CBPR_MOD3_AULA1

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Módulo 3: Resposta às Emergências em Saúde Pública
Aula 1: – Sistema de Comando em Operações (SCO) aplicado às Emergências em Saúde 
Pública
É importante que todos os conteúdos já apresentados sejam relembrados para que
possamos entender como aplicar os conceitos de um Sistema de Comando em Operações
para as situações de emergência em saúde pública.
Assim, ao finalizar esta unidade, você será capaz de:
1. conceituar SCO e suas terminologias;
2. descrever os princípios do SCO;
3. apresentar as principais características do SCO;
4. identificar situações em que o SCO pode ser utilizado;
5. Compreender sobre o Gerenciamento integrado;
6. Compreender sobre a mobilização e desmobilização.
Em uma emergência, quais são as dificuldades?
Normalmente, durante uma emergência, o que encontramos é a ausência de
estrutura clara quanto à organização do comando. A depender da tipologia de emergência,
temos diferentes formas de organização do comando. Em sua maioria, ocorre uma
correlação ao cargo que aquela pessoa é vinculada, o que nem sempre é o adequado a se
fazer.
Observamos também que, durante a resposta a uma emergência, o estabelecimento
de objetivos e prioridades muitas vezes não acontece. A emergência, com bastante
frequência, é respondida pela área técnica que, de rotina, já responde por aquela doença ou
agravo, apenas intensificando o ritmo de sua atuação.
Quando para a resposta precisamos trabalhar com diferentes instituições ou diferentes
agências, os objetivos e prioridades podem mudar significativamente de uma instituição para
a outra, isso dentro de uma mesma emergência.
Em caso de ausência de um sistema claro de comando, podemos ter crise entre as
situações no momento de resposta a uma emergência. Para que haja harmonia e rápido
entendimento entre as instituições, é importante a adoção de terminologia comum entre os
envolvidos na resposta. Outra dificuldade que pode ocorrer é a integração e padronização da
comunicação, pois, de forma geral, as instituições trabalham de forma isolada e possuem
processos próprios de comunicação. Desde a elaboração da informação até a forma como
divulgá-la, todos esses fatores associados acabam gerando a falta de integração entre as
instituições.
Tivemos um exemplo quando o Brasil foi acionado para apoiar as ações de resposta ao
terremoto do Haiti. Clique no ícone de áudio para saber mais.
O comando da força-tarefa era exercido pelas Forças Armadas Brasileiras. No Brasil,
naquele momento, estava exercendo o comando o Batalhão da ONU de Paz no Haiti. Então,
tínhamos uma situação clássica, que envolvia diversas agências, todas considerando seus
objetivos como prioridades. Assim, em pouco tempo, o grupo de respostas encontrou-se em
conflito: o que atender primeiro? As demandas de saúde? De alimentos? De resgate?
Naquele momento tudo nos parecia prioridade.
Como tínhamos um comando estabelecido, as forças armadas decidiram que, em
primeiro lugar, deveríamos manter a segurança do batalhão que estava no Haiti. Para nós, do
setor saúde, o importante naquele momento parecia fazer chegar o hospital de campanha, os
medicamentos e profissionais. Com isso, tivemos uma grande dificuldade de estabelecer,
como também de entender, a prioridade de outras agências. Se primeiro seriam mandados
os tanques do exército e reforçada a equipe de segurança no local ou se no primeiro navio
seria embarcado o nosso hospital de campanha. Por existir um comando claro naquele
momento, a prioridade foi estabelecida pelo comando e, seguramente, a melhor decisão foi
adotada para atendimento à prioridade de todas as instituições, dentro de um planejamento
realizado com a avaliação de cada uma das instituições presentes.
Quando não temos um comando claro, cada instituição ou área técnica acaba
realizando suas tarefas de modo isolado. Em uma emergência, a falta de planos, de
prioridades e de controle dos recursos disponíveis acaba em duplicidade de esforços para o
mesmo fim, em tempos inoportunos de resposta e na utilização inadequada d recursos,
sejam eles humanos, financeiros ou materiais, que são realmente necessários no local da
emergência, e acabamos tendo a utilização inadequada desses recursos. Muitas vezes, a
resposta demora a chegar à população atingida e a relação com os meios de comunicação
fica disperso, controverso e pontual.
No momento de uma resposta a uma emergência é muito importante a comunicação
com toda a nossa população. Teremos uma unidade específica em que vamos observar este
sistema de comunicação de risco.
O Sistema de Comando em Operações foi proposto no final da década de 1970, para
possibilitar uma resposta coordenada. Em alguns países, é denominado S-C-I, Sistema de
Comando de Incidentes. Independentemente da terminologia utilizada, SCO ou SCI, os
sistemas trabalham sobre os mesmos princípios, conceitos e as mesmas terminologias.
O Sistema de Comando em Operações é uma ferramenta de gerenciamento para
planejar, organizar, comandar, coordenar e monitorar as operações de resposta em
situações de emergência, fornecendo um meio de articular os esforços de
agências/instituições individuais quando elas atuam com o objetivo comum de estabilizar
uma situação crítica, ou seja, situação de emergência, e proteger vidas, propriedades e o
meio ambiente.
Assim, os termos comando, controle e coordenação são complementares para que
tenhamos sucesso na resposta a uma emergência em saúde pública.
Os Princípios funcionais do SCO são:
1. Concepção sistêmica às operações desenvolvidas em resposta às emergências
reconhecidamente complexas, contrapondo o paradigma da prevalência do
planejamento prévio e específico para cada cenário de risco. Dessa forma,
quando trabalha-se sobre a funcionalidade de um SCO, independentemente de
se ter um conhecimento prévio ou não sobre uma dada doença ou evento de
saúde pública, o SCO pode e deve ser aplicado.
2. Abordagem contingencial que é a capacidade de se expandir e diminuir diante
dos estímulos do ambiente externo e interno de acordo com cada situação.
Devem ser estruturas modulares e flexíveis de comando e comunicação, com
concepção para todas as tipologias de emergência e operações.
E quais são os princípios do SCO?
O sistema vai trabalhar a partir de objetivos previamente estabelecidos. Com
integração rápida entre as agências que tem competência para responder às emergências;
com eficiência na gestão de todos os recursos, sejam eles humanos, financeiros e insumos;
com clareza funcional, ou seja, todos entendem quais são as funções e responsabilidades de
cada posto; com concepção para todas as emergências, independentemente da tipologia e da
magnitude, preservando, acima de tudo, a autonomia e a competência de cada instituição
envolvida na resposta. Então, o que é o SCO?
Será que agora, a partir de todas as informações que foram dadas, conseguimos
conceituar o que é um SCO?
Primeiramente, direi o que ele NÃO é.
Este sistema não é apenas um organograma, no qual podemos observar a posição ou
função de cada membro da equipe. Não é apenas um plano de contingência nem se restringe
a uma estrutura física, como uma sala de situação ou um centro de comando, um gabinete de
crise. Tampouco é uma estrutura tecnológica que apenas interliga instituições.
Então, como podemos conceituar SCO?
Sistema de Comando de Operações é…
Uma ferramenta que promove uma gestão padronizada e flexível que facilite às
agências/instituições um trabalho integrado em todas as fases do gerenciamento de
emergências, independentemente da tipologia, do tamanho e da complexidade, oferecendo
um conjunto de estruturas organizacionais previamente padronizadas, bem como
procedimentos para garantir a interoperacionalidade dos envolvidos.
Tem por finalidade
● Garantir maior segurança para as equipes de resposta e demais envolvidos
numa situação crítica.
● Promover o alcance de objetivos e prioridades previamente estabelecidos
entre os respondentes da emergência.
● Permitir o uso eficiente e eficaz dos recursos disponíveis (humanos,
materiais, financeiros,tecnológicos e de informação e comunicação).
● Evitar a sobreposição de esforços.
● Fornecer suporte administrativo e logístico.
De uma forma bastante esquemática e resumida, poderíamos observar o SCO em
três etapas.
A primeira, a sua resposta imediata. Importante ação previamente acordada e
treinada entre as agências respondedoras, com o objetivo de salvar vidas e avaliar a
magnitude do evento.
Na sequência da chegada da primeira equipe de resposta, já é possível obter as
primeiras informações sobre a magnitude do evento. Então, podemos passar para o segundo
passo, que é a elaboração do Plano de Ação do Evento. Cada evento é único e, para tanto,
deve-se elaborar um Plano de Ação para cada situação de emergência.
Depois da resposta realizada é sempre importante lembrar que temos a etapa da
desmobilização. Tão importante como mobilizar para uma determinada resposta é também
preciso que tenhamos indicadores que estabeleçam o momento de disponibilizar os recursos
empenhados em uma determinada resposta.
O SCO, considerando todos os elementos que foram aqui apresentados, propõe-se a
ser utilizado em qualquer emergência, incluindo-se as emergências que envolvem
configurações e agências diversas.
Pode-se ter um evento único, como o surto de uma doença conhecida ou uma
emergência múltipla, que envolve desde a ocorrência de uma enxurrada, que leve a um
deslizamento de terra, afete uma rodovia e tenha-se, a partir disso, um acidente com
múltiplas vítimas. Neste caso, tem-se mais de um tipo de emergência acontecendo ao mesmo
tempo.
O SCO aplica-se tanto à possibilidade de um evento único como também de eventos
múltiplos, e pode ser empregado em operações com ou sem planejamento prévio, como no
caso de doenças emergentes ou reemergentes.
Pela sua característica, o SCO propõe-se a ser utilizável para qualquer composição
de emergência. Além disso, é adequado para a resposta a emergências envolvendo diversos
tipos de incidentes. Finalmente, é importante destacar que o SCO pode ser utilizado em
operações com diferentes graus de planejamento prévio.
Para que esse tipo de sistema seja eficaz, precisa-se ter uma forte sustentação das
instituições. Todas as instituições que têm competência, ou seja, responsabilidade sobre
respostas a emergências, independentemente da tipologia, precisam adotar o sistema de
comando, entender e treinar esse sistema dentro de cada uma de suas instituições.
Posteriormente, com todas as agências reunidas.
Precisamos ter treinamentos, simulados e exercícios conjuntos. Após isso, avaliar e
revisar as atribuições e responsabilidades das instituições frente a esse sistema, ou seja,
devemos sempre ter um círculo virtuoso: planejar, exercitar, utilizar, avaliar e revisar, e
depois iniciamos novamente esse processo.
O SCO recomenda o emprego de formulários pré-estabelecidos para padronização do
registro de informações e recursos, a consolidação do Plano de Ação e a documentação de
tudo que foi realizado durante a operação.
Esses formulários padronizados devem ser elaborados e testados antes de sua utilização,
bem como divulgados e treinados nas instituições respondedoras nas emergências.
O formato dos formulários e o seu fluxo, que são previamente determinados, estabelecem os
canais de comunicação vertical e horizontal no SCO, consolidando a cadeia e unidade de
comando.
Assim que uma situação de emergência é confirmada, de regra, o SCO estabelece que
o primeiro a chegar no local da emergência assume imediatamente o comando da operação.
As demais funções devem ser implementadas de acordo com a magnitude e complexidade da
emergência, e com a instalação do Centro de Operações de Emergência (COE).
A transferência formal do comando é importante para que todos os profissionais
envolvidos na resposta tenham clareza sobre a quem se reportar numa determinada
resposta. Essa transferência pode ocorrer nas seguintes situações: o primeiro respondedor
transfere o comando para o profissional mais qualificado para a coordenação daquela
operação; a situação da emergência altera-se ao longo do tempo; o evento prolonga-se,
exigindo uma rotatividade normal e necessária de comando.
O tempo de atividade da operação deve estar estabelecido no Plano de Ação do
Evento (PAE). Sempre que um período operacional finalizar e a emergência não estiver
controlada é necessária a elaboração de um novo PAE e a avaliação da necessidade de troca
de comando.
Por fim, o comando pode ser alterado quando a situação está controlada. Por exemplo:
uma situação de desastre na qual o comando era exercido pela Defesa Civil, e, como o
controle da situação exigia uma resposta coordenada de cada uma das instituições que
participavam da resposta sob o comando da Defesa Civil, passam a ter um comando em suas
próprias instituições até a desmobilização total de cada um dos COE temáticos.
Quando estabelecido o staff de resposta, é importante destacar que cada profissional
responde a apenas uma pessoa designada (comandante do evento, oficial, chefe,
encarregado, coordenador, líder, supervisor), dependendo da estrutura montada e da
terminologia que se use na resposta à emergência.
Lembrando: No SCO, cada indivíduo, dentro da estrutura, responde a apenas uma
pessoa e coordena somente aqueles que estão diretamente ligados a ele. Por exemplo: três
profissionais estão na mesma linha de atuação e respondem a apenas um coordenador, líder
ou supervisor. Este, por sua vez, é quem se reporta ao comando.
As informações devem correr linearmente. Isso permite que os gestores do incidente
dirijam e controlem as ações de todo o pessoal sob sua supervisão.
Essa organização é importante para que a comunicação flua de forma adequada e os
profissionais tenham clareza sobre a quem se reportar e de quem receber as orientações.
Na imagem, podemos observar como a organização de cadeia e unidade de comando
ocorre.
Há apenas um comando que informa e orienta a cadeia de gestão imediatamente
ligada a ele. O comando é retroalimentado apenas pelos líderes de áreas, como as de
planejamento, operações, logística e administrativo/financeiro.
Os profissionais designados para compor cada uma das áreas respondem somente a
seu líder, e dele recebem as orientações. Assim, um profissional que está em campo somente
recebe orientações do líder de operações, e apenas a ele remete as informações e relatórios.
Podemos ter duas formas de organização desse comando: comando único ou
unificado.
O comando único ocorre quando uma pessoa, representando determinada
instituição, assume formalmente o comando de uma operação com várias instituições.
O comando unificado é utilizado nas abordagens cooperativas, ou seja,
representantes das instituições envolvidas na resposta de uma emergência atuam
conjuntamente. Para tanto, estabelecem a quem será conferido o papel de comando. Por
exemplo, nas situações de uma emergência por enchente temos diversas instituições
respondedoras (Defesa Civil, Saúde, Meio Ambiente, Saneamento, Assistência Social).
O comando único é importante para que tenhamos um planejamento conjunto do
Plano de Ação do Evento (PAE), estabelecendo atividades, prazos e responsáveis pelas ações.
Permite também definir e avaliar periodicamente os objetivos estabelecidos no PAE e o
andamento das operações de forma integral e integrada, evitando duplicidades. Otimiza o
compartilhamento de estruturas, recursos e instalações, permitindo maior eficiência, eficácia
e oportunidade da resposta à emergência.
Outra característica essencial para uma boa aplicação do SCO em uma emergência é
ter uma organização modular e flexível. Observe bem. A estrutura é padronizada, o que não
significa que seja fixa. É muito importante ter flexibilidade na estruturação de uma resposta a
emergência, pois ela pode ficar mais severa ou mais branda com o passar dos dias. Assim, em
um primeiro momento, as principais funções são ativadas, como comando, planejamento,
operações, e conforme tenhamos mais informações sobre o evento, a estrutura de resposta
pode ser ampliada ou desmobilizada.Então, essa estrutura deve ser definida de acordo com
o tipo, magnitude e complexidade da emergência.
Após as primeiras informações e após a verificação da situação, a expansão da
estrutura pode ser implementada e deve sempre ocorrer de baixo para cima. Esse princípio
permite que as posições de trabalho possam somar-se (expansão) ou serem retiradas
(contração) com facilidade. Podemos fazer um paralelo, para entendimento, com o
brinquedo Lego. Assim que eu estruturo a primeira resposta, posso ter poucas pecinhas,
conforme a complexidade e a magnitude do evento demandem um esforço maior de
resposta, eu completo com outras pecinhas a minha estrutura, ampliando primeiro a base
para depois, as superiores.
Neste slide, observamos as estruturas que precisamos para responder a uma
emergência com grande magnitude.
Na primeira linha, o comando, a gerência de operações; abaixo dela, os setores; e,
abaixo dos setores, as seções. Além dessa estrutura completa, também são acionados os
recursos operacionais de profissionais, medicamentos, insumos, além de recursos
tecnológicos e frotas.
Agora, podemos observar uma estrutura completa para resposta a emergências mais
complexas. O comando; o staff do comando com todos os seus elementos: ligações,
secretaria, segurança e porta-voz; todas as gerências de resposta: operações, planejamento,
logística e administração; e a organização de cada gerência em seções e unidades.
Na gerência de operações, por exemplo, observamos um controlador e seções com
unidades para resposta a esta emergência em campo. Na gerência de planejamento
observamos uma subdivisão em: recursos, situação, especialistas, desmobilização,
documentação e especialistas novamente. Na logística, observamos os serviços, como
comunicação, médico e alimentação, e o suporte, como suprimentos, instalação e apoio a
unidades. Por fim, a administração com toda a parte de compras, aquisições e custos.
O principal apelo da Administração por Objetivos (APO) é converter as prioridades e
objetivos comuns em metas específicas para cada indivíduo dentro do sistema. Cada
integrante da estrutura, desde o comando até o líder de um recurso único, precisa de
objetivos claramente definidos.
O melhor instrumento para operacionalizar a APO é, a partir da elaboração do PAE,
definir uma matriz de responsabilidade com as prioridades, metas, responsabilidades e
prazos. O comando deve estabelecer essas prioridades de acordo com cada situação,
iniciando pelo salvamento do maior número de vidas possível, depois estabilizando a
situação, e por fim, preservando bens.
Vale lembrar que o plano geral é aquele que pode ser aplicado a qualquer tipo de
emergência, quando não há elaboração de planos de contingência para a emergência em
curso. Planos de contingência devem ser elaborados por tipologia de emergência, ou seja,
um plano de contingência para enchentes, para arboviroses, para febre amarela, outro para
COVID, e assim por conseguinte, para todas as emergências que ocorrem com frequência
naquele território. Por fim, quando já estamos no manejo de uma emergência, devemos
elaborar um plano de ação do evento (PAE), que deve ser feito para cada resposta e por um
período operacional determinado.
Assim, precisamos entender que não existe uma emergência igual a outra, mesmo
que seja da mesma tipologia. Para uma emergência por sarampo, devemos utilizar o Plano de
Contingência para sarampo, e a cada novo surto, um PAE deve ser elaborado.
O que muda de um PAE para outro? A depender da complexidade da emergência,
teremos uma estrutura de resposta, um tempo operacional, uma quantidade diferente de
profissionais envolvidos e assim por conseguinte.
Assim que o PAE for elaborado, com a definição dos objetivos e de recursos
necessários, precisamos observar o atendimento da adequada amplitude de controle. Isso
significa observar o máximo de pessoas sob supervisão de um mesmo profissional. Seja ele
coordenador de sessão, de setor, gerente de área, ou comandante.
A amplitude de controle define quantas pessoas devem estar sob supervisão, de
forma a não perder a eficiência. Essa amplitude pode ser influenciada pela natureza da
emergência, pelos riscos envolvidos, pelas tarefas a serem realizadas, enfim, pelo cenário da
emergência como um todo.
Então, o SCO recomenda que o número de pessoas ou recursos sob a
responsabilidade de um supervisor deve ser compatível com a sua capacidade de gerenciá-
los. Não deve, em princípio, ser inferior a três nem superior a sete. Sempre que em uma
resposta já tivermos um setor com sete pessoas, devemos ampliar a nossa estrutura de
resposta com mais um líder e até sete supervisionados.
A depender do PAE, podemos ter uma estrutura maior ou menor em número de
seções ou setores, mas, independentemente de a estrutura ser grande ou pequena, é
importante que as áreas e instalações utilizem as mesmas denominações, ou seja, que
sempre utilizemos a padronização.
Outra característica é o gerenciamento de recursos. O SCO recomenda que todos os
recursos sejam gerenciados de forma integrada. Faz-se necessário que todos os recursos
empregados, logísticos ou operacionais, ao chegarem para uma operação, apresentem-se em
um posto de comando para recepção e cadastramento, até que seja definida sua função e
sua supervisão.
Os recursos operacionais são aqueles em condições de emprego operacional,
incluindo os recursos humanos e os equipamentos necessários para a operação (ambulância,
helicóptero). Os recursos logísticos são aqueles para dar suporte à operação: alimentação,
comunicações, equipamentos, materiais etc.
O gerenciamento integrado das comunicações ocorre a partir do plano de
comunicação do evento. O plano de integração de comunicações deve, segundo a
recomendação do SCO, incluir três elementos:
● equipamentos que serão utilizados;
● planejamento do uso dos equipamentos disponíveis; e
● redes com procedimentos para a transferência interna e externa de informações.
Para a definição do tipo de equipamento que será empregado para comunicação,
precisamos saber a situação no local da emergência. Em algumas situações, pode haver a
indisponibilidade de rede para uso de celular convencional, sendo necessário o emprego de
rádio ou de comunicadores satelitais.
O planejamento consiste em definir, além de qual equipamento usar, como usar o
equipamento com segurança. Exemplo: se utilizarmos rádio, precisamos definir qual canal
utilizar, a segurança de uso da tecnologia, a central de comunicação, entre outras
informações essenciais para a segurança da comunicação. Além disso, precisamos definir, no
plano de comunicação, como nos comunicaremos tanto interna e externamente como com a
população, definindo forma, formato, frequência, entre outras informações essenciais.
Por fim, temos que seguir protocolos e procedimentos para a mobilização e
desmobilização de profissionais e estruturas. Mobilizar recursos desnecessários para uma
emergência pode tornar-se mais um problema a ser gerenciado, como a mobilização de
equipes para o campo quando o município possui capacidade de resposta.
A mobilização de pessoas e equipamentos deve ser gerenciada adequadamente por
uma autoridade competente. Assim, uma unidade de mobilização e desmobilização pode ser
necessária nos eventos de maior repercussão (a unidade de mobilização/desmobilização é
ligada ao planejamento).
Tão importante quanto seguir os procedimentos e protocolos de mobilização é seguir
os procedimentos de desmobilização: saber o momento de desmobilizar é tão essencial
quanto o momento de mobilizar.
O ciclo começa na notificação e passa pelos processos de verificação e avaliação. Se
confirmado, instala-se um SCO, define-se o comando, instalam-se as estruturas necessárias
para a resposta e coletam-se as inform ações iniciais para a elaboração do PAE no
qual são estabelecidos os objetivos e prioridades para a definição dos recursos necessários.
Coloca-se o plano em execução, verifica-se a necessidade da implementação de novas
funções, ampliação ou retração, dependendoda magnitude e complexidade do evento. É
feita a realização da solicitação ou dispensa de recursos, a depender da avaliação do
momento da emergência. Transfere-se o comando sempre que necessário, estabelecem-se
reuniões de avaliação, briefings e debriefings e reinicia-se o ciclo, até a desmobilização total,
quando devemos fazer uma atividade de lições aprendidas.
Resumindo, quando o SCO pode ser utilizado?
1. Para qualquer composição de emergência.
2. Para a resposta a emergências envolvendo diversos tipos de incidentes.
3. Em operações com diferentes graus de planejamento prévio.
É isso! Obrigada pela atenção e até a próxima aula!