LOAS deixa mais do que claro que a responsabilidade de conduzir e gerir a 
política da assistência social é do Estado. Essa não é uma responsabilidade 
compartilhada com as entidades. É uma responsabilidade total do Estado. A professora 
Maria do Carmo Brant Carvalho me disse certa vez que “o Estado é a inteligência do 
processo”. 
O Artigo 5º da LOAS é muito importante. Ele vai ao encontro do Estado. Vale sempre 
ler e reler seu texto, pois ele decide politicamente a gestão da política da assistência social. 
O grande desafio do Artigo 5º é consolidar o papel do Estado como a inteligência 
da política de assistência social. 
Um debate importante: qual é de fato o papel do usuário na formulação de 
programas, serviços e benefícios assistenciais? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 6º 
 
Minha intenção é debater o Artigo 6º no campo técnico, político e histórico. O 
artigo passou por uma total reestruturação, em 2010 e 2011. Ele ampliou e consolidou o 
papel do Estado na coordenação da política de assistência social e delimitou um espaço 
secundário para as entidades e as organizações sociais, que no texto de 1993 tinham muito 
mais força. Considero que, com o novo texto, o Artigo 6º passou a ser uma síntese da 
própria LOAS, bem como do Sistema Único da Assistência Social (SUAS). 
O Artigo 6º ainda precisa ser debatido, compreendido e estruturado pela União, 
Estados e municípios, mas sem dúvida traz respostas muito mais concretas para o 
fortalecimento da política da assistência social: 
 
Art. 6º A gestão das ações na área de assistência social fica organizada sob a forma 
de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência 
Social (SUAS), com os seguintes objetivos: 
I - consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica 
entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteção social não 
contributiva; 
II - integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e benefícios de 
assistência social, na forma do art. 6º-C; 
15 
 
III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organização, 
regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social; 
IV - definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais e municipais; 
VI - estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios; e 
VII - afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos. 
 
A NOB/SUAS, sem dúvida, regulou, antes mesmo do texto revisado da LOAS, essas 
novas práticas. Ainda existem dificuldades na compreensão do nosso trabalho em forma 
de sistema. Em muitos momentos, procuramos “caixas” de atuação mais definidas. 
Trabalhar em sistema requer um movimento de intervenções sem etapas, mas com 
responsabilidades consolidadas por um conceito que agrega resultados, e não disputas ou 
“jogos de empurra”. 
Durante muito tempo, e ainda hoje, se debateu de forma pouco prática o papel real 
dos entes federados na assistência social. 
 
§ 1º As ações ofertadas no âmbito do SUAS têm por objetivo a proteção à família, à 
maternidade, à infância, à adolescência e à velhice e, como base de organização, o 
território. 
 
O parágrafo é importante, pois avança em direção à proteção à família, e não 
apenas a segmentos da família. Durante toda a história da assistência social a preocupação 
com segmentos sociais foi muito mais importante do que o foco na família. Outro avanço é 
a organização da ação com base no território, deixando para trás a prática das ações 
dispersas e desorganizadas. As respostas sociais podem estar mais próximas do que se 
imagina, mas para isso é importante que tenhamos um processo de coordenação e 
organização do território. 
 
§ 2º O SUAS é integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de 
assistência social e pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas 
por esta Lei. 
§ 3º A instância coordenadora da Política Nacional de Assistência Social, PNAS, é o 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 
 
Desde a LOAS, em 1993, já tivemos como coordenadores da PNAS o Ministério do 
Bem-Estar Social, o Ministério da Previdência e Assistência Social, o Ministério da 
Assistência e Promoção Social e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à 
16 
 
Fome. Nesse mesmo período, o Ministério da Saúde coordenou a Política Nacional de 
Saúde e o Ministério da Educação a Política Nacional de Educação. 
Importante destacar que o SUAS foi aprovado pelo CNAS em 2004 e a NOB/SUAS é de 
2005, mas o PL SUAS só foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2011. Temos um enorme 
período de vazio legal. 
Na prática, implantou-se um sistema que não era lei. A crise política vivida pelo 
CNAS, em 2008, provocou a urgência no encaminhamento do PL SUAS para o Congresso. 
 
Art. 6º-A. A assistência social organiza-se pelos seguintes tipos de proteção: 
I - proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da 
assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por 
meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de 
vínculos familiares e comunitários; 
II - proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos que tem por 
objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a 
defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de 
famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos. 
 
Foi um enorme avanço a estruturação das Proteções Básica e Especial, mas ainda 
resta um longo caminho a ser percorrido até que as equipes estejam efetivamente 
integradas e capacitadas nas distintas proteções. Nas cidades pequenas, sobretudo, esses 
papéis se confundem e se misturam. Não considero adequado e não acredito em 
profissionais generalistas. Quando foram constituídos tipos e níveis diferentes de 
proteção, se afirmou que não existe uma “generalidade” na assistência social. 
 
Parágrafo único. A vigilância socioassistencial é um dos instrumentos das proteções 
da assistência social que identifica e previne as situações de risco e vulnerabilidade 
social e seus agravos no território. 
Art. 6º-B. As proteções sociais básica e especial serão ofertadas pela rede 
socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes públicos e/ou pelas 
entidades e organizações de assistência social vinculadas ao SUAS, respeitadas as 
especificidades de cada ação. 
§ 1º A vinculação ao SUAS é o reconhecimento pelo Ministério do Desenvolvimento 
Social e Combate à Fome de que a entidade de assistência social integra a rede 
socioassistencial. 
17 
 
§ 2º Para o reconhecimentoreferido no § 1º, a entidade deverá cumprir os seguintes 
requisitos: 
I - constituir-se em conformidade com o disposto no art. 3º; 
II - inscrever-se em Conselho Municipal ou do Distrito Federal, na forma do art. 9º; 
III - integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o inciso XI do art. 19º. 
§ 3º As entidades e organizações de assistência social vinculadas ao SUAS celebrarão 
convênios, contratos, acordos ou ajustes com o poder público para a execução, 
garantido financiamento integral, pelo Estado, de serviços, programas, projetos e 
ações de assistência social, nos limites da capacidade instalada, aos beneficiários 
abrangidos por esta Lei, observando-se as disponibilidades orçamentárias. 
§ 4º O cumprimento do disposto no § 3º será informado ao Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome pelo órgão gestor local da assistência 
social. 
Art. 6º-C As proteções sociais, básica e especial, serão ofertadas precipuamente no 
Centro de Referência de Assistência Social, CRAS, e no Centro de Referência 
Especializado de Assistência Social, CREAS, respectivamente, e pelas entidades sem 
fins lucrativos de assistência social de que trata o art. 3º desta Lei. 
§ 1º O CRAS é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada em áreas 
com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação dos 
serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços, 
programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às famílias. 
 
Fiz um resumo do que é um CREAS para poder deixar bem demarcadas suas diferenças 
em relação ao CRAS: 
 o CREAS deve ter supervisão técnica; 
 o CREAS deve fazer atendimento temporário; 
 o CREAS deve ter relação com os CRAS das famílias atendidas; 
 Se ele é especializado, precisa ser temático e sua equipe deve ter espaço 
continuado para capacitação e estudo de casos; 
 não pode haver CREAS generalista; 
 sempre que citarem um CREAS, vale perguntar: especializado em quê?; 
 podemos ter um CREAS especializado em várias 
desproteções/privações/vulnerabilidades: 
o população em situação de rua; 
o adolescentes em conflito com a lei; 
o marginalidade; 
18 
 
o exploração sexual e abuso sexual de crianças; 
o ex-presidiários e famílias de presidiários; 
o população GLBT; 
o profissionais do sexo. 
 
§ 3º Os CRAS e os CREAS são unidades públicas estatais instituídas no âmbito do 
SUAS, que possuem interface com as demais políticas públicas e articulam, 
coordenam e ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da assistência 
social. 
Art. 6º-D. As instalações dos CRAS e dos CREAS devem ser compatíveis com os 
serviços neles ofertados, com espaços para trabalhos em grupo e ambientes 
específicos para recepção e atendimento reservado das famílias e indivíduos, 
assegurada a acessibilidade às pessoas idosas e com deficiência. 
Art. 6º-E. Os recursos do cofinanciamento do SUAS, destinados à execução das ações 
continuadas de assistência social, poderão ser aplicados no pagamento dos 
profissionais que integrarem as equipes de referência, responsáveis pela organização 
e oferta daquelas ações, conforme percentual apresentado pelo Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate à Fome e aprovado pelo CNAS. 
 
Infelizmente, não ficou claro se os recursos podem ser aplicados no pagamento de 
servidores públicos. O texto ficou vago e muitas prefeituras não consideram que têm 
legitimidade para organizar concursos públicos. 
 
Parágrafo único. A formação das equipes de referência deverá considerar o número 
de famílias e indivíduos referenciados, os tipos e modalidades de atendimento e as 
aquisições que devem ser garantidas aos usuários, conforme deliberações do CNAS. 
 
A NOB RH do SUAS continua engavetada. Avançamos muito pouco em equipes de 
referência. 
 
V - implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na assistência social; 
 
A definição de que as ações da assistência devem ser desenvolvidas de forma 
descentralizada é uma resposta importante ao processo de centralização da LBA e da 
Funabem. A concentração de poder e de ações dessas duas instituições gigantes motivou a 
urgência nos debates pré-LOAS. 
19 
 
O novo texto da LOAS, a partir do PL SUAS, estabelece um patamar mais adequado 
para as entidades sociais. No texto original, de 1993, elas tinham muito mais força. 
No texto de 1993, falava-se em descentralização, mas reafirmava-se o papel das 
entidades e organizações de assistência social no desenvolvimento das ações. Vale lembrar 
que sobretudo a LBA concentrava poder e recursos, mas fazia repasses para as entidades. 
Descentralizar sim, mas sem esquecer as entidades e as organizações assistenciais. O texto 
atual garante para as entidades um vínculo com o SUAS, mas com muito menos força, o que 
foi uma mudança muito importante. 
O texto original poderia ter sido muito mais ousado em reafirmar o papel, por 
exemplo, das prefeituras, mas, em 1993, não havia processo suficientemente estruturado, 
nas administrações locais, para cumprir a tarefa de organizar a execução da política de 
assistência. O artigo, por mais de dezessete anos, deixou uma enorme ambiguidade em 
relação à estatização da assistência social, pois não abriu o caminho para a constituição de 
uma rede pública e estatal, mas reafirmou o papel das entidades e das organizações. 
O texto da LOAS de 1993 foi todo negociado no campo político e, sem dúvida, a 
redação original foi uma defesa das entidades e organizações. 
A articulação de meios, esforços e recursos de que falava o artigo deixava folgas 
conceituais de grandes proporções. Quem articula? Quem se esforça? E os recursos? Até 
hoje, o governo federal concentra o poder total nessas questões. Ainda é ele que estrutura 
a agenda da assistência no Brasil. O esforço é realmente bastante coletivo, mas as ações 
acabam sendo dirigidas pela agenda nacional. O grande volume de recursos para a 
assistência social vem do governo federal e não há uma definição clara do financiamento 
por parte dos estados e dos municípios. Esse é um buraco que ainda não foi resolvido na 
prática. 
O artigo fala em participação e instâncias deliberativas. Em 1995, o CNAS foi 
instalado e, em todo Brasil, houve a implantação dos Conselhos Estaduais e Municipais. Em 
1995, ocorreu também I Conferência Nacional de Assistência Social. Nesse ano acontece a 
VIII Conferência. Aos poucos vamos organizando instâncias de participação e de 
deliberação coletiva, mas as representações nos Conselhos de Assistência Social ainda 
concentram basicamente as entidades prestadoras de serviço. 
Vale destacar que a NOB 2, de 1998, instituiu, como espaços de pactuação, as 
Comissões Intergestoras Bipartite, nos estados, e a Comissão Intergestora Tripartite, no 
governo federal. 
Desde 1993, foram muitas as instâncias coordenadoras e muitos os ministros ou 
secretários. O Ministério do Bem-Estar Social foi extinto em 1995, sendo criado o 
Ministério da Previdência e Assistência Social. Em 1999 foi criada a Secretaria de Estado 
20 
 
da Assistência Social. Em 2003 foi criado o Ministério da Assistência e Promoção Social e, 
em 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 
Desde 1995, já tivemos onze secretários nacionais de assistência social. Uma média 
de 1,4 mês de atuação para cada secretário. 
O Artigo 6º é, em minha opinião, um dos mais frágeis da LOAS. Ele busca responder 
às exigências históricas da caridade e da filantropia, bem como acenar para a participação 
social e ainda definir uma porta de entrada estatal na política de assistência social. 
O grande desafio do Artigo 6º é organizaros papéis dos entes federados na política 
de assistência social. 
Um debate importante: o CREAS pode ser generalista ou ele deve ser, de fato, 
especializado em alguma desproteção? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 7º 
 
O Artigo 7º da LOAS também responde diretamente a uma pauta e a uma agenda de 
defesa das entidades históricas. 
Como já foi mencionado, a LBA financiava de forma direta um enorme conjunto de 
entidades assistenciais em todo o Brasil, escolhidas, em geral, por indicação política. Essa 
imensa rede financiada com recursos públicos, mas marcada pelos símbolos da caridade e 
da filantropia, coordenou no momento da construção do texto da LOAS uma agenda pesada 
de reivindicações que buscava assegurar suas identidades e culturas institucionais. 
O Artigo 7º foi um grande gol que essas entidades fizeram para se reafirmar como 
parte fundamental da política de assistência social pós-LOAS. Veja o artigo: 
 
Art. 7º As ações de assistência social, no âmbito das entidades e organizações de 
assistência social, observarão as normas expedidas pelo Conselho Nacional de 
Assistência Social (CNAS), de que trata o art. 17 desta lei. 
 
O CNAS definiria, por meio de normas, o cotidiano das entidades. E quem são os 
representantes das entidades no CNAS? Não é arriscado dizer que, até 2004, a 
representação da sociedade civil era 90% definida pelas entidades prestadoras de serviço 
conveniadas da antiga rede SAC, da LBA, que migrou para o Fundo Nacional da Assistência 
Social. 
O CNAS não debatia assistência social nos anos 1990. Posso afirmar que somente 
depois da IV Conferência Nacional, de 2003, o CNAS iniciou uma agenda de debates que foge 
21 
 
da prisão do debate sobre Certificado de Entidades Beneficentes da Assistência Social 
(Cebas). O CNAS na verdade debateu prioritariamente o Cebas até 2004. 
Com a ausência de um debate no CNAS ocorreu mais uma vez a proliferação de 
ações de “assistência social”. O ajuste só vai começar a ser feito quando o CNAS resolve 
debater o Artigo 3º da LOAS, a partir de 2005. Mais tarde, o ajuste se consolida com o PL 
Cebas, aprovado em 2010 pelo Congresso Nacional. 
Sempre que leio o Artigo 7º da LOAS tenho absoluta certeza de que as entidades da 
rede SAC souberam mobilizar o Congresso na votação da LOAS. 
É importante dizer que o governo Fernando Henrique (1995-2002) e o primeiro 
ano do governo Lula (2003) trataram o CNAS sem a importância que ele deveria ter tido 
para a formulação da política de assistência social e para a construção de normas que 
tirassem a assistência social do vazio da regulação. O CNAS, sem uma agenda técnica, 
deixou de cumprir seu papel para que o Artigo 7º tivesse algum sentido. 
O PL Cebas e a Tipificação da Assistência Social, de 2009, acabaram com a inércia, 
mas os muitos anos de estagnação do debate criaram sérias indefinições, que vamos 
demorar a desconstruir. 
Uma última observação: o presidente Fernando Henrique extinguiu a LBA em 1º de 
janeiro de 1995, jogando fora toda a inteligência de trabalhadores militantes da área social 
que poderiam, num período de transição, ajudar a construir outro caminho para a 
assistência social. Acabar com a LBA era importante? Sim. Mas a extinção foi feita sem 
planejamento e organização e, mais uma vez, a agenda privada das entidades ganhou força 
em detrimento de uma agenda pública e com participação social. 
O grande desafio do Artigo 7º é não representar um retrocesso na consolidação do 
Estado como espaço de proteção. 
Um debate importante: o Estado pode oferecer proteção de forma indireta? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 8º 
 
O Artigo 8º da LOAS surge para estabelecer o papel dos estados, Distrito Federal e 
municípios no novo período que a LOAS pretendia inaugurar. Até aqui, o texto reforçava o 
papel e a história das entidades. O Artigo 8º vai definir que políticas de assistência podem 
ser de caráter estadual e municipal: 
 
Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, observados os 
princípios e diretrizes estabelecidos nesta lei, fixarão suas respectivas Políticas de 
Assistência Social. 
22 
 
 
Insisto na tradição da LBA e da Funabem que mantinham grande concentração de 
decisão no governo federal. Estados e municípios não tinham um histórico de organização 
estatal na área social. 
A LOAS vem defender fortemente a participação de toda a federação na política de 
assistência social. A LOAS não diz nem afirma que a União é o principal ator na gestão da 
assistência social. 
A Primeira Política Nacional de Assistência Social foi aprovada em 1997, mas 
políticas estaduais e municipais até hoje, 2011, não são realidade. 
O debate nacional continua impondo uma agenda nacional. A Segunda Política de 
1998 e a Nova Política, de 2004, orientaram os estados e os municípios na gestão da 
assistência. 
A experiência das NOB 1997, 1998, NOB/SUAS e NOB RH reforça a ideia de que a União 
continuou impondo a agenda da assistência, ao mesmo tempo que estados e municípios 
abriram mão de organizar uma agenda local, regional e contextualizada com suas 
realidades. 
Em 2006, apresentei uma proposta para que os estados organizassem NOB 
próprias, mas o projeto foi muito combatido pelo governo federal. Todo mundo que chega 
ao governo federal esquece que o Brasil é uma federação e acaba querendo que, do Amapá 
ao Rio Grande do Sul, tanto o debate como as regulações sejam os mesmos. 
Estados e municípios, em mais de 90% dos casos, não fixaram suas políticas de 
assistência social nem ações próprias e contextualizadas com sua realidade. Seguem 
diretamente a agenda federal. 
É importante destacar que as gestões estaduais, desde a LOAS, foram as que menos 
se consolidaram, e os estados, além de abrirem mão de construir uma Política Estadual de 
Assistência Social, foram se subordinando cada vez mais ao governo federal. Eu diria que 
os estados transformaram-se em “escritórios regionais” do governo federal pela força da 
agenda, dos projetos e dos programas federais. 
Sem recursos nem força política, nada sobrou aos Estados senão submeterem-se à 
agenda federal. Raros foram os estados que conseguiram transpor os altos muros do 
governo federal. Vale citar São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, na região Sudeste. 
Gosto de citar o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti). De 1996 até 
agora, o Peti tem o mesmo formato e a mesma lógica. Como é que estados e municípios 
conseguiriam ter uma política própria, com programas como Peti ou o ProJovem 
Adolescente, invadindo e ocupando toda a agenda dos secretários estaduais e municipais? 
E o Bolsa Família? Quanto tempo os gestores gastam com esse programa federal? 
23 
 
O Artigo 8º foi esvaziado pelo “trator” que se revelou o governo federal na política 
da assistência social. 
Pergunte a qualquer gestor; ele vai dizer que a maior parte do seu tempo é 
dedicada a cuidar da agenda do governo federal na sua cidade. Assim, a força local não 
prevaleceu para que se constituísse uma política municipal ou estadual. 
Dentro do gestor federal ainda mora muito da LBA e da Funabem. 
Mas não devemos desistir desse artigo. É hora de começar a debater a real 
descentralização e a participação de toda a federação na política de assistência social. 
O grande desafio do Artigo 8º é debater a importância de Políticas Estaduais e 
Municipais de Assistência Social. 
Um debate importante: como conseguir organizar uma Agenda Tripartite na 
assistência social sem que a agenda federal seja prioritária? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 9º 
 
O Artigo 9º da LOAS trata do funcionamento das entidades e organizações da 
assistência social. É um retorno do texto à questão das entidades. Ao examinar e comentara LOAS, artigo por artigo, fica cada vez mais claro que seu texto é uma costura entre os 
interesses históricos das entidades assistenciais e o expresso desejo político de construir 
uma estratégia de fortalecimento do Estado na assistência social. 
Em muitos momentos, o que percebemos são as inúmeras contradições no campo 
político e estratégico. Para o gestor da assistência social, o texto deixa problemas táticos, 
pois ele vai sempre ao encontro da entidade, garantindo-lhe um enorme espaço. 
Depois da LOAS, em 1993, apesar de se ter constituído uma rede estatal na 
assistência social, é possível afirmar que grande parte dos recursos do Fundo Nacional de 
Serviços Assistenciais saiu de Brasília, passou pelos Fundos Municipais e caminhou de 
forma segura para as entidades, que vem desenvolvendo as ações que o Estado não se 
preparou e não se organizou para executar. 
O Artigo 9º poderia ter sido compreendido de forma diferente, mas na prática ele 
apenas criou uma “zona de desconforto” para as entidades. Vejamos: 
 
Art. 9º O funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende 
de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social, ou no 
Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso. 
 
24 
 
O CNAS foi criado em 1995. Os conselhos municipais foram criados na medida da 
descentralização dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social. As entidades 
precisam de registro e inscrição para receber recursos e manter o Cebas no CNAS. Os 
conselhos municipais já surgem viciados em sua lógica cartorial. 
 
§ 1º A regulamentação desta lei definirá os critérios de inscrição e funcionamento 
das entidades com atuação em mais de um município no mesmo estado, ou em mais 
de um estado ou Distrito Federal. 
 
Muitas entidades funcionam em mais de uma cidade e em mais de um estado. Uma 
lei própria regulou a questão. Vale destacar que, em 1993, havia um enorme número de 
entidades que tinham filiais espalhadas por vários locais do país. Esse parágrafo objetiva 
consolidar a força da grande entidade. Não haveria necessidade de que cada unidade 
pedisse sua inscrição ou registro local. 
 
§ 2º Cabe ao Conselho Municipal de Assistência Social e ao Conselho de Assistência 
Social do Distrito Federal a fiscalização das entidades referidas no caput na forma 
prevista em lei ou regulamento. 
 
Raras são as cidades que dão condições aos conselhos de assistência social e aos 
conselheiros para que cumpram o que determina esse parágrafo. A fiscalização das 
entidades foi e é feita muito mais no campo da avaliação dos documentos do que na 
avaliação de seus serviços e práticas sociais. 
A política de assistência social, de 2004, ao desenhar a questão do território, indica 
ao CRAS que faça essa supervisão e integração, pois a entidade registrada no conselho 
passa a fazer parte do vínculo SUAS. 
Hoje, os CRAS deveriam fazer a integração técnica das entidades com a PNAS, bem 
como organizar supervisões e capacitações para as entidades. Muitas entidades estão 
afastadas de regulações técnicas e operacionais. Os conselhos pouco podem avançar em 
direção ao que determina esse parágrafo, sem a ampla participação dos CRAS. 
Vale destacar que grande parte dos conselhos também não aceita manter uma 
unidade de trabalho com os órgãos gestores, alegando que são autônomos e 
independentes. Esse hiato nas relações atrapalha bastante a fiscalização das entidades. E 
acho a expressão “fiscalização” equivocada. O texto que defendo diria “supervisão”. 
A busca pelo Cebas gerou enormes distorções no desenvolvimento da identidade 
dos conselhos de assistência social. Hoje, as prefeituras ainda não estão prontas para dar 
25 
 
conta do PL Cebas. Esse assunto ainda não avançou em direção às gestões municipais de 
assistência social e, de certa forma, os conselhos rejeitam a ideia do PL Cebas, pois se 
sentem esvaziados. Mas já não teria chegado a hora de debater a política de assistência? 
Importante, neste momento, é a construção de um modelo de supervisão das 
entidades. 
 
§ 4º As entidades e organizações de assistência social podem, para defesa de seus 
direitos referentes à inscrição e ao funcionamento, recorrer aos Conselhos Nacional, 
Estaduais, Municipais e do Distrito Federal. 
 
Esse parágrafo defende que existem várias instâncias às quais as entidades podem 
recorrer caso se sintam prejudicadas pela decisão do gestor ou mesmo de um conselho. 
Com o PL Cebas talvez possamos avançar em direção a um novo caminho para as 
entidades, os conselhos e para a política de assistência social. Vamos acompanhar. 
O grande desafio do Artigo 9º é garantir que os conselhos possam, de fato, 
inscrever entidades de assistência social e não manter a pulverização que já foi debatida 
nos comentários do Artigo 3º da LOAS. 
Um debate importante: como articular a Resolução da Tipificação da Assistência 
Social com a inscrição nos conselhos? 
 
COMENTANDO O ARTIGO 10º 
 
Art. 10º A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal podem celebrar 
convênios com entidades e organizações de assistência social, em conformidade com 
os Planos aprovados pelos respectivos Conselhos. 
 
O Artigo 10º é a mais perfeita tradução da força das entidades na construção do 
texto da LOAS. Não seriam a descentralização e a participação que deixariam brechas para 
que os entes federados não pudessem firmar convênios com entidades e organizações de 
assistência social. 
Uma saída foi garantir que esses convênios estivessem em conformidade com os 
planos aprovados pelos conselhos. 
Reconhecemos a fragilidade desses planos e, mais que isso, sabemos que os 
conselhos são paritários e que os planos são aprovados em grande parte pelas entidades. 
A Constituição de 1988 coloca a assistência social no campo da seguridade social. 
Dever do Estado e direito do cidadão. Direito universal, independente de contribuição 
26 
 
previdenciária. Se falamos em dever do Estado, seria bastante plausível que a LOAS desse 
total ênfase a uma rede pública e estatal. 
As entidades demandaram enfaticamente que lhes fosse assegurada a 
continuidade dos seus convênios com a LBA. Estamos falando nos Serviços de Ação 
Continuada, ou seja, a rede SAC. Vale lembrar que a LBA, em dezembro de 1993, ainda era 
uma entidade oficial bem forte dentro do governo Itamar Franco. 
A LOAS fala em descentralização, mas o Artigo 10º buscava assegurar que a LBA 
mantivesse seus convênios com as entidades. A partir da estadualização dos recursos, em 
1996, e do início da municipalização, em 1997, fica assegurado o direito conquistado, ao 
longo de décadas, de que as entidades continuariam a receber recursos públicos e federais. 
Nos debates sobre a nova partilha de recursos, realizados em 1999 pelo CNAS, a 
permanência da rede histórica foi assegurada em votação no plenário. 
Até a NOB/SUAS, e mesmo depois dela, os recursos saíam do Fundo Nacional de 
Assistência Social para os fundos estaduais ou municipais e, imediatamente, eram usados 
em convênios históricos com as entidades “clientes” da LBA. A sensação geral era a de que 
nada havia mudado. 
Em 1997, a Secretaria Nacional de Assistência Social propôs uma iniciativa para 
gerar uma nova rede de entidades por meio do Programa Brasil Criança Cidadã (BCC). Essa 
estratégia, coordenada pela secretária Lúcia Wania, atual senadora por Goiás, agregou 
novos saberes e novas entidades como parceiras da assistência. A crítica ao BCC focou-se 
no modo centralizador da seleção de projetos realizada em Brasília, sem a participação dos 
estados e municípios. O BCC fez avanços importantes, mas pecou por manter a velha 
prática de as decisõesserem tomadas em Brasília. O BCC, de certa forma, constrange a LOAS 
em sua vocação de participação e descentralização. 
É possível afirmar que os primeiros recursos do Fundo Nacional de Assistência 
Social que surgem livres do caráter vinculante para entidades são os relativos ao Peti, de 
1996, implantado na gestão da secretária Lúcia Wania; no Programa Agente Jovem de 
Desenvolvimento Social e Humano, a partir do início de 1999, na gestão da secretária de 
Estado de Assistência Social Wanda Engel; e nos Núcleos de Apoio à Família, que ganham 
força em 2000, por conta do Plano Nacional de Segurança Pública. 
Os planos municipais eram e são, geralmente, construídos a partir das demandas 
ainda “congeladas” com as entidades. A NOB/SUAS, ao estabelecer pisos de proteção, deu 
um passo à frente ao não manter a tradicional rede SAC, mas muitas cidades (quase todas) 
recebiam os recursos em forma de piso e os transformavam em per capta da antiga rede 
SAC. 
27 
 
De certa forma, o Artigo 10º da LOAS favoreceu as entidades e, um pouco mais 
tarde, foi a saída perfeita para resolver os problemas de precarização dos órgãos gestores 
da assistência social. 
O grande desafio do Artigo 10º é não permitir a compreensão de que o Estado 
pode ser substituído por entidades na assistência social. O fato de poder celebrar 
convênios não significa um estímulo à substituição de responsabilidades. 
Um debate importante: você conhece o Plano Municipal de Assistência Social de 
sua cidade ou o Plano Estadual de Assistência Social de seu estado? 
 
 
COMENTANDO O ARTIGO 11º 
 
Art. 11º As ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-
se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e 
a coordenação e a execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, 
ao Distrito Federal e aos municípios. 
 
Esse artigo traz um novo fôlego para o Estado Brasileiro. Pode-se notar que até 
aqui a LOAS era como pingue-pongue: num momento estabelecendo um papel mais forte 
para o Estado e em outros assumindo uma força especial para as instituições e as 
entidades sociais. 
O Artigo 11º diz claramente que as ações se realizam de forma articulada pela 
esfera federal, pelos Estados e pelos municípios. 
Nesse Artigo, as normas gerais cabem à esfera federal. É muito comum se ouvir que 
essa decisão foi tomada por Brasília. Até 1998 as decisões eram de fato diretamente 
tomadas pela Secretaria Nacional de Assistência Social. A Segunda Política de Assistência 
Social de 1998 e a NOB 2 publicada em 1999 estabeleceram a Comissão Intergestora 
Tripartite para a pactuação nas decisões. A CIT até a NOB/ SUAS de 2005 era formada por 
três representantes da esfera federal, três Estados indicados pelo Fonseas e três 
municípios indicados pelo Congemas. Fiz parte da comissão que representava a Secretaria 
de Estado de Assistência Social em 1999 e fui seu coordenador-geral de 2000 a 2002. 
Depois voltei para representar os municípios de 2005 a 2010 como presidente do 
Congemas. 
Portanto, a coordenação cabe ao governo federal, que pactua através de resoluções 
conjuntas na CIT os caminhos que a assistência social deve encontrar para se fortalecer. É 
28 
 
evidente que a força do governo federal ainda define a lógica da assistência social no 
Brasil. Em geral, os municípios caminham na direção do que Brasília de fato quer. 
Vale afirmar que a CIT é um instrumento muito importante para que as decisões ou 
propostas de Brasília sejam contextualizadas com a realidade do Brasil, mas as CIBs 
também são espaços muito importantes, embora ainda necessitem de um processo de 
consolidação, mesmo doze anos depois de a NOB de 1998 ter sido publicada em 1999. 
Muitos Estados não realizam CIBs com a devida regularidade. 
O Artigo 11º tira do governo federal a EXECUÇÃO dos programas. Em alguns 
momentos essa deliberação não foi respeitada. O Projeto Alvorada de 2001 foi execução 
direta do governo federal. O BPC via INSS é execução direta do governo federal desde 1997. 
O papel dos municípios é insignificante e durante muito tempo coube às cidades realizar a 
revisão do cadastro. Já o Bolsa Família pode ser considerado uma execução direta, mas 
seus recursos não estão no Fundo Nacional de Assistência Social. 
Desde a NOB 2 de 1999 ficou definido que os Estados fariam a coordenação da 
política de assistência social. De certa forma fracassaram, pois os municípios conversam 
diretamente com Brasília, que por sua vez gosta de conversar com os municípios. Outra 
questão a ser apontada é que os Estados gostam de executar de forma direta, e não 
conseguiram em sua maioria realizar um papel de coordenador, financiador e articulador 
da Política de Assistência Social. Seguiram o caminho fácil de programas diretos. A 
NOB/SUAS não ajustou essa questão de forma prática, e a força do Fonseas sempre impediu 
na CIT e no CNAS que os Estado de fato realizassem seu papel. 
A partir desse Artigo cabe aos municípios a coordenação e a execução da política 
de assistência social. Um único problema: como os municípios não fortaleceram suas 
secretarias, muito da execução da política é de fato realizado por entidades. Mesmo com 
recursos próprios as ações continuam a ser realizadas através das entidades. Vale destacar 
a ineficiência total da NOB-RH. 
Esse Artigo fornece todas as condições para que o Estado assuma de fato a gestão 
da Política de Assistência Social, mas esse mesmo Estado sempre procurou atalhar sua 
responsabilidade pela solidariedade, pelo voluntariado e pela participação ativa das 
entidades sociais fossem elas históricas ou mais modernas e com nova roupagem. 
O grande desafio do Artigo 11º é que de fato a assistência social não seja apenas 
uma agenda do governo federal. 
Um debate importante: as CIBs estão cumprindo seu papel ou fazem apenas os 
informes da CIT? 
 
 
29 
 
COMENTANDO O ARTIGO 12º 
 
Art. 12º Compete à União: 
I - responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada 
definidos no art. 203 da Constituição Federal; 
II - cofinanciar, por meio de transferência automática, o aprimoramento da gestão, 
os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito nacional. 
 
O Artigo 12º registra as competências da União, estabelecendo o que de fato 
Brasília pode ou não fazer. 
Em relação aos incisos, desde 1997 Brasília foi muito além do que o definido pela 
LOAS. Quando o BPC foi estruturado pela secretária Lucia Wania em 1996, a ideia era que os 
municípios realizassem o cadastro de idosos e deficientes que tivessem direito. É bem 
verdade que houve um conjunto de grandes fraudes e problemas, pois sem nenhum tipo 
de perícia médica havia farta distribuição do BPC. 
O governo federal decidiu então que o INSS seria responsável pelo controle de todo 
o processo. Vem daí a confusão de que o BPC seria um auxílio previdenciário e não 
assistencial. A partir de 1999 os municípios passaram a ser responsáveis pela revisão do 
BPC. Uma tarefa complicada de resolver: o INSS concede, mas cabe às prefeituras cortar. 
Desde 2007, a revisão está suspensa e todo o processo de revisão tem se mostrado 
absolutamente precário. 
A União Brasília controla o BPC com unhas e dentes por uma questão fiscal, e os 
municípios de forma errada se ausentam de qualquer participação nesse processo por 
entender que esse é um programa do governo federal. Nem mesmo o SUAS mudou essa 
cultura. 
Na questão do enfrentamento da pobreza, a assistência social mantém hoje 
distâncias sérias e preocupantes. O momento em que a assistência esteve mais envolvida 
com o tema foi durante a gestão da secretária Wanda Engel, que não tinhatrajetória nem 
interesse no debate sobre assistência social. Seu foco era o combate à pobreza. Wanda 
soube tirar a assistência social do isolamento histórico e fez a SEAS coordenar o Programa 
Alvorada de combate à pobreza nas cidades com pior IDH no Brasil. 
Atualmente no Programa Brasil Sem Miséria, por exemplo, vemos o completo 
isolamento da Secretaria de Assistência Social no debate e na condução de suas 
estratégias. O velho isolamento da assistência social voltou com força total em 2011. O 
sentimento de que a assistência social se basta ganhou força e de certa forma seus atuais 
gestores pularam o Artigo 12º da LOAS em seus estudos diários. 
30 
 
Importante salientar que nos Estados as Secretarias de Assistência são as grandes 
parceiras do Brasil Sem Miséria, mas isso não é verdade em relação à atual Secretaria 
Nacional de Assistência Social. 
O afastamento da política de assistência social de programas de combate à pobreza 
na verdade acontece por causa da formação ideológica que ainda persiste nos cursos de 
Serviço Social a partir do que chamo de “ficção ideológica”. 
 
III - atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os municípios, às ações 
assistenciais de caráter de emergência. 
 
As Secretarias de Assistência Social da União e dos Estados mesmo dezoito anos 
depois da LOAS não conseguiram definir seu papel nas questões emergenciais. 
Na verdade, nas cidades é mais fácil verificar a importância das Secretarias de 
Assistência Social em momentos de tragédia. Nos demais entes federados, não existe uma 
clareza de papéis. 
Lembro-me de que nas tragédias das chuvas de Santa Catarina em 2008 a 
Secretaria Nacional de Assistência Social, por mais solicitada que fosse, ficou inerte sobre 
o problema. Não estava preparada para tratar da questão. Foi uma equipe da Secretaria de 
Assistência Social da cidade do Rio de Janeiro que se deslocou para Blumenau para dar 
apoio e suporte. 
Mesmo depois de Blumenau, a Secretaria Nacional de Assistência Social continua 
sem uma ação estruturada para uma ação imediata em momentos de emergência. 
Em 2000, a Secretaria de Estado de Assistência Social por meio dos Estados criou 
um programa de bolsas para as famílias reconstruírem a vida depois de tragédias. 
Funcionou muito bem, mas foi abandonado em 2002. Nesse ponto, continuamos num 
profundo vazio de ações. 
 
IV - realizar o monitoramento e a avaliação da Política de Assistência Social e 
assessorar Estados, Distrito Federal e municípios para seu desenvolvimento. 
 
A entrada desse inciso na LOAS é fundamental, pois monitorar e avaliar nunca 
fizeram parte da tradição da Política de Assistência Social no Brasil. Uma questão 
importante é sem dúvida a definição de que a União deve assessorar Estados e municípios, 
e o Direito Federal nessa questão sem dúvida é uma urgência. 
31 
 
A criação em 2004 da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do MDS teve 
uma importância enorme, pois começamos de fato a caminhar para a criação da Cultura da 
Avaliação na assistência social. 
E se avaliamos é porque queremos de fato ter resultados. Esse inciso é uma 
resposta concreta para quem ainda está realizando apenas a gestão diária da pobreza. 
 
Art. 12-A. A União apoiará financeiramente o aprimoramento à gestão 
descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, 
por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) do Sistema Único de Assistência 
Social (SUAS), para a utilização no âmbito dos Estados, dos municípios e do Distrito 
Federal, destinado, sem prejuízo de outras ações a serem definidas em regulamento, 
a: 
I - medir os resultados da gestão descentralizada do SUAS, com base na atuação do 
gestor estadual, municipal e do Distrito Federal na implementação, execução e 
monitoramento dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, 
bem como na articulação intersetorial; 
II - incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão estadual, municipal e 
do Distrito Federal do SUAS; e 
III - calcular o montante de recursos a serem repassados aos entes federados a título 
de apoio financeiro à gestão do SUAS. 
§ 1º Os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do SUAS, aferidos na 
forma de regulamento, serão considerados como prestação de contas dos recursos a 
serem transferidos a título de apoio financeiro. 
§ 2º As transferências para apoio à gestão descentralizada do SUAS adotarão a 
sistemática do Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família, previsto 
no art. 8º da Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e serão efetivadas por meio de 
procedimento integrado àquele índice. 
§ 3º (VETADO). (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011) 
§ 4º Para fins de fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social dos Estados, 
municípios e Distrito Federal, percentual dos recursos transferidos deverá ser gasto 
com atividades de apoio técnico e operacional àqueles colegiados, na forma fixada 
pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, sendo vedada a 
utilização dos recursos para pagamento de pessoal efetivo e de gratificações de 
qualquer natureza a servidor público estadual, municipal ou do Distrito Federal. 
 
32 
 
O IGD foi criado em 2005 a partir de um debate entre o Congemas e a Secretaria 
Nacional de Renda e Cidadania do MDS. A intenção era apoiar os municípios por causa do 
enorme trabalho que todos tinham com o Programa Bolsa Família. 
A costura política foi possível pela disposição da secretária Rosani Cunha que em 
permanente diálogo com o Congemas formulou o IGD. 
É fundamental dizer que o IGD nasceu agregado ao Bolsa Família, mas sua 
transferência foi definida no Fundo Nacional de Assistência Social. 
Com o tempo, o IGD passou a ser um recurso fundamental para a política de 
assistência social, pois como era repassado de forma descarimbada pôde ser usado de 
diferentes formas nas cidades. 
Esse novo texto reconhece a abrangência do IGD, mas mantém a metodologia do IGD 
Bolsa Família, que tinha como meta fundamental a qualidade do cadastro único e das 
condicionalidades de educação e saúde do Bolsa Família. O § 4º oferece uma insegurança 
sobre a tese de que os recursos do SUAS pagariam servidores. Essa fragilidade fica explícita 
neste momento. 
O novo texto possibilita garantir um percentual para os Conselhos, mas nega gasto 
com servidores efetivos e gratificações. 
O IGD não tem prestação de contas tradicional e é pago por resultado. Ganha-se 
mais quando o resultado é melhor. O IGD sem dúvida é o avanço mais importante no 
financiamento da assistência social. 
O grande desafio no Artigo 12º é estabelecer o papel real da União na política de 
assistência social. 
Um debate importante: a assistência social tem um papel de destaque nas 
estratégias de combate à pobreza? 
 
 
COMENTANDO O ARTIGO 13º 
 
O Artigo 13º da LOAS define as competências dos Estados. Desde a LOAS em 1993, 
das três políticas, das três NOBs, sem dúvida alguma foi onde menos se avançou na política 
de assistência social. 
O Fórum Nacional de Secretários de Estados de Assistência Social sempre reagiu de 
forma dura nos momentos em que se tentou de fato garantir o papel dos Estados. 
O momento da Estadualização dos Recursos em 1996 mostrou-se um fracasso. 
Outro aspecto tem sido a alta rotatividade de secretários estaduais. Entre 1999 e 2002 
Alagoas, por exemplo, teve dez secretários diferentes. O Congemas em quinze anos teve 
33 
 
quatro presidentes. O Fonseas teve dez presidentes. Apenas um governador eleito em 
2006 e reeleito em 2010 manteve o mesmo secretário. 
Esta rotatividade mostra que a gestão estadual de assistência social

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