PAEG

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Economia Brasileira
Profa: Karina 
PROGRAMA DE AÇÃO ECONÔMICA DO GOVERNO (PAEG) – 1964-1966
Os anos 1960 são essenciais para uma compreensão global do desenvolvimento brasileiro na sua
fase“especificamente capitalista”. Esses são os termos próprios à perspectiva do processo de
industrialização, pensado como uma evolução das forças produtivas capitalistas que se constituíam
no Brasil desde o final do século XIX. Os autores chaves que nos auxiliaram nesta compreensão
foram João Manuel Cardoso de Mello e Sérgio Silva. Argumentamos em notas de aula e nas
discussões em sala que esta fase especificamente capitalista precisa ser entendida como momento
de uma evolução em que as condições internas de acumulação estão completas. Em outras palavras,
uma situação em que as etapas do processo de acumulação de capital existem, todas elas, internas à
economia. De modo algum, isto quer dizer que a economia seja autônoma. Em primeiro lugar,
porque o capitalismo tem seu dinamismo assentado no processo de inovação – tecnológica,
organizacional, e de serviços – que historicamente localiza-se nos países desenvolvidos. E em
segundo lugar, porque o desenvolvimento do capitalismo global caminha na direção oposta, no
sentido da integração das economias, buscando uma escala maior do processo de acumulação.
Porém, o ponto mais importante a tratar é que, visto na ótica do processo de industrialização, as
condições de financiamento não têm o destaque devido. Como tivemos a oportunidade de
ler no texto de Maria da Conceição Tavares, essas condições de financiamento constituíram-se num
entrave ao processo de acumulação a partir do momento em que o Plano de Metas cumpriu seus
efeitos e elevou a escala do processo produtivo interno. Assim, faz sentido estender o período de
constituição do capitalismo no Brasil ao final dos anos 1960, quando as condições de financiamento
são enfim construídas, mesmo que com as fragilidades e insuficiências de uma economia periférica.
Daí a importância de estudar-se o PAEG – Plano Estratégico de Governo, que consiste no primeiro
período dos Militares no Poder.
 As condições econômicas e políticas no começo de 1964 poderiam ser descritas da seguinte forma: 
- o perfil da indústria assemelhava-se ao de uma economia madura, com os departamentos de bens
de produção (D1) e bens de consumo durável (D2) completos, embora sem um potencial de
consumo que lhes viabilizasse uma estabilidade dinâmica;
- as funções do Estado tinham se alargado, não apenas as produtivas (empresas estatais) como as de
coordenação, o que correspondeu à criação de inúmeros instrumentos de política econômica1.
Mesmo assim, não se apresentava uma redefinição do papel do Estado, nem se tinha uma
coordenação instrumental de política econômica ou uma máquina administrativa reestruturada;
- a economia ressentia-se da desaceleração iniciada em 1962, tolhida em suas possibilidades de
recuperação pelos desequilíbrios estruturais, sobretudo pela ausência de mecanismos de
financiamento mais avançados capazes de estimular os investimentos públicos e privados; e tolhida
por uma taxa de inflação em ascensão;
- Finalmente, a utilização do câmbio, que fora decisiva nas etapas precedentes – especialmente
quando da implementação do Plano de Metas – estava virtualmente esgotada, particularmente com
o fim das taxas múltiplas de câmbio em 1961, exigindo reformas estruturais que permitissem uma
montagem integrada dos novos instrumentos de política econômica. (veja Oliveira, 1979:34)
Diante desse cenário econômico e no bojo de circunstâncias políticas efervescentes, ocorre o Golpe
Militar de 1964. No plano político, ele vai significar uma reorganização das classes dominantes em
torno de um
1. A este respeito, a seguinte indicação do Plano Trienal tem seguramente a ver com este aspecto:
"A ação do Governo se exercerá através de um conjunto de medidas, mutuamente compatíveis,
orientadas para dois objetivos: a) assegurar que se realize o montante de investimentos requeridos
para que seja alcançada a taxa de crescimento prevista, e b) orientar esses investimentos para que a
estrutura da produção se ajuste, com mínimo desperdício de recursos, à evolução da demanda e, em
particular, às necessidades de substituição de importações determinadas pelas limitações da
capacidade para importar." 
novo projeto social, engendrando um novo processo de arbitragem das políticas públicas que
permitirá a implementação das reformas necessárias à complementação da estrutura econômica.
As reformas levadas a cabo pelo Governo Militar visaram essencialmente completar a estrutura
econômica, sem um reordenamento do aparelho do Estado que pudesse configurar uma natureza
diferente de inserção, antes o contrário. Esta é uma contradição importante, uma vez que em vários
aspectos o Governo que assume é a antítese dos governos anteriores. As reformas permitiram que
vários aspectos institucionais relativos à estrutura de financiamento fossem alterados.
A estrutura de financiamento consiste na forma específica pela qual a economia financia seus gastos
públicos e privados, a natureza da atividade de intermediação e a solidez e natureza da moeda
nacional. As reformas criaram uma nova forma de financiamento do setor público – reforma
tributária, criação de fundos compulsórios e criação de novos títulos públicos –, novas formas de
financiamento privado e intermediação –reforma bancária –, uma âncora para sustentar a moeda – a
correção monetária –, além das reformas institucionais que tornaram possível essas alterações e as
sintetizaram - os Atos Institucionais e a constituição de 1967.
As reformas implementadas pelo Governo Militar seguiram dois eixos, ambos expressos no PAEG.
O primeiro deles buscava interromper o desarranjo crescente da economia, particularmente a
escalada inflacionária que, se mantida a projeção do primeiro semestre de 1964, ultrapassaria os
100% a.a.. Para tanto, previa-se um programa "desinflacionário" e uma série de reformulações
emergenciais da legislação econômica e, sobretudo, da Lei Salarial.
Para o PAEG, a raiz do processo inflacionário estava na inconsistência distributiva da renda,
concentrada em dois pontos: "a) dispêndio governamental superior à retirada de poder de compra do
setor privado, sob a forma de impostos ou de empréstimos públicos; [e] b) na incompatibilidade
entre a propensão a consumir, decorrente da política salarial, e a propensão a investir, associada à
política de expansão de crédito às empresas". Esperava-se que, a partir do programa
"desinflacionário" e das alterações na legislação econômica, a inflação estivesse controlada em dois
anos (até o final de 1965).
Um segundo eixo buscou reformas estruturais, que podem ser resumidas em quatro pontos: a) uma
reforma tributária; b) um novo mecanismo de financiamento não-inflacionário ao crescimento; c)
uma montagem de um sistema de planejamento de longo prazo; e d) uma reforma do aparelho de
Estado. Destes pontos, os dois primeiros acabaram por constituir uma nova forma de financiamento
da economia.
A nova estrutura de financiamento foi estabelecida essencialmente por essas reformas e por algumas
outras alterações posteriores, até meados da década de 1970. O seu desenho institucional seguiu os
contornos daqueles dos países desenvolvidos, em particular os EUA, na forma de um mercado
financeiro segmentado. Entretanto, esta estrutura acabou por ter pelo menos três características
diferenciadoras em relação ao modelo dos países desenvolvidos, apresentando: a) um sistema
financeiro em que, no segmento privado, dominam as operações de curto e médio prazos, ficando as
operações de longo prazo adstritas ao segmento
oficial e aos repasses de créditos do exterior, funcionando os bancos privados como meros
agenciadores;b) um sistema de financiamento dos gastos públicos centralizado no âmbito federal e
que não consegue acompanhar os gastos crescentes do Estado exigidos pelas características da
estrutura de investimentos, aspecto este agravado por uma tendência estrutural para a renúncia
fiscal. Isto não quer dizer que este seja o único aspecto determinante do déficit público, cuja causa
principal é, em termos de dimensão, essencialmente financeira (rolagem da dívida pública); e c) um
padrão monetário não conversível e que apresenta estruturalmente duas moedas. Uma delas é a
moeda corrente utilizada para pagamentos de salários e transações; a outra é a moeda
dos contratos: os títulos públicos e privados com cláusulas de indexação (correções monetária,
cambial, etc).
Em conjunto, as reformas concentravam significativamente o poder decisório no âmbito federal,
com profundas implicações para Estados e Municípios, isto é, com profundas implicações para a
forma de funcionamento do sistema federativo. Os Estados e Municípios perdiam graus de
liberdade quanto ao mecanismo de arrecadação – o sistema tributário – e quanto às suas
capacidades de influenciar, pelas suas políticas específicas, a política econômica global, que passa a
seguir estritamente os objetivos do Governo Federal.
O que quero mostrar é que as reformas, embora abrangentes e de grande impacto na estrutura
econômica brasileira, não se confrontaram com as transformações anteriores impostas pelo Plano de
Metas. Ao contrário, as reformas vieram a consolidar um padrão de desenvolvimento, a partir da
consolidação da estrutura econômica que começou a ser estabelecida na segunda metade da década
de 1950. As condições para as transformações foram dadas por uma mudança importante na
correlação das forças sociais e no processo de arbitragem das políticas públicas.
No período do Plano de Metas, as condições políticas não foram suficientes para permitir que
algumas transformações básicas fossem realizadas. Por um lado, estabeleceu-se as condições
técnico/financeiras para a consolidação de um departamento de bens de produção, isto é, criou-se as
condições essenciais para a autodeterminação do capital. De outro, evitou-se enfrentar alguns
aspectos necessários para que essa autodeterminação pudesse efetivar-se. Seguem dois trechos do
PAEG que procuram atestar essas minhas observações, assim como uma transcrição do seu
Sumário:
“Há dois modos bem distintos de encarar o processo de desenvolvimento econômico. O primeiro vê
tudo em termos de intensificação do ritmo de formação física de capital, envolvendo assim um certo
grau de ilusão mecanicista. O segundo encara o desenvolvimento como um processo através do qual
os agentes econômicos, consumidores e empresas, adequadamente motivados, aprendem a
mobilizar de forma eficiente os recursos materiais e humanos, para realizar o potencial máximo de
crescimento do produto real da comunidade.
A segunda conceituação leva ao aparente truísmo de que uma condição necessária, se não
suficiente, para desenvolver-se é querer desenvolver-se. Ou seja, adotar a motivação e a linha de
ação que levam ao desenvolvimento.
A divulgação em larga escala desta síntese do Programa de Ação do Governo representa um passo
novo no sentido de obter a indispensável compreensão e participação de todas as camadas populares
na tarefa de planejamento e coordenação econômica. Quando se escrever a crônica econômica da
Revolução, a etapa que agora se inicia deverá caracterizar-se principalmente pelo diálogo. Os
primeiros meses da atual política econômica, de abril para cá [novembro de 1964], constituíram
uma fase, até certo ponto, de introspecção criadora: a tarefa gigantesca de reconstruir
economicamente o país, seja através de medidas de eliminação das distorções inflacionárias, seja de
medidas de revitalização da economia, seja de reformas econômicas e sociais, representou uma luta
cruel contra o tempo. A opção era dramática: ou agir rápida e eficazmente, como se procurou fazer,
ou aceitar a alternativa da hiperinflação com estagnação. Na área do planejamento e coordenação
econômica, a ativação do diálogo democrático com as forças representativas do país, no estágio que
agora começa, será alcançada não apenas através da criação do Conselho Consultivo de
Planejamento, recentemente anunciado pelo eminente Presidente Castello Branco, e no qual estarão
representadas as diferentes classes sociais e entidades estaduais de planejamento, como também por
intermédio das duas séries de publicações que o EPEA está iniciando. [Documentos do EPEA, e
Mercado Brasileiro de Capitais].”